Tutela Coletiva de Direitos 2014-1

GRADUAO
2014.1
TUTELA COLETIVA
DE DIREITOS
AUTORES: JULIANO OLIVEIRA BRANDIS / PEDRO FORTES
REVISO: JOS AUGUSTO GARCIA DE SOUSA. ATUALIZAO: CARLOS ROBERTO C. JATAHY
Sumrio
TUTELA COLETIVA DE DIREITOS
AULAS 01 A 03 A TUTELA COLETIVA DE DIREITOS NO SISTEMA PROCESSUAL BRASILEIRO ................................................. 3
AULAS 04 A 06 O INQURITO CIVIL E A INVESTIGAO DAS LESES METAINDIVIDUAIS ................................................... 22
AULA 07: TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. A RESOLUO DE CONFLITOS POR MEIO EXTRAJUDICIAL. ........................... 45
AULAS 8 A 10: AO CIVIL PBLICA. CABIMENTO E OBJETO. ........................................................................................ 54
AULAS 11 E 12: MINISTRIO PBLICO. ATUAO E LEGITIMIDADE ................................................................................. 74
AULA 13: DEMAIS LEGITIMADOS. A DEFENSORIA PBLICA. ......................................................................................... 83
AULAS 14 A 16: COMPETENCIA. INSTRUO E JULGAMENTO. SENTENA E COISA JULGADA. ................................................. 95
AULA 17: EXECUO E FUNDOS ........................................................................................................................... 111
AULAS 18 A 21: AO DE IMPROBIDADE (LEI 8.429/92) ............................................................................................ 122
AULAS 22 E 23: AO POPULAR .......................................................................................................................... 135
AULAS 24 E 25 MANDADO DE SEGURANA COLETIVO ........................................................................................... 144
FGV DIREITO RIO 3
1
MILAR, dis. A Ao Civil Pblica na
nova ordem constitucional. So Paulo:
Editora Saraiva. 1990. Pgina 03.
AULAS 01 A 03 A TUTELA COLETIVA DE DIREITOS NO SISTEMA
PROCESSUAL BRASILEIRO
1) INTRODUO
Desde os primrdios, a busca pela proteo do Estado diante de um deter-
minado confito sempre teve como base a proteo de um interesse ou direito
individual. Tal direito embasava e servia de lastro para a prestao de uma
tutela ofcial estatal.
Assim, os estudiosos concluam que para a obteno da tutela jurisdicio-
nal era imprescindvel a existncia de um direito material que a justifcasse.
Entretanto, em dado momento histrico, tal paradigma foi quebrado e a par-
tir da se tornou possvel pleitear a tutela jurisdicional ainda que no existisse
direito material que, em tese, o fundamentasse.
Conforme a sociedade liberal, pautada por valores individualistas, evoluiu
para uma sociedade de massa, o paradigma de tutela jurisdicional individual
teve que ser revisto, uma vez que o advento do novo modelo trouxe consigo
leses em massa, atingindo diversas coletividades.
Portanto, para uma sociedade de massa, h de existir, igualmente um pro-
cesso de massa.
1
O processo, que at ento era eminentemente individualista, comeou a
conceber repercusses sociais e transindividuais decorrentes de seus resulta-
dos. Tais repercusses foram necessrias para a absoro da nova realidade
emergente, a da tutela da coletividade.
Consoante assevera Mancuso:
O limiar do terceiro milnio exibe uma sociedade massifcada, com-
petitiva, espraiada por um mundo globalizado, o que acarreta alteraes
profundas no trip do Direito Processual ao, jurisdio e processo
e, de outro lado, vai tornando defasadas antigas concepes ligadas a outro
tempo, que se diria de um processo civil romntico, simbolizado no cls-
sico embate entre Tcio e Caio, podendo, no mximo estender-se a alguns
Tcios em face de alguns Caios, nas fguras litisconsorciais. signifcativo
tenha o legislador autorizado o juiz a limitar, em nmero de sujeitos, o
litisconsrcio facultativo (CPC, pargrafo nico do art. 46): que, no
raro, a expressiva disperso dos indivduos concernentes ao litgio um
forte indicativo de que a espcie seria melhor manejada no plano da juris-
dio coletiva, na modalidade dos interesses individuais homogneos (Lei
8078/90, art. 81, III). Esse melhor caminho conduz prolao de sentena
de condenao genrica (art. 95 da Lei 8078/90), assim prevenindo os efei-
tos deletrios da pulverizao do confito coletivo em mltiplas e repetitivas
FGV DIREITO RIO 4
2
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ju-
risdio Coletiva e Coisa Julgada. Teoria
Geral das Aes Coletivas. So Paulo:
Editora Revists dos Tribunais, 2006.
Pgina 06.
3
GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Curso
de Direito Processual Civil Coletivo. 2.
Ed. So Paulo: SRS Editora, 2008. P-
gina 04.
4
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo;
GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMAR-
CO, Cndido Rangel. Teoria Geral do
Processo. 23 ed. So Paulo: Malheiros,
2007, p. 39.
5
De acordo com CINTRA, GRINOVER e
DINAMARCO, h bices para a efetivida-
de do processo, que situam-se, dentre
outros, no ponto sensvel denominado
pelos autores de admisso ao processo
(ingresso em juzo). E argumentam:
preciso eliminar as difculdades econ-
micas que impeam ou desanimem as
pessoas de litigar ou difcultem o ofere-
cimento de defesa adequada. A oferta
constitucional de assistncia jurdica
integral e gratuita (art. 5, inc. LXXIV)
h de ser cumprida, seja quanto ao ju-
zo civil com ao criminal, de modo que
ningum fque privado de ser conve-
nientemente ouvido pelo juiz, por falta
de recursos. A justia no deve ser to
cara que o seu custo deixe de guardar
proporo com os benefcios pretendi-
dos. preciso tambm eliminar o bice
jurdico representado pelo impedimen-
to de litigar para a defesa de interesses
supra-individuais (difusos e coletivos);
a regra individualista segundo a qual
cada qual s pode litigar para a defesa
de seus prprios direitos (CPC, art. 6)
est sendo abalada pela Lei da Ao
Civil Pblica (lei n. 7347, de 24.7.85),
que permite ao Ministrio Pblico e s
associaes pleitear judicialmente em
prol de interesses coletivos ou difusos,
assim como, v.g., pela garantia cons-
titucional do mandado de segurana
coletivo, que autoriza partidos polticos
e entidades associativas a defender
os direitos homogneos de toda uma
categoria, mediante uma s iniciativa
em juzo. CINTRA, Antnio Carlos de
Arujo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DI-
NAMARCO, Cndido Rangel, op. cit., p.
40-41.
6
GIDI, Antonio. A Class Action como
instrumento de tutela coletiva dos
direitos. As aes coletivas em uma
perspectiva comparada. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais. 2007.
Pginas 40-57.
7
Na contramo do individualismo ca-
racterstico do perodo, o liberalismo nos
legou um legtimo antepassado do que
concebemos modernamente como ao
coletiva. Trata-se do Bill of peace, cria-
do no sculo XVII para resolver disputas
entre proprietrios de terras e arrenda-
trios e entre procos e paroquianos.
aes individuais ou, mesmo, do agrupamento dos sujeitos em litisconsrcio
multitudinrio.
2
Com efeito, cuida-se de refexo dos confitos sociais que se instauraram
no ltimo sculo. Cada vez mais, preza-se pela tutela de direitos como sade,
educao, cultura, segurana e meio ambiente sadio, direitos esses de nature-
za fuida, atribuindo-se sua titularidade a todo e qualquer cidado.
3
Percebe-se, pois, que o acesso justia e a tutela coletiva so ideias intima-
mente ligadas, esta a servio daquele.
A propsito, vale salientar que acesso justia no se identifca, pois, com a
mera admisso ao processo, ou possibilidade de ingresso em juzo
4
, sendo neces-
srio mais que isso para se obter uma tutela jurisdicional efetiva.
Nesse contexto, insere-se a tutela coletiva de direitos, que, assim como a
tutela jurisdicional individual, objetiva proteger os interesses/direitos de seus
titulares, que podem ser um grupo determinvel ou indeterminvel de su-
jeitos. Entretanto, diferentemente da tutela individual, a tutela coletiva pro-
porciona diversas vantagens no s para o grupo titular do interesse/direito,
como tambm para a prpria administrao da Justia
5
.
Este o objetivo de nosso curso: analisar a tutela coletiva de direitos sob
um aspecto doutrinrio, mas com nfase em casos prticos, permitindo que
o aluno maneje os instrumentos do processo coletivo e possa compreender o
seu funcionamento.
2) A EVOLUO HISTRICA DA TUTELA COLETIVA: AVANOS E RECUOS.
2.1) A origem:
A doutrina, sem consenso defnido, aponta duas origens, ainda que no
interligadas, das aes coletivas:
A Ao Popular, existente poca do Imprio Romano, cuja fnalidade
era a da proteo do interesse pblico, sendo que a legitimao ativa perten-
cia aos cidados; e
A Class Action, originada no direito anglo saxo, na qual a legitimao
no era fxada exclusivamente a um nico indivduo, mas sim a uma coletivi-
dade que representaria os seus membros. Cabia ao magistrado investigar se
realmente existia a representatividade adequada deste grupo. A Class Action
norte-americana tem origem no Sculo XII, quando grupos sociais litigavam nos
tribunais ingleses, representados por seus lderes.
6
Por sua vez, o antepassado
moderno da ao coletiva surgiu com o Bill of peace, criado no sculo XVII
com o objetivo de resolver disputas de terras.
7
Jos dos Santos Carvalho Filho afrma:
FGV DIREITO RIO 5
ROCHA, Luciano Velasque. Aes Coleti-
vas o problema da legitimidade para
agir. Rio de Janeiro: Editora Forense.
2007. Pgina 07.
8
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos.
Ao Civil Pblica. Comentrios por
artigo. Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris. 2004. Pgina 04.
9
O Primeiro caso teria ocorrido em
torno do ano de 1199, quando, perante
a Corte Eclesistica de Canterbury, o p-
roco Martin, de Barkway, ajuizou ao,
versando sobre o direito a certas ofe-
rendas e servios dirios, em face dos
paroquianos de Nuthamstead, uma po-
voao de Hertfordshire, assim consi-
derados como um grupo, chamando, no
entanto, a juzo apenas algumas pesso-
as, para, aparentemente, responder por
todos. No sculo XIII, trs aldees pro-
vocaram a prestao jurisdicional, em
benefcio deles prprios e de toda a co-
munidade do povoado de Helpingham,
em face da comunidade da cidade de
Donington, bem como da de Bykere,
para que os demandados tivessem de
assistir aos moradores de Helpingham
na reparao local dos diques. Note-se
que, tanto no lado ativo como passivo
da relao processual, no fguraram,
como parte, por um lado, pessoas ju-
rdicas, como a municipalidade, ou, por
outro os moradores, individualmente
considerados, das localidades supra-
mencionadas. Assim sendo, estavam
presentes, como parte, apenas alguns
moradores, defendendo, no entanto,
os interesses de toda a comunidade,
enquanto grupo e no como indivdu-
os. O terceiro caso ocorreu nos tempos
de Edward II (1307-26), quando Emery
Gegge e Robert Wawayn ajuizaram
ao, em benefcio deles e de todo o
resto dos pobres e mdios burgueses
(middling and poor burgesses) de
Scarborough e em detrimento de Roger
Cross, John Hughson, Warin Draper e
os demais ricos burgueses da cidade.
CASTRO MENDES, Alusio Gonalves de.
Aes Coletivas no direito comparado
e nacional. So Paulo: Editora Revistas
dos Tribunais. 2002. Pgina 43.
10
SILVA DINAMARCO, Pedro da. Ao
Civil Pblica. So Paulo: Editora Saraiva.
2001. Pgina 25.
11
SILVA DINAMARCO, Pedro da. Ao
Civil Pblica. So Paulo: Editora Saraiva.
2001. Pgina 26.
12
Conforme aulas proferidas pelo Prof.
Fabricio Bastos na FEMPERJ
Consta entre os historiadores que na Inglaterra teriam sido iniciados
os primeiros confitos de interesses de natureza coletiva. O primeiro caso,
ocorrido por volta do ano de 1199, teria sido o relativo pretenso formu-
lada pelo proco Martin perante a Corte Eclesistica de Canterbury em
face dos paroquianos de Nuthamstead, formadores de um grupo especfcos
de pessoas, a qual consistia no direito a oferendas e servios dirios. Outros
casos se sucederam, e as aes coletivas passaram a ser mais freqentes nos
sculos XIV e XV.
8
Na mesmo sentido, Alusio Gonalves de Castro Mendes.
9
A evoluo dessas demandas no direito ingls culminou com a criao
das representative actions, reputadas adequadas quando fosse considervel a
quantidade de pessoas envolvidas na controvrsia, com total inviabilidade
da formao de litisconsrcio. Admitia-se tambm o manejo do referido ins-
trumento de tutela jurisdicional quando os integrantes do grupo tivessem
interesses comuns no deslinde do confito, exigindo-se, porm, a correta re-
presentao dos ausentes pelos presentes na ao.
10
Nos Estados Unidos, passaram a ser conhecidas como as aes de classe
class actions destinadas tutela de interesses de grupos especfcos da
sociedade. Embora regulamentada pela Federal Equity Rule, de 1912, s assu-
miu posio de relevo com a Regra 23 das Federal Rules of Civil Procedure, de
1938, embora viesse a sofrer profunda alterao na reforma de 1966, na qual
foram previstas cinco subsees para procedimentos de diversa fsionomia.
11
Passam a ter ntima ligao com a denominada segunda onda renovatria
do acesso justia
12
, que foi pautada pela representao dos interesses difu-
sos, conforme estudo de Mauro Cappelletti e Bryan Garth, in verbis:
O segundo grande movimento no esforo de melhorar o acesso jus-
tia enfrentou o problema da representao dos interesses difusos, assim
chamados os interesses coletivos ou grupais, diversos daqueles dos pobres.
Nos Estados Unidos, onde esse mais novo movimento de reforma ainda
provavelmente mais avanado, as modifcaes acompanharam o grande
qinqnio de preocupaes e providncias na rea da assistncia jurdica
(1965-1970).
O recente despertar de interesse em torno do acesso justia levou a trs
proposies bsicas, pelo menos nos pases do mundo ocidental. Tendo incio
em 1965, estes posicionamentos emergiram mais ou menos em sequncia
cronolgica. Podemos afrmar que a primeira soluo para o acesso a
primeira onda desse movimento novo foi a assistncia judiciria; a
segunda dizia respeito s reformas tendentes a proporcionar representa-
o jurdica para os interesses difusos, especialmente nas reas da proteo
FGV DIREITO RIO 6
13
CAPPELLETTI, Mauro. Acesso Jus-
tia. Traduo Ellen Gracie Northfeet.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editora. 1989. Pginas 31 e 49.
14
CAPPELLETTI, Mauro. Acesso Jus-
tia. Traduo Ellen Gracie Northfeet.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editora. 1989. Pgina 50.
15
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Di-
reito Processual Coletivo Brasileiro:
um novo ramo do direito processual
(princpios, regras interpretativas e a
problemtica da sua interpretao e
aplicao). So Paulo: Editora Saraiva.
2003. Pgina 44.
16
(...) a instrumentalidade o ncleo
e a sntese dos movimentos pelo apri-
moramento do sistema processual,
sendo consciente ou inconscientemen-
te tomada como premissa pelos que
defendem o alargamento da via de
acesso ao Judicirio e a eliminao das
diferenas de oportunidades em funo
da situao econmica dos sujeitos, nos
estudos, e propostas pela inafasta-
bilidade do controle jurisdicional e
efetividade do processo. DINAMARCO,
Cndido Rangel. A Instrumentalidade
do Processo. 5. Ed. So Paulo: Editora
Malheiros. 1996. Pgina 23.
17
DIDIER Jr. e ZANETTI Jr. Curso de Di-
reito Processual Civil. Vol. 4. Editora Jus
Podivm: Salvador, 2009. p. 54.
ambiental e do consumidor; e o terceiro e mais recente o que nos
propomos a chamar simplesmente enfoque de acesso justia porque inclui
os posicionamentos anteriores, mas vai muito alm deles, representando,
dessa forma, uma tentativa de atacar as barreiras ao acesso de modo mais
articulado e compreensivo.
13
Dentro dessa segunda onda renovatria, pode-se destacar a necessidade
de revisitao do conceito sobre legitimidade para possibilitar a presena em
juzo de grupos, entidades e instituies na defesa de direitos difusos. Opera-
cionalizou-se, tambm, a revisitao do sentido de citao, de contraditrio,
e de coisa julgada, tendo que ser realizada uma verdadeira revoluo no di-
reito processual.
14
A necessidade de criao de canais de tutelas dos direitos massifcados
tem como causa a massifcao dos confitos sociais. A origem e o verdadeiro
ponto de partida dessa emergncia social a Revoluo Industrial do sculo
XVIII na Inglaterra, que se espalhou por todo o mundo com a industrializa-
o e a criao da classe operria. Os confitos sociais aumentaram, atingindo
comunidades de pessoas. Em consequncia, surgiram vrios segmentos so-
ciais como sindicatos, associaes de bairros, associaes de defesa do meio
ambiente e do consumidor, especialmente no sculo que se passou, aps a
Segunda Grande Guerra Mundial, o que fez com que comeassem a serem
criados instrumentos legais para a tutela, em juzo, dos interesses ou direitos
coletivos.
15
Portanto, essa viso de direito processual coletivo surge com a nova fase
metodolgica do direito processual, denominada por Cndido Rangel Di-
namarco como fase instrumentalista, na qual o processo concebido como
um instrumento-meio de realizao de justia por intermdio dos escopos da
jurisdio.
16
Segundo Michele Tarufo, existem dois modelos de tutela jurisdicional
dos direitos coletivos: o da Verbandsklage alem, adotado na Europa Conti-
nental, e o modelo das class actions, de origem norte-americana, e difundido
em pases como Canad e Brasil
17
.
So caractersticas do modelo alemo, segundo Fredie Didier Jr. e Hermes
Zaneti Jr:
a) especial legitimao ativa das associaes, com a escolha de um sujei-
to supraindividual, para tutelar em nome prprio o direito que passa a ser
considerado como direito prprio (tutela dos consumidores pelas associaes
de consumidores, tutela do meio ambiente pelas associaes ambientais etc.);
b) distanciamento da tutela dos direitos individuais de forma extremada e
radical, por exemplo, segundo Tarufo a lei italiana sobre meio ambiente no
prev nenhuma hiptese de tutela individual, toda a responsabilidade do dano
volta-se para a reparao ao Estado, em uma lgica diversa da responsabili-
FGV DIREITO RIO 7
18
Op. cit., p. 56.
19
Op. Cit. p. 58.
dade aquiliana, uma responsabilidade de direito pblico (...); c) duas formas
de tutela so previstas para as associaes, atravs da delegao da tarefa de
representar o indivduo, agindo a associao apenas mediante a autorizao
do titular da relao jurdica individual, mtodo que mais do que uma tutela
coletiva constitui apenas modalidade especfca atravs da qual se faz valer
um direito individual, hipteses em que realmente a associao faz valer um
direito supraindividual, que so infnitamente mais restritas e excepcionais no
sistema. No se confundem essas hipteses com as de litisconsrcio facultativo
multitudinrio, pois as situaes que so tuteladas so situaes individuais
18
.
O modelo da class action, originrio da Federal Rule n 23, mais prag-
mtico que o modelo alemo, visto que busca a proteo integral do direito.
Destacam-se nesse modelo:
a) a legitimidade do indivduo ou de um grupo de indivduo, particular
mente caracterizada a partir de 1966 pela presena do forte controle judicial
da adequada representao; b) a vinculatividade da coisa julgada para toda
a classe, quer benefciando-a, quer prejudicando-a, no caso de improcedn-
cia da ao; c) a adequada notifcao para aderir iniciativa, modifcao
presente nas reformas de 1983 que procura fornecer um contraponto vin-
culatividade dos membros da classe nas demandas improcedentes. Como es-
clareceu Tarufo, a razo disto que como j vimos anteriormente a
sentena que decide uma class action tem efeito vinculante no confronto de
todos os membros da classe. Esse direito reconhecido como right to opt
out ou direito de colocar-se a salvo da coisa julgada. Se o membro da classe
entender mais vantajoso fazer valer seu direito como uma ao individual,
ele tem o direito de sair do grupo ou classe comunicando ao legitimado
que no pretende ser representado na demanda coletiva. Essa mesma ordem
de raciocnio garante o direito de intervir. Por ltimo, vale ressaltar uma das
caractersticas que torna evidente a abissal distncia fsiolgica entre um e
outro modelo: a atribuio de amplos poderes ao juiz (defning function) para
Abram Chayes um notvel elemento de distino entre o modelo tradicio-
nal de litgio (vinculado preponderantemente a atividade das partes e a uma
radical neutralidade judicial) e o processo civil de interesse pblico
19
.
2.2) Evoluo histrica das aes coletivas no Brasil: avanos e retrocessos
O Brasil aliou-se aos pases mais desenvolvidos ao ampliar os mecanismos
de defesa coletiva, mas no reuniu, at o presente, tais regulamentos em um
nico corpo legislativo (cdigo ou codifcao), preferindo pulverizar a nor-
matizao em diversas leis esparsas.
Apesar da regulamentao at certa maneira tardia, hoje a nossa coletnea
legislativa, disseminada em todo o ordenamento jurdico, serve de fonte de
FGV DIREITO RIO 8
20
JNIOR, Fredie Didier e Jnior, Her-
mes Zaneti. Curso de Direito Processual
Civil. Volume IV. Salvador: Editora Jus
Podivm. 2009. Pgina 25.
21
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao
Popular, 3 ed. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais. Pginas 48-55.
inspirao a diversos pases e reconhecida como uma das legislaes mais
avanadas sobre o tema.
Contudo, a evoluo do tratamento no plano legislativo ocorreu de ma-
neira lenta, enfrentando alguns retrocessos pelo caminho.
Inicialmente, destaca-se o Cdigo Civil de 1916, com normas jurdicas
impregnadas da viso individualista e patrimonialista da assim chamada Era
das Codifcaes.
O artigo 76 do antigo CC, (Para propor ou contestar uma ao, necessrio
ter legtimo interesse econmico ou moral. Pargrafo nico: o interesse moral s
autoriza a ao quando toque diretamente ao autor, ou sua famlia.) impedia
qualquer demanda que trouxesse repercusso transindividual, vez que per-
mitia to-somente o exerccio do direito de ao para a tutela de interesses
meramente individuais.
Salientando que o objetivo do cdigo era a purifcao do sistema, Fredie
Didier Jnior afrma que o artigo foi mortal para as aes coletivas e para as
tutelas adequadas aos direitos no-patrimoniais, ou seja, a norma jurdica
afastou do Cdigo, marcadamente individualista, centrado no proprietrio
e na autonomia da vontade do cidado, qualquer possibilidade de abertura
para as tutelas coletivas.
20
Assevera Mancuso:
digna de nota a circunstncia de que o advento do Cdigo Civil,
em 1916, propiciou um certo consenso doutrinrio e at jurisprudencial,
no sentido de que seu art. 76 teria ab-rogado de vez os ltimos vestgios
da ao popular, na medida em que condicionava o exerccio do direito de
ao existncia de um legtimo interesse econmico e moral.
21
De certa maneira os Cdigos de Processo Civil (1939 e 1973) seguiram a
mesma linha paradigmtica do Cdigo Civil de 1916, pois trouxeram nor-
mas jurdicas totalmente impregnadas do individualismo caracterstico das
codifcaes da poca, contribuindo para a difculdade de implementao das
sistemtica da tutela coletiva.
Apesar da tendncia legislativa no sentido de valorizar os litgios envolven-
do interesses interindividuais, o legislador brasileiro implementou, atravs da
edio da Lei n 4717/65, a Ao Popular, hoje erigida categoria de Ao
Constitucional (artigo 5, LXXIII da CRFB/88).
Ressalve-se que o texto constitucional passou a determinar que qualquer
cidado pode ajuiz-la a fm de anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou
de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.
Em 1981, a Lei 6938 (Poltica Nacional do Meio Ambiente) e Lei Com-
plementar 40 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico) trazem a pre-
FGV DIREITO RIO 9
22
Portanto, se o rol era taxativo, no se
poderia falar em direito processual cole-
tivo comum, j que nem todos os direitos
difusos e coletivos poderiam ser tutela-
dos jurisdicionalmente. O que houve foi
um grande avano do sistema processual
brasileiro, o qual, repita-se, ingressou,
pela ao civil pblica, no movimento
mundial para a tutela jurisidicional
dos direitos e interesses massifcados.
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito
Processual Coletivo Brasileiro: um novo
ramo do direito processual (princpios,
regras interpretativas e a problemtica
da sua interpretao e aplicao). So
Paulo: Editora Saraiva. 2003. Pgina
265.
23
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Di-
reito Processual Coletivo Brasileiro:
um novo ramo do direito processual
(princpios, regras interpretativas e a
problemtica da sua interpretao e
aplicao). So Paulo: Editora Saraiva.
2003. Pginas 263-265.
viso expressa de legitimao ativa ad causam do Ministrio Pblico para a
propositura de Ao de Responsabilidade Civil por danos ao meio ambiente
(artigo 14, 1) e para promover Ao Civil Pblica (primeira referncia ex-
pressa em texto legislativo), nos termos da lei (artigo 3, inciso III).
Assim, em 1985, houve verdadeira revoluo na sistematizao e regula-
mentao da tutela coletiva no Brasil com a promulgao da Lei 7347/85,
doravante denominada Lei de Ao Civil Pblica, sofrendo infuncia indi-
reta do regime jurdica das class actions do Direito Norte Americano.
Esta lei representava a chegada ao nosso ordenamento da segunda onda
renovatria do acesso justia, pois positivava a tutela dos interesses transin-
dividuais. Porm, o legislador no contava com o veto presidencial ao inciso
IV do artigo 1 da Lei, que tornava o rol dos objetos tutelveis via Ao Civil
Pblica taxativo, no permitindo a veiculao do instrumento para a tutela
de outros interesses difusos ou coletivos, alm daqueles j previstos nos de-
mais incisos.
Como, diante do veto, nem todos os interesses transindividuais poderiam
ser tutelados no plano judicial, o sistema era insufciente no permitindo,
ainda, a afrmao da existncia de um sistema de tutela coletiva.
22
Com a promulgao da Carta Constitucional de 1988 (artigo 129, inciso
III), observa-se que a taxatividade, at ento existente, deixou de existir, por
absoluta falta de recepo constitucional, o que se tornou incontestvel com
a edio do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Para Gregrio Assagra Almeida, toda a evoluo legislativa sobre tutela
coletiva em nosso ordenamento se divide em duas fases bem defnidas, quais
sejam, antes e depois da Lei de Ao Civil Pblica:
No h como falar ou pensar em direito processual coletivo comum,
no Brasil, antes da entrada em vigor da Lei n. 7347/85, que instituiu a
ao civil pblica. Isso porque no existia em nosso pas um microssistema
prprio, como existe hoje, de tutela dos direitos de massa.
A partir da entrada em vigor da Lei 7347/85, de 24 de julho de 1985,
que verdadeiramente instituiu a ao civil pblica no Brasil, operaciona-
lizou-se no ordenamento jurdico brasileiro uma revoluo, transforman-
do-se de ordenamento de tutela jurisdicional de direito individual, para
ordenamento de tutela jurisdicional tambm de direitos e interesses massi-
fcados.
23
No outro o entendimento de dis Milar:
At a edio da Lei n. 7347, de 24 de julho de 1985, a tarefa da ordem
jurdica estava voltada a harmonizar, basicamente, os confitos interindi-
viduais, ou entre grupos bem delimitados e restritos de pessoas, prprios de
FGV DIREITO RIO 10
24
MILAR, dis. A ao civil pblica na
nova ordem constitucional. So Paulo:
Editora Saraiva. 1990. Pgina 06.
25
CASTRO MENDES, Alusio Gonalves
de. Aes Coletivas no direito compara-
do e nacional. So Paulo: Editora Revis-
tas dos Tribunais. 2002. Pgina 196. No
mesmo sentido, MOREIRA, Jos Carlos
Barbosa. Aes Coletivas na Constitui-
o Federal de 1988. RePro, n. 61. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais.
Janeiro/maro de 1991.
uma sociedade predominantemente agrria e artesanal, e, portanto, muito
diversa da nossa.
24
Com a promulgao da Carta Constitucional de 1988, houve a institui-
o de um nova ordem constitucional com diversos paradigmas, at ento,
sem positivao. A tutela coletiva no passou despercebida tanto que mereceu
a alada de direito e garantia fundamental, na medida o rol fxado no artigo
5 tem em seu ttulo referncia expressa tanto ao plano individual quanto no
coletivo. Assim, todos os remdios, direitos e garantias l positivados devero
ser implementados nos prismas individual e coletivo.
Assim, alm de conferir status constitucional para a ao civil pblica (ar-
tigo 129, inciso III), trouxe o mandado de segurana coletivo (artigo 5, inci-
sos LXIX e LXX), o manda do de injuno (artigo 5, inciso LXXI), ampliou
o campo de atuao da ao popular (artigo 5, inciso LXXIII), a legitimao
coletiva geral (artigo 5, inciso XXI e artigo 8, inciso III), o acesso justia
(artigo 5, inciso XXXV) e a previso de regulamentao da proteo e defesa
do consumidor no plano legislativo (artigo 48 do Ato de Disposies Tran-
sitrias).
25
Em 1990, foi promulgada a Lei 8078/90 (Cdigo de Proteo e Defesa
do Consumidor), outro marco legislativo na sistematizao da tutela coletiva
em nosso ordenamento. Esta norma jurdica teve a importncia de positivar,
dentre outros instrumentos, o esboo do conceito dos interesses transindivi-
duais, gerando uma diviso tricotmica (artigo 81, pargrafo nico, incisos I
ao III); a possibilidade da interveno individual em processo coletivo (arti-
gos 94 e 103, 2); o fair notice e o right to opt (artigo 104); o regime jurdico
geral da imutabilidade das sentenas coletivas (artigo 103, incisos I ao III);
o transporte in utilibus da sentena coletiva para a esfera jurdica individual
(artigo 103, 3) e a atipicidade das aes coletivas (artigo 83).
Outros diplomas legislativos foram editados, dentro da sistemtica da
tutela coletiva, para regulamentar interesses transindividuais especfcos e/
ou institutos especfcos. Tais diplomas, a seguir elencados, nem sempre tem
como objetivo a regulamentao do processo, mas, em alguns casos, reper-
cutem no processo coletivo ou possuem um captulo ou passagens versando
sobre, tais como: lei 7797/89 (criao do fundo nacional do meio ambien-
te); lei 7853/89 (proteo s pessoas portadoras de defcincias fsicas); lei
7913/89 (proteo aos titulares de valores mobilirios e aos investidores do
mercado); lei 8069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente, artigos 208-
224); lei 8429/92 (Improbidade Administrativa); lei 8437/92 (cautelares
contra o poder pblico); lei 8625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio
Pblico); lei complementar 75/93 (Lei Orgnica do Ministrio Pblico da
Unio); lei 8884/94 (proteo da ordem econmica, artigos 29 e 88); lei
9394/96 (diretrizes e bases da educao, artigo 5); lei 9494/97 (alterou o
FGV DIREITO RIO 11
26
MENDES, Aluisio Gonalves de Castro.
Aes Coletivas no direito comparado e
nacional. So Paulo: Revista dos Tribu-
nais, 2002, p. 27-36.
artigo 16 da Lei 7347/85); lei 9868/99 (Ao Direta de Inconstitucionali-
dade e Ao Declaratria de Constitucionalidade); lei 9870/99 (valor das
anuidades escolares, artigo 7); lei 9882/99 (Arguio de Descumprimento
de Preceito Fundamental); lei 10671/03 (Estatuto de Defesa do Torcedor,
artigo 40); lei 10741/03 (Estatuto do Idoso, artigos 78-92); lei 11340/06
(Maria da Penha, artigo 37); e lei 12016/09 (regulamentou o mandado de
segurana coletivo, artigos 21 e 22).
O modelo brasileiro, apesar de ser infuenciado pelo sistema norte-ame-
ricano, possui caractersticas prprias: a coisa julgada no Brasil ter extenso
erga omnes ou ultra partes apenas para benefciar o ru, diferentemente do
sistema da class action, conforme visto acima.
No sistema brasileiro, outrossim, tambm no se admite a adequada re-
presentao de um nico cidado para a tutela coletiva de direitos. O or-
denamento jurdico ptrio prev um rol de legitimados para a tutela desses
direitos: associaes, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica etc. Somente
a ao popular permite a tutela por um nico cidado de direitos coletivos,
contudo, no h anlise, pelo Poder Judicirio, sobre a adequao da repre-
sentao, nos moldes do direito americano.
3. A TUTELA DOS INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS
HOMOGNEOS.
3.1. A necessidade das aes coletivas
Inicialmente, cabe ressaltar os motivos que levaram a introduo desta
categoria de interesses em nosso ordenamento jurdico. Teve o legislador em
mente, principalmente, a ampliao do acesso justia, permitindo que in-
meras pessoas lesadas pudessem vindicar seus direitos de maneira mais efcaz.
Objetivou tambm atender ao princpio da economia processual, substituin-
do um nmero incalculvel de demandas, com idntico objeto, por aes
coletivas, visando a atender, num nico processo, o maior nmero de interes-
sados. Levou em conta ainda o princpio da segurana jurdica, evitando-se
inmeras decises judiciais contraditrias, proferidas em processos indivi-
duais
26
, privilegiando a possibilidade de uma nica deciso judicial mais
facilmente executvel atingir maior nmero de jurisdicionados.
3.2. Conceitos e terminologia dos interesses metaindividuais
O conceito de cada um dos interesses que integra o que a doutrina deno-
mina de interesse coletivo lato sensu questo bastante turbulenta na nossa
FGV DIREITO RIO 12
27
Importante mencionar que o legisla-
dor infraconstitucional utiliza-se indis-
tintamente dos institutos interesse
e direito, valendo aqui traar uma
bsica diferenciao. Interesse tudo
aquilo que refete uma necessidade,
seja de que ordem for, inerente a uma
pessoa. O interesse precede o direito. J
o direito posterior ao surgimento de
um interesse, sendo, mais precisamen-
te, o interesse juridicamente protegido.
doutrina processual civil
27
. A primeira distino, defendida pela quase to-
talidade de estudiosos sobre o assunto, encontra-se na relao jurdica em
litgio, bem como os destinatrios do interesse em jogo e, fnalmente, a di-
visibilidade ou no do bem da vida tutelado. Atualmente a matria encontra
respaldo no Artigo 81 do Cdigo de Defesa do Consumidor, para onde
remetemos o leitor.
3.2.1. Interesses difusos
Interesses difusos so aqueles em que uma parcela indeterminada de pes-
soas, ligadas por uma mesma circunstncia de fato, esto sendo atingidas nos
seus direitos de natureza indivisvel, conforme preceitua o artigo 81, nico, I
do Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC). So interesses indivisveis, isto
, apenas admitem uma fruio, um aproveitamento coletivo, sendo seus in-
teressados absolutamente dispersos, ou seja, no se exige entre eles nenhuma
condio especial ou relao jurdica prpria. A indivisibilidade e a disperso
alcanam propores extremas, sendo impossvel identifcar quantos ou quais
sejam os interessados. Os interessados so, portanto, indeterminveis. Ex: A
defesa do meio-ambiente ecologicamente equilibrado ou do patrimnio his-
trico e artstico de uma comunidade.
3.2.2. Interesses coletivos
Os interesses coletivos (previstos no inciso II do nico do Artigo 81)
tambm so indivisveis, mas, ao contrrio dos difusos, possuem destinat-
rios determinveis, identifcados por uma relao jurdica-base. Trata-se de
interesse com dimenses metaindividuais, mas plenamente possvel iden-
tifcar-se a coletividade ou grupo de pessoas que so particularmente inte-
ressados. A leso afeta indivisivelmente uma categoria, um grupo ou
uma determinada classe de pessoas (mdicos, empregados de uma fbrica,
scios de uma empresa, alunos de uma escola), no sendo extensiva a toda a
comunidade. Ressalve-se que os interessados, diferentemente dos interesses
difusos, no esto unidos por circunstncia ftica, mas por um vnculo co-
mum de natureza jurdica.
3.2.3. Direitos individuais homogneos
Diversamente dos interesses referidos anteriormente, os direitos individu-
ais homogneos so interesses divisveis, que podem ser atribuveis aos seus
FGV DIREITO RIO 13
28
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro.
Dez Anos da Ao Civil Pblica. Uma
Retrospectiva Geral, Palestra profe-
rida no Congresso Internacional de
Responsabilidade Civil, Consumidor,
Meio Ambiente e Danosidade Coletiva:
Fazendo Justia no Terceiro Milnio,
realizado em Blumenau no perodo de
29/10/1995 a 01/11/1995.
29
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Tutela
jurisdicional dos interesses coletivos ou
difusos. Temas de Direito Processual
Civil. So Paulo: Saraiva, 1984, 3 srie,
p. 195-197.
30
DIDIER JR., Fredie e ZANETI JR., Her-
mes. Curso de Direito Processual Civil.
Processo Coletivo. Vol. 4. Salvador: Jus-
PODIVM, 2007, p. 73.
titulares. So interesses plenamente quantifcveis, sendo, portanto, seus ti-
tulares identifcados e identifcveis. So em suma, interesses individuais, que
possuem, uma caracterstica peculiar, derivam de uma origem comum (artigo
81, nico, III do CDC).
3.3. Distines e peculiaridades
Percebe-se que esses direitos possuem pontos comuns e divergentes en-
tre si. Os interesses difusos e os interesses coletivos tm natureza indivisvel,
diferem pela origem da leso (circunstncia de fato e relao jurdica base)
e pela abrangncia do grupo (indeterminveis e determinveis). Os direitos
coletivos e os individuais homogneos, por sua vez, se igualam no que diz res-
peito ao grupo lesado, sendo ambos determinveis, porm, diferem quanto
divisibilidade do interesse (indivisveis e divisveis) e pela origem da leso
(relao jurdica bsica e origem comum).
Oportuno se faz aqui, portanto, trazer colao entendimento exarado
pelo Professor CARNEIRO
28
, que com clareza, trouxe a distino que tantas
vezes confunde os estudiosos do Direito, acerca do direito individual homo-
gneo e do direito coletivo:
Quando o resultado do processo igual para todos, para todo aquele
grupo, sem distino, sem um plus qualquer de um em relao ao outro,
estamos no campo do direito coletivo. Por exemplo, na medida em que um
determinado percentual de uma mensalidade escolar estabelecido, este
percentual se aplica a todos os alunos, sem qualquer diferena de um para
outro. Mas, se a discusso versa sobre a devoluo do dinheiro pago pas-
samos para o campo do direito individual, cada um ir pleitear o seu nos
limites de seus prprios valores. Assim, na defesa dos direitos individuais
homogneo h um plus, que justamente a identifcao, em cada caso, do
valor ou da leso, enquanto que no direito coletivo a situao jurdica
genrica e portanto, indivisvel.
Afere-se, portanto, que a classifcao do interesse lesado depender de
uma anlise dos fatos concretos e do pedido que foi formulado na ao cole-
tiva, o qual poder fragmentar uma srie de interesses atingidos pela mesma
situao ftica.
Segundo DIDIER, com base na doutrina de BARBOSA MOREIRA
29
, o
direito coletivo pode ser esquematizado da seguinte forma
30
:
FGV DIREITO RIO 14
31
ZAVASKI, Teori Albino. Reforma do
Processo Coletivo: Indispensabilidade
de disciplina diferenciada para direitos
individuais homogneos e para direitos
transindividuais. In Direito processual
coletivo e o anteprojeto de Cdigo Bra-
sileiro de Processos Coletivos / coorde-
nao: Ada Pellegrini Grinover, Aluisio
Gonalves de Castro Mendes e Kazuo
Watanabe. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2007, p. 34.
32
PODIVM, 2007, p. 79.
Direitos coletivos
lato sensu
Essencialmente coletivos
Difusos
Coletivos em sentido estrito
Acidentalmente coletivos Individuais homogneos
O direito coletivo no estritamente pblico ou privado. Pode-se afrmar
que o direito coletivo faz parte de uma terceira categoria, na medida em que
consubstancia interesses no necessariamente afetos ao Poder Pblico, mas
que, como um todo, representam o interesse pblico revelando uma grande
importncia social.
Destarte, constata-se que o processo coletivo tem o condo de tutelar o in-
teresse pblico primrio, ou seja, qualquer interesse pblico que se relacione
diretamente com a realizao de direitos e garantias fundamentais constitu-
cionalmente previstas.
E, diante da diferenciao do ponto de vista material entre as espcies de
direitos coletivos, ponderou o Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI uma ca-
tegorizao dos mecanismos de tutela coletiva da seguinte forma
31
:
Mecanismo De Tutela Coletiva Objeto Tutelado
Ao Civil Pblica
Direitos coletivos lato sensu Ao Popular
Ao de Improbidade Administrativa
Ao Civil Coletiva
Direitos individuais
tutelados coletivamente
Mandado de Segurana
Portanto, conclui-se, luz destes conceitos, que:
Espcie de direito Natureza Titularidade
Difuso Indivisvel Indeterminvel
Coletivo Indivisvel Determinvel
Individual Homogneo Divisvel Determinvel
Por fm, registre-se que h entendimento doutrinrio no sentido de que
os direitos individuais homogneos no seriam propriamente integrantes da
categoria dos direitos coletivos, e sim, direitos individualmente tratados.
32
Neste sentido, com base nas lies de BARBOSA MOREIRA, concluiu
ARAJO FILHO que:
No possvel caracterizar interesses individuais, referentes a bens
divisveis (rectius: a pluralidade de bens), como direitos coletivos stricto
FGV DIREITO RIO 15
33
ARAJO FILHO, Luiz Paulo da Silva.
Sobre a distino entre interesses cole-
tivos e interesses individuais homog-
neos. In Processo e Constituio: estu-
dos em homenagem ao professor Jos
Carlos Barbosa Moreira / coordenao
Luiz Fux, Nelson Nery Jr. e Teresa Arruda
Alvim Wambier So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2006, p. 85.
34
STF, RE 163.231, Relator Ministro
Maurcio Corra, Data: 03/08/2001; STF,
AI IgR 559.141, Relator Ministro Marco
Aurlio de Mello, Data: 24/08/2011.
35
MANCUSO, Rodolfo de Camargo.
Transposio das guas do rio So
Francisco: uma abordagem jurdica da
controvrsia. In: MILAR, Edis (org.). A
ao civil pblica aps 20 anos: efetivi-
dade e desafos, 2005, pgs. 521-528.
sensu, que pressupem, por lei e por sua prpria natureza, a indivisibi-
lidade do objeto do interesse e a consequente transindividualidade
33
.
Em contrapartida, o Supremo Tribunal Federal se posicionou pela admis-
so dos direitos individuais homogneos como subespcies integrantes dos
direitos coletivos, in verbis:
(...) Direitos ou interesses homogneos so os que tm a mesma ori-
gem comum (art. 81, III, da Lei 8.078, de 11.09.1990), constituindo-
-se em subespcie de direitos coletivos (...)
34
4. A CONFLITUOSIDADE INTERNA DOS INTERESSES DIFUSOS
Rodolfo de Camargo Mancuso indica a confituosidade interna como
uma das caractersticas marcantes dos interesses difusos. Explica serem in-
teresses metaindividuais que, no tendo atingido o grau de agregao e organi-
zao necessrios sua afetao institucional junto a certas entidades ou rgos
representativos dos interesses j socialmente defnidos, restam em estado fuido,
dispersos pela sociedade civil como um todo (v.g, o interesse pureza do ar atmos-
frico), podendo, por vezes, concernir a certas coletividades de contedo numrico
indefnido (v.g, os consumidores).
35
Em outra obra, ao apresentar minuciosa anlise da controvrsia relativa
transposio das guas do rio So Francisco, Mancuso fnalmente fornece ex-
plicao mais detalhada a respeito desta intrnseca confituosidade dos inte-
resses difusos, fazendo meno coliso de princpios constitucionais e na-
tureza multifacetada e pluridisciplinar do problema (que merece abordagem
holstica, por abranger a incluso social das populaes ribeirinhas (sociolo-
gia) e o desenvolvimento econmico da regio (economia), alm de questes
de direito constitucional, administrativo, ambiental e processual23).
5. AES PSEUDOCOLETIVAS E AES PSEUDOINDIVIDUAIS
Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr. se referem aos fenmenos das aes
pseudocoletivas e das aes pseudoindividuais: h que se atentar o leitor para o
risco de tratar molecularmente as aes para tutela de direitos meramente indi-
viduais, aqueles desprovidos das caractersticas de predominncia das questes
comuns sobre as individuais e da utilidade da tutela coletiva ao caso concre-
to, que denotam e caracterizam os direitos individuais homogneos (art. 26,
1. CBPC-IBDP e art. 30 CBPC-UERJ/UNESA), e possibilitar a formao
FGV DIREITO RIO 16
36
DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Her-
mes, op. cit., pg. 95.
37
Idem, pg. 93.
38
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo co-
letivo. 3 edio. So Paulo: RT, 2008,
pg. 45.
39
Idem.
40
Op cit, pgina 46.
41
Idem.Ibidem.
dessas aes pseudocoletivas, alertando-se que da frequentemente haveria litis-
pendncia entre as aes pseudocoletivas e as aes individuais, na proporo
em que seriam idnticos os pedidos e as causas de pedir, sem falar na discutvel
sujeio dos particulares coisa julgada da falsa ao coletiva, falta de normas
prprias, j que as regras do CDC apenas cuidam das genunas aes coletivas,
ou na irremissvel probabilidade de decises praticamente contraditrias.
36
J as aes pseudoindividuais, expresso cunhada por Kazuo Watanabe,
seriam aquelas demandas individuais cujo resultado gera efeitos sobre toda
uma comunidade, tal como a ao individual para derrubada de um muro ou
para cessar a poluio de uma fbrica
37
.
6. SITUAES JURDICAS HETEROGNEAS
Por seu turno, Teori Albino Zavascki alerta para a existncia de situaes
jurdicas heterogneas, cujos contornos seriam insuscetveis de apropriao
pelas molduras previamente estabelecidas por lei: situaes em que os direitos
tutelveis se apresentam como transindividuais ou como individuais homogneos,
ou ainda em forma cumulada de ambos, tudo a depender das circunstncias de
fato
38
. O exemplo fornecido pelo Ministro do STF a propaganda engano-
sa, que antes da sua veiculao teria feio transindividual e admitiria tutela
preventiva, ao passo que posteriormente deveria haver a tutela reparatria
de direitos individuais homogneos das vtimas da mensagem transmitida
39
.
Outro exemplo envolveria o transporte irregular de uma carga txica
40
. Em
caso de uma coliso e da contaminao de um rio e de reservatrios de gua,
quais seriam os tipos de interesses afetados?
De qualquer maneira, importante reproduzir a concluso de Zavascki
a respeito de como o Poder Judicirio deve lidar com as situaes jurdicas
heterogneas: A existncia de situaes desse jaez, que fogem dos padres con-
ceituais rgidos, de modo algum infrma as distines antes empreendidas, nem
desautoriza o esforo metodolgico que se deve desenvolver no trato doutrinrio
da matria. Quando as peculiaridades do fato concreto no podem ser subsumi-
das direta e imediatamente nos gneros normativos existentes nem submetidas
aos padres conceituais pr-estabelecidos, cumprir ao aplicador dalei a tarefa
de promover a devida adequao, especialmente no plano dos procedimentos, a
fm de viabilizar a tutela jurisdicional mais apropriada para o caso. Tambm no
domnio do processo coletivo, que, como todo processo, tem vocao essencialmente
instrumental, h de imperar o princpio da adequao das formas: o instrumento
deve ser amoldado para servir a seus fns. Nesses momentos, mais do que em qual-
quer outro, indispensvel que o juiz assuma efetivamente seu papel de condutor
e dirigente, o que inclui a tarefa de ordenar as situaes novas, valendo-se para tal
fm, dos recursos hermenuticos e das linhas de princpios que o sistema oferece.
41
FGV DIREITO RIO 17
42
MANCUSO, Rodolfo de Camargo.
Ao civil pblica: em defesa do meio
ambiente, do patrimnio cultural e dos
consumidores. Rio de Janeiro: Forense,
2007, pg. 42.
7. CONFUSO JURISPRUDENCIAL
O fato de existirem situaes heterogneas traz como consequncia a
constante confuso jurisprudencial na classifcao casustica dos interesses
em disputa em um litgio. Exemplo evidente da confuso jurisprudencial a
proteo do meio ambiente do trabalho (prevista no artigo 200, inciso VIII, da
Constituio Federal). Em seu excelente manual sobre o assunto, Rodolfo de
Camargo Mancuso indica deciso do TAC-SP, que considera o cumprimento
das normas de segurana do trabalho ser um interesse difuso, pois a preven-
o de acidentes do trabalho interessaria a sociedade como um todo, no ape-
nas ao grupo de trabalhadores de uma empresa especfca. Tal deciso pode
ser contrastada com julgamento em que o STF considerou o meio ambiente
do trabalho como direito coletivo indisponvel dos empregados decorrente
da relao jurdica empregatcia.
42
Caso tenha ocorrido um acidente do tra-
balho, qual seria a classe do interesse das vtimas a ser judicialmente tutelado?
8. CASO
A quebra de uma barragem mantida por uma mineradora em Minas Ge-
rais gerou o alagamento de diversas casas na cidade de Bicas, alm de afetar
trecho da Mata Atlntica do local, o que ocasionou a morte de diversos ani-
mais. Qual ou quais os direitos coletivos afetados por esse fato?
