FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA E A COMPETNCIA URBANSTICA MUNICIPAL

ENOS FLORENTINO SANTOS(*)

RESUMO: O presente texto analisa de forma concentrada a funo social da propriedade, no que tange regularizao de edificaes erguidas e j consolidadas em reas urbanas, para atender a problemtica enfrentada pelas populaes de baixa renda situadas em ambiente urbano enquanto adquirentes de imveis em loteamentos irregulares, bem como desvenda os limites da competncia constitucional urbanstica municipal, tendo como percurso metodolgico a anlise cronolgica constitucional brasileira e sua evoluo, at a conceituao da funo social da propriedade, luz das tendncias doutrinrias e jurisprudenciais atuais. PALAVRAS-CHAVE: Funo Social da Propriedade, Competncia Urbanstica Municipal, Loteamentos Irregulares.

1. Consideraes Iniciais
O direito nasce do caso concreto e d-se a disciplinar situaes j vividas ou a viver por determinado grupo de pessoas num espao fsico e temporal.

O presente estudo sobre a funo social da propriedade nasceu de um caso concreto: de um conjunto de pedidos, encaminhados Prefeitura Municipal de Guarulhos, de desmembramento de rea ocupada por populaes de baixa renda. De imediato, foram encontrados obstculos de natureza administrativa regularizao cartorial, causados especialmente pela impreciso da matrcula da gleba; o que, segundo os tcnicos, impossibilitaria a delimitao completa do permetro que se pretendia desmembrar, por no haver como identificar com exatido a localizao de parte da rea. Estava obstado o prosseguimento da aprovao e ainda a invaso, pelos moradores, de reas que no projeto inicial seriam destinadas construo de equipamentos pblicos, lazer - reas institucionais - e reas verdes. Esta foi a situao tcnico-administrativa apresentada. O caso mereceu anlise jurdica, tendo por base o regramento constitucional que dispe sobre a relativizao ao direito de propriedade em favor da coletividade1, eis que na realidade o desmembramento proposto destinava-se a regularizar a situao real enfrentada por grupos numerosos de famlias que se encontravam assentadas em lotes havidos por compra, tendo ali

(*) 1

Advogado. Professor Universitrio. Especialista em Direito Constitucional pela Escola Superior de Direito Constitucional. CF/88 art. 5, XXIII

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edificado suas casas (moradias de baixo custo) e criado seus filhos, na crena de haver alcanado o quinho que lhes cabe neste latifndio2. Despontou ainda outra questo, no menos importante: qual alcance da competncia municipal em matria urbanstica, para promover a regularizao fundiria tanto administrativa como legiferante, criando regras de soluo para cada caso, por se tratar de municpio localizado em Zona Metropolitana? A competncia para dispor do ordenamento do solo, que interessa ao presente estudo em que pese o disposto no art. 24, inciso I, da Carta de 1988, que delega competncia urbanstica concorrente Unio, aos Estados e ao Distrito Federal , de natureza poltica e administrativa, privativa dos Municpios, por fora do art. 30, inciso VIII, que trata de interesse local, e no pode ser alvo de invaso por qualquer dos entes da Federao ou de delegao pelo prprio Municpio. Tal decorre do peculiar interesse local. Ao contrrio do que entende o prof. Jos Afonso da Silva3, o Municpio, aps a promulgao da Carta de 88 ganhou, sim, autonomia poltica (legislar) e administrativa (agir) nos assuntos que lhe dizem respeito. A funo social da propriedade, que tambm assume importante relevncia para este estudo, instituto alado ao status constitucional por inovao do legislador originrio da Carta de 1988 com o objetivo de, por um lado, contemplar aqueles que precisam de moradia digna onde amparar a famlia e criar seus filhos e de, por outro, regularizar situaes que chegam ao calote fiscal, tendo em vista situaes em que os proprietrios assumem outras prioridades e cumprem compromissos outros em detrimento da produtividade e dos crditos tributrios imanentes da propriedade abandonada.

2. Aspectos Histricos
Em Roma e nas cidades gregas da Antiguidade, a ideia de propriedade privada era vinculada aos bens prprios de uma famlia (gens). Naquela poca a propriedade privada, bem como a organizao familiar e a religio domstica, integravam uma constituio social, organizao institucional da sociedade. Condies econmicas e polticas determinaram a origem e o desenvolvimento da propriedade. Entretanto, de admitir que a propriedade

2 3

Parafraseando Joo Cabral de Melo Neto, em Vida e Morte Severina In, Curso de Direito Constitucional Positivo, 20 ed., Malheiros, So Paulo, 2002

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comum esteja diretamente ligada ao conceito de famlia, com a consagrao da superposio de interesses incidindo sobre um grupo de indivduos. No Sculo XVII, durante o movimento federalista americano, que buscava a transformao do sistema confederado em modelo de unio de estados-membros em torno de um governo central, que perdura at os dias atuais, a propriedade foi elevada condio de garantia da liberdade e da segurana individual, de direitos naturais e imprescritveis do homem, no esteio do documento denominado Carta da Liberdade da Virgnia, de 1776, em cujo texto se l:
Artigo 1 - Todos os homens nascem igualmente livres e independentes, tm direitos certos, essenciais e naturais dos quais no podem pr nenhum contrato, privar nem despojar sua posteridade: tais so o direito de gozar a vida e a liberdade com os meios de adquirir e possuir propriedades, de procurar obter a felicidade e a segurana. (destaques acrescentados)

Paralelamente ao movimento americano, mas do outro lado do Atlntico, os franceses j concebiam a propriedade exclusivamente como instituto de direito privado, estranho organizao poltica do Estado, tanto que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 apresentou de modo singular a importncia da propriedade. No artigo 2 de Declarao Francesa de 1776 est inscrito que
Art. 2. A finalidade de toda associao poltica a conservao dos direitos naturais e imprescritveis do homem . Esses direitos so a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia opresso.

