Vol 01 Miolo

Volume 1:
Elementos conceituais
para o saneamento bsico
Lo Heller
Uende Aparecida Figueiredo Gomes
Ministrio das Cidades
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
Braslia | 2014
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Coordenao da SNSA
Departamento de Articulao Institucional / Secretaria Nacional de Saneamento Bsico / Ministrio das Cidades
Coordenadores
Ernani Ciraco de Miranda agosto de 2012 a dezembro de 2013
Viviana Simon agosto de 2010 a agosto de 2012
Norma Lcia de Carvalho abril de 2010 a agosto de 2010
Srgio Antnio Gonalves maio de 2008 a abril de 2010
Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades, com atuao at 2011
Adalberto Joaquim Mendes (CNM), Alcir Ferreira de Matos (UNMP), Aldenora Gomez Gonzles (CONAM), Amlia Fernandes Costa
(FNU), Antnia de Pdua (CM), Antonio Carlos Gerardi (ABES), Arnaldo Luiz Dutra (ASSEMAE), Bartria Perptua Lima da Costa
(CONAM), Carlos Alberto Rosito (ASFAMAS), Claudia Julio Ribeiro (FISENGE), Emanuel Pontes Meirelles (CEAP), Ericson Dias Mello
(ABENGE), Evanildo Barbosa da Silva (FASE), Francisco Edson Alves Ferreira (FNP), Gilberto Cardoso Aguiar (MNLM), Gilberto Carmo
Lopes Siqueira (Governo do Estado do Acre), Hidely Grassi Rizo (Ministrio do Meio Ambiente), Joo Clbio Lima Machado (Governo
do Estado do Amap), Joaquim Cartaxo Filho (Governo do Estado do Cear), Jos Vaz (UVB), Leodegar da Cunha Tiscoski (Ministrio
das Cidades), Lcia Regina Antony(FENAVRU), Marco Antnio de Arajo Fireman (Governo do Estado de Alagoas), Marcos Antnio
Landa de Souza (MNLM), Maria das Graas Silva de Souza (UNMP), Maria de Ftima Souza e Silva (ANTAC), Maria Henriqueta
Arantes Ferreira Alves (CBIC), Marilene dos Santos Marchese (Governo do Estado de Mato Grosso), Marta do Socorro Farias Barriga
(Governo do Estado do Par), Paulo Roberto de Oliveira (ABCON), Paulo Ruy Vallim Carnelli (FNSS), Pedro Antonio Gvozdanovic Villar
(Ministrio da Sade), Pedro Romildo dos Santos (FNU), Raimundo Jorge Raiol Leal (CONAM), Rui Porto Rodrigues (CUT), Scheilla
Maria Agostini (ASSEMAE), Tigua Barbosa dos Santos (CMP), Vidal Barbosa da Silva (UNMP), Walter Maria de Arruda (CONAM).
Equipe Tcnica
Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes
Alexandre Arajo Godeiro Carlos
Felipe Augusto de Jesus Ribeiro
Joo Carlos Machado
Johnny Ferreira dos Santos
Lauseani Santoni
Martin Junior Valero
Miguel Crisstomo Brito Leite
Marcelo de Paula Neves Lelis
Marta Litwinczik Sinoti
Renata Helena da Silva
Srgio Brasil Abreu
Tatiana Santana Timteo Pereira
Estagirias
Kelly Cristina Dutra da Silva
Naydian Myllena de Souza Melo
Dilma Rousseff Presidenta da Repblica
Aguinaldo Velloso Borges Ribeiro Ministro das Cidades
Carlos Antonio Vieira Fernandes Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades
Osvaldo Garcia Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental
Gustavo Zarif Frayha Chefe de Gabinete
Ernani Ciraco de Miranda Diretor de Articulao Institucional
Manoel Renato Machado Filho Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica
Johnny Ferreira dos Santos Diretor de guas e Esgotos
Volume 1:
Lo Heller
Uende Aparecida Figueiredo Gomes
Ministrio das Cidades
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
Braslia | 2014
Coordenador geral:
Lo Heller
Coordenadores:
Luiz Roberto Santos Moraes
Ana Lucia Britto
Patrcia Campos Borja
Sonaly Cristina Rezende
Copyright 2014 Ministrio das Cidades
Permitida a reproduo sem fins lucrativos, parcial ou total,
por qualquer meio, se citados a fonte e o stio da Internet,
no qual pode ser encontrado o original em
www.cidades.gov.br
Coordenador do volume
Lo Heller
Autores
Lo Heller e Uende Aparecida Figueiredo Gomes
Reviso geral
Leila Margareth Mller
Normalizao bibliogrfica
Isabel Cristina Buccini
Projeto grfico, capa e diagramao
Marco Severo e Romero Ronconi
Coordenador geral
Lo Heller
Coordenadores
Luiz Roberto Santos Moraes, Ana Lucia Britto,
Patrcia Campos Borja e Sonaly Cristina Rezende
Trabalho desenvolvido no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica celebrado entre o Ministrio das Cidades e
Universidade Federal de Minas Gerais (Chamada Pblica MCidades/SNSA n
o
01/2009), para a realizao do
Estudo do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil. Pesquisa realizada com o apoio do Ministrio das Cidades /
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental / Departamento de Articulao Institucional
Panorama do Saneamento Bsico no Brasil Vol 4 :
Impresso no Brasil 1
a
Edio: 2014
Elementos conceituais para o saneamento bsico./ Lo Heller, Uende Aparecida
B823c Figueiredo Gomes. Braslia: Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental,
2014.
100 p. (Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, v.1).
Panorama do Saneamento Bsico no Brasil
Coordenadores: Lo Heller (Coordenador Geral), Ana Lucia Britto, Luiz Roberto Santos Moraes, Patrcia Campos Borja, Sonaly Cristina
Rezende.
Inclui referncias.
1. Saneamento. 2. Abastecimento de gua. 3. Esgotos. 4. Resduos slidos. 5. guas pluviais. I. Ministrio das Cidades. II. Heller, Lo. III.
Moraes, Luiz Roberto Santos. IV. Britto, Ana Lucia. V. Borja, Patrcia Campos. VI. Rezende, Sonaly Cristina. VII. Ttulo. VIII. Srie.
CDU: 628
PREFCIO
O Governo Federal, por meio da Secretaria Nacional
de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cida-
des, promoveu um cuidadoso processo para a mate-
rializao do Plano Nacional de Saneamento Bsico
(Plansab), em cumprimento determinao da Lei
11.445, de 2007. Este trabalho foi desenvolvido com
o acompanhamento do Grupo de Trabalho Interins-
titucional do Plano Nacional de Saneamento Bsico
(GTI-Plansab), em que a composio incluiu represen-
tantes de rgos e instituies do Governo Federal e
dos segmentos do Conselho das Cidades.
O Plansab contribui para melhorar a atuao
do Governo Federal nesse importante setor de sa-
neamento bsico. E cumprir o papel de referncia
para que estados e municpios desenvolvam suas
polticas, em consonncia com o planejamento da
respectiva esfera federativa. A previso que o Pla-
no exera um papel articulador vertical entre os en-
tes federados e horizontal entre as polticas pblicas
dos entes federados, ao tornar as aes de sanea-
mento bsico em uma poltica pblica integrada.
Dentre as diversas etapas desenvolvidas
para a elaborao do Plansab foi solicitado Uni-
versidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Uni-
versidade Federal da Bahia (UFBA) e Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), o desenvolvimento
da Pesquisa: Panorama do Saneamento Bsico no
Brasil, aqui apresentada.
Este trabalho cumpriu um duplo papel: for-
neceu os subsdios essenciais para a formulao do
Plansab, orientando sua discusso pblica, e criou
importante produo intelectual sobre o setor de
saneamento bsico. A publicao do trabalho uma
contribuio valiosa para o adensamento das refle-
xes sobre as diversas dimenses do saneamento.
O Estudo, dividido em sete volumes, desen-
volve discusses terico-conceituais, realiza um diag-
nstico histrico e transversal da situao do acesso
da populao ao saneamento bsico e das polticas
praticadas e apresenta avaliaes prospectivas, com
metodologia inovadora para a cultura da rea. A obra
forma um considervel aporte da rea acadmica
para o setor de saneamento ao proporcionar a seus
agentes tcnicos, polticos e gerenciais, maior com-
preenso e preciso sobre a trajetria da rea de
saneamento no pas, com suas potencialidades e li-
mites para alcanar a to almejada universalizao.
O Ministrio das Cidades destaca o trabalho
da equipe envolvida e promove a publicao deste
estudo, que traduz um marco conceitual importante
e cumpre sua misso de melhor qualificar as refle-
xes sobre o futuro do setor.
Aguinaldo Ribeiro
Ministro de Estado das Cidades
Lista de figuras
FIGURA 4.3 Possibilidades analticas em
processos de avaliao.
.................................................... 63
FIGURA 5.1 Dimenses e critrios do
desenvolvimento sustentvel.
.................................................... 70
FIGURA 6.1 Perspectivas cientficas que
podem condicionar a escolha
de objetos de investigao
na rea de saneamento.
.................................................... 77
FIGURA 3.1 Modelo de determinantes
sociais da sade, Dahlgreen
e Whitehead (1991)
.................................................... 41
FIGURA 4.1 Conceito de dficit em
saneamento bsico adotado
no Plansab
.................................................... 50
FIGURA 4.2 Evoluo da Implantao de
redes de esgotamento sanitrio.
Porto Alegre, 1983-1996
.................................................... 57
Lista de quadros
QUADRO 3.1 Abordagem marxista para
distino entre aparncia e
essncia
.................................................... 37
QUADRO 6.2 Sntese das mudanas conceituais
entre conceitos higienistas e
conceitos inovadores de gesto de
guas em meio urbano.
.................................................... 81
QUADRO 6.3 Possibilidades de modificaes
tecnolgicas nos componentes
do saneamento bsico, visando a
reduo de emisses.
.................................................... 84
Lista de tabelas
TABELA 4.1 Atendimento e dficit por
componente do saneamento
bsico no Brasil, 2008
.................................................... 50
A Lei n
o
11.445, de 5/1/2007, regulamentada pelo
Decreto n
o
7.217, de 21/6/2010, estabelece diretrizes
nacionais para o saneamento bsico no Pas e
determina, no seu art. 52, a elaborao do Plano
Nacional de Saneamento Bsico, sob a coordenao
do Ministrio das Cidades. A elaborao do Plano
Nacional de Saneamento Bsico Plansab tem como
funo, dentre outras, definir diretrizes nacionais
para o saneamento bsico, sendo nele estabelecidos
os objetivos e metas nacionais e macrorregionais,
em busca da universalizao e do aperfeioamento
na gesto dos servios em todo o Pas, e visa se
constituir no eixo central da poltica federal para o
saneamento bsico. O Plano pretende promover
a articulao nacional dos entes federados, sendo
instrumento fundamental para a retomada da
capacidade orientadora e planejadora do Estado, na
conduo da poltica pblica de saneamento bsico
e, conseqentemente, da definio das metas e
estratgias de governo, para um horizonte de 20 anos.
O Plansab resultado de um processo pla-
nejado em trs etapas: I) a formulao do Pacto pelo
Saneamento Bsico: mais sade, qualidade de vida e
cidadania, que marca o incio do processo participa-
tivo de elaborao do Plano em 2008; II) a elaborao,
de 2009 a 2010, do presente estudo o Panorama
do Saneamento Bsico no Brasil; III) a Consulta P-
blica, que submete a verso preliminar do Plano
sociedade, de modo a promover ampla discusso,
com vistas consolidao de sua forma final, para
posteriores encaminhamentos e execuo.
Para o desenvolvimento do Panorama do
Saneamento Bsico no Brasil, o Ministrio das Ci-
dades selecionou, por meio da Chamada Pblica n
o
001/2009, a Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e
a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O
estudo, composto por sete volumes, compreende
ampla pesquisa, com sistematizao e anlise de
informaes, produo conceitual e desenvolvimen-
to de prognsticos, contemplando:
a Anlise Situacional das condies do sane-
amento bsico no Brasil, incluindo a carac-
terizao do dficit no acesso aos servios,
anlise dos programas existentes e avalia-
o poltico-institucional do setor;
a identificao das condies a serem en-
frentadas e a formulao de uma Viso
Estratgica para a poltica pblica de sane-
amento bsico no Pas, para um horizonte
de 20 anos;
o estudo sobre os investimentos necessrios,
para a concretizao das metas propostas;
a produo de Cadernos Temticos
1
, em
nmero de 13, para o aprofundamento con-
ceitual em assuntos de relevante interesse
para as definies do Plansab;
a formulao dos elementos conceituais que
norteiam a elaborao do estudo.
1
1.Universalidade, integralidade e equidade; 2.Territorializao;
3.Intersetorialidade e transversalidade; 4.Questo metropolitana;
5.Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento
bsico; 6.Saneamento rural no Brasil; 7.Sistema Nacional de In-
formaes em Saneamento Bsico (SINISA); 8.Desenvolvimento
tecnolgico; 9.Gesto democrtica nos servios de saneamento;
10.Desenvolvimento institucional; 11.Capacitao prossional na
rea de saneamento bsico; 12.Cooperao pblico-pblico e
pblico-comunitria, para a gesto dos servios de saneamento
bsico e 13.Estado e Poltica de Saneamento no Brasil.
APRESENTAO
O Panorama do Saneamento Bsico no Brasil,
portanto, constitui elemento chave para o Plansab,
o subsidiando em seus principais elementos e o
complementando, na compreenso mais porme-
norizada de alguns de seus aspectos. Ademais,
constitui, por si s, importante fonte de consulta
sobre a situao do saneamento bsico no Pas e
dos pressupostos de seu planejamento nacional,
bem como quanto ao aprofundamento conceitual
de aspectos relevantes para a reflexo do setor.
O presente documento corresponde ao Vo-
lume 1 e apresenta a sntese dos pressupostos
conceituais que orientaram a abordagem adotada
no Panorama e, por via de consequncia, o prprio
Plano Nacional de Saneamento Bsico. Para a ela-
borao do Volume, recolheram-se, dos Cadernos
Temticos integrantes do Volume 7, aqueles ele-
mentos conceituais mais relacionados ao contedo
dos referidos trabalhos, os complementando onde
pertinente e necessrio. Espera-se, portanto, com a
sua leitura, que se elucidem os princpios orientado-
res e os fundamentos conceituais do Plansab.
APRESENTAO
SUMRIO
1 Introduo ...................................................................................................... 15
2 Estado, sociedade e saneamento bsico ................................................ 19
3 Poltica pblica de saneamento bsico e seus princpios .................... 33
3.1 Universalidade .................................................................................... 34
3.2 Equidade ............................................................................................. 35
3.3 Integralidade ....................................................................................... 38
3.4 Intersetorialidade ............................................................................... 42
4 A poltica de saneamento bsico e seus instrumentos ....................... 47
4.1 Planejamento e territorializao

..................................................... 47
4.2 Controle social e participao ........................................................... 54
4.3 Avaliao ............................................................................................. 59
5 A sustentabilidade dos servios ................................................................ 67
6 O desafio tecnolgico .................................................................................. 75
7 Referncias..................................................................................................... 87
Volume 1 - Elementos conceituais para o saneamento bsico
15
1 Introduo
Entender o futuro do saneamento bsico no Brasil supe entender e conceituar seus fundamentos, seus
pressupostos, as diferentes vises envolvidas. Supe, portanto, estabelecer uma base terica que oriente
as diferentes atividades do planejamento. Subjacente a essa viso, est a convico dos coordenadores
do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, de que planejar no constitui uma atividade neutra ou
uma atividade sustentada apenas em mtodos e tcnicas. Muito ao contrrio, implcita ou explicita-
mente, cada escolha de caminhos, cada opo metodolgica, cada proposio, recebe a infuncia da
viso de mundo e de sociedade dos autores e dos agentes sociais que se envolvem no processo partici-
pativo adotado. Evidentemente, porm, no presente Panorama, como em outros trabalhos desenvol-
vidos com rigor cientfco, empregam-se mtodos visando minimizar, e no anular, por impossvel,
as subjetividades de seus autores. Assim, este volume visa mostrar pressupostos tericos que deram
sustentao ou que infuenciaram, porque formulados com esse propsito, o estudo.
Nesse esforo, integra o estudo Panorama do Saneamento Bsico no Brasil a elaborao de
Cadernos Temticos, selecionando temas que requerem formulao em maior profundidade e
identifcando acadmicos e profssionais com capacidade para aportar formulaes relevantes a
cada tema, por terem acumulado conjunto signifcativo de refexes em torno deste. O volume 7
do estudo rene os Cadernos desenvolvidos.
O presente volume traz o desenvolvimento sinttico do marco conceitual, que inspirou a
elaborao dos demais volumes do Panorama. Em sua elaborao, contou-se, sobretudo com os
Cadernos Temticos, que em algumas passagens deste volume tiveram partes inteiras transcritas,
mas tambm com outras fontes bibliogrfcas complementares. Inicia com a insero da poltica
pblica de saneamento na discusso do papel do Estado, tema fundamental para identifcar con-
dicionantes, oportunidades e obstculos, para o alcance de condies adequadas de saneamento
bsico para toda a populao brasileira, com sustentabilidade. Em seguida, debate os princpios
segundo os quais se espera sejam inspiradores da organizao dos servios de saneamento bsico,
os buscando principalmente, mas, no apenas, na Lei n 11.445/2007. O terceiro captulo ver-
sa sobre os instrumentos de gesto, particularmente o planejamento e seus recortes territoriais,
discusso fundamental para o Plansab, alm do controle social e participao e da avaliao. O
quarto captulo trabalha o conceito da sustentabilidade dos servios, no sentido de que no basta
vislumbrar as necessidades de ampliao do acesso da popu lao a estes, mas tambm se deve pre-
ocupar fortemente com a sua continuidade e a sustentabilidade econmica, cultural, ambiental,
16
Panorama do saneamento bsico no Brasil
tico-social e relativa governana
2
. Por fm, discutem-se os desafos tecnolgicos que o setor de sa-
neamento bsico deve enfrentar, em um momento em que paradigmas adotados tm sido objeto de
srios questionamentos, os quais, se permitem antever presses por importantes mudanas na forma
como se concebem os sistemas, no do sinais inequvocos da direo e do ritmo dessas mudanas.
2
Entende-se aqui por governana (traduo adotada para governance, do ingls, e governabilidad, do espanhol), o exerccio de poder
de deciso em relao distribuio dos benefcios dos investimentos pblicos, como tambm e, principalmente, quando a deciso se
refere maior ou menor possibilidade de democratizao da gesto. No se pretende, no entanto, omitir o amplo debate e denies
concernentes ao conceito de governana. Sendo assim, para uma anlise mais profunda desse conceito, sugere-se consultar autores que
tm discutido e conceituado o tema, mesmo que sob diferentes e muitas vezes antagnicas vises. Conforme referenciado por Castro
(2011), entre outros autores, podem ser consultados Picciotto (1997), Castro (2007a), GWP (2003), Unesco (2006) e Hanf e Jansen (1998).
19
2 Estado, sociedade e
saneamento bsico
3
Ao se pensar em por que o setor de saneamento bsico no Brasil, com seu aparato institucional, seus
marcos legais, seus agentes sociais, o nvel de acesso aos servios e todas as suas diversas caractersticas,
assumiu a confgurao atual, no h como no se pensar na infuncia da formao, do desenvolvi-
mento e das mudanas histricas do Estado brasileiro.
Assim, o entendimento dos determinantes polticos, econmicos e socioculturais do cenrio
brasileiro do acesso ao saneamento bsico passa por um esforo de compreenso das relaes entre
Estado, Sociedade e Capital e suas infuncias na defnio de polticas pblicas, em geral, e nas de
saneamento, em particular. Por outro lado, esse entendimento tambm envolve uma refexo sobre os
fuxos e nexos entre a formulao de polticas, a tomada de deciso, a implementao, a execuo, os
resultados e os impactos produzidos (BORJA, 2009).