9. QUESTIONRIO
1) Quais os princpios conectados tutela coletiva dos direitos?
2) Qual o conceito de Direito Coletivo?
3) Qual o seu objeto?
4) Quais so os seus objetivos?
5) O que molecularizao de demandas atomizadas?
6) O que diferencia o sistema brasileiro das aes coletivas do sistema
norte-americano?
10. JURISPRUDNCIA
1) STJ. PROCESSO CIVIL E DIREITO DO CONSUMIDOR. AO
COLETIVA AJUIZADA POR ASSOCIAO CIVIL EM DEFESA DE
DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGNEOS. EXPURGOS INFLACIO-
NRIOS DEVIDOS EM CADERNETA DE POUPANA EM JANEIRO
FGV DIREITO RIO 18
DE 1989. DISTINO ENTRE EFICCIA DA SENTENA E COISA
JULGADA. EFICCIA NACIONAL DA DECISO. A Lei da Ao
Civil Pblica, originariamente, foi criada para regular a defesa em juzo de di-
reitos difusos e coletivos. A fgura dos direitos individuais homogneos surgiu
a partir do Cdigo de Defesa do Consumidor, como uma terceira categoria
equiparada aos primeiros, porm ontologicamente diversa. Distinguem-se
os conceitos de efccia e de coisa julgada. A coisa julgada meramente a
imutabilidade dos efeitos da sentena. O art. 16 da LAP, ao impor limitao
territorial coisa julgada, no alcana os efeitos que propriamente emanam
da sentena. Os efeitos da sentena produzem-se erga omnes, para alm
dos limites da competncia territorial do rgo julgador. Recurso Especial
improvido. (REsp 399357/SP. Recurso Especial 2001/0196900-6. Relator(a)
Ministra Nancy Andrighi. T3 Terceira Turma. Em 17/03/2009. Publica-
o DJe 20/04/2009)
2) STJ. ADMINISTRATIVO AO CIVIL PBLICA INTER-
DEPENDNCIA CAUSAL POSSIBILIDADE DE VIOLAO SI-
MULTNEA A MAIS DE UMA ESPCIE DE INTERESSE COLETIVO
DIREITOS DIFUSOS E INDIVIDUAIS HOMOGNEOS RELE-
VANTE INTERESSE SOCIAL LEGITIMIDADE.
1. Conforme se observa no acrdo recorrido, o caso dos autos ultrapassa
a rbita dos direitos patrimoniais da populao diretamente afetada e atinge
interesses metaindividuais, como o meio ambiente ecologicamente equilibra-
do e a uma vida saudvel. 2. um erro acreditar que uma mesma situao
ftica no possa resultar em violao a interesses difusos, coletivos e individu-
ais simultaneamente. A separao, ou melhor, a categorizao dos interesses
coletivos lato sensu em trs espcies diferentes apenas metodolgica. 3. No
mundo fenomenolgico as relaes causais esto to intimamente ligadas que
um nico fato pode gerar consequncias de diversas ordens, de modo que
possvel que dele advenham interesses mltiplos. o caso, por exemplo, de
um acidente ecolgico que resulta em danos difusos ao meio ambiente,
sade pblica e, ao mesmo tempo, em danos individuais homogneos aos
moradores da regio. 4. Ademais, ainda que o caso presente tratasse uni-
camente de direitos individuais homogneos disponveis, isso no afasta a
relevncia social dos interesses em jogo, o que bastante para que se autorize
o manejo de ao civil pblica pelo agravado. Agravo regimental improvi-
do. (AgRg no REsp 1154747/SP. Agravo Regimental No Recurso Especial
2009/0196749-9. Relator Ministro Humberto Martins. T2 Segunda Tur-
ma. Em 06/04/2010. Publicao DJ 16/04/2010)
3) STJ. RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. CONSU-
MIDOR. AO CIVIL PBLICA AJUIZADA POR ASSOCIAO.
FGV DIREITO RIO 19
DIREITO INDIVIDUAL HOMOGNEO NO DEMONSTRADO.
INPCIA DA INICIAL E CARNCIA DE AO. INADEQUAO
DAVIA ELEITA. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Para confgurao de legitimidade ativa e de interesse processual de as-
sociao para a propositura de ao civil pblica em defesa de consumidores,
faz-se necessrio que a inicial da lide demonstre ter por objeto a defesa de
direitos difusos, coletivos ou individuais homogneos. No cabvel o ajui-
zamento de ao coletiva para a defesa de interesses meramente individuais,
o que importa carncia de ao. 2. Nas aes em que se pretende a defesa de
direitos individuais homogneos, no obstante os sujeitos possam ser deter-
minveis na fase de conhecimento (exigindo-se estejam determinados apenas
na liquidao de sentena ou na execuo), no se pode admitir seu ajuiza-
mento sem que haja, ao menos, indcios de que a situao a ser tutelada
pertinente a um nmero razovel de consumidores. O promovente da ao
civil pblica deve demonstrar que diversos su jeitos, e no apenas um ou
dois, esto sendo possivelmente lesados pelo fato de origem comum, sob
pena de no fcar caracterizada a homogeneidade do interesse individual a ser
protegido. 3. Recurso especial a que se nega provimento.(Resp 823063 PR
2006/0036036-0. DJ 22/02/2012)
4)TRF1.PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTRIO. AO CIVIL PBLI-
CA. TAXA DE ILUMINAO PBLICA. DIREITOS INDIVIDUAIS
HOMOGNEOS. ILEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO.
1. A Ao Civil Pblica no o meio adequado para a defesa de direitos
individuais homogneos de contribuintes.
2. Os direitos e interesses individuais homogneos somente podero ser
tutelados por Ao Civil Pblica quando os titulares sofrerem danos na con-
dio de consumidores.
3. Improvimento aos apelos.
(AC 2752 BA 1999.33.00.002752-6. Quarta turma)
5)STJ. AGRAVO REGIMENTAL. DECISO QUE INDEFERIU
O PLEITO EMERGENCIAL NOS AUTOS DE MANDADO DE SE-
GURANA. SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDO RES FIS-
CAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. DECI SO QUE DE-
FERIU PEDIDO DE SUSPENSO DE SEGU RANA. EFICCIA
EX NUNC. LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA NO MS 13.585.
DIREITO COLETIVO STRIC TO SENSU. EXTENSO DA COISA
JULGADA SUBJETIVA. ART. 103, II DO CDC. EFEITOS ULTRA PAR-
TES. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E PROVIDO.
1. A possibilidade de suspenso da efccia de tutela liminar, por ato do
Presidente do Tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso,
FGV DIREITO RIO 20
medida excepcional, com fnalidade bastante especfca: paralisar, suspender
ou neutralizar os efeitos daquela medida. Tal instituto no tem natureza re-
cursal, tanto que seu cabimento pode ocorrer simultaneamente com o Agravo
de Instrumento, contra a mesma deciso, sem afetar o princpio processual
da unirrecorribilidade.
2. Os efeitos da deciso do Presidente do Tribunal que suspende medida
liminar anteriormente concedida, com o fm de evitar grave leso ordem,
sade, segurana ou economia pblica, somente se produzem a partir
do deciso presidencial, obstativa da efccia do decisum impugnado, sem
o revogar ou modifcar. Seus efeitos so, portanto, ex nunc, uma vez que, a
priori, os pressupostos autorizadores da medida anteriormente deferida no
desapareceram, mas apenas deixaram de prevalecer diante do premente inte-
resse pblico. Precedentes.
3. A indivisibilidade do objeto da ao coletiva, muitas das vezes, importa
na extenso dos efeitos favorveis da deciso a pessoas no vinculadas dire-
tamente entidade classista, que na verdade, no a titular do direito, mas
to-somente a substituta processual dos integrantes da categoria, a quem a lei
conferiu legitimidade autnoma para a promoo da ao.
4. Irrelevante o fato de a totalidade da categoria ou grupo interessado e
titular do direito material no ser fliado entidade postulante, uma vez que
os efeitos do julgado, em caso de acolhimento da pretenso, estendem-se a
todos aqueles que se encontram ligados pelo mesmo vnculo jurdico, inde-
pendentemente da sua vinculao com a entidade (Sindicato ou Associao).
5. A extenso subjetiva conseqncia natural da transidividualidade e
indivisibilidade do direito material tutelado na demanda; se o que se tutela
so direitos pertencentes a toda uma coletividade, no h como estabelecer
limites subjetivos ao mbito de efccia da deciso.
6. Os efeitos da medida deferida nos autos do MS 13.585/DF, atingem os
substitudos do ora impetrante, uma vez que se referem mesma categoria
de profssionais.
7. Agravo Regimental conhecido e provido para declarar que os descontos
a serem efetuados devem ter incio a partir do deferimento da suspenso da
antecipao de tutela anteriormente concedida, alm de limit-los ao percen-
tual de 10%, a que alude o art. 46, 1o. da Lei 8.112/90.
(AgRg no MS 13505 DF 2008/0082984-5. Terceira seo. DJe
18/09/2008.
11. QUESTES DE CONCURSOS
1. Assinale a opo correta acerca dos interesses difusos, coletivos e indi-
viduais homogneos. (CESPE 2012 DPE-AC Defensor Pblico)
FGV DIREITO RIO 21
(a) As leses a direitos individuais homogneos podem ser investigadas
pelo MP.
(b) Direitos coletivos so os de natureza indivisvel, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato.
(c) Os direitos difusos so determinveis porque os seus titulares so iden-
tifcados conforme o grupo, categoria ou classe em que estejam inseridos.
(d) Os direitos individuais homogneos, derivados de relao jurdica
idntica, so indivisveis, e seus titulares, indeterminados.
2. Com relao aos interesses coletivos, assinale a opo correta. (CESPE
2012 DPE-RO Defensor Pblico)
(a) Os titulares de interesses coletivos em sentido estrito agregam-se por
circunstncias de fato.
(b) Os titulares de interesses difusos so caracterizados pela indetermina-
bilidade relativa.
(c) Os titulares de interesses difusos ligam-se por relao jurdica base.
(d) Os interesses individuais homogneos so caracterizados por uma
transindividualidade artifcial ou relativa.
(e) O objeto dos interesses individuais homogneos indivisvel.
3. Com relao teoria constitucional e tutela dos direitos difusos e co-
letivos, assinale a opo correta. (CESPE 2012 MPE-TO Promotor
de Justia)
(a) So considerados interesses coletivos os transindividuais, de natureza
indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por cir-
cunstncias de fato.
(b) Direitos ou interesses transindividuais no possuem titulares individu-
ais determinados e pertencem a uma comunidade ou coletividade.
(c) O interesse pblico secundrio o interesse social, o da sociedade ou
da coletividade, assim como a proteo ao meio ambiente.
(d) Os interesses relacionados a condminos de um edifcio excedem o
mbito estritamente individual, constituindo interesses pblicos.
(e) Direitos difusos e direitos coletivos distinguem-se pela coeso como
grupo, categoria ou classe anterior leso, prpria dos direitos difusos, e no
dos coletivos stricto sensu.
FGV DIREITO RIO 22
43
Descabe o deferimento da segurana
para trancar a ao civil por inexistir v-
cio insanvel no inqurito, uma vez que
este, por se destinar apenas ao recolhi-
mento informal e unilateral de provas,
pode ou no anteceder a ao civil
pblica. (STJ 2 Turma. RMS 11.537-
MA, rel. Min Eliana Calmon, julgado em
6/2/2001)
44
HABEAS CORPUS - OBJETO - INQURI-
TO E AO CIVIL PBLICA. O habeas cor-
pus no meio hbil para questionar-
-se aspectos ligados quer ao inqurito
civil pblico, quer ao civil pblica,
porquanto, nesses procedimentos, no
se faz em jogo, sequer na via indireta, a
liberdade de ir e vir. (STF HC 90378/
RJ, Rel. Marco Aurlio, julgado em
13/10/2009).
AULAS 04 A 06 O INQURITO CIVIL E A INVESTIGAO DAS
LESES METAINDIVIDUAIS
As leses metaindividuais podem ser investigadas por qualquer legitimado
para a propositura de ao coletiva, tanto o particular quanto entidades civis,
ONGs, Associaes, sindicatos e o prprio Poder Pblico. Para tanto, assim
como um advogado recolhe provas a fm de defender seu cliente, tais enti-
dades podem reunir elementos probatrios, como laudos tcnicos, certides
pblicas, declaraes particulares e escrituras para instruir eventual demanda
a ser aforada a fm de proteger eventual leso transindividual. Entretanto,
apenas o Ministrio Pblico est autorizado por lei a instaurar instrumento
especfco, destinado a investigar tais leses ou ameaa destas, denominado
Inqurito Civil.
1) O INQURITO CIVIL
O inqurito civil procedimento administrativo preparatrio, previsto
no artigo 8 e seguintes da Lei 7347/85, de cunho inquisitorial e que tem
por objetivo dotar o Ministrio Pblico de instrumento investigatrio para
a apurao de fatos tidos como infracionais a interesses metaindividuais e,
consequentemente, embasar a Ao Civil Pblica.
Trata-se de procedimento prescindvel, assim como o inqurito policial,
sendo dispensvel se for possvel a produo do lastro probatrio atravs de
peas de informao
43
.
Tambm entende a jurisprudncia no ser possvel obstaculizar a trami-
tao do inqurito civil mediante Habeas Corpus, eis que o procedimento,
por si s, no tem o condo de tolher a liberdade individual ou constranger
fsicamente algum
44
.
Diferentemente da Ao Civil Pblica, que tem diversos colegitimados,
o Inqurito Civil exclusivo do Ministrio Pblico, somente podendo ser
instaurado pelos Promotores de Justia de Tutela Coletiva (Cidadania, Meio
Ambiente, Sade, Educao, Consumidor, etc); de Infncia e Juventude e
pelo Procurador-Geral de Justia, nas hipteses de sua atribuio originria
(artigo 29, VIII da LONMP, quando a autoridade reclamada for Presidente
de Tribunal de Justia, Presidente da Assembleia Legislativa ou Governador
do Estado).
Foi editada, no Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, a Resoluo
1522/2009, disciplinando a tramitao do inqurito civil. Tal resoluo veio
substituir a de n 1066/2002, em atendimento determinao do CNMP
dirigida a todos os Ministrios Pblicos para que adequassem s regras esta-
belecidas na Resoluo CNMP n 23/2007.
FGV DIREITO RIO 23
45
Conforme Manual de Atuao funcio-
nal das Promotorias de Justia de Tutela
Coletiva do MPRJ/2009
2) TRAMITAO DO PROCEDIMENTO E DILIGNCIAS INVESTIGATRIAS:
O art. 1 da Resoluo Fluminense, apesar de reconhecer o carter inqui-
sitivo do procedimento, determina, no art. 6, inc. III, que deve ser qualifca-
da e identifcada a pessoa a quem o fato atribudo (investigado), sendo certo
que o artigo 14 atesta a convenincia da presena do investigado para prestar
esclarecimentos no procedimento.
O Inqurito Civil instaurado mediante Portaria do membro do Par-
quet com atribuio, que pode agir de ofcio ou em face de representao de
qualquer do povo. Pode haver, ainda, a determinao para a instaurao do
Inqurito Civil pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, em hipteses
em que tenha sido rejeitado o arquivamento de procedimento preparatrio
anterior (Art. 2, III).
A representao para instaurao de Inqurito Civil pode ser desprovida
de fundamento ou acompanhada de peas de informao. No primeiro caso,
o Promotor, se a indeferir, deve dar cincia ao representante e, caso haja re-
curso, submet-lo ao Conselho Superior, sendo admitido juzo de retratao
da deciso anterior (artigo 4, 3 da Resoluo 1522/2009). Havendo lastro
na representao, o indeferimento deve ser submetido ao reexame necessrio
do Conselho (artigo 18, 1 e 2 da Res. 1522/2009).
Se o membro do Parquet necessitar de esclarecimentos complementares,
poder instaurar PPIC (Procedimento Preparatrio de Inqurito Civil), pelo
prazo de 90 dias, prorrogvel uma nica vez por igual perodo atravs de pro-
moo fundamentada (artigos 7 e 20 da Res. 1522/2009).
No curso da investigao, pode o Promotor requisitar informaes, pro-
mover diligncias, notifcar, inclusive coercitivamente, testemunhas e outras
providncias visando formao de seu conhecimento. Vejamos as dilign-
cias mais comuns:
45
a) Expedio de Notifcaes: Regulamentada pelo art. 129, inc. VI, da
Constituio da Repblica e pelo art. 26, inc. I, da Lei n. 8.625/93, entre
outros dispositivos legais. Pode o Promotor de Justia determinar a expedio
de notifcaes para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de
no comparecimento injustifcado, requisitar conduo coercitiva. A notif-
cao possui papel fundamental nas atividades investigatrias do Ministrio
Pblico, devendo-se, entretanto, aferir eventuais prerrogativas previstas em
lei em favor de determinadas autoridades, que podem marcar dia, hora e local
para serem ouvidas. Caso a pessoa a ser inquirida seja tambm investigada
no procedimento, no poder ser conduzida coercitivamente, nem presa em
fagrante pelo crime de falso testemunho.
b) Requisies: Na instruo das diversas espcies de procedimentos in-
quisitivos tem o MP o poder de expedir requisies de diligncias, infor-
maes, certides, documentos e exames periciais, devendo ser observadas
FGV DIREITO RIO 24
as hipteses em que o carter confdencial das informaes ou documentos
almejados somente possa ser afastado por ordem judicial.
c) Recomendao: Trata-se de instrumento de atuao ministerial pelo
qual o Parquet recomenda aos responsveis por leses ou ameaa de leses
de fundo metaindividual a adoo de condutas para sanar as irregularidades
constatadas. Cumpre esclarecer, como assevera Geisa de Assis Rodrigues:
A recomendao no obriga o recomendado a cumprir os seus termos,
mas serve como advertncia a respeito das sanes cabveis pela sua inob-
servncia. importante que a recomendao seja devidamente justifcada,
de modo a que possa convencer o recomendado de sua justeza. Em regra,
expedida nos autos do inqurito aps a sua instruo, como forma de evitar
a propositura da medida judicial e quando no seja caso de ajustamento
de conduta, mas nada impede que a recomendao seja feita fora de uma
investigao, ou at inicie o inqurito civil (Ao Civil Pblica e Termo
de Ajustamento de Conduta Teoria e Prtica. P. 89).
Cabe destacar que a recomendao gera uma sria de consequncias para
seu destinatrio, tais como caracterizao do dolo e o conhecimento da ilici-
tude de sua conduta, para fns eventual persecuo criminal e/ou por atos de
improbidade administrativa nas hipteses cabveis.
d) Vistorias e diligncias externas: Buscando instruir os procedimentos
inquisitivos de sua atribuio, abre-se a alternativa ao membro do MP de
realizar diligncias ou vistorias externas, podendo contar com a colaborao
de rgos auxiliares do prprio Ministrio Pblico e de entes pblicos (Uni-
versidades, ANATEL, FEEMA, PROCONs etc...). Da mesma forma, pode
o membro do Ministrio Pblico participar de reunies organizadas por
outros entes, tais como conselhos municipais, porm sem poder de voto, se
existente tal possibilidade, j que sua atuao se limita instruo de proce-
dimento inquisitivo.
e) Audincias Pblicas: Forma de dilogo direto com a Sociedade e utiliza-
da em casos mais complexos, mormente naqueles em que h necessidade de
fscalizao diretamente pela Sociedade. A matria est regulamentada hoje
pelo CNMP.
Ressalve-se que eventuais vcios do inqurito civil no maculam a Ao
Civil Pblica posteriormente ajuizada, sendo certo ainda que mesmo neste
caso, eventualmente, o inqurito civil pode servir de lastro, como peas de
informao, para a defagrao de ao penal.
FGV DIREITO RIO 25
3) CONFLITO E DECLNIO DE ATRIBUIES.
Pode ocorrer, no curso da investigao, indcios ou elementos que de-
monstrem estar ausente a atribuio de uma determinada Promotoria de Jus-
tia de Tutela Coletiva, porm apresentando-se possvel, em tese, a atuao de
outra Promotoria, ou ainda de outro Ministrio Pblico.
O declnio de atribuio pode ocorrer no apenas ab initio, mas a qual-
quer tempo durante o curso do procedimento preparatrio ou do inqurito
civil. No cabe aqui qualquer recurso administrativo ao Conselho Superior,
pois a forma de controle aqui o instituto do confito (positivo ou negativo)
de atribuies.
So, em resumo, duas as espcies de declnio de atribuio, quais sejam:
A) Atribuio em favor de outro ramo do Ministrio Pblico (Minis-
trio Pblico Federal, Ministrio Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico
Eleitoral etc), atentando-se para os seguintes casos (rol exemplifcativo):
a) Envolvendo matria ambiental, em que h intensa discusso doutri-
nria e divergncia jurisprudencial no que tange competncia das Justias
Estadual e Federal, em especial no que se refere caracterizao de inte-
resse federal;
b) Referentes a direitos trabalhistas de servidores pblicos quando o regi-
me for celetista, caso em que a atribuio do Ministrio Pblico do Traba-
lho, ao contrrio do que ocorre em hipteses de no realizao de concurso
pblico para cargos em regime celetista;
c) Envolvendo o sistema nico de sade, seara em que tambm h intensa
divergncia no que tange competncia e existncia de interesse federal,
especialmente nos casos em que o repasse se d por prvia manifestao de
vontade (contrato, convnio, etc.) entre a Unio os demais entes federativos;
d) Relacionadas ao meio ambiente do trabalho, em que prevalece o enten-
dimento de que a atribuio do Ministrio Pblico do Trabalho;
e) Referentes a ilcitos (cveis ou criminais) eleitorais, atentando-se que,
nos casos de propaganda ilegal com uso de verba pblica, a persecuo do ato
improbidade administrativa se mantm com o Ministrio Pblico Estadual.
Observe-se que a soluo de eventual confito positivo ou negativo de
atribuies entre ramos distintos do Ministrio Pblico, em que pese as de-
mais posies sobre o tema, cabe ao Supremo Tribunal Federal (no mais ao
Superior Tribunal de Justia, segundo entendimento recentemente formado
na Corte Suprema brasileira).
Por fm, importante destacar a existncia de intenso debate institucional
acerca da possibilidade de um determinado Ministrio Pblico atuar em li-
tisconsrcio com outro Ministrio Pblico, ou por conta prpria, em outra
Justia que no a correspondente sua atribuio original.
FGV DIREITO RIO 26
B) Atribuio de outro rgo de execuo do Ministrio Pblico Flu-
minense hipteses mais comuns:
a) Em favor da Promotoria de Justia de Infncia e Juventude (ou da Pro-
motoria Cvel ou de Famlia com tal atribuio):
Matria de tutela coletiva envolvendo crianas e adolescentes, obser-
vando-se que pode haver pontos de tangenciamento com a atribuio
das Promotorias de Justia de Tutela Coletiva, sendo recomendada a
atuao em conjunto, evitando o fracionamento da tutela metaindivi-
dual;
Em relao ao FUNDEB (mesmo raciocnio para o extinto FUN-
DEF), bem como a outros fundos, prevalece o entendimento de que
a fscalizao da aplicao das verbas do FUNDEB e a eventual pro-
positura de ao civil pblica para forar a aplicao ou vedar transfe-
rncias ilcitas das Promotorias de Justia de Infncia e Juventude. A
atribuio das Promotorias de Justia de Tutela Coletiva restringe-se
persecuo de eventuais atos de improbidade administrativa envol-
vendo irregularidades em tais fundos. Devem-se evitar investigaes
concomitantes, devendo a Promotoria de Justia aguardar o desfecho
das investigaes da Promotoria de Justia de Infncia e Juventude. O
mesmo raciocnio vale para o funcionamento de conselhos envolven-
do a matria da infncia e juventude.
b) Promotorias de Justia de Tutela Coletiva da Capital, em casos de da-
nos regionais ou nacionais (v. Lei n. 8.078/90, art. 93), quando esta tambm
atinge a comarca da capital.
c) Promotorias de Justia de Investigaes Criminais, junto Juizados Es-
peciais Criminais etc, observando-se que o mesmo fato pode gerar consequ-
ncias tambm na esfera cvel (e.g. ato de improbidade administrativa; danos
ambientais etc).
d) Promotorias de Famlia (ou cveis com tal atribuio): casos envolvendo
registro civil ou pessoas que necessitam ser interditadas.
e) Promotorias de Justia de Defesa do Idoso e do Defciente Fsico: di-
reitos coletivos lato sensu dos idosos e dos defcientes fsicos, e direitos indi-
viduais sem natureza homognea de idosos. Observe-se que nos municpios
no abrangidos pela atribuio territorial de Promotoria de Justia de Defesa
do Idoso e do Defciente Fsico, a atribuio para a defesa dos interesses tran-
sindividuais envolvendo tais categorias da Promotoria de Justia de Tutela
Coletiva local, e a defesa dos direitos individuais no homogneos dos idosos
de atribuio das Promotorias de Justia Cveis.
FGV DIREITO RIO 27
46
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos
interesses difusos em Juzo. So Paulo:
Saraiva, 2004, 17 ed., p. 377.
4) ENCERRAMENTO DA INVESTIGAO
Finda a investigao, trs providncias podem ser tomadas pelo represen-
tante do Parquet:
A Ajuizamento da Ao Civil Pblica no foro competente, que dever
ser acompanhada pelo prprio Promotor de Tutela Coletiva;
B Celebrao de Termo ou Compromisso de Ajustamento de Conduta,
estipulando clusula penal em caso de descumprimento de suas obrigaes;
C Promoo de arquivamento do inqurito Civil, fundamentadamen-
te, submetendo no prazo de trs dias (artigo 9, 1 da Lei 7347/85), sob
pena de falta grave, sua deciso ao reexame necessrio do Conselho Superior
do Ministrio Pblico.
Aps arquivado o Inqurito Civil, este poder ser desarquivado por pro-
vocao do Promotor de Justia com atribuio ao Conselho Superior do
Ministrio Pblico, havendo uma grande celeuma no que concerne neces-
sidade de novas provas para a promoo do desarquivamento.
Uma primeira corrente, defendida pelo professor MAZZILLI
46
sustenta a
possibilidade de desarquivamento de inqurito civil, com ou sem novas pro-
vas, face ao Princpio da Autotutela ou Reviso pela prpria Administrao
de seus atos, baseado na Smula 473 do STF.
Outra corrente, no entanto, a nosso entender com melhor razo, enten-
de ser necessria para o desarquivamento a existncia de novas provas. Tal
posicionamento foi abraado, no mbito do Ministrio Pblico do Rio de
Janeiro, pelo artigo 20 da Resoluo 1522/2009.
Entretanto, apesar de aparentemente pacifcada a questo, a nova Lei Or-
gnica do MP/RJ, Lei Complementar n 106/2003, em seu artigo 41, I, b,
no trouxe expressa a exigncia de novas provas para o desarquivamento de
inqurito civil, peas de informao ou procedimento preparatrio de inqu-
rito civil.
Ainda assim, como o Inqurito civil possui a mesma natureza jurdica do
Inqurito Policial, ou seja, procedimento preparatrio inquisitivo pode-se
aplicar, no mbito civil, por analogia, o enunciado da Smula 524 do Supre-
mo Tribunal Federal, qual seja: Arquivado o inqurito policial, por despacho
do juiz, a requerimento do promotor de Justia, no pode a ao penal ser
iniciada sem novas provas.
Desta forma, ainda que a Lei no tenha se pronunciado quanto ques-
to, somos pelo entendimento de que h necessidade de novas provas para
o desarquivamento do inqurito civil. Este tambm o posicionamento do
CNMP manifestado na Resoluo 23/2007, em seu art. 12:
Art. 12. O desarquivamento do inqurito civil, diante de novas provas
ou para investigar fato novo relevante, poder ocorrer no prazo mximo
FGV DIREITO RIO 28
de seis meses aps o arquivamento. Transcorrido esse lapso, ser instaurado
novo inqurito civil, sem prejuzo das provas j colhidas.
Outra questo que se impe a da possibilidade do Promotor de Justia,
subscritor da promoo de arquivamento, funcionar como custos legis de
eventual Ao Civil Pblica interposta por colegitimado.
Entendemos que no h possisbilidade jurdica para tanto. Tendo anteci-
pado sua opinio sobre o mrito da causa, no poder manifestar-se, desvin-
culadamente, na lide, devendo o processo ser remetido ao Promotor tabelar/
substituto.
No Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, visando a criao de uma iden-
tidade institucional prpria, o Conselho Superior do Ministrio Pblico
estabeleceu enunciados de entendimento institucional, norteando seu po-
sicionamento acerca das mltiplas questes que o Promotor de Tutela Co-
letiva enfrenta no seu dia a dia. Estes enunciados funcionam como espcie
de jurisprudncia pacifcada e so decididos, em sua quase maioria, por
intermdio de votos monocrticos do Conselheiro relator no Colegiado, no
sendo submetidos ao plenrio, a fm de tornar mais clere o procedimento na
segunda instncia institucional.
Abaixo, transcrevemos os enunciados, a fm de demonstrar as mltiplas
questes submetidas ao Ministrio Pblico no mbito do Inqurito Civil.
5) ENUNCIADOS DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
ENUNCIADO N 01/07: IDOSO, CRIANA, ADOLESCENTE OU
DEFICIENTE. FALECIMENTO. Inexistindo nos autos de inqurito civil
ou procedimento preparatrio instaurado pelo Ministrio Pblico indcios
de crime praticado em detrimento de idoso, criana, adolescente ou defcien-
te, o seu falecimento por causas naturais encerra a investigao, devendo ser
homologado o arquivamento promovido pelo Promotor de Justia. (Apro-
vado na sesso de 02 de maio de 2007 e redao alterada na sesso de 29 de
abril de 2010)
ENUNCIADO N 02/07: MEIO AMBIENTE. POLUIO SONO-
RA. CESSAO DE ATIVIDADES NOCIVAS. Merece homologao o
arquivamento do inqurito civil ou do procedimento preparatrio que con-
clui pela cessao das atividades poluidoras geradoras de rudos. (Aprovado
na sesso de 02 de maio de 2007)
FGV DIREITO RIO 29
ENUNCIADO N 03/07: MEIO AMBIENTE. REGENERAO
NATURAL TOTAL. A regenerao natural de toda a rea degradada, com
o encerramento da atividade nociva ao meio-ambiente, possibilita a homo-
logao de promoo de arquivamento de inqurito civil ou procedimento
preparatrio instaurado para apurar o dano ambiental. (Aprovado na sesso
de 02 de maio de 2007)
ENUNCIADO N 04/07: INFNCIA E JUVENTUDE. MAIORIDA-
DE. Alcanada a maioridade civil, cessa a atribuio do Ministrio Pblico
para postular medida protetiva prevista no ECA, merecendo homologao a
promoo de arquivamento do procedimento instaurado para tanto. (Apro-
vado na sesso de 02 de maio de 2007)
ENUNCIADO N 05/07: MEIO AMBIENTE. INEXISTNCIA DE
DANO AMBIENTAL. Se a notcia de dano ao meio ambiente no ratif-
cada por meio de prova idnea, produzida no curso da investigao, merece
homologao o arquivamento promovido pela Promotoria de Justia ofcian-
te. (Aprovado na sesso de 02 de maio de 2007)
ENUNCIADO N 06/07: IDOSO. INEXISTNCIA DE SITUAO
DE RISCO. Merece homologao a promoo de arquivamento de proce-
dimento instaurado em virtude de notcia de situao de risco a idoso se, no
curso da investigao, fcar evidenciada a inexistncia de situao prevista no
Estatuto do Idoso. (Aprovado na sesso de 02 de maio de 2007)
ENUNCIADO N 07/07: CONSUMIDOR. INTERESSE INDIVI-
DUAL DISPONVEL. AUSNCIA DE LEGITIMIDADE DO MINIS-
TRIO PBLICO. Merece homologao a promoo de arquivamento de
procedimento instaurado em virtude de notcia de leso a direitos consume-
ristas se, no curso da investigao, fcar evidenciada leso de carter mera-
mente individual e disponvel a consumidor. (Aprovado na sesso de 02 de
maio de 2007)
ENUNCIADO N 08/07: IDOSO. CESSAO DA SITUAO DE
RISCO: Merece homologao a promoo de arquivamento de procedimen-
to administrativo instaurado para apurar notcia de risco a idoso se, no curso
da investigao, fcar comprovada a cessao do risco ou a adoo pelo Minis-
trio Pblico das medidas cabveis previstas no Estatuto do Idoso. (Aprovado
na sesso de 29 de maio de 2007)
ENUNCIADO N 09/07: INFNCIA E JUVENTUDE. CESSAO
DA SITUAO DE RISCO: Merece homologao a promoo de arquiva-
FGV DIREITO RIO 30
mento do procedimento administrativo instaurado para apurar notcia de ris-
co a criana e/ou adolescente se, no curso da investigao, fcar comprovada a
cessao do risco ou a adoo pelo Ministrio Pblico das medidas protetivas
previstas no ECA. (Aprovado na sesso de 29 de maio de 2007)
ENUNCIADO N 10/07: MEIO AMBIENTE. POLUIO ATMOS-
FRICA. CESSAO DAS EMISSES ILEGAIS: Merece homologao o
arquivamento de inqurito civil ou de procedimento preparatrio que apura
poluio atmosfrica, se fcar comprovada nos autos a cessao das emisses
no ar de gases, partculas e/ou radiaes acima dos limites legais permitidos
para a atividade poluidora. (Aprovado na sesso de 29 de maio de 2007)
ENUNCIADO N 11/07: CONSUMIDOR. INEXISTNCIA DE
DANO: Merece homologao a promoo de arquivamento de procedimen-
to administrativo instaurado para apurar notcia de leso a direitos consume-
ristas se, no curso da investigao, fcar comprovada a inexistncia de dano
aos consumidores na relao de consumo. (Aprovado na sesso de 29 de maio
de 2007)
ENUNCIADO N 12/07: IMPROBIDADE. PRESCRIO E AU-
SNCIA DE DANO AO ERRIO: Merece homologao a promoo de
arquivamento de inqurito civil ou de procedimento preparatrio para apu-
rar improbidade administrativa se, no curso da investigao, fcarem com-
provadas a prescrio da ao, regulada pelo artigo 23, incisos I e II da Lei
Federal 8.429/92, e a ausncia de danos ao errio. (Aprovado na sesso de 29
de maio de 2007)
ENUNCIADO N 13/07: CONSUMIDOR: REGULARIZAO
DOS PRODUTOS E/OU SERVIOS: Merece homologao a promoo
de arquivamento de procedimento administrativo instaurado para apurar no-
tcia de leso aos direitos dos consumidores se, no curso da investigao, fcar
comprovada a regularizao dos produtos e/ou servios pelos fornecedores.
(Aprovado na sesso de 26 de junho de 2007)
ENUNCIADO N 14/07: INFNCIA E JUVENTUDE. INEXISTN-
CIA DE SITUAO DE RISCO: Merece homologao a promoo de ar-
quivamento de procedimento administrativo instaurado para apurar notcia
de perigo a menor de idade se, no curso da investigao, fcar comprovada a
inexistncia de situao de risco prevista no Estatuto da Criana e do Adoles-
cente. (Aprovado na sesso de 05 de setembro de 2007)
FGV DIREITO RIO 31
ENUNCIADO N 15/07: DEFICIENTE. LESO A DIREITO INDI-
VIDUAL. FALTA DE ATRIBUIO DAS PROMOTORIAS ESPECIA-
LIZADAS: Merece homologao o arquivamento de procedimento admi-
nistrativo para apurar notcia de violao a direitos de pessoas portadoras de
defcincia se, no curso da investigao, fcar comprovado que a leso atingiu
apenas direito individual e no direitos difusos ou coletivos, falecendo, por-
tanto atribuio s Promotorias de Justia especializadas, nos termos do arti-
go 3, caput, da Lei Federal n 7.853/89 e da Resoluo GPGJ n 1.284/05.
(Aprovado na sesso de 05 de setembro de 2007)
ENUNCIADO N 16/07: DANOS A INTERESSES OU DIREITOS
DIFUSOS, COLETIVOS E/OU INDIVIDUAIS HOMOGNEOS.
CELEBRAO DE TAC. TTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL.
DESNECESSIDADE DE ACP: Merece homologao a promoo de ar-
quivamento de inqurito civil ou de outro procedimento administrativo ins-
taurado para apurar notcia de leso a interesses ou direitos difusos, coletivos
e/ou individuais homogneos se, no curso da investigao, for celebrado um
termo de ajustamento de conduta com o investigado para cumprimento da
legislao especfca, para prevenir, cessar, reparar e/ou compensar os da-
nos causados, assinalados prazos para o cumprimento das clusulas e fxadas
multas pelo descumprimento, o qual tem fora de ttulo executivo extraju-
dicial, nos termos do artigo 5, 6, da Lei Federal n 7.347/85 c/c o art.
79-A da Lei Federal n 9.605/98, tornado desnecessrio o ajuizamento de
ao civil pblica pelo Ministrio Pblico. (Aprovado na sesso de 05 de
setembro de 2007)
ENUNCIADO N 17/07: IDOSO, DEFICIENTE, INFNCIA E JU-
VENTUDE. SITUAO DE RISCO. IMPOSSIBILIDADE DE LOCA-
LIZAO E/OU IDENTIFICAO DAS VTIMAS. Merece homologa-
o a promoo de arquivamento de procedimento administrativo instaurado
para apurar notcia de risco a idoso, defciente, a criana ou a adolescente se,
no curso das investigaes, aps esgotadas todas as diligncias, fcar com-
provada a impossibilidade de localizao e/ou identifcao das vtimas das
violaes aos direitos previstos nas Leis Federais ns. 7.853/89, 8.069/90 e
10.741/03. (Aprovado na sesso de 03 de outubro de 2007)
ENUNCIADO N 18/07: DANOS A INTERESSES OU DIREITOS
DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS INDISPONVEIS OU HO-
MOGNEOS. AJUIZAMENTO DE AO JUDICIAL CONTEM-
PLANDO O OBJETO DA INVESTIGAO DO MP. PERDA DO
INTERESSE PROCEDIMENTAL: Merece homologao a promoo de
arquivamento de inqurito civil ou de outro procedimento administrativo
FGV DIREITO RIO 32
instaurado para apurar notcia de leso a interesses ou direitos difusos, coleti-
vos e individuais indisponveis ou homogneos se, no curso da investigao,
fcar comprovado o ajuizamento de ao civil pblica, de ao popular, de
ao de improbidade ou de outra medida judicial pelo Ministrio Pblico
ou por terceiros legitimados, cujo pedido contemple o objeto da portaria de
instaurao, por perda do interesse procedimental. (Aprovado na sesso de 17
de dezembro de 2007)
ENUNCIADO N 19/2008 DO CSMP: FAUNA. APREENSO DE
ANIMAIS SILVESTRES PELOS RGOS AMBIENTAIS. CRIAO
E/OU COMERCIALIZAO ILEGAIS. ENCAMINHAMENTO DOS
ESPCIMES PARA INSTITUIO PBLICA OU PARTICULAR AU-
TORIZADA E/OU SUA LIBERTAO NO SEU HABITAT NATURAL.
ADOO DAS PROVIDNCIAS ADMINISTRATIVAS E POLICIAIS
CABVEIS PARA REPARAO DOS DANOS E PUNIO DOS IN-
FRATORES. DESNECESSIDADE DE ACP: Merece homologao a pro-
moo de arquivamento de inqurito civil ou de procedimento preparatrio
instaurado para apurar notcia de danos ambientais pela criao e/ou comer-
cializao ilegais de animais silvestres, sem autorizao dos rgos ambientais
ou em desacordo com ela, se, no curso da investigao, fcar comprovado o
encaminhamento dos espcimes da fauna silvestre apreendidos para centros
de triagem, zoolgicos, criadouros autorizados ou sua libertao no seu habi-
tat natural, com a adoo das providncias administrativas e policiais cabveis
para reparao dos danos e punio dos infratores, tornando desnecessrio
o ajuizamento de ao civil pblica pelo Ministrio Pblico. (Aprovado na
sesso de 27 de maro de 2008).
ENUNCIADO N 20/2008 DO CSMP: MEIO AMBIENTE. POLUI-
O SONORA. BEM AMBIENTAL INDIVISVEL. PERTURBAO
SADE, TRANQUILIDADE, SOSSEGO E SEGURANA DA CO-
MUNIDADE. ATIVIDADES INDUSTRIAL, COMERCIAL E SOCIAL.
Merece homologao o arquivamento de inqurito civil ou de procedimento
administrativo para apurar notcia de poluio sonora, se, no curso da inves-
tigao, restar comprovado que os impactos provocados pela propagao do
rudo se restringem ao vizinho limtrofe, cujo confito ser solvido pelo direi-
to de vizinhana. (Nova redao aprovada na sesso do Conselho realizada no
dia 29 de outubro de 2009)
ENUNCIADO N 21/2008 DO CSMP: IMPROBIDADE ADMI-
NISTRATIVA. INSUFICINCIA DE PROVAS DE ATOS DE IMPRO-
BIDADE E AUSNCIA DE DANOS AO ERRIO. Merece homologao
a promoo de arquivamento de inqurito civil ou de procedimento prepa-
FGV DIREITO RIO 33
ratrio para apurar improbidade administrativa se, no curso da investigao,
restar comprovada a insufcincia de provas da prtica de atos de improbida-
de tipifcados nos artigos 9, 10 e 11 da Lei Federal n 8.429/92 e da ausncia
de danos ao errio. (Aprovado na sesso de 30 de julho de 2008).
ENUNCIADO N 22/2008 DO CSMP: URBANISMO. OBRA OU
ESTABELECIMENTO SEM AUTORIZAO DOS RGOS COM-
PETENTES E/OU EM DESACORDO COM O ZONEAMENTO UR-
BANO. ENCERRAMENTO DAS ATIVIDADES ILEGAIS: Merece
homologao a promoo de arquivamento de inqurito civil ou de proce-
dimento preparatrio para apurar danos ao meio ambiente artifcial se fcar
comprovado nos autos o encerramento das atividades da obra ou do estabele-
cimento sem autorizao dos rgos competentes e/ou em desacordo com o
zoneamento urbano do local. (Aprovado na sesso de 12 de agosto de 2008).
ENUNCIADO N 23/2008 DO CSMP: CIDADANIA. RECLAMA-
O DE USURIO CONTRA RGO PBLICO OU CONCESSIO-
NRIA. REGULARIZAO DOS SERVIOS PBLICOS: Merece
homologao a promoo de arquivamento de inqurito civil ou de procedi-
mento preparatrio para apurar reclamao de cidado contra rgo pblico
ou concessionria se fcar comprovada nos autos a regularizao da prestao
dos servios pblicos pela entidade responsvel. (Aprovado na sesso de 12
de agosto de 2008).
ENUNCIADO 24/2008 DO CSMP: PATRIMNIO CULTURAL.
INEXISTNCIA DE DANOS AOS BENS PROTEGIDOS ADMINIS-
TRATIVAMENTE, LEGALMENTE E/OU JUDICIALMENTE: Merece
homologao a promoo de arquivamento de inqurito civil ou de pro-
cedimento preparatrio para apurar danos ao patrimnio cultural, se fcar
comprovada nos autos a inexistncia de prejuzos ao bem ou ao conjunto de
bens protegidos por atos administrativos, por legislao especfca e/ou por
deciso judicial, devido ao seu valor histrico, paisagstico, artstico, arqueo-
lgico, paleontolgico, ecolgico ou cientfco. (Aprovado na sesso de 25 de
agosto de 2008).
O HDRICA. LANAMENTO DE EFLUENTES LQUIDOS E/OU
DEJETOS EM RECURSO HDRICO SEM TRATAMENTO OU COM
TRATAMENTO INADEQUADO. INSTALAO DE EQUIPAMENTO
ANTIPOLUIO DE ACORDO COM OS PADRES DE QUALIDA-
DE AMBIENTAL. CESSAO DA CONTAMINAO DAS GUAS:
Merece homologao a promoo de arquivamento de inqurito civil ou de
FGV DIREITO RIO 34
procedimento preparatrio para apurar poluio hdrica pelo lanamento em
recurso hdrico de efuentes lquidos e/ou dejetos provenientes de unidade ou
conjuntos residenciais, comerciais, de servios, agropecurios ou industriais,
se fcar comprovado nos autos a instalao de fossa, sumidouro, Estaes de
Tratamento de gua (ETA) ou de Esgotos (ETE), emissrio submarino ou
de outro equipamento antipoluio de acordo com os padres de qualidade
ambiental para cada poluente que assegure a cessao da contaminao das
guas. (Aprovado na sesso de 12 de novembro de 2008).
O DO SOLO. DESPEJO DE RESDUOS SLIDOS A CU ABER-
TO SEM TRATAMENTO OU COM TRATAMENTO INADEQUADO.
INSTALAO DE EQUIPAMENTO ANTIPOLUIO DE ACORDO
COM OS PADRES DE QUALIDADE AMBIENTAL. DESCONTA-
MINAO DA REA: Merece homologao a promoo de arquivamento
de inqurito civil ou de procedimento preparatrio para apurar poluio do
solo pelo despejo a cu aberto de resduos slidos provenientes de unidade ou
conjuntos residenciais, comerciais, de servios, agropecurios ou industriais,
se fcar comprovado nos autos a instalao de usinas de reciclagem e/ou de
compostagem de lixo, incineradores, aterros sanitrio e industrial ou de outro
equipamento antipoluio de acordo com os padres de qualidade ambiental
para cada poluente que assegure a descontaminao da rea. (Aprovado na
sesso de 12 de novembro de 2008).
ENUNCIADO CSMP N 27/2009 INDEFERIMENTO DE RE-
PRESENTAO PARA INSTAURAO DE INQURITO CIVIL
PBLICO, DE PROCEDIMENTO PREPARATRIO OU DE PRO-
CEDIMENTO ADMINISTRATIVO. AUSNCIA DE ELEMENTOS
MNIMOS CAPAZES DE ENSEJAR A INSTAURAO DE PROCEDI-
MENTO INVESTIGATRIO. NOTIFICAO DO REPRESENTAN-
TE OU IMPOSSIBILIDADE DE FAZ-LO. NO INTERPOSIO
DE RECURSO. DESNECESSIDADE DE REMESSA DOS AUTOS AO
CONSELHO SUPERIOR. ARQUIVAMENTO DOS AUTOS NO PR-
PRIO MBITO DA PROMOTORIA DE JUSTIA REPRESENTADA.
INTELIGNCIA DO ART. 5, 4 DA RESOLUO N 23 DO CON-
SELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO E ART. 4, 3
DA RESOLUO GPGJ N 1.522/09. NO CONHECIMENTO DA
PROMOO DE ARQUIVAMENTO. No merece conhecimento a pro-
moo de indeferimento de Representao para a instaurao de Inqurito
Civil Pblico, Procedimento Preparatrio ou Procedimento Administrativo,
quando a notcia apresentada no fornecer elementos mnimos sufcientes
para a instaurao de procedimento investigatrio e desde que, notifcado
FGV DIREITO RIO 35
o Representante ou sendo impossvel faz-lo, no for interposto recurso no
prazo legal, devendo os autos, nestas hipteses, ser arquivados no prprio
mbito da Promotoria de Justia representada, tudo na forma dos arts. 5,
4 da Resoluo n 23 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico e 4,
3, da Resoluo n 1.522/09. (Aprovado na sesso de 18 de junho de 2009.
Redao alterada na sesso de 26 de novembro de 2009).
ENUNCIADO CSMP N 28/2009: DIREITO EDUCAO. Me-
rece homologao a promoo de arquivamento de Inqurito Civil ou de
procedimento instaurado para verifcar a regularidade quanto ao funciona-
mento de unidade de ensino de qualquer natureza, no mbito deste Estado,
caso, no transcurso da investigao constate-se a efetiva adequao do refe-
rido estabelecimento educacional s exigncias das autoridades competentes
ou o encerramento de suas atividades, nos termos das normas defnidoras das
Diretrizes e Bases da Educao e, quando a hiptese corresponda temtica
de interesse individual. (Aprovado na sesso de 26 de novembro de 2009 e
redao alterada na sesso de 31 de outubro de 2013)
ENUNCIADO N 29/10: IDOSO, DEFICIENTE, INFNCIA E JU-
VENTUDE. APURAO DAS CONDIES DE FUNCIONAMEN-
TO DE ABRIGO. REGULARIZAO OU ENCERRAMENTO DAS
ATIVIDADES. Merece homologao a promoo de arquivamento de pro-
cedimento administrativo instaurado para apurar as condies de funciona-
mento de abrigo destinado a idoso, a defciente, a criana ou a adolescente
se, no curso das investigaes, fcar comprovada a regularizao dos servios
prestados ou o encerramento defnitivo das atividades dos estabelecimentos.
(Aprovado na sesso de 29 de abril de 2010)
ENUNCIADO CSMP N 30/10: PROCEDIMENTOS ADMINIS-
TRATIVOS ELEITORAIS. FALTA DE COMPETNCIA REVISORA
DO CONSELHO SUPERIOR. REMESSA AO 5 CAO. O arquivamento
das peas de informao e/ou procedimentos administrativos eleitorais no
est inserido na competncia revisora do Conselho Superior do Ministrio
Pblico e deve ser remetido ao 5 Centro de Apoio Operacional visando
efetivao da baixa no protocolo geral. As questes relativas s medidas
judiciais eleitorais, acercada prestao de contas e da matria criminal sero
encaminhadas Justia Eleitoral e autoridade policial, respectivamente.
