UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO

A INSEGURANA JURDICA DO ORAMENTO PBLICO FEDERAL

BRASILEIRO













JUSSANAN PORTELA DOS SANTOS






2005









UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO




JUSSANAN PORTELA DOS SANTOS





A INSEGURANA JURDICA DO ORAMENTO PBLICO FEDERAL
BRASILEIRO








Trabalho final apresentado ao Curso de
Especializao em Direito Legislativo realizado
pela Universidade do Legislativo Brasileiro
UNILEGIS e Universidade Federal do Mato
Grosso do Sul UFMS como requisito para
obteno do ttulo de Especialista em Direito
Legislativo.




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1. Introduo

Sabe-se que, apesar de manter traos do patrimonialismo, o oramento
pblico no Brasil est previsto desde a Constituio de 1824; que, nem sempre foi visto
como um plano de governo e; tambm, que, existem dificuldades, por parte dos
doutrinadores, em cultivar e difundir idias de finanas pblicas diante de um sistema
oramentrio para ser aplicado em um governo parlamentarista quando o Brasil
presidencialista, uma vez que os Constitucionalistas de 1988 foram buscar o modelo
nos textos das Constituies da Alemanha e da Frana.
O atual sistema oramentrio brasileiro meramente processual, apenas
prev a receita e autoriza a despesa, no dirige a ao administrativa e nem garante
resultados econmicos ao ser executado pela Administrao Pblica. Quanto ao seu
contedo, pode-se dizer que o sistema oramentrio se constitui materialmente no
poder de cobrar e arrecadar tributos (via tributria) e respectiva utilizao dos recursos
pblicos em benefcio da nao (via dos gastos pblicos); e formalmente nos seguintes
dispositivos constitucionais: seo II do Cap. II do Ttulo VI, Dos Oramentos arts. 165
a 169, nos arts. 70 a 75, que tratam do controle da execuo oramentria, no art. 99
que trata do oramento do Poder J udicirio e no art. 31 que trata da Fiscalizao
Oramentria dos Municpios.
Quanto questo poltica do oramento, no Estado de Direito, diz respeito
ao relacionamento entre os Poderes do Estado, ou, de forma mais especfica, ao tipo
de sistema de governo, presidencialista ou parlamentarista; batalha da democracia
versus autoritarismo e a ideologia dos grupos e partidos polticos. o instrumento
construdo com a finalidade do Poder Legislativo controlar a Administrao, regulando a
execuo das despesas pblicas no perodo e nos limites estabelecidos na lei.
Tambm, no se pode deixar de lembrar que o oramento no Brasil serviu .
mais e serve muitas vezes manuteno de privilgios do Clero e da Burguesia. Alguns
episdios mais atuais demonstram a existncia de falhas no controle da execuo
oramentria e desvios nas finalidades da utilizao dos recursos pblicos, como a
CPMI do Oramento, a CPMI dos Precatrios e, atualmente, as CPMIs do Correio e da
Compra de Votos.

2. A Construo da Cultura Constitucional Oramentria

A cultura constitucional surge com as revolues liberais dos sculos XVII e
XVIII, compreendendo as novas constituies, as declaraes dos direitos humanos, as
limitaes do papel do Estado, a separao dos poderes e os pensamentos dos
filsofos e polticos constitucionalistas.
O constitucionalismo d lugar ao surgimento da Cultura Constitucional
Administrativa e da Cultura Constitucional Oramentria. A primeira visa regulao do
Poder do Estado para garantia das liberdades individuais, quando o Estado expande os
seus servios e a atividade administrativa passa a ser descrita; a segunda, intimamente
ligada primeira, torna permanente os impostos e necessria a autorizao anual para
realizao das despesas.
Assim, constitucionaliza-se o oramento pblico, transformando o Estado
Patrimonial em Estado Fiscal, onde a fazenda do rei, que era confundida com a do
Estado, passa a ser pblica. Este novo Estado tem suas bases na contribuio dos
cidados, arrecadao de impostos, e na contraprestao, em bens e servios,
sociedade.
Com a Cultura Oramentria, os princpios da Anualidade e da Capacidade
Contributiva penetram no discurso constitucional, h um avano do direito comercial
com o surgimento de novas tcnicas contbeis e a cidadania tem, nas opes
oramentrias, a sua afirmao inicial. Surge a busca pela eficincia do controle da
execuo oramentria, filsofos, juristas e economistas passam a se preocupar com
as receitas e despesas pblicas, iniciam-se as discusses sobre a feitura do oramento
e em torno das prioridades das despesas pblicas.
Mas, o oramento varia tanto no tempo como espao, mesmo porque ele
reflete os aspectos mais ntimos da vida de uma nao, e assim surgem trs modelos
bsicos de oramento, quais sejam:
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a) Individualismo: suas caractersticas a preocupao com a
produtividade e oportunidade buscando minimizar os impostos, as
despesas e o dficit pblico.
b) Igualitarismo: neste o princpio da igualdade zelado e h uma
busca por resultados, tornando os impostos em mdios,
aumentando na despesa pblica e, conseqentemente, tem-se um
dficit pblico elevado.
c) Coletivismo: aqui tanto a despesa como os impostos esto em
patamar elevado, contudo h uma preocupao em manter o
dficit pblico num nvel intermedirio.
A constituio oramentria integra-se com as constituies poltica,
econmica e social. O relacionamento entre a Constituio Oramentria e a Poltica
tenso devido ao fato do Legislativo exercer o controle poltico sobre o Executivo e a
questo oramentria refletir exatamente essa soberania poltica. Tal fato j no ocorre
com a Constituio Econmica, cujo relacionamento diz respeito apenas aos limites de
expanso do setor pblico, de forma que no asfixie o setor privado, nem com a
Constituio Social; que trata da eficcia positiva dos direitos sociais frente aos direitos
fundamentais conquistados a partir do movimento liberal. E, ainda, sob a influncia do
princpio da subsidiariedade, que reflete o primado da sociedade sob o Estado, a
Constituio Oramentria relaciona-se com a sociedade, pela participao popular na
elaborao, execuo e controle do oramento e na representao do pluralismo de
interesses.

