O Planejamento Participativo da Br-163: Um Estudo de Caso da Implantação de

Grandes Projetos de Infraestrutura Rodoviária na Panamazônia.

1,2
David McGrath, 1Ane Alencar e 1Rosana Costa

1
Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia
2
Woods Hole Research Center

Trabalho para Discussão no

Seminário:

Obras de infra-estrutura na Amazônia:

Cenários e desafios para a governança socioambiental

Brasília, DF
20 e 21 de maio de 2010

  0
 Índice

Resumo executivo............................................................................................................... 1

1. Introdução...................................................................................................................... 6

2. A história de projetos de infraestrutura de transportes na Amazônia Brasileira ......... 8

2.1. A atual política de infraestrutura
a. Avança Brasil:
b. Plano de Aceleração do Crescimento (PAC I e II)
c. IIRSA: Iniciativa para a Integração de La Infraestrutura Regional Sul
Americana
2.2. As perspectivas atuais para a ocupação definitiva da Amazônia.

3. Estratégias de Intervenção.............................................................................................16
3.1. Os Dois Circuitos de Projetos de Infraestrutura de Transportes:
3.2. Elementos do Planejamento Participativo

4. A história da rodovia Cuiabá-Santarém ou Br-163 (1975-2000).................................18

5. Características da Br-163 no Estado do Pará................................................................19

6. O contexto histórico do processo de planejamento participativo da Br-163 ..............21

7. O Processo de Planejamento da Br-163: Três Fases.....................................................22

7.1. A fase de mobilização:
7.2. Fase da Elaboração do Plano do Governo:
7.3. Fase da Implementação do Plano:

8. Ações governamentais complementares ao Plano........................................................26

9. Aliança para o Planejamento Participativo: Os Principais Atores...............................29

10. Papel da Pesquisa no processo de planejamento participativo...................................31

11. Resultados do Processo de Planejamento Participativo.............................................33

12. Quais são as lições mais importantes da experiência da Br-163?...............................34

13. Implicações para outros grandes projetos de infraestrutura na Bacia Amazônica.....36

14. Estimativa de custo do planejamento socioambiental................................................37

15. Referências bibliográficas...........................................................................................39

  1
  2
 O Planejamento Participativo da Br-163: Um Estudo de Caso da Implantação de
Grandes Projetos de Infraestrutura Rodoviária na Panamazônia.
Resumo Executivo
Não há questão mais polêmica do que a construção de rodovias na Amazônia. O
acesso rodoviário é considerado essencial para o desenvolvimento regional e no mesmo
tempo desencadeia um processo de ocupação que leva a destruição da floresta. A história
recente da construção de rodovias na Amazônia é uma de repetidos ciclos de boom na
fase de ocupação seguido por colapso quando os recursos madeireiros são esgotados e a
maior parte da floresta convertida em pastos improdutivos. A possibilidade de conciliar
os dois objetivos de desenvolvimento e a conservação depende da governança, a
capacidade do governo junto com a sociedade civil de ordenar o processo de ocupação da
área em torno da estrada e colocar a região numa trajetória de desenvolvimento
sustentável baseada no manejo de seus recursos florestais.
Os elementos críticos para uma trajetória de desenvolvimento regional sustentável
incluem:
1) O desenvolvimento da capacidade da sociedade civil de negociar efetivamente
com o governo e os interesses econômicos;
2) Mecanismos para garantir que o Estado cumpra as metas e prazos referentes a
implementação do plano de desenvolvimento;
3) Mecanismos para financiar a capacitação e participação da sociedade civil no
processo de planejamento e implementação de um plano de desenvolvimento
regional;
4) A formação de alianças estratégicas com lideranças governamentais capazes de
mobilizar o governo para colaborar com a sociedade civil no desenvolvimento e
implementação do plano;
5) implementação de medidas que assegurem o ordenamento fundiário antes da
construção da rodovia e durante a implementação do plano.
É importante ter uma estratégia de longo prazo para o processo de construção e
implementação do plano, assegurando assim uma trajetória de desenvolvimento regional
sustentável.
Esse artigo apresenta o estudo de caso do planejamento participativo do
asfaltamento da rodovia federal BR-163, a Cuiabá-Santarém, que corta a área central da
floresta amazônica, conectando os campos de soja do norte de Mato Grosso com o porto
internacional de Santarém na beira do Rio Amazonas. A rodovia foi construída na
década de setenta e logo depois abandonada. No final da década de noventa quando a
frente agroindustrial e madeireira chegou ao norte de Mato Grosso, a pressão pelo
asfaltamento da estrada intensificou. Cedendo às pressões o governo federal anunciou o
asfaltamento da estrada em 2000 e logo em seguida contratou um estudo de impacto
ambiental e licitou a obra.
A iminência do asfaltamento da estrada levou grupos do movimento
socioambiental a se articular e mobilizar a população ao longo da estrada para exigir
medidas de mitigação dos impactos e ações para beneficiar os moradores. Em geral a

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população do corredor da BR-163 concordou com o asfaltamento da estrada, mas exigiu
que o projeto não fosse concebido apenas como a construção de um corredor de
exportação. Exigiram que o asfaltamento da estrada seja integrado num programa de
desenvolvimento regional sustentável tendo como objetivo principal atender as
necessidades e as demandas das comunidades e municípios localizados ao longo da
estrada.
A construção e implementação do plano foi desenvolvido em três fases: a
elaboração da proposta do plano do movimento socioambiental, a construção do plano do
governo e a implementação do plano governamental.
1. Elaboração da proposta do plano socioambiental: A base do desenvolvimento do
plano socioambiental foi os movimentos socioambientais já consolidados na região de
Santarém e Transamazônica, que se articularam com as entidades dos municípios e
distritos ao longo da BR-163. Em seguida realizaram uma série de oficinas na região
para conscientizar a população local sobre as potenciais conseqüências sociais e
ambientais do asfaltamento da rodovia. Depois foi realizada uma segunda rodada de
oficinas onde foram realizados um diagnóstico e mapeamento participativo de cada
município e o levantamento das demandas e propostas da população local. Esses
resultados foram sistematizados em quatro encontros regionais realizados nas principais
regiões da BR-163 no final de 2003. Em março de 2004 foi realizado um grande
encontro de representantes de toda a área em torno da BR-163 foi que resultou na Carta
de Santarém. Esse documento organizou as ações em cinco eixos: 1) Infraestrutura e
Serviços Básicos, 2) ordenamento Fundiário e Combate a Violência, 3) Estratégias
produtivas e Manejo dos Recursos Naturais, 4) Fortalecimento Social e Cultural das
Populações Locais, e 5) Gestão Ambiental, Monitoramento e Áreas Protegidas. O
encontrou teve a participação dos Ministros Marina Silva do MMA e Ciro Gomes do
Ministério de Planejamento e representantes do Ministério de Transporte e de outros
ministérios.
Além da elaboração da proposta do plano, a primeira fase foi caracterizada pelo
desenvolvimento de uma estrutura institucional que começou com a criação de uma
aliança integrando os movimentos sociais e ambientais da Transamazônica e de Santarém
seguida pela criação do Fórum dos Movimentos Sociais da Br-163 representando as
entidades dos municípios em torno do eixo Rurópolis-Itaituba, e depois pela integração
do Movimento socioambiental de Mato Grosso. Posteriormente foi criado o Consórcio
Socioambiental da BR-163, CONDESSA, que representou a sociedade civil da Rodovia
Br-163 nas negociações com o governo federal relativas a implementação do Plano Br-
163 Sustentável.
2. A Criação do Plano de Desenvolvimento Sustentável da BR-163: A segunda fase
começou com a conclusão da proposta de plano dos movimentos sociais e a criação pelo
governo do Grupo de Trabalho Interministerial da BR-163, compostos de 14 ministérios,
responsável pela elaboração do plano Br-163 Sustentável do governo federal. A primeira
versão do plano foi apresentada em março de 2005 e debatida numa série de audiências
públicas envolvendo todos os grupos de interesse, incluindo entidades da sociedade civil,
os governos municipais, e organizações representando a agroindústria, e os setores
madeireiros e de mineração, entre outros. O plano adotou boa parte da abordagem
conceitual, estrutura e conteúdo da proposta do movimento socioambiental. A versão

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final do plano saiu em junho de 2006 e o decreto presidencial criando o plano em janeiro
de 2007. O plano previu a criação de um Fórum de Gestão do mesmo composto por
representantes dos principais grupos de interesse, como mecanismo para a participação da
sociedade civil na implementação do plano.
3) Implementação do Plano: A apresentação da versão final do Plano iniciou a terceira
fase do processo. Entretanto nessa fase o interesse do governo foi sensivelmente
reduzido. O decreto criando o plano demorou mais de seis meses para sair e o decreto
criando o Fórum demorou até o início de 2008, após considerável pressão do
CONDESSA e seus aliados. Até o final de 2008 o Fórum ainda não tinha reunido. O
orçamento para o Plano nunca foi elaborado e não foi feito um cronograma para a
implementação das ações previstas no plano. Entretanto, algumas ações foram
incorporadas nos programas e ações dos Ministérios e também no PAC.
Paralelo ao processo de construção do plano, o governo federal implementou uma
série de medidas e ações, algumas no âmbito nacional e outras direcionadas para a região
da BR-163, que tiveram impactos significativos na região. No âmbito nacional três
medidas importantes foram: 1) a divisão do IBAMA em duas entidades, o IBAMA,
responsável pelo licenciamento ambiental, e o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade
(ICMBIO), responsável pela gestão do sistema de reservas federais; 2) a criação do
Serviço Florestal Brasileiro (SFB), responsável pela gestão de concessões florestais nas
florestas nacionais, e 3) a descentralização da gestão ambiental, e especificamente a
transferência, para as secretarias estaduais de meio ambiente, da responsabilidade de
avaliação e monitoramento dos planos de manejo florestal, função que a Secretaria
Estadual de Meio Ambiente (SEMA) do Pará nunca tinha assumido antes. Essas medidas
desestruturaram o setor ambiental e especialmente o setor florestal. Os atrasos na
avaliação dos planos de manejo devido a incapacidade da SEMA de avaliar todos os
planos de manejo em tempo hábil, resultou em ações de protesto dos madeireiros e seus
aliados ao longo da rodovia.
Essas mudanças na política ambiental foram pano de fundo para ações específicas
na região da BR-163. A Polícia Federal lançou duas ações contra a grilagem e a
exploração ilegal de madeira que diminuíram a atividade ilegal na região, pelo menos
temporariamente. O MMA criou a Área de Limitação Administrativa Provisória
cobrindo uma área de 8.235 hectares nos dois lados da BR-163. Essa área foi
transformada num mosaico de unidades de conservação de vários tipos. Em fevereiro de
2006, o SFB criou o Distrito Florestal da BR-163, o primeiro Distrito Florestal do país.
No curto prazo essas ações do governo tumultuaram a região, embora no médio prazo
contribuíram para ordenar pelo menos parcialmente a ocupação e exploração florestal ao
longo da rodovia.
Atores: O planejamento participativo da BR-163 foi resultado de uma
colaboração envolvendo organizações de base da BR-163, ONG's ambientalistas, setores
do governo, especialmente o MMA, e os doadores internacionais. O alto grau de
organização dos movimentos sociais da região combinado com o apoio de algumas
ONGs como IPAM, ISA e ICV foi fundamental para o sucesso do processo de
planejamento participativo. Essas entidades, além de ter uma grande capacidade de
mobilização regional, estavam muito articuladas com os governos e parlamentares
estaduais e federal. Além de contribuir na articulação no governo federal, as ONGs

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contribuíram com apoio técnico-científico, subsidiando o processo de planejamento
participativo com resultados de análises científicas, mapas e a modelagem da dinâmica de
ocupação da região. No governo o Ministério de Meio Ambiente e especialmente a
equipe da Ministra Marina Silva, teve um papel fundamental na mobilização do apoio do
governo federal na fase de elaboração do plano. Finalmente os doadores internacionais
coletivamente através do PPG-7 e individualmente nos casos da Comunidade Européia e
a USAID desempenharam um papel importante no financiamento do processo de
planejamento e posteriormente de alguns programas regionais. Esse apoio ajudou a
viabilizar o processo de planejamento participativo e contribuiu para a manutenção das
atividades ligadas ao Plano durante a fase de implementação.
Os principais resultados do processo de planejamento participativo da BR-163
incluíram: 1) Ordenamento Territorial através das diversas iniciativas como o
Zoneamento Ecológico-Econômico da Região da Br-163, a criação do Mosaico de
Reservas da Br-163, e a criação do Distrito Florestal da Br-163; 2) A criação de uma
nova política de conservação baseada na implantação de reservas na zona da fronteira
com o objetivo de retirar as terras públicas da dinâmica da fronteira; 3) o fortalecimento
da sociedade civil ao longo da BR-163; 4) o Plano de Desenvolvimento Sustentável da
Região da BR-163, como exemplo de uma abordagem participativa para o planejamento
da infraestrutura na Amazônia; e 5) a consolidação da região Oeste do Pará como o
futuro Estado do Tapajós.
As principais lições aprendidas da experiência da BR-163 foram: 1) a importância
de investimentos na capacitação da sociedade civil para que ela possa participar
efetivamente na negociação do plano com o governo federal e outros grupos de interesse.
O objetivo da capacitação não é apenas a participação no planejamento, mas também o
envolvimento da sociedade civil na implementação do plano, 2) a importância de
negociar com o governo e outros setores, e não simplesmente se opor a obra, para
garantir que as demandas da sociedade civil organizada sejam incorporadas no plano e as
medidas de mitigação necessárias sejam implementadas, 3) Na opinião de alguns
participantes uma das falhas do processo de planejamento foi a falta de interação e
negociação direta com outros grupos de interesse para formar uma frente unificada nas
negociações com o governo; 4) A importância da contribuição da pesquisa que ajudou a
colocar o movimento socioambiental no mesmo nível técnico com o governo e reforçar a
sua posição nas negociações; 5) Outra falha foi de não ter conseguido produzir um
orçamento completo para o plano e um cronograma de implementação, 6) a importância
de aliados no governo capazes de mobilizar os setores principais do Estado em apoio ao
processo de planejamento; 7) O Plano Br-163 Sustentável foi além de um conjunto de
medidas para mitigar os impactos socioambientais e teve como objetivo atingir uma visão
integrada do futuro da região, construída conjuntamente pela sociedade civil, governo e o
setor privado; 8) É um processo de longo prazo que deve começar com a decisão de
implantar a obra e continuar durante o período de implementação do plano; e finalmente
9) a necessidade de capacitar e estruturar setores do governo envolvidos no planejamento
para fortalecer o seu entendimento da importância da participação social e a sua
capacidade de interagir com a sociedade civil no desenvolvimento e implementação do
plano.