Souza (2011) afrma que a discusso sobre o que o Estado e como ele opera potencialmente
contribui para compreender as polticas pblicas dele emanadas, porm, com poucas excees, a litera-
tura brasileira mais recente sobre polticas pblicas toma o Estado como dado e raramente o associa
temtica da poltica pblica. A autora destaca que tal distanciamento paradoxal, uma vez que a polti-
ca pblica , por natureza, produto das instituies integrantes do Estado e essas, por sua vez, so cons-
titudas a partir do que a sociedade e o sistema poltico decidem sobre como o Estado funciona e para
qu. E que, entender as interrelaes e conexes entre Estado e polticas pblicas, assim como investigar
as preferncias e os interesses que formatam a formulao e a implementao de polticas pblicas so
tarefas tericas e analticas que podem contribuir para o melhor entendimento das possibilidades e dos
obstculos de polticas especfcas, como a de saneamento bsico, para o alcance dos direitos universais
a seu acesso pelo conjunto da populao.
As anlises do papel do Estado, a partir das formulaes da teoria crtica, evidenciam o seu
carter poltico, no capitalismo, de articular acumulao e legitimao. Nessa perspectiva, o lcus do
agenciamento das polticas pblicas estaria para alm das instituies estatais, havendo uma complexa
relao entre estatal, pblico e privado (BEHRING, 2002 apud BORJA, 2009). As polticas pblicas e
sociais seriam a resultante possvel e necessria das relaes que historicamente se estabeleceram no de-
senvolvimento das contradies entre capital e trabalho, mediadas pela interveno do Estado, e envol-
vendo pelo menos trs atores principais: a burocracia estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores
urbanos. Essas polticas tornam-se cada vez mais multideterminadas, em face dos interesses de setores
capitalistas e da classe trabalhadora, fazendo com que as mesmas, ora estejam subordinadas aos interes-
ses de consumo e lucratividade, ora estejam articuladas a interesses coletivos (TEIXEIRA, 1994 apud
3
Elaborado com base, principalmente, nos Cadernos Temticos 9, Gesto democrtica nos servios de saneamento, de autoria de Jos
Esteban Castro, e 13, Estado e Poltica de Saneamento no Brasil, de autoria de Celina Souza.
20
BORJA, 2009). Assim, as polticas pblicas poderiam ser entendidas como mecanismos de garantia da
acumulao; como manuteno da fora de trabalho; como estratgia de manuteno da hegemonia da
elite dominante; como conquista dos trabalhadores; como arranjos do bloco do poder; como doaes
das elites dominantes; ou como instrumento de garantia dos direitos dos cidados.
A discusso terica sobre o Estado pode ser organizada de duas formas: a primeira, por escolas
do pensamento, que resultaram em macroteorias; a segunda, por perodo, ou ondas. Um panorama
dessa discusso, segundo o primeiro ngulo, no trivial, uma vez que, sobretudo no campo da cincia
poltica, cada grande escola de pensamento sobre o Estado desdobra-se em vrias correntes, originando
revises basicamente esquemticas, conforme a seguir (SOUZA, 2011):
8
O marxismo. Alguns autores afrmam que Marx e Engels no produziram uma teoria do
Estado, embora o tenham discutido exaustivamente. Subdividido em vrias correntes, a
contribuio mais recente do pensamento marxista sobre o Estado foi a da escola da regu-
lao. Tendo ganhado impulso nos anos 1980, a contribuio dessa atualizao do para-
digma marxista foi a de que o Estado tem papel preponderante na reproduo-regulao
da acumulao capitalista, mas que o regime de acumulao capitalista relativamente
heterogneo e exerce papel tambm diferente na economia.
8
O pluralismo. A explicao pluralista do Estado assume que este o palco de confitos entre
grupos que representam interesses divergentes e onde a autoridade dispersa, fazendo com
que muitos interesses, e no um ou poucos, estejam representados no Estado. Isso no signif-
ca que o Estado seja neutro, mas sim que refete os interesses diversos da sociedade.
8
O elitismo. No corao da teoria elitista est a premissa de que a natureza das elites deter-
mina os rumos do Estado, assim como seus objetivos, e a histria seria um processo de
circulao entre elites.
8
O neo-institucionalismo. A corrente neo-institucionalista pode ser considerada como
a contribuio mais recente sobre o papel do Estado e a que mais tem infuenciado as
pesquisas das ltimas dcadas. Surgido como reao s teorias anteriores, que os neo-
-institucionalistas consideravam excessivamente centrada na sociedade, o chamamento
terico para trazer o Estado de volta (bring the state back in) teve grande repercusso
a partir de livro coordenado por Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985). A teoria assu-
me a tese da autonomia relativa do Estado. Essa autonomia no uma condicionante
estrutural pr-fxada, mas difere entre Estados, entre polticas pblicas e no tempo.
Decorreria desta corrente a seguinte defnio do Estado pelo ngulo da cincia polti-
ca: o Estado um conjunto de instituies criadas, recriadas e moldadas para adminis-
trar confitos e tenses dentro de um determinado territrio e sobre um determinado
conjunto demogrfco, ou seja, os cidados que moram naquele territrio.
Borja (2009) destaca que, no olhar marxista sobre o Estado, as polticas pblicas e sociais cum-
pririam o papel de construir a hegemonia da classe dominante sobre os dominados, em que os interes-
ses econmico-corporativos tornar-se-iam capazes de legitimar um projeto nacional. As polticas sociais
permitiriam a incorporao dos interesses materiais das classes dominadas, possibilitariam disseminar
contedos ideolgicos nacional-populares e materializariam um aparelho jurdico, administrativo e
prestador de servios, assim contribuindo para organizar a direo e o domnio de classe e desorganizar
a luta por um projeto alternativo. As polticas sociais permitiriam, dessa forma, manter a ordem social,
produzindo o consenso e legitimando o exerccio do poder. As polticas pblicas, por sua vez, teriam
o papel de mediar a relao entre Estado e Sociedade, assim como se constituiriam no meio pelo qual
as elites construiriam sua hegemonia (TEIXEIRA, 1994; COUTINHO, 1999 apud BORJA, 2009).
A origem dos servios de saneamento em sua forma moderna, principalmente nas reas urbanas
dos pases ocidentais, est estreitamente ligada aos processos de cidadanizao e de mercantilizao,
21
portanto forma como o Estado o concebia (CASTRO, 2011a). Esse autor analisa o processo em trs
etapas histricas, alertando que no so mutuamente excludentes:
1. o privatismo, que abarca desde fns do sculo XVIII at a segunda metade do sculo XIX;
2. o racionalismo administrativo, que se establece desde fns do sculo XIX;
3. o neo-privatismo, que tenta se reinstalar a partir da dcada de 1980. Segue a descrio de
cada etapa, segundo Castro (2011a):
O saneamento privatista
O surgimento dos primeiros sistemas de abastecimento domiciliar de gua encanada em reas urbanas,
a partir do fm do sculo XVII na Inglaterra e na Frana, d-se no marco das condies particulares
que caracterizam o desenvolvimento da democracia capitalista nesses pases. Nesse marco, a proviso
do servio de gua aos domiclios particulares ocorre inicialmente sob a forma de empreendimentos
privados orientados pelo lucro, frequentemente fnanciados com recursos pblicos. Nessa etapa inicial,
entendia-se que o acesso domiciliar gua encanada seria uma deciso individual e o carter dessa pro-
viso era de uma relao mercantil, privada, entre um provedor e um cliente. O caso tpico desse mode-
lo foi a cidade de Londres, onde, desde meados do sculo XIX, a proviso de gua aos domiclios estava
nas mos de pequenas empresas privadas, que detinham monoplios territoriais, um modelo que logo
se estendeu ao restante do Pas. Processos similares tiveram lugar na Frana e nos Estados Unidos e o
modelo estendeu-se posteriormente, incluindo a maioria dos pases da Amrica Latina.
O modelo privatista de saneamento enfrentou, desde seu incio, numerosos obstculos. De um
lado, a proviso domiciliar de gua encanada, orientada ao lucro privado, requeria a expanso ampliada
de uma identidade social, que at ento s tinha uma existncia limitada: o cliente privado da gua
entregue no nvel domiciliar. O disciplinamento social requerido para a reproduo ampliada do cliente
privado de gua, como identidade social, tem sido captado por historiadores, que registram tanto o
carter excludente do processo, quanto as limitaes do modelo. Com efeito, a expanso de servios
de gua privados e orientados para o lucro deu lugar criminalizao dos que, por algum motivo,
resistiam ao modelo, ou simplesmente fcavam dele excludos, convertendo-se em ladres de gua,
que eventualmente ousavam utilizar gua para satisfazer suas necessidades bsicas, sem frmar antes um
contrato com as empresas (WARD, 1997 apud CASTRO, 2011a). Esse processo de disciplinamento
inteiramente compreensvel sob a perspectiva do modelo privatista, j que se fundava no princpio de
excluso: o acesso gua no domiclio era fundamentalmente um bem privado, disponvel somente a
quem pudesse pagar por ele. interessante, como exemplo desse princpio fundante do modelo priva-
tista, uma matria do Te Economist, a voz histrica e por excelncia do capitalismo liberal britnico,
escrita apenas dois anos aps as epidemias de clera que afetaram Londres em 1847-48 e em meio a um
forte debate poltico com setores advogando a estatizao das empresas privadas de gua (REGULA-
TION..., 1850). A referida reportagem defendia o modelo privatista, alegando que a cidade j contava
com a tecnologia necessria para dotar de gua qualquer moradia, inclusive aquelas localizadas nos
pontos mais altos, sempre e quando os proprietrios estivessem dispostos a pagar o respectivo preo.
De modo similar, fcou registrado o caso de um Comit Consultivo do governo francs, de 1819,
responsvel por examinar um pedido de instalao de sistemas purifcadores de gua, em que os ofciais
afrmavam no ser este um assunto de governo, ainda que a proviso de gua limpa seja certamente algo
desejvel, devendo ser resolvido de forma privada (GOUBERT, 1986 apud CASTRO, 2011a). Esses
exemplos ilustram a viso dominante no perodo: a noo de garantia do acesso gua limpa a toda a
populao no era parte do modelo de gesto privatista prevalente, sendo que esse acesso, inclusive em
situaes de ameaas epidmicas, como as que afetavam as cidades europeias do sculo XIX, deveria se
constituir estritamente em uma relao mercantil entre atores privados. Do ponto de vista da gesto
22
democrtica, esse modelo encarnava a viso liberal privatista clssica da cidadania, na qual os direitos se
circunscrevem s dimenses civil e poltica e, muito particularmente, ao direito propriedade privada:
a gua no domiclio constitua uma mercadoria, um objeto de propriedade privada, cujo intercmbio
deveria ocorrer de acordo com as regras do mercado e sem interferncia do estado.
Uma das implicaes desse carter excludente do modelo privatista, mercantilizado, dos servios
de gua, foi a limitao da sua expanso s reas em que as empresas no consideravam rentveis. Esse
enfoque conduziu ao desenvolvimento de um padro de alta desigualdade no acesso aos servios, que
caracterizou a situao da Europa, Estados Unidos, e posteriormente tambm da Amrica Latina. Cabe
agregar que o desenvolvimento dos sistemas de esgotamento sanitrio foi praticamente uma tarefa
exclusiva do setor pblico, j que as empresas privadas a cargo da distribuio de gua no se interes-
savam pelo problema da gua suja, entre outras razes, pela escala dos investimentos necessrios, que
excediam a capacidade fnanceira das empresas, e pela escassa potencialidade desses servios, quanto
sua efetiva comercializao. Por outro lado, durante a etapa privatista e praticamente at a segunda
metade do sculo XIX, as empresas privadas estavam sujeitas a poucos controles em termos de qualida-
de e regularidade do servio e de preos, entre outros aspectos, quando no eram diretamente livres de
toda regulao. A necessidade de regular as empresas comea a surgir a partir de meados do sc. XIX,
quando os problemas e limitaes do modelo se fazem cada vez mais evidentes, em um contexto de
rpido crescimento urbano e populacional nas cidades da Europa e Estados Unidos, apesar de que os
princpios e instituies regulatrias do setor de saneamento comeam a se estabelecer frmemente no
antes do fm do sc. XIX (CASTRO, 2008a apud CASTRO, 2011a).
Em consequncia, desde fns do sc. XIX, verifca-se processo de crescente controle e regulao
dos servios de gua prestados por empresas privadas, e crescente participao do Estado, especialmente
por meio de autoridades locais, na prestao direta desses servios, incluindo o esgotamento sanitrio.
Um caso notrio foi o da cidade de Londres, onde, aps vrias dcadas de confrontaes polticas, um
governo conservador, ou seja, liderado pelo partido que representava os interesses empresariais, decide
colocar as empresas privadas de gua em mos pblicas, com a criao, em 1902, da Junta Metro-
politana de guas. Processos similares ocorreram no resto da Inglaterra, Europa e Estados Unidos, e
posteriormente, tambm nos pases da Amrica Latina (CASTRO; HELLER, 2006; MELOSI, 2000;
MUKHOPADHYAY, 1975; OGLE, 1999; PEZON, 2000; REZENDE; HELLER, 2008). Um dos
motivadores desse processo foi o movimento sanitarista, ainda que os atores que participaram dessas
confrontaes, pela ampliao do acesso aos servios essenciais, compunham uma ampla gama de alian-
as, que incluam defensores do livre mercado.
Conforme Paim (2011), o sanitarismo, embora surgido em sociedades capitalistas com predomnio
do liberalismo econmico e poltico no sculo XIX, defendia a interveno do Estado, particularmente nos
problemas que os indivduos e a iniciativa privada no fossem capazes de resolver. Representou um movi-
mento ideolgico, que teve como marcos o Relatrio Chadwick, na Inglaterra, e o Relatrio Shattuck, nos
EUA. Os reformadores sociais de ento propunham uma legislao sanitria e o saneamento do meio, para
o enfrentamento de epidemias e da morbi-mortalidade, constituindo as bases do que se reconhece como
Sade Pblica (PAIM, 2006b apud PAIM, 2011). O autor assinala ainda que a situao atual dos servios
de saneamento nos pases desenvolvidos est estreitamente relacionada com o desenvolvimento das formas
modernas da democracia capitalista, em particular, a construo dos direitos da cidadania naqueles pases.
A gesto dos servios de saneamento modernos, no mundo ocidental, remonta do fnal do sc. XVIII. No
casual que seja o mesmo perodo que caracteriza a histria da democracia moderna ocidental capitalista,
fortemente ligada herana das revolues norte-americana e francesa de fns do mesmo sculo. Na reali-
23
dade, o desenvolvimento daqueles servios est estreitamente ligado ao processo de democratizao e tem
estado fortemente marcado pelas lutas sociais que caracterizam o perodo.
Castro conclui que, como tendncia geral, desde o incio do sc. XX, havia sido estabelecido
certo consenso sobre a necessidade de concentrar a responsabilidade pelo controle e gesto dos servios
essenciais no setor pblico, o que se refetiu no progressivo deslocamento do modelo privatista e a
consolidao de um novo modelo que, utilizando a defnio de John Dryzek, pode ser denominado de
racionalismo administrativo (DRYZEK, 1997 apud CASTRO, 2011a).
O racionalismo administrativo no setor de saneamento
O conceito de racionalismo administrativo, derivado dos trabalhos de Max Weber sobre os processos de
racionalizao e burocratizao, refere-se ao modelo de gesto que se instalaria crescentemente nos pases
ocidentais a partir de fns do sc. XIX e, particularmente, incio do sc. XX. O racionalismo administrativo
constitui-se a partir da articulao da crescente aplicao do conhecimento cientfco organizao buro-
crtica governamental no campo da gesto de recursos, bens e servios. A progressiva regulao das ativi-
dades privadas parte constitutiva do processo que conduziu ao estabelecimento de um modo de gesto
centrado, em grande medida, no controle e interveno direta do Estado em praticamente todas as esferas
de atividades. Esse processo consolidou-se a partir da debacle do modelo de livre mercado no perodo entre
guerras, modelo que fnalmente derivou no colapso fnanceiro mundial de 1929 processo analisado, entre
outros autores, por Aglietta, 1976; Hobsbawm, 1994 e Polanyi, 1957. Como resultado, durante a primeira
metade do sc. XX, o racionalismo administrativo substitui praticamente por completo o privatismo como
modelo dominante de gesto dos servios pblicos essenciais no mundo ocidental e, a partir da segunda
Ps-guerra, pode-se dizer que existe um consenso dominante, inclusive entre os defensores do livre mer-
cado, sobre o papel fundamental do Estado na proviso direta dos referidos servios (SWYNGEDOUW;
KAKA;CASTRO, 2002 apud CASTRO, 2011a).
Um dos resultados indiscutveis do avano e consolidao do racionalismo administrativo no campo
dos servios essenciais, e do saneamento em particular, foi a expanso e posterior universalizao do acesso a
esses servios. Na maioria dos pases industrializados, por exemplo, alcana-se a universalizao do acesso aos
servios urbanos de gua para consumo humano aproximadamente na dcada de 1960. Em pases como a
Inglaterra, que haviam sido o paradigma do modelo de gesto privatista, a adoo e avano do racionalismo
administrativo na gesto do saneamento em muitos aspectos representou uma mudana de 180 graus em
relao ao passado. Na Amrica Latina, o avano do racionalismo administrativo refetiu-se, por exemplo, na
criao de poderosas instituies pblicas dedicadas gesto do saneamento urbano na maioria dos pases
e tambm na estatizao das empresas privadas de gua que, similarmente a seus pares na Europa e Estados
Unidos, no eram capazes de fazer frente aos requerimentos de expanso e melhoria dos servios, no contexto
de um rpido crescimento urbano e populacional.
Por outro ngulo, importante examinar as contradies desse modelo de gesto, sob o ponto de
vista do exerccio da cidadania. De uma parte, o modelo, fundado na ao decisiva do Estado para a re-
soluo de problemas sociais bsicos, como o acesso aos servios essenciais, constituiu passo fundamental
para a ampliao dos benefcios dos investimentos sociais para o conjunto da populao. Esse processo de
ampliao concreta do acesso aos servios encontrava-se estreitamente vinculado ampliao das dimen-
ses da cidadania, que passavam a incorporar, ao menos no marco das tradies intelectuais e polticas
dominantes na Europa, a noo de direitos sociais, que sancionava o princpio de que o acesso aos bens e
servios essenciais deve ser universal, independente da capacidade de pagamento dos indivduos e famlias.
24
Nas palavras de T. H. Marshall, em sua clssica anlise dos direitos sociais de cidadania
4
, o reconhecimen-
to desses direitos na Inglaterra da segunda Ps-guerra era uma resposta reivindicao do conjunto da
populao, que buscava o acesso ao desfrute do padro de vida civilizada conquistado por sua sociedade,
ou seja, reivindicao da maioria para conseguir a admisso ao [direito de] compartilhar o patrimnio
comum da sociedade, o qual, por sua vez, signifca uma reivindicao para serem aceitos como membros
plenos da comunidade, ou seja, como cidados (MARSHALL, 1963:72 apud CASTRO, 2011a).
Este enfoque representava uma reverso do princpio privatista de excluso. Na viso liberal-
-social da cidadania, defendida por Marshall, o acesso a servios essenciais, que j formavam parte do
padro de vida civilizada alcanado pela sociedade inglesa, como o acesso gua limpa ou o esgota-
mento sanitrio, j no podia continuar sendo conceituado como uma escolha individual, um assunto
a ser resolvido entre atores privados, uma mercadoria disponvel somente a quem podia por ela pagar.
O acesso a esses servios devia ser garantido pelo Estado a todos os membros da sociedade, com in-
dependncia de sua posio no mercado. Os direitos sociais, nessa perspectiva, eram no somente um
elemento componente da cidadania, mas as condies necessrias para o exerccio pleno dos outros
direitos cidados, sempre no marco da democracia capitalista.