3. O Perfil do Sistema de Oramento Pblico Atual

Segundo o Mestre J os Afonso da Silva o legislador constituinte de 1988
restituiu uma das prerrogativas mais importante do Poder Legislativo, isto , aquela que
lhe permite apreciar, discutir, emendar, votar, aprovar ou rejeitar qualquer tipo de
projeto de lei.
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Conforme o art. 165 da CF/88, o sistema de oramento pblico brasileiro
formado por leis de iniciativa do Poder Executivo. Segundo o art. 84, XXIII, CF/88,
compete privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional a
Mensagem contendo os projetos do plano plurianual - PPA, das diretrizes
oramentrias LDO e do oramento anual - LOA.
Desta forma, o atual sistema oramentrio foi institucionalizado por um
processo de planejamento a ser viabilizado pelo conjunto das trs leis, cuja
caracterstica principal o entrosamento harmnico de suas disposies, com o
objetivo de garantir que as funes administrativas sejam desenvolvidas a partir de um
plano de governo, a longo, mdio e curto prazo.
Com relao devoluo dos projetos ao Poder Executivo para sano ou
veto, a CF/88 estabelece os respectivos prazos nos incisos I, II e III do 2, do art. 35,
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e tambm, conforme o art. 166
2, possibilita a rejeio do projeto de lei oramentria anual. J com relao ao projeto
de lei das diretrizes oramentrias o tratamento diferenciado, a CF/88 o protegeu, no
admite rejeio ao seu projeto e disciplina no 2 do art. 57 que: A sesso legislativa
no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
Nos pargrafos adiante, explica-se, para melhor compreenso, cada
instrumento legal que compe o sistema oramentrio brasileiro.
Com relao ao Plano Plurianual, trata-se de uma lei de periodicidade
quadrienal e de hierarquia especial, que tem como funo ser o instrumento
normatizador do planejamento de mdio prazo e de definidor das macro-orientaes do
Governo Federal para a ao nacional. Conforme o pargrafo primeiro do artigo 165 da
CF/88, esta lei deve estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas
da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes; e as relativas aos programas de durao continuada. Tambm a CF/88
determina que nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro,
poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
As Diretrizes Oramentrias destina-se a parametrar, dirigir, a forma e o
contedo com que a lei oramentria de cada exerccio deve se apresentar e a indicar
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as prioridades a serem observadas em sua elaborao. Estabelece os anexos de metas
fiscais, de riscos fiscais, de poltica creditcia e de metas e prioridades. com base na
LDO aprovado pelo Legislativo, que a Secretaria de Oramento Federal, rgo do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, elabora a proposta oramentria
para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidade oramentrias do
poderes legislativo e judicirio.
A Lei Oramentria Anual a que estima a receita e autoriza a despesa
pblica, sendo sua estrutura e nvel de detalhamento definida na Lei de Diretrizes
Oramentrias. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do Oramento do
Governo Federal, sob pena de crime de responsabilidade. Compreende os oramentos
fiscal, de investimento das empresas estatais e da seguridade social.
Em 2000 entrou em vigor a Lei Complementar 101, tambm conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que, entre outras atribuies, vem aprimorar o
processo oramentrio com dispositivos que buscam assegurar o equilbrio entre
receitas e despesas, mediante o controle austero de avaliao da execuo
oramentria, impondo medidas de correo dos desvios apurados, com previses de
responsabilizao e sanes no caso de descumprimento.

4. O Papel e os Atores do Processo Oramentrio Brasileiro

Os trs poderes do governo, o Executivo, O Legislativo e o J udicirio, so os
principais atores do processo oramentrio brasileiro, porm, so vistos mais
separadamente o Ministrio Pblico - MP e o Tribunal de Contas da Unio - TCU, uma
vez que suas atribuies so especficas, conforme dispe a Constituio, e definidas
por legislao complementar.
Ao Executivo, cabe, de acordo com o art. 84, inciso XXIII, da CF/88, a
iniciativa da elaborao das leis que geraro o processo oramentrio. da
competncia exclusiva do Presidente da Repblica o envio ao Congresso Nacional da
Mensagem que contm o projeto de lei do Plano Plurianual, das Diretrizes
Oramentrias e dos Oramentos Geral da Unio. Mais especificamente, atribuio
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do Ministrio do Planejamento, Oramentos e Gesto, a organizao destas peas
normativas, juntamente com seus rgos, a Secretaria de Planejamento e Avaliao e a
Secretaria de Oramento Federal.
O papel do Legislativo, diz a CF/88 no seu art. 48, inciso II: cabe ao
Congresso Nacional dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio,
especialmente sobre: plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual,
operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado.
Para tanto, prev a Carta Magna no seu art. 166, Seo II, Captulo II, a
instituio de uma Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao,
para apreciar o projeto de lei do PPA, LDO e LOA, analisar, emendar e consolidar a
proposta, e, aps consolidao, ser votado em sesso do Congresso Nacional.
Tambm de competncia do Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal
de Contas da Unio, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio.
Cabe, ainda, ao Poder Legislativo, definir o nvel de endividamento dos entes
da Federao e autorizar a captao de emprstimos externos por estados e
municpios.
Com relao ao Tribunal de Contas da Unio, sua funo, de acordo com o
art. 70 da CF/88, auxiliar o Congresso Nacional no controle externo dos Poderes. O
TCU formado por nove Ministros, sendo 2/3 indicados pelo Congresso Nacional e 1/3
pelo Presidente da Repblica, com a devida aprovao do Senado Federal. So
atribuies do TCU: apreciar as contas do Presidente da Repblica, julgar as contas
dos administradores pblicos, apreciar a legalidade da admisso de pessoal na
administrao pblica, aplicar aos responsveis as sanes previstas em lei e
representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Quanto ao J udicirio, este no tem papel ativo no processo oramentrio.
Sua funo limita-se ao adimplemento das leis e ao acolhimento de eventuais
denncias de malversao de dinheiro pblico apresentadas tanto pelo TCU como pelo
Ministrio Pblico.

