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Borges et al.
Cincia Rural, v.41, n.7, jul, 2011.
Cincia Rural, Santa Maria, v.41, n.7, p.1202-1210, jul, 2011
ISSN 0103-8478
Lus Antnio Coimbra Borges
I
Jos Luiz Pereira de Rezende
I
Jos Aldo Alves Pereira
I
Luiz Moreira Coelho Jnior
II
Dalmo Arantes de Barros
III
reas de preservao permanente na legislao ambiental brasileira
Areas of permanent preservation in brazilian environmental legislation
Recebido para publicao 27.08.10 Aprovado em 02.06.11 Devolvido pelo autor 27.06.11
CR-4051
RESUMO
A rea de Preservao Permanente (APP),
principal rea protegida instituda por norma jurdica no Brasil,
foi criada pelo Cdigo Florestal (Lei 4.771) em 1965. Por sua
importncia ecolgica e fornecimento de bens e servios
ambientais ao homem, as APPs so reconhecidas por suas
funes tcnicas como reas que devem ser preservadas. Muitas
interpretaes divergem do esprito da criao da Lei, seja
pelo preciosismo lingustico ou pelo uso distorcido da
hermenutica O objetivo desta pesquisa foi analisar os
principais pontos conflituosos do entendimento, da interpretao
e da instituio das reas de Preservao Permanente.
Concluiu-se que h, na literatura, pertinentes interpretaes
contrrias ao esprito da norma jurdica que institui as APPs;
as APPs devem ser preservadas e, em caso de degradao, a
legislao deixa patente que o passivo ambiental deve ser
sanado; a intocabilidade das APPs no inexorvel, pois o
CONAMA, em alguns casos, pode definir critrios para sua
utilizao; as intervenes em APP, permitidas por lei nos
casos de utilidade pblica, interesse social e atividade eventual
e de baixo impacto ambiental necessitam de melhor
regulamentao.
Palavras-chave: cdigo florestal, legislao ambiental,
conservao da natureza.
ABSTRACT
The Permanent Preservation Area (PPA), the main
protected area established by law in Brazil, was established by
the Forest Code (Law 4771) in 1965. Due to their ecological
importance and provision of environmental goods and services
to humans, the PPAs are recognized for their technical functions
as areas that should be preserved. Many of these differing
interpretations of the spirit of the law occur depending on the
language preciosism and the distorted use of hermeneutics.
The objective of this research was to analyze the main points of
conflict in the interpretation, understanding and establishment
of permanent preservation areas. It was concluded that there is
in literature interpretations contrary to the spirit of the legal
rule establishing the PPAs; the PPAs should be preserved and,
in case of degradation, the legislation makes it clear that
environmental liabilities should be corrected; the untouchability
of the PPA is not inexorable, as the CONAMA, in some cases,
may establish criteria for its use; intervention in PPA permitted
by law in cases of public interest, social interest and activity
and low potential environmental impact need better regulation.
Key words: forest code, environmental legislation, nature
conservation.
INTRODUO
A ideia de se proteger reas representativas
dos ecossistemas naturais de um determinado
ambiente, no territrio brasileiro, vem desde a criao
do Cdigo Florestal de 1934 (BRASIL, 1934). Este
Cdigo apresentava algumas caractersticas
preservacionistas, estabelecendo o uso da propriedade
em funo do tipo florestal existente, definindo as
categorias de florestas protetoras, remanescentes,
modelo e de rendimento. As florestas protetoras
apresentavam, para a poca, um indcio do que seria o
instituto das florestas de preservao permanente,
- REVISO BIBLIOGRFICA -
I
Departamento de Cincias Florestais, Universidade Federal de Lavras (UFLA), 37200-000, Lavras, MG, Brasil. E-mail:
luis.borges@dcf.ufla.br. *Autor para correspondncia.
II
Instituto Agronmico do Paran (IAPAR), Londrina, PR, Brasil.
III
Programa de Ps-graduao em Cincias Florestais, UFLA, Lavras, MG, Brasil.
1203 reas de preservao permanente na legislao ambiental brasileira.
Cincia Rural, v.41, n.7, jul, 2011.
institudo pelo Cdigo Florestal de 1965. Mesmo assim,
a ideia e, ou, o esprito do Cdigo Florestal de 1934 j
era bastante conservacionista.
Apesar das boas intenes, a legislao no
funcionou devido inrcia e displicncia das
autoridades e a que, dependendo da localizao, as
reas, que deveriam ser declaradas protetoras ou
remanescentes continuavam sendo entregues ao
machado e ao fogo (SWIOKLO, 1990).
J em 1965, com a edio do Segundo Cdigo
Florestal (BRASIL, 1965), o antigo Cdigo Florestal de
1934 foi aperfeioado. Este novo Cdigo representou
importante instrumento disciplinador das atividades
florestais ao declarar as florestas existentes no territrio
nacional como bens de interesse comum a toda a
populao e limitou o uso da propriedade rural por
seus proprietrios.