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 O Planejamento Participativo da Br-163: Um Estudo de Caso da Implantação de
Grandes Projetos de Infraestrutura Rodoviária na Panamazônia.

David McGrath, Ane Alencar e Rosana Costa

1. Introdução
Não há questão Amazônica mais polêmica do que a do desenvolvimento da
infraestrutura de transportes na região (Carvalho, Barros et al., 2001). De um lado é visto
como condição fundamental para o desenvolvimento econômico. Do outro, e pelos
mesmos motivos, como o Cavalo de Tróia que abre caminho para a destruição das
florestas da Amazônia (Laurance, Cochrane et al., 2001). A construção das principais
rodovias que cortam vastas áreas de floresta da região está associada à intensificação da
grilagem, a exploração madeireira predatória, a imigração espontânea da agricultura
familiar, aos conflitos de terra, ao desmatamento, aos incêndios florestais, a
marginalização social e a expansão progressiva da pecuária extensiva (Nepstad, Carvalho
et al., 2001; Carvalho, Nepstad et al., 2002). O que torna a questão das rodovias tão
problemática é que ambos os lados estão certos, não há desenvolvimento regional sem
transporte e especialmente estradas, e tendo estradas dificilmente pode-se evitar que as
florestas sejam convertidas em outros usos da terra.
O fator central diferenciando essas duas posições é a capacidade do Estado junto
com a sociedade civil de ordenar o processo de ocupação das áreas abertas pela rodovia
(Nepstad, Mcgrath et al., 2002). Onde há presença efetiva do Estado, há possibilidade de
ordenar o processo de ocupação e transformação da paisagem, minimizando os impactos
ambientais iniciais e criando condições para uma paisagem produtiva no futuro(Soares
Filho, Nepstad et al., 2006). Neste contexto o papel da sociedade civil é fundamental para
cobrar do Estado as suas responsabilidades. Onde a presença do Estado é incipiente, e a
sociedade civil é desarticulada não há possibilidade de cobrar e garantir um processo de
ocupação ordenado da fronteira. O resultado desta falta de governança é caracterizado em
geral pelo rápido aumento das atividades econômicas de cunho extrativo passando por
uma subseqüente queda abrupta na economia local com o esgotamento dos recursos e a
transformação da floresta em pastos improdutivos, a chamada economia de "Boom e
colapso" (Rodrigues, Ewers et al., 2009). Com o ordenamento territorial e o aumento da
governança, há possibilidade de conciliar as duas posições e o desenvolvimento
proporcionado pela melhoria na malha viária pode acontecer concomitantemente com a
ocupação e uso ordenado dos recursos naturais.
Um problema fundamental no processo de desenvolvimento da fronteira é a sua
fase inicial de expansão, onde a presença governamental é limitada (Alencar, 2005). Essa
limitação se traduz na incapacidade de ordenar as fases iniciais de expansão da fronteira,
o que inclui o controle do desmatamento e a exploração florestal predatória, evitando o
esgotamento dos recursos naturais e o eventual colapso da economia regional no ciclo
característico de boom e colapso (Rodrigues, Ewers et al., 2009). O grande desafio então
é assegurar as condições de ordenamento necessárias nessa fase crucial do
desenvolvimento da fronteira, e direcionar o desenvolvimento regional numa trajetória de

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sustentabilidade (Alencar, Micol et al., 2005). O desafio se torna ainda mais urgente no
contexto dos atuais planos para a implantação de infraestrutura na Panamazônia.
Considerando os resultados desastrosos de projetos de infraestrutura anteriores, como a
Belém-Brasília e a Porto Velho-Cuiabá, as conseqüências potenciais da nova fase de
investimentos no transporte são alarmantes.
O sistema atual de planejamento e implementação de obras de infraestrutura é
altamente centralizado nos órgãos governamentais responsáveis pela obra, e focado
puramente na execução da obra em si. Em geral estas obras são concebidas apenas como
projetos de engenharia civil com medidas mitigadoras enfocando principalmente nos
impactos diretos imediatos. Essa abordagem tem levado invariavelmente ao confronto
com o movimento socioambiental, que tem visto as medidas de mitigação como
ineficazes em reduzir a marginalização social e controlar a degradação ambiental.
Reconhecendo os problemas dos projetos anteriores, nos últimos anos houve uma
tendência de usar abordagens mais participativas no planejamento e implementação de
grandes projetos de infraestrutura rodoviária como maneira de envolver as populações
impactadas e desenvolver programas complementares para mitigar os impactos. Embora
essas abordagens participativas possam ajudar a mitigar os impactos e resultar em
projetos de infraestrutura que melhor atendam as demandas locais, é evidente que a
participação efetiva e de qualidade dos grupos de interesse no processo de construção da
proposta de desenvolvimento exige tempo e investimento em capacitação. Esse é um
processo lento e muitas vezes conflitante, não sendo suficiente por si só.
Um exemplo de participação efetiva da sociedade civil no desenvolvimento de
projetos de infraestrutura na Amazônia é aquela que envolve o processo de pavimentação
da Br-163. Nos meados da década de oitenta, ninguém teria acreditado que a Br-163 seria
um dia um exemplo de um processo de planejamento participativo do desenvolvimento
regional relativamente bem sucedido. O processo iniciou nos primeiros anos desta
década como resposta aos sojicultores e madeireiros do Mato Grosso que pressionavam
intensamente pelo asfaltamento da Br-163, visando ligar o porto internacional de
Santarém aos campos de soja do norte de Mato grosso e às florestas ricas em madeira do
Oeste do Pará. Preocupados com essa pressão e suas conseqüências, os moradores do
corredor rodoviário Br-163, através de suas organizações locais e lideradas por um grupo
de ONGs ambientalistas e organizações regionais de base, se mobilizaram num processo
de planejamento participativo que resultou numa proposta de plano para o
desenvolvimento sustentável da região em torno Br-163.
Esse processo resultou numa mudança histórica na posição ambientalista sobre a
construção de rodovias na Amazônia e marcou uma nova fase na aliança entre
movimentos ambientais e sociais na região. Enquanto que as organizações ambientais
estavam preocupadas em evitar a provável degradação ambiental, os movimentos sociais
locais estavam a favor da rodovia, porém queriam assegurar que o seu asfaltamento não
seria o único investimento do governo para desenvolver a região, exigindo que o projeto
de asfaltamento fosse transformado num programa de desenvolvimento regional. Ficou
evidente que os interesses dos movimentos sociais e ambientais eram diferentes e que a
aliança entre os dois grupos dependia da aceitação da construção da estrada pelo
movimento ambientalista. Pela primeira vez uma parte significativa do movimento

  8
ambientalista decidiu apoiar a construção de uma rodovia Amazônica, como parte de um
plano para o desenvolvimento sustentável da região (Alencar, 2008).
O objetivo desse trabalho é apresentar e analisar o estudo de caso do
planejamento participativo da Br-163, com enfoque na década atual, discutir as lições
aprendidas e as suas implicações para uma política de infraestrutura de transportes para a
região Amazônica. O trabalho está organizado em quatro partes: a primeira traça em
linhas gerais a história do desenvolvimento da infraestrutura de transportes no Brasil e na
Amazônia; a segunda apresenta um modelo analítico para investigar a questão da
participação social em projetos de infraestrutura; a terceira descreve o processo de
planejamento participativo da Br-163; enquanto que a quarta apresenta as lições
aprendidas e as implicações para uma política de planejamento de projetos de
infraestrutura de transporte na Amazônia.

2. A história de projetos de infraestrutura de transportes na Amazônia

Brasileira
A história do desenvolvimento da infraestrutura regional de transporte no Brasil
pode ser dividida numa série de fases muitas vezes sobrepostas caracterizadas por três
grandes abordagens políticas: a) a política de infraestrutura de exportação visando criar
condições de transporte e dos insumos necessários para viabilizar a produção; b) a
política de infraestrutura de integração nacional visando integrar os principais centros
urbanos e produtivos do país; e c) a política de infraestrutura visando a ocupação do
território nacional. A primeira abordagem predominou do período colonial até a segunda
metade do século vinte quando a política de integração começou a ganhar força.
A primeira grande fase começa com a construção de ferrovias para suprir as
demandas de transporte decorrentes da expansão do café no sudeste do Brasil. O objetivo
da construção das ferrovias foi de acessar as regiões produtoras de café ou outro produto
de exportação. As iniciativas foram realizadas de forma independente e a mercê de uma
política de desenvolvimento da infraestrutura regional e nacional de transporte. Em
muitos casos as ferrovias usavam diferentes tamanhos de trilho e, portanto, não podiam
ser integradas e nem utilizar os mesmos vagões e locomotivas, dificultando economias de
escala no transporte ferroviário. Nessa fase, o padrão espacial de infraestrutura de
transporte foi de uma série de linhas independentes saindo do porto regional para uma
região produtora, sem conexão entre cidades do interior. Essa lógica de transporte
subordinava as cidades do interior ao porto regional (Johnson, 1970).
A preocupação com a integração regional e nacional foi crescendo após da
segunda guerra mundial, no contexto de uma política de substituição de importações e
com um objetivo cada vez mais explicito de integrar as principais regiões e centros
urbanos do país e ocupar o território nacional (Kohlhepp, 2002). A construção da nova
capital Brasília, no centro geográfico do país, é o símbolo mais importante desse
compromisso com a ocupação e integração do território nacional. Seguindo o modelo
americano, a política de infraestrutura de transporte estava baseada no transporte
rodoviário, carros e caminhões, com relativamente pouco investimento no transporte
ferroviário e fluvial. Também, diferente da fase anterior, houve uma política nacional de
transporte definida e implementada pelo governo federal.

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 Nos próximos sessenta anos a política nacional de infraestrutura de transporte
passou por uma série de fases. A primeira começa com a construção de estradas ligando
as principais capitais estaduais do nordeste e do sul aquelas do centro-sul do país, como a
Belém-Brasília (Br-010) e a Cuiabá Porto Velho (Br-364) (Becker, 2001).
Posteriormente dois programas governamentais, o Operação Amazônia e o Plano de
Integração Nacional (PIN) tiveram destaque pelo grande investimento em infra-estrutura
de transporte (Becker, 1989). O primeiro foi lançado no início da ditadura militar em
1964 com o governo Castelo Branco e durou até 1971. O plano teve como principal
objetivo a integração da Amazônia à economia nacional e a redução das disparidades
regionais. O PIN, criado pelo decreto Lei No 1.106 de 16 de junho de 1970, durante o
governo Médici, para ser aplicado de 1971 a 1974, tinha como finalidade específica
financiar obras de infraestrutura do nordeste e da Amazônia e promover a mais rápida
integração daquelas regiões a economia nacional (Mahar, 1989). As etapas iniciais deste
plano incluíram a construção das rodovias Transamazônica e Cuiabá-Santarém. Também
durante este período, foi delimitada a “Amazônia Legal” como um espaço geopolítico
oficialmente reconhecido, e ainda estabelecida a consolidação e criação de um conjunto
de organismos financeiros para incentivar e gerenciar as atividades econômicas da região
como a SUDAM (Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia), o BASA (Banco
da Amazônia) e o FINAM (Fundos de investimentos da Amazônia).
O resultado destes dois planos foi uma extensa malha rodoviária representada
pelos sete principais eixos de integração da região incluindo: a Belém-Brasília (BR-010)
para integrar a região norte à nova capital, a Cuiabá-Porto Velho-Rio Branco (BR-364)
para facilitar atividades de mineração e agropecuária em Mato Grosso, Rondônia e Acre,
a Transamazônica (BR-230) e a Cuiabá-Santarém (BR-163) aonde seriam implantados
projetos de colonização baseados em agricultura familiar, a Porto Velho-Manaus (BR-
319) aonde predominariam grandes propriedades, a Manaus-Boa Vista (BR-174) que
corta uma região rica em minérios e grandes fazendas de pecuária, e mais tarde a PA-150
(Barcarena, ao Sul do Pará, junto a fronteira nordeste de Mato Grosso) que margeia áreas
de garimpo, pólos madeireiros, projetos federais como os de Carajás e Tucuruí, grandes e
pequenas propriedades (Andersen, Granger et al., 2002).
O programa de colonização foi abandonado depois de 1974 e a política de
desenvolvimento regional passou a incentivar investimentos de grandes empresas na
agro-pecuária, e na extração madeireira e mineral. Nessa fase a política de infraestrutura
voltou a ter uma forte orientação para a exportação pelo menos na região Amazônica e
foi caracterizada pela implementação dos grandes projetos hidroelétricas e de mineração
como do Trombetas, Carajás, Balbina e Tucuruí, entre outros (Becker 1989). O objetivo
de integração regional ficou em segundo plano e houve pouco investimento na
manutenção da malha rodoviária Amazônica recém construída. Parte destas rodovias
como grandes trechos da Transamazônica, a Br-319 e a Br-163, concluídos na década de
setenta, foram abandonados pelo governo federal e aos poucos foram desintegrando
durante a década de oitenta. Este fato deixou os moradores de suas margens também
abandonados e isolados no final de ramais intransitáveis durante boa parte do ano.
A construção dessas rodovias não foi acompanhada por programas mitigadores ou
de ordenamento territorial e desencadeou um processo de ocupação desordenada gerando
de conflitos de terra entre migrantes e fazendeiros, exploração madeireira predatória,