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5. Os Princpios Oramentrios

A partir de 1997, emoldurado pelo pensamento do filsofo Emmanuel Kant, o
pensamento ocidental passa a se preocupar com a moral e a sua aplicao na prtica
social. Este pensamento trazido para o seio das discusses oramentrias, uma vez
que as opes bsicas do oramento, como as decises sobre a alocao dos recursos
arrecadados do contribuinte, dependem de uma opo moral, diretamente vinculada
tica e justia. Neste sentido, comenta Ricardo L. Torres: No basta que o oramento
seja juridicamente correto, elaborado de acordo com as regras constitucionais,
necessrio que seja eticamente justo (2000, p. 42).
Para o autor, na relao entre tica e oramento est a questo das
escolhas trgicas que os governantes tm que fazer, pois a lei oramentria nada mais
que o retrato das opes escolhidas pelos governantes entre as diversas
possibilidades de polticas pblicas para solucionar os problemas da nao, mesmo
levando em considerao que houve o reconhecimento da escassez dos recursos
pblicos e da impossibilidade do Estado arcar com todas as polticas sociais, qualquer
que fosse o preo.
Com relao ao posicionamento dos princpios frente a uma nao e seu
fundamento legal, diz-se que os princpios esto depois dos valores jurdicos
consagrados pela sociedade e antes da norma escrita. No direito oramentrio no
diferente, pois mesmo sendo apenas processuais, as normas oramentrias no so
insensveis aos valores nem cegas para com os princpios jurdicos.
Segundo Miguel Reale os princpios gerais de direito so enunciaes
normativas de valor genrico, que condicionam e orientam a compreenso do
ordenamento jurdico, quer para a aplicao e interpretao, quer para elaborao de
novas normas (1987, p.300).
Seguindo a mesma linha de pensamento, Ricardo L. Torres, chama de
princpios gerais do oramento os enunciados genricos que informam a criao, a
interpretao e a aplicao das normas jurdicas oramentrias (2000, p. 121).
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Muitos so os princpios oramentrios de acordo com a Constituio de
1988 e torna-se importante estud-los. No artigo 165 encontram-se os princpios do
planejamento, da anualidade, da publicidade, da universidade, da clareza, da equidade
entre regies e da exclusividade. J no 167 tm-se os princpios gerais do oramento,
quais sejam: da legalidade, da no-afetao de receitas, da especialidade, da
anterioridade e do equilbrio oramentrio.
Este trabalho abordar mais especificamente os princpios da legalidade, da
anualidade oramentria e os efeitos da sua aplicao frente questo da segurana
jurdica, uma vez que os princpios constitucionais vinculados segurana jurdica so
as prprias garantias normativas dos direitos fundamentais ou garantias da liberdade do
homem.

5.1. Princpio da Legalidade Oramentria

Firma-se no incio do Estado de Direito, ajustando-se idia de liberdade,
limitando o poder do Estado e direcionando suas atividades administrativas, ou seja a
Lei Oramentria autoriza a despesa pblica e esta se realiza de acordo com as leis
administrativas.
Sua base emprica encontra-se, atualmente, no art. 167 e incisos da
Constituio Federal, onde toda despesa pblica deve estar prevista em lei
oramentria sob pena de nulidade do gasto.
Nesta via, para impedir a concesso de crditos oramentrios ilimitados e a
transposio de uma despesa de uma categoria para outra sem prvia autorizao
legislativa, o princpio da legalidade consagra o subprincpio da especificao ou
especialidade ou discriminao da despesa.
Se expressa por trs subprincpios, quais sejam:
a) Superlegalidade relaciona-se com o da supremacia da
Constituio, diz que todo direito oramentrio se subordina a
normas constitucionais, tornando-se suscetvel de controle
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jurisdicional o contraste entre as regras oramentrias e as do
texto fundamental.
b) Reserva da lei Tem por objetivo a segurana dos direitos
fundamentais e o controle poltico da Administrao. O
subprincpio da reserva da lei significa que apenas lei formal pode
aprovar os oramentos e os crditos especiais e suplementares,
sendo a nica exceo utilizao de Medida Provisria, art. 62
da CF, para abertura de crditos extraordinrios, para os casos de
urgncia decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade
pblica, conforme 3 do art. 167 da CF.
c) Primado da lei O subprincpio do primado da lei oramentria
expressa que o poder regulamentar da Administrao, na
aprovao dos oramentos e dos crditos especiais e
suplementares, apenas se manifesta nos espaos deixados pelo
legislador, isto nos termos da autorizao da lei formal.

5.2. Princpio da Anualidade Oramentria

Trata-se de um princpio clssico ou tradicional do direito oramentrio que
se consolidou antes do incio da segunda metade do sculo 20. Tem origem na
Inglaterra e est vinculado segurana jurdica. tambm conhecido como princpio da
periodicidade e dirige-se criao de normas segundo as quais o oramento pblico
deve ser elaborado para um perodo definido no tempo, podendo este coincidir ou no
com o ano civil.
Consagra-se, no arcabouo normativo brasileiro, nas seguintes normas:
a) na Constituio Federal de 1988,
art. 165 5 - A lei oramentria anual compreender: ...
art. 167 - So vedados: I o incio de programa ou projetos no includos na lei
oramentria anual....
b) na Lei 4.320/64 no art. 2,
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A Lei conter da discriminao da receita e da despesa de forma a
evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecido os princpios da unidade, universalidade e anualidade.;
c) no Decreto-Lei 200 de 1967; e
d) nas Leis de Diretrizes Oramentrias dos ltimos exerccios.
A anualidade oramentria uma regra de aceitao praticamente unnime
entre as naes modernas, mesmo com a exceo de autorizao de programas de
despesas de durao plurianual. O perodo de vigncia do oramento anual varia entre
pases, a maioria faz coincidir o ano financeiro com o ano civil que tambm a poca
de funcionamento dos Legislativos. J nos Estados Unidos, por exemplo, d-se de 1
de outubro a 30 de setembro, na Inglaterra e Alemanha de 1 de abril a 31 de maro,
contudo, em sua maioria essas variaes so determinadas pelo tipo de economia do
pas.
No Brasil, a anualidade do oramento sempre foi consagrada, inclusive nos
dispositivos constitucionais.