Hoje, por presso, conflitos e interpretaes
dbias, principalmente, essas reas de proteo
passaram a ser chamadas de reas de Preservao
Permanente (APP) e reas de Reserva Legal. Essas
modificaes foram editadas pela Medida Provisria
(MP) 2.166-67 de 2001 (BRASIL, 2001). As APPs esto
ligadas diretamente s funes ambientais, por meio
do fornecimento de bens e servios fundamentais para
toda populao. Esses bens e servios esto
relacionados regularizao da vazo, reteno de
sedimentos, conservao do solo, recarga do lenol
fretico, ecoturismo, biodiversidade, enfim, a uma
infinidade de benefcios.
A populao deve estar atenta para o uso
indiscriminado das APP. O principal meio para atingir
esse objetivo se d pelo controle obrigatrio exercido
pelo cumprimento das normas jurdicas. Da a
preocupao em definir, analisar e interpretar, em sua
essncia, o que elas tm de mais importante a ser
cumprido, sem causar males sociedade e atendendo
ao princpio da proteo do meio ambiente, esprito
pelo qual as normas ambientais so criadas.
A carncia e, ou, insuficincia de
embasamento tcnico e legal, aliada s duvidas e
confuses na interpretao das normas legais, tem
gerado vrias discusses acerca do entendimento das
questes que envolvem as APPs. Este trabalho visa a
analisar o arcabouo legal que trata das reas de
Preservao Permanente e discutir os principais pontos
conflituosos para melhor entendimento de sua
instituio.
Histrico das APPs
As reas protegidas, definidas como APPs
pela legislao ambiental brasileira, tm sido motivo de
amplos estudos e debates nos nveis federal, estaduais
e municipais. Ressalte-se que, para o entendimento
dessas APPs, deve ser feito um estudo da evoluo do
seu conceito at sua disposio atual, constante na
legislao ambiental brasileira.
Os primrdios do que se conhece hoje como
APP surgiu em 1934, data da edio do primeiro Cdigo
Florestal Brasileiro (Decreto 23.793/34). Nesse mesmo
ano, os recursos naturais foram tratados de maneira
bastante protetiva, visto que tambm foram editados o
Cdigo das guas (Decreto n.24.643/34) e medidas de
proteo e defesa dos animais (Decreto n.24.645/34).
Pelo Cdigo Florestal de 1934, o que hoje se
considera preservao permanente estava prescrito
no art. 4, que se referia s florestas protetoras. Essas
florestas, de acordo com a sua localizao, serviam para
conservar o regime das guas, evitar eroso, garantir a
salubridade pblica, dentre outras (BRASIL, 1934). De
1934 at hoje, a legislao se tornou bastante rgida, o
que, na prtica, por causa das ambiguidades na sua
interpretao, como se ver nos demais tpicos,
permanecem, muitas vezes, confusas e inexequveis.
Passados 31 anos at a edio do 2
o
Cdigo
Florestal Brasileiro (Lei 4.771/65), as normatizaes que
tratavam das florestas protetoras no se modificaram
muito e foi a partir da edio do Cdigo Florestal que
todas as florestas e demais formas de vegetao
existentes no territrio nacional passaram a ser
consideradas bens de interesse comum de todos os
habitantes do Brasil (BRASIL, 1965). Pela meno
bens de interesse comum, o cdigo florestal de 1965
pode ser considerado o precursor da Constituio
Federal de 1988 (BRASIL, 1988) por conceituar meio
ambiente como bem de uso comum do povo brasileiro
(MACHADO, 2004).
O Cdigo Florestal tambm trouxe limitaes
propriedade privada, versando sobre os cuidados
com as APPs e RL que devem ser mantidas e protegidas.
At a edio do Cdigo Florestal, havia pouca ou
nenhuma norma que tutelava os recursos ambientais
nas propriedades rurais. O direito de propriedade
poca era considerado praticamente ilimitado, ou seja,
a preservao ambiental no interior de uma propriedade
apenas se fazia quando uma determinada rea fosse
considerada de interesse social, como, por exemplo, a
proteo de um manancial de abastecimento urbano. O
processo de uso da propriedade rural, que era
praticamente ilimitado, a partir de 1965, passou a
obedecer a alguns princpios de proteo, desobrigando
o Poder Pblico de indenizar o proprietrio para a
proteo de certas reas.