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altas taxas de desmatamento e a degradação progressiva das florestas remanescentes em
torno das rodovias (Schmink e Wood, 1992). Esse legado é evidenciado pelo fato de que
90% do desmatamento na Amazônia está concentrado numa faixa de 50 km de cada lado
das principais rodovias da região (Alves, 2002). Nessas áreas, em geral a floresta foi
substituída por pastos degradados contribuindo para a expansão da pecuária extensiva, e a
terra concentrada em grandes fazendas improdutivas, deixando um legado de êxodo rural
e comunidades marginalizadas. O alto risco de perdas com incêndios florestais
desestimula investimentos na infraestrutura produtiva e em culturas perenes, reforçando a
dependência de sistemas de produção extensivos (Nepstad, Carvalho et al., 2001). A
fronteira Amazônica, longe de ser uma região de oportunidade e ascensão social,
simplesmente reproduz as condições de desigualdade que caracterizavam as regiões de
origem das populações que para lá migraram.
A pressão de entidades ambientalistas e dos movimentos sociais levou o governo
a adotar medidas para mitigar os impactos dos investimentos em rodovias. Uma
experiência inicial nesse sentido foi o Polonoroeste, na década de oitenta em Rondônia.
O Projeto foi uma tentativa do Banco Mundial e do governo Brasileiro de ordenar o
processo de construção da estrada através de uma abordagem que integrava medidas de
mitigação social (Millikan, 1998). No entanto, devido a alta taxa de colonização e a
limitada capacidade do governo, o projeto foi um fracasso, símbolo hoje dos impactos
sociais e ambientais de projetos de infraestrutura na Amazônia. Posteriormente o Banco
Mundial financiou o PLANAFLORO para tentar solucionar os problemas gerados no
âmbito do Polonoroeste (Keck, 1998). A experiência do Polonoreste foi decisiva no
desenvolvimento de políticas e protocolos para minimizar os impactos ambientais nos
projetos financiados pelo Banco Mundial e BID. Ironicamente, essas medidas levaram o
governo Brasileiro a reduzir a sua dependência em financiamentos de bancos
multilaterais e fortalecer o papel do BNDES no financiamento de obras de infraestrutura.
O zoneamento ecológico-econômico é outro instrumento de ordenamento
territorial que ganhou importância a partir da experiência de Rondônia (Millikan, 1998).
Nesse sistema a ocupação da fronteira é ordenada a partir da definição de zonas com
diferentes categorias de ocupação e uso. O valor do zoneamento é que categoriza as
áreas em termos de seu uso e canaliza a pressão das atividades não florestais para áreas
mais propícias. No caso de Rondônia o zoneamento passou por uma série de revisões
para corrigir problemas encontrados e tornar-lo mais eficaz. Infelizmente, o ZEE em si
não tem sido suficiente para ordenar a ocupação da fronteira. A sua eficácia depende da
capacidade de aceitação e fiscalização do mesmo, nesse caso pelo governo estadual junto
com a sociedade civil organizada, para assegurar o seu cumprimento. O ZEE continua
sendo um instrumento importante no planejamento e ordenamento territorial e tem sido
adotado como uma política do governo federal através do macro-zoneamento da
Amazônia Legal. Para incentivar o uso deste instrumento de planejamento e
ordenamento territorial, o governo federal tem condicionado a implementação de certos
programas federais para os estados, à presença de um programa estadual de zoneamento
ecológico e econômico.

  11
 2.1. A atual política de infraestrutura

Com a consolidação da atual política econômica baseada no Real e o reconhecimento

dos prejuízos econômicos causados pelo estado calamitoso da malha rodoviária, o
governo federal voltou a se preocupar com o desenvolvimento da infraestrutura de
transporte. Os programas Avança Brasil do governo de FHC, e mais recentemente os
dois Programas de Aceleração do Crescimento do governo Lula (PAC 1 e 2), são as
maiores expressões deste desejo de desenvolver a infraestrutura não só a de transporte,
mas também a de energia, e saneamento básico. Estes programas combinam objetivos de
exportação (regional e nacional), ocupação e integração, com grande ênfase para o
escoamento da crescente produção agroindustrial do centro-oeste do Brasil.

a. Avança Brasil:
O Avança Brasil foi o primeiro grande programa de investimento em
infraestrutura desde o PIN da década de setenta. Este programa previa o investimento de
R$317 bilhões incluindo dinheiro público e privado em quatro anos a partir de 2000
(Ministério Do Planejamento Orçamento E Gestão, 1999). O programa consistiu em 365
projetos distribuídos em 6 programas setoriais: transporte, energia, telecomunicações,
desenvolvimento social, meio ambiente e informação e conhecimento. Do total de
R$317, R$186,1 bilhões seria para investimentos na infraestrutura econômica (incluindo
transporte, energia e telecomunicações), R$112,8 bilhões para o desenvolvimento social,
R$15,7 bilhões em meio ambiente e R$2,4 bilhões seria investido em informação e
conhecimento (Smeraldi e Carvalho, 2002). Na Amazônia, a recuperação e
pavimentação de 6 rodovias foram incluídas no programa: a BR-163 (Cuiabá-Santarém),
a Br-364 (Porto Velho-Cuiabá), a BR-319 (Porto Velho-Manaus), a BR 317
(Interoceânica), a BR-230 (Transamazônica) e a BR-156 (Macapá-Oiapoque)
aumentando em 6.245 km a malha rodoviária federal na região. Devido aos problemas
orçamentários apenas 66% do orçamento de 2000 e 61% de 2001 foi executado (Smeraldi
e Carvalho, 2002).

b. Plano de Aceleração do Crescimento (PAC I e II)

Dando continuidade aos investimentos em projetos de infraestrutura do governo
anterior, o governo Lula lançou dois grandes programas o PAC 1 (2007-2010) e PAC 2
(2010 a 2013). O PAC tem 6 áreas estratégicas: Cidade Melhor (Enfrentar os principais
desafios das grandes aglomerações urbanas, propiciando melhor qualidade de vida),
Comunidade Cidadã (Presença do Estado nos bairros populares – aumentando a cobertura
de serviços), Minha Casa, Minha Vida (Redução do déficit habitacional, dinamizando o
setor de construção civil e gerando trabalho e renda), Água e Luz Para Todos
(Universalização do acesso à água e à energia elétrica), Transportes (Consolidar e
ampliar a rede logística, interligando os diversos modais, garantindo qualidade e
segurança) e Energia (Garantir a segurança do suprimento a partir de uma matriz
energética baseada em fontes renováveis e limpas e desenvolver as descobertas no Pré-
Sal, ampliando a produção). O total de investimentos do PAC 1 é de R$503,9 bilhões

  12
incluindo dinheiro público e privado para o período de 2007 a 2010, dos quais R$ 50,9
bilhões são destinados a região norte. Desse total R$6,3 bilhões foram alocados para o
setor de logística, incluindo recursos para a BR-319, BR-163 e BR-230 entre outras.
Em geral os três programas foram construídos a partir de projetos de
infraestrutura já projetados ou já em fase de implementação. No Programa Avança Brasil
um dos objetivos explícitos era a conclusão de projetos incompletos abandonados pelo
país. Nesse sentido os três programas sistematizaram e priorizaram os projetos para
investimentos, negociaram os financiamentos com fontes publicas e privadas e
monitoraram seu andamento através de uma coordenação central ligada diretamente ao
executivo, no caso dos PACs, a Casa Civil. O grande diferencial dos programas dessa
fase em relação aos projetos governamentais anteriores é o envolvimento de parcerias
entre os setores publico e privado, em que os recursos públicos são utilizados para
alavancar investimentos privados, ampliando e acelerando o desenvolvimento da
infraestrutura nacional.
Apesar de inovadores em alguns aspectos, esses programas não representam uma
ruptura na relação entre grandes obras de infraestrutura e processos políticos locais e
nacionais. Embora houvesse um maior monitoramento e fiscalização das obras destes
programas, o apoio das construtoras aos processos políticos continuou sendo o grande
incentivo por trás da implementação dos mesmos. Além disso, estes programas foram
criticados pela oposição como programas de obras eleitoreiras, o que revela outra face
política por trás do investimento em obras de infraestrutura estabelecidos por estes
programas. Outro ponto a ser ressaltado é que estes programas oferecem poucas
novidades em relação à integração da dimensão ambiental na fase de planejamento e da
participação efetiva da sociedade civil local.
Os programas de investimento em infraestrutura têm sido amplamente criticados
por seus impactos ambientais e sociais. Nepstad et al. (2000) estimam que 37% da área
até 50km de cada lado de três das estrada mais antigas da região (Br-010, BR-364 e a PA-
150) tinha sido desmatada até 2000. Este estudo estima também que nos próximos 25
anos um total de 120 mil km2 de floresta seriam desmatados, enquanto que 198 mil km2
seriam degradados com a ampliação da malha rodoviária federal na Região Norte, o
equivalente a 10% da área de floresta da Amazônia brasileira. Laurance et al (2001)
prevêem ainda impactos 3 vezes maiores. De fato, as taxas de desmatamento atingiram
seu nível mais alto em 1995 e 2005, mas diminuíram progressivamente nos anos
seguintes devido a uma combinação de medidas governamentais e a estagnação do
mercado internacional de grãos (Nepstad, Stickler et al., 2006).
Apesar da incerteza sobre as causas da redução das taxas de desmatamento, não
há como negar o salto qualitativo e quantitativo no monitoramento e fiscalização
ambiental na região Amazônica nos últimos anos, especialmente no Brasil. Entretanto, no
Brasil, o governo Lula tem adotado uma posição cada vez mais desenvolvimentista,
impaciente com a morosidade da avaliação dos impactos ambientais e pressionando para
acelerar os processos de licenciamento das obras do PAC. Essa mudança tem
implicações importantes em termos do interesse do governo federal em abrir espaço para
uma participação maior da sociedade civil no processo de planejamento do
desenvolvimento em regiões onde são previstos grandes investimentos em infraestrutura.

  13
 c. IIRSA: Iniciativa para a Integração de La Infraestrutura Regional
Sul Americana

A Iniciativa para a Integração de La Infraestrutura Regional Sul Americana

(IIRSA) representa um elemento novo na história de desenvolvimento do continente Sul
Americano. IIRSA é uma iniciativa dos 12 países da América do Sul que tem como
função coordenar e intercâmbio entre os governos Sul Americanos e três bancos
multilaterais, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Cooperação Andina
de Fomento (CAF) e o Fundo de Desenvolvimento da Bacia de La Plata (FONPLATA).
A IIRSA foi criada em 2000 para literalmente concretizar a integração da America do Sul
através da construção da infraestrutura de transporte fisicamente ligando as economias do
continente.
Em parte a IIRSA e os bancos multilaterais IBD/CAF tem ajudado o Brasil a
mascarar suas ambições geopolíticas por trás desta iniciativa. Eixos de integração
importantes como aqueles entre o Brasil e a Bolívia, Peru, Equador, Colômbia e Guiana
tem sido motivados principalmente pelos interesses de exportação do governo Brasileiro,
do que pelos interesses dos outros países, podendo resultar em prejuízos ecológicos
significativos para os mesmos. Além disso, esta iniciativa pode ajudar a reforçar as
assimetrias regionais que existem entre o Brasil e esses países. Com a transferência da
IIRSA para o subcomitê de Obras Públicas da UNASUR, do qual o Brasil é titular, será
mais difícil disfarçar as pretensões brasileiras por com a IIRSA.
IIRSA tem 3 grandes áreas de atuação: 1) a construção de uma visão estratégica
de integração física de América do Sul, 2) a definição de eixos de integração e
desenvolvimento e 3) o desenvolvimento de processos setoriais de Integração. A IIRSA
não é uma instituição de financiamento de projetos, mas serve de agente intermediário
entre os bancos multilaterais e os governos nacionais na negociação de financiamentos
para os projetos prioritários e estratégicos de seu portfólio. A estrutura institucional da
IIRSA consiste de três instâncias: o Comitê de Direção Executiva (CDE), composto de
membros dos 12 países, é responsável pelo desenvolvimento de uma visão estratégica,
definição de prioridades estratégicas e aprovação de planos de ação; o Comitê de
Coordenação Técnica (CCT) é composto de representantes dos três bancos e responsável
pela identificação de projetos, envolvimento do setor privado e organização do
financiamento; finalmente, os projetos de cada eixo são administrados por Grupos
Técnicos Executivos (GTE) que aprovam projetos, analisam estudos sociais e ambientais
e administram os investimentos da IIRSA.
A aprovação de projetos está baseada nos princípios de sustentabilidade e
viabilidade econômica no contexto do portfólio de projetos de investimentos. Na prática
os projetos aprovados são aqueles apoiados pelos ministérios nacionais de planejamento e
apresentados para os Comitês Executivo e Técnico da IIRSA. Atualmente, o portfólio da
iniciativa mostra muito bem a sua preocupação com a integração regional. Do total de
514 projetos, orçados em $69 bilhões de dólares, 87% (60% do orçamento) são do setor
de transporte, enquanto que 11% (40% do orçamento) são do setor de energia e 2% (0,3%
do orçamento) são do setor de comunicação (http://www.iirsa.org).