Em conexo com o exerccio dos direitos da cidadania, uma caracterstica medular do racionalis-
mo administrativo tem sido a verticalidade do modelo, fundado no pressuposto de que o papel central
nos processos de gesto cabe aos polticos profssionais e aos experts cientfcos. Com efeito, tradicional-
mente o modelo racional-administrativo deixou pouco espao para a participao efetiva dos cidados,
tanto na tomada de decises quanto no controle democrtico da gesto dos servios. Se nos pases
capitalistas centrais esse problema teve provavelmente menos repercusso, devido grande efetividade
do modelo em conseguir a expanso e universalizao do acesso ao saneamento, a tendncia nos demais
pases tem sido a de confitos sociais e polticos em relao gesto desses servios (CASTRO, 2006b
apud CASTRO, 2011a). Lamentavelmente, e com poucas excees, o racionalismo administrativo na
Amrica Latina no atingiu o mesmo nvel de xito em alcanar as metas de qualidade e universalizao
dos servios de saneamento. No Brasil, um exemplo eloquente dos xitos e fracassos do modelo de
racionalismo administrativo foi o PLANASA (REZENDE; HELLER, 2008).
Outros aspectos dessa discusso encontram-se no carter instrumental dos avanos e na conso-
lidao do racionalismo administrativo para a superao da crise que o sistema capitalista enfrentava,
sobretudo a partir da grande crise de 1929. Nesse sentido, mesmo que em debates contemporneos
algumas correntes de opinio tendam a opor Estado e mercado, como se se tratassem de campos
antagnicos, durante a maior parte do sc. XX a necessidade de uma ao decisiva do Estado, para
garantir a acumulao privada de capital e a prpria reproduo do sistema, era um princpio aceito
nas polticas pblicas dominantes. Inclusive, na etapa seguinte, a tentativa de reintroduzir o modelo de
gesto privatista foi caracterizada pelo papel ativo do estado na promoo do referido modelo, ainda
que no debate atual se continue a contrapor o estatal e o mercantil, como se fossem duas esferas natural-
4
Ressalta-se que a anlise de Marshall refere-se evoluo da conquista de direitos de cidadania tomando como referncia a Inglaterra nos
sculos XVIII, XIX e XX. O caso brasileiro de ampliao de direitos apresenta suas especicidades. Neste sentido, difere do que ocorreu na
Inglaterra, onde o processo de ampliao de direitos foi paulatino, inicialmente com a ampliao de direitos civis, sucedida pelo avano nos
direitos polticos e, no sculo XX, com a consolidao dos direitos sociais no mbito do estado de bem estar social. No Brasil, por sua vez, h
uma ampliao de direitos sociais anterior ao processo de ampliao de direitos civis e polticos. Nesse sentido, observa-se que durante
um perodo ditatorial (Era Vargas 1930-1945), quando a populao tem seus direitos civis, e sobretudo polticos, fortemente tolhidos, que
ocorrem grandes conquistas do ponto de vista da ampliao de direitos sociais. Para Carvalho (2001), cuja leitura auxilia no aprofunda-
mento da compreenso do quadro brasileiro, esse percurso histrico importante para a compreenso das razes que postergaram a
consolidao dos direitos de cidadania no Pas.
25
mente antagnicas. Ver, entre outros, Prteceille (1974); Decaillot; Prteceille; Terrail (1977); Lojkine
(1979); Topalov (1979) apud Castro, 2011a.
Finalmente, importante destacar que o racionalismo administrativo, como modelo de ges-
to, na prtica, combinou-se com formas de organizao poltica muito diversas, desde a democracia
liberal representativa at as ditaduras cvico-militares, sendo um dos exemplos dessa ltima situao
precisamente a implementao do PLANASA, a partir de 1971. Em relao a isto, deve-se lembrar
que o processo da governana no se reduz meramente ao campo da gesto tcnico-administrativa,
mas se relaciona, sobretudo, com o exerccio do poder na tomada de decises sobre os fns que devem
perseguir uma sociedade, os valores e os interesses materiais que se desejam defender e os meios pelos
quais se tentar alcanar tais metas. Nesse sentido, como tendncia geral, no marco do racionalismo
administrativo pouco espao existiu para o exerccio dos direitos polticos da cidadania na tomada de
decises sobre tais questes, como as relacionadas com a gesto dos bens e servios pblicos, aspecto
fundamental do processo de governana. Por exemplo, no racionalismo administrativo no campo da
gesto ambiental, o princpio operador do modelo pode se resumir na frase deixe essas questes para
os experts (DRYZEK, 1997).
Este enfoque dominante do modelo racional-administrativo de gesto conduz a uma srie de in-
dagaes em relao ao exerccio dos direitos polticos, que constituem componente chave do processo
de governana democrtica: Quais so os mecanismos para a designao dos funcionrios e especialistas
a cargo da gesto dos servios de saneamento? Quem os designa e com que critrios? Como se defnem
as metas nas quais a sociedade deve se basear em relao gesto dos servios essenciais? Que valores e
interesses materiais se refetem nessas metas? Os valores e os interesses materiais de quem so levados
em conta na fxao de tais metas? Quem e como se defnem os meios pelos quais se tratar de alcanar
tais metas? Que mecanismos tm os cidados para exercer controle sobre os atores e instituies que
esto encarregados dessas decises e de sua implementao? As respostas a estas e outras perguntas simi-
lares em geral conduzem concluso de que o racionalismo administrativo, inclusive quando teve xito
em seus objetivos concretos, como a universalizao do acesso aos servios essenciais, foi caracterizado
por se combinar com formas de gesto democrtica restritas, verticais, pouco participativas, quando
no com formas de gesto diretamente autoritrias ou inclusive ditatoriais. Este fato foi utilizado, com
grande xito, precisamente pelos advogados do retorno do modelo privatista de gesto, a partir da d-
cada de 1980, que utilizaram o carter pouco participativo do modelo racional-administrativo como
desculpa para promover a desregulao, a liberalizao e a privatizao dos servios.
O neoprivatismo na gesto dos servios de saneamento
Esta etapa cobre o perodo mais recente da evoluo dos servios de saneamento, particularmente a
partir da dcada de 1980. Trata-se de perodo marcado pela introduo de reformas orientadas para
substituir o modelo de gesto baseado no racionalismo administrativo por uma verso atualizada do
modelo privatista que havia imperado at fns do sc. XIX. Para maior desenvolvimento desse processo,
ver, por exemplo, Castro (2005, 2007a, 2008b, 2009, 2011a).
Cabe inicialmente destacar que, embora a promoo das polticas que buscam instalar um mo-
delo de gesto neoprivatista no setor de saneamento frequentemente tenha tentado se justifcar como
uma resposta crise interna desses servios, na prtica, a origem dessas polticas tiveram muito pouca
ou nenhuma relao com os problemas prprios do saneamento. Em geral, a aplicao de polticas
neoprivatistas formaram parte do assim chamado Consenso de Washington, que outorgou um marco
ideolgico e poltico para essas reformas em praticamente todos os campos de atividade, incluindo a
gesto dos servios bsicos. Ver, entre outros, Leys (2001); Harvey (2005) apud Castro (2011a). Pode-
-se constatar que, desde o principio da dcada de 2000, o processo poltico em nvel internacional,
26
notadamente na Amrica Latina, tendeu a cancelar, ou ao menos limitar, o alcance de certos aspectos
importantes do Consenso de Washington. Entretanto, as reformas implementadas instalaram mecanis-
mos e desataram foras cuja dinmica inercial continua, e provavelmente continuar, infuindo e at
determinando as formas de governana e gesto em quase todos os setores, incluindo o de saneamento.
Nesse sentido, as polticas neoprivatistas no setor se caracterizaram fundamentalmente pela ten-
tativa de transferir o controle e, nos casos mais radicais, inclusive a propriedade, da gesto do saneamen-
to iniciativa privada por distintos meios. Por exemplo, o Banco Mundial, uma das instituies que
impulsionaram mais fortemente as reformas neoprivatistas em dcadas recentes, comps um Grupo
para a Participao do Setor Privado em Infraestrutura, ao qual se encomendou a tarefa de aumentar a
participao privada em infraestrutura no contexto dos objetivos gerais [do Banco] de apoiar a reduo
da pobreza e o desenvolvimento sustentvel (BANCO MUNDIAL, 1998). O Programa de Ao do
Grupo justifca que os oramentos pblicos por muito tempo, foram a nica fonte de fnanciamento.
Incentivar um maior envolvimento privado requer que os governos mudem seu papel, para no mais
proverem servios de infraestrutura de forma direta e se encarreguem de fomentar a concorrncia entre
provedores privados, regulando naqueles lugares onde a concorrncia frgil, e apoiando o setor priva-
do em geral (BANCO MUNDIAL, 1998:1).
Assim, a viso neoprivatista trata de restabelecer a noo de estado mnimo, caracterstica do li-
beralismo individualista, que em sua verso contempornea apregoa que o Estado j no deve cumprir o
papel de garantidor e responsvel pelo acesso universal aos servios bsicos, como o foi durante a maior
parte do sculo XX. Nas novas condies promovidas pelo neoprivatismo, os servios bsicos devem vol-
tar a ter o status de mercadoria, de bens privados, que devem ser adquiridos no mercado sem mediao
do Estado. Na prtica, as formas predominantes assumidas por essa poltica, no setor de saneamento,
tm sido as concesses e os contratos parciais a empresas privadas e, mais recentemente, as chamadas
parcerias pblico-privadas. Essas polticas vm sendo implementadas no nvel global, desde a dcada de
1980, ainda que alguns experimentos tenham se realizado no Chile, durante a dcada anterior, embora
essa implementao tenha avanado em velocidades e sequncias diferentes nos distintos territrios. Por
exemplo, na Inglaterra e Pas de Gales, o governo de Margaret Tatcher procedeu privatizao completa
(full divestiture) das empresas de saneamento em 1989, um modelo que, com algumas modifcaes, segue
vigente at agora. Em contraste, nos Estados Unidos, por exemplo, a maior parte da populao (cerca de
85%) continua sendo atendida por empresas pblicas, j que, em geral, no se optou pela possibilidade de
transferir esses servios ao setor privado, apesar do governo daquele pas ser um dos principais promotores
das polticas neoprivatistas no resto do mundo. Na Amrica do Sul, Chile e Argentina foram os dois pases
que mais avanaram na implementao das polticas neoprivatistas. No caso da Argentina, o governo do
Presidente Carlos Menem realizou uma transferncia massiva das empresas pblicas ao setor privado, que,
no caso do saneamento, implicou que, entre 1993 e 1999, se passou de 0% a 70% da populao atendida
por provedores privados. Por outro lado, no Brasil, apesar dos esforos do Presidente Fernando Henrique
Cardoso em aprofundar as reformas neoprivatistas durante a dcada de 1990, a proporo da populao
atendida por empresas privadas no passou de 10%, proporo que ainda menor em outros pases, como
o Mxico. Para possveis explicaes dessa tendncia, ver Castro e Heller (2006).
Sem dvida, se algumas experincias negativas com as reformas neoprivatistas levaram um n-
mero importante de governos deciso de cancelar as reformas e recuperar as empresas pblicas, in-
cluindo casos na Argentina, Bolvia, China, Estados Unidos, Frana, Tanznia e Uruguai, em outros
casos, incluindo o Brasil e o Mxico, a acelerao e aprofundamento do processo de oposio s refor-
mas neoprivatistas iniciou mais tarde.
As consequncias das referidas reformas, na perspectiva da gesto democrtica dos servios, so
mltiplas e, em sua maior parte, regressivas. Um ponto central que deve ser lembrado que os meca-
nismos e foras postas em ao transcendem a dicotomias retricas estado x mercado ou pblico x
27
privado, j que as reformas lograram instalar os princpios e valores do privatismo no funcionamento do
prprio Estado e das instituies pblicas, inclusive as empresas pblicas de saneamento. Um exemplo
recente, procedente da Uganda, permite ilustrar este ponto (MALINGA, 2009 apud CASTRO, 2011a):
Ainda no faz um ano desde que a gua limpa comeou a chegar ao centro
de sade Tiriri, em Katine, no nordeste de Uganda, e o servio foi cortado h
dois meses, porque o centro no tem dinheiro para pagar a conta de gua. A
Corporao Nacional de Saneamento (NWSC) desconectou o fornecimento
h dois meses, dado que as autoridades de sade no pagaram a conta de mais
de 600.000 chelines ugandeses [cerca de 560 reais]. As autoridades dizem que
no h dinheiro para pagar a dvida. A deciso despertou a preocupao entre
os pacientes e os trabalhadores do hospital, de que a falta de gua limpa pudesse
produzir a proliferao de infeco. [] No ano passado, o governo de Uganda
construiu uma extenso de 7 km de rede de gua, que serve o distrito vizinho de
Kaberamaido, at Katine, benefciando particularmente o centro de sade. []
Mas o governo no planejou, em detalhes, a forma com que os servios de sade
deveriam pagar as contas pelos servios e muitas autoridades em Uganda esto
tendo difculdades para pagar a gua e a eletricidade. Mais ainda, como a ateno
mdica gratuita nas instalaes do governo, o centro de sade no tem fontes
alternativas de fnanciamento. A desconexo agora signifca que o centro de
sade deve depender da gua de chuva, poos de qualidade questionvel e gua
insalubre procedente de pntanos.
Uganda um dos principais exemplos, na frica, da implementao das reformas neoprivatistas no
setor de saneamento, em particular a reforma do setor pblico, mediante a introduo das polticas de re-
cuperao total de custos (eliminao completa de subsdios), como antessala para a posterior privatizao
dos servios bsicos, um caso que o Banco Mundial e outras entidades apresentam como um exemplo do
xito de tais polticas. Ver, por exemplo, Jones et al. (2008) apud Castro (2011a). O ponto principal que
o caso chama a ateno o cancelamento da noo de direito universal, a um servio essencial para a vida
digna, como a gua limpa, e sua substituio pelo princpio de excluso: a gua somente para quem pode
pagar por ela, uma regra que se aplica inclusive s prprias instituies pblicas responsveis por servios
essenciais para a vida, como o cuidado sade.
Nesse sentido, em relao aos direitos da cidadania, as polticas neoprivatistas constituem um ata-
que viso social liberal de cidadania, que havia predominado desde meados do sc. XX. Podem-se ava-
liar tais polticas com base no argumento de que inclusive os direitos sociais da cidadania so apenas um
reconhecimento formal das desigualdades estruturais da democracia capitalista, um frgil paliativo para
confrontar o impacto real de tais desigualdades. E que, na prtica, em muitos pases, muito notadamente
na Amrica Latina, a institucionalizao desses direitos tem sido fragmentria e inconsistente, com poucas
excees. Logo, sua abolio e substituio pelos princpios do privatismo do sc. XIX constituiria um
retrocesso injustifcvel, at porque, na viso social liberal, j existem limites claros para o exerccio da ci-
dadania. Tomando emprestadas as palavras de Eric Hobsbawm, o cancelamento dos direitos sociais e o re-
torno ao principio privatista de excluso constitui outro passo no processo de barbrie, que se expressa na
reverso das regras e padres de conduta moral que haviam sido encarnadas nas instituies dos estados
dedicadas ao progresso racional da humanidade (HOBSBAWM, 1997:253-254 apud CASTRO, 2011a).
Assim, inclusive se limitamos os direitos da cidadania s dimenses civil e poltica, como o
caso da verso liberal individualista da democracia capitalista, ainda possvel realizar uma crtica das
polticas neoprivatistas no setor, j que a aplicao lgica desses princpios pode ter consequncias de
alcance potencialmente radical. Por exemplo, considerando brevemente algumas das consequncias
dessas reformas para a gesto democrtica dos servios de saneamento:
28
8
O desenho e a implementao das reformas, com poucas excees, foram realizados con-
tra a vontade das maiorias cidads. Na maior parte dos casos, reformas como a privatiza-
o dos servios de saneamento foram implementadas por decreto ou sem debate pblico,
inclusive legislativo. Esse foi o caso da Inglaterra, quando Margaret Tatcher privatizou
os servios em 1989, mesmo que a opinio pblica majoritariamente se opusesse a essa
poltica. Esse foi tambm o caso de praticamente todos os pases da Amrica Latina.
8
Nos poucos casos em que se chamou consulta pblica, atravs de plebiscitos ou outras
formas de participao aberta da populao, como ocorreu, por exemplo, na provncia de
Chaco, Argentina, em 1994, ou no Uruguai, em 2004, a populao massivamente recha-
ou a implementao das reformas privatistas (ROZE, 2003; SANTOS; VILLARREAL,
2005 apud CASTRO, 2011a).
8
Em geral, a implementao dessas reformas, particularmente as diversas verses da priva-
tizao, foi realizada sem a previso de mecanismos de regulao e controle cidados m-
nimos. O estabelecimento desses mecanismos foi historicamente o resultado de demandas
da populao, como consequncia dos problemas com a qualidade dos servios, ou por
abusos dos prestadores. Mas, mesmo nesses casos, a cidadania tem muito pouca capa-
cidade de monitoramento da gesto dos servios bsicos, inclusive em pases com larga
tradio de instituies de regulao e controle como a Inglaterra. Ilustram o argumento
o informe crtico de Yarrow et al. (2008) apud Castro (2011a), sobre as falhas da regula-
o dos servios de saneamento na Inglaterra e, para o caso da Amrica Latina, Solanes
(2002) apud Castro (2011a).
interessante observar, nesse debate, as ambiguidades e contradies na atuao do Estado,
em relao participao privada nos servios de saneamento
5
. Swyngedouw (2009) defne a gua
como um bem com natureza de fuxo territorial, incorporado em um complexo arranjo hidro-social
(SWYNGEDOUW; KAKA; CASTRO, 2002; SWYNGEDOUW, 2004). A circulao hidro-social
um bem formado em rede, heterogeneamente constitudo, que no possibilita facilmente a homogenei-
zao, comodifcao e corporitizao. Ou seja, saneamento constitui recurso expressivo, insubsti-
tuvel, pesado, social e economicamente monopolstico, que requer investimento fxo, de longo prazo.
E seu carter, material, de fuxo territorial, o torna particularmente difcil de monopolizar e constituir
commodity para venda com lucro. H, portanto, uma tenso fundamental entre o carter coletivo da
circulao dos bens scio-naturais, como os de saneamento, e a apropriao privada de seus lucros e ex-
cedentes econmicos. Esta tenso pode ser capturada pela viso marxista da contradio, entre o carter
crescentemente social das relaes de produo e reproduo, de um lado, e a organizao privada do
processo de acumulao e apropriao dos excedentes econmicos, de outro. No alto da urbanizao
fordista, essa tenso era mediada pela forma particular de Estado, que assumiu a tarefa de assegurar
a proviso de meios de reproduo coletivos, como infraestrutura de todos os tipos, habitao social,
sade e recreao, frequentemente com recursos retirados da livre circulao do capital e organizados
pelo capital pblico, supervisionado pelo Estado. Foi exatamente essa proviso coletiva dos meios de
reproduo que facilitou e forneceu suporte acumulao de capital e produo de seu excedente,
em outras esferas. Embora esse suporte do Estado possa ter tomado a forma de propriedade estatal dos
meios coletivos de produo e reproduo, via de regra, assumiu a forma de parceria pblico-privada,
na qual o Estado cobre parte substancial dos investimentos ou custos operacionais, e participantes do
setor privado tm garantidos seus retornos lucrativos. Este ainda o caso de muitos dos servios de gua
e esgotos na Europa.
5
O texto dos pargrafos a seguir baseado em Swyngedouw (2009).