Visando a tornar o Cdigo Florestal e as
normas que tratam do meio ambiente exequveis, foi
institudo, no Brasil, pela Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA - Lei 6.938/81), o Conselho Nacional
de Meio Ambiente (CONAMA). O CONAMA tem como
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principal finalidade: assessorar, estudar e propor ao
Conselho de Governo, diretrizes de polticas
governamentais para o meio ambiente, alm de deliberar,
no mbito de sua competncia, sobre normas e padres
compatveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e essencial sadia qualidade de vida
(SGUIN, 2002). O CONAMA possui atribuio de
dispor as diretrizes, parmetros e padres ambientais
que visam a tornar as normas legais aplicveis s
diversas situaes com as quais os cidados podem
se deparar. Cabe ao CONAMA a regulamentao dos
procedimentos dos rgos ambientais competentes
para concederem autorizao ou licenciamento de
funcionamento, ou seja, responsvel pela elaborao
dos termos de referncia para que as atividades
potencialmente poluidoras possam segui-las (SANTOS
et al., 2007). O CONAMA um importante norteador e
disciplinador das exigncias legais e, por meio das
Resolues editadas, tornam as normas claras e
aplicveis realidade.
As normas surgem da necessidade de
orientar o cidado a seguir ou a coibir-lhe certos
comportamentos. A norma jurdica existe para regular o
que permitido e o que proibido fazer. Com relao s
APPs, as normas evoluram da simples proteo
ambiental de certos locais para algo mais abrangente,
que reala a inter-relao homem-meio ambiente.
A interpretao ecolgica das APPs deve
incluir, alm dos aspectos ambientais, tambm os
aspectos econmicos, sociais e culturais. Esses
aspectos so igualmente relevantes para a melhoria da
qualidade de vida humana (FISHER & S, 2007). Por
isso, a legislao federal dever ter um carter geral,
objetivo e exequvel. Deve ser respeitada pelos Estados
e Municpios, conforme competncia concorrente
definida pela Constituio Federal de 1988, e s poder
ser alterada de acordo com os valores associados de
cada APP (Tabela 1). Essas alteraes devem ser no
intuito de aumentar as restries gerais, seguindo
Tabela 1 - Valores associados s reas dePreservao Permanente.
Valores associados s reas depreservao permanente
Critrios Meio urbano Meio rural
Econmicos
Influencia nos valores das propriedades positiva ou
negativamente, de acordo como tipo devegetao e
o tipo de utilizao da rea. H custos de
manuteno em reas urbanas, demandando
planejamento especfico para que atinjam o fim
esperado.
Promove a manuteno de processos ecolgicos que
permitem a perpetuao da explorao econmica de
atividades relacionadas explorao das reas rurais e de
seus recursos.
Ecolgicos
Sofre grande variao de acordo comos nveis de
poluio decorrentes da atividade urbana, mas serve
de abrigo para fauna remanescente e pode atuar
preventivamente no controle de deslizamentos de
terras e enchentes quando da existncia de
vegetao, deacordo comcaractersticas do solo e
topografia.
Promove habitat para elementos da fauna, protege os
corpos hdricos do assoreamento, contaminao por
poluentes resultantes das atividades econmicas e serve
como corredor ecolgico, interligando macios florestais.
Paisagsticos
Constitui-se emelemento bsico das unidades de
paisagem, funcionando como contraponto aos
espaos construdos.
Possui relevante importncia paisagstica.
Fsicos
Reduz a poluio atmosfrica e a sonora; influencia
na temperatura da cidade; reduz a fora e
condiciona a circulao dos ventos; atua como
ponto de absoro dagua das chuvas e permite a
absoro de lenis freticos; pode fornecer
sombreamento para transeuntes e reas livres para
recreao dependendo do tipo de vegetao
existente.
Protege os processos ecolgicos e pode ser explorado
economicamente por meio do turismo (amenidades) ou
outras atividades debaixo impacto.
Psicolgicos
Serve a propsitos religiosos; permite o contato
com a natureza para habitantes da urbe; pode
permitir o lazer ativo e passivo, de acordo comas
caractersticas do relevo e vegetao; pode ser
elemento integranteda paisagemeidentidade.
Favorece a construo das relaes do indivduo como
meio que o circunda e entre os indivduos. Para alguns
grupos, pode ter funo cultural e no meramente
econmica.
Fonte: FISHER & S (2007).
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assim as peculiaridades e condicionantes de cada local.
Este fato est embasado na Constituio Federal do
Brasil de1988 (BRASIL, 1988).
A preservao das APP de fundamental
importncia na gesto de bacias hidrogrficas, pois
contribuem para a estabilidade dos ciclos hidrolgicos
e biogeoqumicos visando a dar condies de
sustentabilidade agricultura. Intervenes nas APP
para abertura de novas reas agrcolas comprometer,
no futuro, a reposio de gua nos aquferos, a
qualidade de gua superficial e subterrnea, perda de
solo, ameaas sade humana e degradao dos
mananciais, alm de comprometer a produo de
alimentos. O papel regulador dos ciclos naturais
realizado pelas APP fundamental para a manuteno
do equilbrio ecolgico (TUNDISI & TUNDISI, 2010;
SILVA et al., 2011).