  14
 A visão estratégica da IIRSA está
baseada em doze eixos de integração e
desenvolvimento cobrindo boa parte da América
do Sul (Figura 1). Partes da bacia Amazônica
estão incluídas em pelo menos 3 ou 4 Eixos de
Integração incluindo os seguintes: 1. Eixo do
Amazonas, 2. Eixo Andino, 5. Eixo Escudo
Guianês e 8. Eixo Peru-Brasil-Bolívia. Destes
os Eixos 1, 5 e 8 são os mais importantes do
ponto de vista da Amazônia brasileira. O Eixo
5 inclui as rodovias ligando Manaus com
Guiana e Venezuela, e o Amapá com a Guiana
Francesa. O Eixo 8 inclui 3 corredores: 1) Porto
Velho-Rio Branco-Assis Brasil-Porto
Maldonado e portos do Pacífico , 2) Rio
Branco-Cobija-La Paz, e 3) Corredor fluvial
Madeira-Madre de Dios-Beni. O Eixo do
Amazonas inclui 6 grupos de projetos, 5
envolvendo estradas de acesso a hidrovias e o Figura 1. Eixos de integração da
sexto é a rede de hidrovias Amazônicas. A Br- América do Sul (http://www.igeo.ufrj.br/
163 é a principal rodovia brasileira incluindo fronteiras/mapas/map008.htm).
nesse eixo.
A IIRSA inclui entre seus princípios orientadores a Sustentabilidade econômica,
social, ambiental e político-institucional. O fato de não haver princípios sociais e
ambientais específicos, revela bastante sobre a sua orientação econômica. Na parte
ambiental cita a sua metodologia de Avaliação Ambiental Estratégica (EAE) que permite
identificar e monitorar projetos com maiores impactos ambientais. A iniciativa IIRSA
reconhece que a participação social é importante e que os Coordenadores Nacionais são
responsáveis por desenvolver atividades para envolver os principais grupos de interesse
de cada projeto.
Killeen (2007) observa que apesar de mais de três décadas de experiência na
avaliação de impactos ambientais, muitos dos projetos propostos ignoram as
conseqüências ambientais e sociais. Para ele a visão da IIRSA deveria integrar medidas
que garantissem a conservação dos recursos naturais da região e o bem-estar de suas
populações tradicionais. Ele argumenta também que falta uma visão integrada dos
possíveis impactos ambientais do projeto e que a ausência dessa previsão da totalidade
dos impactos dos investimentos traria uma combinação de forças que poderia levar a
"uma tempestade perfeita de destruição ambiental" (Killeen, 2007).
IIRSA tem o potencial de ir além da racionalização de investimentos de
infraestrutura no nível nacional e Panamazônico. A sua abordagem sistêmica permite
identificar e desestimular investimentos em obras redundantes e de justificativa apenas
política, com potencial de enfraquecer a relação entre os processos políticos e as
construtoras. Em colaboração com bancos multilaterais e investidores privados, há
possibilidade de exigir um maior grau de transparência e maior espaço para a
participação da sociedade civil. Resta saber se a IIRSA terá a independência e força

  15
política para adotar posições contrárias às dos dirigentes nacionais na priorização de
obras de infraestrutura e na aplicação de normas de transparência e de participação da
sociedade civil no planejamento e monitoramento do seu portfólio de obras de
infraestrutura.

2.2. As perspectivas atuais para a ocupação definitiva da Amazônia.

A história da Amazônia é caracterizada por ciclos econômicos de característica
“boom e colapso”, com períodos de expansão baseados na exploração de recursos
florestais seguidos de períodos de estagnação quando recurso é esgotado ou a demanda
diminui. A partir da década de cinqüenta, no entanto, essa dinâmica começou a assumir
uma dimensão mais cumulativa, embora os ciclos de crescimento e estagnação
continuaram. Vários fatores vêm contribuindo para uma nova situação em relação a
dinâmica de desenvolvimento regional, dentre eles o próprio desenvolvimento do país, a
expansão territorial da economia brasileira, o desenvolvimento e expansão da
agroindústria e a implantação de infraestrutura de transporte e comunicação integrando a
Amazônia cada vez mais a economia nacional e internacional (Oliveira, 2005; Nepstad,
Stickler et al., 2006). Devido a esses processos, pela primeira vez na história pós-
Colombiana da Amazônia, as forças de ocupação e transformação da bacia estão atuando
em um nível equivalente à escala da bacia. Amazônia parece está passando por um
processo de ocupação definitiva. Não é mais uma questão de se a Amazônia será
ocupada, porém como e quando.
Ao mesmo tempo a capacidade de monitorar e fiscalizar o processo de ocupação
da bacia está cada vez maior, com potencial real de controlar e direcionar os processos
desencadeados pela implantação da nova infraestrutura. Instituições governamentais de
gestão ambiental estão mais fortes, a legislação ambiental é mais desenvolvida e existe
um reconhecimento maior da importância de questões socioambientais. Obviamente essa
capacidade varia entre países e regiões da Panamazônia, mas em geral existe uma
tendência generalizada de maior capacidade de monitoramento e fiscalização do território
Amazônico. Através desses processos, está se desenvolvendo a capacidade de gestão
necessária para ordenar o processo de ocupação da Bacia. Pela primeira vez na história
da região é possível vislumbrar os principais elementos de um processo de ocupação
sustentável.
A inevitabilidade da ocupação da Amazônia é o ponto de partida dessa análise do
estudo de caso da Br-163. Dessa perspectiva, a estratégia de tentar barrar todo projeto de
infraestrutura não é mais eficaz. A história dos últimos trinta anos é prova do avanço
progressivo da fronteira de infraestrutura logística. A falta de intervenção na etapa inicial
do processo de ocupação acaba fazendo com que o mesmo se desenvolva aos modos
tradicionais, deixando as piores conseqüências para a região em termos sociais e
ambientais. Para evitar esse resultado é necessário se engajar nas negociações para
elaborar planos regionais para colocar o processo de desenvolvimento regional numa
trajetória de sustentabilidade ambiental, social e econômica.

  16
 3. Estratégias de intervenção
3.1. Os Dois Circuitos de Projetos de Infraestrutura de Transportes:
A abordagem analítica desse estudo parte de um modelo da dinâmica de obras de
infraestrutura de transporte que tem dois circuitos, um ao nível da política nacional e
outro ao nível local.
No nível nacional, a dinâmica central é a relação entre as construtoras, os grandes
projetos de infraestrutura, o processo político e o enriquecimento ilícito (Dourjeanni
2009). As obras de infraestrutura financiadas com dinheiro do governo representam um
dos principais mecanismos para financiar campanhas, fortalecer o apoio eleitoral, e de se
enriquecer. O político que não constrói grandes obras, não tem acesso aos recursos para
financiar campanhas e conquistar eleitores. As construtoras, portanto, freqüentemente
têm acesso livre aos corredores de poder e aos cofres públicos. Dessa perspectiva os
motivos da falta de transparência no desenvolvimento e implementação de projetos de
infraestrutura são evidentes. Mecanismos de transparência ameaçam a função de
esquemas de desviar dinheiro público para o processo político e podem dificultar os
investimentos em obras meramente eleitoreiras que satisfazem os interesses das
empreiteiras e políticos.
No nível regional o processo de implantação da obra envolve outra dinâmica
baseada na apropriação ilícita da terra e dos seus recursos naturais através das relações
entre grileiros, madeireiros, fazendeiros, comerciantes e políticos locais. A produção
familiar participa desse esquema através dos processos de colonização e através da
conversão de seus roçados velhos em pastos, posteriormente tornando-se fazendas. A
implantação de uma estrada nova abre grandes áreas sem destino claro para a ocupação e
exploração oportunista e gera conflitos entre diferentes grupos. Este é o principal
mecanismo de enriquecimento ilícito e de acumulação na fronteira. Também sustenta os
dirigentes políticos municipais e estaduais que utilizam a máquina do governo para
financiar eleições. Não há, portanto, interesse na transparência e no ordenamento
territorial no nível local, pois estes ameaçam esquemas de financiamento de processos
políticos e de enriquecimento ilícito através da grilagem e da apropriação ilegal dos
recursos naturais principalmente a madeira.
Esses dois circuitos são interligados. Negociações no nível nacional geram
informações privilegiadas sobre a localização e a execução de futuros projetos de
infraestrutura. Essa informação é repassada aos aliados no nível estadual e municipal que
usam a informação para se posicionar e apropriar dos benefícios gerados pelos projetos
em termos da valorização da terra e o acesso facilitado aos recursos florestais.
O desenvolvimento de uma nova abordagem para o planejamento e
implementação da infraestrutura tem que intervir nos dois circuitos quebrando a relação
entre as obras e processos políticos ao nível nacional e entre obras de transporte e
grilagem de terra e exploração predatória de florestas ao nível local. Portanto, essa
abordagem tem duas estratégias complementares: ao nível nacional a IIRSA pode
desempenhar um papel estratégico assegurando uma avaliação técnica da viabilidade e
custo-benefício da obra. Também, através de sua relação com os bancos multilaterais,
IIRSA pode condicionar à liberação de financiamentos a constatação da existência dos
controles sociais e ambientais necessários. Ao nível local, processos de planejamento

  17
participativo e de ordenamento territorial, fortalecem a capacidade da sociedade civil de
participar do processo de planejamento e implementação da obra, e contribuem para a
criação das condições necessárias para um controle social efetivo.

3.2. Elementos do Planejamento Participativo:

O planejamento participativo de obras de infraestrutura pode ter impactos que vão
muito além de sua contribuição para a construção do plano. Podemos distinguir pelo
menos três objetivos principais. O primeiro é a participação efetiva da sociedade civil no
planejamento do desenvolvimento regional e a incorporação das propostas da população
local no plano. Assim há mais segurança que o plano atenda as necessidades e incorpore
as demandas da população local e não sirva somente às necessidades macroeconômicas
do país.
O segundo objetivo do processo de planejamento é organizar e mobilizar a
população local para pressionar o governo a entrar em negociações que incorporem as
demandas da sociedade local dentro do plano de desenvolvimento, não como elementos
satélite, mas como elementos centrais do plano.
Terceiro, o planejamento participativo é um meio para o desenvolvimento do
capital social local. Assim os investimentos na organização e capacitação da sociedade
civil contribuem para o desenvolvimento da governança na fronteira. O processo
fortalece a sociedade civil local, criando normas de cooperação e formando organizações
através das quais os membros podem agir para resolver problemas coletivos e colaborar
com o governo no monitoramento e fiscalização do processo de desenvolvimento local.

Neste sentido, a estratégia de intervenção desenvolvida no processo de

planejamento do desenvolvimento da BR-163 envolveu cinco etapas:

1) Levantamento e articulação Inicial:

a) Reconhecimento de toda a extensão do corredor
b) identificar os atores importantes para o processo, assim como organizações e
lideranças chave.
c) Conscientizar e formar capacidade crítica local: oficinas sobre planejamento do
desenvolvimento e obras de infraestrutura, com enfoque no caso BR-163.

2) Construção da proposta de desenvolvimento e estruturação institucional

a) Realizar diagnósticos participativos municipais incluindo mapeamento
participativo dos municípios da área a ser impactada pela obra.
b) Realizar encontros regionais para sintetizar os resultados das oficinas locais e
construção de um plano de desenvolvimento para a região impactada.

  18
 c) Criar organizações para representar os grupos locais nas negociações com o
governo e outros setores.

3) Articulação de alianças estratégicas com outros setores:

a) Pressionar e engajar o governo na construção de um plano de desenvolvimento
regional
b) Identificar e fortalecer alianças com setores estratégicos do governo que tem
influência sobre a elaboração e implementação do plano.
c) Identificar e fortalecer alianças com o setor privado.
d) Articular com parlamentares apoio nos níveis estaduais e federal
e) Organizar e conquistar o apoio das prefeituras

4) Negociação com Governo na Construção do Plano Governamental

a) Negociar com o governo a integração das propostas no plano governamental
b) Organizar e mobilizar para discutir o plano do governo nas audiências públicas,
pressionando para a inclusão das demandas da sociedade civil
c) Pressionar para assegurar o orçamento completo do Plano e a identificação
d) Assegurar a participação formal da sociedade civil na gestão do Plano

5) Gestão da Implementação do Plano

a) Realizar encontros regionais e organizar fóruns regionais para monitorar a
implementação do plano
b) Desenvolver mecanismos locais para monitorar o plano e canalizar
informações locais para comitê de gestão.
c) Organizar encontros anuais para avaliar a implementação do plano

4. A história da rodovia Cuiabá-Santarém ou Br-163 (1975-2000)

Devido às cachoeiras a montante de Itaituba, a navegação fluvial nunca passou
dessa localidade, dificultando a penetração do médio e alto Tapajós que eram ocupados
por tribos indígenas com contato limitado com o mundo de costumes ocidentais. Na
época da borracha, final do século 19 e início do século 20, alguns grupos dos
Mundurukus foram integrados no sistema de aviamento (Murphy e Steward, 1956). A
presença de cachoeiras acabou por facilitar o controle do comércio fluvial entre o alto rio
Tapajós pelas empresas exportadoras de Belém, e conseqüentemente da produção
regional de borracha e outros produtos florestais (Oliveira, 2005).

  19
 Essa situação começou a mudar a partir da construção da Br-163 na década de
setenta. Esta rodovia que surgiu como um dos principais eixos norte-sul do PIN,
atravessa uma das áreas mais centrais da Amazônia naquela época coberta por vastas
florestas. No entanto esta estrada, como outras rodovias do PIN, não foi asfaltada e foi
abandonada pelo governo entrando em decadência. O próximo ciclo econômico do
Tapajós começou na década de oitenta. Desde a época colonial existia exploração de
ouro na bacia do Tapajós, porém inexpressiva. Na década de oitenta, no entanto, a
expansão do garimpo de ouro nos rios drenando o Planalto Central foi facilitada pelo
acesso aéreo aos garimpos isolados na imensidão da Amazônia. Durante essa década a
bacia do médio e alto Tapajós sofreu uma das mais intensas fases da exploração de
garimpo da história da Amazônia e Itaituba se tornou a sua capital. Foi um período para
rivalizar qualquer romance do faroeste americano (Cleary, 1990).
Com o Plano Collor no início da década de noventa os garimpos entraram em
colapso e a região começou mais uma fase de declínio e estagnação. Embora muitos
garimpos continuaram ativos, nunca mais houve na região aquela febre de ouro da década
de oitenta, completando assim mais um ciclo econômico de boom e colapso. Devido ao
alto valor do ouro e a dependência no transporte aéreo e em alguns trechos fluvial, houve
pouca pressão política organizada para asfaltar a Br-163, e a rodovia foi mantida
principalmente pela iniciativa local ao longo de sua extensão e só voltou a receber algum
investimento na sua manutenção na década de noventa (Alencar, Nepstad et al., 2004).

