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Braslia a. 33 n. 129 jan./mar.

1996 25
UADI LAMGO BULOS
SUMRIO
1. Mutao constitucional: noo, existncia e
constatao. 2. Questo terminolgica. 3. Natureza
e categorias. 4. Rigidez e mutabilidade. 5. Limites da
mutao constitucional.
1. MUTAO CONSTITUCIONAL: NOO, EXIS-
TNCIA E CONSTATAO
Uma observao percuciente da vida cons-
titucional dos Estados, evidencia que as Cons-
tituies sofrem mudanas, alm daquelas pre-
vistas formalmente.
Isto quer dizer que no apenas atravs do
mecanismo institudo da reforma que os precei-
tos constitucionais vo se modificando,a fim
de aderirem s exigncias sociais, polticas, eco-
nmicas, jurdicas do Estado e da comunidade.
O carter dinmico e prospectivo da ordem
jurdica propicia o redimensionamento da reali-
dade normativa, onde as Constituies, sem
revises ou emendas, assumem significados
novos, expressando uma temporalidade prpria,
caracterizada por um renovar-se, um refazer-se
de solues, que, muitas vezes, no promanam
de reformas constitucionais.
inegvel que ao lado desse dinamismo do
ordenamento alia-se a estabilidade das suas
normas, mormente as Constitucionais, por
consubstanciarem a estrutura basilar do Estado.
O liame entre dinamismo e estabilidade est
presente nas ordenaes constitucionais posi-
tivas, permitindo o equilbrio imperioso entre o
elemento dinmico e o elemento esttico.
O elemento dinmico consiste num compo-
nente necessrio para as mudanas informais nas
Da reforma mutao constitucional
Uadi Lamgo Bulos Advogado. Mestre e dou-
torando em Direito Constitucional (PUC-SP).
Professor de Direito Constitucional da Escola de
Preparao e Aperfeioamento de Magistrados da
Bahia. Membro efetivo do Instituto dos Advogados
Brasileiros e do Instituto Brasileiro de Direito
Constitucional.
Revista de Informao Legislativa 26
Constituies, que, diferentemente do processo
formal de alterao, no se revestem em moldes,
limites expressos ou requisitos especficos,
arrolados pelo legislador constituinte.
J o elemento esttico, por sua vez, tambm
no exclui mudanas, pois a sua anlise opera-
se em consonncia com o dinamismo do orde-
namento jurdico, exteriorizado pela sntese
dialtica das foras de transformao da
sociedade.
Nesse sentido, as leis constitucionais logram
uma inalterabilidade relativa, dado que podem
sofrer alteraes, independentemente das
formalidades especiais oriundas do princpio da
rigidez, consagrado a partir do Visconde James
Bryce.
1
luz dessa constatao, os estudiosos
perceberam que as Constituies podem sofrer
mudanas atravs de processos informais, isto
, modificaes que no decorrem da atuao
formal do poder constituinte derivado.
Ao fenmeno, mediante o qual os textos
constitucionais so modificados sem revises
ou emendas,denominaram mutao constitu-
cional.
Parece ter sido a doutrina alem que primeiro
detectou o problema, ao notar que a Constitui-
o de 1871 sofria, freqentemente, mudanas
quanto ao funcionamento das instituies do
Reich mudanas estas que ocorriam sem
reformas constitucionais.
Foi a que Laband, examinando o aludido
texto constitucional alemo de 1871, notou
importantes modificaes neste Diploma Maior,
para acompanhar a situao constitucional do
imprio (verfassungszustand), distinguindo a
verfassungnderung (reforma constitucional)
da verfassungswandel (mutao constitu-
cional).
2
Mais tarde, no incio da dcada de 30, Hs
Dau-Lin, aps entender que a mutao consti-
tucional a separao entre o preceito da Lei
Suprema e a realidade, constatou que as normas
constitucionais so modificadas lentamente,
sem interferncias do poder de reforma.
3
Georg Jellinek, colocando-se entre os pri-
meiros que se preocuparam com o assunto, tam-
bm aduziu:
Por reforma de la Constitucin
entiendo la modificacin de los textos
constitucionales producida por acciones
voluntarias e intencionadas. Y por muta-
cin de la Constitucin, entiendo la
modificacin que deja indemne su texto
sin cambiarlo formalmente que se produce
por hechos que no tienen que ir acom-
paados por la intencin, o conciencia,
de tal mutacin.
4
Poderamos citar ainda Haug, F. Klein,
Hberle, Fiedler, Maunz-Drig-Herzog, H.
Krger, Heydte, Lerche, Tomuschat, Scheuner,
Rudolf Smend, Bilfinger, Hennis, F. Mler, que,
do mesmo modo de Hans Kelsen, compreen-
dem a mutao constitucional como a aplica-
o de normas que se modificam lenta e imper-
ceptivelmente, quando s palavras que perma-
necem imodificadas do Texto Maior, se lhes
outorga um sentido distinto do originrio ou
quando se produz uma prtica em contradio
com o texto, no sendo um acontecimento
peculiar e nico na rbita das normas constitu-
cionais, seno um fenmeno constatado em
todos os mbitos do Direito.
5
O alemo Konrad Hesse, a propsito, de-
monstrou com propriedade:
la revisin constitucional debe ser dife-
renciada de la mutacin constitucional
(verfassungswandel), que no afecta al texto
como tal el cual permanece inmodificado
sino a la concretizacin del contenido de
las normas constitucionales, las mismas
pueden conducir a resultados distintos
ante supuestos cambiantes operando en
este sentido una mutacin.
6
1
BRYCE, James. Constituciones Flexibles y Cons-
tituciones Rgidas.Madrid: Centro de Estudios Cons-
titucionales, 1988. p. 14: Las Constituciones del tipo
ms antiguo pueden llamarse flexibles, porque pose-
en elasticidad y se adaptan y se alteran sus formas
sin perder sus caractersticas principales. Las Cons-
tituciones del tipo ms moderno no poseen esta pro-
piedad, porque su estructura es dura y fija. Por lo
tanto, no hay incoveniente en darles el nombre de
Constituciones rgidas. Por estos dos nombres las
designaremos para los fines de nuestra investigacin.
2
LABAND. Wandlugen der deutschen Reichver-
fassung. Dresden, 1895. p. 2.
3
DAU-LIN, Hs. Die Verfassungswandlung.
Berlin: 1932. p. 29.
4
JELLINEK, Georg . Reforma y mutacin de la
Constitucin. Traduo Christian Fster. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1991. p. 7.
5
Cf.: KELSEN, Hans. Teora General del
Estado.Traduo Luis Legaz Lacambra. Barcelona:
Labor, 1934. p. 332.
6
HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitu-
cional. 2.ed.Traduo Pedro Cruz Villalon. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1992. p .24. Vide
mais adiante a anlise do binmio rigidez e mutabilidade.
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A noo de reforma constitucional, observa
Karl Loewenstein, adquire um significado for-
mal e outro material, ao passo que as mutaes
constitucionais, alm de no possurem tal sig-
nificado, no afetam a letra do texto, que perma-
nece intacta.
Este tipo de mutaciones constitu-
cionales se da em todos los Estados
dotados de una constitucin escrita y son
mucho ms frecuentes que las reformas
constitucionales formales.
7
Manuel Garcia-Pelayo, tambm acentuou:
Hemos visto las razones y las vas de
las transformaciones constitucionales
incluso en aquellos casos en que se trata
de constituciones rgidas. Es, pues, cla-
ro que la constitucin sufre cambios aun-
que permanezca inalterable su texto y
que, por consiguiente, no es el mtodo
de reforma previsto por la constitucin
el nico camino para la transformacin
de la misma, y hemos visto, en fin, que la
tranformacin est estrechamente vincu-
lada a la esencia de la constitucin.
8
No discrepa dessa argumentao Paolo
Biscaretti Di Ruffa, para quem
si se quiere realmente conocer el desar-
rollo de la vida constitucional de un
Estado, es necesario tambin tener
presentes las mltiples modificaciones
no formales de las normas constitu-
cionales que siempre suelen tener lugar
en medida ms o menos acentuada,
segn los diversos ordenamientos.
9
Mais recentemente, F. Mller doutrinou que
La mutacin constitucional ven-
dr, as, impuesta por una modificacin
producida en el mbito normativo
(normbereich) de la norma constitucio-
nal, pero ser el programa normativo
(normprogamm), contenido bsicamente
en el texto de la norma, quin determi-
nar qu hechos de la realidad quedan
comprendidos en el mbito normativo,
siendo suscetibles con ello de ocasionar
una mutacin constitucional.
10
Os estudiosos constatam, pois, o fenmeno
das mutaes constitucionais como uma cons-
tante na vida dos Estados, e as constituies,
como organismos vivos que so, acompanham a
evoluo das circunstncias sociais, polticas,
econmicas, que, se no alteram o texto na letra e
na forma, modificam-no a substncia, o signifi-
cado, o alcance e o sentido de seus dispositivos.
Assim, denomina-se mutao constitucional,
o processo informal de mudana da Constitui-
o, por meio do qual so atribudos novos sen-
tidos, contedos at ento no ressaltados le-
tra da Lex Legum, quer atravs da interpretao,
em suas diversas modalidades e mtodos,quer
por intermdio da construo (construction),bem
como dos usos e costumes constitucionais.
2. QUESTO TERMINOLGICA
Inexiste terminologia uniforme para cogno-
minar o fenmeno das mudanas informais nas
Constituies.
Jorge Miranda, por exemplo, prefere o termo
vicissitude constitucional tcita, que, no seu
entender, compreende as modificaes trazidas
pelo costume praeter e contra legem, assim
como as que resultam da interpretao evolutiva
da Constituio e da reviso indireta, no pas-
sando esta ltima de uma forma particular de
interpretao sistemtica.
11
Gomes Canotilho utiliza a expresso transi-
es constitucionais, ao referir-se reviso
informal do compromisso poltico formalmente
plasmado na Constituio sem alterao do texto
constitucional. Em termos incisivos: muda o
sentido sem mudar o texto.
12
Pietro Merola Chierchia, ao tratar da inter-
pretao sistemtica da Constituio, reala a
terminologia processos de fato.
13
7
LOEWESTEIN, Karl. Teora de la Consti-
tucin.Traduo Alfredo Gallego Anabitarte. Barce-
lona: Ariel, 1986. p. 165.
8
GARCIA-PELAYO, Manuel. Derecho Cons-
titucional Comparado. 2. ed. Madrid: Revista de
Occidente, 1951. p.126.