29
O modelo, no entanto, trouxe uma srie de processos, muitas vezes confituosos, na proviso co-
letiva desses servios pblicos de (re)produo. Primeiro, o Estado investiu em meios coletivos de produ-
o, assim reduzindo as necessidades de investimentos fxos em capital para o setor privado, reduzindo
a composio orgnica de capital e, consequentemente, aumentando o valor dos excedentes produzidos
e a lucratividade. Segundo, o Estado, como um investidor coletivo, pode mobilizar, primariamente
atravs da transferncia de taxas, sufcientemente expressivos volumes de capital, para alm da lgica de
realizao de lucro, que o capital privado seria incapaz ou desinteressado de realizar (LOJKINE, 1977
apud SWYNGEDOUW, 2009). Terceiro, o Estado controlava foras judiciais e legais para expropriar
terra, controlar recursos hdricos e os organizar de maneira propcia para a proviso de infraestruturas
coletivas espacialmente distribudas (DUNFORD, 1988 apud SWYNGEDOUW, 2009). Em quarto
lugar, investimentos em meios de produo e reproduo coletivos impulsionaram signifcativa deman-
da por bens de capital de outros setores da economia e constituem parte central da gesto de demanda,
prpria do Estado keynesiano. Em quinto lugar, a proviso de bens de consumo coletivo a preos
baixos e subsidiados, como habitao, educao, sa de e saneamento, reduzia presses por salrios e
atenuava a luta de classes e o confito sobre condies de trabalho e salrios. O Estado assegurava e
garantia a reproduo bsica coletiva da fora de trabalho (CASTELLS, 1976 apud SWYNGEDOUW,
2009). E, fnalmente, a luta social fcava crescentemente mobilizada em torno desses meios coletivos
de reproduo, levando a novas interaes entre os movimentos sociais urbanos, transversal s linhas
de classes sociais. O resultado global foi uma interao corporativa pblico-privada, caracterizada
pela relativamente generalizada proviso pblica de servios coletivos e a apropriao privada das
externalidades scio espaciais positivas resultantes. De fato, esse arranjo de governana urbana fordista-
keynesiana manteve a coeso social, enquanto assegurou a acumulao relativamente bem sucedida
do capital privado, ainda fortemente organizado em uma escala nacional. Esta forma de arranjo das
interaes e tenses coletivas-privadas tornou-se modelo generalizado de governana urbana, tanto no
norte global capitalista, como no sul global, embora nesse ltimo caso tenha frequentemente falhado
em conseguir o mesmo nvel de interveno, conforme anteriormente assinalado. Com a crise desse
modelo, fortemente associada aos crescentes problemas fscais das economias nacionais, que aceleraram
difculdades de acumulao para o capital privado, durante os anos 1970 e 1980, com a falncia do
Estado, e com a ascenso da hegemonia neoliberal, a contradio entre o carter social da produo e
seu processo de organizao privada, evidentemente, no se decomps. Ao contrrio, a neoliberalizao
da gesto urbana nas ltimas dcadas, combinada com o surgimento de novos problemas sociais
coletivos, como a crise ecolgica, acentuaram essa contradio, na medida em que os servios fcaram
crescentemente sujeitos s foras de mercado (MOULAERT; RODRIGUEZ; SWYNGEDOUW,
2002 apud SWYNGEDOUW, 2009). O fnanciamento da dvida ou o subsdio cruzado entre servios
pelo Estado transformaram-se em tabu, na medida em que o mercado era considerado mais efetivo e
mais efciente provedor e instrumento alocativo.
O sucesso dessa acumulao por expropriao no setor de saneamento no foi to encorajador,
tanto em termos de resolver problemas de acesso aos pobres, quanto em termos da lucratividade para
as empresas (HARVEY, 2003 apud SWYNGEDOUW, 2009). Essas formas de organizao geraram
novas tenses. Primeiro, os expropriados no necessariamente aceitaram passivamente a subtrao do
que eles consideram ser legitimamente deles. Segundo, uma vez sob a gide da acumulao de capital
privado, todas as maneiras de tenso e confitos sociais emergiram. Competidores tm relao concor-
rencial predatria, trabalhadores recalcitrantes levantam o espectro de novas formas de luta de classes,
consumidores decepcionados mobilizam suas armas, quando se torna claro que as promessas iniciais
falharam, e governos, por uma variedade de razes, enquadram os operadores privados em uma teia
complexa de disposies regulamentares e obrigaes contratuais. Em terceiro lugar, os complexos in-
30
vestimentos requeridos para manter, atualizar e expandir as redes, particularmente para os mais pobres
e em reas de mais difcil acesso, e a produo de gua, em um contexto de problemticos retornos
fnanceiros, baixaram as expectativas de lucros, particularmente quando os subsdios e outras formas de
suporte fnanceiro foram ideologicamente considerados inaceitveis. Isso intensifcou as contradies
entre o complexo social e o carter coletivo dos fuxos territoriais hidro-sociais e a apropriao privada
dos excedentes. Enfm, nos primeiros anos do sculo XXI, a acumulao por expropriao, do tipo bus-
cado pelas companhias globais de gua, comeara a vacilar, j que as contradies internas, relacionadas
proviso dos meios coletivos de reproduo, exacerbaram. Quarto, a fnanceirizao da economia glo-
bal desencadeou uma srie galopante de crises, de carter regional, em particular no Sudeste Asitico, a
partir de 1998, e posteriormente se disseminando para a Amrica Latina, observando-se na Argentina
ocorreu uma das piores crises econmicas. Os problemas com os contratos de saneamento de Manila
(LOBINA, 2005) e Jacarta (BAKKER, 2007) e o colapso da concesso de Buenos Aires (CASTRO,
2007b) foram o resultado direto da convulso econmica e consequente desvalorizao da moeda. Em
quinto lugar, e para tornar pior o quadro, o assalto scio-poltico contra a globalizao e privatizao
desenfreadas comea a se disseminar pelo mundo, de forma que as prprias empresas de gua passam
a se tornar mais relutantes em cumprir, sem o suporte fnanceiro pblico, a misso que as organizaes
internacionais tinham desenhado para elas. Um dilema de extraordinrias propores surge, repleto de
novos e possivelmente explosivas tenses sociais, polticas e econmicas.
33
3 Poltica pblica de
saneamento bsico e
seus princpios
Paim (2011) sugere que a formulao e a implementao do Plano Nacional de Saneamento Bsico
PLANSAB implicam a adoo de tecnologias materiais e no materiais que, uma vez combinadas, cons-
tituem um modo tecnolgico de interveno (PAIM, 2008 apud PAIM, 2011). Este, em ltima anlise,
expressa as relaes sociais vigentes: econmicas, polticas e ideolgicas. Ao reunir na sua construo as
contribuies das cincias naturais e sociais, no est livre das relaes entre ideologia, saber fazer e prtica.
Consequentemente, a construo do PLANSAB no se reduz a um processo tcnico-cientfco neu-
tro, descontextualizado, despolitizado e isento de valores. A sua abertura para o social, ao buscar suporte
conceitual em princpios fundamentais, possibilita explicitar distintas leituras e enfoques sobre a sociedade.
A Lei n
o
11.445/2007 (BRASIL, 2007) explicitamente enuncia os princpios fundamentais,
segundo os quais a prestao dos servios de saneamento bsico deve se verifcar:
8
universalizao do acesso;
8
integralidade;
8
prestao dos servios de formas adequadas sade pblica, proteo do meio ambiente
e, no caso da drenagem e manejo das guas pluviais, visando tambm segurana da vida
e do patrimnio pblico e privado;
8
adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais;
8
articulao intersetorial, particularmente com as polticas de desenvolvimento urbano e
regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental
e de promoo da sade;
8
efcincia e sustentabilidade econmica;
8
utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usu-
rios e a adoo de solues graduais e progressivas;
8
transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos
decisrios institucionalizados;
8
controle social;
8
segurana, qualidade e regularidade;
8
integrao das infraestruturas e servios, com a gesto efciente dos recursos hdricos.
So princpios que requerem preciso conceitual, sendo que alguns deles no so portadores
de signifcao consensual pelos diversos autores que se ocuparam de discuti-los ou entre diferentes
correntes tericas. Este captulo discute os conceitos de universalidade, integralidade, equidade e, ainda
que este no se encontre explcito como princpio na Lei, de intersetorialidade, de carter fundamental
para a elaborao do Plansab. Os princpios de tecnologia apropriada e de peculiaridades regionais so
abordados na seo 4.1 e, no captulo 6, transparncia das aes e seus mecanismos, bem como o con-
trole social na seo 4.3 e sustentabilidade e efcincia econmica no captulo 5.
34
3.1 Universalidade
6
Paim (2011) destaca que a ideia de universalidade tributria de certa noo de igualdade, quando se
defende o acesso de todos aos bens e servios produzidos na sociedade. Est presente no lema da Revo-
luo Francesa (Liberdade, Igualdade e Fraternidade) e nas promessas dos socialistas utpicos. Ainda que
os tericos marxistas questionassem a igualdade formal, estabelecida na superestrutura jurdico-poltica
de diversos pases aps a revoluo burguesa, as possibilidades de a luta poltica dos sujeitos defenderem
a igualdade real (GRUPPI, 1980 apud PAIM, 2011) propiciaram certos ganhos para as classes subalter-
nas por meio de reformas. Como se sabe, sistemas de proteo social de carter universal ou polticas
pblicas universais, a exemplo de sade e educao, desenvolvem-se nas sociedades capitalistas a partir
da emergncia do chamado Estado de Bem-Estar Social, especialmente nos anos 1950 e 1960. Antes
disso, experincias desse tipo s haviam ocorrido nos pases socialistas.
Assim, o tipo de sistema de proteo social, conhecido como Seguridade Social, difunde-se es-
pecialmente at a dcada de 1970, quando a crise do petrleo e a ampliao dos gastos sociais serviram
de justifcativas para a conteno da interveno do Estado na economia e nas polticas sociais. Nessa
mesma poca, organizaes vinculadas ao sistema das Naes Unidas promoveram a Conferncia In-
ternacional de Cuidados Bsicos de Sade, realizada em Alma-Ata, na Unio Sovitica, divulgando
uma famosa Declarao, que defendia o direito sade e ateno primria com a consigna Sade
para Todos no ano 2000. Essa incorporao do princpio da universalidade foi ratifcada, em 1979, pela
Assembleia Mundial da Sade, oportunidade em que os pases membros se comprometeram com as
estratgias da SPT-2000 (PAIM, 2002 apud PAIM, 2011).
Em vez de um Estado de Bem-Estar Social, o Brasil teve como contrapartida um Estado de-
senvolvimentista (FIORI, 1995 apud PAIM, 2011), que permitiu a ampliao de benefcios e servios
por meio da Previdncia Social. Esse sistema de proteo social aproximava-se do tipo correspondente
ao seguro social. No entanto, com a proposta de criao do Sistema nico de Sade (SUS), em 1979,
pelo movimento de democratizao da sade e com a realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade
(8. CNS), em 1986, a universalidade tornou-se um princpio com ampla aceitao da sociedade.
Contudo, somente com a Constituio de 1988 foi possvel incorporar os direitos sociais ligados
condio de cidadania, absorvendo o modelo da Seguridade Social, composta por trs elementos: sa-
de, previdncia e assistncia social. Nesse contexto, foi incorporado o princpio da universalidade para
um conjunto de polticas pblicas, a exemplo da sade, quando foi reconhecida como direito de todos e
dever do Estado (BRASIL, 2002). Antes de a Constituio completar dois anos de existncia, o Governo
Federal criou o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), cuja prpria denominao sinalizava para
a subverso da concepo de Seguridade Social. As reformas da previdncia subsequentes contriburam
para implodir a Seguridade Social criada pela Carta Magna.
Entretanto, s depois de indicar a relevncia das polticas econmicas e sociais para a garantia do
direito sade que a Constituio Cidad fez refern cia ao acesso universal e igualitrio s aes e servios
para a promoo, proteo e recuperao. Portanto, as polticas econmicas e sociais precedem os servios
de sade, no sentido da reduo dos riscos e da promoo da sade (PAIM, 2008). No caso do sanea-
mento bsico, tal prioridade no se fez presente, tendo em conta o curso das polticas implementadas.
Em resumo, a poltica pblica de saneamento no Brasil assumiu os itens usuais da orientao
normativa para o mercado na rea social dos anos 1990, como a privatizao, a descentralizao e a fe-
xibilizao do modelo de gesto, alm de focar a representao da universalidade, como princpio geral,
vinculando-a noo de oferta essencial, entendida como aquela indispensvel vida e manuteno
6
Elaborado com base, principalmente, no Caderno Temtico 1, Universalidade, integralidade e equidade, de autoria de Jairnilson Paim.
35
da salubridade. Essa oferta essencial seria a esfera da ao pblica, dentro da preocupao de preservar
a dimenso de poltica social do saneamento (COSTA, 1998a:84 apud PAIM, 2011).
Apesar de certa evoluo positiva da poltica de saneamento bsico no Brasil, essa ainda se en-
contra muito distante da realizao do princpio da universalidade. Desse modo, a Lei n
o
11.445/07
apresenta em primeiro lugar, como princpio fundamental dos servios pblicos de saneamento bsico,
a universalizao do acesso. E o que signifca acesso universal? Signifca a possibilidade de todos os brasi-
leiros poderem alcanar uma ao ou servio de que necessite, sem qualquer barreira de acessibilidade,
seja legal, econmica, fsica ou cultural. Quer dizer acesso igual para todos, sem qualquer discrimina-
o ou preconceito. Acesso universal e igualitrio, repetindo, para todos - ricos e pobres, homens e
mulheres, velhos e crianas, nordestinos e sulistas, negros e brancos, independentemente de etnia ou
opo sexual. Contudo, para os efeitos da citada lei, considera-se a universalizao como a ampliao
progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico (Art. 3o Inciso III).
Em outra perspectiva, sendo a universalidade atingida nas prximas dcadas, o abastecimento
de gua deveria ser distribudo igualmente para todos - famlias, atividades industriais...? Mesmo sendo
assegurado o acesso a todos, o fnanciamento e o pagamento deveriam ser iguais? E sendo garantidos
gua e esgotamento sanitrio para todos os domiclios, o fnanciamento deveria ser pblico e os servios
gratuitos? Ou parte da populao pagaria por esses bens e servios coletivos, reservando a gratuidade
apenas para os que no pudessem faz-lo? Como contemplar a integralidade dos componentes do sa-
neamento bsico abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de
resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais?
As perguntas acima sugerem que no basta uma aceitao do princpio geral da universalidade,
tal como posto no inciso I do Art. 2o da Lei n
o
11.445/07, e que este deve ser conceituado de forma
articulada com as noes de equidade e integralidade.
3.2 Equidade
7
Paim (2011) discute que, do ponto de vista semntico e etimolgico, a palavra equidade pode ser
considerada um contraponto ao conceito de desigualdade (PINHEIRO; WESTPHAL; AKERNAN,
2005 apud PAIM, 2011). Assim, organismos internacionais admitem que equidade em sade impli-
ca (OPAS, 1997:16):
a. em condies de sade, diminuir as diferenas evitveis e injustas, ao mnimo possvel;
b. em servios de sade, receber ateno em funo da necessidade (equidade de
acesso e uso) e contribuir em funo da capacidade de pagamento (equidade fnanceira).
Essa concepo inspira-se na viso de que equidade supe superar diferenas evitveis, desne-
cessrias e consideradas injustas (WHITEHEAD, 1990 apud PAIM, 2011). Embora reconhecendo
que as desigualdades inaceitveis e injustas mereceriam correes, esse entendimento, muito presente
em documentos de organismos internacionais, legitima o pagamento de servios pelos que podem
faz-lo, restringindo a atuao dos servios pblicos e gratuitos exclusivamente para os pobres, poltica
conhecida como focalizao. Representam a justifcativa ideolgica para os chamados pro-poor programs
(SOARES, 1999 apud PAIM, 2011), que valorizam e expressam polticas focalizadas.
Se o conceito de equidade no bem estabelecido, persistindo a polissemia e a confuso conceitual
(VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009 apud PAIM, 2011), tornam-se difceis a construo de
7
36
consensos e a operacionalizao de polticas e programas. Mas, diante da persistncia e agravamento das
desigualdades sociais, a noo de equidade cada vez mais tem sido adotada, mesmo na ausncia de uma
defnio ou de uma sustentao terica. Embora muitos estudos e at mesmo centros de estudos espec-
fcos venham tratando do tema, haveria que distinguir as desigualdades nas condies e na qualidade de
vida, de um lado, e as desigualdades no acesso e consumo de bens e servios, de outro (ALMEIDA, 2002
apud PAIM, 2006b). No caso do saneamento bsico, caberia separar, analiticamente, a qualidade de vida
de uma populao em um dado territrio, de um lado, e o acesso ao abastecimento pblico de gua de
qualidade, ao esgotamento sanitrio, limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos e ao manejo e
drenagem de guas pluviais, bem como proteo do meio ambiente, de outro.
possvel identifcar dois enfoques subjacentes, que tentam distinguir a noo de equidade da
de igualdade: o econmico e o da justia. No enfoque econmico, busca-se uma distribuio mais ef-
ciente dos recursos, recorrendo anlise econmica, a modelos matemticos e a estudos economtricos,
s vezes realizando incurses refexivas quanto justia distributiva (SEN, 2002 apud PAIM, 2011).
Assim, nas polticas patrocinadas por organismos internacionais, esse enfoque apresenta-se sob uma
postura aparente de Robin Hood, concentrando recursos nos mais necessitados (pro-poor programs), se-
jam regies, estados, municpios, distritos, bairros, grupos ou pessoas. Defendem, desse modo, polticas
de focalizao em contraposio s polticas universais.
J no enfoque centrado na ideia de justia, recorre-se flosofa, desde Aristteles e Plato at Hobbes,
Rousseau, Kant, Hume, Marx, Engels, Bobbio, Rawls e Heller, entre outros (RIBEIRO, 2005; SIQUEIRA-
-BATISTA; SCHRAMM, 2005; CAMPOS, 2006; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009; AL-
MEIDA FILHO, 2009 apud PAIM, 2011). Em reviso recente da literatura, possvel distinguir a equidade
horizontal e a equidade vertical, a primeira dizendo respeito ao igual tratamento para iguais e a segunda supon-
do tratamento desigual para desiguais (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009 apud PAIM, 2011).
Portanto, embora a igualdade seja um valor considerado importante, haveria situaes em que
ocorrem grandes desigualdades, como no acesso aos servios de sade ou de saneamento bsico. Nesses
casos, atender igualmente aos desiguais poderia resultar na manuteno das desigualdades, impedindo
atingir a igualdade. Com vistas, sobretudo, distribuio de recursos, a noo de equidade se impe.
Admite, em tese, a possibilidade de atender desigualmente os que so desiguais (equidade vertical),
priorizando aqueles que mais necessitam para que possam alcanar a igualdade.
No obstante as imprecises terminolgicas e ambiguidades conceituais, alguns esforos tm
sido empreendidos no sentido de buscar certa fundamentao terica para sustentar essa noo. Na rea-
lidade, a questo posta por muitos dos estudos est no sentido de demonstrar que a igualdade pode no
ser justa. Portanto, faz-se necessrio explicitar um marco conceitual que permita analisar e interpretar
a questo da equidade. Ao se debruarem sobre tais princpios e diretrizes, distintas disciplinas passam
a devotar certa ateno para a questo, indagando, por exemplo, em nome de que padro de justia
social as distintas racionalidades de distribuio de recursos utilizadas pelas polticas setoriais ou pelos
nveis de governo so formuladas? (COHN, 2005:287 apud PAIM, 2011).
O trabalho de Whitehead (1990) tem sido considerado referncia bsica para a noo de equidade
em sade. A autora assume iniquidades (inequities) como diferenas injustas, alm de evitveis, contudo
no desenvolve teoricamente a ideia de justia. Este desenvolvimento realizado posteriormente por ou-
tros autores, baseando-se na obra de Amartya Sen e na teoria de Justia de Rawls (ALMEIDA FILHO,
2009 apud PAIM, 2011), apesar de certas restries em funo dos problemas operacionais diante de jul-
gamentos de valor (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009; BREILH, 1998 apud PAIM, 2011).