A literatura cientfica levantada por
METZGER (2010) mostra que a reduo do grau de
exigncia preservacionista dessas reas por meio das
normas jurdicas poderia trazer graves prejuzos ao
patrimnio biolgico e gentico brasileiro.
Florestas versus reas de preservao
permanente
Inicialmente, em 1965, as APPs eram
conhecidas como florestas de preservao
permanente. Essa nomenclatura gerava duplo sentido
na interpretao da norma jurdica, pois se considerava
de preservao permanente apenas as formaes
vegetais compostas por florestas. Isso fazia com que a
norma no fosse cumprida nos locais onde no havia
vegetao. Seguindo o esprito pela qual foi
estabelecida, aparentemente, a norma no queria dizer
bem isso. Este fato gerou a substituio do termo
antigo e consolidao da rea de Preservao
Permanente (APP) nos textos legais vigentes.
Para tornar o entendimento das APPs mais
evidente, em 2001, foi promulgada a Medida Provisria
2.166-67, que consagrou a terminologia APP. Na antiga
redao, reas que no tinham cobertura florestal
poderiam ser sujeitas a interveno humana, sem a
obrigatoriedade da preservao (BRANDO, 2001). J
com a redao da MP 2.166-67 de 2001, toda rea,
mesmo aquela desprovida de vegetao, passou a ser,
definitivamente, considerada de preservao
permanente. A rea de preservao permanente foi
definida como a rea coberta ou no por vegetao
nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos
hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a
biodiversidade, o fluxo gnico da fauna e flora, proteger
o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas
(BRASIL, 2001).
Dessa forma, a Medida Provisria sanou as
dvidas e afastou qualquer controvrsia no
entendimento das APPs (BRANDO, 2001). Assim, as
APPs so realmente de preservao e no apenas de
conservao e afiguram-se como de carter permanente
e no provisrio ou transitrio, independentemente de
possuir ou no cobertura vegetal (MENDONA &
NAVES, 2006).
A definio de APP demonstrou
categoricamente o grau de importncia que o legislador
atribuiu a essas reas. Abordou a proteo do solo, da
flora, da fauna, da paisagem e da biodiversidade,
culminando com a sua significncia para o bem-estar
das populaes humanas. No deve haver uma viso
especfica ou unilateral. Logo, os recursos naturais
existentes nas APPs devem ser vistos como um todo e,
por isso, preservados de maneira permanente.
Locao versus averbao da APP
O Cdigo Florestal limita o uso das
propriedades rurais pela preservao do meio ambiente,
por meio da instituio das chamadas APP e RL. As
APPs so classificadas em duas modalidades pelo
Cdigo, de acordo com seus arts. 2
o
e 3
o
. As APPs
descritas no artigo 2
o
do Cdigo Florestal so as APPs
legais, institudas por Lei, caracterizando o local que
deve ser mantido preservado, independentemente se
h ou no cobertura vegetal (ABREU & OLIVEIRA,
2002; LEUZINGER, 2007; MACIEL, 2009). Essas APPs
tm relao com a situao topogrfica ou locacional
das reas, quer esteja coberta ou no por vegetao,
que so as reas ao longo dos rios, ao redor das lagoas,
no entorno das nascentes, no topo de morros, nas
encostas, nas restingas, nas bordas dos tabuleiros e
em altitude superior a 1800m.
O art. 3
o
do Cdigo Florestal ainda determina
que as APPs possam ser criadas por ter relao com a
finalidade preservacionista. Podero ser declaradas,
isto , consideradas de preservao permanente as
reas declaradas por Ato do Poder Pblico, com a
finalidade de atenuar a eroso das terras, fixar dunas,
proteger faixas de rodovias e ferrovias, dentre outras.
Essas APPs so consideradas APPs administrativas,
institudas por ato declaratrio, quando assim
declaradas pelo Poder Pblico (ABREU & OLIVEIRA,
2002; LEUZINGER, 2007; MACIEL, 2009).
O mesmo artigo 3
o
do Cdigo Florestal de
1965 considera as APPs como aquelas que servem de
proteo ambiental ou que asseguram o bem-estar da
populao. Dessa forma, o Poder Pblico poder
instituir ou declarar APP, mediante Ato, uma rea de
significativa importncia de preservao. Como
exemplo, pode-se citar o entorno de uma vooroca ou
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Cincia Rural, v.41, n.7, jul, 2011.
uma floresta de excepcional valor cientfico. Contudo,
para cada Ato do Poder Pblico, ele dever especificar
a importncia da criao e as funes ecolgicas de
determinada APP. O ato administrativo no lei
(ANTUNES, 2000). Ocorre que, nas situaes definidas
pelo art. 3
o
do Cdigo Florestal, o Poder Pblico limita-
se apenas a identificar, demarcar e declarar a proteo
de tais reas.