3. Evoluo Constitucional Brasileira do Direito de Propriedade

Para compreender o alcance do sistema de proteo da propriedade no ordenamento brasileiro, bem como sua evoluo viso social dos dias de hoje, vale meno s pretritas Cartas Brasileiras, no ponto em que tratavam e de que forma introduziam o direito de propriedade no nosso ordenamento temporal. O sistema constitucional brasileiro atrasou-se em adotar instrumentos de observao e disciplina de direito urbanstico, especialmente na criao de polticas de desenvolvimento urbano, s quais se integram as regies metropolitanas. Durante o Imprio e incio de nossa Repblica, as Constituies de 1824 e de 1891, seguindo as teorias constitucionais liberalistas da poca traduziam o carter exclusivista de propriedade que se compatibilizava com o momento histrico em que foram editadas, asseguradoras que foram do direito de propriedade pleno, com exceo do instituto da desapropriao, por interesse do Estado.

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Os textos constitucionais da era republicana, desde a gnese de 1891, at a era prconstituio social, em 1969, mantm quase que uniformemente o desprezo pela disciplina especfica no que tange organizao das cidades ou outros tipos de aglomerados urbanos, limitando o emprego do termo "urbano" to-somente para efeitos tributrios municipais, inclusive com a excluso absoluta de meno s competncias estaduais ou federais no que diz respeito malha urbana, o que determinou um sombrio perodo de excluso das cidades brasileiras do contexto que o classifica como pas essencialmente urbano.

3.1. A Carta do Imprio e a Propriedade

Na primeira Carta Constitucional do Brasil, de 1824 (Imprio) o direito de propriedade era inscrito no Artigo 179, que disciplinava a inviolabilidade dos Direitos Civis, e Polticos dos Cidados Brasileiros e assim dispunha4:
XXII garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem pblico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidado, ser elle prviamente indemnisado do valor della. A lei marcar os caos, em que ter logar esta nica excepo, e dar as regras para se determinar a indemnizao.

Na viso deste texto constitucional, o direito de propriedade era considerado absoluto, apenas relativizvel por meio de desapropriao, inteno de servios pblicos e no por interesse social.

3.2. A Carta do Imprio e a questo urbanstica

A Constituio do Imprio, de 1824, obviamente editada anteriormente ao reconhecimento, aqui, da Repblica como sistema ideal de governo, inserido nos moldes democrticos idealizados por grandes pensadores desde os tempos da Grcia clssica referia-se s competncias reguladoras legislativas municipais, dentre as quais se encontra a matria urbanstica e de posturas, especificamente em seus arts. 167 e 169, de cujos textos se depreende:
Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haver Camaras, s quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas.

A linguagem obedece originalmente inscrita no texto constitucional transcrito

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Art. 169. O exerccio de suas funces municipaes, formao de suas Posturas policiaes, applicao de suas rendas, e todas as suas particulares, e teis attribuies, sero decretadas por uma Lei regulamentar.

A Lei Complementar a que se refere o texto constitucional acima transcrito foi promulgada em 1o de outubro de 1828 e disps, dentre outras tantas matrias relativas organizao municipal, em seu art. 66, incluso do Ttulo III - Posturas Policiaes, que as cidades e vilas:
"Tero a seu cargo tudo quanto diz respeito polcia, e economia das povoaes, e seus termos, pelo que tomaro deliberaes, e provero por suas posturas sobre os objetos seguintes: (...) alinhando, no rol destes, doze competncias, desde a referente a 'Alinhamento, limpeza, iluminao, e desempachamento das ruas, ces e praas (...)' e matrias correlatas autorizao de 'espectaculos pblicos nas ruas, praas e arraiaes.'"

Tal ordenamento complementar pretrito deixa transparecer a preocupao do legislador j daquela poca com as funes correspondentes a competncias do poder pblico municipal no ordenamento, planejamento e controle do uso de seu solo.

3.3. A Primeira Carta da Repblica

A Carta de 1891, que inseriu o direito de propriedade no captulo denominado Declarao de Direitos - art. 72 - assim disps:
17. O direito de propriedade mantem-se em toda a plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indemnizao prvia.

Mais uma vez cabia espao ao interesse pblico, que interessa ao Estado, e no o interesse social e, no que tange ao municpio em relao ao seu solo, apenas uma meno lacnica encontrada no art. 68, que disps:
Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos municpios, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. A meno s posturas e organizao urbanstica referida na Constituio do Imprio desaparece.

3.4 A Carta de 1934

A boa Carta de 1934 introduziu, por meio do art. 113, inciso 175, que a garantia do poder de propriedade no deveria ser exercido contra o interesse social ou coletivo. sem
5 CF/1934, art. 113, inciso 17 garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou colectivo (...)

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dvida relevante, para a evoluo do tema, a Constituio de 1934, ao dela constar o direito de propriedade no Captulo II, que trata dos Direitos e Garantias Individuais, em cujo art. 113, inciso 17, se v j a meno ao interesse social, mas sem especificar ainda a questo da funo social. certo que o interesse social pode estar encampado na segunda parte desse inciso, que dispe sobre a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mas sempre sob o foco do Estado, e no dos cidados. A questo urbanstica permaneceu excluda tambm nessa Carta, muito embora hajam sido especificadas no artigo 13, em rol, algumas competncias ao municpio, como o sistema poltico (inciso I), deixando ao poder do governador do Estado-membro a eleio do prefeito da capital e das estncias de guas minerais ( 1), e o trato da questo financeira e tributria (inciso II), alm de mencionar a organizao dos servios de competncia municipal, mas sem especificaes. As demais matrias de que trata o artigo 13 da Constituio de 1934 restringem-se matria financeira e tributria.

3.5 A Carta de 1937

A Constituio de 1937, que manteve o tratamento da propriedade como dantes (art. 122, 14), tambm nada revelou de novidade questo urbanstica, limitando-se a dispor, em seu art. 26, que os municpios sero organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo o quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente (...). Os incisos deste artigo, bem como os dois artigos que o sucedem tratam apenas de matria poltica, tributria e financeira, olvidada a questo urbanstica.