ENUNCIADO N 31/11 DO CSMP. DANOS A INTERESSES INDI-
VIDUAIS INDISPONVEIS OU HOMOGNEOS, COLETIVOS OU
DIFUSOS. NO CONHECIMENTO DA PROMOO DE ARQUI-
VAMENTO. No merece conhecimento a promoo de arquivamento de
FGV DIREITO RIO 36
Inqurito Civil, Procedimento Preparatrio ou procedimento administrati-
vo, se a ausncia ou defcincia de fundamentao, ou ainda erro material
sobre o mrito da investigao tornar invivel o controle por parte do CSMP,
devendo os autos retornar ao rgo de execuo, para a devida complemen-
tao ou adequao da promoo de arquivamento.
ENUNCIADO CSMP N 32/2012: IDOSO. AUSNCIA DO RE-
QUISITO ETRIO. Merece homologao a promoo de arquivamento de
procedimento administrativo instaurado para tutelar direitos de idoso se, no
curso da investigao, fcar comprovada a ausncia do requisito etrio (idade
inferior a 60 anos) do suposto idoso.
ENUNCIADO CSMP N 33/2012: INFNCIA E JUVENTUDE.
FISCALIZAO DA ATUAO DOS MEMBROS DOS CONSELHOS
TUTELARES. Merece homologao a promoo de arquivamento do pro-
cedimento administrativo instaurado para apurar notcia de eventual falta
funcional dos Conselheiros Tutelares se, no curso da investigao, no restar
comprovada a notcia ou, sendo apurada a falta, forem adotadas as medidas
administrativas pertinentes, na forma da Resoluo n 139, de 17mar2010,
do Conselho Nacional da Criana e do Adolescente.
ENUNCIADO CSMP N 34/2012: DEFICIENTE. SADE MEN-
TAL. COMPROVAO DA CAPACIDADE CIVIL. Merece homologa-
o a promoo de arquivamento de procedimento administrativo instaura-
do para apurar a notcia de vulnerabilidade de pessoa, decorrente de suposta
enfermidade mental se, no curso da investigao, restar comprovada a inexis-
tncia da referida patologia, evidenciando-se, na hiptese, a desnecessidade
de propositura de ao de interdio.
ENUNCIADO CSMP N 35/2012: DEFICIENTE. INEXISTNCIA
OU CESSAO DA SITUAO DE RISCO. Merece homologao a
promoo de arquivamento de procedimento administrativo instaurado para
apurar possvel situao de risco lesivo a direitos de defcientes, tutelados na
forma da Lei Federal n 7.853/89 se, no curso da investigao, restar com-
provada a inexistncia ou a cessao da situao de risco.
ENUNCIADO CSMP N 36/2012: CONSUMIDOR. ENCERRA-
MENTO DAS ATIVIDADES DE ESTABELECIMENTO. Merece ho-
mologao a promoo de arquivamento de procedimento administrativo
instaurado para apurar reclamaes sobre o fornecimento de produtos ou de
servios por parte de estabelecimento, se no curso da investigao ocorrer o
encerramento das atividades do referido estabelecimento, e desde que inexis-
FGV DIREITO RIO 37
tam outras medidas a serem tomadas no mbito da proteo aos direitos dos
consumidores.
ENUNCIADO CSMP N 37/2012: CONSUMIDOR OU MEIO AM-
BIENTE. CESSAO DA ATIVIDADE NOCIVA. Merece homologao
a promoo de arquivamento de procedimento administrativo instaurado
para apurar danos aos consumidores ou ao meio ambiente, se for verifcada
a cessao das atividades nocivas e a efetiva reparao dos danos causados,
incluindo a aplicao das medidas compensatrias previstas na legislao,
quando cabveis.
ENUNCIADO CSMP N 38/2012: DEFICIENTE. DEPENDNCIA
QUMICA. Merece homologao a promoo de arquivamento de proce-
dimento administrativo instaurado para apurar a situao de risco social de
dependente qumico se, concluda a investigao, restar evidenciada a desne-
cessidade de internao compulsria do investigado em estabelecimento de
desintoxicao, a requerimento do Ministrio Pblico. (Aprovado na sesso
de 10 de julho de 2012)
ENUNCIADO CSMP N 39/2012: INFNCIA E JUVENTUDE.
ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAO DO PROCESSO DE ELEI-
O DOS MEMBROS DOS CONSELHOS TUTELARES. Merece ho-
mologao a promoo de arquivamento do procedimento administrativo,
cuja fnalidade seja o acompanhamento e a fscalizao do processo de elei-
o de Membros dos Conselheiros Tutelares, na forma da Resoluo CO-
NANDA n 139 de 17 de maro de 2010, se, no curso da investigao, no
restarem comprovadas irregularidades ou, tendo sido apuradas falhas, estas
tenham sido sanadas. (Aprovado na sesso de 13 de setembro de 2012)
ENUNCIADO n 40/2012: DIREITO SADE Merece homolo-
gao a promoo de arquivamento de Inqurito Civil ou de procedimento
instaurado para verifcar a regularidade do funcionamento de unidade hos-
pitalar, pblica ou privada, se, no curso das investigaes, restar constatada
a regularizao da defcincia inicialmente apontada ou ainda se a hiptese
versar sobre direito individual, bem como se for constatado o encerramento
de suas atividades. (Aprovado na sesso de 27 de setembro de 2012 e reda-
o alterada na sesso de 31 de outubro de 2013)
ENUNCIADO n 41/2013: INFNCIA E JUVENTUDE. TUTELA
INDIVIDUAL. DISPUTA DE GUARDA. VARA DE FAMLIA Mere-
ce homologao a promoo de arquivamento de procedimento administra-
tivo instaurado para apurar notcia de descumprimento dos deveres inerentes
FGV DIREITO RIO 38
ao poder familiar, formulada por um dos genitores ou responsvel em face do
outro, se fcar comprovada a existncia de processo judicial em curso em Vara
de Famlia, referente a questes envolvendo o poder familiar, tais como aes
de guarda, suspenso e destituio do poder familiar, entre outras, desde que
a Promotoria de Justia em atuao na Vara de Famlia tenha sido comunica-
da. (Aprovado na sesso de 29 de agosto de 2013)
ENUNCIADO n 42/2013: INFNCIA. TUTELA INDIVIDUAL.
ATUAO DO CONSELHO TUTELAR Merece homologao a pro-
moo de arquivamento de procedimento administrativo instaurado para
apurar notcia de violao de direitos de criana ou adolescente, quando esta
trouxer fatos que, no mbito do sistema de Garantia de Direitos da Criana
e do Adolescente, exigem, inicialmente, a atuao precpua do Conselho Tu-
telar, desde que comprovada a efetiva fscalizao, pelo Ministrio Pblico,
da atuao do referido rgo no caso concreto. (Aprovado na sesso de 29 de
agosto de 2013)
ENUNCIADO n 43/2013: IDOSO. DEFICIENTE. ACESSIBILI-
DADE. Merece homologao a promoo de arquivamento de procedi-
mento administrativo instaurado a fm de apurar notcia de desrespeito s
normas de acessibilidade existentes se, no curso da investigao, fcar com-
provada a regularizao das instalaes fsicas dos estabelecimentos investi-
gados ou o encerramento de suas atividades. (Aprovado na sesso de 31 de
outubro de 2013)
ENUNCIADO n 44/2013: INFNCIA. PERDA DO OBJETO OU
DO INTERESSE PROCEDIMENTAL. Merece homologao a promoo
de arquivamento de procedimento administrativo instaurado a fm de fs-
calizar ou acompanhar a implementao de programas de polticas pblicas
federais, estaduais ou municipais voltados ao atendimento do pblico infan-
tojuvenil se, no curso do procedimento, restar demonstrada a efetiva imple-
mentao ou a adoo de todas as medidas cabveis, com a desnecessidade do
acompanhamento. (Aprovado na sesso de 31 de outubro de 2013)
6) QUESTIONRIO
a) O que so peas de informao?
b) Como se inaugura e conduz um inqurito civil?
c) O inqurito civil semelhante a algum outro instrumento de investiga-
o existente na legislao ptria?
d) Como feito o controle do arquivamento do inqurito civil?
FGV DIREITO RIO 39
e) Quais so os efeitos do arquivamento de um inqurito civil?
f ) possvel a alegao de excesso de prazo de tramitao de um de inqu-
rito civil? Se possvel, quais seriam as suas consequncias?
7) JURISPRUDNCIA
Dispensabilidade do inqurito civil para a instruo de ao civil pblica
STJ AgRg no REsp 1066838/SC Rel. Min. Herman Benjamin
2 Turma, j. em 07.10.2010
PROCESSUAL CIVIL. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.
SMULA 211/STJ. VIOLAO DO ART. 535 DO CPC. DEFICIN
CIA NA FUNDAMENTAO. SMULA 284/STF. LEGITIMIDADE
DO MINISTRIO PBLICO. SMULA 329/STJ. INQURITO CIVIL
ANTERIOR AO CIVIL PBLICA. DESNECESSIDADE. DANO
AO ERRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROVA EM-
PRES TADA. REEXAME DO CONJUNTO FTICO-PROBATRIO.
IM POSSIBILIDADE. SMULA 7/STJ.
1. Inadmissvel Recurso Especial quanto a questo que, a despeito da
opo sio de Embargos Declaratrios, no foi apreciada pelo Tribunal de
origem. Incidncia da Smula 211/STJ.
2. cedio no STJ que no se conhece de Recurso Especial quando a
par te no aponta, de forma clara, o vcio em que teria incorrido o acrdo
im pugnado na interpretao do Direito Federal. Aplicao da Smula
284/STF.
3. Inexiste cerceamento de defesa pela utilizao de prova emprestada.
Precedente do STJ.
4. Prescindvel a instaurao prvia de inqurito civil Ao Civil Pblica
para averiguar prtica de improbidade administrativa. Precedente do STJ.
5. O Tribunal a quo concluiu que o ato de improbidade administrativa
fcou comprovado. A reviso desse entendimento implica reexame de fatos e
provas, obstado pelo teor da Smula 7/STJ.
6. O Ministrio Pblico parte legtima para propor Ao Civil Pblica
visando ao ressarcimento de dano ao Errio Smula 329/STJ.
7. Agravo Regimental no provido.
FGV DIREITO RIO 40
Nulidade do inqurito civil e repercusso na ao civil pblica
STJ 1119568/PR Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima 1 Turma,
j. em 02.09.2010
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AO CIVIL PBLICA. DI
VERGNCIA JURISPRUDENCIAL. NO CARACTERIZAO. RE
QUISITOS DOS ARTS. 541, PARGRAFO NICO, DO CPC E 225,
1 E 2, DO RISTJ. OMISSO. INEXISTNCIA. DEVIDA
PRES TAO JURISDICIONAL. MATRIAS QUE DEMANDAM
ANLISE DO CONJUNTO FTICO-PROBATRIO. PROCEDI-
MENTO PR PRIO DA AO DE CONHECIMENTO. SMULA
7/STJ. IRREGU LARIDADES NO INQURITO CIVIL. AUSNCIA
DE VCIO NA AO CIVIL PBLICA. RECURSO PARCIALMENTE
CONHECIDO E, NESSA EXTENSO, NO PROVIDO.
1. Dissdio jurisprudencial no caracterizado na forma exigida pelo art.
541, pargrafo nico, do CPC c.c 255, 1 e 2, do RISTJ, diante da au-
sncia de transcrio dos julgados confrontados e do necessrio cotejo ana
ltico a evidenciar a similitude ftica entre os casos e a divergncia de inter
pretaes.
2. No h falar em vcios no acrdo nem em negativa de prestao ju
risdicional quando todas as questes necessrias ao deslinde da controvrsia
foram analisadas e decididas.
3. O magistrado no est obrigado a responder a todos os argumentos das
partes, quando j tenha encontrado fundamentos sufcientes para proferir a
deciso.
4. As alegaes de inpcia da inicial pela ausncia de discriminao dos
va lores atribudos a cada ru, de ilegitimidade passiva, prescrio e nulida-
de do inqurito civil exigem anlise do conjunto ftico-probatrio, procedi-
mento prprio da ao de conhecimento, vedado na via do recurso especial,
a teor da Smula 7/STJ.
5. O inqurito civil, como pea informativa, tem por fm embasar a pro
positura da ao, que independe da prvia instaurao do procedimento
ad ministrativo. Eventual irregularidade praticada na fase pr-processual
no capaz de inquinar de nulidade a ao civil pblica, assim como ocorre
na esfera penal, se observadas as garantias do devido processo legal, da ampla
defesa e do contraditrio.
6. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extenso, no provido.
FGV DIREITO RIO 41
Inqurito civil e mitigao do princpio da publicidade no caso concreto: preserva-
o da intimidade e privacidade do investigado
STJ RMS 28989/RS Rel. Min. Benedito Gonalves 1 Turma,
j. em 23.03.2010
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDI-
N RIO. MANDADO DE SEGURANA. INQURITO CIVIL.
DECRE TAO DE SIGILO DAS INFORMAES. DIREITO
INTIMIDA DE E PRIVACIDADE DOS INVESTIGADOS. POS-
SIBILIDADE. MITIGAO DO PRINCPIO DA PUBLICIDADE. AU-
SNCIA DE DIREITO LQUIDO E CERTO DE ACESSO AO INQU-
RITO CIVIL.
1. Recurso ordinrio em que se discute o acesso do Diretrio Central dos
Estudantes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul DCE/UFRGS
aos autos de inqurito civil instaurado pelo Ministrio Pblico para apurar
irregularidades nos contratos da Fundao Apoio da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul FAURGS com o Banco do Estado do Rio Grande do
Sul S.A (BANRISUL).
2. O inqurito civil, procedimento administrativo, de natureza inquisitiva
e informativa, destinado formao da convico do Ministrio Pblico a
respeito de fatos determinados, deve obedincia ao princpio constitucional
da publicidade.
3. Porm, o princpio da publicidade dos atos administrativos no ab
soluto, podendo ser mitigado quando haja fatos ou atos protegidos pelos
direitos relacionados intimidade e a privacidade do investigado, a exemplo
do comando inserto no 2 do art. 8 da Lei n. 7.347/85.
4. No caso dos autos, o acesso ao inqurito civil foi obstado por conta do
contedo dos dados coletados pelo parquet, que so protegidos pelo direito
constitucional intimidade e privacidade, a exemplo dos dados bancrios
dos investigados, conseguidos, judicialmente, por meio da quebra de sigilo.
5. De outro lado, no h nos autos qualquer indcio de que o Diret-
rio Central dos Estudantes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
DCE/UFRGS possa, institucionalmente, utilizar os dados constantes do
in qurito civil nas atividades inerentes ao seu objeto social.
6. As informaes do inqurito civil no podem fcar merc daqueles que
no demonstram interesse direto nos fatos apurados, ainda mais quando tais
informaes esto protegidas por sigilo legal.
7. Recurso ordinrio no provido.
FGV DIREITO RIO 42
Inqurito Civil e instruo de ao penal
STJ APn 548/MT Rel. Min. Francisco Falco Corte Especial,
j. em 16.03.2011
PENAL E PROCESSO PENAL. PECULATO, LAVAGEM DE DI
NHEIRO E QUADRILHA. CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE
CONTAS. INSTAURAO DE PROCESSO CRIMINAL COM BASE
EM INQURITO CIVIL. POSSIBILIDADE. EXCESSO PRAZAL NA
INVESTIGAO. IRREGULARIDADE QUE NO CONTAMINA A
AO PENAL. INQURITO CIVIL PRESIDIDO POR PROMOTOR
DE JUSTIA. POSSIBILIDADE. DENNCIA QUE NO DESCRE
VE ADEQUADAMENTE O CRIME DE QUADRILHA. REJEIO.
QUANTO S DEMAIS CONDUTAS, A PEA INAUGURAL PRE-
EN CHE OS REQUISITOS DO ART. 41 DO CPP. AFASTAMENTO
DO CARGO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. DENNCIA PAR-
CIAL MENTE RECEBIDA.
I Mostra-se cabvel o oferecimento de denncia criminal com esclio
em inqurito civil. Precedentes do STF e do STJ.
II O eventual excesso prazal na apurao realizada em inqurito civil
no representa nulidade, mas sim irregularidade que no contamina o pro
cesso criminal posteriormente instaurado. Precedentes do STJ.
III Compete ao Promotor de Justia a instaurao e presidncia do
inqurito civil, no se podendo falar em nulidade da investigao em face do
foro por prerrogativa de funo do denunciado. Uma vez presentes os ind-
cios de prtica delitiva, foram os autos encaminhados para o Procurador
Geral de Justia, que em mbito criminal adotou as medidas que entendeu
pertinentes, restando respeitado o foro por prerrogativa de funo do agente.
Precedentes do STJ.
IV Encontrando-se descrita a conduta em todas as suas nuances, no se
impe a pecha de vaga denncia apresentada.
V Existindo indcios de autoria e prova da materialidade quanto aos
crimes de peculato e lavagem de dinheiro, h de ser recebida a denncia.
VI Relativamente ao crime de quadrilha, no estando satisfatoriamente
delineada a conduta, deve ser rejeitada a acusao.
VII Recebida parcialmente a denncia, e dada a natureza das impu
taes e o cargo exercido pelo ru, impe-se seu afastamento preventivo das
funes pelo prazo de um ano.
VIII Denncia parcialmente recebida, afastando-se a imputao pelo
crime de quadrilha, e tambm afastando-se preventivamente o denunciado
do cargo que exerce, pelo prazo de um ano.
FGV DIREITO RIO 43
8) QUESTES DE CONCURSO
1. Em relao ao processo coletivo, correto afrmar que: (FUJB 2011
MPE-RJ Analista Processual)
(a) o inqurito civil imprescindvel para o ajuizamento da ao civil
pblica;
(b) o compromisso de ajustamento de conduta um instrumento exclusi-
vo do Ministrio Pblico;
(c) na ao civil pblica, no h condenao em honorrios advocatcios
e custas judiciais;
(d) na ao civil pblica, a competncia absoluta e pode ser modifcada
por conexo;
(e) a defesa dos direitos individuais homogneos vedada ao Ministrio
Pblico.
2. Assinale a alternativa CORRETA: O MINISTRIO PBLICO, quan-
to ao civil pblica [...] (TRT 24 REGIO/MS 2012 Juiz)
(a) Detm legitimidade para sua propositura em defesa de interesses difu-
sos, coletivos e individuais homogneos.
(b) No detm legitimidade para a sua promoo em defesa de interesses
individuais homogneos por tratar-se de situaes particulares e no conexas.
(c) S detm legitimidade para instaur-la quando em defesa de interesses
difusos e coletivos.
(d) Na hiptese da alternativa b, clusula fnal (interesses homogneos)
somente atuar por deliberao da assembleia geral da associao de classe
dos interessados.
(e) S detm legitimidade para instaur-la quando em defesa de interesses
difusos e individuais homogneos.
3. Nos termos da Lei da Ao Civil Pblica, se o rgo do Ministrio P-
blico, esgotadas todas as diligncias, se convencer da inexistncia de funda-
mento para a propositura da ao civil, promover o arquivamento dos autos
do inqurito civil ou das peas informativas, fazendo-o fundamentadamente.
Nesse caso, (FCC 2012 TRT 11 Regio (AM) Juiz do Trabalho
Tipo 5)
I. os autos do inqurito civil ou das peas de informao arquivadas sero
remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 dias, ao Con-
selho Superior do Ministrio Pblico.
FGV DIREITO RIO 44
II. at que, em sesso do Conselho Superior do Ministrio Pblico, seja
homologada ou rejeitada a promoo de arquivamento, podero as associa-
es legitimadas apresentar razes escritas ou documentos, que sero junta-
dos aos autos do inqurito ou anexados s peas de informao.
III. deixando o Conselho Superior de homologar a promoo de arqui-
vamento, designar, desde logo, outro rgo do Ministrio Pblico para o
ajuizamento da ao.
Est correto o que se afrma em
(a) I e III, apenas.
(b) II, apenas.
(c) II e III, apenas.
(d) I e II, apenas.
(e) I, II e III.
4. De acordo com o artigo 9 da Lei no 7.347/85, que regulamenta a
Ao Civil Pblica, se o rgo do Ministrio Pblico, esgotadas todas as
diligncias, se convencer da inexistncia de fundamento para a propositura
da ao civil, promover o arquivamento dos autos do inqurito civil ou das
peas informativas, fazendo-o fundamentadamente. Neste caso, os autos do
inqurito civil ou das peas de informao arquivadas sero remetidos ao
(FCC 2011 TRE-PE Analista Judicirio rea Judiciria)
(a) Colgio de Procuradores de Justia.
(b) Procurador Geral de Justia.
(c) Corregedor Geral da Justia.
(d) Conselho Superior do Ministrio Pblico.
FGV DIREITO RIO 45
47
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro.
Acesso Justia: Juizados Especiais C-
veis e Ao Civil Pblica. Rio de Janeiro:
Forense, 1999, 1ed., p. 119.
AULA 07: TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. A RESOLUO
DE CONFLITOS POR MEIO EXTRAJUDICIAL.
O Termo de Ajustamento de Conduta ou Compromisso de Ajustamento
de Conduta foi uma inovao trazida pelo Estatuto da Criana e do Adoles-
cente, Lei 8069/90, atravs de seu artigo 211 (os rgos pblicos legitimados
podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de conduta s
exigncias legais...). Naquele mesmo ano, o Cdigo de Defesa do Consumi-
dor (Lei 8078) acrescentou o pargrafo 6 Lei da Ao Civil Pblica (Lei
7347/85), expandindo de vez a utilizao de to importante instrumento de
operosidade das demandas coletivas.
O Ministrio Pblico deve participar diretamente da atividade judicial ou
extrajudicial por ser, constitucionalmente, aquele que deve zelar pela ordem
jurdica. Deve, assim, pautar sua atuao focando as formas mais produtivas
possveis que assegurem o acesso a uma ordem jurdica justa. O Termo de
Ajustamento de Conduta uma dessas formas.
Como bem salientou CARNEIRO
47
,
[...] o compromisso de ajustamento de conduta funciona, semelhana
da conciliao e da transao, como verdadeiro equivalente jurisdicional,
permitindo a soluo rpida e amigvel do confito, seja na fase pr-proces-
sual seja no curso do prprio processo.
A Resoluo n 23 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico assim
dispe sobre o Compromisso de Ajustamento de Conduta:
Art. 14. O Ministrio Pblico poder frmar compromisso de ajusta-
mento de conduta, nos casos previstos em lei, com o responsvel pela ameaa
ou leso aos interesses ou direitos mencionados no artigo 1 desta Resoluo,
visando reparao do dano, adequao da conduta s exigncias legais
ou normativas e, ainda, compensao e/ou indenizao pelos danos que
no possam ser recuperados.
Atravs do Termo de Ajustamento de Conduta, o prprio interessado, atra-
vs de uma declarao unilateral, se obriga a ajustar a sua conduta quilo que
a lei determina. O causador do dano assume uma obrigao que visa evitar
ou reparar leso a direito ou interesse pblico. Dada a grande aplicao que
ganhou o Termo de Ajustamento de Conduta, sua abrangncia ultrapassou a
mera obrigao de fazer ou no fazer, passando a alcanar, devido a seu carter
consensual, at mesmo medidas compensatrias, como a medida de coero
multa, como forma buscar o cumprimento da obrigao nele assumida.
FGV DIREITO RIO 46
48
Saraiva, 2004, 17 ed., p. 345.
49
Ao Civil Pblica: Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2001, 3 ed., 2001, p.
208/209.
50
Saraiva, 2004, 17 ed., p. 346.
Obtida a celebrao do Termo de Ajustamento de Conduta, haver a for-
mao de um ttulo executivo extrajudicial ou judicial, dependendo da exis-
tncia ou no da relao processual.
Segundo doutrina majoritria no Direito Brasileiro, com a qual concor-
damos no se trata de nenhum acordo, at porque no se pode admitir que
o Ministrio Pblico, na defesa de interesses difusos e coletivos, realiza tran-
sao com o causador do dano e ceda parcela de um interesse que pblico.
Os legitimados no tm a disponibilidade do direito material lesado. Como
aduz MAZZILLI
48
, o Termo de Ajustamento de Conduta apenas uma ga-
rantia mnima que se utiliza o legitimado ativo em prol da coletividade, no
podendo ele, portanto, transigir em nada.
Necessrio destacar a controvrsia acerca da possibilidade ou no de pro-
positura de Ao Civil Pblica por colegitimado, se j h Termo de Ajusta-
mento de Conduta frmado. CARVALHO FILHO
49
sustenta que no, j que
faltaria ao colegitimado interesse processual.
J MAZZILLI
50
entende que se outro legitimado no concordar com o
Termo de Ajustamento de Conduta celebrado extrajudicialmente poder se
valer das medidas jurisdicionais cabveis, desconsiderando o TAC e buscando
diretamente a responsabilidade do causador do dano.
Estamos com o segundo entendimento, tendo em vista que a primeira
orientao poderia ferir, data venia, o Princpio da inafastabilidade da juris-
dio, eis que impediria terceiro de ajuizar Ao Civil quando j houvesse
TAC celebrado por outrem. E se houvesse coluso (fraude processual) entre
as partes celebrantes? A nosso ver, o melhor caminho possibilitar quele
colegitimado a possibilidade de ajuizamento da Ao Civil Pblica.
QUESTIONRIO
a) possvel a transao no curso de uma ao civil pblica?
b) Em que consiste o termo de ajustamento de conduta?
c) Quem legitimado para tomar o compromisso de ajustamento de con-
duta?
d) Qual a natureza jurdica do TAC?
e) Uma vez celebrado o compromisso de ajustamento, dever ser subme-
tido reviso?
f ) O Ministrio Pblico, verifcando que a celebrao de TAC se deu de
forma fraudulenta, pode ajuizar ao para anular o termo? Esta ao anulat-
ria tem natureza de ao coletiva?
g) possvel a formalizao de TAC no mbito das aes de improbidade
administrativa?
FGV DIREITO RIO 47
51
Geisa de Assis Rodrigues, Ao civil
pblica e termo de ajustamento de
conduta, Forense, 2 edio (2006),
pgina 166.
PODE A DEFENSORIA PBLICA TOMAR UM TERMO DE AJUS-
TAMENTO DE CONDUTA?
De acordo com Geisa de Assis Rodrigues, o mnus da defensoria pblica
no se compadece com a possibilidade de ser agente do ajuste de conduta,
pois signifcaria o mesmo que conferir a um advogado essa possibilidade.
O papel importante que a Defensoria Pblica pode exercer nesses casos
orientar os compromissrios dos ajustes, que eventualmente necessitem de
assistncia jurdica, conforme sustentado anteriormente, e no tenham meios
materiais para contratar um advogado, e at assessorar as associaes, que
comprovadamente no possam arcar com o custeio de advogados na propo-
situra de aes civis pblicas, ou na formulao de representaes aos rgos
pblicos.
51
Pode a Defensoria Pblica tomar termo de ajuste de conduta?
CASO: ABRIGO DE BONDES DE NITERI. ANLISE DOS AUTOS DE I.CIVIL
E TAC.
Jurisprudncia
STJ REsp 1155144/MS Rel. Min. Eliana Calmon Segunda
Turma, j. em 24.08.2010
RECURSO ESPECIAL MANDADO DE SEGURANA PRE
LIMINAR DE DECADNCIA AFASTADA TERMO DE COMPRO-
MISSO DE CONDUTA PROIBIO DE ADQUIRIR CARVO,
MADEIRA E OUTROS SUBPRODUTOS ORIUNDOS DA REGIO
PANTANEIRA OBRIGAO QUE NO PODE SER IMPOSTA
AOS QUE NO ANURAM AO TERMO FUNDAMENTO CONS-
TITUCIONAL DO ACRDO INVIVEL DE ANLISE EM SEDE
DE RECURSO ESPECIAL PREQUESTIONAMENTO AUSENTE
EM RELAO S DEMAIS QUESTES: SMULA 211/STJ.
1. O marco inicial para a contagem do prazo decadencial para a impetra-
o do mandado de segurana a data em que o impetrante toma cincia
inequvoca do ato coator.
2. O Termo de Ajustamento de Conduta, para ser celebrado, exige uma
negociao prvia entre as partes interessadas com o intuito de defnir o con-
tedo do compromisso, no podendo o Ministrio Pblico ou qualquer ou-
tro ente ou rgo pblico legitimado impor sua aceitao a todos, inclusive
aos que no participaram do acordo. Precedente.
3. inadmissvel o recurso especial quanto questo no decidida pelo
Tribunal de origem, por falta de prequestionamento.
FGV DIREITO RIO 48
4. Invivel a anlise de fundamento constitucional em sede de recurso
especial.
5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, no provido.
STJ REsp 802060/RS Rel. Min. Luiz Fux 1 Turma, j. em
17.12.2009
ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. INQURITO CIVIL.
TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. ART. 5, 6, DA LEI 7.347/85.
TTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. IMPOSIO PELO MI-
NISTRIO PBLICO. CERCEAMENTO DE DEFESA. COAO MO-
RAL. VIOLAO DO CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA. EX-
CESSO DE COBRANA. MULTA MORATRIA. HOMOLOGAO
DE TERMO DE AJUSTAMENTO PELO CONSELHO SUPERIOR DO
MINISTRIO PBLICO. ART. 9, 2 E 3 DA LEI 7347/85.
1. A revogao da manifestao de vontade do compromitente, por oca-
sio da lavratura do Termo de Ajustamento de Conduta TAC junto a
rgo do Ministrio Pblico, no objeto de regulao pela Lei 7347/855.
2. O Termo de Ajustamento, por fora de lei, encerra transao para cuja
validade imprescindvel a presena dos elementos mnimos de existncia,
validade e efccia caracterizao deste negcio jurdico.
3. Sob esse enfoque a abalizada doutrina sobre o tema assenta: (...) Como
todo negcio jurdico, o ajustamento de conduta pode ser compreendido
nos planos de existncia, validade e efccia. Essa anlise pode resultar em
uma fragmentao artifcial do fenmeno jurdico, posto que a existncia,
a validade e a efccia so aspectos de uma mesmssima realidade. Todavia,
a utilidade da mesma supera esse inconveniente. (...) Para existir o ajuste
carece da presena dos agentes representando dois centros de interesses,
ou seja, um ou mais compromitentes e um ou mais compromissrios; tem
que possuir um objeto que se consubstancie em cumprimento de obrigaes
e deveres; deve existir o acordo de vontades e ser veiculado atravs de uma
forma perceptvel (...) (RODRIGUES, Geisa de Assis, Ao Civil Pblica e
Termo de Ajustamento de Conduta, Rio de Janeiro, Ed.). Forense, 2002, p.
198). (Grifamos).
4. Consectariamente nulo o ttulo subjacente ao termo de ajustamen-
to de conduta cujas obrigaes no foram livremente pactuadas, consoante
adverte a doutrina, verbis: (...) Para ser celebrado, o TAC exige uma nego-
ciao prvia entre as partes interessadas com o intuito de defnir o contedo
do compromisso, no podendo o Ministrio Pblico ou qualquer outro ente
outro rgo pblico legitimado impor sua aceitao. Caso a negociao no
chegue a termo, a matria certamente passar a ser discutida no mbito judi-
cial. (FARIAS, Talden, Termo de Ajustamento e Conduta e acesso Justia,
in Revista Dialtica de Direito Processual, So Paulo, v. LII, p. 121).
FGV DIREITO RIO 49
5. O Tribunal a quo luz do contexto ftico-probatrio encartado nos
autos, insindicvel pelo Egrgio Superior Tribunal de Justia, consignou que:
(a) o Termo de Ajustamento de Conduta in foco no transpe a linde da exis-
tncia no mundo jurdico, em razo de o mesmo no refetir o pleno acordo
de vontade das partes, mas, ao revs, imposio do membro do Parquet Es-
tadual, o qual ofciara no inqurito; (b) a prova constante dos autos revela de
forma inequvoca que a notifcao da parte, ora Recorrida, para comparecer
Promotoria de Defesa Comunitria de Estrela-RS, para negociar o Termo
de Ajustamento de Conduta, se deu guisa de incurso em crime de deso-
bedincia; (c) a Requerida, naquela ocasio desprovida de representao por
advogado, frmou o Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministrio
Pblico Estadual no sentido de apresentar projeto de reforestamento e doar
um microcomputador Agncia Florestal de Lajeado, rgo subordinado
ao Executivo Estadual do Rio Grande do Sul; (e) posteriormente, a parte,
ora Recorrida, sob patrocnio de advogado, manifestou sua inconformidade
quanto aos termos da avena celebrada com o Parquet Estadual, requerendo
a revogao da mesma, consoante se infere do excerto do voto condutor dos
Embargos Infringentes f. 466.
6. A exegese do art. 3 da Lei 7.347/85 (A ao civil poder ter por objeto
a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no
fazer), a conjuno ou deve ser considerada com o sentido de adio (per-
mitindo, com a cumulao dos pedidos, a tutela integral do meio ambiente)
e no o de alternativa excludente (o que tornaria a ao civil pblica instru-
mento inadequado a seus fns). Precedente do STJ: REsp 625.249/PR, Rel.
Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJ 31/08/2006)
7. A reparao de danos, mediante indenizao de carter compensatrio,
deve se realizar com a entrega de dinheiro, o qual reverter para o fundo a que
alude o art. 13 da Lei 7345/85.
8. Destarte, no permitida em Ao Civil Pblica a condenao, a ttulo
de indenizao, entrega de bem mvel para uso de rgo da Administrao
Pblica.
9. Sob esse ngulo, sobressai nulo o Termo de Ajustamento de Conduta in
foco, por fora da incluso de obrigao de dar equipamento de informtica
Agncia de Florestal de Lajeado.
10. Nesse sentido direciona a notvel doutrina: (...) como o compromis-
so de ajustamento s exigncias legais substitui a fase de conhecimento da
ao civil pblica, contemplando o que nela poderia ser deduzido, so trs as
espcies de obrigaes que, pela ordem, nele podem fgurar: (i) de no fazer,
que se traduz na cessao imediata de toda e qualquer ao ou atividade, atual
ou iminente, capaz de comprometer a qualidade ambiental; (ii) de fazer, que
diz com a recuperao do ambiente lesado; e (iii) de dar, que consiste na fxa-
FGV DIREITO RIO 50
o de indenizao correspondente ao valor econmico dos danos ambientais
irreparveis (Edis Milar, Direito Ambiental, p. 823, 2004).
11. Consectariamente, nula a homologao de pedido de arquivamento
de inqurito civil pblico instaurado para a apurao de dano ambiental,
pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, mngua de anlise da incon-
formidade manifestada pelo compromitente quanto ao teor do ajuste.
12. A legislao faculta s associaes legitimadas o oferecimento de razes
escritas ou documentos, antes da homologao ou da rejeio do arquiva
mento (art. 5, V, a e b, da Lei 7347/85), sendo certo, ainda, que na via
administrativa vigora o princpio da verdade real, o qual autoriza Adminis-
trao utilizar-se de qualquer prova ou dado novo, objetivando, em ltima
ratio, a aferio da existncia de leso a interesses sob sua tutela.
13. Mutatis mutandis, os demais interessados, desde que o arquivamento
no tenha sido reexaminado pelo Conselho Superior, podero oferecer ra-
zes escritas ou documentos, mxime porque a reapreciao de ato inerente
funo institucional do Ministrio Pblico Federal, como no caso em exame,
no pode se dar ao largo da anlise de eventual ilegalidade perpetrada pelo
rgo originrio, merc da inarredvel funo fscalizadora do Parquet.
14. Sob esse enfoque no dissente a doutrina ao assentar: A homologao
a que se refere o dispositivo, contudo, no tem mero carter administrativo,
nela havendo tambm certo grau de institucionalidade. Note-se a diferena.
No trata a lei de mera operao na qual um ato administrativo subordi-
nado apreciao de outra autoridade. Trata-se, isso sim, de reapreciao
de ato inerente funo institucional do Ministrio Pblico, qual seja, a de
defender os interesses difusos e coletivos, postulado que, como j anotamos,
tem fundamento constitucional. Por isso mesmo, no bastar dizer-se que o
Conselho Superior examina a legalidade da promoo de arquivamento. Vai
muito alm na reviso. Ao exame de inqurito ou das peas informativas, o
Conselho reaprecia todos os elementos que lhe foram remetidos, inclusive
e este ponto importante procede prpria reavaliao desses elementos.
Vale dizer: o que para o rgo responsvel pela promoo de arquivamento
conduzia impossibilidade de ser proposta a ao civil, para o Conselho Su-
perior os elementos coligidos levariam viabilidade da propositura. O poder
de reviso, em consequncia, implica na possibilidade de o Conselho Supe-
rior substituir o juzo de valorao do rgo originrio pelo seu prprio (...)
Jos dos Santos Carvalho Filho, in Ao Civil Pblica, Comentrios por Arti-
go, 7 ed; Lmen Juris; Rio de Janeiro, 2009, p. 313-316) grifos no original.
15. A apelao que decide pela inexigibilidade do Termo de Ajustamento
de Conduta TAC, por maioria, malgrado aluda carncia, encerra deciso
de mrito, e, a fortiori, desafa Embargos Infringentes.
16. In casu, as razes de decidir do voto condutor dos Embargos Infrin-
gentes revelam que anlise recursal se deu nos limites do voto parcialmente
FGV DIREITO RIO 51
divergente de fs. 399/402, fato que afasta a nulidade do referido acrdo
suscitada pelo Ministrio Pblico Federal f. 458.
17. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.
STJ AgRg no REsp 1175494/PR Rel. Min Arnaldo Esteves de
Lima 1 Turma, j. em 22.03.2011
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGI-
MEN TAL NO RECURSO ESPECIAL. JULGAMENTO ANTECI-
PADO DA LIDE. MATERIAL PROBATRIO SUFICIENTE PARA
JULGAMENTO. PERSUASO RACIONAL. INEXISTNCIA DE CER-
CEAMENTO DE DEFESA. REFORMA DO DECISUM. SMULA 7/
STJ. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. TTULO EXECU-
TIVO EXTRAJUDICIAL. ART. 5, 6, DA LEI 7.347/85. VIGNCIA.
ART. 9 DA LEI 7.347/85. HOMOLOGAO PELO CONSELHO SU-
PERIOR DO MINISTRIO PBLICO. DESNECESSIDADE. VERBA
SUCUMBENCIAL. MANUTENO. AGRAVO NO PROVIDO.
1. O art. 131 do Cdigo de Processo Civil consagra o princpio da per-
suaso racional. Destarte, inexiste cerceamento de defesa quando o julgador,
ao constatar nos autos a existncia de provas sufcientes para o seu convenci-
mento, indefere pedido de produo de prova tcnica (REsp 879.046/DF).
2. pacfco o entendimento segundo o qual A referncia ao veto ao arti-
go 113, quando vetados os artigos 82, 3, e 92, pargrafo nico, do CDC,
no teve o condo de afetar a vigncia do 6, do artigo 5, da Lei 7.374/85,
com a redao dada pelo artigo 113, do CDC, pois invivel a existncia de
veto implcito (REsp 222.582/MG).
3. Ademais, verifca-se que a norma do art. 9 da Lei 7.347/85 apontada
pelo recorrente como violada no estabelece a necessidade de homologao
do termo de ajustamento de conduta pelo Conselho Superior do Ministrio
Pblico.
4. O termo de ajustamento de conduta, como soluo negociada de ajuste
das condutas s exigncias legais, constitui ttulo executivo extrajudicial e,
como tal, na hiptese de descumprimento, enseja a sua execuo direta, de
forma que no h falar em interferncia do Poder Judicirio em matria da
esfera de competncia exclusiva do Poder Executivo.
5. Deve ser mantida a condenao do recorrente pela verba sucumbencial,
tendo em vista ser inquestionvel a observncia do princpio da causalidade
ao presente caso, porque escorreita a deciso singular que o condenou ao pa-
gamento dos nus sucumbenciais tambm daquela demanda.
6. Agravo regimental no provido.
STJ REsp 1150530/SC Rel. Min. Humberto Martins 2
Tur ma, j. em 18.02.2010
FGV DIREITO RIO 52
PROCESSUAL CIVIL RECURSO ESPECIAL AO CIVIL
PBLICA FECHAMENTO DE LOJAS DANO MORAL COLE
TIVO VIOLAO DO ART. 535, II, DO CPC INEXISTNCIA
LIVRE CONVENCIMENTO DO JUZO INCONFORMAO DA
PARTE VIOLAO DOS ARTS. 269, II, E 267, VI, DO CPC NO
OCORRNCIA TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
NO AFASTA PROVIMENTO JURISDICIONAL QUANDO J HOU-
VER SIDO PROVOCADO DA AUSNCIA DE DANO IMPOS-
SIBILIDADE DE REVISO DISSDIO JURISPRUDENCIAL
PARADIGMA DO MESMO TRIBUNAL NO ENSEJA RECURSO
ESPECIAL VIOLAO DOS ARTS. 927, 884 E 944 DO CC IM-
POSSIBILIDADE DE REVISO DO VALOR DA CONDENAO.
1. Inexiste violao do art. 535 do CPC quando a prestao jurisdicional
dada na medida da pretenso deduzida.
2. O Termo de Ajustamento de Conduta entabulado aps pronunciamen-
to jurisdicional no tem o condo de implicar em perda do interesse de agir
do recorrido, pois, como corretamente consignou o acrdo, o TAC frmado
entre as partes poder ser alterado, o que incompatvel com a proteo
intentada por meio de ao civil pblica. Com o provimento jurisdicional,
ser formado ttulo executivo judicial, o qual poder ser executado a qualquer
momento. Outrossim, o TAC no afasta a apreciao da matria pelo Poder
Judicirio. Nesse caso, a sentena apenas deixaria de subsistir se houvesse
pedido de desistncia do autor da ao ou se o acordo fosse homologado
judicialmente, o que implicaria em formao de ttulo executivo da mesma
forma, mas que no o caso dos autos. O Termo de Ajustamento de Conduta
no afasta provimento jurisdicional se j houver sido provocado.
3. No pode ser conhecido o recurso especial por violao dos arts. 186
do CC e 333 do CPC, pois, para verifcar a ausncia de ato ilcito e de dano
e apreciar as razes do recurso especial, seria imprescindvel analisar as provas
dos autos, o que no possvel em sede de recurso especial, como prescreve o
enunciado 7 da Smula do STJ.
4. A recorrente trouxe a confronto julgados do mesmo Tribunal, o que no
confgura a divergncia exigida no permissivo constitucional, nos termos do
verbete 13 da Smula do STJ.
5. Apenas pode ser revisto o valor de condenao por danos morais quanto
manifestamente exorbitante ou irrisrio, o que no o caso dos autos, por
implicar no revolvimento de provas, com incidncia do verbete 7 do STJ.
Recurso especial parcialmente conhecido e improvido.
FGV DIREITO RIO 53
STJ HC 82911/MG Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima 5 Tur
ma, j. em 05.05.2009
PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. CRIME AMBIENTAL.
POLUIO. TRANCAMENTO DA AO PENAL. IMPOSSIBILI-
DA DE. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA QUE NO
IMPE DE A INSTAURAO DA AO PENAL. INDEPENDN-
CIA ENTRE AS ESFERAS ADMINISTRATIVA E PENAL. ACEITAO
DE SURSIS PROCESSUAL. ORDEM DENEGADA.
1. A suspenso condicional do processo no obsta o exame da alegao de
trancamento da ao penal. Precedentes do STJ.
2. O trancamento de ao penal em sede de habeas corpus reveste-se
sem pre de excepcionalidade, somente admitido nos casos de absoluta evi-
dncia de que, nem mesmo em tese, o fato imputado constitui crime.
3. A estreita via eleita no se presta como instrumento processual para
exame da procedncia ou improcedncia da acusao, com incurses em as-
pectos que demandam dilao probatria e valorao do conjunto de provas
produzidas, o que s poder ser feito aps o encerramento da instruo cri
minal, sob pena de violao ao princpio do devido processo legal.
4. A assinatura do termo de ajustamento de conduta no obsta a instau-
rao da ao penal, pois esse procedimento ocorre na esfera administrativa,
que independente da penal.
5. Ordem denegada.
FGV DIREITO RIO 54
52
MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos
Interesses Difusos em Juzo. So Paulo:
Saraiva, 2003, 16 ed., p. 65.
53
PINHO, Humberto Dalla Bernardina
de. A Tutela do Interesse Coletivo como
Instrumento Polarizador da Participao
do Ministrio Pblico no Processo Civil
Brasileiro. Disponvel em: www.amperj.
org.br/associados/dalla/artigo4/.htm.
Acesso em 01/02/2001. No mesmo
sentido: Refexes sobre o procedimento
da ao coletiva stricto sensu no Direito
Processual Civil Brasileiro. Disponvel
em: www.amperj.org.br/associa-
dos/dalla/artigo32/.htm. Acesso em
01/04/2001.
AULAS 8 A 10: AO CIVIL PBLICA. CABIMENTO E OBJETO.
1. NOMENCLATURA DAS DEMANDAS COLETIVAS: AO CIVIL PBLICA
E AO COLETIVA STRICTO SENSU
Diverge a doutrina quanto nomenclatura utilizada para as aes destina-
das defesa dos interesses transindividuais.
MAZZILLI
52
entende que, pelo aspecto eminentemente doutrinrio, ao
civil pblica a ao de objeto no penal proposta exclusivamente pelo Mi-
nistrio Pblico. Assim, sob este aspecto, a proteo a interesses transindi-
viduais, quando feita pelo Parquet, se instrumentaliza atravs da Ao Civil
Pblica e quando aduzida por outro colegitimado, atravs da denominada
ao coletiva. Ressalva o jurista, no entanto, que sob o aspecto legal (Lei
7.347/85), denomina-se de ao civil pblica qualquer demanda aduzida em
virtude e na forma daquele diploma e chama-se de ao coletiva a ao pro-
movida com base nos artigos 81 e seguintes do Cdigo de Defesa do Con-
sumidor.
J DALLA
53
entende que ao coletiva lato senso seria gnero do qual so
espcies a ao civil pblica destinada proteo dos interesses difusos e co-
letivos e a ao coletiva stricto sensu, que se destina defesa dos interesses
individuais homogneos. Trata-se, na verdade de questo terminolgica, na
medida em que o rito e as medidas cabveis, tanto numa quanto em outra so
idnticos, sendo certo que o CDC faz remisso expressa LACP, que por sua
vez foi alterada por dispositivos do CDC, demonstrando sintonia e interao
entre os diplomas. Pode-se concluir, portanto, que a Ao Civil Pblica
utilizada para a tutela de direitos difusos e coletivos e a Ao Coletiva strictu
senso destina-se defesa coletiva dos interesses individuais homogneos.
2. CASO:
O Ministrio Pblico do Rio de Janeiro ajuza ao civil pblica para plei-
tear a repetio aos contribuintes de taxa de iluminao pblica cobrada pelo
Municpio do Rio de Janeiro durante os anos de 2007 a 2009. Esse direito
dos contribuintes pode ser enquadrado como um direito coletivo lato sensu?
cabvel a ao?
FGV DIREITO RIO 55
54
Idem, pg. 108.
3. LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL:
Existe um verdadeiro microssistema de tutela coletiva de direitos no Bra-
sil? Neste caso, possvel afrmar que as regras da Lei de Ao Civil Pblica,
da Lei de Ao Popular, da Lei do Mandado de Segurana e do Cdigo de
Defesa do Consumidor so complementares e se interpenetram de maneira
uniforme para a tutela dos direitos transindividuais? Assim, seria possvel
ajuizar uma Ao Popular em defesa das relaes de consumo? semelhana
da Ao Popular, o prazo para a impetrao do mandado de segurana cole-
tivo seria de cinco anos? A sentena em uma Ao Civil Pblica poderia ter o
carter mandamental e eventual descumprimento, neste caso, importaria em
crime de desobedincia ordem judicial? Na verdade, parece que, na prtica,
a resposta a todas estas questes negativa. A nica hiptese em que a juris
prudncia reconheceu a tese do microssistema foi para estender Ao Civil
Pblica o prazo prescricional da Ao Popular, por ocasio da extino pelo
STJ das aes coletivas para restituio das perdas decorrente de expurgos dos
planos econmicos
54
.
As hipteses de cabimento da ao civil pblica esto descritas em uma
srie de leis, conforme se ver a seguir:
a) Lei n 7.347/85:
Art. 1. Regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo da ao
popular, as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados:
I ao meio ambiente;
II ao consumidor;
III a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico
e paisagstico;
IV a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;
V por infrao da ordem econmica e da economia popular;
urbanstica.
Pargrafo nico. No ser cabvel ao civil pblica para veicular
pretenses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o
fundo de garantia por tempo de servio FGTS ou outros fundos de
natureza institucional cujos benefcios podem ser individual mente
determinados.
(...)
Art. 3. A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro
ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer.
Art. 4. Poder ser ajuizada ao cautelar para os fns desta lei, ob-
jetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor,
FGV DIREITO RIO 56
ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico (vetado).
(...)
Art. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coleti-
vos e individuais, no que for cabvel, os dispositivos do ttulo III da lei
que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.
b) Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90)
Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este cdigo
so admissveis todas as espcies de aes capazes de propiciar sua adequada
e efetiva tutela.
Pargrafo nico. (Vetado).
Art. 84. Na ao que tenha por objeto o cumprimento da obrigao
de fazer ou no fazer, o juiz conceder a tutela especfca da obrigao
ou determinar providncias que assegurem o resultado prtico equiva-
lente ao do adimplemento.
1 A converso da obrigao em perdas e danos somente ser ad-
missvel se por elas optar o autor ou se impossvel a tutela especfca ou
a obteno do resultado prtico correspondente.
2 A indenizao por perdas e danos se far sem prejuzo da multa
(art. 287, do Cdigo de Processo Civil).