As APPs so institudas sem se considerar a
titularidade do bem, quer incidam em reas pblicas ou
privadas, indistintamente e de acordo com as
caractersticas que apresentam (CAVEDON, 2003). Este
ato s pode criar APP com os tipos de florestas
estabelecidos no art. 3
o
do Cdigo Florestal, pois um ato
vinculado e no discricionrio (MAGALHES, 2001).
Todas as propriedades que possuam APPs
(preservadas ou no) sero transmitidas com esse
nus, sem qualquer direito a indenizaes ou sem que
se cogite desapropriao indireta (MACIEL, 2009). A
lei no exige a averbao das APPs em cartrio de
registro de imveis, ao contrrio do que ocorre com as
reas de RL. A Lei, por si s, j caracteriza a importncia
que deve ser dada a essas reas, da a no
obrigatoriedade de sua averbao. Deve ficar evidente
que so reas que, de qualquer maneira, de acordo
com a localizao, so insusceptveis de interveno,
com exceo dos casos descritos no prximo item. O
legislador deve ter entendido que o marcante carter
topogrfico e locacional das APPs dispensava sua
averbao.
No entanto, quando o imvel adquirido aps
a promulgao do Cdigo Florestal (Lei n.4.771/65) no
tiver sua APP protegida, ele estar gravado pelo
passivo ambiental e responder pelas obrigaes
constitudas antes da aquisio da propriedade, isto ,
a responsabilidade pela regularizao ambiental do
proprietrio. Dessa forma, em todo o processo de
transferncia de propriedade, seja a modalidade inter
vivos ou causa mortis, o novo proprietrio ter que
arcar com o nus de ter que se adequar ao Cdigo
Florestal, limitando o uso da propriedade rural por meio
da averbao da RL e preservao das APPs, ambos
constituintes da funo social estabelecida pela
Constituio Federal de 1988.
Casos de interveno das APPs
Segundo o disposto no Cdigo Florestal e
suas atualizaes, o entendimento a ser dado s APPs
de que so reas totalmente protegidas. A legislao
florestal brasileira referente s APPs muito rgida,
restritiva e proibitiva, na qual a regra bsica a
intocabilidade (ARAJO, 2002; MACHADO, 2004). A
proteo dada a essas reas incontestvel, porm,
no se pode dar o conceito de intangvel, pois a
interveno se faz til e necessria para a manuteno
da vida do homem.
Por se mostrar bastante restritiva em suas
normas, a legislao carece de regulamentos claros que
possibilitem a interveno nas APPs. Assim, a
interveno ilegal em APP parece ocorrer com grande
intensidade. Isso se d em funo dos bens e servios
auferidos pelo seu uso, j que, em certas situaes,
impossvel e inevitvel mant-las intocadas.
Tambm, o custo de oportunidade do uso
das APPs pelos proprietrios alto e a obedincia total
lei quase nenhum benefcio econmico lhes traz.
Contudo, alguns indcios legais tm surgido a fim de
normatizar o uso das APPs, principalmente por parte
do CONAMA.
A primeira normatizao para a permisso
do uso das APPs foi disposta no art. 4 do Cdigo
Florestal alterado pela Medida Provisria 2.166-67 de
2001. Nessa norma, a supresso de vegetao em APP
era permitida desde que devidamente caracterizada a
utilidade pblica ou o interesse social da rea. Tambm
regulamentou o procedimento administrativo de
autorizao da supresso, uma vez que a permisso
somente poder ocorrer se inexistir alternativa tcnica
e locacional do empreendimento (BRASIL, 2001).
No entanto, esse regulamento recebeu
vrias crticas por considerar apenas a supresso de
vegetao em APP. O regulamento no trouxe e nem
definiu os critrios que permitiriam promover a alterao
de uma APP quando desprovida de vegetao, ficando
estas ltimas entendidas como reas livres para
qualquer tipo de interveno.
Visando a sanar essa polmica, o CONAMA,
atravs da edio da Resoluo n.369/06, acrescentou
ao termo supresso de vegetao o termo
interveno. Assim, o termo interveno em APP
pode ser considerado tanto para atividades em APPs
desprovidas de vegetao, bem como aquelas com
ocorrncia de vegetao.
A mesma Resoluo CONAMA 369/06, alm
da insero do termo interveno, trouxe novas
classes no entendimento de utilidade pblica e
interesse social, bem como permitiu a interveno
eventual e de baixo impacto ambiental em APP: as
atividades de utilidade pblica podem ser entendidas
como aquelas que tm aplicao pblica em sentido
mais amplo, sem distino de grupos sociais especficos
e que atendam interesses gerais; j as atividades de
interesse social so aquelas que caracterizam os
interesses de grupos sociais menores, inclusive
familiares.
1207 reas de preservao permanente na legislao ambiental brasileira.
Cincia Rural, v.41, n.7, jul, 2011.
No entanto, a interveno ou supresso de
vegetao eventual e de baixo impacto ambiental em
APP, alm de autorizada pelo rgo ambiental, no
poder comprometer as funes ambientais naturais.