3.6 A Carta de 1946

Mas foi na Carta de 1946 que pela primeira vez uma constituio introduziu a definio de funo social da propriedade, condicionando-a ao bem-estar social (art. 141, 166 e art. 1477). O art. 141, 16, tambm da Carta de 1946, promovia a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos. Essa Carta j inovava, na medida em que assegurava a autonomia municipal para determinadas atribuies (art. 28, caput), repetindo meno ao peculiar interesse, mas sem clarear a questo da organizao urbana, muito embora mencione a sua competncia
6 7 CF/1946, art. 141, 16 garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social (...) CF/1946, art. 147. O uso da propriedade est condicionado ao bem-estar social (...)

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organizao dos servios pblicos locais8. Poder-se- compreender as questes de postura, edificaes e arruamento como servios pblicos locais? Questo que merece debate. E esses aspectos foram mantidos tambm na Carta de 1967/19699, apesar da sua e imposio, com status de Emenda da Ditadura. E assim se seguiu nas demais constituies, at o advento da social Carta de 1988, que dedicou todo um captulo no somente aos direitos individuais, mas aos direitos fundamentais oponveis no somente contra terceiros, mas contra o prprio Estado - dentre eles o direito funo social da propriedade. Em razo dessa evoluo constitucional, os atos de privados que tratem de interesses autnomos devem ser permeados na necessidade de se dirigirem realizao de interesses a funes socialmente teis. Infinita importncia ganha a personalizao do indivduo no que tange propriedade, afastada a concepo literal romana de dominium, para atingir a adequao das finalidades sociais, com destaque para a almejada e to sonhada redistribuio de rendas.

4. Relevncia Constitucional
Nesse contexto, a norma constitucional faz-se fundamento primrio e justificador de extrema relevncia jurdica, eis que incide diretamente sobre o contedo das relaes entre situaes subjetivas dos particulares e do Estado, tornando-as funcionais, em conformidade com os valores constitucionalmente consagrados. O texto constitucional cumpre fundamental papel unificador dos sistemas, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente privados quanto naqueles de relevncia pblica. Com o advento da Constituio de 1988, o direito de propriedade alcanou status relevante ao ser inscrito no Captulo dos Direitos e Garantias Fundamentais (Art. 5). O inciso XXII garante o direito constitucional de propriedade e o inciso XXIII determina que a propriedade cumpra a sua funo social. No plano do Direito Municipal, em seu artigo 30, caput e inciso VIII, a Constituio delega aos municpios a competncia de promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, e o inciso IX transfere, tambm aos Municpios, a
8 9 Idem, art. 28, inciso II, letra a (Emenda no 1)- nelas esto praticamente repetidas as frmulas descritas na Carta de 1946 (Art. 16, Inc. II, Al. b, texto de 1967; Art. 15, Inc. II, Al. b, texto de 1969).

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competncia para promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. O bem-estar dos habitantes das cidades assegurado pela poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei Plano Diretor10 e Lei de Zoneamento e tais diretrizes tm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, em consonncia com o estatudo pelo caput e 2, do art. 182 da Constituio Federal, que estabelecem o cumprimento da funo social da propriedade urbana pelo atendimento s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no j mencionado plano diretor, bem como o aproveitamento adequado do solo urbano expresso no respectivo 4, cujo texto destacamos abaixo.
Art. 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (...) 4 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas pelo Plano Diretor.

O artigo da Constituio Federal transcrito acima d garantia ao regramento do desenvolvimento das cidades e ao cumprimento da funo social da propriedade nesses aglomerados populacionais, tendo por escopo a forma de como cumprir a paz social urbana, respeitadas as peculiaridades locais de cada municpio.

5. O Estatuto da Cidade e a Funo da Propriedade Urbana

A Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, tambm conhecida por Estatuto, instituto que se destina a estabelecer regras de organizao das cidades do ponto de vista de sua ocupao prev uma srie de planos e obrigaes para os entes federados no sentido de resolver a questo fundiria urbana. Logo em seu artigo 2, o Estatuto disciplina que
A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) IV planejamento do desenvolvimento das cidades , da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; e a VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos.

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CF/88 - Art. 182, 1

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Mais adiante, o Estatuto reafirma a questo da competncia da Unio para legislar sobre normas gerais de direito urbanstico, em clara meno ao que dispe o artigo 24, 1, da Constituio Federal de 1988. A questo que se subsume : quais so as regras gerais? A quem compete legislar nas regras especficas, o so todas as demais, tanto estaduais como municipais ou distritais consideradas suplementares ou residuais? No caso do Estatuto, fica claro que o mais importante que haja cooperao entre os entes federados, para o alcance do bem comum, especialmente no que tange manuteno da sadia qualidade de vida, por respeito s regras de ocupao do solo para o equilbrio ecolgico mesmo urbano , preceito que encerra princpio fundamental da Federao, qual seja, a dignidade da pessoa humana. O Estatuto da Cidade11 tambm estabelece em seu art. 1, 1, normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados. Esse Estatuto dispe-se a regulamentar os artigos 182 e 183 do texto constitucional vigente, que determinam claramente o avano na interferncia do Poder Pblico sobre a propriedade urbana e elenca, em seu art. 4, vasto rol de instrumentos a serem utilizados no desenvolvimento das polticas urbanas, dentre eles a privao da propriedade urbana no utilizada ou subutilizada, pela usucapio que poder ter inclusive forma coletiva.

6. A Ordem Constitucional
Afastando-se da rigorosidade do conceito positivo da funo esttica do conceito de propriedade, a nova ordem constitucional que instituiu a evoluo do Direito Ptrio trouxe a sua flexibilizao e a doutrina moderna, inclusive, demonstra preocupao ante as dificuldades para definir um conceito para funo social da propriedade, o que nos afirma categoricamente o Ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes12, em recente obra editada em conjunto com outros no menos celebrados juristas, em que nos ensinam que:
No existe, todavia, um conceito constitucional fixo, esttico, de propriedade, afigurando-se, fundamentalmente, legtimas no s as novas definies de contedo como a fixao de limites destinados a garantir a sua funo social.