6. A Lei de Diretrizes Oramentrias

Como j dito antes, a LDO uma novidade da CF/88, uma lei elaborada
anualmente, com iniciativa do Poder Executivo que, aprovada no Congresso Nacional,
estabelece metas, prioridades, metas fiscais e orientar a elaborao da proposta
oramentria .
No dizer do Professor Giacomoni a LDO representa uma colaborao
positiva no esforo de tornar o processo oramentrio mais transparente e,
especialmente, contribui para ampliar a participao do Poder Legislativo no
disciplinamento das finanas pblicas. (GIACOMONI, J ames. 2003, p. 204)
Face ao princpio da exclusividade, a LDO ainda tem por finalidade suprir a
incapacidade da LOA de disciplinar os temas que no sejam os definidos pela CF/88.
Assim, a respectiva lei tambm utilizada como veculo de instrues e regras a serem
cumpridas no decorrer da execuo do oramento.
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E nesta via, a LDO vem suprindo a lacuna da lei deixada pela falta da lei que
vir substituir a Lei 4.320/64. Seu contedo estabelecido por dispositivos
constitucionais, sendo que a partir de 2000, a LC 101, teve seu papel e sua importncia
ampliados, tornando-se elemento de planejamento para realizao de receitas e
controle de despesas pblicas, com o objetivo de alcanar e manter o equilbrio fiscal.
A LRF elegeu a LDO como instrumento para a obteno do equilbrio nas
contas pblicas, a partir do estabelecimento de um conjunto de metas que, aps
aprovadas, passam a ser compromissos de governo, identificando, nestes, os objetivos
macroeconmicos a serem alcanados e a transparncia da metodologia a ser
utilizada.
Assim, de acordo com a CF/88 a LDO:
a) compreender as metas e prioridades da administrao pblica
federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subseqente;
b) orientar a elaborao da lei oramentria anual;
c) dispor sobre as alteraes na legislao tributria e
d) estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
de fomento.
A Constituio tambm incumbe LDO de disciplinar assuntos cuja definio
antecipada representa importante apoio na preparao do projeto de lei oramentria,
como:
a) parmetros para iniciativa de lei de fixao das remuneraes
no mbito do Poder Legislativo;
b) limites para elaborao das propostas oramentrias do Poder
J udicirio e do Ministrio Pblico e
c) autorizao para a concesso de qualquer vantagem ou
aumento de remunerao, para a criao de cargos, empregos e
funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como para a
admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos
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rgos e entidades da administrao direta e indireta, ressalvadas
as empresas pblicas e sociedades de economia mista.
A LDO trar ainda de acordo com a LRF:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
b) metas fiscais;
c) riscos fiscais;
d) programao financeira e o cronograma de execuo mensal
de desembolso, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta
dias aps a publicao da lei oramentria;
e) critrios e forma de limitao de empenho, a serem efetivados
nas hipteses de risco de no-cumprimento das metas fiscais ou
de ultrapassagem do limite da dvida consolidada;
f) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas financiados com recursos dos
oramentos;
g) condies e exigncias para transferncias de recursos a
entidades pblicas e privadas;
h) forma de utilizao e montante da reserva de contingncia a
integrar a lei oramentria anual;
i) demonstraes trimestrais apresentadas pelo Banco Central
sobre o impacto e o custo fiscal das suas operaes e
j) concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita.
A LDO dever ser acompanhada pelos anexos de Metas Fiscais e Riscos
Fiscais, sendo que o primeiro dever conter:.
a) metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da
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dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois
seguintes;
b) avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
c) demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e
metodologia de clculo que justifique os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e
evidenciando a consistncia delas com as premissas e os
objetivos da poltica econmica nacional;
d) evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs
exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos
obtidos com a alienao de ativos;
e) avaliao da situao financeira e atuarial: dos regimes geral de
previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de
Amparo do Trabalhador; dos demais fundos pblicos e programas
estatais de natureza atuarial e
f) demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de
receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de
carter continuado.
Quanto ao anexo de Riscos Fiscais, este contm a avaliao sobre os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afear as contas pbicas, informando
as providncias a serem tomadas no caso de se concretizarem.

7. Problemas Gerados na Tentativa de Suprir a Carncia na Legislao

Na tentativa de suprir a carncia na legislao brasileira, apesar dos
aperfeioamentos introduzidos nos textos das LDOs federais ao longo da sua
instituio, contedos significativos da lei so tratados de forma deficiente, alguns,
superficiais, trazendo grave conseqncia para o resultado oramentrio e gerando
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insegurana jurdica. Corroborando com a afirmao citam-se, abaixo, os seguintes
problemas.

7.1. Com Relao s Prioridades e Metas

O problema j comea por quer estas constam do PPA, que o instrumento
de viabilizao do planejamento e do plano de governo, contudo, existem limitaes na
organizao deste instrumento legal. Efetivamente o PPA no utilizado como prev
sua finalidade, ele existe apenas por fora de dispositivo constitucional que impe sua
obrigatoriedade. Como exemplo, o ltimo PPA, expresso na lei que viabilizaria a
execuo oramentria nos exerccios de 2004 a 2007, apenas foi sancionado pelo
Presidente da Repblica em 11 de agosto de 2004, oito meses aps o incio da
execuo oramentria de 2004; e, nem por isso algum foi responsabilizado ou a
execuo oramentria deixou de ser realizada.
Outro ponto que no existe indicao dos resultados efetivos esperados
com a realizao de metas; mesmo porque h metas cuja mensurao quase
impossvel, seus resultados se do ao longo de vrios anos, por exemplo, o programa
Saneamento Bsico e o resultado positivo junto populao na questo da sade.
Quanto aos custos da programao, a LDO no traz indicao, o que
indispensvel para qualquer ajuizamento srio sobre prioridades.

7.2. Com Relao Poltica de Aplicao das Agncias Oficiais de Fomento

H necessidade de se definir de forma permanente o que seja poltica de
aplicao, quais entidades so agncias oficiais de fomento e quais as modalidades
de recursos das agncias oficiais a serem disciplinados na LDO.
Estas restries limitam as LDOs a indicar prioridades genricas que devem
ser observadas na concesso de emprstimos e financiamentos, sem, contudo,
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apontarem metas operacionais que possam balizar as aplicaes e servir de base para
as avaliaes.

7.3. Com Relao s Alteraes na Legislao Tributria

um tema difcil de ser discorrido na LDO, principalmente por que a poltica
tributria adotada no Brasil um dos instrumentos de enfrentamento dos problemas
fiscais e no pode ser tratada de maneira estvel e duradoura. Por outro lado, a
carncia de regulamentao do dispositivo, a falta de uma definio precisa do que seja
disposies sobre alteraes na legislao tributria do margem a uma srie de
interpretaes, como por exemplo criao ou majorao de tributos e ampliao de
incentivos fiscais.

7.4. Com Relao s Obras com Indcios de Irregularidades

As diretrizes para o controle externo das obras pblicas, exercido pelo
Congresso Nacional com o auxlio do TCU, vm sendo estabelecidas regularmente nas
LDOs e nas LOAs desde 1997.
Nesse sentido, dispem os respectivos dispositivos legais que o TCU enviar
Comisso Mista Permanente, prevista no art. 166, 1, da CF/88, at 30 dias aps o
encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo, informaes
recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos
fiscal, da seguridade social e de investimentos. Adicionalmente, dever tambm o
Tribunal encaminhar as informaes sobre outras obras, nas quais tenham sido
constatados indcios de irregularidades graves em outros procedimentos fiscalizatrios
realizados nos ltimos doze meses do exerccio.
Essas informaes tm a finalidade de subsidiar a referida Comisso quando
da votao da lei oramentria anual. Assim, o TCU, aps todo um trabalho de
fiscalizao, relaciona as obras nas quais foram apontados indcios de irregularidades
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graves e cuja execuo oramentria, fsica e financeira permanece condicionada
adoo de medidas saneadoras pelo rgo ou entidade responsvel, que fica sujeita
prvia deliberao da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
do Congresso Nacional CMO.
Tendo em vista que a vedao execuo integral de um programa de
trabalho prejudicial tanto para o Errio quanto para a sociedade, comprometendo a
relao custo-benefcio social das obras, entende, o TCU, na Deciso 495/2002, que a
suspenso da execuo dever recair apenas sobre os contratos, convnios ou
subtrechos em que foram identificados indcios de irregularidades graves, exceto
quando os indcios de irregularidades vierem a macular a obras com um todo.
O voto do Ministro-Relator, Marcos Vincios Vilaa, na Deciso citada, afirma
que;
cabe ao TCU apenas informar as irregularidades encontradas, indicando os
contratos, convnios e subtrechos correspondentes, entre outros dados, ficando deliberao do
Congresso Nacional limitar ou estender a amplitude, isto , estabelecer, em ltima palavra, o alcance das
restries a serem impostas execuo do programa de trabalho.