9
DI RUFFA, Paolo Biscaretti. Introduccin al
Derecho Constitucional Comparado.Traduo
Hctor Fix Zamudio.Mxico: Fondo de Cultura
Ecnomica, 1975. p. 347.
10
F. Mller, apud: Pedro Cruz Villalon, na intro-
duo aos Escritos de Derecho Constitucional de
HESSE, Konrad. 2. ed. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1992, p. 28.
11
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Cons-
titucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra Editora,1991.
T. 2, p. 133.
12
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito
Constitucional. 6.ed. Coimbra: Livraria Almedina,
1993. p. 231.
13
CHIERCHIA, Pietro Merola. Linterpretazione
sistematica della costituzione. Padova: Cedam, 1978.
p.128.
Revista de Informao Legislativa 28
Entre ns, Lus Pinto Ferreira, apoiado na
lio de Corwin, Cushman, Stier-Somlo, Jellinek
e Munro, adere expresso mudana material,
designando as alteraes constitucionais pro-
porcionadas pelos costumes e pela interpreta-
o judicial.
14
Na dcada de 80, Anna Candida da Cunha
Ferraz utilizou as expresses processos indire-
tos, processos no formais ou processos infor-
mais para designar todo e qualquer meio de
mudana constitucional no produzida pelas
modalidades organizadas de exerccio do poder
constituinte derivado.
15
Compreendemos que vicissitude constitu-
cional tcita, mudana constitucional silenciosa
(stillen verfassungswandlungen), transies
constitucionais, processos de fato, mudana
material, processos indiretos, processos no
formais, processos informais, processos obl-
quos, so denominaes convenientes, que
expressam o contedo dos meios difusos de
modificao constitucional.O uso de uma ou
de outra expresso alcana o mesmo resultado,
pois revela a existncia de alteraes operadas
no texto da Constituio, diversas da atividade,
adrede demarcada, do poder reformador.
Com base na lio de Georges Burdeau,
segundo a qual h um poder constituinte difuso
que, por no ser registrado pelos mecanismos
constitucionais, no menos real, seria vivel a
denominao meios difusos, para demarcar as
mutaes realizadas fora do exerccio do insti-
tudo poder reformador.
De fato, as mudanas informais so difu-
sas, inorganizadas, porque nascem da necessi-
dade de adaptao dos preceitos constitucio-
nais aos fatos concretos, de um modo implcito,
espontneo, quase imperceptvel, sem seguir
formalidades legais.
Atuam modificando o significado das nor-
malizaes depositadas na Constituio, mas
sem vulnerar-lhes o contedo expresso, e so
apenas perceptveis quando comparamos o
entendimento dado s clusulas constitucio-
nais em momentos afastados no tempo.
Todavia, alguns podem entender que o
vocbulo mutao no o mais apropriado para
se delimitar as mudanas silenciosas (stillen
verfassungswandlugen) dos preceptivos cons-
titucionais.
Certamente, a palavra possui diversas
acepes. Da ser possvel demarcar, como o
faz Andr Lalande, trs sentidos para o signo
mutao:
Mutao D. mutation; E. mutation;
F. mutation; I. mutazione.
A. Mudana; e, em particular, mudana
na organizao social.
B. Quando lidamos com uma srie de
formas de uma mesma espcie fssil, cha-
mam-se variaes s diferenas morfo-
lgicas que os espcimes provenientes
da mesma camada apresentam, e muta-
es quelas que os espcimes apresen-
tam quando provm de camadas suces-
sivas.
C. Transformao brusca e heredit-
ria de um tipo vivo, que se produz no
espao de um pequeno nmero de gera-
es, ou at de uma s.
Crtica: o sentido B mais antigo do
que o sentido C. Data de Waagen, Die
Formenreihe des Ammonites Subradiatus
(1869); divulgou-se entre os paleont-
logos atravs da obra de Neumayr,
Diestme des Tirreiches (1889).
O sentido C: Este foi adotado por De
Vries, na sua obra Die Mutations Theorie
(1901). Rapidamente se tornou usual na
linguagem filosfica e biolgica. O fato
que ele representava j tinha sido desig-
nado por Cope, Saltation, e por Korchiski
sob o nome heterognese. Lamarck
empregava frequentemente mutao no
sentido geral, para designar as peque-
nas mudanas biolgicas.
16
Robert Campbell, a sua vez, analisa o termo
associado gentica, como sendo aquele tipo
de variao, na constituio biolgica dos mem-
bros individuais de uma espcie, que o resul-
tado de uma mudana permanente em seu equi-
pamento idioplsmico.
17
14
FERREIRA, Lus Pinto . Direito Constitucio-
nal Moderno. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1962. T. 1,
p.108.
15
FERRAZ, Anna Candida da Cunha. Processos
informais de mudana da Constituio: mutaes
constitucionais e mutaes inconstitucionais. So
Paulo: Max limonad, 1986. p. 12.
16
LALANDE, Andr. Vocabulrio Tcnico e
Crtico da Filosofia. So Paulo: Martins Fontes, 1993.
p. 715.
17
CAMPBELL, Robert J.. Dicionrio de
Psiquiatria. So Paulo: Martins Fontes, 1986. p. 715.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 29
O dicionarista Silveira Bueno ensina que
mutao traduz ,tambm, a idia de mudana,
alterao, substituio, volubilidade, inconstn-
cia, mudana de cenrio nos teatros.
18
Evaldo Heckler leciona que mutao do
latim mutare, significa descolar, mudar, trocar,
permutar, abandonar.
19
Fritjof Capra associa mutao a uma trans-
formao do mundo e da conscincia humana.
20
Mas no sentido em que estamos estudando,
o signo mutao fica bem delimitado dentro
daquela tica proposta por Laband.
Entendeu o grande publicista alemo que
uma Constituio, independentemente de refor-
mas, poderia ser modificada, permanecendo
intacta a letra de suas normas. Utilizou, ento, a
terminologia verfassungswandlugen, que sig-
nifica mutao constitucional, porque queria
aduzir s mudanas informais, que transcorriam
margem da tcnica da reforma, a qual j era conhe-
cida pela expresso verfassungsanderung.
21
O vcabulo mutao, utilizado dentro desse
raciocnio, no padece de equvocos, podendo
ser adotado com o propsito de cognominar
certas mudanas que imprimem novos sentidos
s normas constitucionais, sem desfigurar-lhes
a letra e o contedo.
3. NATUREZA E CATEGORIAS
De acordo com Georges Vedel, a natureza
de um ato ou de uma atividade jurdica pode ser
analisada sob dois pontos de vista: o material e
o formal. No primeiro, considera-se o objeto em
sua substncia. No segundo, investiga-se o
processo de formao do ato ou da atividade.
22
Trasladando o ensinamento do constitucio-
nalista francs para o objeto do nosso estudo,
constataremos que os meios difusos, como o
prprio nome j indica, no seguem formalida-
des ou procedimentos expressos.
Por no aderirem a requisitos explcitos na
Constituio, os meios difusos possuem a
natureza informal. So mudanas de fato, por ve-
zes despercebidas, s notadas de vez em quando.
Processam-se lentamente, atravs da inter-
pretao dos tribunais, dos usos e costumes,
da construo judicial, da influncia dos gru-
pos de presso e de tantos outros meios que
provocam ou podem provocar alteraes na
realidade constitucional, embora a letra da Carta
Magna permanea imodificada.
Como quer Milton Campos, so modifica-
es que no geram deformaes maliciosas,
nem subverses traumatizantes; da serem
constitucionais.
23
Sem embargo, as mudanas informais ocor-
rem, naturalmente, de modo espontneo, sem
qualquer previsibilidade de quando iro ser vis-
lumbradas. Disso decorre a natureza ftica dos
meios difusos de alterao constitucional.
Como mudanas de fato que so, desenvol-
vem-se em momentos cronologicamente distin-
tos, perante situaes diferentes.
Karl Wheare exemplificou o fenmeno com
primazia:
sin tocar una sola palabra de la consti-
tucin el congreso de los Estados
Unidos, a travs de su poder para regular
el comercio entre los distintos estados,
tiene autoridad sobre una extensa gama
de actvidades de la mayor importancia
para el pueblo de los Estados Unidos.
Esta autoridad no se ha tomado de los
estados, puesto que stos nunca la
tuvieron. Haba pertenecido desde el
principio al Congreso, se bien no tuvo
mucho campo para su ejercicio. Con el
desarollo del trfico entre los estados se
produjo un aumento en el poder del
Congreso de los Estados Unidos y el
correspondiente cambio en el equilibrio
de poder entre la unin y los estados que
la componen. Un cambio parecido ocurri
en Canad y Australia.
24
Mas alguns autores rechaam a afirmativa
de que as mutaes constitucionais desenvol-
vem-se em momentos cronologicamente distin-
tos, ocorrendo naturalmente, sem qualquer pre-
visibilidade, exigindo um certo perodo mais ou
menos largo de tempo.
18
BUENO, Francisco Silveira . Dicionrio
Escolar da Lngua Portuguesa. 8.ed. Rio de Janeiro:
MEC, 1973. p. 896.
19
HECKLER, Evaldo et al. Dicionrio Morfo-
lgico da Lngua Portuguesa. So Leopoldo:
Unisinos, 1984. p. 2.827.
20
CAPRA, Fritjof . Ponto de mutao. So Paulo:
Cultrix, 1982.
21
LABAND. Wandlungen der Deutschen
Reichsverfassung. Dresden, 1895.
22
VEDEL, Georges. Manuel lmentaire de
Droit Constitutionnel. Paris: Librairie du Recueil
Sirey, 1949. p. 112.
23
CAMPOS, Milton. Constituio e realidade.
Revista Forense, v. 187, n. 679/680, p. 18-22, jan./fev.
1960.
24
WHEARE, Karl. Las Constituciones Modernas.
Barcelona: Labor, 1971, p.77.
Revista de Informao Legislativa 30
Hesse, a includo, entende que os proces-
sos que do lugar mutao constitucional no
tm relao alguma com o carter mais ou me-
nos remoto da entrada em vigor de uma Consti-
tuio, pois pode produzir-se ao cabo de muitos
anos, como tambm ao cabo de pouco tempo.
Logo, a exigncia de um certo perodo de
tempo mais ou menos largo no serviria como
elemento caracterizador do fenmeno, pois
el supuesto ms importante de mutacin
constitucional, el de la interpretacin
modificada , dicha modificacin no pasa-
r despercebida a un atento intrprete(...)
Lo que pueda ser correcto como des-
cripcin de numerosos casos de mutaci-
n constitucional no puede convertirse
en elemento definitorio de la misma(...)