11 12

Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional, 1 ed. Saraiva, So Paulo, 2007, pg. 428.

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Importante, neste momento, demonstrar a significativa importncia do novel instituto da funo social da propriedade, e a relevncia da sua assuno ao status de matria constitucional, que por observar em patamar distinto a dignidade da pessoa humana, fundamento da prpria Federao brasileira13, est especial e solidamente encravada no Captulo dos Direitos e Garantias Fundamentais da Constituio Federal de 1988 regra inaltervel, portanto - a reafirmar a tese de que ao Estado incumbe-se a promoo do bem comum. Apenas para argumentar, demonstra-se, numa viso pretrita, que o direito de propriedade imobiliria portou-se numa complexa pirmide de Direitos e Garantias, privilegiando os poderes dos senhores feudais sobre os direitos daqueles que lhes serviam, derivando da vrias formas de propriedade como, por exemplo, a comunal, a beneficiria, e a servil. Na atualidade praticamente impossvel vislumbrar-se a propriedade como um interesse particular, individual, totalmente isolado, desvinculando-se-o do interesse pblico. Alvissareiro o entendimento constitucional brasileiro moderno, que a introduz como integrante do rol dos direitos individuais, deixando de ser mais considerada como de interesse exclusivo do indivduo, e sim como instrumento para a realizao do coletivo. A autonomia privada deixou de ser um valor em si, ou seja, o direito de propriedade relativizou-se. De h muito o interesse social despertava ateno de celebrados doutrinadores nacionais, como Hely Lopes Meirelles14, para quem:

Interesse Social. O interesse social ocorre quando as circunstncias impem a distribuio ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilizao ou produtividade em benefcio da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo especfico do Poder Pblico. (sem destaques no original) 7. Instrumentos da Funo Social da Propriedade
A funo social da propriedade apresenta diversos instrumentos para sua aplicao. O status alcanado no texto constitucional vigente possibilitou a apresentao de diversas formas que geralmente revestem-se de eficcia e aplicabilidade advindas de fontes distintas.

13 14

CF/88, art. 1 Inciso III In, Direito Administrativo Brasileiro, 26 ed. Atualizada Por Eurico de Andrade Azevedo; Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. Malheiros, So Paulo, 2001, pgs. 568/569

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O mais importante frisar que referidos instrumentos emergem fundamentalmente do texto constitucional e so regulamentados por vasta e complexa legislao infraconstitucional especial, bem como por alguns dos principais dispositivos apresentados pelo novo Cdigo Civil de 2002, interpretados sob a tica do direito privado.

7.1 O Novo Cdigo Civil

O novo Cdigo Civil contempla a funo social do contrato na parte que trata dos do Direito das Obrigaes, bem como da propriedade. Em seu art. 2.035 e pargrafo nico, o Novo Cdigo observou tambm a eficcia temporal, fazendo retroagir os efeitos da nova norma a negcios que contrariem os preceitos provenientes da ordem pblica voltados a garantir a funo social da propriedade. Diz o pargrafo nico, do art. 2.035, do Novo Cdigo Civil:
Pargrafo nico. Nenhuma conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica, tais como os estabelecidos por este Cdigo para assegurar a funo social da propriedade e dos contratos. (destacamos)

Dando seqncia sua nova ordem social, o Novel Codex Civil Ptrio inovou tambm nos moldes de desapropriao, na prtica regulamentando o inciso XXIII, do artigo 5, da Carta da Repblica, por disposio de seu art. 1.228, ao criar uma nova modalidade de perda da propriedade, na qual a interferncia do Estado apresenta-se de forma mnima, mais precisamente porque aos ocupantes destinatrios da terra a quem cumpre pagar diretamente ao proprietrio pelo imvel que ocupam, desde que estabelecidos alguns critrios de interesse social, cabendo ao juiz dar vida e cumprimento ao instituto e determinando a seu juzo a justa indenizao. A sentena valer de ttulo para o registro do imvel15. Para ilustrar, mostramos abaixo o que preconiza o novo instituto incrustado no art. 1228, do Cdigo Civil, com destaque para seus 4 e 5:
4 O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. (destacamos)

E assim determina o pargrafo seguinte:

15

C. Civil, art. 1228, 5

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5 No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores. (destacamos)

De acordo com o dispositivo civil, ao Magistrado restar o trabalho de analisar os critrios determinantes quanto ao que seja extensa rea, considervel nmero de pessoas e interesse social e econmico relevante e a justa indenizao. Dever ele avaliar com elementos subjetivos o quantum fixar de valor da terra aos seus pretendentes e o quanto podero estes suportar para adquiri-la. Celso Antnio Bandeira de Mello16, ao abordar o assunto em captulo especialmente dedicado funo social da propriedade, vaticina que
Embora seja caracterstico das limitaes administrativas a penas impor deveres de absteno, no se pretendendo por meio delas captar do particular atuaes positivas, em nosso Direito Constitucional h uma exceo notvel, e que se constitui em cadente expresso do art. 170, III, onde se impe o princpio da funo social da propriedade. Esta, na conformidade do art. 5, XXIII, cumprir a sua funo social, em cujo nome o proprietrio obrigado a prepor seu imvel a uma funo socialmente til, seja em rea urbana, seja em rea rural.

A propriedade, reconhecida pelo Poder Pblico a sua funo social, atingir o objetivo maior do Estado, qual seja, promover atos que se destinam ao cumprimento do interesse pblico primrio, que na viso de Celso Antnio17, significa o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem.