Nessa modalidade de interveno, a estabilidade das
encostas e margens dos corpos de gua, os corredores
de fauna, a drenagem e os cursos de gua intermitentes,
a manuteno da biota, a regenerao e a manuteno
da vegetao nativa e a qualidade das guas devero
ser mantidos. Essa resoluo pretendeu regulamentar
as pequenas atividades cometidas em APPs. No
entanto, podero ser permitidas desde que no
promovam impactos significativos ou irreversveis.
Enfim, o objetivo principal dessa Resoluo foi definir
os critrios de interveno em APPs.
Ela surgiu em decorrncia, dentre outros
fatores, de uma liminar concedida pelo STF em 2005,
que suspendeu todas as atividades em APPs. A liminar
se tornou importante porque pressionou o CONAMA
a definir os critrios para que se pudessem fazer tais
intervenes, j que a legislao at ento no
dispunha de parmetros e dispositivos especficos.
Atualmente, quando h interveno por um
empreendimento potencialmente poluidor em APP, o
rgo ambiental competente dever exigir e, ou, indicar,
quando existir Termos de Referncia, as respectivas
medidas mitigadoras e compensatrias que devero
ser adotadas face interveno. Isso significa que toda
interveno dever ser realizada depois de obtida a
autorizao do rgo ambiental competente, por meio
do processo de licenciamento.
Dessa forma, toda interveno em APP de
responsabilidade daquele que solicitou a licena, que
ficar responsvel por sua recuperao e preservao,
de acordo com o tipo de interveno e as exigncias
estabelecidas ou que vierem a ser estabelecidas pelas
Resolues do CONAMA.
Alm do procedimento administrativo
prprio de interveno em APP 1. inexistncia de
alternativa tcnica e locacional; 2. anlise do impacto
ambiental; 3. adoo de medidas mitigadoras e
compensatrias deve o requerente provar a no
existncia de alternativas para o projeto, pois sem essa
prova o pedido obrigatoriamente dever ser indeferido
(MACHADO, 2004).
Recuperao das APPs segundo a legislao
ambiental
A reconstituio das APPs em propriedades
privadas obrigatria. Caso o proprietrio no assuma
o compromisso de recuper-la, conforme a lei, o Poder
Pblico poder faz-lo. Sobre esse assunto, o art. 18
do Cdigo Florestal de 1965 diz que, nas propriedades
privadas, onde seria necessrio o florestamento ou o
reflorestamento de preservao permanente, o Poder
Pblico Federal far a recuperao, caso o proprietrio
no fizer. Ainda ressaltou que se tais reas estivessem
sendo utilizadas com alguma cultura, de seu valor o
proprietrio seria indenizado (BRASIL, 1965).
Portanto, o que vem sendo aplicado no
Brasil no condiz com a lei. O que se v a completa
falta de senso comum do Poder Pblico ao dispor, na
Lei, um artigo com tamanha complexidade e dificuldade
de implementao, haja vista a falta de infraestrutura e
de pessoal treinado para fiscalizao das APPs por todo
o Brasil. No se tem recurso para promover o
florestamento ou o reflorestamento dessas reas,
menos ainda para indenizar os proprietrios que as
utilizam. O propsito da Lei louvvel, mas deve-se
levar em conta sua exequibilidade para os padres
brasileiros.
Nem o proprietrio e nem o Poder Pblico
tm assumido a responsabilidade pela recuperao das
APPs. Uma questo que deixa isso bem claro diz
respeito carncia de dispositivos legais que
proponham alternativas de recuperao das APPs,
como acontece nas RL. Talvez, a exigncia da
recuperao das APPs por meio de mecanismos
prticos estabelecidos pelo CONAMA, a serem
implementados pelos produtores rurais, pudesse ser
mais eficiente do que a responsabilidade dada ao Poder
Pblico.
A legislao ambiental brasileira uma das
mais bem elaboradas, porm, tem pontos incoerentes
com a realidade, pois exige da sociedade e das
instituies comportamentos e atitudes que elas no
conseguem cumprir (BORGES et al., 2009). Da a
necessidade de se corrigir os erros praticados no
passado e acert-los realidade do pas.
O que tem acontecido na prtica so
situaes em que o interesse est em jogo. As
empresas adotam mecanismos prprios para a
recuperao das APPs com o objetivo de comprovar a
exigncia legal e, principalmente, obter o benefcio da
certificao ambiental, que se apresenta vantajosa para
as organizaes do ponto de vista da comercializao.
O CONAMA, por meio da Resoluo n.429
de 2011, estabeleceu alguns critrios para recuperao
das APP. Este, por sua vez, deve ser implementado e
adaptado segundo condies do local a ser recuperado,
que pode ser via tcnicas de plantio com espcies
nativas, conduo da regenerao natural e, em
algumas situaes, permite-se a recuperao com uso
de espcies exticas.