Las notas relativas a la duracin y al
carter inconsciente del proceso deben
quedar, pues, excluidas.
25
Seguimos a orientao, segundo a qual as
mudanas informais da Constituio se do,
normalmente, em perodos separados no tempo,
sendo esta uma das marcas caractersticas do
fenmeno. Isto, entretanto, no precisa ser
levado ao p da letra, ou seja, no descartamos
a hiptese de existirem mutaes constitucio-
nais em momentos prximos, pois h algo de
exato naquela afirmao de Loewestein, quando
diz que uma Constituio no jamais idntica a
si prpria, estando constantemente submetida ao
pantha rei heraclitiano de todo o ser vivo.
26
bvio que a determinao do lapso tempo-
ral no pode ser exatificada, haja vista a
possibilidade de uma norma constitucional
sofrer mutao enquanto perdurar o Texto
Supremo, sem qualquer previsibilidade de
quando isso ir ocorrer.
As mudanas difusas, contudo, no pos-
suem uma sistematizao doutrinria uniforme
e definitiva, mormente no que concerne s suas
categorias ou modalidades. Numa palavra, exis-
tem diversos critrios salientados pelos auto-
res com o escopo de estudar o fenmeno.
Hs Dau-Lin,seguido por Pablo Lucas
Verd
27
e por Manuel Garcia-Pelayo
28
, esboou
quatro categorias:1) mutao constitucional
atravs de prtica que no vulnera a Constitui-
o; 2) mutao constitucional por impossibi-
lidade do exerccio de determinada atribuio
constitucional; 3) mutao constitucional em
decorrncia de prtica que viola preceitos da
Carta Maior; 4) mutao constitucional atra-
vs da interpretao.
29
Paolo Biscaretti Di Ruffa averbou que as
mudanas na realidade constitucional, que no
atingem a letra da Constituio, agrupam-se em
dois ramos, bem delimitados. No primeiro
encontramos as modificaes operadas em
decorrncia de atos elaborados por rgos esta-
tais de carter normativo (leis, regulamentos etc.)
e de natureza jurisdicional (decises judiciais,
principalmente em matria de controle de cons-
titucionalidade das leis). No segundo ramo,
esto as mudanas ocorridas em virtude dos
fatos de carter jurdico (como os costumes),
de natureza poltico-social (normas convencio-
nais ou regras sociais de conduta correta frente
Carta Suprema), ou simplesmente as prticas
constitucionais (tais como a inatividade do
legislador ordinrio que, no elaborando nor-
mas de execuo, logra, substancialmente,
impedir a realizao efetiva de disposies cons-
titucionais).
30
Georg Jellinek, em conferncia pronunciada
na Academia Jurdica de Viena, em 28 de maro
de 1906, proclamou que as mutaes constitu-
cionais no ocorrem unicamente pela atividade
legislativa, mas tambm atravs das prticas
judiciais, parlamentares, administrativas-gover-
namentais, bem como pelo desuso das faculda-
des estatais.
Doutrinou Jellinek que
Los preceptos constitucionales a
menudo son oscuros o extensos y slo
el legislador les da sentido preciso me-
diante leyes que los concretan de modo
muy parejo a como el juez, primero, tomo
conciencia clara del contenido de las
leyes que ha de aplicar. As como por lo
general la aplicacin jurisprudencial de
los textos legales vigentes est sujeta a
las necesidades y opiniones variables de
los hombres, lo mismo ocurre con el
legislador, cuando interpreta mediante
25
HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Consti-
tucional. 2.ed. Madrid: Centro de Estudios Consti-
tucionales,1992. p. 86 - 87.
26
LOEWESTEIN, Karl. Teoria.... p. 164.
27
LUCAS VERD, Pablo . Curso de Derecho
Poltico. Madrid: Technos, 1984. p. 179-180.
28
GARCIA-PELAYO, Manuel . Derecho Cons-
titucional Comparado.... p. 126 - 127.
29
DAU-LIN, Hs. Die Verfassungswandlung.
Berlin: 1932, p. 21 e ss.
30
Cf.: DI RUFFA, Paolo Biscaretti . Introduccin
al Derecho Constitucional Comparado.... p. 347. .
Direito constitucional. Traduo Maria Helena Diniz.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 233-234.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 31
leyes ordinarias la Constitucin. Lo que
parece en un tiempo inconstitucional
emerge ms tarde conforme a la Consti-
tucin y as la Constitucin sufre, me-
diante el cambio de su interpretacin, una
mutacin. No slo el legislador puede
provocar semejantes mutaciones, tambin
pueden producirse de modo efectivo
mediante la prctica parlamentaria, la
administrativa o gubernamental y la de
los tribunales.
31
Noutro prisma, Milton Campos ressaltou as
seguintes hipteses em que seria possvel deli-
near-se a mutao constitucional: complemen-
tao legislativa, construo judiciria e con-
senso costumeiro.
32
Jos Horcio Meirelles Teixeira, alm de
indicar a interpretao da Constituio e os cos-
tumes, aduziu, do mesmo modo que Milton Cam-
pos, complementao legislativa, admitindo
que
outra via, pela qual freqentemente se
modificam indiretamente as constitui-
es rgidas, falseando-se mesmo o
sentido de seus dispositivos, restringin-
do-lhes ou ampliando-lhes o alcance, al-
terando-se o seu significado, a lei ordi-
nria complementar. Como se sabe nem
todos os dispositivos da Constituio
so auto-executveis, isto , aplicveis
por si mesmos, desde logo, mas ao con-
trrio, grande nmero deles necessita da
complementao da lei ordinria para sua
aplicao. Da reportar-se Constituio,
freqentemente, a lei ordinria, que
dever integr-la, a fim de que tenha ple-
na vigncia(...) Ora, fcil imaginar-se
como a lei ordinria poder modificar o
sentido original e autntico das clusu-
las constitucionais, alterando-o por
vezes substancialmente.
33
O constitucionalista britnico Karl Wheare
pontificou que as mudanas constitucionais
podem atuar de duas formas:
En primer lugar pueden originar un
cambio en las circunstancias que, de por
s, no conduzca a ningn cambio efectivo
en el texto de la Constitucin pero que,
sin embargo, haga que esta signifique
algo diferente de lo acostumbrado o que
perturbe su equilibrio. La segunda y la
ms patente forma en que dichas fuerzas
actan se da cuando stas originan cir-
cunstancias que conducen a una modi-
ficacin en la Constitucin, ya sea por el
proceso de una enmienda formal o a
travs de una decisin judicial o del
desarrollo y establicimiento de algn uso
o convencin en la Constitucin.
34
Para Wheare, tanto a interpretao judicial,
como usos e costumes, podem provocar muta-
es constitucionais. Em sentido idntico Hum-
berto Quiroga Lavi
35
e Hctor Fix-Zamudio
36
.
J Anna Candida da Cunha Ferraz exami-
nou a interpretao constitucional, em suas
vrias modalidades, e os usos e costumes cons-
titucionais, enquanto processos informais de
mudana da Constituio, procurando seguir,
em essncia, a classificao proposta por
Biscaretti Di Ruffa.
37
Como se v, no existe consenso a despeito
das modalidades pelas quais as Constituies
so modificadas atravs dos processos infor-
mais de mudana.
Na realidade, no podemos enumerar, com a
pretenso de esgotar a matria, o rol de todas
as hipteses em que os dispositivos de uma
Carta Suprema sofrem mutaes no seu sentido,
significado e alcance, sem mudar a forma pres-
crita pela manifestao constituinte originria.
Isto porque, ao serem editadas, as Consti-
tuies no tm a perfeio de refletir todas as
crenas e todos os interesses em pugna. Elas
derivam de um paralelogramo de foras polti-
cas, econmicas, sociais, culturais etc., atuan-
tes naquele determinado momento histrico.
Da englobarem compromissos antag-
nicos,vontades e suscetibilidades de variads-
sima gama, o que no permite ao legislador
34
WHEARE, Karl . Las Constituciones.... p. 77.
35
Cf.: QUIROGA LAVI, Humberto . Los
Cambios constitucionales. Mxico: Unam, 1977. p.
112: Los Cambios Constitucionales atravs de la
costumbre y la jurisprudencia.
36
Cf.:FIX-ZAMUDIO, Hctor .Instituto de
Investigaciones Jurdicas: La interpretacin consti-
tucional. Mxico: Unam, 1975. p. 14: Algunas refle-
xiones sobre la interpretacin constitucional en el
ordinamiento mexicano.
37
Cf.: FERRAZ, Anna Candida da Cunha.
Processos Informais.... p.13.
31
JELLINEK, Georg. Reforma y mutacion...
p.15-16.
32
CAMPOS, Milton . Constituio e realidade.
op. cit. p. 19.
33
TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso de Direito
Constitucional.Org. e atual. Maria Garcia. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 1991. p. 146.
Revista de Informao Legislativa 32
prever todas as possveis combinaes de casos
concretos, que a experincia cotidiana possa
proporcionar.
Isto enseja a utilizao de determinados m-
todos, muitos deles espontneos, naturais sem
qualquer previsibilidade de quando iro ser acio-
nados com intuito de extrarem o sentido, o sig-
nificado e o alcance das normas constitucionais.
Esses mtodos, que podem provocar
mudanas difusas no Texto Mximo, so ilimi-
tados, porque variam de acordo com as trans-
formaes sociais, as quais repercutem sobre
todo o ordenamento constitucional.
Realmente, no h como negar que a orde-
nao constitucional, mesmo no que atina aos
aspectos sociais, polticos e econmicos, fun-
da-se em fatos, nem como ignorar a celeridade e
a concomitncia espcio-temporal das mudan-
as na realidade.
38
Justamente por serem inumerveis, tais
mtodos alcanam vrias maneiras de se exterio-
rizarem. Alguns deles j foram evidenciados,
no apenas pela doutrina, mas tambm pela
observao atenta da experincia consti-
tucional,vivida pelos Estados.
Desse modo, podem ocasionar mutaes
constitucionais: a interpretao, a construo
judicial, os usos e costumes, as complementa-
es legislativas, as prticas governamentais,
legislativas e judicirias, e at mesmo a influn-
cia dos grupos de presso.
Os ltimos a apontados os grupos de pres-
so , em certos momentos da vida constitu-
cional dos Estados, influem no processo de
mudana informal das Constituies. Nas socie-
dades hodiernas, devido ao fato de refletirem a
estrutura econmica, social, poltica, religiosa,
cultural, so retratos fiis das grandes paixes,
provenientes de aspiraes cooporativas, que
se desdobram em ncleos de configurao e
finalidades inconfundveis: associaes, sindi-
catos, entidades de classe, partidos polticos,
grupos artsticos, religiosos, filosficos, orga-
nizaes civis, militares etc.