3 Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justif-
cado receio de inefccia do provimento fnal, lcito ao juiz conceder
a tutela liminarmente ou aps justifcao prvia, citado o ru.
4 O juiz poder, na hiptese do 3 ou na sentena, impor multa
diria ao ru, independentemente de pedido do autor, se for sufciente
ou compatvel com a obrigao, fxando prazo razovel para o cumpri-
mento do preceito.
5 Para a tutela especfca ou para a obteno do resultado pr
tico equivalente, poder o juiz determinar as medidas necessrias, tais
como busca e apreenso, remoo de coisas e pessoas, desfazimento de
obra, impedimento de atividade nociva, alm de requisio de fora
policial.
c) A defesa de outros interesses difusos e coletivos
Defesa de pessoas com defcincia (Leis n 7.853/89 e n 10.098/00)
Defesa dos investidores no mercado de valores mobilirios (Lei n
7.913/89)
FGV DIREITO RIO 57
55
Direito Processual Constitucional. 3
Ed. So Paulo: Atlas. 2012. p. 427.
Defesa da criana e do adolescente (Lei n 8.069/90)
Defesa da ordem econmica e da economia popular (Lei n 8.884/94)
Defesa da ordem urbanstica (Lei n 10.257/01)
Defesa das pessoas idosas (Leis n 8.842/94 e n 10.741/03)
Defesa das mulheres (Lei n 11.340/06)
Portanto, de acordo com esse arcabouo legislativo de direitos coletivos
citado acima, pode-se extrair as seguintes hipteses de cabimento da ao
civil pblica, segundo Paulo Roberto de Figueiredo Dantas
55
:
Para a proteo do patrimnio pblico e social;
Para a proteo do meio ambiente;
Para a proteo do consumidor;
Para a proteo da ordem urbanstica;
Para a proteo dos bens e direitos de valor artstico, esttico, turstico
e paisagstico;
Para a proteo da ordem econmica e economia popular;
Para a proteo s crianas e aos adolescentes;
Para a proteo dos portadores de defcincia;
Para a proteo dos valores mobilirios e dos investidores de mercado;
Para a proteo de outros interesses ou direitos difusos, coletivos ou
individuais homogneos.
Evidentemente, a ltima hiptese demonstra que o rol de direitos a serem
tutelados aberto, no taxativo, o que permite aos legitimados tutelarem
situaes no previstas nas diversas leis que tratam sobre o tema.
OBS: HIPTESES DE NO CABIMENTO:
i quando tiver por objeto pedido que envolva tributos, con-
tribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Ser-
vio FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos be-
nefcirios possam ser individualmente determinados;
ii quando tiver por objeto principal a anlise de constitucio-
nalidade de lei ou ato normativo, uma vez que, neste caso, ela es-
taria sendo utilizada como sucedneo da ADI, o que resultaria em
indevida usurpao de competncia do STF.
A propsito da defesa do contribuinte, diga-se que a Medida Provisria
n. 2.180-35, de 2001 foi responsvel por incluir o pargrafo nico ao art. 1
da Lei de Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85). O referido dispositivo preceitua
i quando tiver por objeto pedido que envolva tributos, con-
tribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Ser-
vio FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos be-
nefcirios possam ser individualmente determinados;
ii quando tiver por objeto principal a anlise de constitucio-
nalidade de lei ou ato normativo, uma vez que, neste caso, ela es-
taria sendo utilizada como sucedneo da ADI, o que resultaria em
indevida usurpao de competncia do STF.
FGV DIREITO RIO 58
56
Nesse sentido, ver JATAHY, Carlos
Roberto de Castro. Curso de Princpios
Institucionais do Ministrio Pblico. 4
ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009,
pgs. 414-429.
57
MENDES, Gilmar Ferreira. Ao civil
pblica e controle de constitucionali-
dade. In: MILAR, dis (org.), op. cit.,
pg. 202.
58
Idem. Ibidem.
59
Idem, pgs. 202-205.
que no ser cabvel ao civil pblica para veicular pretenso que envolva
tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de
Servio FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos benefci-
rios podem ser individualmente determinados.
No mbito da doutrina, h quem entenda que a Medida Provisria in
constitucional. Entre outros argumentos, sustenta-se que o pargrafo nico
do art. 1 da LACP exclui da apreciao do Poder Judicirio ameaa ou leso
a direito, afrontando o art. 5, XXXV da Constituio da Repblica.
56
4) A ACP E O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
De acordo com o anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processos Coleti-
vos, seria admissvel o controle difuso de constitucionalidade atravs da ao
coletiva. Com relao a tal norma, conhecido o posicionamento de Gilmar
Mendes, que considera que uma ao coletiva se aproxima muito de um
tpico processo objetivo, no qual a parte autora atua no na defesa de situaes
subjetivas, agindo, fundamentalmente, com escopo de garantir a tutela do inte-
resse pblico.
57
De acordo com o entendimento do Ministro, sempre que a deciso em
uma ao civil pblica afastar a incidncia de dada norma por eventual in
compatibilidade com a norma constitucional, acabar por ter efccia semelhante
das aes diretas de inconstitucionalidade, isto , efccia geral e irrestrita.
58
A concluso de Gilmar Mendes de que no se poderia admitir o controle
difuso de constitucionalidade atravs da ao civil pblica, uma vez que se
estaria delegando uma prerrogativa do Supremo Tribunal Federal jurisdi-
o de primeiro grau, ampliando indevidamente o rol dos legitimados para
o controle de constitucionalidade e criando enorme insegurana jurdica e
incoerncia no sistema jurdico ptrio.
59
Vamos aprofundar este entendimento. No ordenamento jurdico brasi-
leiro, convivem dois sistemas de controle da constitucionalidade. O sistema
abstrato ou concentrado, atravs do qual apenas alguns legitimados podem
provocar a jurisdio constitucional, visando a afastar do ordenamento ju-
rdico norma considerada em antinomia com a Carta Magna. H tambm
o controle por via de exceo, tambm chamado de difuso, onde qualquer
magistrado pode aplicar a jurisdio constitucional, aferindo caso a caso, no
exame concreto de uma causa, a compatibilidade vertical entre o fundamento
normativo invocado e o texto da Constituio.
Neste sistema, cabe ao prprio interessado, quando apresenta sua defesa
num caso concreto ou atravs de um writ constitucional, como o Manda-
do de Segurana, Habeas Corpus ou Ao Civil Pblica suscitar a incons-
titucionalidade da norma, sendo legitimados tambm todos as demais partes
FGV DIREITO RIO 59
60
Bernardes, Juliano Taveira, Novas
perspectivas de utilizao da ao civil
pbica e da ao popular no controle
concreto de constitucionalidade, arti-
go colhido no internet em 04/06/04 no
site <http://Mundo Jurdico.adv.br>
61
RE 91.740-RS
62
Direitos fundamentais e Controle de
Constitucionalidade: estudos de direito
constitucional, IBDC e Celso Bastos Edi-
tor, 1999, p. 356
no processo, incluindo o Ministrio Pblico. O responsvel pelo julgamento
o prprio magistrado da causa, sendo certo que a declarao no o objeto
principal do litgio, mas questo incidente surgida num caso concreto.
Nesta modalidade, a declarao da inconstitucionalidade constitui uma
questo prejudicial, que deve ser sanada antes do julgamento da causa, pois
dela depende a soluo do litgio. A deciso proferida pelo juiz, na via de
exceo, gera efeito apenas entre as partes, no fazendo, desse modo, coisa
julgada perante terceiros.
Depreende-se, nos dias de hoje, de certa preferncia do legislador em rela-
o ao controle concentrado, dada a preocupao em se fazer chegar logo ao
STF, pela via abstrata, o entendimento constitucional acerca dos atos norma-
tivos do Poder Pblico. O antes exclusivo modelo de controle difuso passou
a ter carter quase obsoleto, por fora do desenvolvimento do controle con-
centrado e da indispensvel necessidade de utilizao da resoluo do Senado
Federal para fns de extenso do julgado.
60
Entretanto, a via do controle concreto imprescindvel para a resoluo
de confitos mediante a utilizao das aes coletivas como instrumento de
provocao da jurisdio constitucional.
Neste sentido, indispensvel a ao civil pblica manejada pelo Parquet,
dentro de suas funes institucionais, na proteo de interesses metaindivi-
duais relevantes.
A ao civil pblica, como qualquer outra demanda no ordenamento ju-
rdico nacional, hbil para o exerccio da jurisdio constitucional, tendo
em vista a inexistncia, no texto da Carta Magnal, de qualquer restrio a sua
utilizao para este fm.
Ocorre, que, por ter em seus atributos o chamado efeito erga omnes, h
posies doutrinrias e jurisprudenciais que sustentam a impossibilidade da
anlise difusa da constitucionalidade nesta via, eis que a deciso proferida
no se restringiria s partes, ocasionando usurpao de competncia do STF.
Acerca do assunto, j decidiu o Min. Moreira Alves
61
:
O controle de constitucionalidade in abstracto (principalmente
em pases em que, como o nosso, se admite, sem restries, o inci-
denter tantum) de natureza excepcional, e s se permite nos casos
expressamente previstos pela prpria Constituio, como consect-
rio, alis, do princpio da harmonia e independncia dos Poderes
do Estado.
Na mesma linha, o Ministro Gilmar Ferreira Mendes
62
:
Tem-se de admitir a inidoneidade completa da ao civil pbli-
ca como instrumento de controle de constitucionalidade, seja por-
FGV DIREITO RIO 60
63
Direito Constitucional.So Paulo:
Atlas,1999,p.356
64
Mendes, Gilmar, ob. Cit. Pg. 356
65
Cdigo de Processo Civil Comentado,
2 Ed, So Paulo. RT, pg 1403, nota 7
que ela acabaria por instaurar um controle direto e abstrato no
plano da jurisdio de primeiro grau, seja porque a deciso haveria
de ter, necessariamente, efccia transcendente das partes formais.
Tambm este o magistrio de Alexandre de Moraes
63
, no sentido de que
deve ser vedada
a obteno de efeitos erga omnes nas declaraes de inconsti-
tucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ao civil pbli-
ca, no importa se tal declarao consta como pedido principal ou
como pedido incidenter tantum, pois, mesmo nesse, a declarao
de inconstitucionalidade poder no se restringir somente s partes
daquele processo, em virtude da previso dos efeitos nas decises em
sede de ao civil pblica, dada pela Lei n. 7.347 de 1985.
A razo principal de tal restrio a semelhana existente entre as duas
aes de matriz constitucional, que possuem natureza de processo sem partes
ou objetivo, apesar das diferenas que entre ela existem.
Neste sentido, o Min Gilmar Ferreira Mendes
64
:
a ao civil pblica aproxima-se muito de um tpico processo
sem partes ou de um processo objetivo, no qual a parte autora atua
na defesa de situaes subjetivas, agindo, fundamentalmente, com o
escopo de garantir a tutela do interesse pblico
Ocorre que, entre a ao civil pblica e a ao direta de inconstituciona-
lidade, tambm existem profundas diferenas que no podem deixar de ser
indicadas.
Nelson Nery Junior e Rosa Maria Andrade Nery
65
lecionam:
O objeto da ACP a defesa de um dos direitos tutelados pela
CF, pelo CDC e pela LACP. A ACP pode ter como fundamento a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. O objeto da ADIn
a declarao, em abstrato, da inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, com a conseqente retirada da lei declarada inconstitu-
cional do mundo jurdico por intermdio da efccia erga omnes da
coisa julgada. Assim, o pedido na ACP a proteo do bem da vida
tutelado pela CF, CDC ou LACP, que pode ter como causa de pedir
a inconstitucionalidade de lei, enquanto o pedido na ADIn ser a
prpria declarao da inconstitucionalidade da lei.
FGV DIREITO RIO 61
Na ao civil pblica, o objeto principal, conforme acima ressaltado, a
tutela de um interesse pblico relevante, fundado no texto constitucional,
enquanto que na ao direta de inconstitucionalidade, o objeto principal a
declarao de inconstitucionalidade.
Na ao civil pblica, a inconstitucionalidade argida como causa de
pedir, constituindo questo prejudicial ao julgamento do mrito. A incons-
titucionalidade questo prvia, que infuencia na deciso sobre o pedido
referente tutela do interesse relevante. decidida incidenter tantum, como
pressuposto necessrio parte dispositiva da sentena.
Uma vez que a coisa julgada material recai apenas sobre o pedido, e no
sobre a fundamentao da sentena, nada obsta que a questo constitucio-
nal volte a ser discutida em outras aes. Nesse sentido, dispe o Artigo
469 do CPC:
Art. 469. No fazem coisa julgada:
(...)
III a apreciao da questo prejudicial, decidida incidente-
mente no processo
A ao direta de inconstitucionalidade instrumento do controle concen-
trado da constitucionalidade, j a ao civil pblica instrumento de contro-
le difuso, inexistindo qualquer bice, especialmente constitucional, para sua
utilizao nesta modalidade.
Com efeito, na ao civil pblica, a efccia erga omnes da coisa julgada
material no alcana a questo prejudicial da inconstitucionalidade. Na ao
direta, a declarao de inconstitucionalidade faz coisa julgada material erga
omnes no mbito de vigncia espacial da lei ou ato normativo impugnado.
No bastasse isso, as aes civis pblicas esto sujeitas aos recursos pre-
vistos na legislao processual, incluindo-se o recurso extraordinrio para o
Supremo Tribunal Federal, enquanto que as aes diretas so julgadas em
grau nico de jurisdio. Portanto, a deciso proferida na ao civil pblica,
no que se refere ao controle difuso de constitucionalidade, ser submetida ao
crivo Supremo Tribunal, guardio fnal da Constituio da Repblica.
Por fm, aponte-se que a ao civil pblica atua no plano dos fatos, atra-
vs, notadamente, das tutelas condenatria, executiva e mandamental, que
lhe assegurem efccia material. A ao direta de inconstitucionalidade, ao
seu turno, tem natureza meramente declaratria, limitando-se a suspender a
efccia da lei ou ato normativo em tese.
Ressalte-se, por oportuno, que a ao civil pblica instrumento para a
proteo, pelo Ministrio Pblico, de interesses sociais relevantes e de direitos
fundamentais, de maneira que impedir a anlise de matria constitucional
em seu bojo signifca limitar o seu uso.
FGV DIREITO RIO 62
66
Canotilho, ob. Cit, pg 227
67
DJU 09/12/94, pg. 34.081
68
DJU 14/02/2003
A Ao Civil Pblica , na verdade, writ constitucional de efetivao de
direitos fundamentais, devendo, nesse sentido, ser aplicado o princpio da
mxima efetividade na sua interpretao.
Discorrendo acerca do tema, Canotilho leciona:
Este princpio, tambm designado por princpio da efcincia ou
princpio da interpretao efectiva, pode ser formulado da seguinte
maneira: a uma norma constitucional deve ser atribudo o sentido
que maior efccia lhe d. (...) hoje sobretudo invocado no mbito
dos direitos fundamentais (no caso de dvidas deve preferir-se a inter-
pretao que reconhea maior efccia aos direitos fundamentais).
66
Deve-se, assim, buscar interpretao constitucional que reconhea a ao
civil pblica como espcie de instrumento processual que tem por primordial
objetivo a proteo de interesses socialmente relevantes e direitos fundamen-
tais. Considerar que na ao civil pblica no pode ser tratado o tema con-
trole de constitucionalidade, como questo prejudicial, equivale a minimizar
ou mesmo destruir a efccia desse mecanismo constitucional.
Neste sentido, comea a Corte Suprema a mudar seu entendimento acerca
da questo.
Inicialmente, na Reclamao 434/SP, sendo relator o Ministro Francisco
Rezek
67
, o plenrio no admitiu, em aes civis pblicas o controle difuso
ainda que incidenter tantum,, ao argumento de violao indireta de sua
competncia originria, nos seguintes termos:
...As aes em curso nas 2 e 3 Varas de Fazenda Pblica da
Comarca de So Paulo objeto da presente reclamao no vi-
sam ao julgamento de uma relao jurdica concreta, mas a da va-
lidade da lei em tese, competncia exclusiva do Supremo Tribunal
Federal (Art. 102, I, a da CF). Confgurada a usurpao da compe-
tncia do STF para o controle concentrado, declara-se a nulidade
ab initio das referidas aes, determinando seu arquivamento, por
no ossirem seus autores legitimidade ativa para a propositura da
ao direta de inconstitucionalidade.,
Posteriormente, nos julgamentos das Reclamaes 597/SP, 600/SP e 602/
SP, todos ocorridos em 03/09/97, a Corte admitiu o controle difuso, ao ar-
gumento de que a ACP tem por objeto bem jurdico concreto, individual e
perfeitamente defnido, inalcanvel por meio do controle abstrato, alm da
circunstncia da deciso proferida em ACP estar sujeita ao regime geral de
recursos existentes no ordenamento jurdico, podendo, atravs do Recurso
Extraordinrio, submeter-se ao crivo do STF.
68
FGV DIREITO RIO 63
Finalmente, na Reclamao n. 1.733-SP, atravs de voto do Ministro Cel-
so de Mello, decidiu a Corte acerca da questo, de maneira lapidar:
EMENTA: AO CIVIL PBLICA. CONTROLE INCIDENTAL DE
CONSTITUCIONALIDADE. QUESTO PREJUDICIAL. POSSIBILI-
DADE. INOCORRNCIA DE USURPAO DA COMPETNCIA DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da uti-
lizao da ao civil pblica como instrumento idneo de fscalizao
incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou
atos do Poder Pblico, mesmo quando contestados em face da Cons-
tituio da Repblica, desde que, nesse processo coletivo, a controvrsia
constitucional, longe de identifcar-se como objeto nico da demanda,
qualifque-se como simples questo prejudicial, indispensvel resolu-
o do litgio principal. Precedentes. Doutrina.(Informativo n. 211, de 1
de dezembro de 2000)
E, no mesmo sentido, o julgamento do. RE 227159 / GO, em 17/05/02,
sendo relator o Ministro Nri da Silveira:
EMENTA: Recurso extraordinrio.
Ao Civil Pblica. Ministrio Pblico. Legitimidade. 2. Acrdo que
deu como inadequada a ao civil pblica para declarar a inconstitucio-
nalidade de ato normativo municipal. 3. Entendimento desta Corte no
sentido de que nas aes coletivas, no se nega, evidncia, tambm, a
possibilidade de declarao de inconstitucionalidade, incidenter tantum,
de lei ou ato normativo federal ou local. 4. Reconhecida a legitimidade
do Ministrio Pblico, em qualquer instncia, de acordo com a respectiva
jurisdio, a propor ao civil pblica(CF, arts. 127 e 129, III). 5. Recur-
so extraordinrio conhecido e provido para que se prossiga na ao civil
pblica movida pelo Ministrio Pblico
Espera-se que o entendimento acima descrito seja mantido pela Corte
Suprema, permitindo-se, portanto, ao Ministrio Pblico, no legtimo exer-
ccio de suas funes institucionais, utilizar-se da Ao Civil Pblica como
instrumento de tutela de interesses sociais relevantes e direitos fundamentais,
na forma preconizada na Carta Magna.
FGV DIREITO RIO 64
69
ZAVASCKI, Teori Albino, op. cit.,
pg.47.
70
Cdigo de Defesa do Consumidor
Lei n8078, de 11.9.90, arts. 81 a 104.
71
Idem, art. 90.
5) DANO MORAL TRANSINDIVIDUAL
Alguns autores defendem a existncia de dano moral coletivo, tendo em
vista o disposto no artigo 1 da Lei n 7.347/85 (regem-se pelas disposies
desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por
danos morais e patrimoniais causados). Teori Albino Zavascki, porm, se
insurge contra este entendimento. Alerta o autor que a indenizao por dano
moral, tal como toda indenizao, inobstante sua secundria funo punitivo-pe-
daggica, apta a prevenir novas violaes, tem natureza eminentemente reparat-
ria e obedece ao sistema normativo da responsabilidade civil. No pode, portanto,
ser confundida com as sanes pecunirias (multas) de carter administrativo
ou penal ao causador do dano, que so manifestaes do poder sancionador mo-
nopolizado pelo Estado e sujeito a regras e princpios prprios, nomeadamente o
da tipicidade e o da legalidade estrita. Indenizao e penalidade so imposies
juridicamente inconfundveis, que at podem ser cumuladas, desde que se tenha
em conta que a indenizao supe dano e que a aplicao de penas supe prvia
lei que estabelea seu contedo e as hipteses tpicas de sua incidncia. Assim, ha-
vendo dano, cabe a reparao, segundo as normas que regem o sistema da respon-
sabilidade civil; todavia, por mais graves que sejam o ilcito e a leso, signifcar
pura arbitrariedade, luz do nosso sistema normativo, impor ao responsvel pelo
ato qualquer penalidade no prevista em lei, arbtrio que no se atenua, mas, ao
contrrio, se mostra ainda mais evidente quando a pena imposta venha disfara-
da sob o rtulo de indenizao por dano moral.
69
6) A UTILIZAO DA ACP EM MATRIA TRIBUTRIA
O Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90) alterou vrios arti-
gos da Lei n 7.347/85, que originariamente disciplinava a ao civil pblica,
trazendo vrios outros dispositivos aplicveis subsidiariamente matria
70
,
alm de estabelecer a total integrao dos dois diplomas legais em matria
processual
71
. Dentre as inovaes trazidas por tal diploma legal, encontra-se a
possibilidade da tutela dos interesses individuais homogneos (que no pos-
suam, originariamente, matriz constitucional) e a possibilidade de utilizao
da ao civil coletiva (modalidade de ao civil pblica expressamente cria-
da pelo art. 91 do aludido diploma legal) para sua defesa. A jurisprudncia
permitia, inicialmente, a utilizao da ACP, manejada principalmente pelo
Ministrio Pblico, como via adequada para tal tutela. Confra-se:
Em se tratando de pretenso de uma coletividade que se insurge para
no pagar taxa de iluminao pblica, por entend-la indevida, no h
que se negar a legitimidade do Ministrio Pblico para, por via de ao
FGV DIREITO RIO 65
civil pblica, atuar como sujeito ativo da demanda. H situaes em que,
muito embora os interesses sejam pertinentes a pessoas identifcadas, eles,
contudo, pela caracterstica de universalidade que possuem, atingindo a
vrios estamentos sociais, transcedem esfera individual e passam a ser
interesse da coletividade. (STJ, AG em Resp. 98.286-SP, Rel. Min. Jos
Delgado, DJU 23.3.1998, p. 17)
Os interesses sociais, in casu, suspenso do indevido pagamento de taxa
de iluminao pblica, embora pertinentes a pessoas naturais, se visualiza-
dos em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, transcedem a esfera de
interesses puramente individuais e passam a constituir interesses da coleti-
vidade como um todo, impondo-se a proteo por via de um instrumento
processual nico e de efccia imediata a ao coletiva. (STJ, Resp.
49272-RS, Rel. Min. Demcrito Reinaldo, DJU 17.10.1994, p. 27868)
Havia acrdos, entretanto, negando tal adequao e legitimao:
Ao Civil Pblica. Direitos Individuais disponveis. IPTU. Legitimi-
dade do Ministrio Pblico.
A legitimidade do Ministrio Pblico para cuidar de interesses sociais
difusos ou coletivos e no para patrocinar direitos individuais privados e
disponveis. O Ministrio Pblico no tem legitimidade para promover a
ao civil pblica na defesa dos contribuintes do IPTU, que no so consi-
derados consumidores. Recurso provido. (STJ, Resp 219.673/SP, Rel. Min
Garcia Vieira, j. em 14.09.99, DJ de 1.10.99)
O MP no tem legitimidade para ajuizar a ao.civil Pblica. Con-
sumidores e Contribuintes so categorias afns, porm distintas. Enquanto
entre consumidores o interesse a ser defendido coletivo, entre contribuintes
ele individualizado. Assim a ACP mostra-se como meio inadequado
proteo dos interesses individuais advindos da relao estabelecida entre a
Fazenda e os contribuintes. (STJ, 2 T. Resp 169313-SP, Rel. Min Nancy
Andrigui, j. 22.08.2000)
Ocorre que, aps o julgamento pelo plenrio do Supremo Tribunal Fe-
deral, em 09 de dezembro de 1999 do RE 195.056-1 Paran, relativo
cobrana do Imposto Predial Territorial Urbano no municpio de Umuara-
ma, a posio oposta ganhou fora, no sentido da falta de legitimidade do
Ministrio Pblico para a ao civil pblica em matria tributria.
No caso vertente, discutia-se a constitucionalidade do aumento da co-
brana do IPTU em relao aos contribuintes do Municpio de Umuarama,
postulando o Ministrio Pblico local a anulao do lanamento tributrio e
FGV DIREITO RIO 66
72
Posteriormente, em deciso em que
se invocou como precedente o acr-
do em comento, a 2 Turma, atravs
do voto condutor do Ministro Carlos
Velloso, julgando o RE248.191-2/SP,
assim decidiu: CONSTITUCIONAL. AO
CIVIL PBLICA: MINISTRIO PBLICO:
TRIBUTOS: LEGITIMIDADE. Lei 7.347/85,
art. 1, II, e art. 21, com a redao do
art. 117 da Lei 8.078/90 (Cdigo do
Consumidor); Lei 8.625/93, art. 25.
C.F., art.s 127 e 129, III. I. O Ministrio
Pblico no tem legitimidade para
aforar ao civil pblica para o fm de
impugnar a cobrana de tributos ou
para pleitear a sua restituio. que,
tratando-se de tributos, no h, entre
o sujeito ativo (poder pblico) e o su-
jeito passivo (contribuinte), relao de
consumo, nem seria possvel identifcar
o direito do contribuinte com interes-
ses sociais e individuais indisponveis
(C.F., art. 127). II. Precedentes do STF:
RE 195.056-PR, Ministro Carlos Velloso,
Plenrio, 09.12.99; RE 213.631-MG, Mi-
nistro Ilmar Galvo, Plenrio, 09.12.99,
RTJ 173/298. III. RE conhecido e provi-
do. Agravo no provido.
a repetio do indbito em relao aos contribuintes.O STF se pronunciou
sobre o tema, ao julgar o Recurso Extraordinrio n 195.056-l/PR, entenden-
do o Plenrio que:
Constitucional. Ao Civil Pblica. Impostos: IPTU. Ministrio P-
blico: Legitimidade. Lei n7.374, de 1985, art. 1, II, e art. 21, com a
redao do art. 117 da Lei n 8.078, de 1990 (Cdigo do Consumidor);
Lei n8.625, de 1993, art. 25. C.F., art.s 127 e 129, III. 1 A ao civil
pblica presta-se defesa de direitos individuais homogneos, legitimado o
Ministrio Pblico para afor-la, quando os titulares daqueles interesses ou
direitos estiverem na situao ou na condio de consumidores, ou quando
houver uma relao de consumo. Lei n7.374/85, art. 10, II, e art. 21,
com a redao do art. 117 da Lei n 8.078/90 (Cd. do Consumidor); Lei
n 8.625, de 1993, art. 25. II Certos direitos individuais homogneos
podem ser classifcados como interesses ou direitos coletivos, ou identifcar-se
com interesses sociais e individuais indisponveis. Nesses casos, a ao civil
pblica presta-se defesa desses direitos, legitimado o Ministrio Pblico
para a causa. C.F., art. 127, caput, e art. 129, III. III O Ministrio
Pblico no tem legitimidade para aforar ao civil pblica para o fm de
impugnar a cobrana e pleitear a restituio de imposto no caso o IPTU
pago indevidamente, nem essa ao seria cabvel, dado que, tratando-
-se de tributos, no h, entre o sujeito ativo (poder pblico) e o sujeito
passivo (contribuinte) uma relao de consumo (Lei n 7.374/85, art. l,
II, art. 21, redao do art. 117 da Lei n8.078/90 (Cd. do Consumi-
dor); Lei n 8.625/93, art. 25, IV; C.F., art. 129, III), nem seria possvel
identifcar o direito do contribuinte com interesses sociais e individuais
indisponveis.(C.F., art. 127, caput). IV R.E. no conhecido
.
Como se v, a Suprema Corte, em apertada sntese: (a) reconheceu a tutela
do Ministrio Pblico a interesses individuais homogneos, quando os titu-
lares daquela relao estiverem na situao ou na condio de consumidores
ou quando se tratar de relaes de consumo; (b) reconheceu a legitimidade
do Ministrio Pblico para certos direitos individuais homogneos (que, se-
gundo a corte, possam ser classifcados como direitos coletivos) revestidos
de relevncia social ou carter indisponvel, tendo por base o art. 127, caput
e o art. 129, III da Constituio Federal; e (c) deixou de reconhecer ao Mi-
nistrio Pblico a legitimidade para tutela do contribuinte, tendo em vista
o argumento de que a relao jurdico-tributria entre o Poder Pblico e o
sujeito passivo da obrigao fscal no tem natureza consumerista nem possui
carter de indisponibilidade e relevncia social
72
.
Na esteira desse entendimento, foi editada a Medida Provisria n 1984-
19, do ano de 2000, reeditada como Medida Provisria 2180-35/2001, alte-
FGV DIREITO RIO 67
rando a Lei n 7.347/85 (LACP), com a insero do pargrafo nico ao art.
1, que passou a ter a seguinte redao: No ser cabvel ao civil pblica
para veicular pretenses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS ou outros fundos de nature-
za institucional cujos benefcirios podem ser individualmente determinados.
Tal medida provisria, com o advento da Emenda Constitucional n 32/01
ganhou validade indefnida, permitindo ao Poder Executivo, em manobra
casustica, resolver questo emergencial de seu interesse, como eram as limi-
nares deferidas nos processos coletivos questionando a cobrana da CPMF e
outros tributos e exaes.
Da deciso em comento, pode-se observar que foi vedada ao Ministrio
Pblico a tutela dos contribuintes, ao argumento de que a relao jurdico-
-tributria no se caracteriza como uma relao de consumo tampouco tem a
obrigao tributria carter de relevncia social ou de interesse indisponvel.
Ora o direito do contribuinte ao no pagamento de um tributo e o seu direito
restituio de tributos que teriam sido pagos indevidamente, no se identifcam
com direitos sociais

, concluiu o Ministro relator ao proferir seu voto, pela
ilegitimidade do Parquet.
No foi examinada pela Corte, entretanto, a outra viso, isto , a questo
relativa lisura da administrao pblica na imposio de tributo, com o
cumprimento dos primados constitucionais da moralidade administrativa e
da legalidade tributria.
No acrdo objeto de refexo, afere-se que o Supremo Tribunal, apesar
de reconhecer ao Ministrio Pblico a legitimidade para tutelar interesses
difusos, coletivos e individuais homogneos, no reconheceu na essncia da
relao jurdico-tributria, sob a perspectiva do contribuinte, o carter de
relevncia social e indisponibilidade que ensejaria a tutela pelo Ministrio
Pblico. Impe-se, portanto, a refexo acerca da noo correta desses dois
paradigmas, a vedar a tutela pelo Ministrio Pblico, na tica da Corte, dos
interesses dos contribuintes.
Nesse teor, e especifcamente acerca da relevncia social e indisponibilida-
de dos direitos dos contribuintes, mesmo aps a deciso ora questionada, os
argumentos expendidos pelo Ministro Luis Fux no julgamento do Recurso
Especial n 530.808-MG, julgado em 1 de abril de 2004, so relevantes:
4. A soma dos interesses mltiplos dos contribuintes constitui interesse
transindividual, que por sua dimenso coletiva torna-se pblico e indis-
ponvel, apto a legitimar o Parquet a vel-la em juzo. Alis, em muitas
decises o Superior Tribunal de Justia vinha sufragando o entendimento
de que a Ao Civil Pblica voltada contra a ilegalidade dos tributos no
implicava em via oblqua de controle concentrado de constitucionalidade.
Deveras, o Ministrio Pblico, por fora do art. 129, III, da Constituio
FGV DIREITO RIO 68
73
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos.
Legitimidade Processual e Legitimida-
de Poltica. In: SALLES, Carlos Alberto
de (org.). O Processo Civil e o Interes-
se Pblico O Processo como Instru-
mento de Defesa Social. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003. p. 109.
Federal legitimado a promover qualquer espcie de ao na defesa de
direitos transindividuais, nestes includos os direitos dos contribuintes de
Taxa de Esgoto, ainda que por Ao Civil Pblica.
5. Recurso Especial do Ministrio Pblico provido.
De fato, em matria tributria, os interesses permeiam a esfera de um
nmero indeterminado de indivduos, de vez que a norma tributria, de ca-
rter geral e abstrato, atinge, embora gerando efeitos para cada situao em
concreto, a coletividade, transcendendo a sede individual dos direitos que
ali residem. O ajuizamento pelo Ministrio Pblico de aes coletivas en-
volvendo interesses individuais homogneos j confgura questo de in-
teresse social ao evitar a proliferao de demandas, prestigia a atividade
jurisdicional e evita decises confitantes.
Especifcamente comentando a deciso, objeto da presente refexo, Jos
Roberto dos Santos Bedaque
73
, ao criticar o posicionamento da Suprema
Corte, defne a questo da relevncia social na matria tributria, da seguinte
maneira:
Predomina o interesse social na cobrana justa dos tributos para uma
populao inteira; o carter social, de utilidade pblica, de interesse p-
blico est a e ns sabemos hoje que a poltica de impostos feita pelos ad-
ministradores no exatamente esta. O raciocnio outro: vamos cobrar
todos os impostos possveis, inclusive aqueles inconstitucionais, pois uma
parcela nfma da populao que se insurgir contra este abuso consciente.
No me parece legtimo retirar do Ministrio Pblico, que est defendendo
a legtima cobrana de um imposto constitucional e a legtima excluso de
um imposto inconstitucional, para toda uma populao, a possibilidade
de levar ao podr judicirio esse interesse individual homogneo dos contri-
buintes lesados. Eu vejo a um interesse social, pblico, no pela quanti-
dade das pessoas, pela natureza da situao e evidentemente por alcanar
toda uma coletividade.
Foi este o raciocnio do Ministro Marco Aurlio, ao votar vencido no le-
ading case aqui analisado e reconhecer a legitimidade do Ministrio Pblico,
por tratar-se, na espcie, de interesse individual homogneo de relevncia
social e carter indisponvel:
[...] a ao foi intentada objetivando benefciar todos os contribuintes
de um municpio. O interesse social salta aos olhos, considerada a
globalidade dos que residem no municpio, valendo notar a nature-
za pblica da relao jurdica tributria. Na espcie tem-se o interesse
social, um predicado que direciona concluso do envolvimento de interes-
FGV DIREITO RIO 69
74
Smula n 643 do STF: O Ministrio
Pblico tem legitimidade para promover
ao civil pblica cujo fundamento seja a
ilegalidade de reajuste de mensalidades
escolares.
ses individuais homogneos, que justamente o aspecto social. Estou lem-
brando de uma hiptese, que no diria mais ou menos favorvel do que a
retratada nestes autos, na qual o Plenrio concluiu no sentido de reconhecer
a legitimidade do Ministrio Pblico. Aludo ao problema das mensalidades
escolares. Caminhamos nesse sentido, dando uma interpretao, portanto,
teleolgica ao inciso III do art. 129 da Constituio Federal, considerada a
repercusso no tecido social, ou seja, o interesse abrangente dos cidados.....
Esperar-se que cada qual, residente no Municpio de Umuarama, ajuze
a ao para impugnar a majorao do tributo tida como ilegal simples-
mente assentar-se que no teremos tal ajuizamento. E citando Mazzilli,
continua S.Exa No caso do ajuizamento visando a obter a devoluo dos
tributos ilegalmente retidos ou recolhidos de milhares ou milhes de contri-
buintes, negar o interesse da sociedade como um todo na soluo desses lit-
gios e exigir que cada lesado comparecesse a juzo em defesa de seus interesses
individuais seria negar os fundamentos e os objetivos da ao coletiva ou da
ao civil pblicapara prosseguir H outro aspecto a respaldar a conclu-
so sobre a legitimidade em foco. Viabiliza a desburocratizao do Judici-
rio, concentrando pretenses em um nico processo, alm de implicar freio
fria arrecadadora do Estado. Sob o ngulo negativo, no vejo qualquer
inconveniente na iniciativa do Ministrio Pblico. Por ltimo, atente-se
para a Lei Complementar regedora da atividade do Ministrio Pblico
Lei Complementar n 75/93. O art. 5, II, impe-lhe zelar pela observn-
cia dos princpios constitucionais reltivos ao sistema tributrio.Cumpre ao
Judicirio agasalhar as iniciativas voltadas para o restabelecimento da paz
social, ao equilbrio das relaes Estado-Cidado, viabilizando, at mesmo,
o melhor funcionamento da grande mquina que encerra.(grifos nossos)
Ressalve-se, por oportuno, que o STF, ao julgar questo semelhante, em
que se discutia a tutela de interesses individuais homogneos socialmente
relevantes, na questo hoje j sumulada (Verbete 643)
74
relativa s mensali-
dades escolares, teve posio diametralmente oposta.
Qual a sua posio a respeito da matria?
7) TENDNCIAS PATOLGICAS NAS AES CIVIS PBLICAS?
Em uma das atualizaes da obra clssica Mandado de segurana, de Hely
Lopes Meirelles, seus atualizadores inseriram captulo em que discutem a
recente patologia das aes pblicas. De acordo com eles, h quatro aspec-
tos mais importantes: 1) as aes civis pblicas intentadas com base na equi-
dade, sem respaldo legal, caracterizando o pedido juridicamente impossvel e a
impropriedade da ao; 2) as aes civis pblicas intentadas como substitutas
FGV DIREITO RIO 70
75
MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnol-
do; MENDES, Gilmar Ferreira, op. cit.,
pg. 238.
76
Idem, pg. 239.
das aes diretas de inconstitucionalidade; 3) as aes civis pblicas nas quais
o juiz se atribui jurisdio nacional; 4) as aes civis pblicas para a defesa de
direitos individuais homogneos e disponveis, fora dos casos expressamente pre-
vistos pelo legislador.
75
Uma das principais crticas que feita ao Ministrio Pblico por estes
autores diz respeito ao ajuizamento de aes civis pblicas sem o respaldo
de uma lei que defna claramente a existncia de um direito material a ser
protegido. A tutela coletiva de direitos no poderia ser inovativa, uma vez
que teria sido criado apenas um instrumento processual de defesa de direi
tos. Segundo eles, no se deve concluir que tais interesses difusos, coletivos e
individuais homogneos esto amparados juridicamente quando no houver
uma lei de direito material que os proteja, j que a Lei da Ao Civil Pblica
seria meramente processual e adjetiva: A modifcao processual, por si s, no
importou alterao do Direito substantivo, nem criao de novo Direito Mate-
rial, mas to somente a estruturao de instrumento adjetivo para a adequada
e efcaz proteo dos direitos substantivos j existentes e legalmente consagrados.
Conclumos, pois, que a regulamentao processual da ao civil pblica no
autoalimentvel. Trata-se da criao e consagrao de um instrumento processual
da ordem jurdica, na qual o adjetivo, por mais importante que seja, no pode
prescindir do substantivo.
76
Esta opinio parece contrastar com a tendncia interpretativa do ps-
-positivismo, de ampliar o alcance de princpios constitucionais aos casos
concretos, de modo a expandir o ethos da constituio e tornar concretos seus
mandamentos nucleares. Esta tendncia pode ser verifcada, por exemplo, na
prpria disciplina do moderno direito ambiental e mesmo do direito do con-
sumidor, cuja legislao eminentemente principiolgica. Seria juridicamen-
te possvel ajuizar ao civil pblica para anulao de clusula em contrato de
adeso, de modo a que uma empresa venha a respeitar o princpio da boa f
objetiva? Ou estaramos diante de um uso patolgico do instrumento da ao
civil pblica, uma vez que inexiste lei especifcando que a clusula seria, em
si, abusiva? Como conciliar a crtica ao uso patolgico das aes civis pblicas
com o ps-positivismo e a maximizao do alcance dos princpios?
8) A OBRIGATORIEDADE DA AO CIVIL PBLICA E O MP.
A Ao Civil Pblica pautada sobre os princpios da obrigatoriedade e
da indisponibilidade. Desta forma, verifcando a existncia dos elementos
exigidos em lei para a propositura da Ao Civil Pblica, o Ministrio P-
blico, diferentemente dos demais colegitimados, no tem discricionariedade
para deixar de agir. No se trata, portanto, de um direito, mas sim de um
dever de agir. Inteligentemente, o legislador tratou dos meios de controle
FGV DIREITO RIO 71
de observncia do princpio da obrigatoriedade pelo membro do Ministrio
Pblico. Um deles refete-se na funo atribuda ao Conselho Superior (art.
9 e seus pargrafos da Lei 7347/85), examinada em aulas anteriores, de
rever pedido de arquivamento formulado por Promotor de Justia. Outro
meio de controle encontra-se na legitimidade ativa concorrente dos outros
colegitimados, que podero propor Ao Civil Pblica quando o Ministrio
Pblico no o fzer, caso em que atuar como custos legis, na forma do art.
5, 1 da Lei 7347/85.
Outra lembrana que aqui se faz em relao ao princpio da obrigatorie-
dade diz respeito ao pargrafo 3 do artigo 5 da Lei 7347/85, alterado pelo
artigo 112 do Cdigo de Defesa do Consumidor:
Art. 5 (...)
3 Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao por
associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado assu-
mir a titularidade ativa.
Esse dispositivo trata da ao de conhecimento, onde o legitimado ordin-
rio desiste infundadamente da demanda. Nesta hiptese, os autos so enca-
minhados ao Ministrio Pblico para que este decida, fundamentadamente,
se assumir ou no o polo ativo da ao. Deve-se dar oportunidade ao Minis-
trio Pblico para que analise, em observncia ao princpio da independncia
funcional, a presena de interesse a ser tutelado atravs de uma demanda
coletiva. Existindo o referido interesse, o membro do Parquet, atendendo ao
princpio da obrigatoriedade da Ao Civil Pblica, dever assumir o polo
ativo da ao. Se, entretanto, com base no princpio da independncia fun-
cional, o membro do Parquet entender que no a hiptese de intervir (p.ex.:
a ao temerria), manifestando-se fundamentadamente neste sentido, no
surgir para o Ministrio Pblico o dever de agir. Circunstncia diversa ocor-
re na hiptese prevista no artigo 15 da Lei da Ao Civil Pblica:
Art. 15. Decorridos 60 (sessenta) dias do trnsito em julgado da
sentena condenatria, sem que a associao autora lhe promova a exe-
cuo, dever faz-lo o Ministrio Pblico, facultada igual iniciativa aos
demais legitimados.
Aqui, j h coisa julgada material afrmando a existncia de uma leso a
interesse metaindividual. Nesta hiptese, por se tratar de funo institucio-
nal, prevista no artigo 129, III da CRFB/88, o Ministrio Pblico est obri-
gado a prosseguir na execuo at o julgamento fnal.
Por derradeiro, h discusso doutrinria quanto possibilidade do Minis-
trio Pblico desistir da Ao Civil Pblica por ele prprio intentada. Alguns,
FGV DIREITO RIO 72
77
Ao Civil Pblica Comentrios por
Artigo. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
1995, p. 111.
78
MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos
Interesses Difusos em Juzo. So Paulo:
Saraiva, 2003, p. 16ed., 329.
como o Prof. SANTOS FILHO
77
, entendem que, como na ao penal p-
blica, tambm no pode o Ministrio Pblico desistir da Ao Civil Pblica.
Outros como MAZZILLI
78
admitem tal possibilidade, visto que livre a
valorao do interesse pblico e da justa causa para prosseguir na ao. Co-
mungamos da posio do administrativista fuminense.
9) QUESTIONRIO
a) A admissibilidade de ao civil pblica para a defesa de quaisquer interes-
ses difusos causa insegurana jurdica ao Brasil. Voc concorda ou discorda?
b) Caso o Ministrio Pblico ajuze uma ao civil pblica com pedido
somente de fechamento de uma empresa poluidora sem licena de operaes
(L.O.), poderia o Juiz vir a condenar a r ao pagamento de indenizao e
recomposio dos danos ambientais causados pela empresa?
c) Pode o Poder Judicirio impor diretrizes, critrios ou prioridades de
ao ao administrador pblico?
d) cabvel ajuizar ao civil pblica em defesa do contribuinte?
e) Pode o Ministrio Pblico promover ao civil pblica para a defesa de
interesse individual e de uma nica pessoa? Em caso positivo, exemplifque.
e) Existe no direito Brasileiro o incidente de certifcao de classe (class certi-
fcation), idntico class action norte-americana?
f ) Existe no direito brasileiro a exigncia de que todos os membros de uma
classe sejam informados pelo autor sobre a existncia da demanda coletiva
para decidir se querem optar por permanecer (opt in) ou por deixar (opt out)
a ao coletiva?
g) possvel ajuizar uma Ao Civil Pblica com pedido de obrigao
de fazer quando, em tese, o ru est impossibilitado de fazer em virtude de
ausncia de norma regulamentadora de direito assegurado pela constituio?
h) Deve o poder judicirio ser ativista?
i) Sendo a legislao referente tutela coletiva omissa, pode o Cdigo
de Processo Civil ser utilizado para suprir a omisso? Responda a questo a
par tir da noo de microssistema de tutela coletiva.
j) O que signifca o princpio do mximo benefcio da tutela jurisdicional
coletiva?
FGV DIREITO RIO 73
10) JURISPRUDNCIA
STJ REsp 987280/SP, Rel. Min. Luiz Fux 1 Turma, j. em
16.04.2009
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLI-
CA. OBRAS DE ADEQUAO DO PRDIO DO FRUM DE SANTA
F DO SUL. ELIMINAO DE BARREIRAS DE ARQUITETNICAS.
ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FSICOS. ANTECIPAO DE
TUTELA. COMINAO DE MULTA DIRIA. ASTREINTES. OBRI-
GAO DE FAZER. INCIDNCIA DO MEIO DE COERO. AU
SNCIA DE VIOLAO DO ART. 461, 4, DO CPC. PREQUESTIO-
NAMENTO. SMULAS 282 E 356/STF.
1. cabvel a cominao de multa diria (astreintes) em face da Fazenda
Pblica, como meio de vencer a obstinao quanto ao cumprimento da obri-
gao de fazer (fungvel ou infungvel) ou entregar coisa, incidindo a partir
da cincia do obrigado e da sua recalcitrncia. Precedentes do STJ: AgRg
no Ag 1025234/SP, DJ de 11/09/2008; AgRg no Ag 1040411/RS, DJ de
19/12/2008; REsp 1067211/RS, DJ de 23/10/2008; REsp 973.647/RS, DJ
de 29.10.2007; REsp 689.038/RJ, DJ de 03.08.2007: REsp 719.344/PE, DJ
de 05.12.2006; e REsp 869.106/RS, DJ de 30.11.2006.
2. Ao Civil Pblica promovida pelo Ministrio Pblico Estadual, obje-
tivando a adequao do Prdio do Frum de Santa F do Sul, para garantir
acessibilidade aos portadores de defcincia fsica, no qual foi deferida a ante-
cipao dos efeitos da tutela, para determinar que o demandado iniciasse as
obras de adequao do prdio, no prazo de trs meses, sob pena de pagamen-
to de multa diria no valor de R$ 400,00, na hiptese de descumprimento.
3. A simples indicao dos dispositivos legais tidos por violados (art. 12,
2, da Lei 7.347/84; art. 84, 3, da Lei n 8.078/90; arts. 461, 4; 273,
3 e 644, do CPC), sem referncia com o disposto no acrdo confrontado,
obsta o conhecimento do recurso especial. Incidncia dos verbetes das Smu-
la 282 e 356 do STF.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.
FGV DIREITO RIO 74
79
MAZZILLI, Hugo Nigro, op. cit., pg.
84.
80
Idem, pg. 87.
AULAS 11 E 12: MINISTRIO PBLICO. ATUAO E LEGITIMIDADE
1) INTRODUO
O Ministrio Pblico pode atuar de vrias formas distintas no processo
civil (autor, por legitimao ordinria; autor, por substituio processual; inter-
veniente em razo da natureza da lide; interveniente em razo da qualidade da
parte; ru)
79
. Mesmo quando atua como parte, o Ministrio Pblico no per-
de a condio de fscal da lei (custos legis). A Constituio destinou o Minis-
trio Pblico defesa de interesses indisponveis do indivduo e da sociedade
e proteo dos interesses sociais, vedada a representao do estado e das
entidades pblicas em juzo (CF, artigos 127 e 129). Leciona a respeito do
assunto Hugo Nigro Mazzilli que o Ministrio Pblico pode tutelar interes-
ses disponveis apenas quando sua ampla abrangncia ou grande repercusso
social justifque a atuao (hiptese que pode ocorrer na defesa de interesses
individuais homogneos em uma ao civil pblica)
80
.
Acerca das atribuies do MP, dispe a CF/88:
Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis.
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: (...)
II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios
de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, pro-
movendo as medidas necessrias sua garantia;
III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a pro-
teo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos;
(...)
VI expedir notifcaes nos procedimentos administrativos de
sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-
-los, na forma da lei complementar respectiva;
(...)
IX exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que
compatveis com sua fnalidade, sendo-lhe vedada a representao ju-
dicial e a consultoria de entidades pblicas.
FGV DIREITO RIO 75
81
MAZZILLI, Hugo Nigro, op. cit., pg 95.
82
Idem, pg. 111.
83
Nesse sentido, ver por exemplo
REsp 695396/RS, Rel. Min. Arnaldo
Esteves Lima, Primeira Turma, j. em
12.04.2011. EMENTA: ADMINISTRATI-
VO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPE-
CIAL. AO CIVIL PBLICA. LEGITIMI-
DADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO
NA DEFESA DE INTERESSES OU DIREITOS
INDIVIDUAIS HOMOGNEOS. ARTS. 127
E 129, III E IX, DA CF. VOCAO CONSTI-
TUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO NA
DEFESA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS.