8. A problemtica do Regime de Competncias

O assunto merece ateno especial, quando se confronta o sistema de competncias, quer legislativas, quer administrativas, dos entes federados. Para Jos Afonso da Silva18, competncia constitui a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises e afirma ser ela o ponto nuclear da noo de Estado Federal, no que no contrariado pelo professor Manoel Gonalves Ferreira Filho19, que, ao discutir o mesmo tema, exprime que

16 17 18 19

In, Curso de Direito Administrativo, 19 ed., Malheiros, So Paulo, 2005, pgs. 740/741 Idem, pg. 51 Idem, pgs. 475 e 477 In, Curso de Direito Constitucional, 32 Ed. Saraiva, So Paulo, 2006, pg. 60

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A competncia administrativa , em princpio, correlata competncia legislativa. Assim, quem tem competncia para legislar sobre uma matria tem competncia para exercer a funo administrativa quanto a ela.

Ao explicar o sentido da compreenso material das normas organizatrias do Estado, mais precisamente as competncias constitucionais, que se dividem entre administrativas e legislativas, Canotilho20 afirma que o princpio da indisponibilidade de competncias, ao qual est associado o princpio da tipicidade de competncias um dos mais importantes princpios constitucionais e que, de acordo com tais princpios: as competncias constitucionalmente fixadas no possam ser transferidas para rgos diferentes daqueles a quem a Constituio as atribuiu. Tal tambm se aplica competncia administrativa municipal, ainda quando se est diante do conceito de Regio Metropolitana21, cuja posio buscaremos situar, ou, pelo menos, aclarar, frente interpretao constitucional, mais adiante. H disposio clara no inciso VIII, do artigo 30, da Carta Federal, que devem ser observadas com cuidado, luz do que vem a ser o interesse local, e isto ser objeto de observao adiante.

9. Da Interpretao das Normas Luz da Constituio

Normas so criadas pela vontade dos homens e, portanto, explicveis e interpretveis, correndo, no entanto, o operador, o risco de se afastar de seu sentido real, ao imprimir-lhe significado equivocado. Tentar explicar o sentido da lei compete ao seu intrprete, que observar as boas regras de hermenutica e interpretao constitucional, para cujas tcnicas de aplicao sugere-se seguir o magistrio de Celso Ribeiro Bastos22, que em reconhecida obra comenta que a
Hermenutica a responsvel pelo fornecimento de subsdios e regras a serem utilizados na atividade interpretativa, sendo que a interpretao a atividade que procura imprimir uma vontade ao texto a ser interpretado, de modo que este possa incidir no caso concreto.

o que a rigor tentaremos, buscando nas normas o sentido para assimilar a questo. Zelar pelo ordenamento do solo das atividades municipais que deriva do interesse pblico

20 21

CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 5 Ed, Almedida, Portugal, pgs. 540/541 CF/88 - Art. 25, 3: Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. In, Hermenutica e Interpretao Constitucional, 3 Ed., Celso Bastos Editores, So Paulo,.2002, pgs. 30 e 34

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primrio, que nas palavras de Celso Antonio Bandeira de Mello23 significa aquele pertinente sociedade como um todo, e s ele pode ser objetivado, pois este o interesse que a lei consagra e entrega compita do Estado como representante do corpo social. E exatamente nesse sentido que caminha o entendimento do Superior Tribunal de Justia, que em recente julgado firmou, verbis:
O Municpio tem o poder-dever de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento especfico para a sua constituio. O exerccio dessa atividade vinculado (Resp 194; 732/SP; Recurso Especial de 1998, em que foi Relator o Ministro Jos Delgado, publicado em 21.06.1999). (destacamos) Cumpre, pois, ao Municpio regularizar o parcelamento, as edificaes, o uso e a ocupao do solo, sendo pacfico nesta Corte o entendimento segundo o qual esta competncia vinculada.24 (no h destaques no original).

Este entendimento trazido que o Superior Pretrio declara ser pacfico em diversos outros julgados da lavra de seus ministros, demonstra a inexistncia de controvrsias naquela Corte a respeito do dever-poder do Municpio frente ao parcelamento do solo, sendo tal dever vinculado, para atuao. E nunca demais recordar, que o termo vinculado significa que decorre de imposio legal princpio da legalidade em sentido estrito, o mais importante dos regentes da Administrao pblica, insculpido no caput do art. 37, da Carta da Repblica de 1988 do qual deriva a prpria discricionariedade, quando o administrador age segundo critrios de convenincia e oportunidade, porm sempre em observao e obedincia lei, naturalmente. Vinculao significa, imperativamente, dever fazer, sob pena de arcar com as sanes cabveis. Decorre do princpio da legalidade em sentido estrito, orientador de que o administrador pblico no cumprimento de suas funes somente pode fazer o que a lei determina, ao contrrio dos administrados, a quem a lei faculta no fazer o que ela probe. sensvel a diferena. Superada a abordagem sobre competncia e legalidade e reafirmando a importncia do poder municipal no ordenamento de seu solo, permitimo-nos citar o caput do artigo 40 da Lei Nacional25 n 6766/79, de cujo texto decorre, que:
Art. 40 A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificao, poder regularizar loteamento ou
23 24 25 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 19 ed. Malheiros, So Paulo, pg. 88 REsp 259982/SP; Recurso Especial de 2000 Relator o Ministro Franciulli Netto, publicado em 27.09.2004. Classificao que a novel doutrina tem entendido sob a natureza de Lei Nacional, por conter normas de cunho geral que no se destinam a somente regular rgos federais, mas que atuam em determinada matria, aplicando-se em todo o territrio nacional. No caso, regula a norma, nacionalmente, o parcelamento do solo.

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desmembramento no autorizado ou executado sem observncia das determinaes do ato administrativo de licena, para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes.