Lembra Paulo Bonavides que hoje a impor-
tncia desses grupos tomou tal dimenso que
no h nenhum exagero em afirmar
que so parte da Constituio viva ou
da Constituio material tanto quanto os
partidos polticos e independente de toda
institucionalizao ou reconhecimento
formal nos textos jurdicos.
39
Os grupos de presso, portanto, que tm
sido objeto de numerosos estudos e investiga-
es, em todas as suas modalidades e tcnicas
de ao,
40
afirmam-se como uma realidade ine-
gvel em nossos dias, independentemente de
convices pessoais e idiossincrasias. Basta
ver o exemplo dos Estados Unidos, onde os
lobbies funcionam como verdadeiras empresas
especializadas, dotadas de imponentes escrit-
rios, com organizao e influncia marcantes,
cuja atividade regulamentada em lei.
Entre os americanos, contudo, tais grupos
no representam a unanimidade dos interesses,
nem ocupam tampouco todos os setores sociais
que demandam representao. Corwin e Koening,
dois politiclogos americanos, alertados para
esse fato, lembravam o bom humor do Presi-
dente Truman que jocosamente se proclamava
lobbyist de todo o povo, porquanto este, mar-
ginalizado em seus mais caros interesses pelos
grupos de presso, estava sozinho e no dis-
punha de nenhum lobby.
41
No Brasil, embora no estejam previstos na
legislao, manifesta a atividade dos grupos
38
Cf.: FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Decreto-
lei: um instrumento discricionrio. Jornal do Advo-
gado, Abr. 1985. p. 11.
39
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10.ed.
So Paulo: Malheiros Editores, 1994. p. 428.
40
A bibliografia sobre grupos de presso bas-
tante extensa. Desde a obra bsica de BENTLEY,
Arthur. The Process of Government: A Study of Social
Pressupores, 1908, at os nossos dias, vrias foram
as formulaes a respeito do problema. Dado o
propsito objetivo desse trabalho, que o de estudar
o fenmeno da mutao constitucional, remetemos o
leitor aos seguintes escritos especficos sobre o tema:
BURDEAU, Georges. Trait de Science Politique.
Paris: LGDJ, 1957, T. 7. MEYNAUD, Jean. Os gru-
pos de presso. Traduo por Pedro Lopes de Aze-
vedo. Lisboa: Europa-Amrica, 1966. 146 p. PAS-
QUINO, Gianfranco . Dicionrio de Poltica. Bras-
lia: Universidade de Braslia, 1988, 1318 p. Grupos
de presso. MACIEL, Marco . Grupos de presso e
lobby: importncia de sua regulamentao. Braslia:
Senado Federal, 1984. 23 p. GRUPOS de pres-
so: Braslia: Instituto Tancredo Neves, 1988.
OLIVENNES, Denis e BAVEREZ Nicolas.
LImpuissance Publique. Paris: Calmann-Lvy, 1989.
MATHIOT, Andr. Les pressure groups aux tats-
Unis. Revue Franaise de Science Politique, set., 1952.
SANCHEZ AGESTA, Lus. Princpios de Teoria
Poltica. Madrid: Nacional, 1967. BERNSDORF,
Wilhelm . Staat un Politik. 1967: Pressure groups.
41
Fato narrado por BONAVIDES, Paulo. Cincia
Poltica.... p. 432.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 33
de presso, no raro sob o impulso direto dos
partidos polticos, das categorias profissionais,
de trabalhadores ou de servidores pblicos,das
organizaes econmicas, privadas e pblicas,
das instituies de classes liberais, militantes
da defesa do meio ambiente, enfim,dos patro-
nos de diferentes interesses, que agem, forte-
mente, em favor de teses e reivindicaes.
Nesse nterim, assevera Josaphat Marinho,
que:
grupos diversos aliam-se em defesa de
determinadas posies, ainda que a um
deles apenas, ou a alguns, se vincule o
interesse discutido e objeto de deciso.
Esse procedimento conjugado se exer-
cita, sobretudo, na medida da politizao
das corporaes profissionais, inspirado
no fundamento inteligente de que a unio
de foras fortalece a legitimidade da
pretenso e a possibilidade de xito do
movimento.
42
Diferenciados em cada sociedade, mas sem-
pre atuantes, os grupos de presso no so
fenmenos estranhos ordem constitucional.
43
Quando aliam-se em defesa de determina-
das posies, exercem forte influncia sobre os
poderes pblicos, dentre os quais vale desta-
car o rgo jurisdicional, a quem compete dizer
do direito, naqueles conflitos de interesses qua-
lificados por uma pretenso resistida.
44
Ao exercer a jurisdio constitucional, por-
tanto, o Judicirio interpreta a Constituio,e,
nesse mister, no est descartada a possibili-
dade de atribuir letra da Lex Legum novos
sentidos, contedos ainda no ressaltados,
mudando a substncia dos comandos prescri-
tos pelo legislador, mas sem afetar-lhes a forma.
A, tanto quanto em tantas outras esferas
da vida poltica e da ordem constitucional, as
normas supremas do Estado transformam-se
espontaneamente, fora dos processos formais
estatudos para tal fim, rompendo as estruturas
jurdicas que pretendam escraviz-las.
Embora o seu texto permanea inalterado,
as disposies constitucionais vo lenta e
insensivelmente se modificando, sem mudar
uma vrgula sequer, mas assumindo significa-
dos novos, sob o influxo das exigncias da evo-
luo social.
E os grupos de presso podem contribuir
para que esse fenmeno se intensifique.
Para exemplificar, veja-se o importantssimo
papel da Suprema Corte norte-americana, ao
interpretar a Constituio de seu pas, que no
olvidando o influxo de fatores promanados da
estrutura econmica e social, condicionados
queles grupos da esfera intermediria entre o
indivduo e o Estado, nos quais um interesse se
incorporou e se tornou politicamente relevante,
passou a dar novos sentidos e novos alcances
s clusulas constitucionais, sem qualquer atua-
o do poder constituinte institudo.
Lda Boechat Rodrigues demonstrou bem a
influncia dos lobbies no processo de interpre-
tao das leis, ao estudar a Suprema Corte norte-
americana,que, ao interpretar a Constituio,
mudava o seu contedo sem mudar a sua letra.
45
Tudo isso comprova que
toda Constituio sempre uma estrutura
dinmica, como bem assinala Linares Quin-
tana, e esse dinamismo constitucional
manifesta-se atravs de uma espcie de
poder constituinte difuso, na excelente
expresso de Burdeau, fora das modali-
dades organizadas de exerccio do poder
constituinte, cumprindo ainda observar-
se, como o faz Friedrich, que quanto mais
difceis se apresentam esses processos de
reforma, mais fortemente atuaro os
processos indiretos de modificao cons-
titucional, como por exemplo pela inter-
pretao dos juzes e tribunais. O ritmo,
mais ou menos acelerado dessas modi-
ficaes constitucionais indiretas, h de
variar, portanto, em cada poca e em cada
lugar, de acordo com os fatores histricos
atuantes, entre os quais, evidentemente,
em primeiro lugar, o prprio ritmo das trans-
formaes sociais e polticas.
46
42
MARINHO, Josaphat. Grupos de presso na
sociedade. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 1,
p. 16-20, 1993.
43
Cf.: BURDEAU, Georges . Trait...,T. 8, p.
136 -148.
44
CARNELUTTI, Francesco, em Sistema del
Diritto Processuale Civile,vol.I, Pdua, Cedam, 1939,
n.2 e 14, quando disse que a jurisdio o conflito de
interesses qualificado por uma pretenso resistida,
ressaltou que o interesse a posio favorvel para a
satisfao de uma necessidadee a pretenso a exign-
cia de uma parte de subordinao de um interesse
alheio a um interesse prprio.
45
Cf.: RODRIGUES, Lda Boechat. A Crte
Suprema e o Direito Constitucional Americano. Rio
de Janeiro: Forense, 1958, p. 31, 71,73,112, 176,
179, 221, 297.
46
TEIXEIRA, J.H. Meirelles . Curso.... p.142 -
143.
Revista de Informao Legislativa 34
No que pese impreciso e vaguidade
criteriolgica para se estudar os diversos meios
que podem ocasionar mutaes constitucionais
sobretudo diante do dinamismo da ordem
jurdica possvel construirmos generaliza-
es, extradas da experincia constitucional e
de certos conhecimentos oriundos da classifi-
cao genrica do Direito.
Como sabido, o estudo do fenmeno jur-
dico pode ser desdobrado em trs partes: heu-
rstica, morfologia e tcnica.
A heurstica tem como objeto o conheci-
mento dos elementos, fatores e condies, cau-
sas e funes do Direito na sociedade.
A tcnica objetiva estabelecer mtodos a
serem empregados na elaborao e na aplica-
o do Direito.
morfologia compete o estudo das formas
gerais, classificaes, categorias ou modalida-
des, sobre as quais so elaborados os racioc-
nios didticos.
Se aceitarmos as mutaes constitucionais
como uma realidade tranformadora do sentido,
significado e alcance das normas da Lei Mxima,
ento seria vivel estud-las do ponto de vista
morfolgico, procurando didatizar as suas
categorias. Para tanto nos valeramos de dados,
extrados da realidade concreta, todos prove-
nientes da prtica constitucional.
Por intermdio desses dados concretos,
retirados da experincia vivida pelas Constitui-
es, poderamos esboar a seguinte morfolo-
gia didtica, a qual abrangeria:
a) as mutaes constitucionais operadas em
virtude da interpretao constitucional, nas suas
diversas modalidades e mtodos;
b) as mutaes decorrentes das prticas
constitucionais;
c) as mutaes atravs da construo cons-
titucional;
d) as mutaes constitucionais que contra-
riam a Constituio, dizer, as mutaes incons-
titucionais.
As mutaes inconstitucionais, por no
serem alheias realidade vivida nos diversos
Estados, foram includas nessa classificao,
mas nada tm em comum com as mutaes cons-
titucionais, haja vista que, alm de violarem a
letra da Lei das Leis, desbordam o prprio con-
trole de constitucionalidade. Devido a motivos,
estritamente didticos, para facilitar o estudo
da matria, preferimos enquadr-las na tipolo-
gia proposta.
4. RIGIDEZ E MUTABILIDADE
Existe uma correlao entre o corolrio da rigi-
dez constitucional e o fenmeno da mutabilidade.