DIREITO SADE. DIGNIDADE DA PES-
SOA HUMA NA. RELEVNCIA PBLICA.
EXPRESSO PARA A COLETIVIDADE.
UTILIZAO DOS INSTITUTOS E MECA-
NISMOS DAS NOR- MAS QUE COMPEM
O MICROSSISTEMA DE TUTELA COLETI-
VA. EFETIVA E ADE- QUADA PROTEO.
RECURSO PROVIDO.
1. O Ministrio Pblico instituio
permanente, essencial funo juris-
dicional do Estado, incumbindo-lhe a
defesa da ordem jurdica, do regime de-
mocrtico e dos interesses sociais e in-
dividuais indisponveis(art. 127 da CF).
2. So funes institucionais do
Ministrio Pblico: III promover o
inqurito civil e a ao civil pblica,
para a proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos; IX - exer-
cer outras funes que lhe forem con-
feridas, desde que compatveis com sua
fnalidade, sendo-lhe vedada a repre-
sentao judicial e a consultoria jurdica
de entidades pblicas(art. 129 da CF).
3. imprescindvel considerar a
natureza indisponvel do interesse ou
direito individual homogneo - aque
les que contenham relevncia pblica,
isto , de expresso para a coletividade
para estear a legitimao extraordi-
nria do Ministrio Pblico, tendo em
vista a sua vocao constitucional para
a defesa dos direitos fundamentais.
4. O direito sade, como elemento
essencial dignidade da pessoa huma-
na, insere-se no rol daqueles direitos
cuja tutela pelo Ministrio Pblico inte-
ressa sociedade, ainda que em favor de
pessoa determinada. 5. Os arts. 21 da Lei
da Ao Civil Pblica e 90 do CDC, como
normas de envio, possibilitaram o surgi-
mento do denominado Microssistema
ou Minissistema de proteo dos inte-
resses ou direitos coletivos amplo senso,
no qual se comunicam outras normas,
como o Estatuto do Idoso e o da Criana
e do Adolescente, a Lei da Ao Popular,
a Lei de Improbidade Administrativa e
outras que visam tutelar direitos dessa
natureza, de forma que os instrumentos
e institutos podem ser utilizados com
o escopo de propiciar sua adequada e
efetiva tutela(art. 83 do CDC).
6. Recurso especial provido para
determinar o prosseguimento da ao
civil pblica.
1. A legitimao do Ministrio Pblico para as aes civis pre-
vistas neste artigo no impede a de terceiros, nas mesmas hipteses,
segundo o disposto nesta Constituio e na lei.
De acordo com Hugo Nigro Mazzilli, de lege ferenda, a melhor maneira
de adequar o Ministrio Pblico ao seu atual perfl constitucional ser confe-
rir lhe a lei, gradativamente, maior discricionariedade para identifcar as hi-
pteses em que entenda necessrio agir ou intervir. Assim, poder concentrar es-
foros nas questes em que se busque maior efetividade em sua atuao concreta.
Mas, naturalmente, essa discricionariedade dever ser muito bem controlada.
Para que o sistema proposto funcione adequadamente, ser necessrio estabelecer
um sistema de controle da inrcia, mediante o qual qualquer interessado possa
reclamar aos rgos da administrao superior do Ministrio Pblico em decor-
rncia da falta ou da insufcincia de atuao de um de seus rgos de execuo,
num caso concreto
81
.
2) LEGITIMIDADE PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS
HOMOGNEOS?
A respeito da legitimidade do Ministrio Pblico para a defesa de interes-
ses individuais homogneos, h trs correntes doutrinrias distintas: i) restri-
tiva, excluindo a legitimidade do Ministrio Pblico com base na redao do
artigo
129, Inciso III, da Constituio Federal; ii) ampliativa, sustentando a le-
gitimidade do Ministrio Pblico para a defesa de todo e qualquer interesse
individual homogneo, com base na idia de que a legislao presumiu a
existncia de interesse social na defesa destes interesses ao conferir indiscrimi-
nadamente a legitimidade ao Ministrio Pblico; iii) anlise concreta, defende
a ideia de que deve-se levar em conta, em concreto, a efetiva convenincia
social da atuao do Ministrio Pblico em defesa de interesses transindivi-
duais
82
.
O Superior Tribunal de Justia, por seu turno, entende que o Ministrio
Pblico deve atuar na defesa dos interesses individuais homogneos que pos-
suam relevncia social. Afnal, se o rgo ministerial pode promover aes
individuais para defender interesses individuais que possuem fundamento
na Constituio, com muito mais razo poderia faz-lo para promover aes
coletivas, que possuem maior alcance
83
.
FGV DIREITO RIO 76
Tal entendimento confrmado pela
Primeira Turma do Supremo Tribunal
Federal (v. RE 500879 AgR/SC, Relatora
Min. Carmen Lcia, j. em 10.05.2011).
84
RENAULT, Robson Godinho. A admis-
sibilidade da tutela jurisdicional e a
efetividade dos processos envolvendo
polticas pblicas In: VILLELA, Patrcia
(org.). Ministrio Pblico e Polticas
Pblicas. Rio de Janeiro: Lumen Ju-
ris,2009, pgs. 190-192.
85
Manual de Direito Administrativo. 23
ed. rev. ampl. e atual at 31.12.2009.
Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2010, p. 57.
3) O MINISTRIO PBLICO E A IMPLEMENTAO JUDICIAL DE
POLTICAS PBLICAS.
De acordo com Robson Renault Godinho, na implementao judicial de
polticas pblicas, o Ministrio Pblico vem atuando intensamente, seja por meio
de aes coletivas, seja por meio de aes na defesa de direitos individuais indispo-
nveis, em temas como, por exemplo, direito sade, educao, ao saneamento
bsico, ordem urbanstica, ao patrimnio cultural, ao meio ambiente, segu-
rana do trnsito, ao patrimnio pblico, na defesa das crianas, adolescentes,
idosos, portadores de defcincia, comunidades indgenas, entre outras diversas
hipteses, alm de ter na ao de improbidade um importante instrumento para
a realizao de polticas pblicas, inclusive por seu carter pedaggico. Segundo
ele, em sua atuao, pode o Ministrio Pblico contribuir decisivamente para
a admissibilidade dos processos envolvendo polticas pblicas, seja por meio de
aes tecnicamente cuidadosas, explicitando as razes que autorizam a iniciativa
judicial, seja por uma ativa participao como interveniente, aditando a petio
inicial e manifestando-se de modo a suprir falhas que poderiam impedir indevida
e desnecessariamente o julgamento do mrito.
84
Sobre o tema, Jos dos Santos Carvalho Filho comenta que a questo se
insere no mbito do desenvolvimento das idias de judicializao da polti-
ca (ou politizao da justia), segundo as quais se admite o que se tem de
nominado de ativismo judicial, propiciando a interveno do Judicirio em
reas tpicas de gesto administrativa, em virtude da reconhecida inefci-
ncia da Administrao
85
.
legtima tal atuao?
4) QUESTIONRIO
a) Em que consiste a obrigatoriedade e a indisponibilidade da ao civil
pblica pelo Ministrio Pblico?
b) A deciso de arquivamento de um inqurito civil viola a clusula cons-
titucional da inafastabilidade do poder judicirio, uma vez que retira do juiz
o conhecimento da leso ao direito coletivo?
c) Existe diferena na atuao do Ministrio Pblico quando ela ocorre
no pela natureza da lide, mas em razo da qualidade da parte? Neste ltimo
caso, deve o Ministrio Pblico ser um defensor intransigente dos interesses
da parte que justifca sua atuao no processo?
d) De acordo com Mauro Cappelletti, O Ministrio Pblico no estaria
psicologicamente adequado para ajuizar aes coletivas. Voc discorda ou
concorda?
FGV DIREITO RIO 77
86
Idem, pg. 109.
e) Hugo Nigro Mazzilli afrma que no teria sentido, v. g., pr o Mi-
nistrio Pblico em defesa de meia dzia de importadores de carros de luxo
danifcados no transporte (...). Coisa diversa, porm, seria negar a priori a
possibilidade a possibilidade da iniciativa da instituio para, p ex, propor
ao civil pblica cujo objeto fosse impedir a comercializao de medica
mentos falsifcados ou adulterados, que podem causar graves danos sade
de pessoas
86
. Qual seria, ento, o critrio para se admitir a legitimidade do
Ministrio Pblico na tutela de interesses individuais homogneos?
f ) O que ocorre se o autor de ao coletiva abandona a causa? O juiz deve
extinguir o processo sem exame do mrito ou deve ser utilizada soluo exis-
tente no microssistema de tutela coletiva?
g) Deve o Ministrio Pblico atuar sempre que uma lei infraconstitucio-
nal obrigue a atuao da instituio em uma determinao ao judicial?
h) Em caso de desistncia do autor, estar o Ministrio Pblico obrigado
a assumir o plo ativo da ao civil pblica?
i) Pode o Ministrio Pblico desistir da ao civil pblica?
j) Pode desistir ou renunciar ao direito de recurso?
5) JURISPRUDNCIA
REsp 821.395/PE, Rel. Min. Luiz Fux 1 Turma, j. em 23.03.2009
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL P-
BLI CA. SERVIO DE TELEFONIA. SUJEITO PASSIVO DA CO-
FINS E PIS/PASEP. ILEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO.
QUES TO DEBATIDA EM AGRAVO DE INSTRUMENTO CON-
TRA CONCESSO DE LIMINAR (TUTELA ANTECIPADA). JUL-
GAMEN TO DO MRITO DA AO PRINCIPAL. PERDA DO
OBJETO. INO CORRNCIA. JURISPRUDNCIA DA PRIMEIRA
TURMA. RESSAL VA DO ENTENDIMENTO DO RELATOR (LE-
GITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO. ARTIGO 129, III,
DA CONSTITUIO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR 75/93. IN-
TERESSES INDIVIDU AIS HOMOGNEOS. DIREITO DO CON-
SUMIDOR. ILEGALIDA DE NO REPASSE DE TRIBUTOS A USU-
RIOS DO SERVIO PBLI CO DE TELECOMUNICAO).
1. Ao civil pblica, intentada pelo Ministrio Pblico Federal, que obje-
tiva impedir que as empresas de telefonia fxa e mvel repassem, diretamente
aos consumidores dos servios, residentes no Estado de Pernambuco, os va-
lores referentes ao recolhimento da COFINS e do PIS/PASEP.
2. O Tribunal de origem, em sede de agravo de instrumento, revogou a
tutela antecipada concedida pelo Juzo Singular, que determinara s conces-
sionrias/autorizatrias demandadas que procedessem imediata suspenso
FGV DIREITO RIO 78
do repasse da COFINS e do PIS/PASEP aos consumidores dos servios de
telecomunicaes, nos limites da competncia territorial do juzo, sob pena
de imposio de multa diria a cada r, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil
reais), a ser revertida para o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (artigo 13,
da Lei 7.347/85 e Decreto 1.306/94).
3. Deveras, o Ministrio Pblico Federal carece de legitimidade ativa ad
causam para, em sede de ao civil pblica, postular direitos individuais ho-
mogneos, identifcveis e divisveis, de titularidade dos consumidores do
servio pblico de telefonia, que reclamam a defnio do sujeito passivo da
COFINS e do PIS/PASEP (AgRg no AgRg no REsp 669.371/RS, Rel. Mi
nistro Francisco Falco, julgado em 14.08.2007, DJ 11.10.2007).
4. Outrossim, a ilegitimidade passiva da ANATEL restou assente em jul-
gamento da Primeira Turma, no sentido de que: I As atribuies da ora
recorrente, contidas no inciso VII do artigo 19 da Lei n 9.472/97, ou seja,
controlar, acompanhar e proceder reviso de tarifas dos servios prestados
no regime pblico, podendo fx-las nas condies previstas nesta Lei, bem
como homologar reajustes, no justifcam a manuteno da ANATEL no fei-
to, seja para defesa da norma que determinou a cobrana das contribuies,
seja em razo das atribuies referidas. II A obrigao que se pretende
impor demandada a devoluo dos valores pagos pelos consumidores a
ttulo de contribuio ao PIS/PASEP e ao COFINS, bem como a imediata
suspenso da cobrana. No sendo a ANATEL titular de tal obrigao, tendo
em vista que os efeitos da repercusso com a procedncia da ao no pode-
ro atingir sua
rbita jurdica, uma vez que a cobrana das contribuies referidas efeti-
vada, atravs da conta telefnica, pela CONCESSIONRIA, h que se reco-
nhecer a ilegitimidade passiva da recorrente. III Esta Colenda Turma, ao
julgar o REsp n 792.641/RS, Rel. p/Ac. Min. LUIZ FUX, tratando sobre
a legitimidade da ANATEL para integrar ao que questiona a legalidade da
Assinatura Bsica Residencial, defniu que a legitimidade da referida agn-
cia est vinculada repercusso dos efeitos que a demanda pode causar a ela,
sendo que naquela hiptese se observou que a referida agncia no deveria
integrar a relao processual, uma vez que a repercusso da ao, incluindo
eventual re petio de indbito, no poderia atingir sua rbita jurdica.
(REsp 716.365/ RS, Rel. Ministro Francisco Falco, julgado em 07.11.2006,
DJ 14.12.2006).
5. Ressalva do entendimento do relator no sentido de que:
(i) O Ministrio Pblico tem legitimidade ativa para ajuizar ao civil
pblica em defesa de direitos individuais homogneos, desde que esteja con-
fgurado interesse social relevante, gnero do qual espcie a proteo ao
direito do consumidor.
FGV DIREITO RIO 79
(ii) In casu, o Ministrio Pblico Federal ajuizou ao civil pblica, com
pedido de antecipao de tutela jurisdicional, em desfavor da Agncia Na-
cional de Telecomunicaes ANATEL e de diversas empresas de telefo-
nia, objetivando, em sntese, a proibio do repasse, pelas concessionrias/
autorizatrias, dos valores relativos COFINS e contribuio ao PIS para
os consumidores fnais dos servios de telefonia mediante o detalhamento
dos respectivos valores nas faturas mensais dos servios telefnicos, sob o
argumento de que o procedimento adotado pelas operadores dos servios
estaria transformando os consumidores em contribuintes de fato das referidas
contribuies sociais, cujo nus no lhes caberia suportar.
(iii) Demanda de ntido carter consumerista que enseja a legitimidade,
sem interdio legal, do Ministrio Pblico (artigo 1, pargrafo nico, da
LACP). (iv) A nova ordem constitucional erigiu um autntico concurso de
aes entre os instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a
fortiori,
legitimou o Ministrio Pblico para o seu manejo.
(v) O novel artigo 129, III, da Constituio Federal, habilitou o Minis-
trio Pblico promoo de qualquer espcie de ao na defesa de direitos
difusos e coletivos, no se limitando ao de reparao de danos.
(vi) Hodiernamente, aps a constatao da importncia e dos inconve-
nientes da legitimao isolada do cidado, no h mais lugar para o veto da
legitimatio ad causam do MP para a Ao Popular, a Ao Civil Pblica ou o
Mandado de Segurana coletivo.
(vii) Em conseqncia, legitima-se o Parquet a toda e qualquer demanda
que vise defesa dos interesses difusos e coletivos, sob o ngulo material ou
imaterial.
(viii) Deveras, o Ministrio Pblico est legitimado a defender os inte-
resses transindividuais, quais sejam os difusos, os coletivos e os individuais
homogneos.
(ix) Nas aes que versam interesses individuais homogneos, esses parti-
cipam da ideologia das aes difusas, como si ser a ao civil pblica. A des-
personalizao desses interesses est na medida em que o Ministrio Pblico
no veicula pretenso pertencente a quem quer que seja individualmente,
mas pretenso de natureza genrica, que, por via de prejudicialidade, resta
por infuir nas esferas individuais.
(x) A assertiva decorre do fato de que a ao no se dirige a interesses in-
dividuais, mas a coisa julgada in utilibus poder ser aproveitada pelo titular do
direito individual homogneo se no tiver promovido ao prpria.
(xi) A ao civil pblica, na sua essncia, versa interesses individuais ho-
mogneos e no pode ser caracterizada como uma ao gravitante em torno
de direitos disponveis. O simples fato de o interesse ser supra-individual, por
FGV DIREITO RIO 80
si s j o torna indisponvel, o que basta para legitimar o Ministrio Pblico
para a propositura dessas aes.
6. Nada obstante, em virtude do julgamento simultneo do presente es
pecial (interposto em sede de agravo de instrumento) e aquele manejado nos
autos principais (REsp n 974.489/PE), ambos do mesmo recorrente, reve-
la se prejudicada a anlise do apelo extremo sub judice que se dirige contra
a deciso proferida em sede de cognio sumria.
7. Recurso especial julgado prejudicado.
STJ REsp 933.002/RJ, Rel. Min. Castro Meira 2 Turma, j. em
16.06.2009
PROCESSUAL CIVIL. COLGIO PEDRO II. EXTINO DO
CURSO NOTURNO. AO CIVIL PBLICA. LEGITIMIDADE DO
MINISTRIO PBLICO FEDERAL. INTERESSES COLETIVOS EM
SENTIDO ESTRITO E DIFUSOS.
1. O Ministrio Pblico Federal ajuizou ao civil pblica objetivando a
manuteno do curso de ensino mdio no perodo noturno oferecido pelo
Colgio Pedro II Unidade So Cristvo, que teria sido ilegalmente supri-
mido pelo Diretor da referida entidade educacional.
2. O direito continuidade do curso noturno titularizado por um grupo
de pessoas alunos matriculados no estabelecimento de ensino deriva de
uma relao jurdica base com o Colgio Pedro II e no passvel de diviso,
uma vez que a extino desse turno acarretaria idntico prejuzo a todos,
mostrando-se completamente invivel sua quantifcao individual.
3. H que se considerar tambm os interesses daqueles que ainda no
ingressaram no Colgio Pedro II e eventualmente podem ser atingidos pela
extino do curso noturno, ou seja, um grupo indeterminvel de futuros
alunos que titularizam direito difuso manuteno desse turno de ensino.
4. Assim, a orientao adotada pela Corte de origem merece ser presti-
gia da, uma vez que os interesses envolvidos no litgio revestem-se da qua-
lidade de coletivos e, por conseguinte, podem ser defendidos pelo Ministrio
Pblico em ao civil pblica.
5. No mais, o Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece expressa
mente a legitimidade do Ministrio Pblico para ingressar com aes fun-
da das em interesses coletivos ou difusos para garantir a oferta de ensino
notur no regular adequado s condies do educando.
6. Recurso especial no provido.
FGV DIREITO RIO 81
STJ REsp 605.295/MG, Rel Min. Laurita Vaz 5 Turma, j.
em20.10.2009
LOCAO. AO CIVIL PBLICA PROPOSTA EM FACE DE APE-
NAS UMA ADMINISTRADORA DE IMVEL. CLUSULA CON
TRATUAL ABUSIVA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO
PBLICO ESTADUAL. DIREITO INDIVIDUAL PRIVADO. CDI
GO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. INAPLICABILIDADE.
1. Nos termos do art. 129, inciso III, da Constituio Federal e do art. 25,
inciso IV, letra a, da Lei n. 8.625/1993, possui o Ministrio Pblico, como
funo institucional, a defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais
indisponveis e homogneos.
2. No caso dos autos, a falta de confgurao de interesse coletivo afasta
a legitimidade ativa ad causam do Ministrio Pblico para ajuizar ao civil
pblica objetivando a declarao de nulidade de clusulas abusivas constantes
de contratos de locao realizados com apenas uma administradora do ramo
imobilirio.
3. pacfca e remansosa a jurisprudncia, nesta Corte, no sentido de que
o Cdigo de Defesa do Consumidor no aplicvel aos contratos locatcios,
que so reguladas por legislao prpria. Precedentes.
4. Recurso especial desprovido.
STJ REsp 1.041.197/MS, Rel. Min. Humberto Martins 2 Tur-
ma, j. em 25.08.2009
ADMINISTRATIVO AO CIVIL PBLICA CONTROLE
JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS POSSIBILIDADE EM CA
SOS EXCEPCIONAIS DIREITO SADE FORNECIMENTO
DE EQUIPAMENTOS A HOSPITAL UNIVERSITRIO MANI-
FES TA NECESSIDADE OBRIGAO DO ESTADO AUSN-
CIA DE VIOLAO DO PRINCPIO DA SEPARAO DOS PODE-
RES NO-OPONIBILIDADE DA RESERVA DO POSSVEL AO
MNIMO EXISTENCIAL.
1. No comporta conhecimento a discusso a respeito da legitimidade do
Ministrio Pblico para fgurar no plo ativo da presente ao civil pblica,
em vista de que o Tribunal de origem decidiu a questo unicamente sob o
prisma constitucional.
2. No h como conhecer de recurso especial fundado em dissdio juris-
prudencial ante a no-realizao do devido cotejo analtico.
3. A partir da consolidao constitucional dos direitos sociais, a funo
estatal foi profundamente modifcada, deixando de ser eminentemente legis-
ladora em pr das liberdades pblicas, para se tornar mais ativa com a misso
de transformar a realidade social. Em decorrncia, no s a administrao
pblica recebeu a incumbncia de criar e implementar polticas pblicas ne-
FGV DIREITO RIO 82
cessrias satisfao dos fns constitucionalmente delineados, como tambm,
o Poder Judicirio teve sua margem de atuao ampliada, como forma de
fscalizar e velar pelo fel cumprimento dos objetivos constitucionais.
4. Seria uma distoro pensar que o princpio da separao dos poderes,
originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos fundamen-
tais, pudesse ser utilizado justamente como bice realizao dos direitos
sociais, igualmente fundamentais. Com efeito, a correta interpretao do re-
ferido princpio, em matria de polticas pblicas, deve ser a de utiliz-lo
apenas para limitar a atuao do judicirio quando a administrao pblica
atua dentro dos limites concedidos pela lei. Em casos excepcionais, quando
a administrao extrapola os limites da competncia que lhe fora atribuda e
age sem razo, ou fugindo da fnalidade a qual estava vinculada, autorizado
se encontra o Poder Judicirio a corrigir tal distoro restaurando a ordem
jurdica violada.
5. O indivduo no pode exigir do estado prestaes suprfuas, pois isto
escaparia do limite do razovel, no sendo exigvel que a sociedade arque com
esse nus. Eis a correta compreenso do princpio da reserva do possvel, tal
como foi formulado pela jurisprudncia germnica. Por outro lado, qualquer
pleito que vise a fomentar uma existncia minimamente decente no pode
ser encarado como sem motivos, pois garantir a dignidade humana um dos
objetivos principais do Estado Democrtico de Direito. Por este motivo, o
princpio da reserva do possvel no pode ser oposto ao princpio do mnimo
existencial.
6. Assegurar um mnimo de dignidade humana por meio de servios p-
blicos essenciais, dentre os quais a educao e a sade, escopo da Repblica
Federativa do Brasil que no pode ser condicionado convenincia poltica
do administrador pblico. A omisso injustifcada da administrao em efe-
tivar as polticas pblicas constitucionalmente defnidas e essenciais para a
promoo da dignidade humana no deve ser assistida passivamente pelo
Poder Judicirio.
Recurso especial parcialmente conhecido e improvido.
FGV DIREITO RIO 83
87
GRINOVER, Ada Pellegrini. Rumo
a um cdigo brasileiro de processos
coletivos. In: MILAR, dis. A ao
civil pblica aps 20 anos: efetividade
e desafos, 2005, pg. 15; GIDI, Anto-
nio. A class action como instrumento de
tutela coletiva dos direitos. So Paulo:
RT, 2007.
AULA 13: DEMAIS LEGITIMADOS. A DEFENSORIA PBLICA.
1) CASO
O Sindicato Estadual de Profssionais da Educao ajuizou Ao Civil
Pblica em face do Estado do Rio de Janeiro com a pretenso de que fosse
proibido o pagamento de Gratifcaes por Lotao Prioritria (GLPs) aos
professores da Rede Estadual de Ensino. De acordo com o Sindicato, o Es-
tado do Rio de Janeiro estava pagando GLP a cerca de 15.000 professores,
em virtude de eles estarem trabalhando com a carga horria dobrada. Assim
agindo, o Estado deixava de contratar dezenas de milhares de professores
aprovados em concurso pblico, mas que no eram convocados em virtu-
de do pagamento destas gratifcaes. O sindicato argumentava que estava
defendendo a qualidade da educao no Estado e justifcava sua legitimao
com base no fato de que, apesar de ainda no terem sido ofcialmente contra-
tados como professores, os concursados tinham licenciatura e eram profssio-
nais da educao, apesar de ainda no estarem exercendo o magistrio para o
qual tinham se qualifcado.
Na condio de juiz, voc consideraria que o Sindicato Estadual dos Pro-
fssionais da Educao possui legitimidade ativa para ajuizar esta ao civil
pblica?
2) BREVE NOTA SOBRE RECENTES E FUTURAS ALTERAES
Apesar de a jurisprudncia j ter admitido a legitimidade ad causam da
Defensoria Pblica para ajuizar aes coletivas, a questo ainda era contro-
vertida. Com o advento da lei federal n 11.448/07, no h mais dvidas a
este respeito. Alm disso, importante alertar para a possvel incluso dos
indivduos no rol dos legitimados para ajuizar aes coletivas, tal como pre-
visto no artigo 9 do Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Aes Coletivas.
Finalmente, o Anteprojeto tambm introduziria no ordenamento jurdico
brasileiro a ao coletiva passiva (em face de uma classe, grupo ou categoria
de pessoas), inspirada na defendant class action do direito norte-americano.
87
FGV DIREITO RIO 84
3) LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
a) Lei n 7347/85.
Art. 5. Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cau-
telar:
I o Ministrio Pblico;
II a Defensoria Pblica;
III a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
IV a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de eco-
nomia mista;
V a associao que, concomitantemente:
a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei
civil;
b) inclua, entre suas fnalidades institucionais, a proteo ao meio
ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou
ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
1. O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como par-
te, atuar obrigatoriamente como fscal da lei.
2. Fica facultado ao Poder Pblico e a outras associaes legitima-
das nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer
das partes.
3. Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao por
associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitima do
assumir a titularidade ativa.
4. O requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz,
quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou ca-
racterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.
5. Admitir-se- o litisconsrcio facultativo entre os Ministrios
Pblicos da Unio, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos
interesses e direitos de que cuida esta Lei.
b) Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90)
Art. 82. Para os fns do art. 81, pargrafo nico, so legitimados
concorrentemente: (Redao dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995)
I o Ministrio Pblico,
II a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal;
III as entidades e rgos da Administrao Pblica, direta ou
indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especifcamente desti-
nados defesa dos interesses e direitos protegidos por este c digo;
FGV DIREITO RIO 85
88
MIRRA, lvaro Luiz Valery. A ao ci-
vil pblica em defesa do meio ambien-
te: a representatividade adequada dos
entes intermedirios legitimados para
a causa. In: MILAR, Edis (org). A ao
civil pblica aps 20 anos: efetividade e
desafos, 2005, pg. 49.
IV as associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano
e que incluam entre seus fns institucionais a defesa dos interesses e di-
reitos protegidos por este cdigo, dispensada a autorizao assemblear.
1 O requisito da pr-constituio pode ser dispensado pelo juiz,
nas aes previstas nos arts. 91 e seguintes, quando haja manifesto in-
teresse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou
pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.
c) Proposta da Professora Ada Pellegrini Grinover para o Anteprojeto de Cdigo
Brasileiro de Processos Coletivos.
Art. 9. So legitimados concorrentemente ao coletiva:
I qualquer pessoa fsica, para a defesa dos direitos ou interesses
difusos;
II o membro do grupo, categoria ou classe, para a defesa dos di-
reitos ou interesses difusos, coletivos e individuais homogneos;
(...)
3. Em caso de inexistncia inicial ou superveniente do requisito
da representatividade adequada, da desistncia infundada ou abandono
da ao, o juiz notifcar o Ministrio Pblico, observado o disposto no
Inciso III, e, na medida do possvel, outros legitima dos adequados
para o caso, a fm de que assumam, querendo, a titularidade da ao.
Havendo inrcia do Ministrio Pblico, aplica-se o disposto no par-
grafo nico do artigo 10 deste cdigo.
4) REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA
Como visto, uma das inovaes pretendidas pelo Anteprojeto de Cdigo
Brasileiro de Processos Coletivos seria permitir que o juiz aferisse se o autor
da ao coletiva est representando adequadamente os interesses que deve
defender em juzo. Regra semelhante existe no direito norte americano e
autores brasileiros se referem a associaes legitimadas que no apresentariam
credibilidade, seriedade, o conhecimento tcnico-cientfco, a capacidade econ-
mica, a possibilidade de produzir uma defesa processual vlida
88
.
lvaro Mirra defende a necessidade de aferio da representatividade ade-
quada de tais entes intermedirios legitimados, entendida como a aptido,
que referidos titulares do direito de agir devem apresentar, para a defesa es-
crupulosa e efciente em juzo do direito de todos ao meio ambiente ecologi-
camente equilibrado, em perfeita sintonia com as expectativas da coletivida-
de por eles representada. Nessa matria, portanto, ao contrrio do sustentado
FGV DIREITO RIO 86
89
Idem, pg. 56.
90
BRITTO, Adriana A evoluo da De-
fensoria Pblica em direo tutela
coletiva. In: SOUSA, Jos Augusto Gar-
cia de (coord.). A Defensoria Pblica e os
processos coletivos: comemorando a Lei
11.448 de 15 de janeiro de 2007. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008, pgs. 1-28.
91
Idem, pg. 25.
92
A mais eloquente crtica ao fato de
que o direito promete muito mais do
que pode cumprir parece ter sido fei-
ta pelo ex-professor de Harvard, David
Kennedy, com relao s promessas dos
direitos humanos em artigo clssico
sobre o assunto.
por parte da doutrina especializada dos legitimados ativos indissocivel da
questo da legitimidade ativa para a ao civil pblica ambiental
89
.
5) AMPLIAO DO CONCEITO DE NECESSITADOS E O PAPEL DA DE
FENSORIA PBLICA NA TUTELA COLETIVA
Em recente artigo, a Defensora pblica Adriana Britto descreve a expan-
so da atuao da Defensoria Pblica nas ltimas dcadas, defendendo a es-
sencialidade da instituio e a necessidade de sua criao em todos os esta-
dos da federao. Alm disso, a autora nota a ampliao dos conceitos de
hipossufcincia e de assistncia jurdica integral como etapas do processo
de ampliao da Defensoria Pblica que teria conduzido ao reconhecimento
da legitimidade para ajuizar a ao civil pblica. O novo conceito de neces-
sitados inclui pessoas com razovel condio fnanceira, cujos gastos com
custas e honorrios acarretaram carncia fnanceira para as despesas bsicas.
Trata-se da hipossufcincia jurdica.
J o conceito de assistncia jurdica integral justifcaria o uso da tutela
coletiva como poderoso instrumento de efetivo acesso justia de todos os
necessitados
90
. Conclui a defensora pblica que surge a necessidade de re-
dimensionamento das funes da Defensoria Pblica, para que possa ocupar
um novo espao institucional, intimamente ligado tutela coletiva e supe-
rao do individualismo, relevando as funes atpicas ou no tradicionais
da Defensoria Pblica, o que no signifca abandonar a representao dos ne-
cessitados individualmente considerados, que continuar sendo fundamental
dentro das atribuies da instituio
91
. Deve a tutela coletiva de direitos ser
considerada uma funo tpica da Defensoria Pblica? Neste caso, como deve
ser o redimensionamento da Defensoria Pblica?
6) SER A DEFENSORIA PBLICA CAPAZ DE ATENDER A DEMANDA?
Refexo importante diz respeito capacidade de o Poder Judicirio aten-
der a demanda da sociedade civil. Alguns autores norte-americanos criticam
o direito contemporneo por no ser capaz de cumprir as promessas que faz
e que, por isso, o discurso jurdico funcionaria mais como mito do que como
parte concreta da experincia social
92
. No contexto da tutela coletiva de direi-
tos, merece registro a refexo feita por Adriana Burger e Christine Balbinot,
defensoras pblicas no Rio Grande do Sul: em que pese todo o esforo no
sentido de assistir aos assistidos, no se consegue, no mbito individual, re-
alizar o direito tal como previsto pelo ordenamento constitucional de forma
ampla e efcaz. Isso porque a massifcao das demandas, com a repetio de
FGV DIREITO RIO 87
93
BURGUER, Adriana Fagundes; BALBI-
NOT, Christine. A dimenso coletiva da
atuao da Defensoria Pblica a partir
do reconhecimento da sua legitimidade
ativa para a propositura das aes tran-
sindividuais In: SOUSA, Jos Augusto
Garcia de (coord.). A Defensoria Pblica
e os processos coletivos: comemorando
a Lei 11.448 de 15 de janeiro de 2007.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p.
34-35.
94
MENDES, Aluisio Gonalves de Castro.
O anteprojeto de Cdigo Brasileiro de
Processos Coletivos e a legitimidade da
Defensoria Pblica para as aes coleti-
vas. In: SOUSA, Jos Augusto Garcia de
(coord.), op. cit., pg. 66.
dezenas de casos, inviabiliza a propositura e o acompanhamento de todas elas
e nos leva certeza de que outros tantos casos idnticos no foram atendidos
pela prestao jurisdicional efetiva, seja pelo exaurimento da capacidade de
atendimento dos poucos agentes da Instituio, seja porque muitos sequer
procuram a Defensoria Pblica para a defesa de tais direitos. Constata-se que,
apesar de um nmero excessivo de demandas ajuizadas, o resultado, princi-
palmente em se tratando de direitos transindividuais, no cumpre a tarefa
constitucional de abranger e dar reparao a todos os lesados pela relao ob-
jeto da lide. Na verdade, vivemos um momento de crise, no qual resta claro
o esgotamento do poder judicirio, cujas estruturas no com portam nem
jamais comportaro toda a litigiosidade das relaes de massa, o que, perigo-
samente, acaba por dar ensejo a questionamentos a respeito do monoplio
estatal da jurisdio5
93
7)UM NOVO MERCADO?
Uma das inovaes discutidas no anteprojeto do Cdigo Brasileiro de
Pro cessos Coletivos seria a introduo dos indivduos no rol dos legitima-
dos para ajuizar a ao coletiva, a exemplo do que ocorre nos Estados Unidos.
De acor do com Aluisio Gonalves de Castro Mendes, a inovao abrir
importante campo de atuao para a advocacia privada, na defesa dos interes-
ses difusos, coletivos e individuais homogneos, antes limitados queles que
prestavam os seus servios perante associaes e sindicatos. A advocacia pri-
vada acabava desempenhando as suas funes principalmente no plo con-
trrio aos interesses coletivos. Com a legitimao das pessoas naturais, pode-
-se vislumbrar um grande atrativo futuro, pois causas que individualmente
no seriam capazes de mobilizar e custear o aporte de recursos humanos e
materiais podero, sob o prisma coletivo, representar uma importante fonte
de interesse para os advogados. Pode-se imaginar, por exemplo, um dano
que individualmente remontasse a um valor unitrio de mil reais, ensejando
honorrios, se fxados em conformidade com o artigo 20, 3, do Cdigo
de Processo Civil, entre cem e duzentos reais, valor que no seria altamente
signifcativo e sufciente para a manuteno de uma banca de advocacia. Mas,
diante de um grupo de mil pessoas afetadas, o valor da causa passaria para
um milho de reais, com a possibilidade de honorrios entre cem e duzentos
mil reais. Por conseguinte, direitos e interesses individuais, principalmente de
natureza pecuniria de pequena monta, que acabavam sendo impunemente
desrespeitados, podero encontrar a sua alforria, despertando a atuao da
advocacia privada, como ocorre com relativa frequncia nos Estados Uni-
dos
94
. Ser esta uma inovao positiva?
FGV DIREITO RIO 88
95
CMARA, Alexandre Freitas. A legi-
timidade da Defensoria Ppblica para
ajuizar ao civil pblica: um possvel
primeiro pequeno passo em direo a
uma grande reforma. In: SOUSA, Jos
Augusto Garcia de (coord.), op. cit.,
pg. 49.
96
MAZZILLI, Hugo Nigro, op. cit.,
pg.126
97
GIDI, Antonio, op. cit., pg. 415.
98
Neste sentido, por exemplo, o
entendimento de Geisa de Assis Ro-
drigues: No h no nosso sistema a
possibilidade de ser proposta uma ao
coletiva contra um ru que represente
toda uma classe, a exemplo da de-
fendant class action do direito norte-
americano. Assim, todos que estejam
violando ou ameaando um direito
transindividual devem ser nominados
na ao judicial. O ajustamento de con-
duta, dessa forma, s ter efccia para
aqueles que celebrarem o ajuste, mani-
festando expressamente seu intuito de
cumprir as obrigaes assumidas. In:
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao civil
pblica e termo de ajustamento de con-
duta: teoria e prtica. 2 edio. Rio de
Janeiro: Forense, 2006, pg. 174.
8) UM REPOSICIONAMENTO DO MINISTRIO PBLICO?
Alexandre Freitas Cmara sugere o reposicionamento do papel do Minis-
trio Pblico na tutela coletiva de direitos: A meu ver, a partir do momento
em que se afrmar (na prtica, e no apenas no texto da lei) a Defensoria P-
blica como principal legitimada a postular em juzo tutela para os interesses
transindividuais, O Ministrio Pblico pode passar a ser mais custos legis e
menos demandante. Com isto, o MP passaria a exercer seu papel principal,
de defensor imparcial da atuao da vontade concreta do direito objetivo
95
.
O advogado chega a sugerir a retirada do Ministrio Pblico do rol dos le-
gitimados ativos. A ideia de que o Ministrio Pblico no teria vocao para
ajuizar aes civis no nova. Contra tal ideia, Hugo Nigro Mazzilli se insur-
ge h longa data: dizer que o Ministrio Pblico no est institucionalmente
adequado defesa de interesses cveis poderia ser argumento vlido para o
Ministrio Pblico ou instituies congneres de outros pases na Amri-
ca do Norte ou na Europa, mas seria despropositado no Brasil, em face do
destacado papel que o Ministrio Pblico j detinha na rea cvel (menores,
acidentes do trabalho, questes de famlia etc)
96
.
9) AES COLETIVAS PASSIVAS
Existe entre ns a possibilidade de se ajuizar ao coletiva em face de
grupos, categorias ou classes de pessoas (a defendant class action do direito
norte-americano)? A este respeito escreve Antonio Gidi: Alguns autores esto
convencidos da possibilidade, necessidade e convenincia de uma interpretao
mais ampla e fexvel da sistemtica processual coletiva brasileira, em favor de se
permitir de lege lata a propositura de aes coletivas passivas. Se verdade que o
CDC e a LACP no as contemplam expressamente, tambm certo que no as
probem. Se a tutela coletiva foi permitida pela lei e se h um regulamento pro-
cessual adequado para a matria, no h por que negar a possibilidade de uma
ao coletiva passiva. A questo, porm, merece cuidadoso estudo, antes que uma
palavra fnal possa ser dada a respeito
97
.
Apesar de alguns entendimentos em sentido contrrio
98
, a melhor dou
trina e jurisprudncia ptrias vinham reconhecendo a possibilidade de uma
coletividade fgurar no polo passivo de uma ao civil pblica.
Rodolfo Camargo Mancuso tem sistematicamente defendido a possibili-
dade de se ajuizar aes civis pblicas em face de coletividades, inspirando-se
na experincia norte-americana e na necessidade de se assegurar o acesso
justia e a efetividade da prestao jurisdicional: a excessiva amplitude da
legitimao passiva nas aes voltadas tutela de interesses metaindividu-
ais (que pode chegar a uma no fxao apriorstica dos demandados) no
FGV DIREITO RIO 89
99
MANCUSO, Rodolfo Camargo Man-
cuso. Ao civil pblica. 7 edio. So
Paulo: RT, 2001, pg. 165.
100
Idem, pg. 167.
101
MANCUSO, Rodolfo Camargo Man-
cuso. Ao civil pblica. 10 edio. So
Paulo: RT, 2007, pg. 188.
102
Idem, pg. 177
103
mes, op.cit., pgs. 403-404.
casual, mas antes leva em conta fatores diversos, como as peculiaridades do
caso concreto, as responsabilidades diversas, diretas e indiretas, emergentes
segundo a natureza do dano produzido, o grau de informao das pessoas
concernentes, a hierarquia entre os rgos pblicos envolvidos, a conveni-
ncia da extenso subjetiva da coisa julgada etc
99
. Mancuso se referia ao
problema das demandas mltiplas
100
, elogiando a soluo de se evitar os
litisconsrcios multitudinrios, atravs da expanso da legitimao passiva
para se solucionar os confitos em que a coletividade responsvel por trans-
gresses em massa.
Em edio mais recente de sua obra, Mancuso j se referia expressamente
previso da ao coletiva passiva no anteprojeto de Cdigo Brasileiro de
Processos Coletivos
101
, citando como exemplo de legitimao passiva das
associaes o caso das aes civis pblicas ajuizadas pelo Ministrio Pblico
Paulista contra algumas torcidas organizadas (Mancha Verde e Torcida Inde-
pendente), para que fossem extintas, ao fundamento de distrbios em est-
dios de futebol
102
.
Alm do exemplo da responsabilizao das torcidas organizadas, a realida-
de prtica exibe uma srie de situaes em que necessria a responsabiliza-
o da coletividade para se assegurar o respeito a direitos diante de transgres-
ses em massa. Fredie Didier Jr e Hermes Zaneti Jr, a seu turno, se referem
hiptese de uma greve ilegal, conduzida pelo sindicato profssional e lesiva
aos benefcirios do servio essencial prestado por aquela categoria paralisada:
em 2004, em razo da greve nacional dos policiais federais, o Governo Federal
ingressou com demanda judicial contra a Federao Nacional dos Policiais Fede-
rais e o Sindicato dos Policiais Federais no Distrito Federal, pleiteando o retorno
das atividades. Trata-se, induvidosamente, de uma ao coletiva passiva, pois a
categoria policial federal encontrava-se como sujeito passivo da relao jurdica
deduzida em juzo: afrmava-se que a categoria tinha o dever coletivo de voltar
ao trabalho
103
.
Resta claro que, nestas aes coletivas passivas, no se est diante de uma
coletividade de vtimas, mas de uma coletividade de transgressores, a quem a
demanda deve ser dirigida.
A difculdade prtica identifcar uma entidade que possa representar ade-
quadamente a categoria de transgressores. No caso de uma greve, evidente
que um sindicato pode representar adequadamente os interesses dos grevis-
tas, at mesmo porque a entidade sindical responsvel pela articulao do
movimento grevista, possuindo total condio de defender a legalidade do
movimento grevista e, se for o caso, desarticular a paralisao, de modo a
evitar sanes. Seria o caso tambm de uma ao coletiva ajuizada em face
do Sindicato de Estabelecimentos de Ensino, em razo de prticas abusivas
adotadas no pela entidade sindical, mas por cada um dos estabelecimentos
de ensino individualmente na cobrana das mensalidades.
FGV DIREITO RIO 90
104
Tal hiptese foi enfrentada pelo Tri-
bunal de Justia do Rio de Janeiro
em Ao Civil Pblica ajuizada pelo
Ministrio Pblico fuminense em face
do Sindicato de Estabelecimentos de
Ensino do Rio de Janeiro, tendo a 20
Cmara Cvel superado as prelimi-
nares de ilegitimidade e enfrentado
o mrito, julgando improcedente os
pedidos formulados no Processo n
2008.001.40179.
105
mes, op.cit., pgs. 172-173.
106
GIDI, Antonio, op. cit., pg. 391.
107
Idem, pgs. 414-415.
Apesar de a prtica no ser realizada pela entidade sindical, trata-se de
atividade-fm da categoria, de modo que, em tese, o sindicato estaria ade-
quada mente capacitado para exercer o papel de substituto processual dos
supostos transgressores
104
. Antes do advento da Lei n 10.671/10, Rodolfo
Camargo Mancuso j cogitava da possibilidade de que uma torcida pudesse
fgurar como representante adequado de seus membros: presente esse ambien-
te normativo, e considerando ainda que o futebol valor integrante do patri-
mnio cultural brasileiro (CF, art. 216), pode-se fgurar uma ao civil pblica
movida pelo Ministrio Pblico tendo como causa de pedir atos de vandalis-
mo praticados em estdio municipal, atribudos a integrantes de certa torcida
(des...) organizada, e, como pedido, a condenao recomposio do statu quo
ante: neste contexto, haver necessidade de saber se a citada torcida realmente
pode ser considerada uma adequada representante dos aderentes da agremiao
desportiva correspondente, como condio para sua regular imputao ao plo
passivo, e, tambm, para fns de efccia prtica da futura coisa julgada.
105
Esta possibilidade, com o advento dos artigos 37-A e 37-B do Estatuto do
Torcedor, agora se tornou uma realidade indiscutvel. que atualmente exis-
te previso legal expressa de que, (i) enquanto coletividade, a torcida organi-
zada pode fgurar no plo passivo de uma ao civil pblica e (ii) a torcida
organizada deve ser considerada a representante adequada dos interesses de
seus membros, que podero ser responsabilizados pela transgresso de uma
parcela de seus associados.
A nova regra consolida uma tendncia doutrinria e jurisprudencial, de-
fnindo claramente a possibilidade de se ajuizar a ao coletiva passiva nestes
casos. Trata-se de uma prtica judicial adotada h sculos nos Estados Unidos
e na Inglaterra, conhecida como defendant class action, cuja utilidade bem
explicada por Antonio Gidi: a vantagem de uma defendant class action
manifesta nos casos em que h um padro de conduta ilegal entre um grupo
de rus semelhantes situados, como, por exemplo, vrias escolas, penitenci-
rias, lojas, municpios, cartrios, planos de sade, franqueados, infratores
etc. Com uma
nica ao coletiva possvel obrig-los todos a cumprir a lei atravs de
um nico processo e uma nica deciso, que ter fora de coisa julgada em
face de todos os membros do grupo
106
. De acordo com o professor da Uni-
versidade de Houston, seria ideal que uma reforma legislativa delimitasse,
no direito brasileiro, tal tipo de ao.
107
Conforme j salientado, a regra est
prevista no ante projeto de Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos, com
a seguinte redao:
Captulo III Da ao coletiva passiva
Art. 36. Aes contra o grupo, categoria ou classe Qualquer
espcie de ao pode ser proposta contra uma coletividade organizada,
FGV DIREITO RIO 91
108
GRINOVER, Ada Pellegrini. Rumo
a um Cdigo Brasileiro de Processos
Coletivos Exposio de Motivos. In:
LUCON, Paulo Henrique dos Santos
(org.). Tutela Coletiva: 20 anos da
Lei de Ao Civil Pblica. So Paulo:
Atlas,2006, p. 4.
mesmo sem personalidade jurdica, desde que apresente representativi-
dade adequada (art. 19, I, a, b e c), se trate de tutela de interesses
ou direitos difusos e coletivos (art. 3) e a tutela se revista de interesse
social
Art. 37. Coisa julgada passiva A coisa julgada atuar erga omnes,
vinculando os membros do grupo, categoria ou classe e aplicando-se ao
caso, inversamente, as disposies do artigo 12, caput e pargrafos 5 e
6 deste Cdigo.
Comentando tais dispositivos, Ada Pellegrini Grinover esclareceu que o
captulo III introduz no ordenamento brasileiro a ao coletiva passiva, ou
seja, a ao promovida no pelo, mas contra o grupo, categoria ou classe de
pessoas. A jurisprudncia brasileira vem reconhecendo o cabimento dessa
ao (a defendant class action do sistema norte-americano), mas sem parme-
tros que rejam sua admissibilidade e o regime da coisa julgada
108
. Na verda-
de, tal inovao legal acaba de ser introduzida em nosso ordenamento atravs
da Lei n 10.671/10, atravs da adoo da ao coletiva passiva no mbito
do Estatuto do Torcedor, em que a torcida organizada citada como r, mas
a coisa julgada erga omnes abrange tambm todos os seus torcedores. Cabe,
portanto, aos legitimados o ajuizamento de aes civis pblicas em face das
torcidas organizadas para fns de responsabilizao civil da associao e de
seus associados.
10) QUESTIONRIO
a) Pode a Ordem dos Advogados do Brasil ajuizar aes civis pblicas?
b) Em que consiste a expresso pertinncia temtica? Qual a diferena
em relao ao instituto da representao adequada? Esta ltima exigvel no
ordenamento jurdico brasileiro?
c) O requisito da pr-constituio da associao indispensvel?
d) Pode uma associao defender interesses transindividuais que ultrapas-
sem os seus prprios associados?
e) admissvel que uma associao defenda em juzo interesses de um
grupo de associados, mas que contrarie outro grupo de associados?
f ) A ao coletiva movida pela Defensoria Pblica pode tutelar direitos
difusos ou se restringe defesa dos hipossufcientes?
FGV DIREITO RIO 92
11) JURISPRUDNCIA
Legitimidade da Defensoria Pblica
STJ REsp 1106515/MG, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima 1
Turma, j. em 16.12.2010
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. LEGITIMIDADE DA
DEFENSORIA PBLICA PARA AJUIZAR AO CIVIL PBLICA.
ART. 134 DA CF. ACESSO JUSTIA. DIREITO FUNDAMENTAL.
ART. 5, XXXV, DA CF. ARTS. 21 DA LEI7.347/85 E 90 DO CDC.