Explcito est do texto legal acima transcrito, que a Prefeitura inclusive poder regularizar, custeando as despesas, o loteamento no autorizado, sempre que no for atendida a sua notificao por parte do loteador. O termo poder indica faculdade de fazer, permissivo de a Prefeitura tomar para si a incumbncia legal porque decorre do texto da prpria lei de organizar todas as obras e viabilizar os documentos necessrios regularizao do loteamento ou desmembramento que no se encontrar em acordo com as regras administrativas e legais, como os Cdigos locais de Posturas, de Edificaes, etc. Nesse sentido, repise-se, agir o Municpio em pleno acordo com a lei e, no nosso entender, permissa, no s facultativamente, mas para obedecer hierarquicamente superior norma nsita do art. 30, VIII, da Constituio Federal, que o vincula ao parcelamento e ocupao do solo urbano, por disposio de seu prprio texto, que estatui, verbis:
CF/88, Art. 30 Compete aos Municpios: ...VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. (destacamos).

Tal competncia que em nosso entender abrange as esferas administrativa e legislativa a que se refere a norma posta de classificao originria e exclusiva, quanto sua extenso26. Portanto, sendo exclusiva tal competncia, por bvio no ela delegvel, eis que a Carta Mxima, ao assim dispor, no admite ser esse ofcio poltico-administrativo entregue cuida de outro ente que no aquele que detm o interesse local em razo do fato e de sua localizao, reforada tal exclusividade na autonomia aos entes federados27. Repise-se que, se tal competncia no poder ser delegada, muito menos invadida, pena de quebra do pacto federativo nacional. Havendo rgo de outra unidade da Federao a impedir ou obstar tal ato de imprio (cartrios, departamentos estaduais), aplicar-se- a regra geral da autonomia. Ao lecionar sobre a matria, Hely Lopes Meirelles28 assim se definiu:

26 27 28

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20 ed. Malheiros, So Paulo, 2002, pgs. 476/481 (Ttulo Da Repartio de Competncias). Constituio Federal, art. 18, caput MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13 ed. Malheiros, So Paulo, 2003, pgs. 110/111

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Podemos dizer que tudo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal de interesse peculiar do Municpio , embora possa interessar tambm indireta e mediatamente ao Estado-membro e Unio. O provimento de tais negcios cabe exclusivamente ao Municpio interessado no sendo lcita a ingerncia de poderes estranhos sem ofensa autonomia local. Pode e deve o Municpio repelir tais interferncias, partam elas de outro Municpio, do Estado-membro ou da Unio, atravs de seus rgos ou poderes. E no sendo possvel ao Municpio ofendido em sua autonomia convencer administrativamente o poder estranho a cessar sua intromisso, poder recorrer ao Judicirio para anular o ato concreto de interferncia inconstitucional. (detacamos)

Claro est que o Municpio tem obrigao dever/poder de regularizar e fazer regularizar toda e qualquer interferncia urbanstica que recaia sobre o seu territrio, especialmente na zona urbana, implicando alterao na vida de seus muncipes, ainda que tal encontre-se em Regio Metropolitana, com destaque interpretao necessria que se deve imprimir parte final do 3, do art. 25, da Constituio Federal29. Tanto clara a obrigao que, repise-se, farta tambm a jurisprudncia e pacfico o entendimento no seio do Superior Tribunal de Justia de que, caso o Municpio deixe de aplicar as regras decorrentes da norma constitucional posta acima, negligenciando no exerccio do poder de polcia ao se eximir de atuar com vistas regularizao dos loteamentos que em seus limites se encontrem margem da lei e das regras, por desdia na imposio de sua autoridade administrativa, sujeitar-se-, juntamente com o loteador irregular, a compor o plo litisconsorcial passivo da ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico ao caso concreto. Nesse sentido est decidido pelo Pretrio Superior:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICPIO. AO CIVIL PBLICA. 1. O Municpio, em se tratando de Ao Civil Pblica para obrigar o proprietrio de imvel a regularizar parcelamento do solo, em face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalizao municipal, parte legtima para figurar no plo passivo da demanda. 2. O Municpio tem o poderdever de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento especfico para a sua constituio. 3. O exerccio dessa atividade vinculado.30 (destacamos)

E reafirma:
ADMINISTRATIVO LOTEAMENTO INACABADO RESPONSABILIDADE SOLIDRIA DO MUNICPIO AO CIVIL PBLICA IMPUTAO POR AO DE REGRESSO EMPRESA LOTEADORA. 1. dever do Municpio fiscalizar os loteamentos, desde a aprovao at a execuo das obras. 2. A CF/88 e a lei de parcelamento do solo (Lei 6766/79) estabelecem a solidariedade na responsabilidade pela inexecuo das obras de infra-estrutura (art. 40). 3.
29 30 Art. 25, 3, in fine: ...o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum STJ - REsp. 194.732/SP Recurso Especial. 1998. Rel. Min. Jos Delgado. DJ. 21.06.1999. Pg. 83.

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Legitimidade do Municpio para responder pela sua omisso e inao de loteadora.31 RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. REGULARIZAO DO SOLO URBANO. LOTEAMENTO. ART. 40 DA LEI N. 6766/79. MUNICPIO. LEGITIMIDADE PASSIVA. Nos termos da Constituio Federal, em razo de seu artigo 30, inciso VIII, compete aos Municpios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Cumpre, pois, ao Municpio regularizar o parcelamento, as edificaes, o uso e a ocupao do solo, sendo pacfico nesta Corte o entendimento segundo o qual esta competncia vinculada. Dessarte, se o Municpio omite-se no dever de controlar loteamentos e parcelamentos de terras, o Poder Judicirio poder compeli-lo ao cumprimento de tal dever (REsp. 292.846/SP, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 15.04.2002). No mesmo sentido: REsp. 259.982/SP, da relatoria deste Magistrado, DJ 27.09.2004; REsp. 124.714/SP, Rel. Min. Peanha Martins, DJ 25.09.2000; REsp. 194.732/SP, Rel. Min. Jos Delgado, DJ 21.06.99, entre outros. 32