Mutabilidade a qualidade daquilo que
mutvel. O termo logra dois sentidos completa-
mente distintos: um formal e outro informal. A
mutabilidade formal delineia-se atravs da
reforma constitucional, seja por reviso, seja
por emenda. J a mutabilidade informal
concerne ao processo difuso de modificao
da Constituio.
Interessa-nos perscrutar o princpio da rigi-
dez em consonncia com a mutabilidade infor-
mal, retirando da possveis previses.
Para tanto, impende estudarmos a rigidez
da Constituio perante os elementos esttico
e dinmico, cuja anlise nos fornece uma viso
mais fecunda da ordem jurdica.
Atravs do elemento esttico, a Constituio
reveste-se de certa estabilidade, de certo equil-
brio, pois a instabilidade do Texto Maior seria
responsvel pela instabilidade do prprio Estado.
Estabilidade, contudo, no significa inaltera-
bilidade, porquanto o dinamismo da realidade
social, com situaes e exigncias sempre novas,
em constante evoluo, obriga a adaptao das
normas constitucionais aos ditames da vida.
Por achar-se interligada realidade social cam-
biante, aos avanos da cincia, da tecnologia, da
economia, da religio, da moral etc., a Constitui-
o, conforme dissemos anteriormente, um or-
ganismo vivo, em consonncia com as foras
reais do poder (Lassalle) , que funcionam como
verdadeiras foras atuantes na comunidade.
Ora, se as Constituies, para serem social-
mente eficazes, observadas e cumpridas na pr-
tica, devem corresponder, ao menos em sua
essncia, a esses fatores reais do poder os
quais sempre variam, evoluem, modificam-se
atravs das transformaes e do progresso
evidente que os textos supremos devem seguir
o ritmo das mudanas sociais.
Devem, at mesmo, abrir caminho para as al-
teraes srias, oportunas e viveis, exigindo
respeito ao que existe de mais profundo, como
vaticinou Francis Delpere, ao examinar, em 1992,
na Associao Francesa dos Constitucionalistas,
o processo de modificao da Constituio belga.
47
47
DELPERE, Francis . La Rvision de la Cons-
titution. Paris: Association Franaise Des Constitu-
tionnalistes, 1992. p. 67-77: Le processus de modi-
fication de la Constitution belge. (Economica Pres-
ses Universitaires Daix-marseille, collection Droit
Public Positif).
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 35
Nesse nterim, a efetividade
48
de uma norma
constitucional repousa na sua capacidade de
enquadrar e fixar, na ordem jurdica, as vonta-
des e as instituies menores que a sustentam,
as quais devem corresponder s foras sociais,
polticas, econmicas, morais, religiosas, exis-
tentes no grupo social.
Se, ao invs, a base constitucional assen-
tar-se em poderes fictcios, sem raiz histrica
precisa, procurando impor idias e interesses
minoritrios, a Constituio torna-se mero
arcabouo formal, sem qualquer utilidade
prtica.
Assim, a vida constitucional dos Estados
desenvolve-se perante dois elementos, aparen-
temente contraditrios: o esttico e o dinmico.
O elemento esttico consigna uma exigncia
indispensvel segurana jurdica, evitando,
ao menos em tese, a instabilidade institucional,
procurando salvaguardar os direitos e garantias
fundamentais da pessoa humana; o elemento
dinmico propicia a adaptao das Constitui-
es s exigncias do progresso, da evoluo e
do bem-estar social.
O vetor da rigidez da Constituio encontra
guarida precisamente nesse contexto. Trata-se
de tcnica capaz de atender a ambas exigncias
de estabilidade e dinamismo constitucionais.
Tornam-se possveis alteraes formais
(revises e emendas), imprescindveis adap-
tao das Constituies a novas realidades
fticas.
S que ao estabelecerem o processo de
reviso ou emenda, os legisladores fazem-no
cautelosamente, de modo a tornar tais tcnicas
de mudana mais solenes, rduas, difceis,
demoradas, para que no sejam de inopino, des-
propositadas, sem previsibilidade de quando
iro ocorrer.
Da a exigncia da ponderao e equilbrio
nas instituies ao se pretender reformular a
letra do Texto Magno.
utilizando, para tanto, certo processo for-
mal complexo e especfico, diverso dos meios
comuns de elaborao das leis ordinrias e
complementares.
Logo, possvel dizermos, como o fez James
Bryce, que rgida a Constituio somente sus-
cetvel de mudana por intermdio de um pro-
cesso solene e complicado, bem mais especfico
e rigoroso do que aquele utilizado para modifi-
car as leis em geral. Para ele as Constituies
rgidas possuem uma autoridade superior das
outras leis do Estado e so modificadas por pro-
cedimentos diferentes daqueles pelos quais se
editam e revogam as demais leis.
49
Foi Bryce, porm, quem cunhou as expres-
ses rgida e flexvel, pela primeira vez; histori-
camente a rigidez muito mais antiga.
Certamente, o prtico da rigidez constitu-
cional no foi detectado apenas por Bryce.
Aristteles j distinguia a politia (normas
fundamentais da organizao poltica) dos
nomi (normas ordinrias, fundadas na
politia). Em Roma , as normas fundamentais
somente podiam ser alteradas por juzes
especiais,e, em Frana as leis fundamentais do
reino s sofriam modificaes oriundas dos
Estados Gerais, sem falar no perodo antes da
Revoluo Francesa, quando Vatel, em impor-
tante obra
50
, Rousseau, Bodin e Huber insistiam
na diferena formal entre as leis fundamentais e
as outras leis comuns.
H muito tempo, pois, o princpio da rigidez
constitucional vem registrado como uma exi-
gncia indispensvel para a mudana formal da
Constituio, consistindo em um processo
solene, dificultoso e demorado, sem a facilidade
e a rapidez de elaborao das leis comuns.
Podemos destacar os seguintes caracteres
do aludido primado da rigidez:
a) dificultar o processo reformador da Cons-
tituio;
b) assegurar a estabilidade constitucional;
c) resguardar os direitos e garantias funda-
mentais, mantendo estruturas e competncias,
com vistas proteo das instituies.
Das caractersticas apontadas, deflui a
assertiva de que qualquer mudana formal,
48
Compreenda-se o vocbulo efetividade, como
a capacidade de atuao prtica da norma
constitucional,fazendo prevalecer, no mundo dos
fatos, os valores por ela tutelados. Nessa tica,a efe-
tividade simboliza a aproximao, to ntima quanto
possvel, entre o dever-ser normativo e o ser da rea-
lidade social. Ademais, efetiva a norma constitu-
cional que enseja a concretizao do direito que nela
se substancia, propiciando o desfrute real do bem
jurdico assegurado.Cf.:BARROSO, Lus Roberto . O
Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Nor-
mas. Rio de Janeiro: Renovar, 1990.
49
BRYCE, James . Constituciones flexibles y
Constituciones rgidas.... p.9.
50
VATEL. Le Droit des Gens ou Principes de la
Loi Naturelle Appliqus la Conduite et aux Affaires
des Nations et des Souverains .Nouvelle dition,
Paris, 3 v. Guillaumin, 1863.
Revista de Informao Legislativa 36
operada na Lex Legum, s se faz possvel atra-
vs de processos complexos e demorados, para
adquirir o Texto Maior muito mais estabilidade.
O problema da estabilidade constitucional
fica ento resolvido, sem prejuzo de modificar-
se a Constituio, independentemente de moti-
vos imperiosos, que aconselhem ou exijam alte-
raes amplas ou restritas.
Contrape-se Carta rgida a denominada
flexvel, que a capaz de ser, a cada momento,
modificada, expandida, contrada, sem processo
formal complexo, solene, demorado, dificultoso.
Por isso notou Bryce, quando utilizou o termo,
que a Lei Magna da Inglaterra transformava-se
constantemente, pois o Legislativo aprovava,
com freqncia, leis que atingiam os mtodos
de governo e os direitos polticos dos cidados.
Sempre ao fim de uma sesso parlamentar,
no havia a certeza de que aquilo que era tido
como Constituio continuaria sendo a mesma
coisa de antes. Isto porque as Cartas flexveis
so as que esto no mesmo nvel das outras
leis do Pas, procedendo das mesmas autorida-
des que fazem as leis ordinrias e sendo pro-
mulgadas e abolidas segundo o mesmo proce-
dimento daquelas.
51
A distino operada entre as Cartas rgidas
e as flexveis, contudo, no encontra acolhida
unnime na doutrina. H, por exemplo, que fale
em constituies imutveis, granticas e into-
cveis
52
, que no estabelecem o seu prprio
processo de reforma, como a Constituio
espanhola de 1976 e a italiana de 1848. Seriam
constituies permanentes, para toda a vida,
no admitindo que nenhum poder possa legiti-
mamente reformul-las, e, muito menos, revo-
g-las. Numa palavra, no haveria rgo com-
petente para rev-las.
Vimos, alhures, que se na histria dos tem-
pos remotos o dogma das constituies eter-
nas vem registrado, o mesmo no se pode dizer
em nossos dias, pois seria errneo e mesmo
ingnuo conceber-se uma Constituio
verdadeiro organismo vivo, inaltervel, frente
realidade social cambiante, em constante evo-
luo e transformao.
Todavia, ressalta Meirelles Teixeira que
algumas Constituies, a exemplo das histrico-
costumeiras (Carta inglesa), apresentam uma
estabilidade que lhes advm da sua prpria
natureza, de sua lenta formao, da sua
progressiva adaptao s necessidades polti-
cas e sociais, da educao poltica do povo a
que se aplicam. Trata-se de estabilidade real,
autntica, ao passo que as Cartas escritas, dog-
mticas, por faltar-lhes aquelas condies, pro-
curam criar, artificialmente, uma estabilidade
tcnica, ao consagrarem processos jurdicos
complicados, difceis, demorados e solenes de
reforma.
Por isso mesmo, autores como
McBain preferem falar em estabilidade
sociolgica (caso da Inglaterra) e estabi-
lidade legal (Brasil, Estados Unidos,
Frana etc.). Da o paradoxo, apenas apa-
rente, de um pas como a Inglaterra, cuja
Constituio flexvel, apresentar uma
estabilidade poltica muito maior que os
pases do continente europeu e da nossa
Amrica Latina, como suas enfticas
constituies rgidas. Evidentemente
vale muito mais a rigidez sociolgica, que
se assenta na mais ou menos perfeita ade-
quao entre a Constituio e a conjun-
tura social e poltica, que a rigidez pura-
mente jurdica, geralmente incapaz, como
sobejamente no-lo demonstra a Histria,
de resistir ao impacto das crises polticas
e sociais, do desajustamento entre o sis-
tema poltico e jurdico e as exigncias da
realidade poltico-social.