MICROSSISTEMA DE PROTEO AOS DIREITOS TRANSINDI-
VIDUAIS. AO CIVIL PBLICA. INS TRUMENTO POR EXCE-
LNCIA. LEGITIMIDADE ATIVA DA DE FENSORIA PBLICA
PARA AJUIZAR AO CIVIL PBLICA RECONHECIDA ANTES
MESMO DO ADVENTO DA LEI 11.448/07.RELEVNCIA SOCIAL E
JURDICA DO DIREITO QUE SE PRETENDE TUTELAR. RECUR-
SO NO PROVIDO.
1. A Constituio Federal estabelece no art. 134 que A Defensoria P-
bli ca instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-
-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na
forma do art. 5, LXXIV. Estabelece, ademais, como garantia fundamental,
o aces so justia (art. 5, XXXV, da CF), que se materializa por meio
da devida prestao jurisdicional quando assegurado ao litigante, em tempo
razovel (art. 5, LXXVIII, da CF), mudana efetiva na situao material do
direito a ser tutelado (princpio do acesso ordem jurdica justa).
2. Os arts. 21 da Lei da Ao Civil Pblica e 90 do CDC, como normas
de envio, possibilitaram o surgimento do denominado Microssistema ou Mi-
nis sistema de proteo dos interesses ou direitos coletivos amplo senso,
com o qual se comunicam outras normas, como os Estatutos do Idoso e da
Criana e do Adolescente, a Lei da Ao Popular, a Lei de Improbidade Ad-
minis trativa e outras que visam tutelar direitos dessa natureza, de forma
que os instrumentos e institutos podem ser utilizados para propiciar sua
adequada e efetiva tutela (art. 83 do CDC).
3. Apesar do reconhecimento jurisprudencial e doutrinrio de que A
nova ordem constitucional erigiu um autntico concurso de aes entre os
instrumentos de tutela dos interesses transindividuais (REsp 700.206/MG,
Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 19/3/10), a ao civil pblica
o instrumento processual por excelncia para a sua defesa.
4. A Lei 11.448/07 alterou o art. 5 da Lei 7.347/85 para incluir a De-
fen soria Pblica como legitimada ativa para a propositura da ao civil
pblica. Essa e outras alteraes processuais fazem parte de uma srie de mu-
danas no arcabouo jurdico-adjetivo com o objetivo de, ampliando o acesso
FGV DIREITO RIO 93
tutela jurisdicional e tornando-a efetiva, concretizar o direito fundamental
disposto no art. 5, XXXV, da CF.
5. In casu, para afrmar a legitimidade da Defensoria Pblica bastaria o
comando constitucional estatudo no art. 5, XXXV, da CF.
6. imperioso reiterar, conforme precedentes do Superior Tribunal de
Justia, que a legitimatio ad causam da Defensoria Pblica para intentar ao
civil pblica na defesa de interesses transindividuais de hipossufcientes
reconhecida antes mesmo do advento da Lei 11.448/07, dada a relevncia
social (e jurdica) do direito que se pretende tutelar e do prprio fm do
ordenamento jurdico brasileiro: assegurar a dignidade da pessoa humana,
entendida como ncleo central dos direitos fundamentais.
Legitimidade de Associao Civil dispensa de autorizao de todos os associados
STJ REsp 1.181.066/RS, Rel. Min. Vasco Della Giustina (Desem
bargador Convocado do TJ/RS) 3 Turma, j. em 15.03.2011
DIREITO DO CONSUMIDOR. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO
ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. DIREITO BSICO DO CON
SUMIDOR INFORMAO ADEQUADA. PROTEO SADE.
LEGITIMIDADE AD CAUSAM DE ASSOCIAO CIVIL. DIREI
TOS DIFUSOS. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAO ESPEC
FICA DOS ASSOCIADOS. AUSNCIA DE INTERESSE DA UNIO.
COMPETNCIA DA JUSTIA ESTADUAL. ARTS. 2. E 47 DO CPC.
NO PREQUESTIONAMENTO. ACRDO RECORRIDO SUFI
CIENTEMENTE FUNDAMENTADO. CERVEJA KRONENBIER.
UTILIZAO DA EXPRESSO SEM LCOOL NO RTULO DO
PRODUTO. IMPOSSIBILIDADE. BEBIDA QUE APRESENTA TEOR
ALCOLICO INFERIOR A 0,5% POR VOLUME. IRRELEVNCIA,
IN CASU, DA EXISTNCIA DE NORMA REGULAMENTAR QUE
DISPENSE A MENO DO TEOR ALCOLICO NA EMBALAGEM
DO PRODUTO. ARTS. 6. E 9. DO CDIGO DE DEFESA DO
CON SUMIDOR.
1. A motivao contrria ao interesse da parte ou mesmo omissa em rela-
o a pontos considerados irrelevantes pelo decisum no se traduz em in-
suf cincia de fundamentao do julgado, sendo descabido, na hiptese,
falar em ofensa aos arts. 165, 458, II e III, e 515, do CPC.
2. So legitimados para sua propositura, alm do Ministrio Pblico, deten-
tor da funo institucional de faz-lo no resguardo de interesses difu sos e co-
letivos (CF/88, art. 129, III), a Unio, os Estados, os Municpios, as Autarquias,
as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as associaes civis.
FGV DIREITO RIO 94
3. No se exige das associaes civis que atuam em defesa aos interesses
do consumidor, como si ser a ora recorrida, autorizao expressa de seus
associados para o ajuizamento de ao civil que tenha por objeto a tutela a
direitos difusos dos consumidores, mesmo porque, sendo referidos direi
tos metaindividuais, de natureza indivisvel, e especialmente, comuns a toda
uma categoria de pessoas no determinveis que se encontram unidas em
razo de uma situao de fato, impossvel seria a individualizao de cada
potencial interessado.
4. luz dos enunciados sumulares n.s 282/STF e 356/STF, inadmis-
s vel o recurso especial que demande a apreciao de matria sobre a qual
no tenha se pronunciado a Corte de origem.
5. Inexistindo nos autos elementos que conduzam necessidade de for
mao de litisconsrcio passivo necessrio da Unio com a recorrente, j que
a demanda diz respeito exclusivamente s informaes contidas no rtulo de
uma das marcas de cerveja desta, no h falar, in casu, em competncia da
Justia Federal.
6. A comercializao de cerveja com teor alcolico, ainda que inferior a
0,5% em cada volume, com informao ao consumidor, no rtulo do
pro duto, de que se trata de bebida sem lcool, a par de inverdica, vulnera
o dis posto nos arts. 6. e 9. do CDC, ante o risco sade de pessoas
impedidas ao consumo.
7. O fato de ser atribuio do Ministrio da Agricultura a padronizao,
a classifcao, o registro, a inspeo, a produo e a fscalizao de bebidas,
no autoriza a empresa fabricante de, na eventual omisso deste, acerca de
todas as exigncias que se revelem protetivas dos interesses do consumidor,
malferir o direito bsico deste informao adequada e clara acerca de seus
produtos.
8. A dispensa da indicao no rtulo do produto do contedo alcolico,
prevista no j revogado art. 66, III, a, do Decreto n. 2.314/97, no auto-
ri zava a empresa fabricante a fazer constar neste mesmo rtulo a no veraz
in formao de que o consumidor estaria diante de cerveja sem lcool,
mesmo porque referida norma, por seu carter regulamentar, no poderia
infrmar os preceitos insculpidos no Cdigo de Defesa do Consumidor.
9. O reexame do conjunto ftico-probatrio carreado aos autos atividade
vedada a esta Corte superior, na via especial, nos expressos termos do enun-
ciado sumular n. 07 do STJ.
10. Recurso especial a que se nega provimento.
FGV DIREITO RIO 95
AULAS 14 A 16: COMPETENCIA. INSTRUO E JULGAMENTO.
SENTENA E COISA JULGADA.
1) INTRODUO
A competncia para o julgamento das aes civis pblicas preconizada:
a) Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7347/85)
Art. 2. As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do local
onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar
e julgar a causa.
Pargrafo nico. A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo
para todas as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa
de pedir ou o mesmo objeto. (Includo pela Medida provisria n 2.180-
35, de 2001).
b) Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90).
Art. 93. Ressalvada a competncia da Justia Federal, competente para
a causa a justia local:
I no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de
mbito local;
II no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os
danos de mbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Cdigo de
Processo Civil aos casos de competncia concorrente.
Art. 94. Proposta a ao, ser publicado edital no rgo ofcial, a fm
de que os interessados possam intervir no processo como litisconsortes, sem
prejuzo de ampla divulgao pelos meios de comunicao social por parte
dos rgos de defesa do consumidor. (...)
Art. 101. Na ao de responsabilidade civil do fornecedor de produtos
e servios, sem prejuzo do disposto nos Captulos I e II deste ttulo, sero
observadas as seguintes normas:
I a ao pode ser proposta no domiclio do autor;
II o ru que houver contratado seguro de responsabilidade pode-
r chamar ao processo o segurador, vedada a integrao do contraditrio
pelo Instituto de Resseguros do Brasil. Nesta hiptese, a sentena que julgar
pro cedente o pedido condenar o ru nos termos do art. 80 do Cdigo de
Pro cesso Civil. Se o ru houver sido declarado falido, o sndico ser inti-
mado a informar a existncia de seguro de responsabilidade, facultando-se,
em caso afrmativo, o ajuizamento de ao de indenizao diretamente
FGV DIREITO RIO 96
109
pg.278.
110
pg.279.
contra o segurador, vedada a denunciao da lide ao Instituto de Resseguros
do Brasil e dispensado o litisconsrcio obrigatrio com este.
Art. 102. Os legitimados a agir na forma deste cdigo podero propor
ao visando compelir o Poder Pblico competente a proibir, em todo o ter-
ritrio nacional, a produo, divulgao distribuio ou venda, ou a deter-
minar a alterao na composio, estrutura, frmula ou acondicionamento
de produto, cujo uso ou consumo regular se revele nocivo ou perigoso sade
pblica e incolumidade pessoal.
(...)
Art. 104. As aes coletivas, previstas nos incisos I e II e do pargrafo
nico do art. 81, no induzem litispendncia para as aes individuais,
mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem
os incisos II e III do artigo anterior no benefciaro os autores das aes
individuais, se no for requerida sua suspenso no prazo de trinta dias, a
contar da cincia nos autos do ajuizamento da ao coletiva.
Conforme se verifca do art. 2 da Lei n. 7.347/85, as aes para a defesa
dos interesses difusos e coletivos (art. 2, IV) devem ser propostas no foro
do local do dano. A lei dispe que se trata de competncia funcional, tendo,
por tanto, carter absoluto. Assim, no poder ser prorrogada nem ser ob-
jeto de exceo. Voc consegue vislumbrar a inteno do legislador ao eleger
o foro do local do dano para o processamento e julgamento destas aes?
Hugo Nigro Mazzilli pondera que por fora do art. 90 do CDC (aplicao
subsidiria da LACP), a regra do foro do local do dano aplicvel inclusive
nas aes para a defesa de interesses difusos ou coletivos de consumidores
109
.
Desta forma, a regra do art. 93, CDC teria aplicabilidade no caso de defesa
de interesses individuais homogneos. O dispositivo, ao contrrio da LACP,
no faz referncia natureza jurdica da competncia, sendo crvel, portanto,
que se trata de competncia relativa
110
.
Estas regras so aplicveis na sistemtica do Estatuto da Criana e do Ado-
lescente (Lei 8.069/90)?
2) ESQUEMATIZAO DA COMPETNCIA NAS AES COLETIVAS
As regras de competncia nas aes coletivas podem ser esquematizadas da
seguinte forma:
FGV DIREITO RIO 97
Critrio Regra
Funcional
Em regra, nunca haver ao coletiva nos Tribunais, independentemente de quem for
a au toridade r. No h foro por prerrogativa de funo nas aes coletivas. Mesmo
para aqueles que admitem ao de improbidade administrativa contra agentes polticos,
essa ao ser pro cessada sempre em primeiro grau. Houve uma tentativa de se criar
foro privilegiado na impro bidade administrativa igual a do crime. Essa tentativa se
deu por meio da Lei 10.628/02, que al terou o art. 84 do CPP. O objetivo era fazer que
o foro crime valesse para a ao de improbidade. Ocorre que o STF, na ADIN 2.797, de-
clarou inconstitucional esse dispositivo. O argumento foi o de que as regras de foro por
prerrogativa de funo esto previstas nas Constituies Estaduais ou na CF. Logo, Lei in-
fraconstitucional no poderia criar regra que s caberia Constituio. Exceo regra:
MS Coletivo e MI coletivo comportam processamento perante os Tribunais
Material
Compete justia eleitoral julgar aes coletivas nas quais a causa de pedir seja sufr-
gio / questes poltico-partidrias.
Compete justia do trabalho julgar aes coletivas que envolvam relao de traba-
lho, na forma do art. 114 da Constituio Federal.
Enunciado n 736 da Smula do STF: Compete Justia do Trabalho julgar as aes
que tenham como causa de pedir o descumprimento de normas trabalhistas relativas
segurana, higiene e sade dos trabalhadores.
Territorial
Segundo a doutrina majoritria: interpretando o art. 2 da Lei 7347 com o art. 93 do
CDC, se o dano for local, a competncia ser do juzo do local onde o evento danoso
ocor rer, ou onde possa ocorrer, caso se trate de tutela coletiva preventiva.
Art. 2 As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do local onde ocorrer o
dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa.
Pargrafo nico. A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as
aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo
objeto.
Se o dano for regional, o sistema estabelece que a competncia da capital de um dos
Estados atingidos.
Art. 93. Ressalvada a competncia da Justia Federal, competente para a causa a
justia local:
I no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de mbito local;
II no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de mbito
nacional ou regional, aplicando-se as regras do Cdigo de Processo Civil aos casos de
competncia concorrente.
Obs. 1: DANO REGIONAL Neste caso, o dano atinge mais de trs comarcas ou subse-
es judicirias. A competncia neste caso ser dada por preveno.
Obs. 2: DANO NACIONAL A regra que a ao coletiva poder ser ajuizada na ca-
pital de um dos Estados da Federao atingidos ou no Distrito Federal, de acordo com
entendimento do Superior Tribunal de Justia. Quando ocorrer o dano em mais de trs
estados, sugere a doutrina majoritria que estaria confgurado o dano nacional.
Obs. 3: Em sede de aes coletivas, o critrio territorial em questo confgura regra
sobre competncia absoluta de acordo com doutrina e jurisprudncia pacfcas.
FGV DIREITO RIO 98
3) COISA JULGADA: LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
a) Lei de Ao Civil Pblica (Lei n. 7.343/85).
Art. 16. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da
com petncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado
impro cedente por insufcincia de provas, hiptese em que qualquer
legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento.
b) Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90)
Art. 103. Nas aes coletivas de que trata este Cdigo, a sentena far
coisa julgada:
I erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insu-
fcincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar
outra ao, com idntico fundamento, valendo-se de nova prova, na hip-
tese do inciso I do pargrafo nico do art. 81;
II ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe,
salvo improcedncia por insufcincia de provas, nos termos do inciso ante-
rior, quando se tratar da hiptese prevista no inciso II do pargrafo nico
do art.81;
III erga omnes, apenas no caso de procedncia do pedido, para be-
nefciar todas as vtimas e seus sucessores, na hiptese do inciso III do par-
grafo nico do art. 81.
1 Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II no prejudi-
ca ro interesses e direitos individuais dos integrantes da coletividade, do
grupo, categoria ou classe.
2 Na hiptese prevista no inciso III, em caso de improcedncia do
pedido, os interessados que no tiverem intervindo no processo como litis-
consortes podero propor ao de indenizao a ttulo individual.
3 Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com
o art. 13 da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, no prejudicaro as
aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos, propostas individu-
almente ou na forma prevista neste Cdigo, mas, se procedente o pedido,
benefciaro as vtimas e seus sucessores, que podero proceder liquidao
e execuo, nos termos dos arts. 96 a 99.
4 Aplica-se o disposto no pargrafo anterior sentena penal conde-
natria.
Art. 104. As aes coletivas, previstas nos incisos I e II do pargrafo
nico do art. 81, no induzem litispendncia para as aes individuais,
mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem
os incisos II e III do artigo anterior no benefciaro os autores das aes
FGV DIREITO RIO 99
111
PODIVM, 2007, p. 337.
individuais, se no for requerida sua suspenso no prazo de trinta dias, a
contar da cincia nos autos do ajuizamento da ao coletiva.
4) ASPECTOS SOBRE A COISA JULGADA NO PROCESSO COLETIVO
Coisa julgada a situao jurdica que torna indiscutvel o contedo de
determinadas decises jurisdicionais com contedo inerente ao direito fun-
damental e segurana jurdica
111
.
No processo individual, a coisa julgada vincula apenas os sujeitos do pro
cesso (inter partes), a favor ou em prejuzo do autor (pro et contra). Todavia,
no processo coletivo, a coisa julgada ganha feio peculiar em razo da natu-
reza dos interesses discutidos (coletivos, difusos e individuais homogneos).
O tratamento da coisa julgada nas aes coletivas comportou ao longo da
evoluo legislativa duas frmulas bsicas:
a) A partir da Lei de Ao Popular (Lei n. 4.717/65) at a vigncia da
Lei de Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85) o processo coletivo com
portava a coisa julgada secundum eventus probationis, ou seja, em
caso de insufcincia de provas, no ocorreria a coisa julgada mate
rial, autorizando o legislador, neste caso, uma nova propositura da
mesma demanda com base em novos elementos probatrios, desde
que identifcados preliminarmente na inicial, sob pena de indefe-
ri mento pelo magistrado.
b) Com o advento do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90)
buscou o legislador a adoo de uma frmula para o tratamento da
coisa julgada que tambm fosse capaz de solucionar problemas re
lativos aos efeitos da ao coletiva sobre demandas individualmente
propostas. A partir de ento, do ponto de vista subjetivo, pas-
sou se a adotar a coisa julgada secundum eventum litis no processo
coleti vo, isto , as sentenas somente faro coisa julgada em
relao s demandas individuais quando forem procedentes
vale dizer: para benefciar, nunca para prejudicar (coisa julgada
in utillibus).
FGV DIREITO RIO 100
Em sntese:
Objetos
Efeitos
Erga omnes (toda a uni-
versalidade)
Ultra partes (s o grupo
/ categoria)
Sem coisa julgada ma-
terial
Difusos
Procedente
Improcedente
NO
Improcedncia por
falta de provas
Coletivos NO
Procedente
Improcedente
Improcedncia por
falta de provas
Ind. Homogneos Procedente NO
Improcedncia por
qualquer fundamento
No que diz respeito regra da coisa julgada in utillibus prevista no art. 103
da Lei 8.078/90 h que se destacar que existe uma exceo prevista no art. 94
do referido diploma legal:
Art. 94. Proposta a ao, ser publicado edital no rgo ofcial, a fm
de que os interessados possam intervir no processo como litisconsortes, sem
prejuzo de ampla divulgao pelos meios de comunicao social por parte
dos rgos de defesa do consumidor.
Destarte, se houver a interveno dos interessados como assistentes litis-
consortes, em caso de improcedncia da pretenso no processo coletivo, os
intervenientes no podero mais interpor sua ao individual.
Para parte da doutrina, a regra do artigo 94 s se aplicaria aos interesses in-
dividuais homogneos e coletivos, no sendo aplicvel aos interesses difusos,
em razo da indeterminabilidade de seus sujeitos.
Outra importante observao com relao coisa julgada in utillibus: caso
a ao individual seja anterior coletiva, dever o autor, para se benef-
ciar da sentena no processo coletivo, requerer expressamente a suspenso
da ao individual nos trinta dias que se seguirem comunicao pelo ru
sobre a existncia da ao coletiva com identidade de objeto. Caso no faa
o requerimento de suspenso, no poder o autor da ao individual se valer
da sentena da ao coletiva, pois h exigncia expressa neste sentido, prevista
no art 104 da Lei 8.078/90.
Porm, para que a norma do art. 104 produza seus efeitos sobre as aes
individuais imprescindvel que o ru faa previamente a devida comunica-
o dos autores sobre a existncia da ao coletiva.
Se o autor de uma ao individual no for informado pelo ru da ao co-
letiva sobre sua existncia, tambm poder se valer da coisa julgada in utilli-
bus, ou seja, de uma sentena procedente na ao coletiva, mesmo sem ter
FGV DIREITO RIO 101
112
PODIVM, 2007, p. 163.
feito requerimento de suspenso de sua ao individual na forma do art. 104
da Lei 8.078/90.
5) LITISPENDNCIA, CONEXO E CONTINNCIA.
Pode existir litispendncia entre uma ao coletiva e uma ao individual?
Para responder a esta indagao, vejamos a redao dos arts. 95 e 104 do
Cdigo de Defesa do Consumidor:
Art. 95 do CDC: Em caso de procedncia do pedido, a condenao
ser genrica, fxando a responsabilidade do ru pelos danos causados.
(grifo nosso)
Art. 104 do CDC: As aes coletivas, previstas nos incisos I e II do
pargrafo nico do art. 81, no induzem litispendncia para as aes
individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra par-
tes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior no benefciaro
os autores das aes individuais, se no for requerida sua suspenso no
prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do ajuizamento da
ao coletiva. (grifo nosso)
Desta forma, a partir do art. 95 do CDC observa-se que, do ponto de vista
lgico, nunca haver coisa julgada e litispendncia entre uma ao coletiva e
uma individual em razo das diferenas encontradas entre os sujeitos (coleti-
vidade a princpio no identifcada x indivduos identifcados) e os pedidos
(genrico x especfco).
No mais, a redao do artigo 104 do CDC clara ao afrmar expressamen-
te que no pode haver litispendncia entre aes coletivas e aes individuais.
Todavia, persiste a possibilidade de uma ao coletiva ter a mesma causa
de pedir que uma ao individual. Neste caso, aplicam-se as regras de cone-
xo e continncia para eventual reunio dos feitos, de ofcio ou a requerimen-
to, na forma do art. 105 do CPC.
No que tange litispendncia entre duas aes coletivas, plenamente
possvel sua ocorrncia, no entanto, deve-se destacar que o efeito dessa litis-
pendncia no seria o mesmo observado nas aes individuais, pois as partes
envolvidas podem ser diversas. Neste caso, a soluo no pode ser a extino
de um dos processos, mas a reunio deles para processamento simultneo
112
.
Em havendo total identidade entre os elementos de duas aes coletivas,
existem duas posies doutrinrias a respeito dos efeitos da litispendncia:
A primeira corrente (minoritria) defende que, havendo identidade total en-
tre duas aes coletivas, extinguem-se as aes coletivas repetidas, possibili-
FGV DIREITO RIO 102
113
LEONEL, Ricardo de Barros. Manual
do Processo Coletivo. So Paulo: RT,
2002, p. 253.
114
GRINOVER, Ada Pellegrini. Uma
nova modalidade de legitimao
ao popular. Possibilidade de conexo,
continncia e litispendncia. Ao Civil
Pblica. Edis Milar (coord.). So Paulo,
RT, 1995, p. 23.
115
PODIVM, 2007, p. 165.
116
GIDI, Antonio. Coisa julgada e litis-
pendncia em aes coletivas. So
Paulo: Saraiva, 1995, p. 144.
tando-se aos autores das aes extintas ingressarem como assistentes litis-
consorciais na ao que permanecer em tramitao.
A segunda corrente (majoritria) entende que no haver extino das
aes repetidas, mas sim reunio das aes para julgamento conjunto, quan-
do possvel, valendo a mesma regra para o caso de identidade parcial entre
duas ou mais aes coletivas. As aes extintas poderiam ser mais bem ela-
boradas do que a que sobrou, logo, a reunio de todos os argumentos propi-
cia ria uma melhor tutela dos interesses coletivos.
Como bem destacado por DIDIER, com base na doutrina de LEONEL
113

e GRINOVER
114
que, segundo parte expressiva da doutrina, esta litispendn-
cia no poderia gerar extino do segundo processo, pois assim, poder-se-ia,
se for o caso, tolher a iniciativa do cidado, o que seria inconstitucional
115
.
Todavia, ambas correntes concordam que, em havendo impossibilidade
de reunio dos processos quando tramitarem em fases diferentes, a soluo
dever ser, de lege ferenda, a suspenso do processo, com a aplicao do art.
265, IV do CPC.
116
Por fm, registre-se que so critrios legais para a reunio das aes coletivas:
Art. 106. Correndo em separado aes conexas perante juzes que tm a
mesma competncia territorial, considera-se prevento aquele que despachou
em primeiro lugar.
Art. 219. A citao vlida torna prevento o juzo, induz litispendncia
e faz litigiosa a coisa; e, ainda quando ordenada por juiz incompetente,
constitui em mora o devedor e interrompe a prescrio. (Redao dada pela
Lei n 5.925, de1973)
Art. 2 da LAC: As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do
local onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia funcional para pro-
cessar e julgar a causa.
Pargrafo nico. A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo
para todas as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa
de pedir ou o mesmo objeto.
Pelo princpio da especialidade, a regra prevista no art. 2 da Lei de Ao
Civil Pblica dever preponderar sobre as demais regras do CPC, prevalecen-
do o critrio de preveno do juzo da propositura da ao para a reunio das
demandas posteriormente propostas.
FGV DIREITO RIO 103
117
pg.292-293.
6) IMUTABILIDADE DOS EFEITOS DA SENTENA X COMPETNCIA DO
JUIZ PARA CONHECIMENTO E JULGAMENTO DA CAUSA
O art. 16 da LACP dispe que a sentena civil far coisa julgada erga om-
nes, nos limites da competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pe-
dido for julgado improcedente por insufcincia de provas, hiptese em que
qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento.
O artigo dispe simultaneamente sobre dois institutos a competncia e
a coisa julgada que, a princpio, no possuem vnculo entre si, pois o que
determina os limites da coisa julgada o pedido formulado pelo autor.
Porm, ao que parece, o legislador objetivou limitar o poder do julgador
nas aes coletivas/aes civis pblicas, j que a deciso ter autoridade ape-
nas no mbito da competncia territorial do rgo jurisdicional. Hugo Nigro
Mazzilli pondera:
O legislador no soube distinguir competncia de coisa julgada. A
imutabi lidade erga omnes dos efeitos de uma sentena transitada em
julgado nada tem a ver com a competncia do juiz que profere a sentena:
se, em nome do Estado, o juiz detm parcela da jurisdio (isto , ele
o rgo estatal competente para decidir aquela lide), ento sua sentena,
depois de transitar em julgado, repre sentar a vontade estatal e passar
a ser imutvel entre as partes ou, em certos casos, imutvel para toda a co-
letividade (como nas aes populares, nas aes civis pblicas ou nas aes
coletivas julgadas procedentes). A imutabilidade no ser maior ou menor
em decorrncia da regra de competncia que permitiu ao juiz decidisse a
lide; a imutabilidade ser mais ampla ou mais restrita de acordo, sim, com
a natureza do direito controvertido e com o grupo social cujas relaes de
destine regular (interesses difusos, coletivos e individuais homogneos)
117
.
7) A POSSIBILIDADE DE SUSPENSO DO PROCESSO INDIVIDUAL
INDEPENDENTEMENTE DE REQUERIMENTO DA PARTE
De acordo com Fredie Didier Jr e Hermes Zaneti Jr, a jurisprudncia
pode ria, de maneira criativa, dando concreo aos direitos fundamentais
da efetividade da tutela jurisdicional, da durao razovel do processo e da se-
gurana jurdica, encaminhar-se no sentido de reconhecer como de interesse
pblico (no fcando na dependncia do particular, que muitas vezes desco-
nhece a existncia de uma ao coletiva) a suspenso das aes individuais,
se pendente ao coletiva que versa sobre direitos individuais homogneos.
Trata-se de uma exigncia de ordem pblica, no s decorrente da necessria
racionalizao do exerccio da funo jurisdicional, como forma de evitar
FGV DIREITO RIO 104
118
mes, op. cit., pgs. 183-184.
decises diversas para situaes semelhantes, o que violaria o princpio da
igualdade. A aplicao dessa regra, permitindo a suspenso dos processos in-
dividuais por prejudicialidade, conforme o dispositivo do art. 265, IV, a, do
CPC, j foi utilizada com sucesso em diversos precedentes do Rio Grande
do Sul no caso de expurgos infacionrios de poupana. Trata-se de evidente
aplicao do princpio da adequao e da fexibilizao dos procedimentos aos
processos coletivos
118
.
8) QUESTIONRIO
a) A regra do art. 472 do Cdigo de Processo Civil compatvel com a
sistemtica das aes coletivas?
b) O que vem a ser o transporte in utilibus da coisa julgada coletiva para o
processo individual? Em que caso pode ocorrer?
c) Explique os conceitos de coisa julgada erga omnes, ultra partes, erga vic-
timae, secundum eventum litis e secundum eventum probationis.
d) O art. 16 da Lei 7.347/85 coaduna-se com o sistema coletivo?
e) H litispendncia entre ao civil pblica/ao coletiva que objetiva a
anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico movida pelo Ministrio Pblico
e ao civil pblica/ao coletiva com o mesmo pedido e causa de pedir mo-
vida por associao civil legitimada?
f ) Qual o fundamento constitucional existente por trs do art. 104 do
CDC com relao inexistncia de litispendncia entre uma ao individual
e ao coletiva/ACP para defesa de interesses difusos e coletivos?
g) possvel haver litispendncia entre uma ao popular e uma ao civil
pblica?
h) Qual o foro competente para julgar a ao coletiva inibitria, em que
no ocorreu dano algum, mas apenas um ilcito?
i) Qual o foro competente para julgar a ao coletiva diante de leso de
abrangncia nacional? Os efeitos territoriais da deciso, nestes casos, tambm
sero nacionais?
j) Qual ser a justia competente para o julgamento de uma ao coletiva
em que, dentre outras questes, se questiona tambm ato normativo emana-
do de agncia reguladora federal (eg. BACEN, ANVISA, ANATEL e ANS)?
FGV DIREITO RIO 105
9) JURISPRUDNCIA
Ao civil pblica x aes individuais e Lei de Recursos Repetitivos
STJ REsp n. 1.110.549 Rel. Min. Sidnei Beneti 2 Seo, j
em 28.10.2009
RECURSO REPETITIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPE
CIAL. AO COLETIVA. MACRO-LIDE. CORREO DE SALDOS
DE CADERNETAS DE POUPANA. SUSTAO DE ANDAMENTO
DE AES INDIVIDUAIS. POSSIBILIDADE.
1. Ajuizada ao coletiva atinente a macrolide geradora de processos
multitudinrios, suspendem-se as aes individuais, no aguardo do julga
mento da ao coletiva.
2. Entendimento que no nega vigncia aos aos arts. 51, IV e 1, 103 e
104 do Cdigo de Defesa do Consumidor; 122 e 166 do Cdigo Civil; e 2 e 6
do Cdigo de Processo Civil, com os quais se harmoniza, atualizando lhes a
interpretao extrada da potencialidade desses dispositivos legais ante a diretriz
legal resultante do disposto no art. 543-C do Cdigo de Processo Civil, com a
redao dada pela Lei dos Recursos Repetitivos (Lei n. 11.672, de 8.5.2008).
3. Recurso Especial improvido.
Conexo e reunio de aes
STJ CC n. 115532/MA Rel. Min. Hamilton Carvalhido 1
Seo, j. em 14.03.2011
CONFLITO DE COMPETNCIA. AES CIVIS PBLICAS
AJUI ZADAS CONTRA A UNIO E O INEP. MODIFICAO DO
EDITAL DO ENEM. CONEXO. REUNIO PARA JULGAMENTO
CONJUN TO. TUTELA DE INTERESSE DE MBITO NACIONAL.
ARTIGO 2 DA LEI N 7.347/85.
1. Havendo causa de modifcao da competncia relativa decorrente de
conexo, mediante requerimento de qualquer das partes, esta Corte Superior
tem admitido a suscitao de confito para a reunio das aes propostas em
separado, a fm de que sejam decididas conjuntamente (simultaneus proces-
sus) e no sejam proferidas decises divergentes, em observncia aos princ
pios da economia processual e da segurana jurdica.
2. A tutela coletiva de interesses individuais homogneos de mbito na-
cional atribui sentena a mesma efccia, de modo a proteger o direito em
sua integralidade, fcando o juzo onde foi ajuizada a primeira ao prevento
para as aes conexas em que detiver competncia, nos termos do artigo 2,
pargrafo nico, da Lei n 7.347/85.
FGV DIREITO RIO 106
3. Ajuizadas seis aes civis pblicas e uma ao cautelar preparatria vi-
sando tutela coletiva de interesse de amplitude nacional, em que se pre-
tende a alterao da norma (edital) que rege a relao jurdica do grupo de
participantes do Enem com a Unio e o Inep, autarquia federal vinculada
ao Ministrio da Educao, impe-se ordenar a reunio das aes conexas
propostas em separado, a fm de que sejam decididas simultaneamente pelo
juzo federal prevento.
4. Confito conhecido para determinar a reunio das aes civis pblicas
e da medida cautelar preparatria para julgamento conjunto perante o Juzo
Federal da 5 Vara da Seo Judiciria do Estado do Maranho, onde foi
ajuizada a primeira ao.
Competncia e dano de mbito regional aos consumidores
STJ REsp 1101057/MT Rel. Min. Nancy Andrighi 3 Turma,
j. em 07.04.2011
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLI-
CA. DANO DE MBITO REGIONAL. COMPETNCIA DA VARA DA
CAPITAL PARA O JULGAMENTO DA DEMANDA. ART. 93 DO CDC.
1. O art. 93 do CDC estabeleceu que, para as hipteses em que as leses
ocorram apenas em mbito local, ser competente o foro do lugar onde se
produziu o dano ou se devesse produzir (inciso I), mesmo critrio j fxado
pelo art. 2 da LACP. Por outro lado, tomando a leso dimenses geograf
camente maiores, produzindo efeitos em mbito regional ou nacional, sero
competentes os foros da capital do Estado ou do Distrito Federal (inciso II).
2. Na espcie, o dano que atinge um vasto grupo de consumidores, espa-
lhados na grande maioria dos municpios do estado do Mato Grosso, atrai
ao foro da capital do Estado a competncia para julgar a presente demanda.
Competncia da Justia do Trabalho
STF RE 206.220/MG Rel. Min. Marco Aurlio 2 Turma, j.
em 16.03.1999
COMPETNCIA AO CIVIL PBLICA CONDIES DE
TRABALHO. Tendo a ao civil pblica como causas de pedir disposies
trabalhistas e pedidos voltados preservao do meio ambiente do trabalho
e, portanto, aos interesses dos empregados, a competncia para julg-la da
Justia do Trabalho.
FGV DIREITO RIO 107
Ao Civil Pblica como instrumento adequado para desconstituir a coisa julgada
formada em sentena lesiva coletividade
STJ REsp 445664/SC Rel. Min. Eliana Calmon 2 Turma, j.
em 24.08.2010
PROCESSUAL CIVIL VIOLAO DO ART. 535 DO CPC
INE XISTNCIA SENTENA IMPREGNADA DE VCIO
TRANSRES CISRIO RELATIVIZAO DA COISA JULGADA
QUERELA NULLITATIS ARTS. 475-L, I E 741, I, DO CPC
AO CIVIL PBLICA: ADEQUABILIDADE DEFESA DO PATRI-
MNIO PBLICO LEGITIMIDADE DO PARQUET.
1. No ocorre ofensa ao art. 535 do CPC, se o Tribunal de origem, para
resolver a lide, analisa sufcientemente a questo por fundamentao que lhe
parece adequada e refuta os argumentos contrrios ao seu entendimento.
2. A sentena proferida em processo que tramitou sem a citao de litis
consorte passivo necessrio est impregnada de vcio insanvel (transresci-
srio) que pode ser impugnado por meio de ao autnoma movida aps o
transcurso do prazo decadencial para ajuizamento da ao rescisria. Querela
nullitatis que encontra previso nos arts. 475-L, I e 741, I, do CPC.
3. Por ao autnoma de impugnao (querela nullitatis insanabilis)
deve se entender qualquer ao declaratria hbil a levar a Juzo a discusso
em torno da validade da sentena.
4. O Ministrio Pblico detm legitimidade para atuar na defesa do pa-
trimnio pblico.
5. A ao civil pblica constitui instrumento adequado a desconstituir
sentena lesiva ao errio e que tenha sido proferida nos autos de processo que
tramitou sem a citao do ru. Precedente.
Informativo do STJ n 0491. Quarta Turma. Consumidor. ACP. Direito
individual homogneo. A Turma manteve o entendimento das instncias or-
dinrias que concluram pela inpcia da exordial com fundamento nos arts.
267, I e VI, e 295, II, III e V, do CPC. que, na hiptese dos autos, o ins-
tituto dedicado proteo e defesa dos consumidores e cidados (recorren-
te), na exordial da ao civil pblica, assevera defender direitos individuais
homogneos de consumidores, requerendo a reviso de contrato de compra
e venda de imvel celebrado entre consumidores e a imobiliria (recorrida).
Alega, ainda, que a recorrida onera excessivamente os consumidores contra-
tantes. Todavia, o recorrente apresentou um nico contrato, assinado entre
dois consumidores, de um lado, como adquirentes de um lote de terreno, e
a recorrida, de outro, como vendedora, sendo que tal contrato no foi re-
conhecido como de adeso pelas instncias ordinrias. sabido que, para a
FGV DIREITO RIO 108
confgurao da legitimidade ativa de associao para a propositura de ao
civil pblica, mister que o objeto da lide seja a defesa de direitos difusos,
coletivos ou individuais homogneos. Nesse contexto, a no caracterizao
desses direitos no s vicia a legitimidade ativa ad causam, mas tambm torna
a ao coletiva instrumento inadequado por voltar-se para a tutela jurisdicio-
nal de direitos individuais, afastando o interesse processual do demandante.
Isso porque a abrangncia dos direitos defendidos na ao civil pblica deve
ser sufciente para atender condio de interesses coletivos, tendo em vista
o disposto no art. 81 do CDC. Assim, no se pode admitir o ajuizamento de
tal ao sem haver, ao menos, indcios de que a situao tutelada perten-
cente a um nmero razovel de consumidores. In casu, no foi comprovada a
existncia de vrios consumidores que estivessem sendo lesados pelo mesmo
tipo de contrato, deixando dvidas quanto existncia de direito individual
homogneo, afrmada pela promovente com base em mera presuno. Desse
modo, no cabvel o ajuizamento de ao coletiva para a defesa de direitos
meramente individuais, o que resulta na carncia da ao. Com essas e outras
consideraes, a Turma negou provimento ao recurso. REsp 823.063-PR,
Rel. Min. Raul Arajo, julgado em 14/2/2012.
STJ. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVOS NO RECURSO ESPECIAL.
AO COLETIVA. IDEC. LITISPENDNCIA. FUNDAMENTO DO
ACRDO NO IMPUGNADO. SMULA 283/STJ. LEGITIMIDA-
DE ATIVA EXTRAORDINRIA. HARMONIA ENTRE O ACRDO
RECORRIDO E A JURISPRUDNCIA DO STJ. EFICCIA DA DECI-
SO. JURISDIO. RGO PROLATOR. A existncia de fundamento
do acrdo recorrido no impugnado quando sufciente para a manu-
teno de suas concluses impede a apreciao do recurso especial. O
acrdo recorrido que adota a orientao frmada pela jurisprudncia do STJ
no merece reforma. Em sede de ao civil pblica, a sentena civil far coisa
julgada erga omnes nos limites da competncia territorial do rgo prolator,
consoante o art. 16 da Lei n. 7.347/85, alterado pela Lei n. 9.494/97. Re-
curso especial conhecido em parte e, nesta extenso, provido. Agravos no
providos. (AgRg no REsp 1134957/SP. Agravo Regimental no Recurso Es-
pecial 2009/0159022-3. Relator(a) Ministra Nancy Andrighi. T3 Terceira
Turma. Em 11/12/2012. Publicao DJe 17/12/2012)
STJ. PROCESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA. EXECUO.
EXTINO DO PROCESSO EXECUTRIO SEM JULGAMENTO
DE MRITO. DESISTNCIA TCITA DA INSTITUIO AUTORA
LEGITIMADA. COISA JULGADA MATERIAL DA DECISO EXTIN-
TIVA. INEXISTNCIA. ARTS. 5., 3., E 15, DA LEI N. 7.347/85.
PRINCPIOS DA INDISPONIBILIDADE E OBRIGATORIEDADE DA
FGV DIREITO RIO 109
DEMANDA COLETIVA. 1. A motivao contrria ao interesse da parte
ou mesmo omissa em relao a pontos considerados irrelevantes pelo deci-
sum no se traduz em ofensa ao art. 535 do CPC. 2. A ofensa ao art. 535
do CPC somente se confgura quando, na apreciao do recurso, o Tribunal
de origem insiste em omitir pronunciamento sobre questo que deveria ser
decidida, e no foi, o que no ocorreu na hiptese dos autos. 3. Nos termos
dos arts. 5., 3., e 15, da Lei n. 7.347/85, nos casos de desistncia infun-
dada ou de abandono da causa por parte de outro ente legitimado, dever o
Ministrio Pblico integrar o polo ativo da demanda. Em outras palavras,
homenageando-se os princpios da indisponibilidade e obrigatoriedade das
demandas coletivas, deve-se dar continuidade ao civil pblica, a no ser
que o Parquet demonstre fundamentalmente a manifesta improcedncia da
ao ou que a lide revele-se temerria. 4. Entende-se por coisa julgada mate-
rial a imutabilidade da sentena de mrito que impede que a relao de di-
reito material, decidida entre as mesmas partes, seja reexaminada e decidida,
no mesmo processo ou em processo distinto, pelo mesmo ou por distinto
julgador. 5. Justamente por ter como pr-requisito essencial a anlise de ques-
to de mrito que se diz que a sentena extintiva da execuo no possui
fora declaratria sufciente para produzir coisa julgada material, que o fm
buscado, em verdade, pelo processo de conhecimento.
6. Recurso especial a que se nega provimento. (REsp 200289/SP. Recurso
Especial 1999/0001631-9. Relator(a) Ministro VASCO DELLA GIUSTI-
NA (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/RS). T3 TERCEI-
RA TURMA. Em 02/09/2010. Publicao DJe 15/09/2010)
10). QUESTES DE CONCURSO
1. A respeito da ao civil pblica, considere: (FCC 2013 TRT
1 REGIO (RJ) Analista Judicirio rea Judiciria)
I. As associaes legitimadas no podem ajuizar a ao civil pblica se o
fato foi objeto de inqurito civil arquivado pelo Ministrio Pblico.
II. A multa diria cominada liminarmente pelo juiz na ao que tenha
por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer ser exigvel do
ru aps o trnsito em julgado da deciso favorvel ao autor, mas ser devida
desde o dia em que se houver confgurado o descumprimento.
III. O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte, atuar
obrigatoriamente como litisconsorte da parte autora.
Est correto o que se afrma APENAS em
FGV DIREITO RIO 110
(a) I e II.
(b) I e III.
(c) II.
(d) II e III.
(e) III.
2. A respeito da ao civil pblica, INCORRETO afrmar que (FCC
2011 TCE-SE Analista de Controle Externo Coordenadoria
Jurdica)
(a) o juiz poder conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano
irreparvel parte.
(b) poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de
obrigao de fazer ou no fazer.
(c) pode ser proposta por autarquia, empresa pblica, fundao ou socie-
dade de economia mista.
(d) a petio inicial dever obrigatoriamente estar embasada em prvio
inqurito civil que fornea prova da ocorrncia do fato e indcios da autoria.
(e) poder o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justifcao pr-
via, em deciso sujeita a agravo.
3. Tem legitimidade para propor ao civil pblica: (VUNESP 2012
SPTrans Advogado Pleno Administrativo)
(a) o Ministrio Pblico e as associaes.
(b) a associao instituda para a defesa do meio ambiente e a Defensoria
Pblica.
(c) apenas as autarquias institudas para a defesa do meio ambiente.
(d) o partido poltico com representao no Congresso e a Defensoria
Pblica.
(e) a Unio e a empresa pblica.
FGV DIREITO RIO 111
AULA 17: EXECUO E FUNDOS
1) CASO
Ajuizada uma ao civil pblica em face de uma empresa X, que teria
causado danos aos consumidores, o juiz condena a empresa ao pagamento de
indenizao. O valor de cada indenizao foi devidamente fxado na fase de
liquidao. Diante de tal fato, o MP tem legitimidade para promover a exe-
cuo coletiva da sentena condenatria proferida nessa ao civil pblica?
2) LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL
a) Lei de Ao Civil Pblica (Lei n. 7.343/85)
Art. 13. Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano
causado reverter a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Con-
selhos Estaduais de que participaro necessariamente o Ministrio Pblico
e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados reconsti-
tuio dos bens lesados.
1 Enquanto o fundo no for regulamentado, o dinheiro fcar de-
posita do em estabelecimento ofcial de crdito, em conta com correo
monetria. (Primitivo pargrafo nico renumerado pela Lei n. 12.288,
de 20 de julho de 2010).
2 Havendo acordo ou condenao com fundamento em dano causado
por ato de discriminao tnica nos termos do disposto no art. 1 desta
Lei, a prestao em dinheiro reverter diretamente ao fundo de que trata o
caput e ser utilizada para aes de promoo da igualdade tnica, confor-
me defnio do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial, na
hiptese de extenso nacional, ou dos Conselhos de Promoo de Igualdade
Racial estaduais ou locais, nas hipteses de danos com extenso regional ou
local, respectivamente. (Acrescentado pela Lei n. 12.288, de 20 de julho
de 2010).
(...)
Art. 15. Decorridos sessenta dias do trnsito em julgado da sentena
condenatria, sem que a associao autora lhe promova a execuo, dever
faz-lo o Ministrio Pblico, facultada igual iniciativa aos demais legiti-
mados. (Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990)
()
Art. 20. O fundo de que trata o art. 13 ser regulamentado pelo Poder
Executivo no prazo de 90 (noventa) dias.
FGV DIREITO RIO 112
b) Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90)
Art. 91. Os legitimados de que trata o art. 82 podero propor, em
nome prprio e no interesse das vtimas ou seus sucessores, ao civil cole-
tiva de responsabilidade pelos danos individualmente sofridos, de acordo
com o disposto nos artigos seguintes. (Redao dada pela Lei n 9.008, de
21.3.1995)
Art. 92. O Ministrio Pblico, se no ajuizar a ao, atuar sempre
como fscal da lei. (...)
Art. 95. Em caso de procedncia do pedido, a condenao ser genrica,
fxando a responsabilidade do ru pelos danos causados.
Art. 96 (VETADO).
Art. 97. A liquidao e a execuo de sentena podero ser promovidas
pela vtima e seus sucessores, assim como pelos legitimados de que trata o
art. 82.
Pargrafo nico (VETADO).
Art. 98. A execuo poder ser coletiva, sendo promovida pelos legitima-
dos de que trata o art. 82, abrangendo as vtimas cujas indenizaes j ti-
verem sido fxadas em sentena de liquidao, sem prejuzo do ajuizamento
de outras execues (Caput com redao determinada pela Lei n. 9.008,
de21 de maro de 1995).
1 A execuo coletiva far-se- com base em certido das sentenas de li-
quidao, da qual dever constar a ocorrncia ou no do trnsito em julgado.
2 competente para a execuo o juzo:
I da liquidao da sentena ou da ao condenatria, no caso de
execuo individual;
II da ao condenatria, quando coletiva a execuo.
Art. 99. Em caso de concurso de crditos decorrentes de condenao
prevista na Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, e de indenizaes pelos
prejuzos individuais resultantes do mesmo evento danoso, estas tero pre-
ferncia no pagamento.
Pargrafo nico Para efeito do disposto neste artigo, a destinao
da importncia recolhida ao Fundo criado pela Lei n. 7.347, de 24 de
julho de1985, fcar sustada enquanto pendentes de deciso de segundo
grau as aes de indenizao pelos danos individuais, salvo na hiptese de
o patrimnio do devedor ser manifestamente sufciente para responder pela
integralidade das dvidas.
Art. 100. Decorrido o prazo de um ano sem habilitao de interessados
em nmero compatvel com a gravidade do dano, podero os legitimados do
art. 82 promover a liquidao e execuo da indenizao devida.
Pargrafo nico O produto da indenizao devida reverter para o
Fundo criado pela Lei n. 7.347/85
FGV DIREITO RIO 113
3) A EXECUO EM AES COLETIVAS PODE OCORRER NA
MODALIDADE COLETIVA OU INDIVIDUAL
A execuo da pretenso coletiva est expressamente prevista no art. 15
da Lei 7.347/85, sendo legitimados para propor a execuo o autor, qualquer
outro legitimado ou o Ministrio Pblico, caso em que se aplica o princpio
da indisponibilidade da execuo da ao coletiva, e tramitar perante o juzo
da condenao, nos termos do art. 475-P do CPC:
Art. 15 da Lei 7.347/85: Decorridos 60 (sessenta) dias do trnsi-
to em julgado da sentena condenatria, sem que a associao autora
lhe promova a execuo, dever faz-lo o Ministrio Pblico, facultada
igual iniciativa aos demais legitimados.