Mesmo o TCU sofre limitaes e tem dificuldades para desenvolver o seu
trabalho. No ltimo ano, no conjunto de obras fiscalizadas, a maioria faz parte do que o
PPA-2007 (Lei n 10.933/04) denomina de "projetos de grande vulto". Nestes no h
como individualizar de forma clara e diretamente se determinado Plano de Trabalho
trata ou no de obra, isso impede a atuao do Tribunal, pois o mesmo restringe-se,
conforme a LDO, fiscalizao de subttulos especficos a obras.
Mesmo fiscalizando apenas os subttulos especficos a obras, para que se
possa concluir a tempo os trabalhos que subsidiaro a elaborao do oramento do
prximo ano, o Tribunal antecipa-se publicao da LDO do exerccio. Assim, as
fiscalizaes atendem, a princpio, ao que prescrevia a LDO disponvel entre maro e
julho/2005, no caso, a LDO/2005. To logo publicada a LDO vlida para o exerccio
seguinte, necessrio verificar as implicaes desta com os trabalhos j desenvolvidos.
Nesta questo as LDOs tem trazido alteraes ano a ano. Neste ano, a
LDO/2006 trouxe novo entendimento sobre execuo fsica, ao no considerar mais a
23 23
etapa referente emisso da ordem de servio, que autorizava o incio das obras ou
servios. Na LDO/2005, a execuo comeava com a autorizao para que o
contratado realizasse a obra, fornecesse o bem ou prestasse o servio, agora, passa a
ser a realizao da obra, fornecimento do bem ou prestao do servio.
Outra inovao foi quanto impossibilidade de considerar indcio de
irregularidade grave as obras que no tinham contratos cadastrados no Sistema
Integrado de Administrao de Servios GeraisSIASG. Tal fato ocorreu devido
exigncia da LDO/2005 e 2006, da obrigao dos rgos e entidades integrantes do
oramento de investimento das estatais de disponibilizar as informaes de contratos e
convnios no SIASG, pois no havia como registrar os novos tipos de contrato no
sistema antes de o Ministrio do Planejamento disponibilizar o respectivo mdulo, fato
que s ocorreu no incio de julho do corrente, e mesmo assim, de forma parcial.

8. A Insegurana Jurdica Oramentria

A importncia do princpio da segurana jurdica remonta aos
primrdios da elaborao da idia do Estado Democrtico de Direito e, conforme
assinala J .J GOMES CANOTILHO, se constituiria em uma das vigas mestras da
ordem jurdica. a certeza e garantia dos direitos. espcie do gnero direito
fundamental e ocupa lugar de destaque no ordenamento jurdico por assegurar o direito
adquirido, a coisa julgada e o ato jurdico perfeito.
O postulado da segurana jurdica decorre do artigo 5 inciso II da CF/88:
ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de
lei, garantindo a todos os brasileiros e estrangeiros residentes do pas o primado da
segurana.
Em matria oramentria, a segurana jurdica se desdobra em diversos
princpios que norteiam a iniciativa, elaborao, execuo, fiscalizao e controle do
processo oramentrio brasileiro, como os princpios da legalidade e da anualidade.
24 24
Desta forma, as normas sobre prescrio, decadncia e as que fixam prazos
para a Administrao pblica rever os prprios atos revelam que o possui em suas
bases.
Neste pensamento de Administrao Pblica, MARIA SYLVIA ZANELLA DI
PRIETO diz:
O princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver
mudana de interpretao de determinadas normas legais, com a conseqente
mudana de orientao, em carter normativo, afetando situaes j
reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior. Essa
possibilidade de mudana de orientao inevitvel, porm gera insegurana
jurdica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situao ser
passvel de contestao pela prpria Administrao Pblica.
Diante do exposto e, tendo em vista que a Lei de Diretrizes Oramentrias
vem ano a ano suprindo as lacunas da legislao, mesmo no sendo uma lei de igual
hierarquia, Complementar, como prev a Constituio, e, ainda, tambm se tratar de
uma lei apenas no sentido formal com eficcia definida no tempo e no espao, como diz
Ricardo L. Torres, no cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficcia fora da
relao entre os Poderes do Estado (2003, p. 156), tem-se um quadro de insegurana
jurdica no processo oramentrio.
A lacuna na legislao abre espao para que ocorram irregularidades que
comprometem as contas pblicas, uma vez que o fundamento legal sofre alteraes
ano a ano, sem que seja possvel fazer a devida responsabilizao.
Nesse contexto os princpios da Legalidade e da Anualidade Oramentria
so confrontados e diretamente atingidos. Por exemplo, qualquer gestor de recursos
pblicos pode, respaldado no princpio da anualidade oramentria e da legalidade,
executar obras que foram consideradas irregulares pelo TCU de acordo com o que
previa a LDO/2005, por no ter registro dos contratos no SIASG, por que de acordo
com a LDO/2006 elas no so mais consideradas como obras com indcios de
irregulares graves, e conseqentemente, ningum responsabilizado, pois no houve
descumprimento legal.