10. A reafirmao da competncia municipal

Quem deve organizar administrativamente, tambm tem que disciplinar por regras e as regras so as leis, os decretos. Se o Municpio no age, poder ser questionado judicialmente e responder por tal. Em se tratando de regies metropolitanas, pergunta-se: Se por um Decreto estadual pode tudo, por que no por normas municipais? Quem o Rei e quem o sdito, ou sditos? Qual o limite de subordinao e sujeio? No h um caso nem outro. A questo de competncia, observao e submisso somente lei e aos princpios constitucionais, o que proporcionar o imprio do estado de direito, de que deriva a segurana jurdica. O entendimento doutrinrio e jurisprudencial trazidos acima nos leva a afirmar que saudvel manter o sentimento da viabilidade e mais, que decorre da obrigao legal do Municpio implementar legal e administrativamente a regularizao de suas reas urbanas, especialmente em assentamentos j consolidados, quando no houver interesse regional de outros municpios em regies lindeiras, ou de interesse nacional, devido a interferncia ambiental, obviamente consideradas as suas condies oramentrias, administrativas e sociais, para cumprir a regra posta no art. 30, inciso VIII, da Carta Federal, observando-se o que dispe a parte final da redao do art. 40, da discutida Lei Nacional n 6766/79, qual seja, para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes, especialmente com ateno ao novo regulamento constitucional do Estado de So Paulo introduzido pela Emenda Constitucional n 23, de 31 de janeiro de 2007.
31 32 STJ REsp. 252.512/SP Recurso Especial. 2000. Rel. Min. Eliana Calmon. DJ. 29.10.2001. Pg. 194. STJ - REsp. 432.531/SP Recurso Especial 2002 Rel. Min. Franciulli Netto DJ 25.04.2005 Pg. 265.

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11. A Exclusiva Competncia Legislativa Municipal

A Constituio de 1988 estabeleceu como competncia do Municpio, em comum com a Unio e os Estados, em seu art. 23, inciso IX, a promoo de programas de construo de moradias e o fomento melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico, dentre outras, como a proteo do meio ambiente e o combate poluio e o combate s causas da pobreza e os fatores de marginalizao, alm de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), suplementar a legislao federal e estadual no que couber (art. 30, II) e promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII). A respeito do assunto competncias municipais e interesse local, vale mais uma vez meno ao magistrio de Celso Antonio Bandeira de Mello33, em que possvel destacar que
o interesse local aquele interesse prprio e comum a tod o Municpio, independentemente das peculiaridades de cada qual. Assim sendo, dada matria de interesse local, quando disser respeito a interesses que se encartam apenas na rbita prpria das circunscries menores (...) Bem por isto, so pertinentes a todo e qualquer municpio, j que atinam a uma categoria de interesses que em sua generalidade, de natureza local. A eles que est reportado p inciso I do artigo 30. (...) trata-se, ento, de uma competncia comum de qualquer Municpio. O assunto dele e de mais ningum. de interesse local.

A questo do interesse local merecedor de longa discusso e no constitui o cerne desta discusso, portanto o citamos para ilustrar e seguiremos adiante. A partir da abordagem constitucional feita acima, pode-se concluir que compete aos municpios definir suas atuaes e atribuies por meio de suas leis orgnicas e legislaes esparsas. Assim, cabe a estes, em razo do interesse local, dispor sobre a administrao e utilizao dos seus servios pblicos, planejar o uso e a ocupao do solo urbano, estabelecer normas de edificao e de arruamentos, bem como todas as limitaes urbansticas convenientes ao ordenamento do seu territrio, excetuadas as reas de influncia de mais de um municpio ou as de interesse ambiental. No dever haver, ainda, afronta legislao federal e/ou estadual que tratar de assunto referente a matria especfica, ou de regra geral, caso da Lei 6766/79. Quando a competncia para solucionar problemas incidentes sobre a vida dos municpios afetar outros nveis de governo federal ou estadual - ou seja, com eles tenha que ser compartilhada, como o caso de habitao, gerao de empregos, fomento
33 Texto de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, in Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba: direito administrativo e constitucional. SP, Malheiros, 1997, pgs. 271-280, citado na obra de As Competncias do Municpio na Constituio Federal de 1988, de UBIRAJARA CUSTDIO FILHO, ed. Celso Bastos, SP, 2000, pg. 78/79

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agropecurio e demais atividades econmicas, cabe ao Municpio respeitar as regras existentes. Entretanto, no que tange ao estrito ordenamento territorial e, baseando-se no conhecimento da sua realidade urbana e das tendncias ocupacionais locais, seguramente o municpio dever definir critrios para a ocupao do seu espao urbano, de modo a evitar problemas que porventura possam ocorrer em funo da ocupao inadequada ou implantao de atividades conflitantes. Alm do mais, a implantao de obras de infraestrutura, equipamentos urbanos, assim como a prestao de servios, dever atender s diretrizes de organizao do espao urbano, de modo a corresponder s necessidades das diversas atividades desenvolvidas na cidade. Assim, a definio das obras e servios a serem executados partir de um planejamento racional que leve em considerao a organizao do espao. A jurisprudncia de nosso Tribunal de Justia tambm tem entendido da competncia municipal em matria urbanstica, sendo que firmou julgamento em duas aes, que apesar da natureza jurdica distinta cujos trechos trazemos os arestos so categricos, vejamos34:
(...) Em outras palavras, relacionada com o uso e ocupao do solo, a iniciativa legislativa sobre a matria do Prefeito, a quem cabe exercer, com o auxlio dos Secretrios Municipais, a direo superior da administrao, na conformidade do art. 47, II e XIV, da CE, e porque dependente de estudos prvios e tcnicos s o Poder Executivo Municipal, por meio de rgos prprios, pode realizar.

E cita, no corpo da deciso, o artigo 180, da Constituio Estadual, cujo texto define:
Art. 181 Lei municipal estabelecer, em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupao do solo, ndices urbansticos, proteo ambiental e demais limitaes administrativas pertinentes.