Art. 475-P do CPC: O cumprimento da sentena efetuar-se- pe-
rante: (Includo pela Lei n 11.232, de 2005)
I os tribunais, nas causas de sua competncia originria; (Inclu-
do pelaLei n 11.232, de 2005)
II o juzo que processou a causa no primeiro grau de jurisdi-
o; (Includo pela Lei n 11.232, de 2005)
III o juzo cvel competente, quando se tratar de sentena penal
condenatria, de sentena arbitral ou de sentena estrangeira. (Includo
pela Lei n11.232, de 2005)
Pargrafo nico. No caso do inciso II do caput deste artigo, o exe-
quente po der optar pelo juzo do local onde se encontram bens
sujeitos expropriao ou pelo do atual domiclio do executado, casos
em que a remessa dos autos do processo ser solicitada ao juzo de ori-
gem. (Includo pela Lei n 11.232, de 2005)
Em se tratando de execuo em aes coletivas que versem sobre interesses
difusos e coletivos, o dinheiro arrecadado ser destinado para o Fundo de
Reparao de Bens Lesados, nos termos do art. 13 da Lei 7.347/85:
Art. 13 da Lei 7.347/85: Havendo condenao em dinheiro, a inde-
nizao pelo dano causado reverter a um fundo gerido por um Con-
selho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participaro necessa-
riamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade, sendo
seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados.
Este Fundo de Reparao de Bens Lesados regulamentado pela Lei
9.008/95, na qual se prev que o dinheiro arrecadado deve ser destinado
FGV DIREITO RIO 114
reparao do bem coletivo envolvido, campanhas educativas para sua preser
vao e questes afns.
A execuo da pretenso individual nas aes coletivas, por sua vez,
est prevista nos arts. 103, 3. e 104 do CDC (Lei 8.078/90):
Art. 103, 3 do CDC: Os efeitos da coisa julgada de que cuida
o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n 7.347, de 24 de julho
de 1985, no prejudicaro as aes de indenizao por danos pessoal-
mente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste
cdigo, mas, se procedente o pedido, benefciaro as vtimas e seus
sucessores, que podero proceder liquidao e execuo, nos termos
dos arts. 96 a 99.
Art. 104 do CDC: As aes coletivas, previstas nos incisos I e II e
do pargra fo nico do art. 81, no induzem litispendncia para as
aes individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra
partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior no benefcia-
ro os autores das aes individuais, se no for requerida sua suspenso
no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do ajuizamento
da ao coletiva.
Destarte, constata-se que so legitimados ativos para a execuo da pre-
ten so individual em aes coletivas as vtimas ou seus sucessores.
No que tange competncia para o processamento da execuo individual
em aes coletivas a lei confere duas opes: perante o juzo da condenao,
nos termos do art. 98, 2., II do CDC, ou no juzo do domiclio do lesado,
nos termos do art. 101, I do CDC:
Art. 98, 2 do CDC: competente para a execuo o juzo: II
da ao condenatria, quando coletiva a execuo.
Art. 101 do CDC: Na ao de responsabilidade civil do fornecedor
de pro dutos e servios, sem prejuzo do disposto nos Captulos I e
II deste ttulo, sero observadas as seguintes normas:
I a ao pode ser proposta no domiclio do autor;
Veja-se que nesta situao, o destinatrio da condenao no ser o Fun-
do, tal como ocorre nas aes coletivas que versem sobre interesses difusos e
coletivos. Em havendo individualizao da execuo na ao coletiva, passam
a ser benefcirios exclusivos as vtimas ou os seus sucessores.
Isto se deve ao fato de, nas aes coletivas que tenham como objeto inte-
resses difusos ou coletivos, no existir a possibilidade de individualizao dos
benefcirios.
FGV DIREITO RIO 115
Por fm, a execuo nas aes coletivas que versem sobre interesses
in dividuais homogneos poder ser processada de trs formas diferentes:
1) Da mesma forma que processada a execuo que verse sobre interesses
difusos e coletivos (art. 97 do CDC). A legitimidade das vtimas ou dos
sucessores. O juzo competente o da condenao ou do domiclio do lesado.
O dinheiro arrecadado reverte para a vtima ou seus sucessores.
Art. 97 do CDC: A liquidao e a execuo de sentena podero ser
promovidas pela vtima e seus sucessores, assim como pelos legitimados de
que trata o art. 82.
2) Individual coletiva. bastante rara na prtica, mas vale mencionar a
sua previso no art. 98 do CDC. Os legitimados so os do art. 82 do CDC
ou do art. 5. da LACP. A competncia ser a do juzo da condenao (art.
98, 2., II do CDC). O dinheiro eventualmente arrecadado reverter para
as vtimas ou seus sucessores. Em suma, cuida-se de verdadeiro caso de repre-
sentao processual.
Art. 98 do CDC: A execuo poder ser coletiva, sendo promovida pelos
legitimados de que trata o art. 82, abrangendo as vtimas cujas indeni-
zaes j tiveram sido fxadas em sentena de liquidao, sem prejuzo do
ajuizamento de outras execues. (Redao dada pela Lei n 9.008, de
21.3.1995)
1 A execuo coletiva far-se- com base em certido das sentenas
de liquidao, da qual dever constar a ocorrncia ou no do trnsito em
julgado.
2 competente para a execuo o juzo:
I da liquidao da sentena ou da ao condenatria, no caso de
execuo individual;
II da ao condenatria, quando coletiva a execuo.
Art. 82 do CDC: Para os fns do art. 81, pargrafo nico, so legitima-
dos concorrentemente: (Redao dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995)
I o Ministrio Pblico,
II a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal;
III as entidades e rgos da Administrao Pblica, direta ou indi-
reta, ainda que sem personalidade jurdica, especifcamente destinados
defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo;
IV as associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano e
que incluam entre seus fns institucionais a defesa dos interesses e direitos
protegidos por este cdigo, dispensada a autorizao assemblear.
FGV DIREITO RIO 116
Art. 5 da Lei 7.347/85: Tm legitimidade para propor a ao princi-
pal e a ao cautelar:
I o Ministrio Pblico;
II a Defensoria Pblica;
III a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
IV a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de econo-
mia mista;
V a associao que, concomitantemente:
a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas fnalidades institucionais, a proteo ao meio am-
biente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao pa-
trimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
c) Coletiva residual (fuid recovery). A previso est no art. 100 do CDC.
So legitimados aqueles previstos no art. 82 do CDC e art. 5 da Lei 7.347/85.
A competncia ser a do juzo da condenao (art. 98, 2., II do CDC).
O dinheiro arrecadado reverte para o Fundo de Reparao de Bens Lesados.
A liquidao s pode ocorrer com mais de um ano depois do transito em
julgado e caso no haja vtimas habilitadas em quantitativo compatvel com
a gravidade do dano.
Art. 100. Decorrido o prazo de um ano sem habilitao de interessados
em nmero compatvel com a gravidade do dano, podero os legitimados do
art. 82 promover a liquidao e execuo da indenizao devida.
Pargrafo nico. O produto da indenizao devida reverter para o
fundo criado pela Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985.
Importante salientar que a liquidao do dano pode ser realizada a partir
de dois critrios bsicos: 1 gravidade do dano; e 2 nmero de vitimas
habilitadas que devero ser indenizadas.
Vale tambm mencionar a regra do art. 99, caput, do CDC que traz
expressamente previso sobre concurso de preferncias no mbito da exe-
cuo coletiva:
Art. 99. Em caso de concurso de crditos decorrentes de condenao
prevista na Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985 e de indenizaes pelos
prejuzos individuais resultantes do mesmo evento danoso, estas tero pre-
ferncia no pagamento.
Pargrafo nico. Para efeito do disposto neste artigo, a destinao da
impor tncia recolhida ao fundo criado pela Lei n7.347 de 24 de julho
de 1985, fcar sustada enquanto pendentes de deciso de segundo grau
FGV DIREITO RIO 117
as aes de indenizao pelos danos individuais, salvo na hiptese de o
patrimnio do devedor ser manifestamente sufciente para responder pela
integralidade das dvidas.
E, encerrando o presente tpico, tem-se como prazo prescricional da exe
cuo individual e coletiva o mesmo prazo de prescrio para a correlata ao
coletiva, nos termos do Enunciado n 150 da Smula do STF, in verbis:
Enunciado n. 150 da Smula do STF Prescreve a execuo no mes-
mo prazo de prescrio da ao.
Vale registrar que a ao popular comporta prazo diferenciado, pois, de
acordo com o art. 21 da Lei 4.717/65, a mesma prescreve em cinco anos.
Destarte, a execuo na ao popular dever ser iniciada dentro de cinco anos
a partir do trnsito em julgado.
Todavia, existem duas importantes excees regra da prescrio da exe-
cuo em sede coletiva. H dois tipos de danos que so imprescritveis.
o caso do dano ao patrimnio pblico (art. 37, 5 da CF) e do dano
ambiental (posio jurisprudencial).
4) QUESTIONRIO
a) Quem pode promover a execuo de ao coletiva que tutele interesses
difusos e coletivos stricto sensu? E de ao coletiva que tutele direitos indivi
duais homogneos?
b) Qual o foro competente para a liquidao de sentena/execuo no
caso de ao coletiva que tutele interesses difusos e coletivos stricto sensu? E
de ao coletiva que tutele direitos individuais homogneos?
c) O Ministrio Pblico tem legitimidade para promover a liquidao ou
cumprimento de sentena nas aes coletivas?
5) JURISPRUDNCIA
Competncia para a execuo da sentena coletiva
STJ AgRg no Ag 633994/PR Rel. Min. Vasco Della Giustina
(Desembargador convocado TJ/RS) 3 Turma, j. em 08.06.2010
AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRO
CESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA. EXECUO. COMPETN
CIA. FORO QUE PROLATOU A SENTENA EXEQUENDA. INE
FGV DIREITO RIO 118
XISTNCIA DE OBRIGATORIEDADE. ESCOLHA DO FORO DO
CONSUMIDOR. POSSIBILIDADE. PRINCPIOS DA INSTRUMEN
TALIDADE DAS FORMAS E DO AMPLO ACESSO JUSTIA.
1. Esta Corte Superior possui entendimento pacfco de que a sentena
proferida em ao civil pblica (ACP) faz coisa julgada erga omnes nos limites
da competncia territorial do rgo julgador que a prolatou (art. 16 da Lei
n7.347/1985, na redao dada pela Lei n 9.494/1997).
2. A sentena proferida na ao civil pblica proposta pela Associao
Paranaense de Defesa do Consumidor (APADECO) contra o BANCO DO
BRASIL S/A teve seus efeitos estendidos, pelo Tribunal estadual, a todos os
poupadores do Estado do Paran que mantiveram contas de poupana ini-
cia das ou renovadas at 15.06.87 e 15.01.89.
3. A Terceira Turma deste Sodalcio, levando em considerao os efeitos
da sentena proferida na aludida ao, bem como aplicando os princpios da
instrumentalidade das formas e do amplo acesso Justia, passou a enten-
der no haver obrigatoriedade das execues individuais serem propostas no
mesmo Juzo ao qual distribuda a demanda coletiva, podendo o consumidor
fazer uso do foro da comarca de seu domiclio.
4. Agravo regimental a que se nega provimento.
Execuo de ao coletiva por sindicato
STJ AgRg no Ag 1391935/SC Rel. Min. Mauro Campbell Marques
2 Turma, j. em 19.05.2011
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE
INS TRUMENTO. AO COLETIVA. SINDICATOS. LEGITIMI-
DADE. ATUAO. SUBSTITUIO PROCESSUAL.
1. Os sindicatos, que atuam na qualidade de substitutos processual, pos-
suem legitimidade para atuar nas fases de conhecimento, liquidao e execu-
o de sentena proferida em aes versando direitos individuais homogne-
os, dispensando, inclusive, prvia autorizao dos trabalhadores. Precedentes.
2. Agravo regimental no provido.
Liquidao coletiva de sentena
STJ CC113523/RJ Rel. Min. Castro Meira 1 Seo, j. em
23.02.2011
PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETN
CIA. AO CIVIL PBLICA. LIQUIDAO COLETIVA DE SEN
TENA.
FGV DIREITO RIO 119
1. A controvrsia reside em defnir o juzo competente para processar e
julgar ao civil pblica ajuizada com fundamento nas Leis 7.347/85 (Ao
Civil Pblica) e 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor), em fase de
liquidao de sentena promovida pelo Ministrio Pblico.
2. Constatado o carter coletivo da liquidao nas aes ajuizadas com o
fm de preservar direitos difusos e coletivos, o foro competente ser o da con-
denao, observando-se o rito do 2 do artigo 475-A do CPC, tendo em
vista a inexistncia de dispositivo legal especfco no Cdigo Consumerista.
3. Da mesma forma, diante da ausncia de regra acerca da competncia
para a liquidao coletiva de sentena nos processos em que sejam tutelados
direitos individuais homogneos, deve ser realizada interpretao extensiva
da norma prevista no artigo 98, 2, inciso II, segundo o qual competir ao
juzo condenatrio a execuo coletiva da sentena.
4. Assim, independentemente da natureza do direito tutelado pelo Minis-
trio Pblico Federal se difuso, coletivo ou individual homogneo o
juzo competente para a liquidao ser o da ao condenatria, j que se
trata de liquidao coletiva, ou seja, requerida por um dos legitimados de que
trata o artigo 82 do CDC.
5. Confito de competncia conhecido para declarar a competncia do
Juzo Federal da 21 Vara da Seo Judiciria do Distrito Federal, o suscitado.
Smula 345, STJ: So devidos honorrios advocatcios pela Fazenda P-
blica nas execues individuais de sentena proferida em aes coletivas, ain-
da que no embargadas.
Inverso do nus da prova em favor da coletividade
STJ REsp 951785/RS Rel. Min. Luis Felipe Salomo 4
Tur ma, j. em 15.02.2011
CONSUMIDOR E PROCESSUAL CIVIL. JULGAMENTO MONO
CRTICO. LEGALIDADE. ART. 557 DO CPC. POSSIBILIDADE DE
AGRAVO INTERNO. AO CIVIL PBLICA. MINISTRIO PBLI-
CO. INVERSO DO NUS DA PROVA. POSSIBILIDADE.
1. No h bice a que seja invertido o nus da prova em aocoletiva
providncia que, em realidade, benefcia a coletividade consumidora , ain-
da que se cuide de ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico.
2. Deveras, a defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vti-
mas a qual dever sempre ser facilitada, por exemplo, com a inverso do
nus da prova poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo
coletivo (art. 81 do CDC).
3. Recurso especial improvido.
FGV DIREITO RIO 120
Oitiva do Poder Pblico e concesso de liminar
STJ AgRg no Ag 1314453/RS Rel. Min. Herman Benjamin
2 Turma, j. em 21.09.2010
ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. CONCESSO DE
LIMINAR SEM OITIVA DO PODER PBLICO. ART. 2 DA LEI
8.437/1992. AUSNCIA DE NULIDADE.
1. O STJ, em casos excepcionais, tem mitigado a regra esboada no art.
2 da Lei 8437/1992, aceitando a concesso da Antecipao de Tutela sem
a oitiva do poder pblico quando presentes os requisitos legais para conceder
medida liminar em Ao Civil Pblica.
2. No caso dos autos, no fcou comprovado qualquer prejuzo ao agra-
vante advindo do fato de no ter sido ouvido previamente quando da conces-
so da medida liminar.
3. Agravo Regimental no provido.
Condenao em honorrios advocatcios e Ministrio Pblico
STJ REsp 1177597/RJ Rel. Min. Mauro Campbell Marques
2 Turma, j. em 23.11.2010
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. LEGITIMIDADE
PASSIVA. ANLISE DE DIREITO LOCAL. APLICAO ANALGI-
CA DA SMULA N. 280/STF. CONDENAO DO MINISTRIO
PBLI CO AO PAGAMENTO DE CUSTAS E DESPESAS PROCES-
SUAIS E HONORRIOS ADVOCATCIOS. M-F. NECESSIDADE.
1. Foi com base em lei local que o Tribunal de origem entendeu que o
ora recorrido no parte legtima para a presente demanda, pois no era o
respon svel pelos atos ora discutidos. Neste sentido, para acolher a pre-
tenso recursal e alterar a fundamentao do aresto recorrido, seria necessria
interpretao de lei local, o que atrai a incidncia da Smula n. 280/STF, por
analogia.
2. Se no h m-f no ajuizamento da ao civil pblica, o Ministrio
Pblico no pode ser condenado ao pagamento dos honorrios advocatcios.
Precedentes.
3. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.
FGV DIREITO RIO 121
6) QUESTES DE CONCURSO
1) Promotor de Justia MPE/SE 2010 (organizao: CESPE)
Assinale a opo correta no que concerne aos nus da sucumbncia no
processo coletivo.
(A) A responsabilidade por litigncia de m-f incide apenas sobre a
asso ciao autora e alcana, solidariamente, os diretores responsveis pela
propo situra da ao civil pblica.
(B) O MP est imune ao pagamento de custas, despesas processuais e ho-
norrios advocatcios. No caso de comprovada m-f, apenas o membro que
ajuizou a ao responde direta e pessoalmente pela condenao em perdas e
danos.
(C) Na ao civil pblica, no que concerne s associaes civis, diversa
mente do regime da ao popular constitucional, no h dispensa de custas e
adiantamento das despesas processuais.
(D) A condenao por comprovada litigncia de m-f da associao au-
tora, independentemente do resultado do processo, consiste no pagamento
de honorrios de advogado e o dcuplo das custas, alm das custas judiciais e
demais despesas processuais.
(E) Segundo orientao consolidada na jurisprudncia do STJ e do STF,
no cabe a condenao em honorrios de advogado em ao civil pblica
proposta pelo MP julgada procedente.
2) Concurso para a Residncia Jurdica da PGE/RJ Prova de Direito Processual
Civil 2011.
Aps o ajuizamento de ao civil pblica em face do Estado do Rio de
Janeiro, o juiz de primeiro grau antecipa, inaudita altera pars, os efeitos da
tutela jurisdicional pretendida, para os fns de determinar a disponibilizao
de leitos em unidades hospitalares da rede estadual de sade, bem como a
contratao imediata de mdicos em virtude de um surto de dengue.
Comente exclusivamente os aspectos processuais pertinentes deciso e
aos meios de impugnao a serem apresentados na defesa do Estado do Rio
de Janeiro, apontando as questes processuais envolvidas.
FGV DIREITO RIO 122
119
Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p.
AULAS 18 A 21: AO DE IMPROBIDADE (LEI 8.429/92)
1. CONCEITO E CARACTERSTICAS
A ao de improbidade administrativa disciplinada pela Lei 8.429/1992.
Tal norma foi criada com o fm de regulamentar o art. 37, 4, da Cons-
tituio Federal:
Art. 37.A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e efcincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a in-
disponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Desta forma, a LGIA (Lei Geral de Improbidade Administrativa) trata das
seguintes modalidades de atos de improbidade: enriquecimento ilcito; dano
ao errio e violao a princpio da Administrao Pblica (art. 9, 10 e 11),
impondo as respectivas sanes aos agentes pblicos que os pratiquem.
De acordo com Jos dos Santos Carvalho Filho, a ao de improbidade
administrativa aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de
condutas de improbidade na Administrao, perpetradas por administrado-
res pblicos e terceiros, e a consequente aplicao das sanes legais, com o
escopo de preservar o princpio da moralidade administrativa
119
.
Quanto ao conceito de improbidade, segundo este mesmo autor, seria
uma leso ao princpio da moralidade administrativa (Art. 37, caput, CF).
Os atos de improbidade so praticados contra a administrao direta, in-
direta ou fundacional da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Muni-
cpios e dos Territrios, alm das empresas incorporadas ao patrimnio p-
blico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com mais de 50% do patrimnio ou da receita anual. Tambm so
includos como sujeitos passivos, ou seja, aqueles que sofrem o ato de impro-
bidade, entidades que recebam subveno, benefcio ou incentivo, fscal ou
creditcio, de rgo pblico, bem como aquelas entidades para cuja criao
ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de 50% do pa-
trimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial
repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
FGV DIREITO RIO 123
120
Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p.
121
Idem 12.
122
Idem 12.
123
Idem 12.
124
Idem 12.
A partir deste artigo, verifca-se que os principais sujeitos passivos descri-
tos no art. 1 da Lei 8429/92 podem ser divididos em trs grupos: 1) pes-
soas da administrao direta: entidades componentes da federao, Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios; 2) pessoas da administrao indire-
ta: autarquias, fundaes governamentais, empresas pblicas e sociedades de
economia mista; 3) pessoa para cuja criao ou custeio o errio haja contri-
budo (criao) ou contribua (custeio) com mais de cinquenta por cento do
patrimnio ou da receita anual
120
.
J os sujeitos passivos secundrios seriam aquelas entidades descritas no
pargrafo nico do art. 1, as quais podem ser divididas em dois grupos 1)
entidades que recebam subveno, benefcio ou incentivo, fscal ou credit-
cio, de rgo pblico; 2) entidades para cuja criao ou custeio o errio haja
concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimnio
ou da receita anual
121
. Nestas hipteses, a sano patrimonial prevista na
LGIA dever recair somente sobre a parcela oriunda do errio que tenha
sofrido o ilcito.
As OS e as OSCIPS tambm podem sofrer atos de improbidade, deven-
do ser enquadradas ou no caput ou no pargrafo nico do art. 1, da Lei
8429/92, de acordo com o tipo de vantagem que receba do errio
122
.
De acordo com a LGIA, qualquer agente pblico pode praticar o ato de
improbidade, seja ele servidor pblico ou no. Neste passo, cabe destacar
que a prpria norma, em seu art. 2, fez questo de explicar que, para fns de
aplicao da referida lei, considera-se agente pblico toda pessoa que exera
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades descritas acima, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, podendo ter sido eleita, nomeada,
designada, contratada ou recebido qualquer outro tipo de vnculo ou inves-
tidura.
A partir da, podemos dizer que podem praticar atos de improbidade e,
por conseguinte, so passveis de sofrer as sanes previstas na LGIA: os che-
fes do executivo, ministros, secretrios, senadores, deputados, vereadores,
magistrados, membros do Ministrio Pblico, servidores pblicos de qual-
quer regime, empregados de empresas pblicas e sociedades de economia
mista, bem como das entidades benefciadas por auxlio ou subveno estatal.
Porm, no se sujeitam referida norma os empregados e dirigentes de con-
cessionrias e permissionrias de servios pblicos, uma vez que, como regra,
o Estado no lhes destina benefcios, auxlios ou subvenes, na verdade, as
tarifas que auferem dos usurios so o preo pelo uso do servio
123
.
No que tange responsabilizao dos agentes polticos quanto prtica de
atos de improbidade administrativa, h grande discusso na doutrina e na ju-
risprudncia sobre a possibilidade ou no de aplicao da LGIA. Destacam-se
trs principais correntes
124
:
FGV DIREITO RIO 124
a) Admite-se a concomitncia entre a ao de improbidade adminis-
trativa e a que prev crimes de responsabilidade (Lei 1.079/50), por
serem independentes.
b) No cabvel a aplicao da LGIA para os agentes aos quais a Cons-
tituio atribuiu a prtica de crimes de responsabilidade, aplicando-
-se-lhes a Lei 1.079/50 (posio adotada, por maioria, pelo STF na
Recl. 2138-DF).
c) As Leis 1079/50 e 8429/92 podem ser aplicadas concomitante-
mente, desde que no se formule pedido de aplicao de sanes de
natureza poltica na ao de improbidade, uma vez que tais sanes
so consequncias naturais da ao penal de apurao de crime de
responsabilidade (votos dos Min. Carlos Velloso e Joaquim Barbosa
na Recl. 2138-DF julgada pelo STF).
A Lei de Improbidade Administrativa tambm prev a responsabilidade
daquele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a
prtica do ato mprobo ou que dele se benefcie direta ou indiretamente. Nes-
te caso, o terceiro dever possuir algum vnculo com o agente pblico, caso
contrrio, no haver incidncia da lei de improbidade. Outra observao
importante que, em se tratando de terceiro, deve-se constatar a existncia de
dolo ou culpa, dependendo da exigncia do tipo especfco: dolo para os tipos
previstos nos arts. 9 e 11 e culpa, nas hipteses do art. 10 (AgRg no AREsp
81766/MG em 07.08.2012).
2. DOS ATOS DE IMPROBIDADE
O captulo II da LGIA divide os atos de improbidade em trs grupos: Art.
9 os que importam em enriquecimento ilcito; Art. 10 os que causam
prejuzo ao errio e, Art. 11 os que atentam contra os princpios da admi-
nistrao pblica. Dentro de cada um desses artigos, o legislador descreveu
quais situaes jurdicas sero consideradas como sendo atos de improbida-
de. Ressalte-se que seria impossvel listar todas as condutas que possam causar
o resultado previsto no caput dos artigos 9, 10 e 11, por isso, as condutas ali
descritas so meramente exemplifcativas, ou seja, outras situaes tambm
podero ser consideradas mprobas e, por consequncia, passveis de sano.
Deve-se verifcar que no s as condutas comissivas so consideradas atos
de improbidade, a omisso danosa tambm deve ser levada em conta quando
confgurar uma leso ao patrimnio pblico. Ex: Art. 11, incisoVI deixar
de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo.
Outra caracterstica importante que, para a confgurao do ato de im-
probidade, o elemento subjetivo deve estar presente, sob pena de se verifcar a
FGV DIREITO RIO 125
125
Idem 12, p. 1023.
responsabilidade objetiva do agente. Isso signifca que o agente deve ter agido
com dolo, nos casos previstos nos artigos 9 e 11, ou ao menos com culpa, nas
hipteses previstas no art. 10:
ADMINISTRATIVO. AO DE IMPROBIDADE. LEI
8.429/92. ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. IMPRES-
CINDIBILIDADE. (...) 2. No se pode confundir ilegalidade com
improbidade. A improbidade ilegalidade tipifcada e qualifcada pelo
elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurispru-
dncia dominante no STJ considera indispensvel, para a caracterizao
de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipifcao
das condutas descritas nos artigos 9 e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo
menos culposa, nas do artigo 10. (REsp 827445 / SP, T1 Primeira
Turma, Min. Rel. Luiz Fux, J. em 02/02/2010)
2.1. Dos atos de improbidade que importam em enriquecimento ilcito
No art. 9, o bem jurdico tutelado a probidade e a moralidade adminis-
trativa. Sendo assim, confgura-se ato de improbidade: auferir qualquer tipo
de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato,
funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta
lei. No necessrio que tenha havido leso ao errio nas condutas previstas
neste artigo, basta que o agente tenha se utilizado do cargo pblico para obter
a vantagem ilcita.
Certo que, a ocorrncia deste tipo de improbidade levar prtica de
crimes como concusso, corrupo ativa ou peculato (respectivamente, arts.
316, 317 e 312 do CP).
Importante destacar que tratam-se de condutas comissivas cujo elemento
subjetivo o dolo, uma vez que o recebimento de vantagem indevida exige
o aceite do agente.
2.2. Dos atos de improbidade que causam prejuzo ao errio
De acordo com o art. 10 da LGIA, qualquer ao ou omisso, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento
ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas em seu art. 1,
constitui ato de improbidade que causa leso ao errio.
Analisando os elementos do tipo previsto no art. 10, Jos dos Santos Car-
valho Filho
125
explica que:
FGV DIREITO RIO 126
126
Idem 12, p. 1025.
127
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO,
Vicente. Direito Administrativo Descom-
plicado. 18 Ed. Rio de Janeiro: Mtodo,
2010, p. 864.
a) Perda patrimonial: consiste em qualquer leso que afete o patrim-
nio;
b) Desvio: indica direcionamento indevido de bens ou haveres;
c) Apropriao: a transferncia indevida da propriedade;
d) Malbaratamento: signifca desperdiar, dissipar, vender com preju-
zo;
e) Dilapidao: equivale destruio, estrago.
A tutela especfca neste tipo a preservao do patrimnio pblico, exi-
gindo-se, para a confgurao do ato de improbidade, que haja prejuzo ao
errio. Note-se que no necessrio que o agente tenha auferido algum tipo
de vantagem ilcita, basta que tenha agido com dolo ou culpa, de forma
omissiva ou comissiva, como consta no caput do artigo 10.
2.3. Dos atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao pblica
Nas hipteses previstas no art. 11 da LGIA, no h que se falar em dano ao
errio ou enriquecimento ilcito, bastando, para sua confgurao, que tenha
havido uma violao aos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade,
e lealdade s instituies.
Cumpre destacar que o objeto da tutela, neste caso, a observncia aos
princpios constitucionais
126
. Sendo certo que o elemento subjetivo da con-
duta o dolo, levado a efeito atravs de uma ao ou omisso do agente.
3. SANES
A partir da leitura dos trs artigos que descrevem os tipos de atos de im-
probidade, percebe-se que h uma hierarquia em relao gravidade e lesi-
vidade social. Vejamos: os atos do art. 9 so mais lesivos e juridicamente
reprovveis, uma vez que importam em enriquecimento ilcito; os do art.
10, so intermedirios e os do art. 11, por sua vez, so considerados menos
graves do que os demais
127
. Por consequncia, algumas das penas previstas no
art. 12 tambm so graduais, de acordo com o ato de improbidade praticado.
So elas:
a) Suspenso dos direitos polticos pode se dar de 8 a 10 anos nas
hipteses do art. 9; de 5 a 8 anos, nas do art. 10 e, por fm, de 3 a
5 anos nas condutas previstas no art. 11;
b) Multa civil nos casos do art. 9 a multa civil ser de at trs vezes
o valor do acrscimo patrimonial;nos do art. 10, at duas vezes o
FGV DIREITO RIO 127
128
Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009,
p. 1035.
129
Idem 20, p. 1031.
130
Idem 20, p. 1032.
131
Idem 20, p. 1030.
valor do dano; e de at cem vezes o valor da remunerao percebida
pelo agente, nas hipteses do art. 11;
c) Proibio de contratar com o Poder Pblico tambm dever ser
imposta por um determinado perodo de acordo com o ato mpro-
bo praticado. Nas condutas do art. 9, a proibio de contratar com
o Poder Pblico ser de 10 anos, nas do art. 10, ser de 5 anos e de
3 anos nos atos previstos no art. 11.
A pena de multa civil dever ser aplicada dentro do limite estabelecido
pela lei. Isso signifca que o juiz dever atender ao princpio da proporciona-
lidade entre a sano e a conduta com a devida justifcao para o valor fxa-
do, no ultrapassando o limite mximo expresso na norma
128
. J a proibio
de contratar com o Poder Pblico deve obedecer o prazo fxado pela lei, ou
seja, de dez, cinco ou trs anos, no havendo variao.
A suspenso dos direitos polticos tambm est prevista no artigo 15, inci-
so V da Constituio Federal, bem como em seu artigo 37, 4, juntamente
com as sanes de perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio.
Quanto sano de perda dos bens e valores, cabe destacar que somente
cabvel nas hiptese do inciso I e II, ou seja, s se aplica para as condutas
previstas nos arts. 9 e 10 da LGIA. Sua incidncia recai sobre os bens e
valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio do agente aps a prtica do ato
de improbidade
129
.
J o ressarcimento integral do dano aplicvel aos trs tipos de ato, desde
que tenha realmente havido dano ao errio. Sendo assim, tem natureza de
indenizao e no de sano, devendo ser fxado no valor efetivo do dano,
acrescidos de juros e correo monetria
130
.
Igualmente, caber perda da funo pblica nas hipteses previstas nos
artigos 9, 10 e 11, devendo se observar que tal punio extingue o vnculo
jurdico existente entre o agente pblico e a entidade que foi vtima de im-
probidade. Desta forma, fca claro que tal punio no passvel de aplicao
ao terceiro que tenha participado na prtica do ato de improbidade.
Convm ressaltar que tanto a perda da funo pblica quanto a suspenso
dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena
condenatria (art. 20).
No caso de o agente praticar os trs tipos de improbidade, atravs de ape-
nas uma conduta, no momento da aplicao da sano, dever ocorrer o
princpio da subsuno, ou seja, a conduta e a sano mais graves absorvem
as de menor gravidade. Porm, se o agente, atravs de vrias condutas, pra-
ticar de dois a trs tipos de atos, as sanes devero ser cumuladas entre si,
desde que haja possibilidade de compatibiliz-las
131
.
FGV DIREITO RIO 128
132
2010, p. 868.
133
p. 1039.
De acordo com o art. 21, a aplicao das sanes previstas na LGIA in-
depende da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno
ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas, bem como da efetiva ocorrncia de
dano ao patrimnio pblico, salvo quanto pena de ressarcimento.
Tambm no se pode esquecer que o caput do art. 12 estabelece a indepen-
dncia entre as instncias civil, penal e administrativa:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas
previstas na legislao especfca, est o responsvel pelo ato de im probidade
sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumula-
tivamente, de acordo com a gravidade do fato.
No obstante a independncia entre as referidas esferas, a absolvio na
esfera penal por inexistncia do fato ou negativa de autoria impede a conde-
nao na esfera cvel.
4. ASPECTOS PROCESSUAIS DA AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A ao de improbidade administrativa de natureza cvel, conforme se de-
preende do art. 37, 4, da CF, quando diz sem prejuzo da ao penal cabvel.
O juzo competente para o julgamento da ao de improbidade ser o da
Justia Federal se houver interesse da Unio ou, da Justia Estadual, se a im-
probidade administrativa tiver ocorrido nas entidades de mbito estadual. De
acordo com o STF, no cabe foro por prerrogativa de funo no ajuizamento
da ao de improbidade tendo em vista ser uma ao de natureza cvel. So-
mente seria cabvel o foro especial nos processos de carter penal
132
.
Podem propor a ao de improbidade o Ministrio Pblico ou a pessoa
jurdica interessada (art. 17, caput, LGIA). J no polo passivo, por lgico,
fguraro aqueles que cometeram o ato de improbidade, sejam eles agentes
pblicos ou agente pblico e terceiros.
Se a ao de improbidade tiver sido ajuizada pelo Ministrio Pblico e no
pela pessoa jurdica interessada, esta poder atuar ao lado do autor a fm de
garantir a procedncia da ao, desde que haja interesse pblico para tanto
(Art. 17, 3, LGIA). No entanto, se a ao for ajuizada pela pessoa jurdica
interessada, caber ao Ministrio Pblico atuar como fscal da lei, sob pena
de nulidade (art. 17, 4).
Cabe ressaltar que o pargrafo segundo do art. 17 prev a possibilidade
de a Fazenda Pblica ajuizar a ao cabvel, a fm de complementar o ressar-
cimento do patrimnio pblico quando tal no se der por completo na ao
de improbidade.
Importante frisar que a ao de improbidade comporta dois pedidos: 1)
o de reconhecimento da conduta de improbidade e; 2) o de aplicao das
sanes cabveis ao ru
133
.
FGV DIREITO RIO 129
134
Idem 25, p. 1041.
A LGIA veda a transao, o acordo ou a conciliao nas aes de im-
probidade administrativa (art. 17, 1). De igual forma, no possvel o
ajuizamento da referida ao nos Juizados Especiais Federais (art. 3, I, Lei
10.259/2001).
Para que o juiz receba a petio inicial e d prosseguimento fase instru-
tria, a ao dever conter documentos que comprovem indcios sufcientes
da ocorrncia de um dos atos de improbidade previstos da Lei 8.429/92
134
. O
processo poder ser extinto sem julgamento do mrito caso o juiz reconhea,
em qualquer fase do processo, a inadequao da ao de improbidade.
No que diz respeito sentena, o art. 18 prev que, aquela que julgar
procedente a ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens
havidos ilicitamente, dever determinar o pagamento ou a reverso dos bens,
conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito.
Os prazos prescricionais tambm esto previstos no art. 23, incisos I e II
da prpria LGIA, sendo assim, a ao de improbidade poder ser proposta
at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comis-
so ou de funo de confana. Porm, quando se tratar de agente que seja
titular de cargo efetivo ou de emprego pblico, ela poder ser proposta den-
tro do prazo prescricional previsto em lei especfca para faltas disciplinares
punveis com demisso a bem do servio pblico.
Importante ressaltar que, quando se tratar de aes para ressarcimento ao
errio, no h que ser falar em prazo prescricional, uma vez que, nos termos
do art. 37, 5, da Constituio Federal, elas so imprescritveis.
QUESTIONRIO:
a) Em que medida a ao popular um instrumento para a tutela coletiva
de direitos?
b) possvel que um particular seja ru em uma ao de improbidade
administrativa? E quanto ao agente poltico?
c) A relao de atos de improbidade estabelecida atravs da Lei n.
8.429/92 exaustiva ou meramente exemplifcativa?
d) possvel que um administrador pblico seja responsabilizado judi-
cial mente atravs de uma ao de improbidade administrativa em razo
de uma conduta culposa?
e) As sanes previstas na Lei n. 8.429/92 esto de acordo com as dis
posies constitucionais? Qual a sua natureza e como devem ser aplicadas
concretamente?
f ) Quais devem ser os pedidos formulados pelo autor na ao de impro
bidade administrativa? Pode o juiz aplicar sano no postulada diretamente
na inicial?
FGV DIREITO RIO 130
5. JURISPRUDNCIA
STJ REsp 810.662/SP, Rel. Min. Luiz Fux Primeira Turma, j.
em 13.11.2007
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA, POR IMPROBI-
DADE ADMINISTRATIVA, CONTRA EX-PREFEITO. PRERROGA-
TIVA DE FORO. PRONUNCIAMENTO DO STF SOBRE A CONS-
TITUCIONALIDADE DA NOVEL REDAO DO ART. 84 DO CPP
(LEI10.628/02).
1. Ao Civil Pblica de improbidade administrativa ajuizada pelo Minis-
trio Pblico Estadual em face de ex-prefeito, posteriormente eleito Deputa-
do Federal.
2. A questo concernente prerrogativa de foro de agentes polticos para
responder por crimes de responsabilidade, decorrente da novel redao con
ferida ao art. 84 do CPP pela Lei 10.628 de 24 de dezembro de 2002, resta
superada nesta Corte.
3. Com efeito, na sesso de julgamento do dia 15 de setembro de 2005, o
Pleno do Supremo Tribunal Federal, por maioria, julgou procedente a ADI
2797/DF, para declarar a nconstitucionalidade da Lei n. 10.628/2002, que
acresceu os 1 e 2 ao art. 84 do Cdigo de Processo Penal, conforme
noticiado no Informativo STF n 401 de 12 a 16/9/05, in verbis: O Tri-
bunal concluiu julgamento de duas aes diretas ajuizadas pela Associao
Nacional dos Membros do Ministrio P blico CONAMP e pela As-
sociao dos Magistrados Brasileiros AMB para declarar, por maioria, a
inconstitucionalidade dos 1 e 2 do art. 84 do Cdigo de Processo Penal,
inseridos pelo art. 1 da Lei 10.628/2002 v. Informativo 362. Entendeu-
-se que o 1 do art. 84 do CPP, alm de ter feito interpretao autntica
da Carta Magna, o que seria reservado norma de hierarquia constitucional,
usurpou a competncia do STF como guardio da Constituio Federal ao
inverter a leitura por ele j feita da norma constitucional, o que, se admitido,
implicaria submeter a interpretao constitucional do Supremo ao referendo
do legislador ordinrio. [...]. ADIN 2797/DF e ADI 2860/DF, rel. Min. Se-
plveda Pertence, 15.9.2005.
4. Deveras, a competncia do juzo singular para processar e julgar as
aes propostas contra prefeitos revela-se irretorquvel. Precedentes do STJ:
RESP718248/SC, Relator Ministro Jos Delgado, DJ de 06.02.2006 e
RESP712170/RS, desta relatoria, DJ de 28.11.2005.
5. In casu, o fato de o ora Requerente ser Deputado Federal, detentor de
foro especial, por prerrogativa de funo, perante o Supremo Tribunal Fe-
deral, por infrao penal comum (art. 102, I, b, CF), traz lume intrigante
indagao acerca da possibilidade de extenso desse foro especial s investiga-
FGV DIREITO RIO 131
es por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/92, que
tambm podem confgurar ilcitos penais.
6. Com efeito, a despeito de acirradas controvrsias sobre o tema, a ju-
risprudncia predominante no mbito da Corte Especial desta Corte, per-
flhando entendimento exarado pelo C. STF, decidiu que compete ao juiz
de primeiro grau o processo e julgamento de ao civil pblica de impro-
bidade administrativa, ainda que no plo passivo da ao fgure autorida-
de que dete nha foro especial por prerrogativa de funo, tendo em vista
que as hipteses de foro especial previstas na Constituio Federal so taxa-
tivas. (HC 22.342/ RJ, Corte Especial, Relator Ministro Flix Fischer, DJ
de 23.06.2003)
7. Sob esse enfoque confra-se julgado do Supremo Tribunal Federal:
AO CIVIL PBLICA CONTRA O PRESIDENTE DA REPBLICA,
IMPUGNANDO ATO DE NOMEAO DE MINISTRO DO SUPE
RIOR TRIBUNAL MILITAR. LEI N 7.347/85. INCOMPETNCIA,
EM SEDE ORIGINRIA, DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Nos
termos do art. 102 e incisos da Magna Carta, no detm esta Suprema Corte
competncia originria para processar e julgar aes movidas contra o Presi-
dente da Repblica, exceto quando se tratar de feitos criminais e de manda
dos de segurana. Agravo desprovido. Pet-AgR 3087/DF, Relator Ministro
CARLOS BRITTO, DJ de 10.09.2004)
8. Recurso especial desprovido.
Informativo do STJ n 0510. Segunda Turma. DIREITO ADMINIS-
TRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILI-
DADE DE BENS. A decretao de indisponibilidade de bens em decorrncia
da apurao de atos deimprobidade administrativa deve observar o teor do
art. 7, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992, limitando-se a constrio aos
bens necessrios ao ressarcimento integral do dano, ainda que adquiridos an-
teriormente ao suposto ato de improbidade, ou at mesmo ao incio da vign-
cia da referida lei. Precedentes citados: REsp 1.078.640-ES, DJe 23/3/2010,
e REsp 1.040.254-CE, DJe 2/2/2010. AgRg no REsp 1.191.497-RS, Rel.
Min. Humberto Martins, julgado em 20/11/2012.
Informativo do STJ n 0506. Primeira Turma. DIREITO PROCESSU-
AL CIVIL. AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIO
INICIAL. DEMONSTRAO DA JUSTA CAUSA. A petio inicial na
ao por ato de improbidade administrativa deve conter elementos que com-
provem a existncia de indcios da prtica de ato mprobo, bem como de sua
autoria. Alm das condies genricas da ao, as aes sancionatrias exi-
gem a presena da justa causa. Para que essas aes possam ser recebidas pelo
magistrado, deve-se verifcar a presena de elementos slidos, que permitam
FGV DIREITO RIO 132
a constatao da tipicidade da conduta e a viabilidade da acusao. REsp
952.351-RJ, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, julgado em 4/10/2012.
Informativo do STJ n 0505. Primeira Turma. DIREITO ADMINIS-
TRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LAUDO MDICO
PARA SI PRPRIO. Emitir laudo mdico de sua competncia em seu pr-
prio benefcio caracteriza ato de improbidade administrativa que atenta con-
tra os princpios da Administrao Pblica (art. 11 da Lei n. 8.429/1992).
Conforme jurisprudncia desta corte, no se pode confundir improbidade
com simples ilegalidade. A improbidade ilegalidade tipifcada e qualifcada
pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo indispensvel o dolo
para caracteriz-la. No caso do art. 11 da lei de improbidade administrativa,
o elemento subjetivo necessrio o dolo eventual ou genrico de realizar
conduta que atente contra os princpios da Administrao Pblica. Assim,
no se exige a presena de inteno especfca para caracterizar o ato como
mprobo, pois a atuao deliberada em desrespeito s normas legais, cujo
desconhecimento inescusvel, evidencia a presena do dolo. Dessa forma,
no h como afastar o elemento subjetivo daquele que emite laudo mdico
para si mesmo. Precedentes citados: AIA 30-AM, DJe 28/9/2011, e AgRg no
AREsp 8.937-MG, DJe 2/2/2012. AgRg no AREsp 73.968-SP, Rel. Min.
Benedito Gonalves, julgado em 2/10/2012.
Informativo do STJ n 0495. Primeira Turma. IMPROBIDADE AD-
MINISTRATIVA. ART. 11, I, DA LIA. DOLO. A Turma, por maioria, deu
provimento ao recurso para afastar a condenao dos recorrentes nas sanes
do art. 11, I, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) sob o entendimen-
to de que no fcou evidenciada nos autos a conduta dolosa dos acusados.
Segundo iterativa jurisprudncia desta Corte, para que seja reconhecida a ti-
pifcao da conduta do agente como incurso nas previses da LIA necess-
ria a demonstrao do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os
tipos previstos nos arts. 9 (enriquecimento ilcito) e 11 (violao dos princ-
pios da Administrao Pblica) e, ao menos, pela culpa nas hipteses do art.
10 (prejuzo ao errio). No voto divergente, sustentou o Min. Relator Teori
Zavascki que o reexame das razes fticas apresentadas no dito condenatrio
pelo tribunal a quo esbarraria no bice da Sm. n. 7 desta Corte, da mesma
forma, a reviso da pena fxada com observncia dos princpios da proporcio-
nalidade e da razoabilidade. REsp 1.192.056-DF, Rel. originrio Min. Teori
Albino Zavascki, Rel. para o acrdo Min. Benedito Gonalves, julgado em
17/4/2012.
FGV DIREITO RIO 133
6. QUESTES DE CONCURSO
1. Em matria de improbidade (Lei n 8.429/92), est incorreto: (MPE-
-PR 2012 MPE-PR Promotor de Justia)
(a) O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar
obrigatoriamente, como fscal da lei, sob pena de nulidade;
(b) A deciso que recebe a petio inicial irrecorrvel e somente pode ser
atacada, se for o caso, por mandado de segurana;
(c) A propositura da ao previne a jurisdio do juzo para todas as aes
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo
objeto;
(d) Se o juiz, depois de recebida a manifestao da parte, se convencer da
inexistncia do ato de improbidade, da improcedncia da ao ou da inade-
quao da via eleita, ele poder, no prazo de trinta dias, em deciso funda-
mentada, rejeitar a ao;
(e) Em qualquer fase do processo, o juiz poder extinguir o processo, sem
julgamento do mrito, se reconhecer a inadequao da ao de improbidade.
2. Determinada empresa privada recebeu subveno do Poder Pblico
para desenvolver e implantar programa de irrigao em reas carentes de mu-
nicpio do nordeste atingido por estiagem. Dirigente dessa empresa aplicou
os recursos oriundos da subveno estatal em rea de sua propriedade e em
rea de propriedade do servidor pblico responsvel pela liberao da sub-
veno, deixando de cumprir as obrigaes assumidas com o poder pblico.
De acordo com as disposies da Lei no 8.429/92, que trata dos atos de
improbidade administrativa, (FCC 2013 TRT 1 REGIO (RJ)
Analista Judicirio rea Administrativa)
(a) apenas a conduta do servidor passvel de caracterizao como ato de
improbidade.
(b) ambas as condutas, do servidor e do dirigente, so passveis de carac-
terizao como ato de improbidade desde que confgurado enriquecimento
ilcito.
(c) apenas a conduta do dirigente passvel de caracterizao como ato de
improbidade, sendo a do servidor passvel de apurao disciplinar.
(d) apenas a conduta do servidor passvel de caracterizao como ato
de improbidade, desde que confgurado enriquecimento ilcito e violao de
dever funcional.
(e) ambas as condutas, do servidor e do dirigente, so passveis de caracte-
rizao como ato de improbidade, limitada a sano patrimonial repercus-
so do ilcito sobre o montante da subveno.
FGV DIREITO RIO 134
3. Determinado administrador pblico adquiriu, sem licitao, dois ve-
culos para uso da repartio pblica que chefa. Em decorrncia dessa aqui-
sio, obteve desconto considervel na aquisio de outro veculo, com re-
cursos prprios, para sua utilizao. Em razo dessa conduta, (FCC 2013
TRT 1 REGIO (RJ) Analista Judicirio rea Judiciria)
(a) pode restar confgurado ato de improbidade, desde que reste compro-
vado prejuzo pecunirio.
(b) no poder ser confgurado ato de improbidade, salvo no que concer-
ne aquisio do veculo com recursos prprios, pois se valeu de vantagem
obtida em razo do cargo.
(c) pode restar confgurado ato de improbidade, independentemente da
ocorrncia de prejuzo pecunirio.
(d) no pode confgurar ato de improbidade, mas pode confgurar ilcito
penal, independentemente da ocorrncia de prejuzo pecunirio.
(e) fca confgurado ato de improbidade, devendo ser responsabilizado o
agente estatal independentemente de dolo ou culpa, mas devendo ser com-
provado prejuzo pecunirio.
FGV DIREITO RIO 135
135
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo
Coletivo: Tutela de Direitos Coletivos e
Tutela Coletiva de Direitos. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006. p. 84.
136
ZAVASCKI, p. 85.
AULAS 22 E 23: AO POPULAR
1. ORIGEM
A previso constitucional da ao popular ocorre pela primeira vez na
Constituio de 1934, tendo permanecido nas constituies posteriores, com
exceo da Carta de 1937
135
.
Infraconstitucionalmente, ela foi regulamentada pela Lei 4.717/1965 que,
apesar de ser anterior Constituio Federal de 1988, foi por ela recepciona-
da e se encontra at hoje em vigor.
Na Constituio atual, a ao popular est prevista no art. 5, LXXIII,
CF/88: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado partici-
pe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural, fcando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do
nus da sucumbncia.
Tal conceito se diferencia um pouco daquele previsto no art. 1 da Lei
4.717/65 no que tange ao seu objeto, uma vez que a CF/88 incluiu o meio
ambiente e a moralidade administrativa como bens tutelveis. Essa incluso,
segundo Teori Zavascki, refexo natural da valorizao desses bens jurdi-
cos pelo novo regime constitucional, que erigiu a moralidade como princpio
da administrao pblica (art. 37) e que alou o meio ambiente ecologica-
mente equilibrado condio de bem de uso comum do povo (art. 225)
136
.
2. CARACTERSTICAS
O objetivo da ao popular anular ato lesivo aos bens jurdicos tutelados.