8.1. Questes Constitucionais sobre o Veto e Rejeio do Projeto de Lei
Oramentria
25 25

Quanto no aprovao do projeto de lei oramentria, a CF/88 prev as
seguintes hipteses expressas no 8 do art. 166, a seguir: :
Os recursos que , em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de
lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser
utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com
prvia e especfica autorizao legislativa.
De acordo com o dispositivo acima citado as nicas hipteses de no
aprovao do projeto de lei so veto ou rejeio do projeto de lei pelo Congresso
Nacional. Conclui-se que a nossa Constituio omissa quando se trata da questo da
no aprovao do projeto de lei oramentria at o incio do exerccio financeiro
seguinte.
Diante do exposto, o que fazer para solucionar a questo da no votao do
projeto de lei oramentria at o incio do exerccio financeiro seguinte, conforme j
ocorreu. De acordo com o direito constitucional positivo, duas so as solues
adotadas.
Primeira - prorrogao do oramento do ano anterior esta
soluo j esteve inclusive prevista na nossa Carta de 1934 e de
1946. Tambm so adotadas nas Constituies da Espanha e da
Alemanha.
Segunda - aplicao do oramento constante do projeto de lei
ainda no aprovado tambm j constou nas nossas
Constituies de 1937 e 1967/69, ambas autoritrias. Na Frana,
foi adotado na Constituio de 1958, que autoriza a aplicao do
projeto de oramento atravs de decreto-lei.
Com a redemocratizao do Pas, a soluo que melhor se coaduna com a
nova ordem constitucional a que recomenda, no caso excepcional de no ser votado
a tempo, a prorrogao do oramento anterior. Isso sido feito pelas Leis de Diretrizes
Oramentrias e apresenta como vantagem o desestmulo as manobras eventuais do
Executivo para retardar o exame do projeto de lei, a fim de que possa aplic-lo sem o
controle do Legislativo.
26 26
No STF tem havido divergncias quanto interpretao do art. 35, 2 , item
III, do Ato das Disposies Constitucionais Provisrias, que estabelece que, at a
entrada em vigor da lei complementar, o projeto de lei oramentria da Unio ser
encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; alguns Ministros
entendem que o projeto ser devolvido com ou sem a deliberao do Legislativo, para
aplicao nos termos da proposta do Executivo.

8.2. A Obrigatoriedade do Congresso Nacional de Votar a Lei Oramentria Anual

O Congresso Nacional no obrigado a votar o projeto de lei oramentria
anual. Sob a gide do princpio do primado da sociedade sobre o Estado e, desde que,
entenda que o melhor para a nao, ele pode se recusar a faz-lo. Neste caso no h
soluo jurdica, h falta de norma oramentria e implica divergncia entre os poderes
do Estado.
Na Alemanha, ao tempo de Bismarck, ocorreu conflito desse tipo: recusando-
se o Parlamento de apreciar o oramento. O Executivo o aprovou com base no princpio
da reserva monrquica de soberania. Bismarck advertiu Entendo que h necessidade
de o Estado existir e que no se pode deixar cair em uma viso pessimista, o que
acontece quando se fecha o Tesouro. Laband entendia que o a recusa de autorizao
legislativa e a execuo do oramento pelo Executivo independentemente do controle
do Parlamento, significava que o oramento no mais inconstitucional do que
constitucional: juridicamente indiferente.

8.3. Competncia do Poder Judicirio para Interferir no Processo de Execuo
Oramentria

Quanto competncia do Poder J udicirio para remanejar verbas ou criar
despesas durante a execuo oramentria anual, est diretamente vinculada
27 27
proteo dos direitos fundamentais. Entende-se sobre a possibilidade argir os direitos
fundamentais previstos no art. 5 da Constituio Federal junto ao judicirio, quando
negados pela administrao pblica, devido a tais direitos pairarem sobre o princpio da
legalidade oramentria.
Neste sentido, o mandado de injuno como garantia processual dos direitos
fundamentais poderia provocar alteraes oramentrias, contudo, pouco aplicado,
uma vez que a orientao geral do Supremo Tribunal Federal de que o J udicirio
deve se limitar a recomendar ao Legislativo a elaborao das medidas cabveis
garantia dos direitos.
Com relao ao pagamento de precatrios sentena judicial que obriga o
Executivo a pagamento - e o oramento, no caso de falta de dotao oramentria
suficiente para atender o pagamento da condenao pelo Executivo, e o Legislativo no
houver adotado medida oramentria que possibilitasse resolver o problema, estar-se-ia
diante de outro caso de conflito constitucional oramentrio, no qual a CF 88 no
estipula soluo, trata-se de outra lacuna na legislao oramentria.
Quanto eficcia dos direitos sociais, previstos nos arts. 6 e 7 da CF/88 e
os direitos econmicos, nos art. 174 a 179 da CF/88, para Ricardo Lobo apenas
existem sob a condio da reserva do possvel ou da soberania oramentria do
legislador,

apesar de posies relevantes que diferem e defendem a efetividade destes
direitos ditos originrios, independentemente de lei oramentria.
Na prtica, o J udicirio tem proferido decises judiciais que concedem
liminares para garantia de direitos sociais independente da discusso entre os direitos
fundamentais (art. 5 da CF/88) e os direitos sociais (art. 6 e 7 da CF/88), e a questo
da submisso reserva do possvel ou reserva da lei oramentria. Tais decises,
conseqentemente, provoca alteraes oramentrias e subverte as prioridades
constitucionais. Na realidade, o que se v, uma ampla flexibilizao do princpio da
legalidade oramentria.
Essa mais uma situao que vem comprovar a carncia da legislao,
prevista no 9, incisos I e II, art. 165, CF/88, que ir complementar a Constituio
Oramentria Brasileira.
28 28
A matria est regrada na Lei 4.320/64, ainda em vigor. Algumas normas
tm aparecido nas Leis de Diretrizes Oramentrias, como aquela sobre a prorrogao
do oramento anterior enquanto no aprovado o do exerccio. exatamente esta a
questo que tem provocado insegurana jurdica em todo processo oramentrio, j
que, como a LDO de periodicidade anual, todo ano tem-se uma nova lei com novas
alteraes e outros dispositivos perdem a vigncia. Diante de tal situao, qualquer
administrador de recursos pblicos correr o risco de cometer crime de responsabilidade
administrativa, mesmo que involuntariamente, pois parte da execuo oramentria
realizada aps o encerramento do exerccio, quando a nova LDO passa a viger,
mudando regras j iniciadas em anos anteriores.