53
Certos autores
54
lembram ainda das Consti-
tuies transitoriamente flexveis, que podem
ser reformuladas, durante certo perodo, por
processos idnticos aos de elaborao de uma
lei ordinria, como, por exemplo, a Carta irlan-
desa de 1922 (art. 50) e as constituies de cer-
tos Estados da Alemanha, que permitiam a
desnazificao, sem qualquer observncia s
normas constitucionais. Da a Carta de Baden
(1947), que previa no seu art. 128:
A lei pode estabelecer normas jurdi-
cas especiais at 31 de dezembro de 1948,
no mais tardar, para libertao do povo ale-
mo do nacional socialismo e do militarismo,
e para remoo de suas conseqncias.
Ao lado dessas ltimas constituies,
enfatiza Nelson Sampaio as fixas. Elas seriam
assim denominadas pelo fato de s sofrerem
51
BRYCE, James . Constituciones.... p. 64.
52
Cf.:ARNOLD, Gabriel . De la Rvision des
Constitutions. Paris: Arthur Rousseau, 1896.
53
TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso.... p. 112.

54
Cf.:SAMPAIO, Nelson de Sousa .O Poder de
Reforma Constitucional.3.ed.rev.e atual. por Uadi
Lamgo Bulos. Belo Horizonte: Nova Alvorada,
1995, p. 68. TEIXEIRA, J.H.Meirelles. Curso....
p.112.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 37
alteraes por meio de um poder de competn-
cia igual ao que as criou, isto , por uma nova
manifestao do poder constituinte originrio.
So constituies silenciosas quanto ao pro-
cesso de reforma, e.g., o Estatuto do Reino da
Sardenha de 1848, que depois se tornou a Cons-
tituio da Itlia, assim como a Constituio
espanhola de 1876.
55
Houve tambm quem falasse em graus de
rigidez
56
, aparecendo a classificao das cons-
tituies em muito rgidas e pouco rgidas, que
variam de acordo com o processo reformador
mais ou menos rigoroso, solene e complexo.
Por este critrio, a Lei Maior dos Estados
Unidos seria muito rgida, porque o processo
de sua alterao difcil e complicado, enquanto
a Constituio sovitica qualificariar-se-ia como
pouco rgida, pois para a sua reforma seriam
necessrios apenas dois teros dos votos do
Soviet Supremo.
Em que pese diversidade de formulaes
doutrinrias a respeito do assunto, a rigidez e a
flexibilidade consignam critrios classificatrios
teis para a compreenso do mecanismo
constitucional de um Estado.
Atravs da maior ou menor complexidade
do processo de reforma, possvel sentirmos a
anatomia da organizao estatal.
Veja-se, a propsito, o Estado brasileiro,
consubstanciado na Carta Poltica de 5 de
outubro de 1988, cuja rigidez das normas que o
instituem fica constatada na simples leitura do
seu art. 60, em cujo regao encontramos os
requisitos exigidos para a emenda.
Dentre tais requisitos esto aquelas clu-
sulas que no podem ser abolidas, levando-nos
a admitir que a forma federativa de Estado, o
voto direto, secreto, universal e peridico, a
separao dos poderes, os direitos e garantias
individuais fazem parte da estrutura, da confi-
gurao mesma do Estado brasileiro.
E esta rigidez fica mais clara ainda se obser-
varmos o processo de propositura de emendas,
pois enquanto a Carta de 1988 poder ser emen-
dada mediante proposta de um tero, no mnimo,
dos membros da Cmara dos Deputados ou do
Senado Federal, do Presidente da Repblica,
de mais de metade das Assemblias Legislativas
das unidades da Federao, manifestando-se,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus
membros (art. 60, I, II, III), o mesmo no se exige
para a iniciativa de elaborao das leis ordinrias
e complementares (art. 61).
Logo, o constituinte de 1988 achou por bem
permitir alteraes na ordem constitucional
somente mediante processos, solenidades e exi-
gncias formais,especiais, diversos e mais difi-
cultosos daqueles processos comuns de ela-
borao legislativa.
Rigidez e flexibilidade, portanto, constituem
uma base perfeitamente til de classificao,
principalmente nos pases como o Brasil, de
escassa educao poltica e tradio constitu-
cional, com acentuada instabilidade poltica.
57
Nesses pases as cartas rgidas desem-
penham importante papel. Servem para demar-
car o mbito de exerccio do Poder Legislativo,
evitam mudanas desnecessrias, previnem
alteraes facilitadas e reviravoltas inusitadas,
colocando em destaque matrias primordiais
para o imperioso equilbrio da sociedade.
As constituies do tipo rgido possuem um
fundamento lgico de existncia, pois servem de
freio para a deflagrao de mudanas bruscas,
que porventura tentem comprometer a pacifici-
dade da vida constitucional dos Estados.
A experincia constitucional tem demons-
trado que s admissvel tocar nas bases do
Texto Supremo em casos de urgncia e necessi-
dade, e, mesmo assim, de modo limitado, atravs
do mecanismo da emenda (reforma de menor
extenso), antes at do mecanismo de reviso
(reforma de maior abrangncia).
Com isso no se quer dizer que o corolrio
da rigidez deva funcionar como bice s trans-
formaes do progresso e da evoluo social.
A ratio essendi do princpio no consigna uma
barreira para impedir modificaes indispens-
veis, oportunas e benficas para o crescimento
material e espiritual da sociedade.
Como acentua Carl Friedrich, o excesso gera
a instabilidade, pois o uso exagerado do vetor
da rigidez pode causar movimentos revolucio-
nrios, quando as disposies do Documento
Supremo no conseguirem se ajustar aos novos
reclamos sociais, algo admissvel em todo o
mundo.
58
55
Cf.: SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Poder de
Reforma.... p. 54 -61.
56
Cf. TEIXEIRA, J.H. Meirelles. Curso.... p. 112.
57
Nesse sentido: TEIXEIRA, Jos Horcio
Meirelles. Curso.... p. 106 e ss.
58
Cf.: FRIEDRICH, Carl. Teoria y realidad de
la organizacin constitucional democrtica. Tradu-
o Vicente Herrero. Mxico: Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1946.
Revista de Informao Legislativa 38
Acrescente-se a isso que em torno do pri-
mado da rigidez aliceram-se temas fundamen-
tais para a vida constitucional dos Estados, tais
como:
a) a diferena entre poder constituinte e
poder originrio e poderes constitudos;
b) supremacia e hierarquia das normas cons-
titucionais;
c) inconstitucionalidade das leis e dos atos
normativos;
d) controle de constitucionalidade das leis
e dos atos normativos;
e) indelegabilidade de competncias cons-
titucionais.
Realmente, o princpio da rigidez constitu-
cional coaduna-se com o poder criador da Cons-
tituio.
Trata-se do poder constituinte originrio
que, ao desempenhar uma atividade normativa
em primeiro grau, difere da funo exercida pelo
Poder Legislativo, que encontra na Constitui-
o sua origem, limites e formas de atuao,
cumprindo-lhe criar leis ordinrias, resolues,
alguns atos polticos e administrativos, cuja
atividade encontra-se circunscrita s normas da
Lei Maior.
Estas ltimas as normas constitucionais
propriamente ditas, a fim de serem reformadas
deparam-se com o primado da rigidez, decor-
rendo da a maior dificuldade de alterao das
mesmas do que para a modificao dos precei-
tos jurdicos da ordem estatal.
Ademais, da essncia da rigidez a supre-
macia formal da Constituio. nesse sentido
que se diz que o Texto Constitucional a Lei
das Leis, a Lei Mxima, o Cdigo Supremo de
um povo, a base de todo o Direito estatal, o
limite de toda a atividade infraconstitucional, o
fundamento ltimo de todas as instituies.
Por isso, escreveu Jos Afonso da Silva
com pena de ouro:
Da rigidez emana, como primordial
conseqncia, o princpio da suprema-
cia da Constituio que, no dizer de
Pinto Ferreira, reputado como uma
pedra angular, em que se assenta o edif-
cio do moderno direito poltico. Significa
que a Constituio se coloca no vrtice
do sistema jurdico do pas, a que confere
validade, e que todos os poderes esta-
tais so legtimos na medida em que ela
os reconhea e na proporo por ela
distribudos. , enfim, a lei suprema do
Estado, pois nela que se encontram a
prpria estruturao deste e a organiza-
o de seus rgos; nela que se acham
as normas fundamentais do Estado, e s
nisso se notar sua superioridade em
relao s demais normas jurdicas.
59
No se confunda, todavia, a supremacia
formal com a supremacia material. A diferena
de notria importncia, pois as constituies
flexveis tambm so supremas, mas do ponto
de vista substancial, sociolgico.
que, como explicam Georges Burdeau
60
e
Franco Modugno
61
, a supremacia material pode
ser constatada nas cartas flexveis, logrando
nesse caso a natureza scio-poltica, socio-
lgica, pois.
Nas palavras de Marcelo Neves,
Mesmo nos sistemas carentes de
Constituio em sentido formal, h um
ncleo normativo regulador do processo
de produo das normas jurdicas gerais,
caracterizado como uma Constituio em
sentido material estrito, cujo contedo
tem uma supremacia jurdica intrnseca,
por ser logicamente anterior s demais
normas gerais (legais e costumeiras) per-
tencentes ao ordenamento jurdico. Em
realidade, quando, nos sistemas de Cons-
tituio flexvel, a legislatura ordinria
reforma as normas de contedo intrinse-
camente constitucional (Constituio em
sentido material estrito), deve atuar de
acordo com o procedimento por elas
mesmas prescrito, sob pena de sano
por invalidade formal.
62
J a supremacia formal seria aquela respon-
svel pela distino operada entre leis comuns
e leis constitucionais. Ela encontra-se adstrita
reforma da Constituio, na medida em que
procura estruturar um processo mais dificulto-
so e solene para a sua mudana.
Dessa supremacia formal promana uma hie-
rarquia normativa, que, partindo da norma
superior, tem por escopo regular o modo de cria-
o da norma inferior. Esta, por sua vez, proce-
der da mesma maneira em relao norma que
59
SILVA, Jos Afonso da. Curso.... p. 49.
60
BURDEAU, Georges. Trait.... p. 90.
61
MODUGNO, Franco. Linvalidit della legge.