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Borges et al.
Cincia Rural, v.41, n.7, jul, 2011.
Incentivo pela preservao da APP
A Lei brasileira concede queles que
conservam, preservam e recuperam as APPs, benefcios
para a atividade desenvolvida na propriedade. Os
benefcios so: a preferncia em projetos oficiais de
assistncia tcnica, de construo de infraestrutura,
de eletrificao rural, construo de estradas e pontes,
de facilitao na obteno de crditos rurais e iseno
de Imposto Territorial Rural (ITR). Todos os incentivos
seriam proporcionais ao tamanho das reas de
conservao e de preservao e levariam em conta a
efetividade dos bens e servios ambientais produzidos.
Na prtica, o que existe de mais significativo
nesses incentivos a iseno do ITR. Porm, os
clculos demonstram que o valor dessa iseno muito
pequeno se comparado ao custo de oportunidade de
uso dessas reas, ou seja, o valor por hectare que um
produtor deixa de recolher de imposto por manter suas
APPs, menor do que aquele que ele auferiria se
explorasse esse mesmo hectare com uma atividade
agropecuria ou silvicultural.
Por esta razo, alguns critrios como a
remunerao pela preservao de nascentes e faixas
de cursos dgua esto sendo criados em alguns
estados. Esses programas tm surgido nas regies dos
grandes centros urbanos, visando a proteger o
fornecimento de gua. Da o mecanismo estratgico da
remunerao dos produtores que mantiverem
conservados os mananciais situados nas bacias
hidrogrficas que serviro para a recarga do lenol
fretico.
No entanto, essa ideia parece transgredir a
obrigatoriedade estabelecida pela lei, uma vez que ela
probe ou obriga aos cidados a cumprirem certos
deveres, que, nesse caso, obriga os produtores rurais
a limitar o uso da sua propriedade rural, preservando
as APPs e RL. Por outro lado, existe tambm a questo
primordial pela qual a Lei foi criada, em que o objetivo
principal o bem comum e coletivo e no o individual.
Por ser uma rea de proteo de um bem ou servio
coletivo como a produo de gua, algumas regies
tm usado essa causa na criao de incentivos aos
produtores rurais.
Nos EUA, os produtores so, alm de
isentos de impostos, beneficiados por programas de
subsdios financeiros e ainda incentivados a adotar
planos de manejos estabelecidos por zoneamentos
florestais que visem ao uso racional das APPs em faixas
de cursos dgua (VALVERDE et al., 2001). H, no
entanto, a proibio em se fazer o uso de APP em certos
locais de significativa importncia ecolgica como
tambm com um menor rigor para outros, propiciando
ao produtor incentivo e assistncia tcnica para um
uso sustentvel da APP.
Apenas a legislao brasileira probe o
aproveitamento nas reas de APP, enquanto em outros
pases, como os EUA, Canad, Finlndia, Sucia e
Noruega, so permitidos usos sustentveis. Porm, tais
usos vo se restringindo medida que se aproxima das
margens dos cursos dgua, de forma que o volume de
madeira e as espcies que podem ser exploradas so
liberados somente por meio de planos de manejos
especficos decortes seletivos (VALVERDE et al., 2001).
As condies climticas apresentam-se
diferenciadas tanto no Brasil quanto nos EUA, por
possurem dimenses continentais. Nos EUA, a
legislao mais detalhada em cada Estado, enquanto,
no Brasil, as peculiaridades estaduais no so levadas
em considerao e no podem ser contrrias ao mnimo
estabelecido na legislao federal.
APP em zonas urbanas
As cidades nascem e crescem a partir dos
rios, que funcionam como canal de comunicao e
suporte de servios essenciais que incluem o
abastecimento de gua potvel e a eliminao dos
efluentes sanitrios e industriais. A gua, ou melhor,
os recursos hdricos, so, dentre os recursos naturais,
aqueles de que o homem mais depende.
Contudo, na prtica, a preservao das
APPs que margeiam os corpos dgua, em zonas
urbanas, ignorada. As principais falhas na proteo
dessas faixas ciliares se do pela ineficincia do
cumprimento das normas jurdicas que as protegem em
reas urbanas (ARAJO, 2002). A mesma autora ainda
afirma que a questo das APPs em reas urbanas est
entre as interfaces mais mal trabalhadas na legislao
ambiental.
H que se considerar que o objetivo de
proteo das APPs no diferencia reas urbanas de
rurais. Em cidades com alto grau de impermeabilizao
do solo, a manuteno das APPs, talvez assuma
importncia ainda maior do que em reas rurais. Mas
inevitvel reconhecer que as faixas de proteo entre
30m e 500m fixados pela lei no tm aplicao fcil
quando se analisa a realidade de uma cidade.