9. O Projeto de Lei Complementar 135 de 1996 em Tramitao no Legislativo

De acordo com art. 165, 9, incisos I e II, da Constituio Federal de 1988,
cabe lei complementar, dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei
oramentria anual e, estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao e funcionamento de fundos. Esta dever ser a nova legislao que ir
substituir a Lei 4.320 de 1964.
Nesse sentido, encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados o
Projeto de Lei Complementar - PLP n 135 de 1996, que estatui normas gerais de
direito financeiro, para elaborao, execuo e controle dos planos, diretrizes,
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
O Projeto foi apresentado pela Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao da Cmara dos Deputados e visa regular as aes dos poderes
da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal em assuntos de natureza
oramentria, de gesto dos recursos pblicos e de contabilidade pblica. Foi fruto de
estudos e debates naquela Comisso e na Comisso de Finanas e Tributao e teve
como subscritores o Senador Waldeck Ornelas e Deputado Sarney Filho, que em sua
justificao informa que:
29 29
Na ausncia da lei complementar, tm prevalecido at hoje as regras da Lei n
4.320/64, recepcionadas pela nova Constituio ainda que inmeros de seus
dispositivos tenham sido revogados tacitamente por conflitarem com a
Constituio Federal -, assim como os que tm sido estabelecidos, a cada ano,
pela LDO.
Para elaborao do projeto buscaram-se subsdios nos projetos: PLP n
222/90, do Deputado J os Serra, no PLP n 163/93, do Deputado Benedito de
Figueiredo, e, ainda, no Projeto de Lei Complementar do Senador Lcio Alcntara e
respectivo substitutivo, apresentado pelo Senador J oo Rocha, na Comisso de
Assuntos Econmicos do Senado.
Nesse trabalho, tambm houve uma preocupao da Comisso de
Oramento em verificar quais os dispositivos da mencionada Lei 4.320/64,
recepcionados pela Constituio, deveriam permanecer, com as atualizaes e
aprimoramentos que a experincia do exerccio da ao oramentria recomendava.
Fez-se, ainda, uma seleo dos dispositivos das ltimas LDOs que deveriam assumir
carter permanente e que deveriam ser estendidos aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios.
Para justificao do projeto foram utilizados como escopos fundamentais: a
retomada do planejamento de longo prazo; a melhor utilizao da LDO, capacitando-a a
antecipar definies hoje tomadas apenas quando da apreciao do oramento anual e
a criao de mecanismos que garantam a execuo do oramento nos termos em que
aprovado no Poder Legislativo.
Ao PLP n 135, de 1996, foi apensado o PLP n 166, de 1997, que prev a
criao de indicadores sociais, em especial aqueles referentes mortalidade infantil e
analfabetismo, como parte integrante das propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, contudo este foi rejeitado no
mrito.
Quanto tramitao do PLP 135 na Cmara dos Deputados, primeiramente
foi encaminhado Comisso de Finanas e Tributao - CFT e foi distribudo ao
Deputado Augusto Viveiros para relatar a matria. Em 03/09/1997 a CFT o aprovou,
unanimemente, quanto adequao financeira e oramentria, e, no mrito.
30 30
Em 08 de dezembro de 1997, foi encaminhado Comisso de Constituio,
J ustia e de Cidadania - CCJ C e distribudo ao Deputado Aloysio Nunes Ferreira para
relatar.
O Deputado apresentou Substitutivo mantendo as linhas e diretrizes do
projeto original, manteve a estrutura bsica do projeto aprovado na Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao e aprimorou o projeto original,
reorganizando seu contedo,
Detalhou melhor a mensagem que compe a proposta do plano plurianual,
estabelecendo a obrigatoriedade de juntada referida mensagem de estudos contendo
avaliao retrospectiva de doze diferentes aspectos das polticas governamentais e das
questes de planejamento e oramento, conceituao mais precisa das diretrizes, das
despesas decorrentes de investimentos e dos programas de durao continuada.
Tambm foi aprimorada a definio do contedo e da finalidade da lei de
diretrizes oramentrias e revista a apreciao do respectivo projeto.
O Substitutivo ainda trouxe questes referentes ao projeto de lei
oramentria anual como as emendas do Poder Legislativo, classificao indicao
do contedo das notas explicativas, definio de depreciao, amortizao e
exausto, entre outros aspectos.
Aps dois anos nesta Comisso sem ter sido votado, o referido projeto, em
09 de agosto de 1999, o foi redistribudo ao Deputado Srgio Miranda, que adotou sem
alteraes o parecer elaborado pelo Deputado Aloysio Nunes Ferreira. O PLP aprovado
na CCJ C em 18 de janeiro de 2000.
Hoje, a tramitao deste importante projeto encontra-se parado na Mesa
Diretora da Cmara, desde 13 de outubro de 2003, aguardando votao para
Apensao do PLP 102/2003.
Observa-se que o projeto sequer chegou ao Senado Federal para ser
estudado. Antes disso h necessidade de todo ciclo de processo legislativo se concluir
na Cmara, isto , necessrio resolver sobre a apensao, retornar s Comisses,
para depois ir deliberao no Plenrio da Cmara. Se aprovado, o PLP 135 de 1996
dever ser encaminhado ao Senado, para devida tramitao.
31 31

10. Concluso

No ano de 1989, na falta da legislao complementar oramentria, recorreu-
se, num primeiro momento, Lei de Diretrizes Oramentria em vigor (Lei n 7.800, de
10.7.89), como soluo para o problema de iniciar o exerccio financeiro seguinte sem a
concluso do processo de votao e publicao da nova Lei Oramentria, pois a
mesma admitia no seu art. 5 a prorrogao do oramento do exerccio anterior, na
razo de 1/12 (um doze avos) das dotaes, at que o novo oramento fosse
publicado. Esta regra tornou-se comum e at hoje adotada, mesmo com o advento da
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000).
Por considerar que a Lei de Diretrizes Oramentrias uma norma jurdica
que objetiva dirigir, orientar e traar as diretrizes para a elaborao da prxima LOA,
estabelecendo um elo entre esta e o PPA e, compreendendo as metas e prioridades da
Administrao Pblica, o Poder Legislativo acomodou-se, e ano a ano, tem se limitado
a apenas discutir, emendar e votar o projeto de LDO encaminhado pelo Poder
Executivo.
Autores, como J os Teixeira Machado, discordam das eventuais
substituies da Lei 4.320/64 pela Lei de Diretrizes Oramentrias Anual; alegam que:
as normas da Lei 4.320 esto em pleno vigor, no podendo ser modificadas a no ser
por lei de igual hierarquia e no por lei de diretrizes oramentrias como vem
acontecendo atualmente (1997, p. 14).
As discusses acerca do tema tm se tornado mais acirradas atualmente
principalmente porque no se trata apenas de pagamento da execuo das despesas
da Unio. No s uma questo de caixa, mas, primordialmente, de se ter o controle e
a fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos, de responsabilizar os respectivos
atores, por exemplo, no caso de aplicao de recursos pblicos em obras irregulares.
Tal situao, hoje, em muitos casos, invivel, pois no h como se realizar, uma vez
que a legislao em vigor, a LDO/2006, no prev resposta para o caso.
32 32
Conclui-se, a partir da experincia obtida, no mbito federal, com as Leis de
Diretrizes Oramentrias elaboradas a partir de 1989, que as mesmas no suprem a
falta da legislao e esto longe de substituir a Lei 4.320/64. Pelo contrrio, devido
sua elaborao anual, geram insegurana jurdica no sistema oramentrio e limitam a
ao fiscalizadora da aplicao dos recursos que a sociedade entrega nas mos do
Estado para o desenvolvimento nacional.
Tambm no que concerne previso de metas e de prioridades da
administrao pblica e sua consecuo, v-se claramente que as lacunas
apresentadas pela Lei 4.320/64, vista do novo ordenamento tcnico-jurdico, vm
sendo indevidamente supridas pelas sucessivas leis de diretrizes oramentrias.
Muitos so os malefcios causados ao Pas pela ausncia de uma Lei que
ordene, neste campo, as regras constitucionais. Faz-se necessrio tratar a questo
oramentria com mais celeridade.
No demais lembrar que, em combinao com definies e regras mais
rgidas e claras, a valorizao das prioridades muda complemente as premissas e o
ambiente nos quais se dar a execuo oramentria.
H que se considerar, ainda, que o exerccio da funo fiscalizadora do
Poder Legislativo ser facilitado se a futura lei complementar vier aperfeioando o
sistema de oramento pblico previsto na Carta Magna de 1988, superando as
indefinies conceituais e estabelecendo o devido tratamento legal para cada
dispositivo.
Finalmente, tem-se que as leis oramentrias servem de instrumento para a
afirmao da liberdade, para a consecuo da justia e para a garantia e segurana
dos direitos fundamentais, nesse sentido devem ser marcadas pelos valores ticos e
jurdicos que impregnam as prprias polticas pblicas, na busca de uma sociedade
mais justa.
O Congresso Nacional no pode deixar de assumir sua parcela de
responsabilidade no processo, em face da omisso em dar prioridade
regulamentao das disposies constitucionais. Vrias foram as iniciativas nas duas
33 33
Casas do Congresso na tentativa de dar conseqncia ao dispositivo constitucional,
todavia, os resultados ainda no se materializaram.
Contudo, o assunto no se esgota neste artigo cientfico, que, longe dessa
pretenso, sugere ser apenas um ponto de partida para estudos e debates futuros.