Milano, Giuffr, 1970, v. 1, p. 71-72.
62
NEVES, Marcelo . Teoria da inconstituciona-
lidade das leis. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 65.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 39
lhe est imediatamente abaixo, e assim por
diante.
Como conseqncia da hierarquia norma-
tiva, que exige a conformidade da norma jur-
dica inferior norma superior, exsurge a idia
de que no deve haver poder arbitrrio, pois a
nenhum rgo estatal dado o poder de editar
normas incompatveis com a Constituio.
Ocorrendo contradio entre um ato nor-
mativo ou um ato administrativo com a Carta
Maior, ter-se- a hiptese de inconstitucionali-
dade o vcio mais grave que pode sofrer uma
norma ou ato do poder pblico, porque coloca
em choque uma manifestao derivada, secun-
dria, do exerccio do poder pblico, com as
normas fundamentais do Estado, ameaando-
lhe, portanto, a prpria estrutura e funciona-
mento, tal como nelas previstos.
63
Considerado vcio irremedivel, a inconsti-
tucionalidade algo que pode violar o princ-
pio da legalidade, em detrimento a algo que de
fundamental importncia nos Estados que pos-
suem um Texto Maior rgido: a limitao da ati-
vidade legiferante ordinria pelos preceptivos
constitucionais.
Sem dvida, a Constituio, mesmo dotada
de supremacia, no est imune aos abusos e
violaes, tanto por parte do legislador ordin-
rio, como das autoridades pblicas em geral.
exatamente a que reside o fundamento
bsico do controle de constitucionalidade das
leis e dos atos do poder pblico, com vistas
defesa da Carta Magna.
No basta que as normas constitucionais
sejam hierrquica e formalmente superiores s
leis em geral, e que estas devam compatibilizar-
se quelas. Urge que seja acionado o meca-
nismo do controle de constitucionalidade das
leis, juridicamente verificado, com o fim espe-
cfico de fiscalizar a legalidade dos atos norma-
tivos.
Entre ns, Gilmar Ferreira Mendes demons-
trou que:
controle jurisdicional de constitu-
cionalidade desenvolve-se, por definio,
no mbito de um processo mais ou menos
complexo, atendendo s prprias caracte-
rsticas do ordenamento jurdico. E o
modo de provocar o exame da questo
constitucional assume importncia fun-
damental, uma vez que dele depende o
prprio exerccio da funo que garante
a Constituio.
64
Por fim, o princpio da rigidez tambm man-
tm ntida ligao com a indelegabilidade das
competncias constitucionais.
sabido que a Constituio distribui com-
petncia entre os entes pblicos, assim como
entre as funes legislativa, executiva e judi-
ciria.
65
Em matria de rigidez, a conseqncia mais
importante, no que diz respeito s competn-
cias constitucionais, pauta-se na impossibili-
dade de transferir-se a uma entidade ou rgo
do poder pblico uma parcela das atribuies
especficas, enfeixadas na Lex Legum.
Assim acontece porque as competncias de
cada entidade constitucional ou rgo pblico
so organizadas de modo cuidadoso, de acordo
com a natureza das funes, no sendo poss-
vel uma esfera extrapolar a rbita de outra.
Ora, se as cartas rgidas s podem ser alte-
radas por meio de processos difceis e compli-
cados, estabelecidos nelas mesmas, logo no
possvel haver delegao de competncias,
exceto na hiptese de reforma constitucional,
que, modificando a forma dos preceitos relati-
vos matria, atribua a uma certa entidade
funo que antes no era sua.
Excetuada a via da reforma, qualquer modi-
ficao atravs de lei ordinria, no sistema de
competncias constitucionais, ser inconstitu-
cional. No pertine, em regra, a delegabilidade
de competncias nas constituies rgidas, o que
obriga o rgo a praticar atos dentro dos limites
estabelecidos pelo legislador constituinte.
Tecidas essas breves consideraes sobre
a importncia do princpio da rigidez, que
espraia a sua influncia sobre todo o ordena-
mento jurdico, vale examinar como ele se apre-
senta diante do fenmeno da mutao consti-
tucional.
Para tanto, cumpre indagarmos: a mutao
constitucional s ocorre nas constituies rgi-
das? Estariam as constituies flexveis tambm
sujeitas a mudanas informais?
A experincia constitucional dilucida que o
fenmeno da mutao constitucional independe
da rigidez do Texto Magno. Tanto as cartas
63
TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso.... 126.
64
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Cons-
titucionalidade.... p.117.
65
Cf.:ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.
As Competncias na Constituio de 1988. So Paulo:
Atlas, 1989.
Revista de Informao Legislativa 40
rgidas como as flexveis esto sujeitas ao
influxo de novos sentidos, novos significados,
que, embora no mudem a letra dos precepti-
vos supremos do Estado, conferem-lhes conte-
dos ainda no contemplados, quer atravs da in-
terpretao e da construo judicial, quer por meio
dos usos e dos costumes constitucionais.
Sendo o princpio da rigidez aquele corol-
rio, no qual estabelecido um processo especial,
mais solene e dificultoso, para a alterao das
normas constitucionais, seria normal, primeira
vista, que toda e qualquer mudana fosse ape-
nas produzida, com base em requisitos formais
e especficos.
Na realidade, nem sempre assim, pois as
constituies, sem qualquer processo formal de
modificao, so alteradas no sentido, signifi-
cado e alcance de seus preceitos, mesmo per-
manecendo intactas na estrutura, dentro dos
moldes estipulados pelo legislador constituinte
originrio.
Os Estados Unidos, por exemplo, tm Cons-
tituio rgida, mas tal rigidez no impediu que
certas disposies, mormente as referentes
distribuio de competncias entre o Estado
central e os Estados-membros, sofressem
modificaes informais por meio da interpre-
tao judicial, a fim de adaptarem-se realidade
social cambiante.
bvio que nessa hiptese a interpretao
no feriu a letra plasmada pelo constituinte
americano, e a mutao gerada foi constitu-
cional, modificando apenas o sentido, o signi-
ficado e o alcance daqueles preceitos jurdicos,
mas sem promover qualquer inconstitucionali-
dade.
Em Frana, inobstante a rigidez proclamada
pelo seu Texto Supremo, so perceptveis as
mutaes ocorridas pelas prticas consuetudi-
nrias. Neste Pas a atrofia do direito de disso-
luo do Presidente frente ao Parlamento, anu-
lando uma norma expressa na Constituio, pro-
vocou uma mudana difusa, atravs de um uso
constitucional.
Mas a dinmica constitucional dos Estados
demonstra que as constituies flexveis tam-
bm so suscetveis de serem alteradas atravs
de mudanas informais.
Vale dizer: o fenmeno da mutao consti-
tucional no exclusivo das constituies
rgidas.
Certamente, o princpio da rigidez predomina
no panorama do constitucionalismo moderno.
Isto no significa que alguns pases de Carta fle-
xvel escapem da incidncia dos processos indi-
retos de modificao constitucional, v.g., Ingla-
terra, Nova Zelndia, Finlndia, frica do Sul etc.
Do mesmo modo que as constituies rgi-
das, as flexveis, por intermdio da interpreta-
o em suas diversas modalidades, da constru-
o dos tribunais, dos usos e costumes consti-
tucionais, esto predispostas a mutaes, e,
com isto, transformam-se espontaneamente, fora
dos processos formais previstos para este fim.
As constituies flexveis, fora de dvida,
podem lograr novos sentidos e significados na
compreenso de seus artigos, incisos, alneas,
seja para acrescentar, suprimir ou alterar algo.
Tomemos como exemplo as mutaes cons-
titucionais operadas na histrica e flexvel Lei
Magna da Inglaterra.
Para facilitar o estudo da Constituio
inglesa, os professores de Direito costumam
dividi-la, didaticamente, em duas partes: a escrita
e a no-escrita.
A parte escrita composta dos atos ou tra-
tados de unio, das leis expressas do Parlamento
(Statutes Law) e das Cartas acordos solenes
ou pactos (Bill of Rights).
A parte no-escrita da Constituio inglesa
forma-se pela jurisprudncia (Case Law) e pelas
convenes constitucionais (Constitutions
Conventions).
So nas Conventions que encontramos a
parte mais importante da Lei Magna dos ingle-
ses, nas quais repousam o fulcro da organiza-
o poltica do Estado francs, como o Parla-
mento, o Gabinete, o Primeiro-Ministro, a irres-
ponsabilidade da Coroa, a nulificao do direito
de veto, o apelo deciso do eleitorado em caso
de conflito entre o Gabinete e o Parlamento.
Cada conveno apresenta-se como dispo-
sies da prtica poltica, sendo tidas como
obrigatrias para aqueles a que elas se dirigem.
No podem ser invocadas em juzo e no exis-
tem sanes judiciais especficas, se isso lhes
fosse solicitado. Malgrado, contm os grandes
princpios polticos, coordenando a mecnica
do funcionamento dos poderes.
As Conventions apresentam-se como pre-
ceitos de natureza costumeira, promanando da
a concluso de que o Texto ingls um diploma
no totalmente escrito, no qual encontramos o
fenmeno da mutao constitucional, adaptando
ditas convenes realidade circundante.
Grande parte de certos acontecimentos fun-
damentais para a conformao do poder poltico,
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 41
que em outros lugares esto revestidos por nor-
mas jurdicas numa Carta escrita (Loewenstein),
tem lugar na Inglaterra, principalmente na trans-
formao da deciso monrquica pela deciso
parlamentar, sem que nenhuma lei tenha outor-
gado tal faculdade, e mesmo assim sempre h
uma absoluta obedincia entre as convenes
e a realidade constitucional modificada.
Associe-se a tudo isso as decises juris-
prudenciais, interpretativas das clusulas inin-
teligveis, ou melhor, dos atos ou tratados da
Unio, das leis expressas do Parlamento, dos
acordos ou pactos solenes (parte escrita), que
aumentando e at modificando o sentido origi-
nal dessas clusulas, atribuem novos sentidos
s prescries constitucionais.
Enfim, qualquer Constituio, rgida ou fle-
xvel, pode sofrer mutao constitucional.
At porque seria equvoco admitir-se crit-
rio absoluto no que concerne classificao
das Constituies, pois nem sempre os textos
maiores so totalmente escritos e, muito
menos,totalmente consuetudinrios (no-
escritos).
Se, por um lado, pases de documentos rgi-
dos e escritos, como o Brasil, a Frana, os Esta-
dos Unidos, procuram enfeixar, de uma maneira
exaustiva e nica, os princpios fundamentais que
os regem, a estruturao, os limites do poder es-
tatal, as competncias, os direitos e deveres dos
cidados, por outro prisma, surgem, inexoravel-
mente, outras necessidades e outras carncias.