5. Características da Br-163 no Estado do Pará1

O processo histórico de ocupação combinado com a heterogeneidade das
características ambientais de solo, clima, relevo e vegetação resultaram na formação de
três regiões distintas no trecho Paraense da rodovia (Figura 2).

a) Região do Baixo Amazonas

Esta região é caracterizada como uma fronteira antiga com mais de 300 anos de
ocupação, é constituída pelos municípios de Santarém e Belterra, os únicos cortados pela
rodovia na região. Nessa região foram implantados projetos de assentamento pelo Incra
em 1973, acompanhando a abertura das rodovias Cuiabá–Santarém e Transamazônica. A
atividade econômica predominante é a lavoura branca e a extração de produtos florestais
madeireiros e não-madeireiros, além da pecuária extensiva de baixa produtividade.
Porém, no início do século 21 esta região começou a despontar como uma das principais
fronteiras de expansão do cultivo da soja no estado do Pará em virtude da existência, no
planalto Tapajós-Xingu, de uma formação com extensas superfícies propícias à
mecanização. Esse potencial foi realizado através da inauguração do porto de grãos da
Cargill, empresa de produtos agrícolas, em 14 de abril de 2003, na cidade de Santarém.
A região do Baixo Amazonas se difere de outras regiões de colonização pelo fato de ter
sido inicialmente ocupada a partir do Rio Amazonas durante o período colonial. Essa
região concentra 18% da população total do corredor.
                                                        
1
A caracterização regional apresentada aqui foi resumida de Alencar (2005, p. 7-8)

  20
 b) Região da Transamazônica
Esta região inclui a área de confluência entre as
rodovias Cuiabá–Santarém e Transamazônica, tem
como principal característica a ocupação
direcionada pelos projetos de colonização da
década de 1970. É composta dos municípios de
Placas, Rurópolis, Trairão, Aveiro e a parte norte
do município de Itaituba, todos atravessados por
essas rodovias. A produção agrícola familiar,
baseada na lavoura branca e culturas perenes,
representa o principal grupo econômico da região,
complementada pela pecuária de pequena escala.
Extensas áreas de floresta caracterizam a
vegetação do lugar e fornecem matéria-prima para
a indústria madeireira, que se consolidou como
segunda atividade econômica da região por ser a
principal beneficiada pelo intenso processo de
grilagem de terras em torno dos assentamentos e as
unidades de conservação. Grandes fazendas
também são encontradas nesta região, mas de
baixa produtividade e sem característica
empresarial. A região tem ainda um relevo
acidentado, com pouco potencial para a produção
mecanizada de grãos. Nessa região, concentra-se
10% da população dos municípios da área de
influência do corredor Cuiabá–Santarém.

c) Região Sudoeste do Pará

Esta vasta região é representada, Figura 2. Regiões da Br-163 no
trecho paraense (Alencar 2005).
principalmente, pelo município de Novo Progresso
e partes dos municípios de Itaituba e Altamira.
Outros importantes centros de negócios são a vila de Moraes de Almeida, pertencente ao
município de Itaituba e portal para a reserva garimpeira localizada entre os rios
Jamanxim e Tapajós, e o distrito de Castelo dos Sonhos, pertencente ao município de
Altamira. A região do sudoeste paraense passou por uma fase de decadência do garimpo
de ouro no início da década de 1990, mas ainda preserva uma tradição de mineração. Na
região, grandes garimpos, como Crepori representam importantes centros. Hoje, a região
desponta como um dos principais pólos madeireiros do Pará e da Amazônia. Em virtude
da abundância de recursos florestais ainda relativamente preservados, essa região passa
por um processo dinâmico de extração madeireira motivado pela melhoria das condições
de trafegabilidade da rodovia BR-163 e do esgotamento dos recursos florestais no norte
do Mato Grosso. Outra atividade importante na região é a pecuária, que vem adquirindo

  21
características empresariais. A irregularidade da situação fundiária na área faz com que a
disputa pela posse da terra e de seus recursos seja acirrada, gerando conflitos e colocando
a região entre as mais violentas da Amazônia. Apesar de sofrer com a intensa migração
provocada pelo anúncio da pavimentação provavelmente, esta região não terá grandes
áreas convertidas para a produção de soja, devido a topografia irregular com muitos
afloramentos rochosos. A população da região compreende apenas 2% do total do
corredor.

6. O contexto histórico do processo de planejamento participativo da Br-163

A estagnação e isolamento econômico começou a mudar novamente no final da
década de noventa com a expansão das frentes agroindustrial e madeireira do norte de
Mato Grosso. O interesse em reformar a estrada era o de ligar o norte de Mato Grosso ao
porto de Santarém na medida em que a frente de expansão se distanciou dos portos do
Sudeste (Alencar, Micol et al., 2005). Para os produtores de soja o porto de Santarém
reduziria a distância de para os portos do sul do Brasil em até 1000 km, representando
uma redução de significativa na distância até o porto de Rotterdam na Europa. Para os
sojicultores do Norte de Mato Grosso isso representaria uma economia de mais de $11,6
por tonelada de soja (Geipot, 2000). O início do cultivo de soja na região de Santarém e
a construção do Porto de Cargill em 2003 reforçaram a pressão da agroindústria pelo
asfaltamento da Br-163. Naquele mesmo ano foi realizado "O Caminhonaço" um
comboio de caminhões que percorreu toda a estrada de Mato Grosso até Santarém para
mobilizar o apoio popular e político pelo asfaltamento da estrada.
O avanço da frente madeireira do norte de Mato Grosso representou outra fonte
de pressão pelo asfaltamento da rodovia (Lentini, Pereira et al., 2005). Nesse caso o
objetivo era principalmente de facilitar o acesso aos recursos madeireiros, além de abrir
acesso ao mercado internacional possibilitando a exportação da madeira pelo porto de
Santarém. Em torno do ano 2000 as serrarias começaram a migrar de Mato Grosso para
Santarém, atrás de novas áreas de floresta primária. Em apenas alguns anos o número de
serrarias no trecho entre Castelo dos Sonhos e Trairão aumentou de 114 para 270 e a área
explorada de 600km2 por ano para 920km2.
A migração espontânea também cresceu com a possibilidade do asfaltamento da
estrada. Na medida em que as perspectivas para o asfaltamento da aumentaram, houve
uma intensificação da grilagem de terra e quadrilhas se movimentaram para obter
controle de grandes áreas florestais as margens da rodovia (Benatti, Santos et al., 2006).
Um fator que facilitava a apropriação da terra e de seus recursos foi a situação fundiária
do sudoeste do Pará, onde grande parte do território pertencia legalmente ao governo
federal e permanece ainda com grandes áreas sem destinação estabelecida (Alencar
2005).
A indefinição fundiária, principalmente no início desta década, tem acirrado os
conflitos e aumentado os casos de violência e os assassinatos no campo ameaçando
famílias e comunidades (Oliveira, 2005). Tendo em vista o constante estado de violência
principalmente contra produtores familiares, os sindicatos de trabalhadores rurais e outras
organizações de base, especialmente na área entre Itaituba e Rurópolis, começaram a se
articular e mobilizar contra a pressão dos grileiros e madeireiros.

  22
 7. O Processo de Planejamento da Br-163: Três Fases
A história de isolamento da economia extrativista regional e mais recentemente o
boom do garimpo, contribuíram para a formação de uma população rural com baixos
níveis de organização social. As organizações formais que existiam, como os STRs
municipais e algumas associações de produtores, estavam desarticuladas no nível
municipal e regional. Ao Sul de Itaituba, de Trairão até Castelo dos Sonhos, a área
central do boom do garimpo, a população rural estava pouco organizada e os STRs fracos
ou inexistentes. No entanto, essa região da Br-163 estava ligada a duas regiões com
fortes tradições de organização social, a região de Santarém e a Transamazônica, que
atravessa a Br-163 no muncípio de Rurópolis). Nessas regiões os movimentos sociais
estavam mais consolidados e muito bem articulados politicamente tanto ao nível federal
quanto estadual, especialmente depois da eleição do governo Lula. As instituições como
o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), a Fundação Viver Produzir e
Preservar (FVPP), o Centro de Formação e Pesquisa do Baixo Amazonas (CeftBAM), e
as Fetagri regionais tiveram papel fundamental em promover a discussão sobre os
benefícios e prejuízos do asfaltamento da estrada do trecho paraense. No trecho de Mato
Grosso o movimento socioambiental estava se articulando, liderado pelo Instituto
Socioambiental (ISA) com fortes conexões com grupos indígenas, Grupo de Trabalho
Amazônico regional do Mato Grosso (GTA), FORMAD e outras entidades ligadas a
agricultura familiar. Essas quatro regiões constituíram a base para a mobilização e
organização do processo de planejamento participativo da Br-163 (Figura 3).
O processo de planejamento
participativo da Br-163 começou em
2000 como resposta a decisão do
governo de asfaltar a estrada.
Preocupados com os potenciais
impactos do asfaltamento da rodovia,
grupos ligados a produção familiar e
ONGs ambientalistas começaram a
se articular. A construção e
implementação dos planos de
desenvolvimento regional do
movimento socioambiental e do
governo ocorreu em três grandes
fases: 1) a mobilização e construção
da proposta do plano do movimento
socioambiental de 2000 a março de
2004; 2) uma fase de interação
intensiva com o governo na
elaboração do Plano de
Desenvolvimento do Governo
federal de março de 2004 a junho de Figura 3. Pólos de articulação do movimento
2006; e 3) uma última fase ainda em socioambiental da Br-163 no Pará e Mato
Grosso. Os pólos do Mato Grosso acabaram
sendo representados como um só pólo.
  23
curso, de implementação do Plano governamental.
7.1. A fase de mobilização:
Em outubro de 2000 uma equipe do IPAM percorreu toda a extensão da rodovia,
documentando as condições da estrada e o uso da terra, entrevistando atores chaves em
cada município e fazendo contatos com lideranças do movimento social. As duas
principais conclusões da equipe a partir dessa viagem foram: a) a rodovia já era uma
realidade e seu asfaltamento inevitável, e b) o asfaltamento deveria ser visto como o
elemento estrutural central de um programa de desenvolvimento regional. Um artigo
sobre essa questão foi publicado na revista Science, argumentando que a Br-163
representava uma oportunidade para um processo de planejamento participativo com
vistas ao desenvolvimento sustentável (Nepstad, Mcgrath et al., 2002).
Em 2001 as articulações entre entidades do movimento social e outros atores
chaves de cada município intensificaram. Foram realizadas uma série de oficinas nos
municípios da Br-163 para discutir os impactos potenciais do asfaltamento da rodovia e
difundir conhecimento técnico sobre a questão. No início de 2002 começou o processo
de mobilização regional no Pará com um diagnóstico ambiental das condições ao longo
da Br-163. Uma aliança foi firmada entre as organizações do Baixo Amazonas e da
Transamazônica para o planejamento participativo da Br-163. Nesse período o Fórum
dos Movimentos Sociais da Br-163 foi criado reunindo entidades da sociedade civil da
região em torno do eixo Rurópolis-Itaituba, que na época carecia de uma instituição local
que representasse os movimentos sociais do sudoeste paraense. O processo de integração
das organizações dos movimentos sociais da Br-163 foi concluído com o estabelecimento
de uma aliança das organizações do Pará e Mato Grosso integrando toda a extensão da
Br-163 no processo de mobilização.
Com a consolidação de uma estrutura institucional regional, o processo de
construção do plano de desenvolvimento socioambiental começou. Foram realizadas
oficinas municipais para mapear os municípios, levantar demandas e formular propostas
para o que futuramente se tornaria o plano de desenvolvimento do movimento
socioambiental. Essas demandas e propostas foram encaminhadas para os encontros
regionais realizados no final de 2003 nas cidades de: 1) Altamira (Conferência Popular,
24 de outubro de 2003 e organizado pela FVP e Fetagri-PA), 2) Sinop (Seminário BR-
163 Sustentável, 18 a 20 de novembro de 2003 realizado pelo ISA, ICV e uma série de
outras entidades), 3) Santarém (Encontro em Defesa da Sustentabilidade do Baixo
Amazonas e BR-163 nos dias 5 a 7 de dezembro de 2003, organizado pelo IPAM,
CEFTBAM, FAOR e outras entidades), e 4) Itaituba (Seminário Os Desafios para
Ordenar o Território da BR-163, de 10 a 12 de dezembro de 2003, organizado pelo
IPAM, FVPP e Fórum dos movimentos Sociais da BR163). Em cada encontro as
demandas e propostas das oficinas municipais daquela região foram sintetizadas numa
proposta regional.
Representantes das entidades participantes dos quatro encontros regionais se
reuniram em Santarém para o encontro "O Desenvolvimento Que Queremos" realizado
entre 29 e 31 de março de 2004. Participaram do encontro os Ministros Marina Silva do
Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ciro Gomes do Ministério de Planejamento, e
representantes do Ministério de Transportes. Nessa etapa, os resultados dos quatro

  24
encontros regionais foram sintetizados e priorizados numa proposta de plano para o
corredor inteiro. O encontro produziu a "Carta de Santarém, Plano de Desenvolvimento
Territorial Integrado e Sustentável da região de Influência da BR-163" (Consorcio
Socioambiental Da Br-163, 2004).
A Carta define 5 eixos de desenvolvimento prioritários: 1) Infra-estrutura e
Serviços Básicos, 2) ordenamento Fundiário e Combate a Violência, 3) Estratégias
produtivas e Manejo dos Recursos Naturais, 4) Fortalecimento Social e Cultural das
Populações Locais, e 5) Gestão Ambiental, Monitoramento e Áreas Protegidas. A carta
termina com 3 propostas: a) que a abrangência territorial de impacto da construção
considere como regiões de influência o Norte de Mato Grosso e o Oeste do Pará,
incluindo as bacias do Araguaia, Xingu, Teles Pires e Tapajós, 2) que as propostas da
Carta sejam incorporadas no planejamento governamental, e 3) que o Grupo de Trabalho
Interministerial da BR-163 seja instituído como espaço permanente de negociação
envolvendo entidades da sociedade civil. Um anexo foi incluído detalhando as ações
prioritárias por eixo temático, cada eixo dividido de 4 a 10 áreas com pelo menos 5 ou
mais ações específicas por área. O encontro de Santarém foi seguido por um encontro em
Brasília de 27 a 29 de abril de 2004 para avaliar a viabilidade das propostas com técnicos
do governo de diferentes ministérios.