Partindo de um enfoque histrico-estrutural, Breilh (1998) desenvolve as seguintes defnies:
A diversidade (...) uma caracterstica consubstancial da vida humana e nos
ajuda a explicar o modo de devir ou a gnese da variao de caractersticas.
Concretiza-se em processos como os da diferenciao de gnero, tnicos e
37
culturais. Os distintos gneros, etnias e grupos de idade, que fazem parte da di-
versidade, surgem de diferenas biolgicas, como o sexo, a raa e a idade biolgi-
ca, em torno das quais se do construes culturais e de poder (...).
A iniquidade no se refere injustia na distribuio e acesso, mas ao processo
intrnseco que a gera. A iniquidade alude ao carter e modo de devir de uma
sociedade, que determina a distribuio e acesso desiguais (desigualdade social),
que sua consequncia (...).
A categoria desigualdade a expresso observvel de uma iniquidade social.
A iniquidade uma categoria analtica que d conta da essncia do problema,
sendo que a desigualdade uma evidncia emprica, que se faz ostensiva nos
agregados estatsticos, para cuja adequada compreenso necessrio desentranhar
a iniquidade que a produz (...).
Por ltimo, o que chamaremos de diferena um produto combinado da diver-
sidade e da iniquidade, e se expressa no domnio da vida individual e biolgica.
Para o caso do estudo comparativo da vida e da sade entre os gneros, impor-
tante compreender que as diferenas observveis que chegam a se registrar so
produto da combinao de uma distinta confgurao do gentipo e do fentipo
que se desenvolve nas pessoas e seus corpos, assim como das formas de deteriora-
o experimentadas.
Enquanto a desigualdade expressaria evidncias no plano fenomnico, a iniquidade repre-
sentaria uma categoria analtica no plano da essncia, ou seja, das estruturas. Dessa forma, o referido
autor sugere uma oposio bsica entre um contexto solidrio, em que estaria presente a diversidade
expressando-se em igualdade e diferenas, e um contexto concentrador no qual a iniquidade do-
minante e que se revela em desigualdades e diferenas, resultantes de deteriorao desigual.
Essa abordagem marxista pode ser assim sistematizada, visando distinguir aparncia e essncia:
QUADRO 3.1 Abordagem marxista para distino entre aparncia e essncia
Contexto
(Oposio Bsica)
Processo gentico
(Modo de devir)
Expresso
Particular Individual
Solidrio Diversidade Igualdade
(em meio diversidade)
Diferenas
(congurao do geno-fentipo)
Concentrador
(acumulao de poder)
Iniquidade Desigualdade Diferenas
(por deteriorao desigual)
Fonte: Breilh (1998)
Mais recentemente, essa contribuio tem sido recuperada, examinando-se possibilidades abertas
pela obra Alm da Justia (HELLER, 1998), ao criticar propostas que estabelecem necessidades, como
critrios de justia. Nessa obra, a flsofa hngara admite outro critrio para a equidade: para cada um,
aquilo que lhe devido, por ser um membro de um grupo ou categoria essencial. Pensando a equidade em
sade, Vieira da Silva e Almeida Filho (2009:5221) apud Paim (2011) chegam seguinte formulao:
(...) equidade em sade pode ser interpretada como o resultado de polticas que
tratam indivduos, que no so iguais, de forma diferente. Nesse sentido, equi-
dade e iniquidade correspondem a conceitos relacionados com a prtica da
justia e intencionalidade das polticas sociais e dos sistemas sociais.
No entanto, a incluso da equidade na agenda e nas proposies de um conjunto de organismos
internacionais, justamente no contexto das polticas de ajuste macroeconmico e de desajuste estru-
38
tural (SOARES, 1999 apud PAIM, 2011), incita alguma refexo e prudncia quanto sua utilidade
no exame de polticas e programas de carter universal, como no caso do saneamento bsico. Por
isso, os mesmos autores apresentam a seguinte formulao (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO,
2009:5223 apud PAIM, 2011):
A unanimidade do discurso em prol da equidade, no obstante o amplo espectro
de foras polticas que o formulam, ao tempo em que se contempla a persistncia
das desigualdades no mundo, mostra que outras lgicas devem estar orientando a
formulao (ou pelo menos a implementao) das polticas pblicas.
Especifcamente no campo da sade no Brasil, apesar de usos e abusos do conceito, bem como
de certas condicionalidades nos emprstimos de organismos fnanceiros internacionais, indutoras da
implementao de polticas focalizadas, confrontando universalidade e equidade, o SUS tem sido de-
fendido como poltica, fundamentalmente, universal, mas que pode contemplar de forma progressiva
a equidade, ao considerar a distribuio desigual de danos, riscos e determinantes entre grupos sociais,
etrios e tnicos (ELIAS, 2005:291 apud PAIM, 2011):
A noo de equidade se associa de modo diverso igualdade e, sobretudo,
justia, no sentido de propiciar a correo daquilo em que a igualdade agride e,
portanto, naquilo que a justia deve realizar. Tomada nesse sentido, a equidade
requer igualdade para produzir efeitos, pois se constitui justamente em corretora
da situao igualdade, na medida em que a adoo desse recurso se revele imper-
feita diante dos objetivos da promoo da justia.
Algo parecido pode ser cogitado para o saneamento bsico, mesmo sem entrar na polmica
ainda presente acerca das diversas conotaes da noo de equidade. A prestao de servios s coletivi-
dades e a garantia do acesso aos bens coletivos, de acordo com as necessidades, ou destacando um grupo
ou categoria essencial, que seria alvo especial da interveno, possibilitaria oferecer mais recursos para os
que mais precisam. Esta poderia ser uma forma de evitar que propostas ambguas como discriminao
positiva, acionadas por organismos internacionais que no apoiam o desenvolvimento de polticas
sociais universais, comprometessem e enviesassem o processo de formulao de polticas (PAIM, 2006a
apud PAIM, 2011). Essa concluso, no entanto, pode ser relativizada, pois a legislao em vigor defne
que a Unio adotar como uma das diretrizes de sua poltica de saneamento bsico a prioridade para as
aes que promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento bsico (Art. 48, inciso I da Lei
n
o
14.445/07, BRASIL, 2007).
Nesse sentido, a contribuio da obra Alm da Justia de Heller (1998) para o conceito de equidade
permitiria adot-lo como um princpio de uma poltica de saneamento bsico capaz de orientar a identifca-
o de um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno. Esse processo, desenvolvido na
esfera pblica, possibilitaria a existncia da justia, como responsabilidade simtrica, comunicao e cooperao.
3.3 Integralidade
8
No campo da sade, originalmente a ideia de integralidade aparece com a proposta da Medicina Inte-
gral ou Comprehensive Medicine. Esta realizava uma crtica excessiva especializao da medicina, com
a fragmentao da sua ao sobre rgos e estruturas, perdendo a viso da totalidade. Vincula-se a um
movimento de ideias que desencadeou o ensino da Medicina Preventiva nas escolas mdicas america-
8
39
nas, na passagem da dcada de 1940 para a de 1950 (PAIM, 2003 apud PAIM, 2011). A Medicina
Integral seria aquela capaz de articular cinco nveis de preveno - promoo, proteo, diagnstico pre-
coce, limitao do dano e reabilitao - sobre o processo sade-doena. J a Medicina Preventiva, como
proposta de reforma em sade das mais parciais, fundamentava uma poltica que separava a promoo
e proteo da sade para as agncias estatais de sade pblica e as demais aes para a medicina privada
(PAIM, 2003 apud PAIM, 2011).
O movimento sanitrio brasileiro, constitudo na dcada de 1970, teve suas origens a partir da
crtica efetuada em relao Medicina Preventiva americana. Apontava insufcincias tericas e polti-
cas do preventivismo e indicava que seria necessrio transformar muitas das suas noes em conceitos
tericos e proposies polticas no sentido de enfrentar o dilema preventivista nos pases capitalistas
e perifricos. Assim, a noo de integralidade no mbito da sade poderia ilustrar esse esforo e, ao
mesmo tempo, delinear os consequentes desafos tericos, polticos, culturais, metodolgicos e tcnico-
-operacionais (PAIM, 2008 apud PAIM, 2011).
Posteriormente, a Constituio de 1988, em vez de apresentar explicitamente o princpio da inte-
gralidade, concebe-o como uma das diretrizes para o SUS: atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais (BRASIL, 2003:20). Logo, a Constituio e
a Lei Orgnica da Sade valorizaram as noes de promoo e proteo da sade, reforando a concepo
de integralidade da ateno. Assim, a Lei n
o
8.080/90 refere-se integralidade da assistncia, entendida
como um conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e coletivos,
exigidos para cada caso, em todos os nveis de complexidade do sistema (BRASIL, 2002, Art. 7, Inciso II
Dos Princpios e Diretrizes). Portanto, essa lei estendeu a noo para os distintos nveis de complexidade
do sistema de servios de sade, incorporando a ideia de continuidade da ateno.
Entretanto, as bases conceituais da Reforma Sanitria Brasileira contemplaram originalmente a
integralidade em pelo menos quatro perspectivas:
a. como integrao de aes de promoo, proteo, recuperao e reabilitao da sade,
compondo nveis de preveno primria, secundria e terciria;
b. como forma de atuao profssional, abrangendo as dimenses biolgica, psicolgica e social;
c. como garantia da continuidade da ateno nos distintos nveis de complexidade do
sistema de servios de sade;
d. como articulao de um conjunto de polticas pblicas vinculadas a uma totalidade de
projetos de mudanas, que incidissem sobre as condies de vida, determinantes da sade
e dos riscos de adoecimento, mediante ao intersetorial.
O saneamento bsico, nessa perspectiva, comporia esse conjunto de polticas pblicas, numa
atuao intersetorial.
Como se sabe, a Constituio no contemplou de forma ampla o saneamento. Somente duas
dcadas depois, a Lei n
o
11.445/07 adotou a noo de integralidade como um dos princpios funda-
mentais, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos
servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e
maximizando a efccia das aes e resultados. (Art 2. inciso II, BRASIL, 2007).
Do ponto de vista conceitual, o termo integralidade tem sido utilizado como noo, concei-
to, princpio, diretriz operacional, imagem-objetivo, proposio poltica, ideia, ou conceito em
estado prtico. De um modo geral, os autores que tm pesquisado o tema defnem a integralidade
a partir da identifcao de diversas dimenses e atributos. No processo poltico e tcnico-institu-
cional, distintas propostas alternativas de modos tecnolgicos de interveno valorizaram o prin-
cpio da integralidade buscando formas de operacionalizao (TEIXEIRA; PAIM; VILLASBAS,
1998; CAMPOS, 2003 apud PAIM, 2011). Assim, diferentes sentidos e signifcados passaram a
ser atribudos a esse princpio.
40
Mattos (2001) apud Paim (2011), ao revisar as refexes sobre a integralidade, identifca trs
conjuntos de sentidos atribudos ao termo:
a. integralidade como um princpio orientador das prticas;
b. integralidade como um princpio orientador da organizao do trabalho;
c. integralidade como um princpio orientador da organizao das polticas. Para esse autor, o que
caracterizaria a integralidade seria uma apreenso ampliada das necessidades dos sujeitos.
Paim (2011) traduz esses sentidos para a realidade da rea de saneamento bsico. Como princ-
pio orientador da organizao das polticas, a integralidade poderia orientar os esforos de articulao das
aes de abastecimento de gua, esgoto sanitrio, de coleta e destinao do lixo, contribuindo para a
fundamentao do PLANSAB. O conceito tambm pode apresentar a dimenso que o articule com o
do inciso XI do Art. 48 da Lei n
o
11.445/07, que destaca o estmulo implementao de infraestruturas
e servios comuns a Municpios, mediante mecanismos de cooperao entre entes federados como uma das
diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico. Esse princpio orientador, pautado na integralida-
de e associado intersetorialidade, torna-se ainda mais explcito no pargrafo nico do citado artigo:
As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habita-
o, de combate e erradicao da pobreza, de proteo ambiental, de promoo
da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qua-
lidade de vida, devem considerar a necessria articulao, inclusive no que se
refere ao fnanciamento, com o saneamento bsico (Art. 48, pargrafo nico).
No obstante essas indicaes, a integralidade, como princpio orientador de prticas e da or-
ganizao do trabalho em saneamento bsico, ainda demanda novos estudos sobre os processos de
trabalho no setor.
No que tange dimenso poltica, podem ser identifcadas condies institucionais que possi-
bilitam a construo de consensos, a regulamentao dos dispositivos legais e os mecanismos de fnan-
ciamento. No caso da dimenso tcnico-institucional, vincula-se ao conhecimento produzido segundo
modelos tericos e permite orientar a organizao e a gesto do setor, bem como combinar tecnologias
oferecidas pela cincia no sentido de atender s necessidades de indivduos, famlias e comunidades.
A reviso da institucionalidade do saneamento no Estado brasileiro, a partir da nova legislao,
pode indicar a pertinncia de construo de novos marcos na gesto da Poltica Federal de Saneamento
Bsico, sobretudo quando considerados os seguintes objetivos:
a. contribuir para o desenvolvimento nacional, a reduo das desigualdades regionais, a
gerao de emprego e de renda e a incluso social;
b. priorizar planos, programas e projetos que visem implantao e ampliao dos servios e
aes de saneamento bsico nas reas ocupadas por populaes de baixa renda;
c. proporcionar condies adequadas de salubridade ambiental aos povos indgenas e outras
populaes tradicionais, com solues compatveis com suas caractersticas socioculturais;
d. proporcionar condies adequadas de salubridade ambiental s populaes rurais e de
pequenos ncleos urbanos isolados (Art. 49).
Em relao dimenso programtico-operacional, caberiam mencionar modelos que procuram
esquematizar relaes entre determinantes sociais, sade e qualidade de vida. Nesse particular, o Re-
latrio da Comisso Nacional de Determinantes Sociais de Sade (CNDSS, 2008) adotou o modelo
de Dahlgren e Whitehead por facilitar a comunicao com distintos segmentos da sociedade, no se
restringindo comunidade tcnico-cientfca, conforme Figura 1. No entanto, reconhece outros mo-
delos mais complexos, contemplando com maiores detalhes as relaes e mediaes entre os diversos
nveis da realidade e as iniquidades. Aps as camadas relativas a caractersticas individuais e s redes
comunitrias e de apoio, constatam-se os determinantes associados s condies de vida, inclusive os
relativos ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. As intervenes sobre os determinantes,
41
na perspectiva de alcance da qualidade de vida e sade, poderiam incidir sobre aqueles considerados
proximais (relativos a comportamentos individuais), sobre os intermedirios (relacionados s condies
de vida e trabalho, incluindo o saneamento bsico) e os distais (referentes macro-estrutura econmica,
social e cultural). Assim, os determinantes sociais so compreendidos como as causas das causas.
Fonte: Modelo de Dahlgren e Whitehead (1991) apud Paim (2011).
FIGURA 3.1 Modelo de determinantes sociais da sade, Dahlgreen e Whitehead (1991)
As intervenes sugeridas nos diversos nveis do modelo seriam informadas por trs pilares
bsicos: a intersetorialidade, a participao social e as evidncias cientfcas (CNDSS, 2008). Assim, no
caso da atuao sobre os determinantes intermedirios, onde se encontra o saneamento bsico, cum-
priria adotar polticas que assegurem a melhoria das condies de vida da populao, garantindo a
todos o acesso gua limpa, esgoto, habitao adequada, ambientes de trabalho saudveis, servios de
sade e de educao de qualidade, superando abordagens setoriais fragmentadas e promovendo uma
ao planejada e integrada dos diversos nveis da administrao pblica (CNDSS, 2008).
Em sntese, reconhece-se que uma defnio completa, precisa e unvoca de integralidade no
uma tarefa simples, podendo se abordar a integralidade em sade a partir de quatro eixos (AYRES,
2008:5-6 apud PAIM, 2011):
a. eixo das necessidades: qualidade e natureza da escuta, acolhimento e resposta
s demandas de ateno sade;
b. eixo das fnalidades: graus e modos de integrao entre as aes de promoo
da sade, preveno de agravos, tratamento de doenas e sofrimentos e
recuperao da sade/reinsero social;
c. eixo das articulaes: graus e modos de composio de saberes interdisciplinares,
equipes multiprofssionais e aes intersetoriais no desenvolvimento das aes e
estratgias de ateno sade;
d. eixo das interaes: qualidade e natureza das interaes intersubjetivas no
cotidiano das prticas de cuidado.
Para o campo do saneamento bsico, cabe destacar, especialmente, o eixo das articulaes, pois
pode favorecer a combinao de distintas tecnologias, inclusive mediante ao intersetorial. O sistema
integral, seja de sade, saneamento ou de meio ambiente, permite o entrosamento entre as diversas
partes que compem o todo, alm de incorporar polticas, programas, prticas e cuidados ou ateno.
42
O carter sistmico e integral do conjunto das intervenes contribuiria para assegurar maior efeti-
vidade, pois poderia atuar sobre as manifestaes fenomnicas, os ns crticos e acumulaes que as
geram, assim como sobre as regras bsicas que compem a sua estrutura. Assim, a integralidade pode ser
entendida como um enunciado de certas caractersticas do sistema, suas instituies e de suas prticas
(MATTOS, 2001 apud PAIM, 2011).
Portanto, ao se pensar o setor de saneamento bsico, pode-se admitir a integralidade como uma di-
retriz da Lei n
o
11.445/2007, contemplando os componentes abastecimento pblico de gua, esgotamento
sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais. Essa diretriz
poderia orientar a estruturao de programas, polticas e sistema, bem como a organizao de instituies e
servios: trata-se, tambm, de um dispositivo poltico que habilita os sujeitos nos espaos pblicos a encon-
trarem novos arranjos sociais e institucionais (RIBEIRO, 2008:61 apud PAIM, 2011).
Assim, a ressignifcao da noo de integralidade tende a ampliar cada vez mais certa preocupa-
o por parte de alguns autores: o termo vantajoso porque une ideias e faz com que alguns consensos
se estabeleam, mas tem o risco tambm de criar um pequeno fetiche lingustico, um fetiche temtico
(RIBEIRO, 2008:66 apud PAIM, 2011). Apesar da relevncia da ampliao de novos sentidos e signi-
fcados para essa noo, caberia uma justifcada cautela diante de tal alargamento semntico, pois, alm
de exponenciar a polissemia, pode resultar no esvaziamento terico de um conceito em construo,
sacrifcando o seu potencial heurstico (PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006).
Articulando os trs princpios anteriormente discutidos, a precedncia da universalidade sobre a
equidade pode reforar a condio de cidadania plena e fortalece laos solidrios na construo de uma
sociedade democrtica. Do mesmo modo, se a integralidade no uma panaceia, nem um conceito
que engloba tudo, mas um conceito em estado prtico a exigir trabalho terico e confronto com
a realidade, mediante investigaes empricas e intervenes tecnolgicas, pode induzir o dilogo, a
pactuao e intersetorialidade no mbito da poltica pblica de saneamento bsico. Portanto, univer-
salidade supe que todos os brasileiros tenham acesso igualitrio ao saneamento bsico, sem qualquer
barreira de qualquer natureza, seja legal, econmica, fsica ou cultural. A equidade possibilita a concreti-
zao da justia, com a prestao de servios destacando um grupo ou categoria essencial alvo especial das
intervenes. E a integralidade, ao orientar o Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB, no
sentido de integrar os componentes relativos ao abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio,
limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais, tende a reforar as
aes intersetoriais e a construo de uma nova governana na gesto de polticas pblicas.
3.4 Intersetorialidade
9
Inojosa (2011) destaca que o conhecimento disciplinar est em metamorfose na sua estrutura. A pro-
fundidade alcanada pelas especialidades tem impulsionado a cincia a percorrer mais uma volta da es-
piral, em busca de vises transversais dos fenmenos, que permitam consider-los em sua complexidade
e interdependncia. Assim, tambm a organizao do Estado moderno, estruturado inicialmente sob
o modelo disciplinar e setorial d mostras de necessidade de mudana para alcanar maior efetividade
na sua ao. O saneamento bsico, como campo de polticas e de gesto pblicas, refete essa movi-
mentao paradigmtica. A gesto fragmentada de seus componentes - abastecimento pblico de gua,
esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas
9
Elaborado com base, principalmente, no Caderno Temtico 3, Intersetorialidade e transversalidade, de autoria de Rose Marie Inojosa.