........................
24. Com relao fiscalizao de obras pelo Tribunal de Contas da Unio, a LDO/2006 trouxe algumas
inovaes em relao LDO/2005. Adiante, abordam-se as mais significativas.
25. Quanto ao art. 21 da LDO/2006, que trata do cadastramento dos contratos no Siasg, considera-se
conveniente traar um breve histrico.
26. A LDO/2005 teve vetados os 2 e 5 do art. 19, que disciplinava o assunto. Aps esses vetos, o
mencionado artigo tomou a seguinte forma:
"Art. 19. Os rgos e entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social devero
disponibilizar no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais - Siasg informaes referentes
aos contratos e aos convnios firmados, com a identificao das respectivas categorias de programao.
1o Os rgos e entidades que decidirem manter sistemas prprios de controle de contratos e convnios
devero providenciar a transferncia eletrnica de dados para o Siasg, mantendo-os atualizados
mensalmente.
2o (VETADO)
3o O pagamento dos bens e servios contratados diretamente pelos rgos e entidades dos Poderes
Executivo, Legislativo e J udicirio e do Ministrio Pblico da Unio, no mbito dos oramentos fiscal e da
seguridade social, depender de prvio registro dos respectivos contratos no Siasg, ou nos sistemas
prprios, devendo, neste ltimo caso, ser efetuada a transferncia eletrnica de dados na forma do 1o.
4o As entidades constantes do oramento de investimento das estatais devero providenciar a
transferncia eletrnica de dados relativa aos contratos firmados para o Siasg, de acordo com
regulamentao a ser editada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
5o (VETADO)"
27. Ao final de 2004, a Lei n 11.086, de 31/12/2004, alterou a LDO/2005 e, entre outros feitos, agregou
ao art. 19 os 2-A e 5-A:
" 2o-A No mbito dos convnios, acordos, ajustes ou instrumentos congneres, firmados com rgos ou
entidades de direito pblico ou privado, devem ser mantidos atualizados os dados referentes execuo
fsica e financeira dos contratos cujo valor seja trs vezes superior ao limite estabelecido no art. 23, inciso
I, alnea "a" , da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
...........................................................
34 34
5o-A O disposto no 2o-A deste artigo ser aplicado trinta dias aps homologao, pelo Poder
Executivo, do mdulo do Siasg que permitir a digitao e tratamento dos dados dos contratos
executados no mbito dos convnios, acordos, ajustes ou instrumentos congneres."
28. Assim, em casos de falta de registro no Siasg de contratos decorrentes de convnios, no se
configurava mais indcio de irregularidade, pois no havia como registrar esse tipo de contrato no sistema
antes de o Ministrio do Planejamento disponibilizar o respectivo mdulo, fato que s ocorreu no incio de
julho do corrente, e mesmo assim, de forma parcial. Registre-se que poca, a maioria das fiscalizaes
j havia sido concluda. Em vista disso, para essas situaes, orientou-se as equipes a no lanarem
indcio de irregularidade, mas proporem determinao para que os rgos e entidades, nos quais se
verificassem esse tipo de pendncia, providenciassem os correspondentes registros de acordo com o
disposto no 5 do art. 21 transcrito acima.
28.1 Oportuno observar que a 2 Secex acompanha, no TC 011.727/2004-3, a implantao do mdulo
previsto no 5-A.
29. Por sua vez, o j citado art. 21 da LDO/2006 sucedeu ao art. 19 da LDO/2005, mantendo,
basicamente, a redao anterior modificada pela Lei 11.086/2004, e explicitando, no 2, as obrigaes
do concedente quanto ao registro dos instrumentos no Siasg, grifados a seguir:
" 2 No mbito dos convnios, acordos, ajustes ou instrumentos congneres, firmados com rgos ou
entidades de direito pblico ou privado, o concedente dever manter atualizados os dados referentes
execuo fsica e financeira dos contratos, celebrados pelo convenente, cujo valor seja trs vezes
superior ao limite estabelecido no art. 23, inciso I, alnea "a" , da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993."
30. Essa mudana em nada alterar os procedimentos de auditoria de contratos no Fiscobras, j que a
responsabilidade de registrar os contratos sempre foi do concedente. A lei apenas explicita essa
responsabilidade.
31. J o art. 102 da LDO/2006, que sucede o art. 98 da LDO/2005, transforma o 2 do art. 98 da
LDO/2005 em inciso IV do 1 do art. 102 da LDO/2006, alterando, de maneira sutil, a conceituao de
indcio de irregularidade grave e acrescendo o item IV-c:
" 1 Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
.......................................
IV indcios de irregularidades graves, os atos e fatos que recomendem a suspenso cautelar das
execues oramentria, fsica e financeira do contrato, convnio ou instrumento congnere, ou de
etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou servio que, sendo materialmente relevantes, enquadrem-
se em alguma das seguintes situaes, entre outras:
a) tenham potencialidade de ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a terceiros;
b) possam ensejar nulidade do procedimento licitatrio ou de contrato;
c) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est submetida a administrao pblica."
(grifos nossos nas alteraes trazidas pela LDO/2006)

........................ (Acrdo 1469/2005 Plenrio Tribunal de Contas da Unio. Ministro-Relator: Valmir
Campelo, em 30.09.2005).

35 35

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