7.2. Fase da Elaboração do Plano do Governo:

Pouco antes do grande encontro do movimento socioambiental em Santarém, em

março de 2004, o governo federal criou o Grupo de Trabalho Interministerial da Br-163
(GTI Br-163). Este GTI foi composto de representantes de 14 ministérios e liderado pela
Casa Civil com o objetivo de elaborar o plano de desenvolvimento governamental para a
região de influência da rodovia Br-163. A conclusão da proposta de plano do movimento
social da Br-163 e a criação do GTI marcaram o início da segunda fase do processo de
planejamento participativo e a elaboração do plano de desenvolvimento do governo. A
primeira versão do Plano de Desenvolvimento Regional da BR-163 foi apresentada pelo
governo em junho de 2005. Nos próximos meses o movimento social organizou reuniões
municipais para discutir o plano preliminar e preparar a população para as audiências
públicas realizadas entre julho de 2004 e abril de 2005. Através das audiências públicas,
a participação nas discussões foi ampliada, envolvendo grupos empresariais da
agroindústria, indústria madeireira, mineração e do setor comercial.
Em dezembro de 2004, num encontro em Alter do Chão, foi criado o Consórcio
Socioambiental para o Desenvolvimento da BR-163 (CONDESSA BR-163) como
entidade representante do movimento socioambiental em negociações com o governo
relativas ao plano de desenvolvimento. O CONDESSA nasceu composto de 36
organizações muitas das quais representam um conjunto de outras entidades da sociedade
civil. Assim o CONDESSA estava no centro de uma rede de mais de 100 entidades
socioambientais atuantes no Pará e Mato Grosso, muitas com atuação em várias outras
regiões da Amazônia. Uma coordenação executiva foi definida no final de 2004
composta de 6 entidades: o GTA, a Fetagri-PA, o Formad, a FVPP, o IPAM e o ISA.

  25
 Em março de 2006 foi lançada a segunda versão do Plano de Desenvolvimento
Sustentável da BR-163 e em junho do mesmo ano foi distribuída a versão final do plano.
O plano governamental define a área de abrangência e estrutura espacial aonde deve se
consolidar as ações presentes no mesmo. Este plano apresenta ainda um diagnóstico
social e ambiental, seus objetivos e diretrizes, sua estratégias de ação e o modelo de
gestão do mesmo.
Em grande parte o plano segue a abordagem proposta na Carta de Santarém.
Reconhecendo que o critério convencional de uma faixa de 50km cada lado da rodovia é
inadequado, o plano delimita uma área de abrangência ainda maior do que foi proposta
pelo movimento socioambiental incluindo 71 municípios de 3 estados (Mato Grosso, Pará
e Amazonas – Figura 4). Seguindo o IBGE, a área é dividia em três mesoregiões e 8
subáreas.
A estratégia geral do plano está baseada no modelo do papel da governança na
evolução da fronteira, a mesma premissa permeou o processo de planejamento
participativo do movimento
socioambiental (Alencar et al.
2004). O plano define como
elemento central: “a necessidade
de se ampliar a presença do
Estado, em todas as suas
instâncias, garantindo maior
governabilidade sobre os
movimentos de ocupação e
maior capacidade de orientação
dos processos de transformação
sócio-produtiva" (Grupo De
Trabalho Interministerial, 2006).
O objetivo geral do plano é de
implantar um novo modelo de
desenvolvimento e organizar a
ação de governança na sua área
de abrangência com base na
valorização do patrimônio sócio-
cultural, viabilização de
atividades econômicas
inovadoras e no uso sustentável.
O plano aponta três grandes
diretrizes: a) o estímulo ao
desenvolvimento com equidade,
b) o combate ao desmatamento
ilegal e c) o fortalecimento e
Figura 4. Regiões do Plano Br-163 Sustentável (Fonte:
empoderamento da sociedade Plano Br-163 Sustentável).
civil.
A estratégia do Plano tem quatro principais eixos ou dimensões: 1) Ordenamento
territorial e gestão ambiental, 2) Fomento a atividades produtivas, 3) Infraestrutura para o

  26
desenvolvimento e 4) Inclusão social e Cidadania. Estes eixos são equivalentes aos 5
eixos da Carta de Santarém, já que 2 dos eixos da Carta, ordenamento fundiário e gestão
ambiental, são condensados em um só. Na avaliação realizada pelos proponentes da
Carta de Santarém, em torno de 80% das propostas do movimento socioambiental tinham
sido incorporadas no Plano do Governo.
O plano de desenvolvimento regional sustentável para a área de influência da
rodovia BR-163 (Plano BR-163 Sustentável) foi instituído pelo Decreto No 6.290 de 6 de
dezembro de 2007 pelo Presidente da República. O decreto indica que o Plano faz parte
da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) (Art 1, Parágrafo Único). O
Artigo 3-A cria um Comitê Executivo do Plano composto por 9 representantes da União,
3 representantes dos estados e três representantes municipais, sendo coordenado pela
Casa Civil. O Artigo 3 institui o Fórum do Plano BR-163 Sustentável como " instância
de discussão e auxílio no seu monitoramento". O Fórum é composto de 15 integrantes do
Comitê Executivo e 15 representantes da sociedade local, incluindo 4 representantes de
sindicatos de trabalhadores, 3 representantes dos movimentos socioambiental atuando na
área, 2 representantes de associações indígenas e de quilombolas e 2 representantes de
instituições de ensino e pesquisa atuantes na região. O decreto estabelece ainda o prazo
de 60 dias da de sua publicação para a instalação do Fórum. Finalmente, o decreto deixa
em aberto a possibilidade de criar estruturas de coordenação e instâncias regionais de
discussão.

7.3. Fase da Implementação do Plano:

A terceira fase do processo começou com a apresentação da versão definitiva do
Plano governamental em junho de 2006, embora o decreto instituindo o plano só foi
publicado em dezembro de 2007. Logo ficou evidente que o segundo governo Lula, tinha
perdido interesse no Plano Br-163 Sustentável. No final do encontro promovido pelo
movimento socioambiental em março de 2007 em Brasília, foi redigida uma carta aberta
ao presidente da república onde os presentes constataram que o processo de construção
do Plano ainda não estava consolidado devido a falta da definição e implementação do
modelo de gestão e a inexistência de um programa orçamentário para a implementação
do plano. Na reunião do CONDESSA em Brasília, no dia 5 de junho de 2007, foi
elaborado o documento "Um Ano de Plano BR-163 Sustentável", que apresenta uma
série de problemas e preocupações com os atrasos na implementação do plano. Quase
um ano e meio depois, o relatório do encontro do CONDESSA em Santarém no final de
outubro de 2008, constata que "passados mais de dois anos desde o lançamento do Plano,
observa se poucos avanços na efetivação de seu modelo de gestão". Essa postura levou o
CONDESSA a observar que "nos encaminhamentos do Governo Federal sobre as
instâncias colegiadas do Plano são fortes tendências de centralização burocrática e
inércia, o que constitui um dos principais obstáculos a sua efetivação".

8. Ações governamentais complementares ao Plano

O processo de planejamento e implementação do Plano Br163 Sustentável
aconteceu no contexto de ações e mudanças significativas nas políticas e instituições de

  27
gestão ambiental e ordenamento territorial. Parte dessas mudanças ou ações estariam
ligadas diretamente ao processo de desenvolvimento e implementação do próprio Plano e
de outros planos governamentais associados a processos nacionais que impactam
significativamente a região.
Um processo fundamental tem sido a reestruturação das políticas e estrutura
institucional de gestão ambiental envolvendo três grandes mudanças. A primeira foi a
divisão do IBAMA em duas entidades, o IBAMA original agora mais voltado para a
fiscalização e licenciamento ambiental e o Instituo Chico Mendes de Biodiversidade
(ICMBIO), responsável pela gestão do sistema nacional de unidades de conservação, o
SNUC. A segunda foi a descentralização da responsabilidade pelo monitoramento e
fiscalização ambiental para as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente.
A terceira grande mudança na estrutura institucional foi a criação do Serviço
Florestal Brasileiro (SFB) para administrar concessões florestais num sistema de florestas
nacionais. O objetivo da política florestal foi de separar a atividade madeireira da
questão fundiária e concentrar o setor em florestas nacionais. A responsabilidade pela
aprovação e monitoramento dos planos de manejo florestal, no entanto, passou para as
inexperientes secretarias estaduais.
Esse conjunto de mudanças desestruturou o setor ambiental governamental
criando novas políticas e instituições federais e estaduais, transferindo as
responsabilidades mais pesadas para as secretarias estaduais que no caso do Pará tinha
pouca experiência, capacidade técnica e presença física fora de Belém. O fato de o estado
assumir a responsabilidade pela aprovação e monitoramento de todos os planos de
manejo da indústria madeireira, criou um caos no setor madeireiro do Pará, com
empresas madeireiras paradas por falta de planos de manejo válidos. Os atrasos na
implementação das novas políticas e a incapacidade de instituições novas e antigas em
assumir suas novas funções imediatamente criou um vazio durante um período crítico do
processo de implantação das ações do Plano Br-163 Sustentável, voltando a acirrar os
conflitos fundiários.
Com essas mudanças como pano de fundo o governo federal desenvolveu uma
série de ações e medidas mais diretamente ligadas a situação na área de abrangência do
Plano BR-163 Sustentável. Uma das principais ações foi a criação de um mosaico de
unidades de conservação (UC) de diversos tipos na área de influência da Br-163,
iniciando com a criação de duas reservas extrativistas na Terra do Meio no final de 2004
e duas UC de proteção integral em fevereiro de 2005 também no Mosaico Terra do Meio
(Decreto 18 de fevereiro de 2005). Uma mudança importante foi a Lei No 11.132
4/7/2005 que permitiu ao governo decretar áreas de limitação administrativa provisória
(ALAP) com vistas a criação de unidades de conservação. Logo em seguida foi criada a
ALAP da BR-163. Em fevereiro de 2006 foram criadas 8 novas unidades de conservação
dentro da ALAP BR-163, completando o mosaico de UC da região e efetivamente
retirando da dinâmica da grilagem e exploração ilegal da madeira 8.234.791 hectares.
Dois outros instrumentos de gestão territorial foram implantados nesse período.
O primeiro foi a criação em fevereiro de 2006 do Distrito Florestal Sustentável da Br-163
(DF BR-163), ocupando uma área de 19 milhões de hectares no Oeste do Pará. O
Distrito Florestal (DF) é a unidade regional de gestão florestal da Lei de Florestas

  28
Públicas do SFB em parceria com a Secretaria de Meio Ambiente do Pará (SEMA) e o
Instituto de Florestas do Pará (IDEFLOR). O segundo foi o desenvolvimento do
Zoneamento Ecológico-econômico (ZEE) iniciado no final de 2005 e concluído em 2007,
sendo transformado em lei estadual logo em seguida. O ZEE Br-163 instrumentalizou os
programas de regularização fundiária e ambiental e deu formato espacial a produção
estadual.
A criação da ALAP foi acompanhada por uma maior presença do Estado no Oeste
do Pará com várias ações para reprimir atividades ilegais. Um primeiro passo para
aumentar a presença governamental na região foi a instalação em 2004 de bases
operacionais do IBAMA no sudoeste do Pará e norte de Mato Grosso. Mais tarde o
escritório regional do INCRA em Santarém foi transformado em Superintendência
Regional responsável por todo o Oeste do Pará. Além disso, foram realizadas várias
operações da polícia federal para combater a grilagem, o desmatamento e a exploração
ilegal de madeira, como as operações Curupira e Ouro Verde. Estas operações
demonstraram o grau de ilegalidade e impunidade com que essas atividades estavam
sendo desenvolvidas e o grau de integração das quadrilhas na burocracia de gestão
ambiental.
A criação da Superintendência Regional do INCRA de Santarém foi seguida por
uma política de criação de assentamentos visando ampliar drasticamente a área ocupada
pela produção familiar e assentar o maior número de famílias possível. Na segunda
metade de 2005 uma área de 1,2 milhões de hectares foi transformada em 19 Projetos de
Desenvolvimento Sustentável (PDS) com capacidade de assentar cerca de 6.200 famílias.
Em dois anos, 2005 e 2006, mais de 100 assentamentos foram criados no Oeste do Pará,
muito além da capacidade de implementação do INCRA em termos técnicos e
financeiros. Em julho de 2007 a Justiça Federal ao pedido do Ministério Público Federal,
interditou 105 projetos de assentamento por falhas graves nos processos de criação. O
INCRA foi obrigado a regularizar a situação dos assentamentos e obter o seu
licenciamento ambiental. Até março de 2010 apenas 19 dos 105 PDS tinham sido
liberados.
Em grande parte as ações do governo, como a criação das UC, as ações policiais
para reprimir a exploração madeireira ilegal e o fortalecimento da presença do INCRA e
IBAMA no Oeste do Pará, contribuíram também no médio prazo para o ordenamento
fundiário e gestão ambiental da região. No curto prazo, no entanto, as mudanças nas
políticas e instituições ambientais desestruturaram o setor. A morosidade em
implementar as novas políticas e viabilizar a exploração madeireira legal levou a
concentração da exploração madeireira nos assentamentos, a única fonte semi-legal de
madeira, muitas vezes com a aprovação informa do INCRA. Assim, a nova Lei de
Florestas Públicas exacerbou conflitos nos assentamentos e a exploração predatória de
suas florestas. Ações do governo para reprimir essas atividades ilegais acirraram os
conflitos e contribuíram para polarizar o debate em torno do plano de desenvolvimento
da Br-163. No médio prazo, apesar dos problemas criados na fase de transição, a
presença governamental na região tem aumentado, assim como extensas áreas foram
destinadas a partir de um processo relativamente rápido de ordenamento territorial. No
entanto, como os documentos dos encontros do CONDESSA demonstram, os esforços do