43
pluviais - e desarticulada de outros campos de ao pblica tende a difcultar a resposta aos reptos do
desenvolvimento social.
A autora ainda lembra que o sculo XX foi marcado, no campo das cincias, pelo questionamento
do paradigma disciplinar, fragmentado e cartesiano, a partir da viso da complexidade que se instalou,
assustadora, terrifcante, obscena, fascinante, invasora, como um desafo nossa prpria existncia e no
sentido de nossa prpria existncia (NICOLESCU, 1999:41). Nasce o conceito da transdisciplinaridade,
como aquilo que est, ao mesmo tempo, entre as disciplinas e alm das disciplinas, objetivando a compre-
enso do mundo presente para o qual um dos imperativos a unidade do conhecimento.
Afrmando que chegou o tempo de novas alianas desde sempre frmadas, durante muito tem-
po ignoradas, entre a histria dos homens, de suas sociedades, de seus saberes, e a aventura exploradora
da natureza, Prigogine e Stengers (1984) anteciparam, h um quarto de sculo, o debate atual sobre
a metamorfose da cincia e o fato de que as questes que se colocam so do mbito do conhecimento
cientfco e do mbito cultural.
Segundo Inojosa (2011), a transformao na teoria do conhecimento em curso inevitavelmente
gera questionamentos e a percepo da necessidade de mudanas no campo das polticas pblicas e da
ao do Estado trazendo para a pauta a necessidade de considerar tanto a integralidade e a interconexo
de campos de atuao, quanto reviso da atuao setorial. A estrutura do aparato do estado Webe-
riano, nascido no mesmo caldeiro da Modernidade, assenta-se, igualmente, na lgica da separao
disciplinar, organizando-se por setores de atuao, e instaurando prticas de competio entre suas
partes. Ministrios, Secretarias, Departamentos, Agncias, Fundaes setoriais, orientadas por temas,
disputam fatias do oramento e espaos de infuncia.
A estrutura poltico-partidria do Pas, herdeira de prticas patrimonialistas, com privatizao
da coisa pblica e desconhecimento da diviso tica entre a esfera dos interesses privados e a esfera p-
blica (HOLANDA, 1969:12 apud INOJOSA, 2011), alm de outras caractersticas do Estado, torna a
estrutura governamental competitiva e no cooperativa. A descontinuidade das polticas, potencializa-
da pela acomodao de alianas partidrias, provoca que, a cada perodo de governo, modifquem-se as
estruturas de gesto governamental, ampliando ou redividindo espaos de poder, difcultando prticas
intersetoriais. Com a percepo da insufcincia e inadequao do modelo setorial para dar conta das
demandas da sociedade, o Estado comeou a introduzir inovaes na sua forma de organizao, consi-
derando, entretanto, as difculdades advindas, tanto da permanncia das corporaes, alimentadas pelo
aparelho formador, quando da resistncia das prticas patrimonialistas.
Inojosa (2011) constata ainda que a introduo da transversalidade, para promover a articula-
o matricial das estruturas setoriais, e a intersetorialidade, com o compartilhamento e o dilogo entre
tecnologias e prticas setoriais, so estratgias que visam a preparar o Estado para o processo de meta-
morfose das instituies. A transversalidade uma proposio terica da qual decorrem consequncias
prticas nas metodologias de interveno e nas relaes entre os atores. A questo crucial para os gesto-
res se a introduo dos temas transversais signifca o incio de um processo de transformao ou um
mecanismo adaptativo do modelo disciplinar.
Particularmente no campo do saneamento bsico, destaca que a evoluo histrica mostra como
arranjos institucionais foram se adaptando, ora aproximando ora distanciando a sua gesto de questes
naturalmente imbricadas, alm de como se confguraram, em programas, planos e, polticas mecanis-
mos de articulao intersetorial, tanto entre esferas de governo, quanto entre setores de uma mesma
esfera governamental. A lgica vigente, de circunscrever tomadas de deciso que afetam uma gama to
ampla de interesses e servios pblicos, como o saneamento bsico, apenas prestao dos servios,
sem considerar todas as inter-relaes com o manejo dos recursos hdricos e o uso e ocupao do solo,
gera distores. Essas conexes esto vivas nos territrios, mas no tm acolhida nas estruturas setoria-
lizadas de sua gesto. Uma prtica intersetorial suporia vincular anlises, planos, programas, decises e
44
aes a territrios, onde todas as questes se vivifcam e mostram suas interdependncias. E no se trata
do territrio poltico administrativo, mas dos espaos sociais, produzidos e delimitados pelo entorno
que os ordena, que podem se aproximar ou extrapolar os limites de estados e de municpios.
assinalado ainda que a adoo da bacia hidrogrfca como unidade de referncia para o plane-
jamento de suas aes (Art. 48 da Lei n
o
11.445/2007) indica a ocupao de espao dessa diretriz, no
desenho de um sistema nacional, que induza e incentive a articulao regional, inclusive no que diz
respeito a solues tecnolgicas e sociais inovadoras e prprias s mltiplas realidades regionais do pas.
Para tanto, Inojosa (2011) prope a necessria articulao entre o sistema de saneamento bsico, a ser
trabalhado, com o Sistema de Gesto de Recursos Hdricos e o Sistema de Meio Ambiente, trabalhan-
do com os rgos e mecanismos de articulao j existentes, como os Comits de Bacias, colegiados
de meio ambiente e induzindo, em planos regionais, a articulao com a participao de consrcios
de municpios. Do ponto de vista dos atores governamentais - Unio, Estados e Municpios - e no
governamentais, o acoplamento dos sistemas de gesto de recursos hdricos, de meio ambiente e de
saneamento bsico um modo de induzir a produo de nexos e possibilitar a mediao de confitos
de competncia e interesses.
Lembra ainda outra possibilidade de prtica intersetorial, representada pela operao de projetos
e servios por meio de organizao matricial, j que cada nova poltica formulada ou rgo institu-
do tem provocado novas clausuras setoriais, fragmentando ainda mais o quadro institucional. Novas
clausuras setoriais podem ser evitadas com a incluso de atores e a articulao de polticas, sistemas e
aes, com base na viso dos territrios e a observao dos fatos novos, como os efeitos das mudanas
climticas e seus impactos nas vidas das populaes.
Para que a poltica de saneamento consiga promover o provimento integrado dos servios
populao, ser indispensvel considerar, alm do desafo institucional da articulao das esferas de
governo, o desafo da resistncia da lgica setorial, tanto nas estruturas governamentais, como da or-
ganizao da participao da sociedade civil (INOJOSA, 2011). A necessidade de articulao enfrenta
o desafo de superao da fragmentao interna das estruturas de governo, em face de uma realidade
poltico-administrativa que a refora continuamente, o que requerer ocupar por muito tempo refe-
xes e pesquisas, para que acabe ingressando na agenda da transformao. Aparentemente todos os
setores entendem que a ao transversal e articulada fundamental mas sempre sob o seu comando,
ou seja, enfatizando as prioridades do seu setor. Esse quadro vem desencadeando relaes de tenso
que, no equacionadas na esfera do Poder Pblico, promovem a imobilidade ou a adoo intempestiva
de grandes obras que, com frequncia, equacionam um aspecto, transferindo os problemas para outros
setores. (MARTINS, 2008:278 apud INOJOSA, 2011).
47
4 A poltica de
saneamento bsico e
seus instrumentos
Neste captulo, so discutidos conceitos centrais relacionados aos instrumentos previstos na poltica de
saneamento bsico: o planejamento, a participao e controle social e a avaliao. Na seo sobre pla-
nejamento, a nfase recai sobre a discusso relativa territorializao. Aspectos terico-metodolgicos,
relativos s correntes de planejamento, esto abordados no captulo 6 desta coleo.
4.1 Planejamento e territorializao
10
Para Milton Santos, o territrio o lugar onde se desembocam todas as aes, todas as paixes, todos
os poderes, todas as foras, todas as fraquezas, isto , onde a histria humana se realiza plenamente, a
partir das manifestaes de sua existncia. O autor complementa:
O territrio no apenas o conjunto de sistemas na turais e de sistemas de coisas
superpostas; o territrio tem que ser entendido como territrio usado, no o
territrio em si. O territrio usado o cho mais a identidade. A identidade o
sentimento de pertencer quilo que nos pertence. O territrio o fundamento
do trabalho; o lugar da residncia, das trocas materiais e espirituais e do exerccio
da vida (SANTOS, 2006:8).
Dessa introduo, emerge a importncia do conceito de territrio para as aes de saneamento
bsico, na medida em que este incorpora, a uma poro da superfcie terrestre, o elemento humano e as
relaes sociais, polticas, econmicas e culturais que estabelecem. No raro, o elemento humano tem
sido ignorado quando da proposio de intervenes nas reas, comprometendo a efetividade, a efci-
ncia e a efccia das aes. Dessa abordagem, duas perspectivas parecem ser importantes, ao se refetir
sobre as aes de saneamento bsico, em especial, quanto aos desafos para a universalizao dos servi-
os e sua relao com o conceito de territrio. Por um lado, o elemento humano pode ser vislumbrado
como aquele que exerce o poder de deciso em determinado territrio. Por outro, o elemento humano
tambm alvo e receptor, em seu territrio, das intervenes propostas.
Bordo et al. (2010) ressaltam que cada autor, dependendo da sua linha de trabalho e de suas
concepes terico-metodolgicas, d nfase a alguns aspectos do territrio, seja o aspecto econmico,
poltico e cultural ou o entrelaamento desses fatores, para explicar o conceito e a dinmica de um es-
10
Elaborado com base, principalmente, no Caderno Temtico 2, Territorializao, de autoria de Antnio Carlos Robert Moraes, no Caderno
Temtico 5, Questo Metropolitana, de autoria de Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf, e no Caderno Temtico 7, Saneamento rural no
Brasil. Perspectivas, de autoria de Jos Boaventura Teixeira.
48
pao que est sempre em construo. Moraes (2011), em refexo que contempla a relao do conceito
de territrio com o saneamento bsico, ressalta que o territrio qualifca pores do espao terrestre por
critrios polticos, com destaque para os processos da apropriao e do domnio espacial. Para o autor,
o territrio refere-se a uma diviso poltica do espao terrestre, o que remete s relaes entre espao
e poder. Em termos gerais, a circunscrio do exerccio de um poder que qualifca aquela poro
da Terra como um territrio. Nesse sentido, diz o autor, no existem territrios naturais, pois sua
defnio demanda o estabelecimento da relao entre a sociedade e o espao, sendo ele um resultado
de tal relacionamento. Como dito, a apropriao ou o domnio dos lugares que os transformam em
territrios, o que remonta espacialidade de um poder.
Moraes (2011) complementa ainda que uma diviso do espao a ser utilizada pelo plane-
jamento estatal, como referncia para a formulao de aes de gesto, deve contemplar, antes de
tudo, a prpria estrutura de governo em seu rebatimento espacial. Assim, o critrio poltico vem ao
centro da discusso e, logo, o conceito de territrio. Como, em termos de repartio do poder go-
vernamental, o espao brasileiro dividido em trs escalas geogrfcas bsicas - a Unio, os estados
e os municpios -, a projeo desses nveis de governo conforma uma malha municipal, a diviso
estadual e a unidade federal, cada uma defnindo seus territrios correspondentes. Em um modelo
federativo como o do Estado brasileiro, a cada escala corresponde uma estrutura de representao
poltica, um aparato administrativo e um corpo legislativo. Nesse sentido, possvel falar de com-
partilhamento de soberania
11
e de jurisdies
12
, em um quadro de atuao concorrente e supletiva.
Moura e Gorsdorf (2011), ao refetirem sobre a questo metropolitana e sua relao com o
saneamento bsico, ressaltam as difculdades de relacionamento entre entes federativos, diante da
elevada concentrao, na qual determinadas reas passam a operar como transmissoras de recursos
humanos, materiais e de conhecimento. Redesenha-se forte articulao em rede, entre pontos do
territrio nacional, mas paradoxalmente sinalizam-se tnues relaes horizontais com seus prprios
entornos. Para os autores, essas relaes do-se em um compasso de tempo cuja velocidade incom-
patvel com a lentido de suas reas circunvizinhas, opondo-se, assim, sua organizao horizontal,
representativa dos interesses da coletividade. Na perspectiva de ganhos no grau de atratividade, os
pactos geridos na escala global no vislumbram uma articulao entre o conjunto de escalas que con-
forma a aglomerao metropolitana, particularmente em suas dimenses escalares local e regional.
Ainda na perspectiva do territrio como um espao de exerccio de poder pelos seres hu-
manos, Moura e Gorsdorf (2011) destacam que, nos anos 1990, com a reestruturao produtiva,
novo problema tornou-se evidente: a produo corporativa do espao, usando expresso de Milton
Santos. Os recursos investidos na adequao do espao urbano passaram a se voltar, preferencial-
mente, para a melhoria da infraestrutura, em detrimento da soluo de demandas sociais, como a
habitao, o saneamento, os transportes coletivos e outros servios urbanos, caracterstica encon-
trada em qualquer cidade dos pases perifricos e que do nfase s desigualdades nas aglomera-
es. Longe de decises pensadas para o territrio como um todo, as corporaes incrementaram
a colonizao de novos territrios, colocando-se como fundamentais para a conexo do lugar
11
O conceito de soberania, do qual o conceito de territrio gmeo, expressa com clareza a concepo de que o Estado Moderno ne-
cessariamente territorial, tendo na delimitao do mbito espacial do exerccio de seu poder, um dos processos fundamentais de sua
consolidao. Dessa concepo, decorreria a centralidade da idia de fronteira, como linha demarcatria da vigncia de poderes estatais
(MORAES, 2011).
12
O conceito de jurisdio, do qual o conceito de territrio tambm gmeo, exprime a diviso espacial do poder, instituda pela moderni-
dade, isto , o espao onde se aplica uma dada legislao. A vigncia de um corpo de leis, e a denio das instituies competentes para
exerc-las, tambm expressaria a territorialidade do Estado moderno (MORAES, 2011).
49
com o mundo. Os mesmos autores, recorrendo a Santos (1999), elucidam que o atendimento s
demandas das organizaes incitou a concorrncia entre os lugares que se lanaram construo
de densidade tcnica (infraestrutura) e normativa (que combina proteo e atrativos legais), viabi-
lizando uma produtividade espacial apta a um determinado tipo (ou possibilidade) de produo.
Se antes a insero dos pases e dos lugares na diviso social do trabalho respondia a um processo
de internacionalizao, no qual a instncia poltica obtinha certa ascendncia sobre a instncia
econmica, mais recentemente, novos dinamismos, sobretudo nos pases em desenvolvimento,
confundem a lgica do mercado global com a lgica individual das empresas candidatas a per-
manecer ou a se instalar num dado pas, o que exige a adoo de um conjunto de medidas que
acabam assumindo um papel na conduo geral da poltica econmica e social (SANTOS, 1999
apud MOURA; GORSDORF, 2011).
O exerccio do poder, por um lado, tem acarretado decises que desconsideram o territrio
como um todo, contribuindo para a diviso do espao por meio de critrios econmicos e segundo
interesse de empresas, mas, por outro, no prprio territrio que insurgem foras contrrias a esse
processo. Santos (2005) afrma que o espao geogrfco o nico lugar possvel de resistncia s
foras perversas do mundo e de construo poltica, pois a se do a comunicao e a troca de in-
formaes. Ainda segundo o autor, no territrio e no lugar, h a possibilidade de se gestar um novo
tempo, entendido como perodo popular da histria, em contraposio ao mundo globalizado e
neoliberal, que reduz as formas de viver. A solidariedade seria baseada na contiguidade, na vizi-
nhana solidria, no territrio compartilhado. Para ele, as grandes contradies do nosso tempo
passam pelo uso do territrio. Em outro ensaio, Santos (2006) aborda a existncia de dois polos
da vida contempornea: o dinheiro, que tudo busca desmanchar, e o territrio, que mostra que h
coisas que no se podem desmanchar. Para Teixeira (2011), que aborda as perspectivas do sanea-
mento rural no Brasil, as categorias de anlise lugar, espao e territrio
13
, vislumbrando a constru-
o histrica do cotidiano e do sentimento de pertencimento recproco, podem ser importantes
para o trabalho de planejamento e execuo das aes de saneamento bsico em nvel nacional,
regional e local, sobretudo em se tratando de comunidades que tentam manter sua autonomia em
relao ao mundo globalizado e de economia de mercado.
Em uma perspectiva complementar, o territrio tambm pode ser entendido nas suas desi-
gualdades scio espaciais. Tomando como referncia o saneamento bsico, constata-se que o dfcit
se distribui de forma desigual no territrio brasileiro, assim como expe as populaes, de forma
diferenciada, aos riscos decorrentes da insalubridade do meio. Nesse contexto, evidencia-se que
o exerccio de poder no territrio brasileiro, no referente s aes visando universalizao dos
servios de saneamento bsico, requereria o reconhecimento dessas desigualdades, marca de nosso
territrio, e o comprometimento com a construo de um Pas que, alm de soberano nas decises
concernentes ao seu territrio, seja tambm justo em relao ao elemento humano que ali habita.
Para o Plansab a maior amplitude conceitual para o dfcit em saneamento bsico sugere a necessida-
de da construo de uma defnio que contemple, alm da infraestrutura implantada, os aspectos socioe-
conmicos e culturais e, tambm, a qualidade dos servios ofertados ou da soluo empregada (BRASIL,
2011). adotada a representao do conceito de dfcit em saneamento bsico apresentado na Figura 4.1.
13
Moraes (2011) aborda as diferenas conceituais que envolvem as ideias em torno de categorias de anlise, tais como espao, meio, biomas,
regio, lugar e territrio. Para o autor, h conceitos bem especcos, que delimitam, em sua projeo espacial, um fenmeno ou uma
classe de fenmenos. H outros que visam expressar snteses ou relaes entre fenmenos. E, em algumas formulaes, certos conceitos
so concebidos como representao de realidades fticas, enquanto outros so assumidamente elaborados como construes mentais.
Por m, h conceitos com nveis de explicitao epistemolgica diferenciados, apoiados em teorias mais ou menos elaboradas.
50
Fonte: Brasil (2011)
FIGURA 4.1 Conceito de dficit em saneamento bsico adotado no Plansab
Baseado nesse conceito de dfcit em saneamento bsico e na defnio de prticas consideradas
adequadas para a cobertura, o referido documento apresenta as propores de atendimento e de dfcit
no Pas, referentes ao ano de 2008, para cada um dos componentes, conforme pode ser observado na
Tabela 4.1. Importante ressaltar que o componente drenagem urbana e manejo de guas pluviais teve
uma abordagem distinta, em funo de suas particularidades.
TABELA 4.1 Atendimento e dficit por componente do saneamento bsico no Brasil, 2008
Componente Atendimento adequado Dficit
Atendimento precrio Sem atendimento
(X 1.000 Hab) % (X 1.000 Hab) % (X 1.000 Hab) %
Abastecimento
de gua
112.497
(1)
59,4 64.160 33,9% 12.810 6,8
Esgotamento sanitrio
75.369
(2) (3)
37,7 96.241 50,7 18.180 9,6
Manejo de resduos
slidos domiciliares
111.220
(4)
58,6 51.690 27,2 26.880 14,2
Fontes: Censo demogrfico (IBGE, 2000), PNAD 2001 a 2008, Sisagua (MS, 2007), PNSB (IBGE, 2008).