Tais necessidades e carncias, manifesta-
das em momentos afastados no tempo, recla-
mam o lento trabalho dos costumes ou a ativi-
dade tcnica dos juzes e tribunais, que inter-
pretando os ditames da Lei Maior, atribuem-
se-lhes novas significaes, outrora no
contempladas.
Demais disso, inadmissvel a hiptese dos
textos totalmente costumeiros, vale dizer, intei-
ramente no-escritos.
Conforme dissemos, at a Constituio da
Inglaterra - considerada exemplo tpico de Texto
consuetudinrio e no-escrito , compe-se de
atos, pactos, cartas, evidenciando uma parte
escrita, ao lado da sua parte mais importante,
formada pelas convenes constitucionais e
decises jurisprudenciais (parte no-escrita).
E diante das transformaes sociais, polticas,
econmicas, bem como do influxo de substan-
ciais deslocaes nos esquemas de distribuio
do poder poltico, as constituies flexveis
do mesmo modo que as rgidas , evoluem no
sentido, significado e alcance de seus precei-
tos, atravs dos processos informais de
alterao constitucional.
5. LIMITES DA MUTAO CONSTITUCIONAL
Konrad Hesse chamou-nos a ateno para
o intrigante problema dos limites da mutao
constitucional.
66
A maioria da doutrina no enfrentou o tema
especificadamente no sendo descipienda a
assertiva, segundo a qual inexiste estudo siste-
mtico no tocante s limitaes dos processos
indiretos de mudana da Constituio.
Contudo, a prtica constitucional evidencia a
impossibilidade de traarmos, com exatido, as
limitaes a que esto sujeitas o poder consti-
tuinte difuso, de que nos fala Burdeau, respon-
svel pela ocorrncia daquelas alteraes infor-
mais, que, se no alteram a letra dos preceitos
supremos do Estado, modificam-lhes a substn-
cia, o sentido, o significado e o alcance.
Em verdade, no possvel determinar os
limites da mutao constitucional, porque o
fenmeno , em essncia, o resultado de uma
atuao de foras elementares, dificilmente
explicveis, que variam conforme acontecimen-
tos derivados do fato social cambiante, com exi-
gncias e situaes sempre novas, em cons-
tante transformao.
Logo, as mutaes constitucionais no se
produzem atravs de meios convencionais e em
razo de um Direito Constitucional esttico,
acomodatcio. Ao invs, podem ser produzidas
de diversas formas, tais como por intermdio
da interpretao, dos usos e costumes, da cons-
truo judicial, dentre outros modos de ocor-
rncia do fenmeno.
Uma teoria jurdica dos limites da mutao
constitucional s seria possvel, ressalta Hesse,
mediante el sacrificio de uno de los
presupuestos metdicos bsicos del
positivismo: la estritcta separacin entre
Derecho y realidad, as como los que
constituyen su consecuencia, la inadmi-
sin de cualesquiera consideraciones
histricas, polticas y filosficas del pro-
cesso de argumentacin jurdica.
Mas, o mesmo Hesse conclui que a separa-
o metdica entre Direito e realidade, com o
intuito de se obter parmetros jurdicos para
66
HESSE, Konrad. Escritos.... p. 81 - 104.
Revista de Informao Legislativa 42
determinar os limites da mutao constitucio-
nal, esbarra em um problema de magnitude
extrajurdica, pois
dicha realidad resulta inevitablemente
a pesar de la separacin metdica
jurdicamente relevante: incapaz por
definicin de operar en el interior de la
norma misma, modifica por as decir
desde fuera el Derecho constitucional de
una forma explicable slo polticamente,
no jurdicamente, al hacer ocupar su lugar
por una situacin constitucional diver-
gente que, desplazando a las normas de
la Constitucin, deviene ella misma
Derecho.
67
Outros autores alemes tambm no respon-
deram de forma satifatria a questo dos limites
da mutao constitucional. Heller, a includo,
admitiu que o fenmeno encontra limitaes na
prpria normatividade da Constituio. Entende
que uma mudana de significado na norma cons-
titucional se encontra adstrita normali-
dade dos fatos, a qual no pode renegar por
completo normatividade, pois ambos elemen-
tos esto coordenados entre si, formando a
tenso entre o sein e o soler.
Heller, para chegar a essa concluso, enten-
deu que no se podem considerar completa-
mente separados o dinmico e o esttico, tam-
pouco podem s-lo a normalidade e a normati-
vidade, o ser e o dever ser no conceito da Cons-
tituio. Uma Constituio poltica s se pode
conceber como um ser a que do forma as nor-
mas. Como situao poltica existencial, como
forma e ordenao concretas, a Constituio
s possvel porque os partcipes consideram
essa ordenao e essa forma j realizadas ou
por realizar-se no futuro, como algo que deve
ser e o atualizam.
68
A partir da compreende que os limites da
mutao constitucional s podem ser claramen-
te compreendidos
cuando la modificacin del contenido
de la norma es comprendida como cambio
en el interior de la norma constitucional
misma, no como consecuencia de dasar-
rollos producidos fuera de la normati-
vidad de la Constitucin, y cuya muta-
cin en normatividad estatal tampouco
se puede explicar satisfactoriamente
cuando se parte de una relacin de coor-
denacin correlativa entre normalidad e
normatividad.
Analisa Hesse
69
no obstante, ao doutrinar
que a mutao constitucional encontra seu li-
mite na prpria normatividade da Constituio,
Heller utilizou um raciocnio genrico e difcil
de precisar, sem pontos de apoio que permitam
uma concretizao do problema.
Estamos que impossvel se estipular crit-
rios exatos para o delineamento dos limites da
mutao constitucional.
Isto porque uma Constituio um orga-
nismo vivo, em cujo esteio encontramos a auto-
conscincia de um povo, assentado em uma
base territorial definida, e submetido a um
governo soberano, numa determinada poca
histrica, sujeita a fatores sociais cambiantes.
Como a doutrina das mutaes constitucio-
nais o reflexo, terico e prtico, desses fato-
res sociais cambiantes, ela se produz quando a
normatividade constitucional se modifica pelo
influxo de acontecimentos que no afetam a sua
forma, porm transmutam seu contedo.
Por conseguinte, o fenmeno involunt-
rio e intencional, como disseram Laband e
Jellinek, e por isso no podemos imprimir-lhes
uma exatido, a ponto de prevermos a unanimi-
dade dos casos de mutao constitucional que
a experincia possa ensejar.
Diversamente da reforma constitucional, a
mudana difusa da Lei Maior no segue limites
previstos pelo legislador, nem tampouco for-
mas expressas e sacramentadas. Surge espon-
taneamente, de modo subreptcio, sem previ-
ses de quando ir ocorrer.
Por essa razo, Georg Jellinek, nascido em
Leipzig (16.6.1851) e falecido em Heidelberg
(12.1.1911), um dos pioneiros no estudo das
mutaes constitucionais, observou, percucien-
temente:
Los preceptos constitucionales a
menudo son oscuros o extensos y slo
el legislador les da sentido preciso
mediante leyes que los concretan de
modo muy parejo a como el juez, primero,
toma conciencia clara del contenido de
las leyes que ha de aplicar. As como por
lo general la aplicacin jurisprudencial de
los textos legales vigentes est sujeta a
67
HESSE, Konrad. Escritos.... p. 91.
68
HELLER, Herman. Teoria do Estado.Traduo
Lycurgo Gomes da Motta. So Paulo: Mestre Ju,
1968. p. 296.
69
HESSE, Konrad. Escritos.... p.99.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996 43
las necesidades y opiniones variables de
los hombres, lo mismo ocurre con el
legislador, cuando interpreta mediante
leyes ordinarias la Constitucin. Lo que
parece en un tiempo inconstitucional
emerge ms tarde conforme a la Consti-
tucin y as la Constitucin sufre,
mediante el cambio de su interpretacin,
una mutacin. No slo el legislador
puede provocar semejantes mutaciones,
tambin pueden producirse de modo
efectivo mediante la prctica parlamen-
taria, la administrativa o gubernamental
y la de los tribunales. Han de interpretar
las leyes y tambin las normas constitu-
cionales, pero de modo subrepticio una
ley constitucional puede adquirir, poco a
poco, un significado totalmente distinto
al que tena en el sistema originario.
70
Diante de tudo isso, as mudanas informais
da Constituio no encontram limites em seu
exerccio. A nica limitao que poderia existir -
mas de natureza subjetiva, e, at mesmo psico-
lgica, seria a conscincia do intrprete de no
extrapolar a forma plasmada na letra dos pre-
ceptivos supremos do Estado, atravs de inter-
pretaes deformadoras dos princpios funda-
mentais que embasam o Documento Maior.
Assim, estar-se-ia evitando as mutaes in-
constitucionais, e o limite, nesse caso, estaria por
conta da ponderao, por parte do intrprete, ao
empreender o processo interpretativo, que sem
transbordar os mecanismos de controle de cons-
titucionalidade, adequaria a Lei Mxima
realidade social cambiante.
inegvel que esse limite subjetivo, consubs-
tanciado no elemento psicolgico da conscin-
cia do intrprete em no desbordar os parme-
tros jurdicos, atravs de interpretaes maliciosas
e traumatizantes, no pode ser levado s ltimas
conseqncias, diante da realidade cotidiana dos
diversos ordenamentos constitucionais.
Referimo-nos existncia de mudanas
informais, resvaladoras dos cnones normati-
vos, preceituados nas Constituies, que nem
sempre seguem os moldes estabelecidos pelo
poder constituinte originrio.
Ao invs, o que se constata, cada vez mais,
a proliferao dos processos inconstitucio-
nais de mutao do Texto Magno, ou porque o
controle de constitucionalidade no se apre-
senta efetivo, ou porque esse controle no
logra atingir o universo de atos e prticas
desenvolvidas no mbito dos poderes consti-
tudos, ou porque pela prpria natureza do pro-
cesso ele se subtrai, sem possibilidade de san-
o, a qualquer controle de constitucionalidade,
exercido por rgo ou poder constitudo. O
nico tipo de controle que poder incidir sobre
tais mutaes o controle no organizado, isto
, acionado por grupos de presso, pela opi-
nio pblica, pelos partidos polticos etc..
71
70
JELLINEK, Georg . Reforma Y mutacion.... p.
15 - 16.
71
FERRAZ, Anna Candida da Cunha . Processos
informais.... p .213 -214.