  29
governo continuam muito a quem do necessário e do esperado. Enquanto a
implementação do Plano se arrastava, o asfaltamento da rodovia continuava avançando.
A situação da implementação do plano, no entanto, é mais complexa. Apesar de
ter tido poucos avanços, muitas ações estão sendo implementadas através de outros
mecanismos. Primeiro, alguns elementos do Plano estão contemplados no PAC. Um
instrumento importante, embora ainda não consolidado, é o planejamento e
implementação de programas governamentais através de territórios. O Ministério de
Desenvolvimento Agrária (MDA) dividiu o pais em territórios e está agora integrando as
políticas sociais e de desenvolvimento regional em programas territoriais que são
elaborados por Conselhos de Desenvolvimento Territoriais (CONDETER Conselho). A
Secretaria do Desenvolvimento Sustentável (SDS) do Ministério do Meio Ambiente
também criou o programa Gestar de gestão ambiental territorial seguindo definições
territoriais parecidas as do MDA. Outros Ministérios, como o Ministério da Pesca e
Aqüicultura adotaram as mesmas unidades territoriais para a implementação se seus
programas. O Estado do Pará adotou um sistema de territórios muito semelhantes aos
territórios do MDA. No sistema territorial do MDA, o trecho paraense da BR-163 foi
dividido em três territórios: O Baixo Amazonas, a Transamazônica e a Br-163. Uma
avaliação mais detalhada da implementação do Plano teria que levar em consideração as
ações incluídas no PAC e nos Planos de Desenvolvimento Territorial para chegar numa
conclusão mais definitiva sobre os avanços na implementação do Plano.

9. Aliança para o Planejamento Participativo: Os Principais Atores.

O processo de planejamento participativo da BR-163 integrou entidades dos
quatro principais setores envolvido em questões socioambientais na Amazônia:
organizações de base locais e regionais, ONGs socioambientais regionais e nacionais,
setores dos governos federais, estaduais e municipais e doadores internacionais. O caso
da BR-163 é um exemplo de sucesso, especialmente pelo grau de colaboração alcançada
no processo de planejamento e negociação.
O movimento socioambiental da BR-163, o cerne da aliança, é composto
principalmente de agricultores familiares da primeira ou segunda geração de imigrantes.
As Populações tradicionais e indígenas participaram em menor grau, pelo menos
formalmente do processo. No nível regional as principais organizações foram o
CEFTBAM (Santarém), FVPP (Transamazônica) e FETAGRI-PA no Pará e FORMAD e
GTA em Mato Grosso. No processo de planejamento foi criado o Fórum da BR-163
composto por representantes dos movimentos sociais principalmente da região de
Rurópolis e Itaituba. Esses grupos tinham lideranças fortes e são muito bem articulados
politicamente.
O segundo elemento da aliança foram as ONGs ambientais regionais, nacionais e
internacionais. ONGs nacionais e regionais como ISA, IPAM, e ICV tiveram um papel
central de assessoria na organização dos eventos e oficinas municipais, ministrando
cursos e organizando oficinas de planejamento. O IPAM em parceria com o Woods Hole
Research Center e a Universidade de Minas Gerais desenvolveram pesquisas fornecendo
análises técnicas sobre os impactos ambientais e socio-econômicos da Br-163 que
subsidiaram o planejamento e as negociações com o governo. Universidades e centros de

  30
pesquisa como a UFPa, a UNEMAT e o Museu Paraense Emílio Goeldi também
colaboraram no processo de discussão. O ISA, sediado em Brasília, desempenhou um
papel chave nas articulações com o governo, especialmente com o MMA.
O setor governamental é o mais diversificado da aliança, em termos de níveis e da
diversidade de interesses dos setores individuais em cada nível. No planejamento da BR-
163 a maior parte da negociação foi com o governo federal que até 2006 tinha pouco
envolvimento na região e aparentemente preferia deixar a responsabilidade pela gestão
regional nas mãos do governo estadual. No governo federal os principais Ministérios
foram o MMA onde a Marina Silva era Ministra, o Ministério de Planejamento de Ciro
Gomes e o Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA). As principais instituições
nesses ministérios foram o IBAMA, o SFB e o ICMBIO no MMA, e INCRA no MDA. A
aliança estratégica no processo de planejamento da BR-163 foi sem dúvida a relação
entre a CONDESSA e o MMA. Boa parte das ações do governo que contribuíram para o
ordenamento territorial nesse período foram do MMA incluindo a criação do Mosaico de
UC da BR-163 e a criação do Distrito Florestal da BR-163 (Figura 5).
Existia também um
segmento importante do
governo que não apoiava a
iniciativa da Br-163 como o
Ministério de Transportes e
outros setores ligados a
construção e manutenção da
infraestrutura regional, a
mineração e a agroindústria.
O apoio da Casa Civil na
primeira fase foi fundamental
para equilibrar esses diversos
interesses governamentais em
suporte ao processo de
planejamento. No segundo
mandato, a falta desse apoio
tem sido decisivo nos atrasos
na implementação do Plano.
No nível estadual o
envolvimento governamental
aumentou com a gestão da
governadora Ana Júlia que
coincidiu com a transferência
das responsabilidades de
gestão ambiental e florestal
para o nível estadual.
Também vários membros do
alto escalão do governo Figura 5. Distrito Florestal da Br-163 e novas unidades de
estadual tiveram um conservação criadas a partir do Plano Br-163 Sustentável
envolvimento anterior no (Fonte: Alencar 2008).

  31
processo de planejamento da BR-163. No entanto, o envolvimento estadual direto nos
processos ligados ao planejamento e ordenamento regional da Br-163 foi limitado inicio
mas ampliou nos anos posteriores. No nível municipal a orientação política foi
determinante no grau de participação das prefeituras. Onde partidos políticos ligados ao
governo federal estavam no poder, como Santarém e Belterra, houve uma participação
maior no processo de planejamento. Onde o governo estava nas mãos de partidos de
oposição o grau de envolvimento tendia a ser menor ou ausente. Devido a fragilidade
técnica e institucional dos governos municipais, sua capacidade de intervenção foi muito
limitada.
Um outro componente importante do setor governamental foram as instituições
públicas de pesquisa e ensino superior, especialmente o MPEG, a EMBRAPA e a UFPA.
Essas três instituições foram responsáveis pela maior parte dos estudos contratados pelo
governo. O Zoneamento Ecológico-Econômico da Br-163, por exemplo, foi
desenvolvido por um consórcio dessas instituições. Também, pesquisadores e gestores
individuais dessas instituições tinham em alguns casos fortes ligações com o movimento
socioambiental da região.
O quarto setor da aliança foram os doadores internacionais, coletivamente no
PPG-7, administrado pelo Banco Mundial em colaboração com instituições do governo
federal, e individualmente através de seus próprios programas de financiamento. O PPG-
7 de certa forma constitui o pano de fundo para o trabalho da Br-163 através de
programas como o PDA que financiou projetos agroflorestais na região, o PROMANEJO
que financiou projetos do setor florestal e outras iniciativas do PPG-7. Através dessa
diversidade de iniciativas o PPG-7 contribuiu para o fortalecimento de entidades chaves
do movimento socioambiental como o GTA. Doadores individuais com atuação
importante na região incluem a Comunidade Européia, a USAID entre outros.

10. Papel da Pesquisa no processo de planejamento participativo

Uma dimensão importante do processo de planejamento participativo foi o papel
da pesquisa científica, dos diagnósticos socio-econômicos e ambientais participativos,
pesquisas ecológicas dos impactos antrópicos nas florestas, a construção do SIG da
região da Br-163 e o desenvolvimento de cenários futuros. Através dessas atividades o
processo de planejamento foi subsidiado com informações técnicas de alta confiabilidade
sobre a situação atual. Uma característica importante dessa pesquisa foi o seu enfoque
estratégico na abordagem e nos objetivos do plano.
A utilização do SIG foi fundamental para realizar análises espaciais e a produção
de mapas que ajudaram a visualizar os diferentes padrões e tendências na evolução da
cobertura vegetal e o uso da terra ao longo da Br-163. Os mapas do desmatamento
facilitaram as discussões municipais e regionais sobre a situação da cobertura vegetal e
uso da terra em cada região. Um estudo importante foi a análise da aptidão dos diferentes
trechos da BR-163 do ponto de vista dos três principais grupos econômicos da
agropecuária da região como: a agricultura familiar, os pecuaristas e os sojicultores. Essa
análise mostrou onde havia potencial de conflitos de terra entre estes grupos (Figura 6).

  32
 Soares-Filho et al. (2004) simularam cenários de desmatamento a partir do
asfaltamento da BR-163. Para a execução das simulações os autores definiram um
corredor de 410 km por 1.080 km no entorno da parte não pavimentada da Br-163 que foi
dividido em 4 sub-regiões: Norte do Mato Grosso (Fronteira Consolidada do
Agronegócio), Sul do Pará (uma fronteira em expansão); a região da Transamazônica
(fronteira de colonização antiga da pequena produção); e Santarém (região de ocupação
mais antiga mas sofrendo expansão da sojicultura). A partir desta caracterização os
autores montaram dois cenários, "Business as Usual" e de Governança supondo uma
maior ou menor de atuação do governo. Para cada um dos cenários foram geraram dois
cenários baseados na taxa de crescimento populacional, moderada (13%) e alta (16%).
No cenário Business as Usual com crescimento populacional alto a área de floresta no
corredor da BR-163 aumentará em 34% de 265.000 Km² a 386.000 km² em 30 anos. Já
no cenário de Governança, com crescimento populacional alto a área florestal aumentou
de 326.000 km² a 334.000 Km² no cenário de crescimento populacional moderado.

Figura 6. Cenários de desmatamento ao longo da rodovia Br-163 seguindo a tendência

convencional (“Business as usual”) e de governança (Fonte: Soares-Filho et al. 2004).

Portanto, a governança poderia reduzir em 60% o desmatamento desencadeado pelo

asfaltamento da estrada (Figura 6).

Alencar et al. (2005) estimaram os custos ambientais do asfaltamento da estrada a

partir dos cenários de governança e sem governança (Soares-Filho et al. 2004). Os custos

  33
ambientais foram estimados em US$1.491 milhões no cenário sem governança e US$608
milhões no cenário com governança, evitando US$883 milhões de custos ambientais ao
longo de 20 anos. Entretanto, a maior parte dos danos ambientais precedeu a obra, sendo
que os custos ambientais acumulados entre 1998-2004 foram US$317 milhões (Alencar
et al. 2005). Isso torna essencial a implementação de medidas de ordenamento fundiário
e de monitoramento e controle do desmatamento antes da licitação da obra.
A modelagem de cenários é uma ferramenta poderosa que permite visualizar as
tendências futuras em forma de mapas, um meio de comunicação bastante acessível.
Assim os participantes poderiam avaliar o impacto de decisões políticas atuais sobre a
cobertura vegetal e uso da terra futuro. Um elemento importante dessa modelagem, do
ponto de vista do planejamento participativo, é que foi baseada em políticas de
investimento na governança florestal. O valor dessa modelagem é que aponta medidas
concretas para influenciar trajetórias de desenvolvimento regional, com a finalidade de
atingir um ou outro cenário, contribuindo assim para o empoderamento dos grupos
envolvidos no planejamento. Apesar dos argumentos da inevitabilidade dos impactos
desencadeados pela implantação de estrada, a modelagem demonstra claramente que não
é apenas uma questão de tudo ou nada (Laurance, Cochrane et al., 2001). Há sim amplo
espaço, pelo menos em potencial, para ordenar o processo, conciliar as duas demandas e
influenciar a trajetória de desenvolvimento (Nepstad et al 2002).

11. Resultados do Processo de Planejamento Participativo:

O processo de planejamento participativo teve uma série de impactos importantes
no ordenamento territorial da Br-163, nas políticas de desenvolvimento da infraestrutura
e nas políticas ambientais na fronteira. Também serviu para a construção de um modelo
de participação social no processo de planejamento de programas de desenvolvimento
regional.
Ordenamento Territorial: Através das diversas iniciativas discutidas aqui houve o
fortalecimento progressivo das estruturas institucionais e processos de gestão territorial
na área da Br-163. O ZEE da Br-163, o Mosaico de Reservas da Br-163, o DF Br-163 e
os Territórios de Cidadania do MDA serviram para fortalecer a gestão territorial. Essas
iniciativas foram complementadas com outras incluindo ações policiais contra a
grilagem, o desmatamento e a extração ilegal de madeira e investimentos visando
aumentar a presença do governo e a sua capacidade de monitoramento e controle
ambiental e social na região.
Conservação Ambiental: O Mosaico da Br-163 e Terra do Meio foi o primeiro grande
exemplo de uma nova política ambiental. Enquanto historicamente as unidades de
conservação têm sido criadas em áreas longe da fronteira, na Br-163 o governo lançou
mão da criação de UCs como estratégia para retirar a terra do mercado e enfraquecer a
dinâmica da grilagem. Essa estratégia teve um papel importante em reduzir a destruição
ambiental quando a presença no campo do governo ainda era bastante limitada.
Fortalecimento das instituições da sociedade civil. O processo de planejamento
participativo da Br-163 foi além de tudo um processo de construção de alianças entre as
instituições regionais da sociedade civil. Nesse processo instituições locais e regionais

  34
foram integradas numa estrutura institucional regional capaz de mobilizar centenas de
organizações e milhares de pessoas da região e acionar seus aliados políticos nos níveis
estaduais e federais.
O Plano de Desenvolvimento Sustentável da Br-163. O Plano do governo foi baseado
nas premissas e estratégias desenvolvidas no processo de planejamento e está organizado
em eixos ou temas equivalentes aos eixos da proposta do movimento. Estima-se que
80% do conteúdo da proposta do movimento socioambiental foi incorporado no Plano do
governo. O Plano é, portanto, uma prova concreta da capacidade de mobilização,
integração e síntese do movimento socioambiental regional e de sua capacidade de
articulação e negociação com o governo.
O Estado do Tapajós. O processo de planejamento da Br-163 transformou em
realidade, o sonho do Movimento pela Criação do Estado do Tapajós. Embora o Estado
do Tapajós ainda esteja longe de ser concretizado, a região agora tem uma identidade
clara e uma estrutura funcional em desenvolvimento.