O outro caso, mesmo entendimento, a caso no fundirio, mas o julgado de interesse urbanstico:
Sabe-se que a Constituio Federal integrou o Municpio na Federao lhe atribuindo a administrao prpria no que concerne ao interesse local, organizao e execuo dos servios pblicos de sua competncia e ordenao urbanstica de seu territrio art. 30 Constituio Federal.

34

ADIn n 994.09.226227-1 (182.599.0/1-00) (Tribunal de Justia de So Paulo) Lei Complementar 2.047/09, do Municpio de Louveira, que disps sobre regulamentao de lotes desdobrados irregularmente com edificaes construdas em desacordo com as normas municipais Ao Julgada Procedente(18.03.2010) Rel. Jos Roberto Bedran.

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Deste modo, cabe aos municpios legislar sobre assuntos de interesse local e promover, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, inciso VIII).

Prossegue o julgador, clareando a questo do interesse local, para concluir no pargrafo seguinte:
De igual forma, Hely Lopes Meirelles bem pontua: O critrio do interesse local sempre relativo ao das demais entidades estatais. Se sobre determinada matria predomina o interesse do Municpio em relao ao do Estado-membro e ao da Unio, tal matria da competncia do Municpio; se o seu interesse secundrio, comparativamente com o das demais pessoas administrativas, a matria refoge da sua competncia privativa, passando para a que tiver interesse predominante a respeito do assunto. (Direito Municipal Brasileiro, So Paulo. Malheiros, p. 279). O interesse e a utilidade pblica esto no mbito da incumbncia municipal, porquanto pertence ao interesse local e da coletividade, zelar pelo controle das edificaes urbanas, de modo a fiscalizar sua ocupao em detrimento do ordenamento urbanstico.

Primaz e salutar, tambm, para a segurana jurdica, que essa preocupao no se restrinja rea urbana da sede municipal que tecnicamente se conhece por cidade. A organizao do municpio deve ser vista como um todo, alcanando, tambm, as sedes distritais e povoados e considerando a adequada distribuio dos equipamentos de educao, sade, entre outros, dentro do possvel, aos servios essenciais. Todas as reas do municpio cidade35 e rural36, sedes distritais - devem ser delimitadas por um permetro urbano. Salientese, que somente em terrenos situados no interior de um permetro urbano o Poder Pblico poder autorizar o parcelamento do solo para determinados fins. Tal permetro consiste, tambm, a rea onde a Administrao Municipal tem a responsabilidade de prestar os servios urbanos e onde tem competncia para cobrar as taxas correspondentes e arrecadar o imposto sobre a propriedade urbana (terrenos e edificaes). Reafirme-se, que o municpio que detm a competncia para regulamentar o parcelamento do solo urbano, ou seja, os loteamentos e desmembramentos de terrenos via de seu Plano Diretor e Lei de Zoneamento. Este controle tem por objetivo garantir populao terrenos dotados de requisitos mnimos indispensveis habitao, que so principalmente: frente e reas adequadas; acesso por vias com largura e demais caractersticas tcnicas
35 Compreendendo por cidade o ncleo administrativo e econmico municipal, sua sede, com incluso de seus distritos, subdistritos e subrbios, as chamadas zonas urbanas com cuja definio inclusive se o cupou o Cdigo Tributrio Nacional, em seu art. 32, 1 e 2. A definio de rea rural est no art. 29, do Cdigo Tributrio Nacional e mais abrangente na Lei 5.868/72, artigo 6: ... considera-se imvel rural aquele que se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial e que, independentemente de sua localizao...

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compatveis com suas funes; infra-estrutura; reserva de reas para praas e para implantao dos equipamentos urbanos necessrios. Alm disto, por meio dessa regulamentao, a administrao Municipal tem sob seu controle o processo de expanso da rea urbana, de modo a garantir a ocupao mais adequada dos terrenos.

12. Consideraes Finais

Toda a argumentao e posicionamento doutrinrio e jurisprudencial trazidos demonstram que o uso e ocupao do solo, cuja organizao est prevista tanto na regra geral de aplicao nacional, quanto nos planos organizacionais dos municpios, especialmente o Plano Diretor e a Lei de Zoneamento, que visam a orientar a localizao das diversas atividades (residncias, comrcio, servios, indstrias) e controlar a intensidade de ocupao dos terrenos e o volume das edificaes, depende da atuao direta destes, que so os interessados. O regramento de uso e ocupao do solo tem por objetivo obstar no nascedouro os conflitos entre vizinhos, ex-vi, os causados na proximidade entre residncias e indstrias poluentes. Todo o regramento municipal que se destine a regular a intensidade de ocupao dos terrenos, bem como a intensidade fsica das edificaes, tem como escopo principal regular a distribuio da populao na rea urbana, alm de permitir uma previso de dimensionamento dos servios e equipamentos urbanos necessrios em cada bairro ou setor. E tal regramento encontra amparo na ordem constitucional vigente, como j se afirmou, deixando claro o estabelecimento legtimo do exerccio das competncias municipais, sejam elas de natureza administrativa ou legislativa, no ordenamento de seu solo urbano, com os olhos voltados ao pacto federativo que obriga observao do sistema de competncias estabelecido.

REFERNCIAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 19 Ed. Malheiros, So Paulo, 2005. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. SP: Celso Bastos Editores, 2002. CANOTILHO, J. J.Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 5 Ed. Portugal: Almedina, 2002. DA SILVA, Jos Afonso. Direito Ambiental Constitucional. SP: Malheiros. DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20 Ed. SP: Malheiros, 2002. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 32 Ed. SP: Saraiva, 2006. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13 Ed. SP: Malheiros, 2003.

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MENDES, Gilmar; COELHO, Inocncio e BRANCO, Paulo. Curso de Direito Constitucional. SP: Saraiva, 2007. NUNES, Gleucio Santos. Direito Tributrio e Meio Ambiente. SP: Dialtica, 2005. TEIXEIRA, J.H. Meirelles (Organizao de Maria Garcia). Curso de Direito Constitucional. RJ: Forense Universitria, 1991.

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