Isso signifca que necessrio que o ato esteja causando uma leso a esses bens
jurdicos para que ele possa ser questionado atravs da ao popular. So eles:
(a) o patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe;
(b) a moralidade administrativa;
(c) o meio ambiente e
(d) o patrimnio histrico e cultural.
Os artigos 2, 3 e 4 da Lei 4.717/65 descrevem os casos em que o ato
lesivo ser nulo ou anulvel. Embora apenas os artigos 2 e 3 mencionem
expressamente a necessidade da existncia de ato lesivo, a doutrina entende
que, nas hipteses do art. 4, a lesividade tambm dever estar presente, uma
vez que ela presumida.
Cabe ressalvar que, nestes casos do art. 4, onde h presuno, caber ao
ru provar que o seu ato no ocasionou nenhum tipo de leso. Nas demais
FGV DIREITO RIO 136
137
ZAVASCKI, p. 88/89 e 95.
138
ZAVASCKI, p. 96.
139
VIGLIAR, Jos Marcelo. Aes Co-
letivas. Provas e Concursos. Salvador:
JusPodivm, 2007, p.
hipteses, o autor quem dever demonstrar a consequncia lesiva provocada
pelo ato atacado, com exceo da moralidade administrativa. A leso a este
ltimo bem jurdico no necessita de prova, tendo em vista constituir-se, por
si s, de uma ilegalidade lato sensu, atacvel via ao popular. o que sustenta
Teori, ao afrmar que o ato violador do princpio da moralidade administrativa
uma ilegalidade qualifcada pela gravidade do vcio, o que razo sufciente,
segundo a Constituio, para ensejar sua anulao por ao popular, indepen-
dentemente da perquirio (...) da sua efetiva lesividade patrimonial
137
.
Com relao tutela do meio ambiente e do patrimnio artstico, esttico,
histrico ou turstico, observa-se a existncia de uma identifcao com os
objetivos da ao civil pblica, contidos nos inciso I e III, do art. 1, da Lei
7.347/1985:
Art. 1. Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao
popular, as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados:(Redao dada pela Leu n 12.529, de 2011).
I ao meio-ambiente;
(...)
III a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico
e paisagstico;
No entanto, como descrito no prprio caput do artigo, uma ao no
exclui a outra. Isso porque os legitimados para propor a Ao Civil Pblica
so apenas aqueles listados no art. 5 da Lei 7.347/85, e o da ao popular,
como veremos a seguir, qualquer cidado. Sendo assim, o intuito da Cons-
tituio Federal, ao estabelecer a proteo desses bens como um dos objetivos
da ao popular, foi estender ao cidado a legitimidade para (...) promover
uma peculiar ao civil pblica em defesa daqueles especfcos direitos tran-
sindividuais
138
. Ou seja, a ao popular no se destina tutela de quaisquer
interesses difusos, mas apenas para a defesa daqueles que menciona e especi-
fca, reservando ao cidado o direito de ajuiz-la
139
.
3. ASPECTOS PROCESSUAIS: COMPETNCIA; LEGITIMIDADES ATIVA
E PASSIVA; MEDIDAS CAUTELARES; SENTENA, CUMPRIMENTO DE
SENTENA E COISA JULGADA.
A competncia para processar e julgar a ao popular ser, em regra, do
juzo de primeiro grau, no havendo que se falar em foro por prerrogativa de
funo. De acordo com o art. 5 da lei que a regulamenta, para a propositura
da ao, devero ser observadas a origem do ato impugnado e a organizao
judiciria de cada Estado.
FGV DIREITO RIO 137
140
pp. 992/993.
A ao popular poder ser proposta por qualquer cidado, ou seja, por
qualquer brasileiro nato ou naturalizado que esteja no pleno gozo de seus
direitos polticos. Desta forma, constitui-se requisito essencial para ingresso
em juzo a apresentao do ttulo de eleitor (art. 1, 3, Lei 4717/65).
Igualmente, faculta-se a qualquer cidado habilitar-se na ao popular como
litisconsorte ou assistente do autor (art. 6, 5, Lei 4717/65), e at mesmo
substituir-lhe em caso de desistncia (art. 9, Lei 4717/65). Nesta ltima
hiptese, o Ministrio Pblico tambm poder dar prosseguimento ao se
assim desejar.
J no polo passivo, devero responder as pessoas pblicas e/ou privadas
que houverem praticado o ato lesivo impugnado ou a ele dado causa. No
entanto, quanto s pessoas jurdicas, seja de direito pblico ou de direito
privado, facultada a possibilidade de no apresentar contestao ao pedido,
colocando-se ao lado do autor, desde que tal posicionamento seja til ao
interesse pblico.
De forma didtica, Jos dos Santos Carvalho Filho distingue em trs gru-
pos as pessoas que podem fgurar no polo passivo
140
:
1) a pessoa jurdica de onde promanou o ato;
2) os servidores, de qualquer nvel, que de algum modo tenham con-
tribudo para a leso; e
3) os terceiros benefcirios diretos do ato lesivo.
A Lei 4.717/65, com a alterao dada pela Lei 6.513/77, prev o cabi-
mento de suspenso liminar do ato lesivo impugnado, a fm de evitar danos
irreparveis ao patrimnio pblico, desde que demonstrado o periculum in
mora e o fumus boni iuris (art. 5, 4, da Lei 4.717/65).
Se a sentena concluir que o ato impugnado invlido, julgando a ao
popular procedente, dever condenar os responsveis por sua prtica, bem
como, seus eventuais benefcirios, ao pagamento de perdas e danos. Neste
caso, fca resguardada possvel ao regressiva contra os funcionrios que agi-
ram com culpa causando o dano (art. 11, Lei 4.717/65).
Ressalte-se que, se a ao popular, aps a anlise do mrito, for julgada
procedente ou improcedente, a coisa julgada ser oponvel erga omnes, ou
seja, ser oponvel a todos. Isso signifca que no caber ajuizamento de ou-
tra ao para decidir sobre este mesmo assunto. Porm, se a improcedncia
se der por defcincia de provas, qualquer cidado poder ajuizar outra ao
popular com base em novas provas, pois tal deciso s ter efeitos inter partes
(art. 18, Lei 4.717/65).
Importante destacar que a Lei 4.717/65 prev uma regra especial nos casos
em que a sentena concluir pela carncia ou pela improcedncia da ao, qual
seja, o reexame necessrio, tambm chamado de duplo grau obrigatrio de
FGV DIREITO RIO 138
141
DIDIER JR., Fredie & ZANETI JR.,
Hermes. Curso de Direito Processual
Civil. Processo Coletivo. Vol. 4. Salvador:
Juspodvm, 2007, p.
jurisdio (art. 19 da Lei). Da sentena que julgar procedente a ao popular,
caber apelao com efeito devolutivo e suspensivo.
141
O cumprimento de sentena dever ser promovido pelo autor ou por ter-
ceiro interessado dentro do prazo legal, caso no o faa, caber obrigatoria-
mente ao Ministrio Pblico promov-la.
Por derradeiro, cabe ressaltar que s caber ao autor o pagamento de cus-
tas judiciais e nus da sucumbncia se a sentena reconhecer que o mesmo
agiu de m-f.
4) QUESTIONRIO
a) Em que medida a ao popular um instrumento para a tutela coletiva
de direitos?
b) Pessoa jurdica possui legitimidade para ajuizar ao popular?
c) Pode a pessoa jurdica de direito pblico, ao invs de contestar o pedido
formulado pelo autor, atuar ao lado deste na ao popular?
d) O autor da ao popular deve arcar com custas judiciais?
e) Em que consiste o binmio ilegalidade-lesividade? O ajuizamento de
ao popular restringe-se aos casos em que h ocorrncia de prejuzo de or
dem material para as entidades pblicas?
f ) Qual a natureza do litisconsrcio formado no plo passivo da ao
popular?
5) JURISPRUDNCIA
Petio n 8.397 DF (2011/0048934-6), Rel. Min. Castro Meira,
deciso publicada em 24/03/11
PROCESSO CIVIL. AO POPULAR. ATO DO MINISTRO DA
FAZENDA. PRERROGATIVA DE FORO. INEXISTNCIA. INCOM
PETNCIA DO STJ. RETORNO DOS AUTOS ORIGEM.
1. Diferentemente do mandado de segurana, a competncia na ao po-
pular no se defne pelo grau hierrquico da autoridade responsvel pelo ato
combatido, razo pela qual no se aplicam as regras do foro privilegiado.
Precedentes do STF.
2. Destarte, os autos devem retornar ao Juzo Federal de Primeira Instn-
cia, a fm de serem adotadas as providncias pertinentes.
3. Incompetncia originria do Superior Tribunal de Justia.
FGV DIREITO RIO 139
REsp 1.143.807, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, publicao no
DJe de 06/10/10
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AO POPULAR.
ILEGALIDADES EM PROCEDIMENTO LICITATRIO. PEDIDO
DE EXIBIO DE DOCUMENTOS. PROCEDNCIA. JUSTIFICATI-
VA PLAUSVEL. PRINCPIO DA PUBLICIDADE DOS ATOS LICITA-
T RIOS.
1. A violao do artigo 535, do Cdigo de Processo Civil CPC, no se
efetivou no caso dos autos, uma vez que no se vislumbra omisso no acrdo
recorrido capaz de tornar nula a deciso impugnada no especial.
2. O acrdo recorrido proferido pelo Tribunal ordinrio entendeu que
o recorrente no apontou circunstncias capazes de justifcar a exibio de
documentos perquirida. Este entendimento merece reforma.
3. A ao popular intentada visa demonstrar irregularidades ocorridas em
procedimentos licitatrios realizados pela recorrida. E, requer, o recorrente,
a exibio dos documentos que esto no poder da recorrida relativos
licitao para comprovar as irregularidades apontadas.
4. Est claramente justifcado o pedido de exibio de documentos, pois
no existe contedo probatrio mais robusto do que o solicitado pelo recor-
rente, capaz de comprovar a alegada ilegalidade licitatria.
5. Procedimentos licitatrios so pblicos. A licitao regida pela publi-
cidade dos atos, conforme explicita o art. 3 da Lei n. 8.666/93. Nos dizeres
de Hely Lopes Meirelles: a licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e aces-
sveis ao pblico os atos de seu procedimento, salvo quanto ao contedo das
propostas, at a respectiva abertura.
6. Sendo assim, fundamentado no princpio da publicidade dos atos dos
procedimentos licitatrios, e no legtimo interesse do recorrente de ter acesso
aos documentos que possam provar as alegaes presentes na ao popular,
entende-se que a documentao pleiteada deve ser fornecida.
7. Recurso especial provido
STJ REsp n 945238/SP, Rel. Min. Herman Benjamin Segunda
Turma, j. em 09.12.2008
PROCESSUAL CIVIL. AO POPULAR. MIGRAO DE ENTE
PBLICO PARA O PLO ATIVO APS A CONTESTAO. PRE
CLUSO. NO-OCORRNCIA.
1. Hiptese em que o Tribunal a quo concluiu que o ente pblico somente
pode migrar para o plo ativo da demanda logo aps a citao, sob pena de
precluso, nos termos do art. 183 do Cdigo de Processo Civil.
2. O deslocamento de pessoa jurdica de Direito Pblico do plo passivo
para o ativo na Ao Popular possvel, desde que til ao interesse pblico, a
FGV DIREITO RIO 140
juzo do representante legal ou do dirigente, nos moldes do art. 6, 3, da
Lei 4.717/1965.
3. No h falar em precluso do direito, pois, alm de a mencionada lei
no trazer limitao quanto ao momento em que deve ser realizada a migra-
o, o seu art. 17 preceitua que a entidade pode, ainda que tenha contes-
tado a ao, proceder execuo da sentena na parte que lhe caiba, fcando
evi dente a viabilidade de composio do plo ativo a qualquer tempo.
Prece dentes do STJ.
4. Recurso Especial provido.
Informativo do STF n 587. Iseno de nus da Sucumbncia e Medida
Cautelar Preparatria. Processo RE 436806. O procedimento cautelar
est intrinsecamente ligado ao processo principal, por isso a disciplina cons-
titucional que se aplica s aes cautelares deve ser a mesma para eventuais
medidas cautelares preparatrias que se faam necessrias, tendo em conta a
natureza instrumental e acessria de tais medidas em face da ao principal.
Com base nesse entendimento, a Turma proveu recurso extraordinrio para
isentar o recorrente do pagamento das custas processuais e dos honorrios
advocatcios impostos em razo de ter restado vencido em medida cautelar
por ele intentada, preparatria de futuraao popular.Na espcie, tratava-se
de recurso interposto contra acrdo do Tribunal de Justia do Estado de So
Paulo que confrmara sentena a qual conclura que a iseno constitucional
do nus da sucumbncia apenas abarca a ao popular e no as medidas
cautelares, ainda que preparatrias. Consignou-se que a demanda principal,
entretanto, no chegara a ser ajuizada, o que seria irrelevante para fns de
iseno do autor do nus da sucumbncia. Ademais, assentou-se o no ca-
bimento de interpretao restritiva do comando do art. 5, LXXIII, da CF
(LXXIII qualquer cidado parte legtima para proporao popularque
vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, fcando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia). RE 335428/SP, rel. Min. Dias Tofoli,
18.5.2010. (RE-335428)
STJ. RECURSO ESPECIAL. AO POPULAR. LICITAO. RE-
GRAS DO EDITAL. VIOLAO DO PRINCPIO DA LIVRE CON-
CORRNCIA. ART. 4, INCISO III, ALNEAS B E C, DA LEI N
4.717/1965. PRAZO DE 20 (VINTE) DIAS PARA CONTESTAR. CAR-
TA DE AR DE CITAO MENCIONANDO PRAZO DE 15 (QUINZE)
DIAS. CONTESTAO APRESENTADA. PREJUZO NO DEMONS-
TRADO. AUSNCIA DE NULIDADE. COMPROVAO DE DANO
FGV DIREITO RIO 141
AO ERRIO. DESNECESSIDADE. PERDA DE OBJETO DA AO.
ENCERRAMENTO E CUMPRIMENTO INTEGRAL DO CONTRA-
TO. DESCARACTERIZAO. PRESCRIO. INTERRUPO. CI-
TAO DE LITISCONSORTE NECESSRIO. SOLIDARIEDADE.
SMULA 283/STF. 1. Ao popular movida para anular edital de concor-
rncia pblica relativa prestao de servios e para indenizar os danos sofri-
dos pelo errio em decorrncia da violao do art. 4 da Lei n 4.717/1965
e do princpio da concorrncia. 2. A indicao equivocada, na carta de AR
citatria, do prazo de 15 (quinze) dias para contestar, ao invs de 20 (vinte)
dias (art. 7, inciso IV, da Lei n 4.717/1965), no implica nulidade no caso
concreto diante da efetiva ausncia de prejuzo ao contraditrio, cabendo
ressaltar que a pea contestatria foi deduzida de forma ampla e minuciosa
quanto s questes meritrias de direito, de fato e de prova, sem qualquer
indicao de difculdade apresentao da defesa. 3. Pode ser manejada ao
popular com base na contrariedade aos princpios da da administrao (mo-
ralidade, legalidade, livre concorrncia, etc.), independentemente de alega-
o e de comprovao de dano ao errio, com o propsito de anular irregular
contratao em licitao pblica. Precedentes. 4. O cumprimento integral e
o encerramento do contrato celebrado irregularmente com a prefeitura no
implica perda de objeto da ao, tendo em vista que, mesmo admitindo-se
ter a contratada direito remunerao pelos servios prestados, qualquer va-
lor recebido indevidamente a maior, decorrente de vcios na licitao, dever
ser restitudo a ttulo de indenizao. 5. Adotadas pelo acrdo recorrido,
para afastar a prescrio, a solidariedade entre os litisconsortes necessrios,
decorrente da interpretao do art. 21 da Lei n 4.717/1965, e a consequente
incidncia dos artigos 176, 1, 2 parte, do CC/1916 e 204, 1, 2 parte,
do CC/2002, segundo os quais a interrupo da prescrio efetuada contra
o devedor solidrio envolve os demais e seus herdeiros, incide a vedao
contida na Smula 283/STF por ter deixado a recorrente de impugnar tais
fundamentos, extremamente relevantes. 6. Recurso especial conhecido em
parte e no provido. (REsp 986752/RS. Recurso Especial 2007/0216210-6.
Relator(a) Ministro Castro Meira. T2 Segunda Turma. Em 27/11/2012.
Publicao em DJe 06/12/2012)
STJ. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO POPULAR.
LITISCONSRCIO PASSIVO NECESSRIO. AUSNCIA DE MANI-
FESTAO DO AUTOR. MINISTRIO PBLICO. ATUAO. 1. A
garantia constitucional da inafastabilidade do controle judicial deve ser enten-
dida no sentido de que, na dvida, cabe conhecer do recurso, propiciando a
anlise das questes levantadas, objetivo primeiro e ltimo da prpria prestao
jurisdicional. 2. No caso, houve a determinao ao autor para providenciar a
citao dos litisconsortes passivos, o que no ocorreu. Encaminhados os autos
FGV DIREITO RIO 142
ao Ministrio Pblico, este requereu nova intimao do autor, sob pena de,
acaso no for atendido, implicar na extino do processo, nos termos do arti-
go 47, do Cdigo de Processo Civil. No entanto, nova vista ao autor no foi
ofertada, sobrevindo sentena terminativa. 3. A possibilidade de manifestao
nos autos deve ser propiciada ao autor da Ao Popular para sanar a questo
atinente citao, sendo que o descumprimento enseja a remessa dos autos ao
Ministrio Pblico para que exera seu papel constitucionalmente institudo.
4. Na Ao Popular, o Ministrio Pblico acompanhar a ao, cabendo-lhe
apressar a produo da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal,
dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hiptese, assumir a
defesa do ato impugnado ou dos seus autores (art. 6, 4). Cumpre-lhe,
ainda, promover o prosseguimento da ao e a execuo da sentena condena-
tria, sucessivamente, nas hipteses de desistncia ou inrcia do autor da ao
popular (arts. 9 e 16), bem como recorrer das decises contrrias ao autor
(art. 19, 2). 6. A funo ativadora e agilizadora do Ministrio Pblico na
colheita das provas no se reduzir ao contedo singelo desse dispositivo (art.
7, I, b, e 1, da Lei 4.717/65), mas, a partir das provas juntadas inicial,
mais as que o autor protesta produzir, cuidar o promotor de zelar para que
aquelas efetivamente pertinentes sejam produzidas de maneira mais rpida e
efcaz. Quanto aos pontos relevantes, em face dos quais o autor popular no
disponha de maiores elementos probatrios, cremos que poder tambm o
promotor auxiliar o autor nessa parte, requerendo a diligncia que se afgurar
cabvel (Rodolfo de Camargo Mancuso. Ao Popular, 5 ed., So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003, pp. 231/232). Recurso especial de RICARDO
JOS MAGALHES BARROS provido. (REsp 1172188/PR. Recurso Es-
pecial 2009/0246217-5. Relator(a) Ministro Humberto Martins. T2 SE-
GUNDA TURMA. Em 24/04/2012. Publicao em DJe 15/10/2012.)
1. A respeito da ao popular, assinale a opo correta. (CESPE 2012
TJ-CE Juiz)
(a) Esse tipo de ao no enseja ressarcimento do patrimnio pblico lesado.
(b) vedado ao MP defender o ato impugnado.
(c) Sentena que extingue o feito sem resoluo de mrito no se sujeita
ao reexame necessrio.
(d) essencial ao cabimento dessa ao o efetivo prejuzo econmico do
errio pblico.
(e) A declarao de constitucionalidade de lei no se inclui entre as possi-
bilidades de causa de pedir.
FGV DIREITO RIO 143
2. Se o autor desistir da ao popular, (FCC 2011 TCE-PR Ana-
lista de Controle Jurdica)
(a) O juiz, de ofcio, dar andamento ao processo, at a prolao da sen-
tena de mrito.
(b) Fica assegurado apenas ao Ministrio Pblico promover o prossegui-
mento da ao, enquanto no decorrido o prazo prescricional.
(c) Fica assegurado a qualquer cidado, bem como ao representante do
Ministrio Pblico, dentro do prazo que a lei fxa, promover o prossegui-
mento da ao.
(d) O juiz suspender o processo, durante o prazo legal de prescrio,
aguardando que qualquer cidado lhe d andamento.
(e) O juiz indeferir o pedido de desistncia, em virtude de proibio legal.
3. Na ao popular, a pessoa jurdica de direito pblico, cujo ato seja ob-
jeto de impugnao, (FCC 2011 TCM-BA Procurador Especial de
Contas)
(a) dever requerer sua habilitao como assistente do autor popular ou
dos rus, conforme seja de seu interesse aderir impugnao ou contrari-la.
(b) ter de defender o ato impugnado ou abster-se de contestar, porque ao
Ministrio Pblico j vedado assumir a defesa de ato impugnado.
(c) no poder abster-se de contestar o pedido, sob pena de responsabili-
dade administrativa de seu representante, mas poder atuar ao lado do autor.
(d) no poder abster-se de contestar o pedido, nem atuar ao lado do au-
tor popular.
(e) poder abster-se de contestar o pedido, ou poder atuar ao lado do
autor, desde que isso se afgure til ao interesse pblico, a juzo de seu repre-
sentante legal.
FGV DIREITO RIO 144
142
Idem 25, p. 982.
143
2010, p. 829.
AULAS 24 E 25 MANDADO DE SEGURANA COLETIVO
1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL E LEGAL
A Constituio Federal estabelece, em seu artigo 5, inciso LXIX que:
Conceder-se- Mandado de Segurana para proteger direito lquido e
certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel
pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa
jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico.
Quanto ao mandado de segurana coletivo est previsto no art. 5, inciso
LXX, da Constituio Federal que:
O mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a)partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b)organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente
constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados.
Sua disciplina processual a mesma aplicvel ao mandado de segurana
individual, estando ambos regulamentados pela Lei 12.016/2009:
Art. 1 Conceder-se- mandado de segurana para proteger di-
reito lquido e certo, no amparado porhabeas corpusouhabeas data,
sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa fsica
ou jurdica sofrer violao ou houver justo receio de sofr-la por parte
de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funes
que exera.
2. CARACTERSTICAS
O mandado de segurana coletivo visa proteger o direito lquido e certo,
entendido este, pela maioria da doutrina, como aquele direito que pode
ser comprovado de plano, ou seja, aquela situao que permite ao autor da
ao exibir desde logo os elementos de prova que conduzam certeza e li-
quidez dos fatos que amparam o direito
142
. Tal direito dever estar sofrendo
uma violao ou na eminncia de sofr-la por parte de autoridade que esteja
agindo com ilegalidade. Ressalte-se, entretanto, que o mandado de segurana
possui natureza residual
143
, no cabendo nos casos de direito lquido e certo
amparados por habeas corpus e habeas data.
FGV DIREITO RIO 145
144
p. 983.
145
Vicente, p. 828.
146
p. 985/986.
Segundo lio do Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, os atos e con-
dutas ilegais passveis de mandado de segurana coletivo podem ter sido co-
metidas por pessoas investidas diretamente em funo pblica, bem como
por agentes de pessoas jurdicas pblicas ou, at mesmo, privadas que exer-
cem funes delegadas pelo Poder Pblico
144
.
O mandado de segurana coletivo pode ser repressivo ou preventivo. O
primeiro visa reparar uma leso j ocorrida, e o segundo tem o condo de
afastar a ameaa de leso ao direito lquido e certo do impetrante. Para que
este ltimo seja possvel, necessrio se faz que o impetrante comprove que o
ato do Poder Pblico realmente acarretar uma leso ao seu direito se prati-
cado.
A Lei 12.016/2009 estabelece, em seu art. 5, algumas situaes em que
no ser possvel a impetrao de mandado de segurana, so elas: quando se
tratar de I) ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo,
independentemente de cauo;II) deciso judicial da qual caiba recurso com
efeito suspensivo; III) deciso judicial transitada em julgado.
Na hiptese do inciso I, admite-se que o interessado deixe de recorrer
administrativamente para, aps o decurso do prazo, impetrar o mandado
de segurana. J no caso do inciso III, cabe mencionar que, para atacar uma
deciso transitada em julgada, deve-se usar a ao prpria, rescisria para
sentenas cveis e reviso criminal, na esfera penal
145
. Segundo a doutrina,
tambm no caber mandado de segurana contra lei em tese, contra atos
interna corporis e atos disciplinares
146
.
3. PROCEDIMENTO
O impetrante do mandado de segurana coletivo deve ter, desde o incio,
os elementos de prova que conduzam certeza e liquidez dos fatos que am-
param seu direito, sob pena de no cabimento da referida ao. Tais provas,
contudo, devem ser relativas matria de fato e no de direito.
Para o caso de o impetrante no ter a posse dos documentos comproba-
trios do seu direito por estarem esses em poder de autoridade que se recuse
a fornec-lo, o 1 do art. 6 da Lei 12.016/2009 previu uma exceo, qual
seja: o juiz ordenar, preliminarmente, por ofcio, a exibio desse docu-
mento em original ou em cpia autntica e marcar, para o cumprimento da
ordem, o prazo de 10 (dez) dias. A partir da sua juntada, o escrivo extrair
cpias do documento para junt-las segunda via da petio.
A competncia para processar e julgar o mandado de segurana coletivo
est previsto na Constituio Federal, bem como nas Constituies Estadu-
ais, nos Regimentos Internos de Tribunais e nos Cdigos de Organizao
Judiciria. Cabendo destacar que, se o remdio constitucional impetrado
FGV DIREITO RIO 146
147
p. 983.
148
Vicente, p. 839/840.
contra uma determinada autoridade for dirigido a um rgo judicial que no
tenha competncia para julg-lo, ser declarada a incompetncia absoluta
do juzo e os autos sero remetidos ao juiz competente, em atendimento aos
princpios da celeridade processual e da razovel durao do processo
147
.
A maior diferena existente entre o mandado de segurana individual e o
coletivo encontra-se exatamente nos seus legitimados ativos, ou seja, aqueles
que podem impetr-lo. Enquanto que no primeiro, os legitimados podem ser
pessoas fsicas, jurdicas, universalidades reconhecidas por lei, rgos pbli-
cos, agentes polticos e Ministrio Pblico, no segundo, apenas so legitima-
dos aqueles constantes no caput do art. 21 da Lei 12.016/2009:
Art. 21. O mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por
partido poltico com representao no Congresso Nacional, na defesa
de seus interesses legtimos relativos a seus integrantes ou fnalidade
partidria, ou por organizao sindical, entidade de classe ou associao
legalmente constituda e em funcionamento h, pelo menos, 1 (um) ano,
em defesa de direitos lquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus
membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que perti-
nentes s suas fnalidades, dispensada, para tanto, autorizao especial.
Analisando o artigo acima, verifca-se que os legitimados ativos para a
impetrao do mandado de segurana coletivo so:
a) Partido Poltico com representao no Congresso Nacional;
b) Organizao Sindical;
c) Entidade de Classe e
d) Associao legalmente constituda e em funcionamento h, pelo
menos, 1 (um) ano.
Algumas consideraes devem ser feitas em relao a esses legitimados.
Vejamos
148
:
1) O Partido Poltico deve ter representao no Congresso Nacional, ou
seja, ele deve ter um senador ou um deputado federal em efetivo exerccio do
mandato na data da impetrao do mandado de segurana coletivo;
2) Os Partidos Polticos podem defender direitos referentes a interesses
legtimos de seus integrantes ou direitos referentes fnalidade partidria;
3) A Organizao Sindical, a Entidade de Classe e a Associao s podem
defender direitos dos seus membros ou associados e, desde que, tais direitos
sejam pertinentes s fnalidades da entidade;
FGV DIREITO RIO 147
149
Vicente, p. 840.
4) Todos estes legitimados possuem legitimao extraordinria, ou seja,
ocorre uma substituio processual em que o autor da ao postula em nome
prprio direito de terceiros.
A legitimidade passiva recai sobre as autoridades que tenham praticado o
ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prtica, chamadas de
autoridades coatoras (art. 6, 3).
A prpria Lei 12.016/2009 deixa claro que o mandado de segurana co-
letivo s protege os direitos coletivos e os individuais homogneos, no al-
canando os difusos (art. 21, nico, incisos I e II). Isso porque este ltimo
possui titulares indeterminados, no sendo compatvel com a exigncia de
liquidez e certeza do mandado de segurana
149
.
No mandado de segurana coletivo, cabvel o pedido de liminar para
suspenso do ato impugnado a fm de evitar dano irreparvel, desde que haja
o periculum in mora e o fumus boni iuris. O ato fcar suspenso at a prolao
da sentena, salvo se a liminar concedida for revogada ou cassada. Por tal mo-
tivo, o processo dever ter prioridade no julgamento (art. 7, 3 e 4). A
liminar poder ser dada inaudita altera pars (sem ouvir a outra parte), desde
que no se trate de pessoa jurdica de direito pblico. Neste caso, de acordo
com o 2 do art. 22, a liminar somente ser concedida aps a audincia do
representante judicial da pessoa jurdica de direito pblico, que ter o prazo
de 72 (setenta e duas) horas para se manifestar.
Importante ressaltar que a sentena do mandado de segurana coletivo
somente far coisa julgada para os membros do grupo ou da categoria substi-
tudos pelo impetrante. Entretanto, se algum de seus membros tiver impetra-
do um mandado de segurana individual com o mesmo objeto do mandado
coletivo, tal sentena no o alcanar, a no ser que pea desistncia de seu
mandado no prazo de 30 (trinta) dias a contar da data que teve cincia da
impetrao do mandado coletivo (art. 22, 1).
4. JURISPRUDNCIA
Informativo do STF n 376. MS Coletivo: Sindicato e Legitimidade Ati-
va. RE 284993. Sindicato possui legitimidade para, na qualidade de subs-
tituto processual, impetrar mandado de segurana coletivo para a defesa de
direitos subjetivos de parcela de seus associados, ainda que tais direitos no
estejam afetos necessariamente totalidade dos integrantes da categoria. Com
base nesse entendimento, a Turma deu provimento a recurso extraordinrio
interposto pelo Sindicato dos Servidores Policiais do Esprito Santo SIN-
DIPOL contra acrdo do tribunal de justia local que, em sede de apelao,
julgara extinto, por ilegitimidade ativa, mandado de segurana impetrado
FGV DIREITO RIO 148
pelo recorrente, no qual se impugnava ato da Diretoria da Academia de Pol-
cia Civil do referido Estado, que oferecera curso de especializao somente a
alguns policiais, com a instituio de gratifcao aos escolhidos que viessem
a ser aprovados. Ressaltou-se, ainda, que a anulao de concurso, em tese
viciado, apesar de prejudicar os interesses de pequeno nmero de sindicaliza-
dos, diz respeito defesa dos direitos da categoria como um todo, razo pela
qual seria legtima a atuao do sindicato para pugnar pela sua legalidade, a
fm de assegurar a todos os eventuais benefcios dele decorrentes, dentro dos
princpios da moralidade, igualdade que, entre outros, devem reger os atos
da Administrao Pblica e de seus agentes. Precedentes citados: MS 21070/
DF (DJU de 22.2.91); MS 20936/DF (DJU de 11.9.92).
STJ. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. RECURSO ORDIN-
RIO EM MANDADO DE SEGURANA. PARCELAMENTO TRIBU-
TRIO. REQUISITOS ADESO DISCIPLINADOS PELA LEGIS-
LAO ESTADUAL. MANDADO DE SEGURANA COLETIVO
IMPETRADO POR ASSOCIAO. LEGITIMIDADE ATIVA. FALTA
DE PROVA PR-CONSTITUDA DE QUE A ENTIDADE EST REU-
NIDA COM O OBJETIVO SOCIAL PERTINENTE PRETENSO
JUDICIAL H, PELO MENOS, UM ANO. ART. 21 DA LEI 12.016/09.
IMPETRAO CONTRA LEI EM TESE. IMPOSSIBILIDADE. INA-
DEQUAO DA VIA ELEITA. SMULA 266/STF. CARNCIA DE
AO RECONHECIDA. 1. Recurso ordinrio em mandado de segurana
coletivo pelo qual a associao pretende desobrigar seus associados de sub-
misso de determinadas condies estabelecidas pela legislao estadual para
adeso a programa de parcelamento tributrio (Lei 16.675/09), quais sejam,
tempo mnimo de 2 anos do executivo fscal que busca cobrar o dbito objeto
do parcelamento (art. 5) e a incluso de 10% sobre o valor da causa a ttulo
de honorrios advocatcios (art. 6, 2). 2. A associao impetrante no faz
prova pr-constituda de que est reunida h um ano com a fnalidade social
pertinente pretenso deduzida judicialmente. Descumprimento do que dis-
pe o art. 21 da Lei 12.016/2009. Reconhecida a ilegitimidade ativa para a
impetrao de mandado de segurana coletivo. 3. Da exordial retira-se que
a presente impetrao ataca lei em tese, pois busca combater em carter ge-
nrico e abstrato as disposies de lei estadual que estabelecem determinadas
condies para a adeso em programa de parcelamento tributrio. Reconhe-
cida a inadequao da via eleita, nos termos da Smula 266/STF. 4. Recurso
ordinrio no provido. (RMS 34922/GO. Recurso Ordinrio Em Mandado
De Segurana 2011/0138715-9. Relator(a) Ministro Benedito Gonalves.
T1 Primeira Turma. Em 06/10/2011. Publicao em DJe 11/10/2011)
FGV DIREITO RIO 149
STJ. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTRIO. AGRAVO REGIMEN-
TAL NO RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIO AO INCRA. ALE-
GADA CONTRARIEDADE AO ART. 535 DO CPC. NO OCORRN-
CIA. MANDADO DE SEGURANA COLETIVO. INSTRUO DA
INICIAL COM A RELAO NOMINAL DOS FILIADOS. DESNE-
CESSIDADE. PRECEDENTES. DESPROVIMENTO DO AGRAVO
REGIMENTAL. 1. Esta Corte de Justia, seguindo o posicionamento adota-
do pelo Supremo Tribunal Federal, frmou entendimento no sentido de que
(...) as entidades elencadas no inciso LXX, b, do art. 5 da Carta Magna,
atuando na defesa de direito ou de interesses jurdicos de seus representados
substituio processual, ao impetrarem mandado de segurana coletivo,
no necessitam de autorizao expressa deles, nem tampouco de apresenta-
rem relao nominativa nos autos (REsp 220.556/DF, 5 Turma, Rel. Min.
Jos Arnaldo da Fonseca, DJ de 5.3.2001). 2. Agravo regimental desprovi-
do (AgRg no REsp 1030488/PE. Agravo Regimental No Recurso Especial
2008/0029150-2. Relator(a) Ministra Denise Arruda. T1 Primeira Tur-
ma. Em 03/11/2009. Publicao DJe 25/11/2009).
STJ MS 14909/DF, Rel. Min. Adilson Vieira Macabu (Desembarga-
dor convocado do TJ-RJ) Terceira Seo, j. em 23.03.2011.
MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. ANISTIA
POLTICA. LEI N. 10.559/2002. PORTARIA DO MINISTRO DA JUS-
TIA. INDUBITVEL OMISSO DO MINISTRO DE ESTADO DA
DEFESA NO SEU INTEGRAL CUMPRIMENTO. CABIMENTO DO
WRIT. DECADNCIA AFASTADA. COMPROVAO DA DISPONI-
BILIDADE ORAMENTRIA. INOBSERVNCIA DO PRAZO DE
SESSENTA DIAS. RECONHECIMENTO DO DIREITO LQUIDO
E CERTO DO IMPETRANTE AO INTEGRAL CUMPRIMENTO DA
PORTARIA. EFEITOS RETROATIVOS. SEGURANA CONCEDIDA.
PRECEDENTES.
1. Consoante entendimento pacifcado nesta Terceira Seo, em sintonia
com o adotado pelo Supremo Tribunal Federal, restou sedimentada a tese
segundo a qual o mandado de segurana a via adequada para se pleitear
o cumprimento integral de portaria que reconhece a condio de anistiado
poltico. Precedentes.
2. O Superior Tribunal de Justia, por intermdio da sua remansosa ju
risprudncia, assentou-se no sentido de que, em se tratando de mandado de
segurana contra ato omissivo de Ministro de Estado em cumprir, parcial ou
integralmente, o disposto em portaria concessiva de anistia poltica, deve ser
afastada a pretenso de decadncia do direito. Em verdade, v-se, de modo
insofsmvel, que se trata de ato omissivo continuado, ou seja, que se renova
seguidamente. Precedentes.
FGV DIREITO RIO 150
3. No pairando dvidas quanto existncia de disponibilidade ora-
men tria, aps a edio da Lei n 10.726/03 que forneceu crdito especial
ao Ministrio da Defesa, bem como em relao indubitvel omisso da
au toridade impetrada em dar fel cumprimento ao ato declaratrio de
anistia poltica ao impetrante, no prazo legal de sessenta dias, resta eviden-
ciado o seu direito lquido e certo ao recebimento dos efeitos fnanceiros
retroativos da reparao econmica. Precedentes.
4. Segurana concedida.
STJ REsp 1200324/MS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques Se-
gunda Turma, j. em 15.03.2011
ADMINISTRATIVO. REMUNERAO MENSAL PELO USO DAS
VIAS PBLICAS INSTITUDA POR LEI COMPLEMENTAR. MAN
DADO DE SEGURANA PREVENTIVO. CABIMENTO. DIFEREN-
A COM IMPETRAO CONTRA LEI EM TESE. PRAZO DECA
DENCIAL. INEXISTNCIA.
1. Se a lei tem efeitos concretos e j nasce ferindo direito subjetivo, o
man dado de segurana via adequada para a recomposio deste direito.
2. Tal raciocnio aplica-se ao presente confito, pois o recorrente impetrou
a segurana no sentido de evitar uma futura leso, decorrente de um ato
administrativo de cobrana, estabelecida por meio da Lei Complementar n.
123/08, o qual disps sobre a permisso de uso de bens pblicos mediante
pagamento de importncia em dinheiro denominada preo pblico.
3. Tal comando traz efeitos concretos e imediatos para a Concessionria
de Servio Pblico.
4. A jurisprudncia deste Tribunal pacfca no sentido de que, em se
tratando de mandado de segurana preventivo, no se aplica o prazo deca
dencial de 120 dias previsto no art. 18 da Lei n. 1.533/51 (vigente poca
da impetrao).
5. Assim, impe-se a devoluo dos autos instncia de origem, para que
prossiga no exame do mandamus, afastada as premissas de que no so ca
bveis mandado de segurana no presente caso, e de que houve decadncia.
6. Recurso especial provido.
STJ MS 9.575/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki Corte Espe
cial, j. em 19.12.2007
PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANA CONTRA
ACRDO DE TURMA DO STJ. IMPOSIO DE MULTA POR
EM BARGOS DE DECLARAO CONSIDERADOS MANIFESTA-
MEN TE PROTELATRIOS. INEXISTNCIA DE OFENSA A DI-
REITO L QUIDO E CERTO.
FGV DIREITO RIO 151
1. O mandado de segurana no instrumento com natureza substitutiva
de recurso ordinrio (no previsto em lei ou no utilizado pela parte). Mes
mo quando excepcionalmente admitido em face de ato judicial, no perde
sua natureza de ao constitucional destinada defesa de direito subjetivo
lquido e certo, ameaado ou violado por ato ilegal ou praticado com abuso
de poder (CF, art. 5, LXIX).
2. No caso, no foi abusiva nem ilegal a deciso atacada. A multa imposta
impetrante tem previso legal (art. 538 do CPC) e sua imposio foi
devida mente justifcada, nomeadamente pela circunstncia de se tratar
de segundos embargos declaratrios, claramente incabveis, j que reprodu-
ziram alegaes contidas nos primeiros embargos, com manifesto propsito
infringente.
3. Segurana denegada.
1. De acordo com a Lei n. 12.016, de 07 de agosto de 2009, correto afr-
mar que (VUNESP 2011 TJM-SP Escrevente Tcnico Judicirio)
(a) cabe mandado de segurana contra atos de gesto comercial praticados
pelos administradores de empresas pblicas.
(b) o pedido de mandado de segurana poder ser renovado dentro do
prazo decadencial, se a deciso denegatria no lhe houver apreciado o mrito.
(c) no permitido impetrar mandado de segurana por telegrama.
(d) ser concedido mandado de segurana quando se tratar de ato do qual
caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de
cauo.
(e) cabe no processo de mandado de segurana a interposio de embargos
infringentes.
2. O sindicato de determinada categoria de servidores pblicos impetrou
mandado de segurana coletivo para obstar a alterao da base de clculo de de-
terminada gratifcao funcional que benefciava parte de seus associados. O juiz
concedeu a liminar e determinou a reunio de todos os processos de natureza in-
dividual na sua jurisdio, bem como determinou que o sindicato demonstrasse
funcionamento h mais de um ano e apresentasse a autorizao para o ajuiza-
mento da ao. Nesse contexto, (FCC 2012 PGE-SP Procurador)
(a) o juiz, para conceder a liminar, no depende da oitiva prvia do repre-
sentante judicial da pessoa jurdica de direito pblico.
(b) a reunio dos processos foi bem determinada diante da litispendncia
que se opera entre a ao coletiva e as aes individuais.
FGV DIREITO RIO 152
(c) a exigncia de autorizao dos associados indevida, mesmo quando a
pretenso abranja apenas parte da categoria.
(d) a pertinncia entre o objeto do litgio e os fns institucionais da enti-
dade no exigida no mandado de segurana coletivo e, consequentemente,
para concesso da liminar.
3. Em tema de mandado de segurana coletivo, assinale a alternativa cor-
reta: (MPDFT 2011 Promotor de Justia)
(a) A existncia de mandado de segurana individual e de mandado de
segurana coletivo com a mesma causa de pedir e pedido, ainda que parcial,
determina a extino da primeira ao, por possuir a segunda objeto mais
amplo.
(b) No mandado de segurana coletivo, em que h legitimao extraordi-
nria para a tutela de interesses e direitos coletivos de grupo ou categoria de
pessoas, bem como de associados ou membros, a necessidade de acertamento
dos direitos subjetivos autoriza modifcaes quanto aos meios e tempo de
apresentao das provas.
(c) Diversamente do procedimento do mandado de segurana individu-
al, no mandado de segurana coletivo, em regra, a concesso de suspenso
liminar do ato impugnado deve ser precedida de audincia do representante
judicial da pessoa jurdica de direito pblico.
(d) A execuo de sentena do mandado de segurana coletivo, instru-
mento de veiculao de demanda coletiva, segue os moldes do processo de
liquidao e cumprimento da ao civil pblica.
8)ENUNCIADOS DA SMULA DO STF
Smula 101 O mandado de segurana no substitui a ao popular.
Smula 248 competente, originariamente, o Supremo Tribunal Fede-
ral, para mandado de segurana contra ato do Tribunal de Contas da Unio.
Smula 266 No cabe mandado de segurana contra lei em tese.
Smula 267 No cabe mandado de segurana contra ato judicial pas-
svel de recurso ou correio.
Smula 268 No cabe mandado de segurana contra deciso judicial
com trnsito em julgado.
Smula 269 O mandado de segurana no substitutivo de ao de
cobrana.
Smula 270 No cabe mandado de segurana para impugnar enqua-
dramento da Lei n 3.780/60, que envolva exame de prova ou de situao
funcional complexa.
FGV DIREITO RIO 153
Smula 271 Concesso de mandado de segurana no produz efeitos
patrimoniais em relao a perodo pretrito, os quais devem ser reclamados
administrativamente ou pela via judicial prpria.
Smula 294 So inadmissveis embargos infringentes contra deciso do
Supremo Tribunal Federal em mandado de segurana.
Smula 304 Deciso denegatria de mandado de segurana, no fa-
zendo coisa julgada contra o impetrante, no impede o uso da ao prpria.
Smula 330 O Supremo Tribunal Federal no competente para conhe-
cer de mandado de segurana contra atos dos Tribunais de Justia dos Estados.
Smula 392 O prazo para recorrer de acrdo concessivo de segurana
conta-se da publicao ofcial de suas concluses, e no da anterior cincia
autoridade para cumprimento da deciso.
Smula 405 Denegado o mandado de segurana pela sentena, ou
julgamento do agravo, dela interposto, fca sem efeito a liminar concedida,
retroagindo os efeitos da deciso contrria.
Smula 429 A existncia de recurso administrativo com efeito suspensi-
vo no impede o uso do mandado de segurana contra omisso da autoridade.
Smula 430 O pedido de reconsiderao na via administrativa no
interrompe o prazo para mandado de segurana.
Smula 433 competente o Tribunal Regional do Trabalho para julgar
mandado de segurana contra ato de seu presidente em execuo de sentena
trabalhista.
Smula 474 No h direito lquido e certo, amparado pelo mandado
de segurana, quando se escuda em lei cujos efeitos foram anulados por ou-
tra, declarada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal.
Smula 510 Praticado o ato por autoridade, no exerccio de competn-
cia delegada, contra ela cabe o mandado de segurana ou a medida judicial.
Smula 512 No cabe condenao em honorrios de advogado na ao
de mandado de segurana.
Smula 597 No cabem embargos infringentes de acrdo que, em
mandado de segurana decidiu, por maioria de votos, a Apelao.
Smula 623 No gera por si s a competncia originria do Supremo
Tribunal Federal para conhecer do mandado de segurana com base no art.
102, I, n, da Constituio, dirigir-se o pedido contra deliberao admi-
nistrativa do Tribunal de Origem, da qual haja participado a maioria ou a
totalidade de seus membros.
Smula 624 No compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer ori-
ginariamente de mandado de segurana contra atos de outros tribunais.
Smula 625 Controvrsia sobre matria de direito no impede conces-
so de mandado de segurana.
Smula 626 A suspenso da liminar em mandado de segurana, salvo
determinao em contrrio da deciso que a deferir, vigorar at o trnsito em
FGV DIREITO RIO 154
julgado da deciso defnitiva de concesso da segurana ou, havendo recurso,
at a sua manuteno pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da
liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetrao.
Smula 627 No mandado de segurana contra a nomeao de magis-
trado da competncia do Presidente da Repblica, este considerado autori-
dade coatora, ainda que o fundamento da impetrao seja nulidade ocorrida
em fase anterior do procedimento.
Smula 628 Integrante de lista de candidatos a determinada vaga da
composio de tribunal parte legtima para impugnar a validade da nome-
ao de concorrente.
Smula 629 A impetrao de mandado de segurana coletivo por enti-
dade de classe em favor dos associados independe de autorizao destes.
Smula 630 A entidade de classe tem legitimao para o mandado de
segurana ainda quando a pretenso veiculada interesse apenas a uma parte
da respectiva categoria.
Smula 631 Extingue-se o processo de mandado de segurana se o im-
petrante no promove, no prazo assinado, a citao do litisconsorte passivo
necessrio.
Smula 632 constitucional lei que fxa o prazo de decadncia para a
impetrao de mandado de segurana.
Smula 701 No mandado de segurana impetrado pelo Ministrio
Pblico contra deciso proferida em processo penal, obrigatria a citao
do ru como litisconsorte passivo.
9) ENUNCIADOS DA SMULA DO STJ
Smula 41 O Superior Tribunal de Justia no tem competncia para
processar e julgar, originariamente, mandado de segurana contra ato de ou-
tros tribunais ou dos respectivos rgos.
Smula 105 Na ao de mandado de segurana no se admite conde
nao em honorrios advocatcios.
Smula 169 So inadmissveis embargos infringentes no processo de
mandado de segurana.
Smula 177 O Superior Tribunal de Justia incompetente para pro-
cessar e julgar, originariamente, mandado de segurana contra ato de rgo
colegiado presidido por Ministro de Estado.
Smula 202 A impetrao de segurana por terceiro, contra ato judi-
cial, no se condiciona interposio de recurso.
Smula 213 O mandado de segurana constitui ao adequada para a
declarao do direito compensao tributria.
FGV DIREITO RIO 155
Smula 333 Cabe mandado de segurana contra ato praticado em
licitao promovida por sociedade de economia mista ou empresa pblica.
Smula 376 Compete turma recursal processar e julgar o mandado
de segurana contra ato de juizado especial.
Smula 460 incabvel o mandado de segurana para convalidar a
compensao tributria realizada pelo contribuinte.
FGV DIREITO RIO 156
Este Material didtico foi revisto, ampliado e atualizado por Carlos Ro-
berto C. Jatahy em Dezembro de 2013.
CARLOS ROBERTO DE CASTRO JATAHY
rocurador de Justia do MP/RJ. Graduado pela UERJ e Mestre em Direi-
to Pblico pela UNESA, foi Subprocurador Geral de Justia (2003/2005;
2009/2013) e Conselheiro do CSMP (2005/2009). Professor das dis-
ciplinas Organizao da Justia e Tutela Coletiva de Direitos na FGV/
Direito Rio.
FGV DIREITO RIO 157
FICHA TCNICA
Fundao Getulio Vargas
Carlos Ivan Simonsen Leal
PRESIDENTE
FGV DIREITO RIO
Joaquim Falco
DIRETOR
Srgio Guerra
VICE-DIRETOR DE ENSINO, PESQUISA E PS-GRADUAO
Rodrigo Vianna
VICE-DIRETOR ADMINISTRATIVO
Thiago Bottino do Amaral
COORDENADOR DA GRADUAO
Andr Pacheco Teixeira Mendes
COORDENADOR DO NCLEO DE PRTICA JURDICA
Cristina Nacif Alves
COORDENADORA DE ENSINO
Marlia Arajo
COORDENADORA EXECUTIVA DA GRADUAO
Paula Spieler
COORDENADORA DE ATIVIDADES COMPLEMENTARES E DE RELAES INSTITUCIONAIS

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