(1) Corresponde populao atendida pelas solues expostas na Tab. 4.1, subtrada da proporo de moradias atingidas por paralisao ou interrupo em
2010. Uma vez que os dados sobre desconformidade da qualidade da gua consumida no permitem estimar a populao atingida, adicionalmente quela
que enfrenta intermitncia, foi assumido que a deduo para paralisaes e interrupes j abrangeria o contingente com qualidade da gua insatisfatria,
para todas as formas de abastecimento.
(2) As bases de informaes do IBGE adotam a categoria rede geral de esgoto ou pluvial e, portanto, os valores apresentados incluem o lanamento em redes
de guas pluviais.
(3) Embora, para efeito de conceituao do atendimento, as fossas spticas tenham sido consideradas como soluo adequada, para a estimativa de investi-
mentos o nmero de fossas spticas existentes no pode ser considerado integralmente aproveitvel para a populao a ser futuramente atendida. Por
um lado, apesar de significativa mudana no nmero de fossas spticas enumeradas pelo Censo Demogrfico de 2010, observando-se uma reduo relativa
desta categoria em relao ao Censo Demogrfico de 2000, infere-se que ainda h problemas de classificao indevida, denominando-se de fossas spticas
diferentes tipos de fossas precrias, devido a dificuldades inerentes aos levantamentos de campo, que necessitam ser aprimorados. Por outro, domiclios
atendidos por fossas spticas adequadas podem passar a contar com rede coletora de esgotos no futuro, podendo conduzir a que essas fossas sejam
desativadas ou tenham seu efluente lanado nesta rede.
(4) No se deduziu, do atendimento adequado, a populao atendida com frequncia de coleta inferior a dias alternados, em funo da inexistncia de tais
informaes no Censo 2010 e da limitao das informaes da PNSB. Como destinao final ambientalmente adequada foram considerados os volumes de
resduos slidos destinados s seguintes unidades: aterro sanitrio, aterro controlado em municpios com at 20.000 habitantes, estao de compostagem,
estao de triagem e incinerao.
(5) Considerou-se destinao final ambientalmente inadequada a destinao em vazadouro a cu aberto e em aterros controlados, nesse caso em municpios
com populao superior a 20.000 habitantes.
Populao que no
usa o servio coletivo
Populao que usa o
servio coletivo
Populao que tem oferta
com qualidade
(Atendimento Adequado)
Populao que tem
soluo sanitria
(Atendimento Adequado)
Populao que tem oferta
com qualidade indesejvel
(Atendimento Precrio)
Populao que tem soluo
sanitria precria
(Atendimento Precrio)
Populao sem
soluo Sanitria
Populao
que usa
soluo
sanitria
individual
Populao
Total
Populao com oferta
de servio coletivo
Populao sem oferta
de servio coletivo
51
Moraes (2011), corroborando anlise realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea), com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (PNAD) 2007 (IPEA,
2008), destacam a persistncia, no Pas, de nveis elevados de desigualdade racial (conforme categoria
cor da pele, empregada pelo IBGE) e socioeconmica, no acesso aos servios de abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio e coleta de resduos slidos domiciliares. Os autores ainda analisam a
relao entre a escolaridade e o acesso e observam que, quanto menor o nmero de anos de estudo,
mais vulnervel a pessoa se encontrar em decorrncia da falta de acesso aos servios, concluso qual
tambm chega Rezende (2005). Para essa autora, os diferenciais nas chances de presena dos servios de
saneamento bsico apontam para a infuncia das desigualdades sociais, sendo os mais jovens e menos
escolarizados, os mais sujeitos excluso sanitria. Seroa da Motta (2007:178), com base nos dados dos
censos demogrfcos de 1980 a 2000, afrma que, a despeito do crescimento na cobertura dos servios,
o acesso das camadas mais pobres da populao est ainda muito abaixo daquele usufrudo pelos mais
ricos. Para Teixeira (2011), a poltica de saneamento bsico ainda executada predominantemente em
bases empresariais, o que tem comprometido o atendimento a pequenas cidades, periferias urbanas e
reas rurais, sobretudo as comunidades tradicionais, que ainda mantm suas desigualdades quanto aos
nveis de atendimento e qualidade dos servios.
A desigualdade de acesso tambm se expressa em termos regionais
14
. No caso do abaste-
cimento de gua, 55% dos domiclios brasileiros que no dispem de rede de abastecimento de
gua ou poo ou nascente com canalizao interna esto localizados no Nordeste. Outros 20% do
dfcit de acesso a esses servios esto localizados na regio Norte. O Sudeste brasileiro concentra
14% desse dfcit. No Sul e Centro Oeste, respectivamente, 5% e 4% dos domiclios no acessam
as redes de abastecimento de gua ou no dispem de poo ou nascente com canalizao interna.
Avaliando a distribuio do dfcit em relao localizao do domiclio, nota-se que expressiva
parcela do dfcit mais de 70% - concentra-se em reas rurais.
De acordo com dados do IPEA (2008), trabalhados por Moraes (2011), por volta de 75% da
populao brasileira que compe o dfcit em abastecimento de gua possui renda domiciliar mensal de
at salrio mnimo por morador. Analisando a relao entre a escolaridade e o acesso, observa-se que
signifcativa parcela do dfcit, 47%, formada por pessoas sem instruo ou com menos de um ano de
estudo. J em relao cor declarada, apesar de a maior parte do dfcit ser formada por pessoas que se
consideram pardas, o povo indgena o que, proporcionalmente, mais sofre com o acesso defciente ao
abastecimento de gua. Aproximadamente 10% das pessoas que se declararam pardas possuem acesso
inadequado ao abastecimento de gua, o que equivale a 67,17% do dfcit. Em contrapartida, 12,1% da
populao indgena no possui acesso adequado ao abastecimento de gua, apesar de esse contingente
populacional representar 0,62% do dfcit geral.
Em relao distribuio regional do dfcit de acesso dos domiclios urbanos e rurais rede
coletora ou fossa sptica, para disposio dos excretas ou esgotos sanitrios, observa-se que 43% dos
domiclios nessa situao localizam-se no Nordeste. Na sequncia, aparece a regio Sudeste, que rene
18% dos domiclios que no dispem desses servios de saneamento bsico. As regies Centro Oeste,
Norte e Sul concentram, respectivamente, 13%, 12% e 11% do dfcit de acesso. Ao contrrio do
que ocorre em abastecimento de gua, o dfcit em contingente populacional maior na rea urbana,
14
Os valores correspondem s informaes do Censo Demogrco 2000 ajustadas s sries histricas das PNAD no perodo 2001-2008.
So os mesmos utilizados no Plano Nacional de Saneamento (PLANSAB) para o estabelecimento de metas para saneamento bsico nas
macrorregies e no Pas. A mesma referncia foi utilizada para discusso em relao ao dcit de acesso aos servios de esgotamento
sanitrio e de coleta de resduos slidos.
52
onde esto localizados 58% dos domiclios sem acesso rede coletora ou fossa sptica. No entanto,
de acordo com Moraes (2011), novamente tomando como referncia a PNAD 2008, observa-se que,
na rea rural, a ausncia de banheiros ou sanitrios cerca de trs vezes maior do que na rea urbana,
fato importante a ser considerado no planejamento em saneamento. Comportamento semelhante ao
observado no dfcit do componente abastecimento de gua quanto faixa de rendimento e aos anos
de estudo encontrado no dfcit em esgotamento sanitrio, ou seja, ele concentra-se nas faixas de
menor rendimento e de menor nmero de anos de estudo. O dfcit em esgotamento sanitrio tambm
se concentra na populao que se declara parda representando em torno de 56,6% do dfcit total.
Para o manejo de Resduos Slidos Domiciliares (RSD), o Nordeste , novamente, a regio do
Pas com maior proporo de domiclios urbanos no atendidos por coleta direta (porta-a-porta) de
resduos slidos. Essa regio concentra 58% dos domiclios urbanos sem acesso ao servio. O Sudeste
concentra 28% do dfcit. Na sequncia aparecem as regies Norte, Centro Oeste e Sul, respectivamen-
te com 7%, 5% e 2%. Quanto localizao do domiclio, verifca-se que h grande diferena quanto
cobertura dos servios entre reas rurais e urbanas. Em 2008, segundo dados da PNAD 2008, cerca de
90% dos moradores de reas urbanas tinham solues classifcadas como adequadas quanto ao manejo
dos RSD e apenas 28,8% na rea rural, indicando uma desigualdade do atendimento entre as reas. Em
nmeros absolutos, os 71,2% sem soluo adequada para o afastamento dos RSD equivalem a quase
22 milhes de habitantes, e os 10,7% no atendidos em reas classifcadas como urbanas representam
cerca de 17 milhes de brasileiros (PNAD, 2008 apud MORAES, 2011).
Quanto s demandas dos municpios brasileiros por infraestrutura de drenagem, dados da
PNSB 2000 indicam que nas regies Sudeste e Sul ocorreram as maiores propores de municpios
participantes da pesquisa que apresentaram problemas com enchentes e inundaes. A regio Centro-
-Oeste apresentou menor nmero relativo de municpios com problemas ocasionados pela ocupao
irregular e falta de ordenamento e controle do uso do solo. A baixa participao de municpios da regio
Norte pode ter interferido na anlise dos dados (IBGE, 2002).
Moraes (2011) ressaltam ainda que os dados disponveis evidenciam que os estratos de renda mais
baixa e os locais onde predominam a populao rural e a de periferias urbanas ou seja, aqueles que so mais
carentes em outros servios essenciais, como educao, sade e habitao compem a maior parcela do d-
fcit em saneamento bsico. Para os autores, tambm existe uma desigualdade de acesso aos diferentes com-
ponentes do saneamento bsico, sendo que as solues ou servios de disposio de excretas e esgotamento
sanitrio, bem como os servios de drenagem e manejo de guas pluviais, encontram-se em pior situao de
atendimento da populao do que o abastecimento de gua e a coleta de resduos slidos domiciliares.
Complementado a discusso, destaca-se a necessidade de a rea de saneamento bsico se debru-
ar na refexo sobre o dfcit de acesso aos servios nas comunidades remanescentes de quilombos,
bem como sobre o fato de que, em termos populacionais, so as mulheres as mais vulnerveis falta
de acesso aos servios e solues adequadas. Nery (2004) ressalta que as comunidades remanescentes
de quilombos vm resistindo s infuncias exteriores, procurando manter e reproduzir seus modos
de vida caractersticos. Segundo o mesmo autor, em 2005, ofcialmente, o Brasil tinha mapeadas 743
comunidades remanescentes de quilombos, que ocupavam cerca de 30 milhes de hectares, com uma
populao estimada em dois milhes de pessoas. Levantamento realizado com base em dados do Censo
de 2000 mostrou que, em 52 municpios onde esto situadas essas comunidades, existe um quadro de
grande precariedade no acesso aos servios de saneamento bsico. O mesmo levantamento indica ainda
que, dos 900.952 domiclios existentes nesses municpios, 89% tinham cobertura de abastecimento de
gua na rea urbana e 26% na rea rural
15
. Quanto aos esgotos (rede geral e fossa sptica), a situao
15
Ressalta-se que a grande maioria das comunidades remanescentes de quilombos localiza-se em reas rurais.
53
era ainda mais precria, sendo 76% de cobertura na rea urbana e 11% na rea rural (NERY, 2004).
Quanto questo de gnero, o Relatrio de Desenvolvimento Humano, de 2006, aborda a temti-
ca, enfatizando que a diviso de gnero, em termos laborais, atribui s mulheres responsabilidades que no
so partilhadas pelos homens e que dependem da gua para sua realizao, como os trabalhos domsticos
(PNUD, 2006). So tambm as mulheres que sacrifcam seu tempo e sua educao para buscar gua. Para
alm da constatao de que os dfcits de acesso aos servios de saneamento bsico tenham impactos mais
perversos sobre as mulheres, a questo de gnero incide em outras dimenses. Nessa perspectiva, caberia
indagar se as polticas de saneamento bsico, nos diferentes territrios, tm sido hegemonicamente formu-
ladas e implementadas por homens, ou a partir de uma leitura masculina da realidade. Caso positiva a
resposta, ao silenciar ou ignorar a voz das mulheres afetadas pela inadequao das solues e servios, no
se estaria excluindo do poder de deciso justamente a parcela vulnervel da populao e aqueles segmentos
essenciais para que essas polticas sejam efetivas, efcazes e efcientes?
A descrio e interpretao dos aspectos relacionados desigualdade da distribuio do dfcit
de acesso ao saneamento bsico no territrio nacional e os impactos tambm desiguais desse dfcit nos
diversos segmentos sociais que produzem o territrio, evidenciam, no presente, os desafos envolvidos
na formulao de polticas voltadas para a universalizao, com equidade. Visto que so pobres, negros,
mestios, favelados, ndios, analfabetos, mulheres, trabalhadores rurais os segmentos que mais sofrem
em decorrncia de dfcits de acesso, integr-los nos processos de deciso e consider-los fortemente na
etapa de execuo parece um requisito para o fortalecimento das prprias polticas. Para Milton Santos
apud Koga (2003), o povo como sujeito tambm o povo como objeto, sobretudo ao se considerar o
povo e o territrio como realidades indissoluvelmente relacionadas.
Atuar no territrio, a fm de solucionar problemas, implica reconhecer os elos entre a tomada
de deciso, no que se refere elaborao de polticas pblicas, e os impactos destas no espao geogr-
fco habitado, ou seja, no territrio. O Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab prope-se a
tematizar o saneamento bsico e discuti-lo sob a perspectiva da qualidade de vida, sade e cidadania.
Para tanto, conforme proposto por Paim (2011), h que se analisarem polticas pblicas e sistemas
prestadores de servios, capazes de infuir sobre o modo de viver dos grupos humanos, o que envolve
compreender as suas diversas dimenses e explicar os determinantes sociais, ambientais e culturais da
qualidade de vida e da sade.
A discusso sobre territrio, desenvolvida nesta seo, busca ressaltar o carter da no neutra-
lidade do conceito e a importncia de sua considerao no planejamento em saneamento bsico. O
adequado posicionamento do conceito no planejamento potencializa lanar luz sobre as desigualdades
no acesso e seus determinantes, contribuindo para a formulao de polticas inclusivas, que enfatizem
a universalidade, a equidade, a integralidade e a intersetorialidade.
A discusso aqui realizada em torno do conceito de territorialidade e sua relao com as aes de
saneamento bsico pauta-se na prpria lgica do arranjo federativo brasileiro, vislumbrando o exerccio
de poder nos entes federados e a distribuio do dfcit em termos regionais. No entanto, relevante
a observao da tendncia de deslocamento da lgica ofcialmente prevalente, sendo que o recorte
territorial que considera as bacias hidrogrfcas tem ganhado importncia na proposio de polticas
que vislumbram trazer, em seu bojo, o reconhecimento de especifcidades locais. Exemplo dessa abor-
dagem reportado pela iniciativa do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), que tem como
estratgia de atuao a abordagem territorial expressa no Programa de Desenvolvimento Sustentvel
de Territrios Rurais. Em Minas Gerais, por exemplo, a atuao do MDA abrange quatro territrios,
quais sejam, Alto Jequitinhonha, Alto Rio Pardo, Mdio Jequitinhonha e Serra Geral, ambos com forte
relao com as bacias hidrogrfcas das quais fazem parte. Na rea de saneamento bsico, o fortaleci-
mento das populaes tradicionais, como quilombolas e indgenas, junto ao avano da problemtica
ambiental, notadamente no que se refere s alteraes no ciclo hidrolgico, tende a valorizar a adoo
54
das bacias hidrogrfcas como referncia para o planejamento e a avaliao. Embora parea consensual a
adoo da bacia hidrogrfca como referncia para o planejamento, princpio expresso na prpria Lei n
o

11.445/2007, esse um processo que avana lentamente, tendo como principal obstculo s disputas
que envolvem o exerccio de poder nos espaos geogrfcos, cujos limites foram demarcados, em sua
maioria, a partir de alianas frmadas entre elites polticas e econmicas.
Deve-se, entrementes, dar lugar para aquelas posies que avaliam criticamente e relativizam o
princpio da bacia hidrogrfca como referncia para o planejamento em saneamento bsico, argumentan-
do que sua delimitao se pauta em aspectos muito impregnados da viso tcnica. Considerando a natu-
reza do acesso aos servios e solues de saneamento bsico, sob a perspectiva das pessoas e dos lugares,
necessrio valorizar a viso de que os benefciados pelas polticas vivem, no nas bacias, mas nos territrios,
o que pressupe a ideia de identidade e pertencimento. Esse quadro remete novamente necessidade de
aes intersetoriais, que possibilitem a articulao de perspectivas regionais e locais e no deveria obscure-
cer a necessidade da gesto da gua, a partir de seus usos mltiplos e do potencial de confitos que carrega.
4.2 Controle social e participao
16
A participao e o controle social inserem-se no mbito da gesto dos servios de saneamento bsi-
co e relacionam-se ao desenvolvimento da democracia ocidental capitalista, na medida em que esto
atrelados aos princpios da cidadania e da governana dos bens comuns. Participao e controle social
representam a democratizao da gesto dos servios, processo que enfrenta, como um dos maiores de-
safos, a proposio de articulaes interdisciplinares, em um campo cada vez mais complexo, tendo em
vista a infuncia de fatores no apenas tcnicos, mas tambm de carter poltico, econmico e cultural
(CASTRO, 2011b; JACOBI, 2004). Porm, a gesto dos servios de saneamento, tradicionalmente,
relegada dimenso tcnico-administrativa, artifcialmente separando-se dos processos socioecon-
micos e polticos, os quais estruturam, do marco e at determinam a forma como esses servios so
organizados e geridos (CASTRO, 2011b).
CASTRO (2011b), ao elaborar um marco conceitual para anlise das relaes entre a ges-
to dos servios de saneamento bsico e o processo de democratizao da sociedade, apresenta
uma importante contribuio para a compreenso do desenvolvimento desses servios essenciais
nos pases ocidentais. Para o autor, a universalizao do acesso aos servios nos pases capitalistas
centrais durante o sculo XX est estreitamente relacionada com o desenvolvimento de formas
modernas da democracia capitalista, em especial na instituio da cidadania. O autor destaca o
papel dos distintos modelos de governana, entendidos como diferentes formas de exerccio do
poder na tomada de deciso, que podem, portanto, defnir o controle democrtico, como tambm
a distribuio dos benefcios dos investimentos, quanto ampliao do acesso aos bens e servios
bsicos. Examinar as interrelaes entre o desenvolvimento dos servios e o processo de democra-
tizao permitiria alcanar uma compreenso mais cabal e profunda das condies sistmicas, dos
obstculos e das oportunidades que envolvem a referida democratizao.
Jacobi (2009) observa que o conceito de participao est associado ao da democracia deliberati-
va e existncia de uma esfera pblica, que parte do vnculo histrico da democracia, com a criao de
novos direitos. De acordo com esse autor, torna-se necessrio recorrer ao referencial terico que refete
16
Elaborado com base, principalmente, no Caderno Temtico 9, Gesto democrtica nos servios de saneamento, de autoria de Jos
Esteban Castro.
55
sobre a sucessiva criao e expanso dos direitos dos cidados na sociedade moderna, refexo corrobo-
rada por Castro (2011b), para o qual o desenvolvimento da cidadania, no contexto da democracia libe-
ral, pode ser examinado, enfocando dois aspectos fundamentais: a cidadania como identidade poltica,
que assumem os membros de um estado-nao, e a cidadania como relao social, na qual os sujeitos
de uma comunidade poltica garantem os direitos e deveres sobre os quais se assentam dita relao.