12. Quais são as lições mais importantes da experiência da Br-163?

Investimentos na Capacitação da Sociedade Civil: Um elemento fundamental é o
investimento na estruturação institucional e no fortalecimento da capacidade da sociedade
civil organizada de negociar suas demandas com o governo. Na medida do possível,
essa estruturação deve ser um processo orgânico construído pelos atores locais e não
imposto por fora. O objetivo não é simplesmente cumprir tabela, mas de capacitar a
sociedade civil organizada para participar efetivamente da elaboração e implementação
do plano no médio e longo prazo. Os investimentos na capacitação da sociedade civil
deveriam começar no mesmo período em que é realizado o estudo de impacto ambiental e
deveria ser considerado como parte do processo de avaliação dos impactos da obra.
Negociação com Outros Grupos de Interesse. A posição dos organizadores do
processo de planejamento nunca foi de oposição ao asfaltamento da rodovia. Desde o
início os moradores e suas organizações de base estavam a favor do asfaltamento e
mantiveram a posição de que o asfaltamento da Br-163 não poderia ser visto como
projeto de exportação mas sim como programa de desenvolvimento regional. Essa
posição criou a possibilidade de negociar com o governo e outros grupos de interesse a
elaboração de um plano que concilia os interesses dos diversos interesses grupos de
interesse local e nacional.
Participação dos Grupos de Interesse: Na opinião de alguns participantes, uma das
falhas do processo de planejamento foi a falta de interação e negociação direta com
outros grupos de interesse para formar uma frente integrada nas negociações com o
governo. Nesse sentido o processo de planejamento participativo foi parcial, baseado
numa definição de sociedade civil como equivalente aos movimentos sociais. Entretanto,
o governo federal na discussão do Plano BR-163 Sustentável acabou por unir no mesmo
espaço representação de vários grupos de interesse durante as audiências públicas
fazendo um importante papel de mediador do processo de negociação.
A contribuição da pesquisa e dos pesquisadores envolvidos: As pesquisas científicas,
participativas e convencionais tiveram uma contribuição estratégica no processo de

  35
planejamento. A inserção de informações técnicas, a produção de mapas e a modelagem
de cenários subsidiaram debates e negociações. A informação técnica não era controlada
pelo governo e assim os representantes do movimento social poderiam negociar no
mesmo nível técnico com os representantes dos órgãos governamentais.
Orçamento do Plano e Integração no Orçamento do Governo: Uma das falhas do
processo foi não ter chegado ao orçamento do Plano e ter ligado as ações específicas do
mesmo aos programas e orçamentos anuais dos órgãos estaduais e federais responsáveis
por cada ação.
Liderança Institucional: Um elemento central é a existência de lideranças no governo
(parlamentares e outros políticos influentes e ligados ao governo) que abraçam a causa.
No caso da BR-163 a liderança da então Ministra Marina Silva foi fundamental para dar
credibilidade e importância para o movimento da BR-163. Quando esses aliados tem
capacidade política e institucional e interesse em apoiar o processo, há potencial para
avanços significativos. Quando essas alianças são mais fracas há maior dificuldade em
defender os interesses contra segmentos do governo alinhados com o desenvolvimento da
infraestrutura regional.
Construção de Uma Visão do Futuro: O processo de planejamento participativo
deveria envolver a construção de uma visão idealizada de desenvolvimento a partir da
construção da estrada, o que sem dúvida ajudaria a identificar e sistematizar as medidas
necessárias para transformar a visão em realidade. O plano não deve ser apenas uma
colcha de retalhos de demandas sociais e medidas de mitigação dos impactos ambientais.
Doadores e Financiamentos Internacionais: Os doadores internacionais tiveram um
papel decisivo de apoio ao processo de planejamento participativo. A mobilização e
estruturação dos movimentos sociais não teriam sido tão eficazes sem o apoio financeiro
dos doadores. Essa mesma lógica se aplica aos bancos multilaterais que financiam obras
de infraestrutura. E para o Banco Mundial e seu papel de engajar o estado do Pará no
processo de Macro zoneamento do estado do Pará, condicionando seus financiamentos a
um nível aceitável de planejamento e ordenamento territorial.
Estratégia de Longo Prazo: A implementação do plano é um processo de longo prazo
que é desencadeado pela construção da estrada, podendo levar anos para ser concluído. É
um processo continuo de gestão do planejamento e monitoramento do desenvolvimento
regional, em que cada nova fase exige novas abordagens e novas soluções. Exige
também a vigilância constante da sociedade civil para evitar que a implementação do
plano seja desviada de seus objetivos por mudanças na conjuntura internacional, nacional
e/ou regional.
Capacitando o governo para o planejamento participativo: O processo de
planejamento participativo não é apenas um exercício inicial na construção do Plano, mas
uma filosofia e conjunto de metodologias que implicam numa reorientação das
instituições governamentais envolvidas no planejamento de grandes obras de
infraestrutura. Deve haver logo no início um processo de capacitação do governo e
reestruturação dos setores envolvidos no planejamento para integrar a abordagem de
planejamento participativo na estrutura e processo de planejamento governamental. Até
que uma política de planejamento e gestão participativa seja assimilada pelo governo, há

  36
sempre o potencial para mudanças nas prioridades e atuação do governo em detrimento a
participação da sociedade civil.
Governos são Heterogêneos: Há grande diversidade nos interesses de diferentes setores
dos governos federal e estaduais e entre governos estaduais no desenvolvimento da
infraestrutura de planejamento. Isso cria problemas mas também oportunidades para
costurar alianças integrando diferentes setores e níveis de governo.

13. Estimativas de Custos do Planejamento Socioambiental

O custo de mobilização e construção do plano é estimado em R$2,8 milhões ou
US$1,7 milhões ao longo de quatro anos, representando 0,3% do custo da obra (Tabela
1). O custo do primeiro ano de oficinas municipais e diagnósticos participativos e outras
atividades de mobilização é estimado em R$830.000. Enquanto que a fase de construção
do plano incluindo os encontros regionais e as articulações em Brasília com setores do
governo federal ficaram em R$830.000. Já tanto a fase de negociação com o governo
quanto a de monitoramento e implementação do Plano saíram por R$563.000 cada.
Atrasos no processo podem aumentar os custos devido a necessidade de manter a
população mobilizada e de manter a equipe responsável pela organização do processo.
Essa estimativa está baseada numa equipe de 6 a 7 pessoas nos primeiros dois anos e de 3
a 4 pessoas no terceiro e quarto ano.

Tabela 1: Estimativas do Custo do Planejamento Participativo da Br-163

Ano 1: Mobilização R$886.000

Ano 2 Construção do Plano R$830.000
Ano 3:Negociação com Governo R$563.000
Ano 4: Monitoramento R$563.000
Total R$2.842.000
Total em US$ $1.672.000

Se o monitoramento da obra pela sociedade civil for mantido durante 20 anos o

custo total seria em torno de R$31,6 milhões de reais. Para efeitos de comparação, o
custo do asfaltamento da estrada foi orçado pelo Ministério de Transportes em
R$1.105.150.641, ou seja, o monitoramento durante 20 anos custaria apenas 0,29% do
valor da obra. Alencar et al. 2005, estimam os custos ambientais do asfaltamento da
estrada em US$1.491 milhões durante vinte anos no cenário sem governança e em
US$608 milhões no Cenário com governança. Nessa estimativa a governança reduz os
custos ambientais em mais de US$880 milhões (Tabela 2). Se consideramos que pelo
menos parte da governança durante esse período é fruto da participação social no
planejamento e monitoramento da obra, podemos concluir que o investimento de R$ 31,6
milhões na participação da sociedade civil contribuiu para reduzir os custos ambientais
em mais de R$1,3 bilhões. Embora esses valores sejam apenas estimativas com grande
margem de erro, eles demonstram claramente que o investimento na participação da

  37
sociedade civil é muito pequeno em comparação com o custo da obra e que pode
contribuir significativamente para reduzir os custos socioambientais da implantação da
rodovia que tipicamente são pagos pela sociedade local e os governos municipais e
estaduais.

Tabela 2. Comparação dos Custos e Benefícios do Asfaltamento da Br-163

Custos e Benefícios da Obra* Reais Dolares
custo do monitoramento do plano 31,647,424 18,616,132
Custo da obra 1,105,150,640 650,088,612
Benefícios Econ 282,200 166,000
Custos ambientais BAU 2,534,700,000 1,491,000,000
Custos Ambientais Gov 1,033,600,000 608,000,000
Valor da Governança 1,501,100,000 883,000,000
Fontes: Min Transp 2008; Alencar et al. 2005
*Segundo Alencar et a. 2005, os custos ambientais e do monitoramento são estimados para um período de
20 anos.

14. Implicações para outros grandes projetos de infraestrutura na Bacia

Amazônica

A experiência de planejamento da Br-163 é um exemplo de uma abordagem

importante para conciliar interesses socioambientais locais com os de desenvolvimento
da infraestrutura.

O papel da IIRSA: Ampliar a função da IIRSA aproveitando a sua posição estratégica

em relação aos governos nacionais de um lado e os bancos multilaterais do outro para
negociar assegurar as condições necessárias para reduzir a dinâmica dos dois circuitos do
desenvolvimento de infraestrutura de transporte.

a) Reduzir a influência política no planejamento de obras de infraestrutura no

nível nacional e aumentar a transparência.

b) Maior ênfase na integração local das obras de infraestrutura através de

investimentos na malha rodoviária local e no desenvolvimento de oportunidades
econômicas sustentáveis para a população.

c) Projetos de estradas devem ser concebidos como programas de

desenvolvimento sustentável regional.

  38
 d) Promover uma visão integrada dos custos e benefícios econômicos, sociais e
ambientais dos projetos de infraestrutura

e) Verificar se as condições de governança e participação social existem para

iniciar a obra.

f) Liberar o financiamento somente quando as condições de governança são

adequadas para assegurar o ordenamento do processo de ocupação (Fearnside
2007).

BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social): Atualmente o

BNDES é o principal financiador de obras de infraestrutura no Brasil e é um financiador
importante em outros países da Panamazônia. No entanto, ao contrário dos principais
bancos multilaterais, o BNDES não tem desenvolvido, muito menos implementado ainda
uma política de avaliação dos impactos sociais e ambientais de suas obras e nem de uma
política de planejamento e gestão participativo de seus projetos. Há necessidade urgente,
portanto, em pressionar o BNDES de desenvolver e implementar uma política
socioambiental e de participação social equivalente às políticas adotadas pelos principais
bancos multilaterais atuando na região.

Manuais para a Implementação de Grandes Obras para a Sociedade Civil e

Governos Municipais: Apesar de mais de trinta anos de grandes projetos de
infraestrutura e suas conseqüências, há ainda uma carência de material didático
disponível para grupos da sociedade civil e para gestores municipais que explica e
descreve as etapas no processo e ajuda esses dois setores se organizar para participar do
mesmo. No caso dos governos municipais, esse tipo de material poderia fornecer
elementos para preparar os municípios para lidar com os impactos da obra em termos de
pressão sobre serviços sociais, segurança pública e infraestrutura municipal (saneamento,
malha rodoviária, etc), entre outros. Há necessidade de manuais que ajudem os dirigentes
municipais a calcular a demanda e fazer os investimentos necessários para lidar com a
situação em cada fase do processo.

Integração de sistema de co-gestão nos Planos de Desenvolvimento Regional:

Programas de Desenvolvimento Regional envolvendo a construção de rodovias devem
incluir como parte integral do programa um plano para o desenvolvimento de um sistema
de gestão participativa que inclui quatro grandes elementos. A existência de um plano
com metas, prazos e financiamento para o desenvolvimento do sistema de co-gestão deve
ser uma precondição da liberação dos financiamentos da obra.

  39
Ordenamento fundiário: O ordenamento da situação fundiária é precondição para a
implementação de qualquer projeto de infraestrutura de transporte.

Governo, Comando e Controle: Sem uma presença e atuação efetiva do governo não
há possibilidade de ordenar o processo de desenvolvimento na fronteira. Essa presença e
controle é precondição para a implementação do plano.

Gestão participativa: o desenvolvimento de instituições e políticas de co-gestão dos

recursos naturais envolvendo os stakeholders e o governo. Assim ampliar a capacidade
de monitoramento e fiscalização do governo através da colaboração formal com a
sociedade civil.

Mecanismos de mercado para o pagamento de serviços ambientais: o

desenvolvimento de programas de Certificação que beneficiam quem fornece serviços de
ecossistema através do cumprimento da legislação ambiental e que reconhecem os
maiores custos da produção sustentável. Além da implementação de mecanismos de
pagamentos de créditos de carbono pela conservação dos estoques de carbono como
REDD. REDD tem o potencial de se tornar um mecanismo poderoso para incentivar a
conservação da cobertura florestal em áreas de fronteira. Apesar das críticas que REDD
vai apenas reforçar políticas de comando e controle, créditos de REDD podem também
ser investidos na construção de mecanismos institucionais de gestão participativa do
processo de ocupação e uso da terra e seus recursos florestais (McGrath et al. 2009)

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