Assim, para entendimento do que
considerada uma rea urbana consolidada, a Resoluo
CONAMA 302/02 estabeleceu alguns critrios, tais
como: definio legal pelo Poder Pblico; densidade
demogrfica superior a cinco mil habitantes por km;
existncia de, no mnimo, quatro equipamentos de
infraestrutura urbana: malha viria com canalizao de
guas pluviais; rede de abastecimento de gua; rede
de esgoto; distribuio de energia eltrica e iluminao
pblica; recolhimento de resduos slidos urbanos;
tratamento de resduos slidos urbanos (CONAMA,
2002).
1209 reas de preservao permanente na legislao ambiental brasileira.
Cincia Rural, v.41, n.7, jul, 2011.
H dificuldade para as zonas urbanas
obedecerem a todos os requisitos dispostos em Lei,
principalmente quando se trata de municpios antigos
e que tiveram sua fundao ainda quando se dependia
muito do curso dgua para o abastecimento, o
transporte e o despejo de efluentes. Mesmo com a
evoluo das tecnologias de tratamento de efluentes e
canalizao e bombeamento de gua para o
abastecimento, ainda h municpios que praticam os
usos tradicionais, impedindo assim a proteo das
APPs em faixas de cursos dgua, como os da regio
amaznica.
Com relao s reas urbanas, o pargrafo
nico do art. 2
o
do Cdigo Florestal de 1965, alterado
pela Lei 7803/89, estabelece que as APPs devem
respeitar os planos diretores e leis de uso do solo. Diz
tambm que deve atender a todos os princpios e limites
trazidos no caput do art. 2
o
do Cdigo Florestal
(BRASIL, 1989). Ao trazer um novo ordenamento que
no o Cdigo Florestal, o entendimento das APPs em
reas urbanas se tornou ainda mais confuso.
O estabelecimento de limite mnimo menos
rigoroso para as reas urbanas, proposta constante de
alguns dos projetos de lei, desaconselhvel do ponto
de vista do meio ambiental, mas no totalmente
desprovido de justificativa. O Cdigo Florestal de 1965
atribui aos prprios municpios o poder para
regulamentar a questo das APPs, impondo algumas
limitaes.
Com essa regulamentao, as APPs tm sido
simplesmente ignoradas na maioria dos ncleos
urbanos. uma realidade que se associa a graves
prejuzos ambientais, como o assoreamento dos corpos
dgua e a eventos que acarretam srios riscos para as
populaes humanas, como as enchentes e os
deslizamentos de encostas, que ocorrem justamente
nas APPs (MAGRI & BORGES, 1996).
A melhor soluo tcnica, no apenas em
reas urbanas, mas tambm vlida em reas rurais,
passa por uma anlise caso a caso, a partir de um plano
de ocupao da bacia hidrogrfica. Para cada situao,
seriam analisados os regimes hdricos, a geologia, as
atividades econmicas e sociais, e, principalmente, a
densidade populacional e interesse industrial que
porventura possam se estabelecer no local, respeitando-
se os limites mnimos estabelecidos pelas Leis Federais.
O municpio no deve estabelecer seu plano
diretor observando apenas a realidade poltica, social
e econmica. O ecossistema em que est inserido deve
dele (do municpio) fazer parte. Um plano diretor sem
as diretrizes do plano da bacia hidrogrfica uma
aberrao jurdica e ecolgica (MACHADO, 2004).
Essas aes no tm sido feitas na maior
parte dos municpios. Isso se confirma com o alto ndice
de deslizamentos de encostas e enchentes. Para a
confeco de um plano diretor consistente e exequvel,
os municpios devem ter profissionais habilitados para
tal, com carter multidisciplinar e inscritos num cadastro
nacional, cujas responsabilidades e penas lhes sejam
conferidas de acordo com os trabalhos executados.
CONCLUSO
A legislao que trata das APPs surgiu como
consequncia da grande preocupao em relao s
reas reconhecidas como importantes fontes de bens
e servios ambientais essenciais sobrevivncia do
homem. Qualquer que seja o local estabelecido por lei
como APP, independentemente se h ou no cobertura
vegetal, se em rea urbana ou rural, deve ser
considerado intocvel, com exceo dos casos de
utilidade pblica, interesse social e atividades de baixo
impacto ambiental definidos pelo CONAMA.
No exigida averbao das APPs no
registro de propriedade, como feito para as reas de
RL, pois so reas que, segundo a legislao, devem
ser protegidas, objetivamente, segundo sua
localizao. Nos casos em que as APPs se apresentem
degradadas, embora at 2010 faltassem critrios para a
sua recuperao, o CONAMA, em 2011, disps
algumas tcnicas por meio da Resoluo n.429, que
so: plantio de espcies nativas e conduo da
regenerao natural. Mesmo assim, ainda h
dificuldades em estabelecer critrios apropriados para
a recuperao das APPs em reas urbanas, seja por
falta de estudos apropriados para a bacia hidrogrfica
ou por problemas decorrentes do adensamento
populacional.
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