Castro (2011b) complementa ainda que o desenvolvimento do conceito de cidadania como
relaes sociais est fortemente vinculado ao percurso histrico dos servios de saneamento bsico e
constitui elemento fundamental para a compreenso de sua gesto democrtica, conforme explorado
no captulo 2. Nesse contexto, o autor destaca que a participao componente central dos conceitos
de cidadania e gesto democrtica e tem suas origens nas lutas sociais pela expanso dos direitos de ci-
dadania a setores cada vez mais amplos da populao. O autor no se exime, no entanto, de explorar as
contradies intrnsecas ao processo de democratizao e de cidadanizao, que adquirem naturezas
especfcas em distintos territrios. Em relao s formas concretas que os regimes democrticos assu-
miram na Amrica Latina, afrma que sua feio leva a questionar profundamente o sentido adotado
pelo conceito de democracia e, consequentemente, requer que se adote uma viso crtica do processo
de democratizao nos diversos pases
17
. destacado ainda que a cidadania, como relao social ca-
racterstica da democracia capitalista, implica um duplo processo: de uma parte, a equiparao formal
dos indivduos, e, de outra, a reproduo de formas de diferenciao social e mecanismos de incluso
excluso entre cidados e no cidados, cujas razes estruturais se encontram nas desigualdades de
classe, de gnero e tnicas, entre outras. Originalmente, cidados eram os que detinham a propriedade
e, apesar de essa limitao ter sido superada no plano da legalidade formal, na prtica, as desigualdades
estruturais seguem constituindo a barreira fundamental, que determina a excluso de amplos setores da
populao do exerccio da cidadania
18
(CASTRO, 2011b). Ou seja, a cidadania prov a base da igual-
dade formal, que legitima o sistema de desigualdade real, mas ao mesmo tempo oferece as condies
que potencialmente levam a um processo de igualao crescente dos desiguais. Indubitavelmente, a
extenso do contedo dos direitos, a expanso da comunidade benefciria e o aprofundamento de seu
exerccio real, no meramente formal, constituem avanos no processo de democratizao da sociedade,
resultantes de recorrentes lutas sociais.
Para Castro (2011b), uma referncia terica central para o estudo do conceito de cidadania
encontra-se na obra de Tomas H. Marshall - Cidadania, classe social e status -, publicada em 1949
[1967]. Marshall (1967), tomando como referncia a Inglaterra, elabora sobre a evoluo da cida-
dania. Segundo esse autor, o conceito de cidadania pode ser defnido como a participao integral
do indivduo na comunidade poltica e distingue trs tipos de direitos da cidadania: os direitos civis,
fundamentalmente de propriedade e justia; os direitos polticos, aqueles que garantem a participao
dos cidados no exerccio do poder poltico; e os direitos sociais, aqueles que asseguram o acesso a um
mnimo de bem-estar material.
Castro (2011b), ao apresentar uma anlise detalhada das relaes entre direitos sociais da ci-
dadania e os servios de saneamento, afrma que residem, nessas relaes, questes que se encontram
no cerne do problema da gesto democrtica. Por outro lado, considerando que os direitos polticos
envolvem a participao do cidado no exerccio do poder, no governo dos assuntos comuns, seja me-
diante a eleio de governantes, seja podendo ser eleito para participar do governo, a sua constituio
apresenta signifcativa diferena entre as sociedades capitalistas modernas. Na Amrica Latina, o exerc-
17
Sobre este tema, o autor sugere as seguintes leituras: Waksman (1989), Portales (2000), Torres Rivas (1988), ODonnell (1994) e Marn (1996).
18
Para uma viso mais profunda desse tema, Castro (2011) sugere a consulta s seguintes obras: Marn (1996), Glenn (2000), Fallon Jr.;
Meltzer (2007), Morrison (2007), Leys (2001) e Harvey (2005).
56
cio substantivo do direito poltico tem sido historicamente restrito a certas fraes da classe dominante,
sendo que a rpida ampliao da participao da populao no exerccio desses direitos, desde meados
do sculo XX, foi violentamente restringida mediante a instalao de ditaduras cvico-militares, que
deixaram uma ferida profunda nas sociedades do Continente. Segundo o autor, o fm das ditaduras e o
retorno democracia eleitoral nos pases da regio permitiram a abertura de espaos mais amplos para
a participao efetiva da populao na vida poltica. De outra parte, desde a dcada de 1970, registrou-
-se, em muitos desses pases, crescente mobilizao social em torno da busca por melhores condies
materiais de vida, especialmente nas zonas urbanas e peri-urbanas.
Jacobi (2009) sugere que, desde o incio da dcada de 1980, com o processo de redemocratiza-
o do Pas e de abertura poltica, as experincias de deliberao participativa passaram a se associar
capacidade dos movimentos sociais de explicitar demandas relacionadas, principalmente, com a distri-
buio de bens pblicos e, em menor escala, com a formulao de polticas pblicas. Avritzer (2002),
por sua vez, destaca que, especialmente nas grandes cidades, houve uma redefnio da forma de se fazer
poltica, levando a um aumento signifcativo do nmero de associaes comunitrias e intensifcao
de sua forma de relao com o Estado. Para Dagnino (2002), a Constituio de 1988 o marco formal
do processo de revitalizao da sociedade civil no Brasil, intensifcando o debates de temas de interesses
at ento excludos da agenda pblica e, como resultado desse processo, a prpria democratizao do
Estado, com o restabelecimento de procedimentos democrticos formais. Nesse contexto, a autora
ressalta a emergncia do que denomina de espaos pblicos, ao se referir implementao de conselhos,
fruns, cmaras setoriais e oramentos participativos.
As implicaes desse cenrio na rea de saneamento bsico so especialmente marcadas pelo
processo de mobilizao social nas periferias urbanas que, nas dcadas de 1970 e 1980, voltou-se para
reivindicaes pelo acesso aos bens coletivos, em particular aos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, conforme descrito por Jacobi (1984, 1985), em seu estudo sobre saneamento
bsico e reivindicaes sociais na grande So Paulo, no perodo de 1973 a 1979, e por Somarriba
(1993), que faz um balano do movimento reivindicatrio urbano e poltico em Belo Horizonte na
dcada de 1980. No que tange gesto dos resduos slidos, importante ressaltar o papel dos catado-
res de materiais reciclveis, que comeam a se organizar, a partir da dcada de 1980, em cooperativas
ou associaes, na busca pelo reconhecimento de sua atividade como profsso (MAGERA, 2003).
Em relao aos canais democrticos formais, os quais Jacobi (2009) denomina de novas engenharias
institucionais, tm infuenciado a rea de saneamento bsico os oramentos participativos, conforme
Navarro (2005), e os conselhos e comits gestores (PITERMAN, 2008; JACOBI, 2004). Destacam-
-se, tambm, a realizao, das Conferncias das Cidades, em nvel nacional, estadual e local, no ano de
2009, da 1a Conferncia Nacional de Sade Ambiental.
Tais encontros, conforme terminologia proposta por Dagnino (2002) para designar os vrios
tipos de relao entre a sociedade civil e o Estado, no processo de democratizao da gesto pblica no
Brasil, podem assim contribuir para a construo da cidadania e para afrmao dos direitos polticos,
ao quebrarem a inrcia da cultura poltica brasileira. Esta, caracterizada pelo autoritarismo, elitismo
e paternalismo de suas instituies polticas, tem provocado dfcits de formao poltica, com baixa
possibilidade de participao nos processos decisrios. Porm, Castro (2011b) ressalta que, apesar dos
avanos alcanados no plano legal-formal em distintos pases, na prtica, os cidados comuns seguem
assistindo, mais como espectadores que como participantes com direitos, a gesto ambiental, incluindo
a gesto da gua e seus servios. Um exemplo notrio desses limites, na Amrica Latina, seria o apro-
fundamento e acelerao de polticas neoliberais durante a dcada de 1990.
O processo de construo da cidadania marcado por paradoxos, na medida em que se
explicitam trs dinmicas concomitantes o reconhecimento e a construo das identidades dos
distintos sujeitos sociais envolvidos, o contexto da incluso das necessidades expressas pelos distintos
57
sujeitos sociais e a defnio de novas agendas de gesto (JACOBI, 2009). Esses aspectos expressam-
-se, notadamente, quanto extenso dos bens pblicos a amplos setores da populao, visando
universalidade e a equidade no acesso.
As experincias empricas que envolvem a relao entre a rea de saneamento bsico e a gesto
participativa nos espaos pblicos tm corroborado as refexes precedentes. Vitale (2004), a partir de
pesquisa em seis municpios brasileiros que introduziram o Oramento Participativo (OP), afrma que,
em todos os casos estudados, o OP pretende uma dupla democratizao. De um lado, a ampliao do
modo de exerccio da soberania popular, ao criar instncias diretas de participao que se articulam s
representativas. De outro, a redistribuio de bens e servios pblicos, visando democratizar o acesso
aos recursos pblicos. Somarriba (2005), sobre a experincia de Belo Horizonte, afrma que o OP au-
menta a equidade na distribuio dos recursos pblicos e que, diante do enorme acmulo de carncias
urbanas nas regies mais pobres da cidade, a maioria dos investimentos tem sido realizada em obras de
saneamento bsico, infraestrutura e habitao popular nessas regies, em claro esforo de inverso de
prioridades ou discriminao positiva. Segundo a autora, sobre esta ser uma caracterstica do OP, h
grande convergncia entre os dados e avaliaes internas da Prefeitura de Belo Horizonte e de estudos
de natureza mais acadmica. Ademais, Navarro (1998) apud Avritzer (2002) mostra, ao se avaliar a
capacidade do municpio de Porto Alegre em construir sua rede de esgotamento sanitrio ao longo do
tempo, que se pode observar claro aumento dessa expanso aps a introduo do Oramento Partici-
pativo, conforme Figura 4.2.
Fonte: Navarro (1998) apud Avritzer (2002)
FIGURA 4.2 Evoluo da Implantao de redes de esgotamento sanitrio. Porto Alegre, 1983-1996
Para Avritzer (2002), embora o potencial de aumento da equidade e a melhoria do desempe-
nho da administrao pblica paream ser as principais resultantes do processo de OP, como forma de
relao entre Estado e sociedade, necessrio tambm apontar os limites da proposta. O autor ressalta
que a pouca democratizao na relao entre os prprios atores sociais e a incapacidade de se estender
o OP para arenas nas quais o que esto em jogo so alternativas de polticas pblicas, so dois limites
bastante claros.
A institucionalizao de prticas participativas tem sido vista como complexa e confituosa e que
existe crescente necessidade de se entenderem as ambiguidades dos processos sociais, dos arranjos pos-
sveis e dos limites das experincias. Menciona o exemplo dos conselhos gestores que, no mbito da po-
ltica ambiental, tm se mostrado instncias bastante formais, sem capacidade de infuenciar o processo
decisrio, nos quais a representao assume carter contraditrio, ao ser controlada majoritariamente
pelo Executivo. No entanto, so espaos que publicitam o confito que lhes inerente e que oferecem
procedimentos discusso, negociao e voto e espao (JACOBI, 2004; JACOBI; BARBI, 2007).
58
Nessa perspectiva, a Lei n
o
11.445/2007 apresenta ambiguidade quanto ao principio da de-
mocratizao da gesto dos servios. De um lado, estabelece, em seu Art. 2, inciso X, que o controle
social compreende um dos princpios fundamentais dos servios pblicos de saneamento bsico no
Brasil e determina sua obrigatoriedade nas atividades de planejamento, regulao e fscalizao, alm
de exigir a realizao de audincias pblicas em caso de concesso dos servios. De outro, no seu Art.
47, ao disciplinar o controle social nos rgos colegiados, a Lei adota postura tmida, defnindo a for-
mao de rgos colegiados como facultativa e sugerindo que tenham carter consultivo. A despeito
dessa contradio, a Lei aponta na direo de uma gesto na qual os processos polticos e o exerccio
de poder, do ponto de vista formal, estejam amparados em norma que institucionaliza a participao
social, embora se devam reconhecer os bices para o alcance de uma gesto democrtica substantiva,
no apenas formal. Contudo, esse instrumento legal representa um marco para governana da gesto
dos servios de saneamento bsico no Brasil, no que se refere ao controle e participao social, j que,
ao estabelecer o controle social como um princpio fundamental, defne uma forma de exerccio do
direito sobre os servios.
Nessa direo, Castro (2006a) assinala que o processo de governana resultado de uma in-
cessante confrontao social em torno da defnio dos princpios, valores e instituies que intervm
no governo, gesto e prestao dos servios, como tambm em relao a quem ir governar, gerir e
prestar os servios e para benefcio de quem. Traando-se um cenrio contra factual, vislumbra-se que
Lei n
o
11.455/2007, assim como todos os acontecimentos que a sucederam, tais como o Pacto Pelo
Saneamento Bsico, aprovado pelo Conselho das Cidades, representa um novo momento para a rea
de saneamento bsico que, historicamente, tem se mostrado refratria ao controle social nos processos
decisrios (HELLER; REZENDE; HELLER, 2007). Tem, assim, excludo ou, nas melhores situaes,
limitado a participao da sociedade na governana desses servios essenciais.
A construo de relaes tericas e prticas entre os conceitos de cidadania, governana, controle
social e participao, na gesto dos servios de saneamento bsico, vislumbrando avanar na instituio
de prticas democrticas substantivas, corresponde a uma tarefa complexa, em decorrncia, em parte,
da prpria natureza do tema, localizado no limiar entre o campo poltico e o campo tcnico, ambos
com suas mltiplas dimenses e contradies internas. Para Dagnino (1994), todo campo poltico
relevante sempre um campo minado, um campo de disputa, de apropriao e desapropriao de
signifcados como parte constitutiva da luta poltica. O campo tcnico, principalmente ao refetir as
opes para intervenes em saneamento bsico, est longe de um debate consensual. Exemplos dessa
natureza so encontrados quando se discutem a disposio fnal de resduos slidos, alternativas para
controle de inundaes, tcnicas para o tratamento de esgotos, opes de abastecimento de gua em
reas de vilas e favelas e para o abastecimento de comunidades dispersas, entre muitos outros temas.
Alm, obviamente, dos aspectos tcnicos relacionados gesto dos servios e solues de saneamento.
Nessa conjuntura, a participao da sociedade na gesto dos servios de saneamento bsico inse-
re-se em um contexto onde, nem os acadmicos, nem os tcnicos, dispem de modelos pr-existentes
que garantam a viabilidade das opes adotadas nos processos de deciso. E da, emergem duas pers-
pectivas distintas: por um lado, a participao social contribuiria para construo das alternativas de
polticas pblicas inclusivas, e, por outro, representaria ameaa ao exerccio do poder de deciso da elite
intelectual, tcnica e poltica. Nesse aspecto, importante retornar s principais formas de governana
que predominaram no setor de saneamento urbano nos pases ocidentais, nas suas trs fases, reiterando
que a adoo dos princpios do racionalismo administrativo, a partir do sculo XIX, embora tenha tido
xito na universalizao do acesso aos servios nos pases capitalistas centrais, em meados do sculo XX,
centralizou a tomada de deciso entre especialistas tcnico-cientfcos e polticos profssionais. Um dos
aspectos mais frgeis desse modelo de gesto foi o escasso espao outorgado participao democrtica,
ao exerccio dos direitos cidados relacionados ao acesso ao conhecimento sobre como se governam e
59
se gerem esses servios de interesse pblico, e sobretudo o controle social democrtico da gesto. Com
a adoo das reformas neoprivatistas, a partir da dcada de 1980, intensifca-se a escassez de espaos
para participao da sociedade nos processos de gesto. Alm dessa problemtica, que se pode entender
como interna rea de saneamento bsico, soma-se a questo da dependncia em relao ao sistema
poltico e social do qual faz parte.
Castro (2011b) ressalta ainda que, tanto a participao social quanto a governana, no mbito
de determinada rea, como a de saneamento bsico, so infuenciadas pelos processos de participao e
governana de outras reas inter-relacionadas, como a ambiental e a da sade. Nesse sentido, possvel
que uma determinada sociedade introduza mudanas orientadas democratizao da gesto na rea
de saneamento, por exemplo, impulsionando uma legislao que promova a participao efetiva dos
usurios, e, no entanto, o impacto potencial dessas reformas seja reduzido ou inclusive neutralizado,
porque a estrutura de governana no nvel sistmico altamente refratria ao processo de democratiza-
o. Nesse caso, a participao tenderia a se estabilizar em torno da manuteno das relaes de poder
tradicionais, que podem ter carter tecnocrtico, com participao altamente restringida, quando no
essencialmente autoritrio. O autor tambm destaca que as contribuies e desajustes entre os proces-
sos podem ser consequncias das distintas escalas territoriais (nvel nacional, regional e local), como
tambm entre mbitos territoriais de nvel similar (por exemplo, entre diferentes estados e municpios).
Outro determinante fundamental na manuteno de situaes que impedem, ou limitam, a
maioria da populao de participar dos processos de gesto dos servios de saneamento bsico a repro-
duo de desigualdades sociais estruturais. Para Castro (2011b), historicamente, o exerccio substantivo
dos direitos polticos na Amrica Latina tem sido restrito a certas fraes da classe dominante, sendo
que qualquer inteno de ampliao desse exerccio tem enfrentado oposio frrea dos setores que tra-
dicionalmente detm o poder. Por esse motivo, diz o autor, no de se estranhar que, em um contexto
social em que os direitos polticos em geral se encontram altamente restringidos, tambm seu exerccio
em relao aos servios de saneamento bsico seja severamente afetado.
Em sntese, so diversas as dimenses conceituais que envolvem a discusso sobre a participa-
o e o controle social em saneamento bsico, que se expressam, desde em sua matriz histrica, at na
identifcao das suas correntes analticas. Particularmente no Brasil, e sob a gide dos princpios da
Lei n
o
11.445/2007, ainda se mostra necessrio um esforo de aprofundamento em vrias das faces
do processo participativo, que pode eventualmente ser iluminado pela discusso precedente. Caberia
indagar, inicialmente, se os dispositivos da Lei sero sufcientes para romper as foras inerciais desen-
cadeadas por dcadas de processos verticais e pouco participativos, que vm predominando na gesto
dos servios no Brasil. Caberia tambm interrogar, entre outras questes, sobre modelos participativos
mais ou menos efcazes e efetivos, sob a tica da no reproduo das assimetrias de poder e do avano
na direo da universalidade, equidade, integralidade e intersetorialidade.
4.3 Avaliao
O processo de avaliao das polticas, programas e aes desenvolvidos na rea de saneamento bsico,
ademais de poder cumprir papel fundamental para seu aperfeioamento, constitui empreendimento
complexo, que requer clareza de objetivos e dos aspectos da realidade objeto da avaliao, bem como
dos limites do aparato conceitual e metodolgico utilizado. Na rea de avaliao de polticas pblicas
de saneamento bsico, importante referencial apresentado no estudo Avaliao de impacto na sade
das aes de saneamento: marco conceitual e estratgia metodolgica, produto de trabalho entre insti-
tuies acadmicas brasileiras, Ministrio da Sade e a Representao da Organizao Pan-Americana
60
da Sade/Organizao Mundial da Sade (OPAS/OMS) no Brasil (BRASIL, 2004). Esse marco con-
ceitual e metodolgico foi desenvolvido visando a avaliao do Projeto Alvorada, um programa federal
de saneamento. O universo dessa avaliao compreendia 1.846 municpios, com ampla variedade de
portes populacionais (municpios com populao entre 1.025 habitantes e 723.142 habitantes), como
tambm institucional, e incluindo aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e melhorias
sanitrias domiciliares
19
. A fm de contemplar as diversas faces da avaliao, a proposta foi organizada
em quatro diferentes eixos saneamento, antropologia, epidemiologia e economia da sade com re-
cursos metodolgicos prprios. De publicao mais recente, destaca-se o trabalho Avaliao do plano
municipal de saneamento bsico: conceitos, experincias brasileiras e recomendaes (BORJA, 2010)
que discute a temtica da avaliao de polticas pblicas, objetivando contribuir para a defnio de
modelos de avaliao de Planos Municipais de Saneamento Bsico.
Para Belloni; Magalhes; Sousa (2001), avaliar signifca compreender as atividades, fatos ou coi-
sas avaliadas, com vistas a estimular seu aperfeioamento. Essa dimenso enfatiza a fnalidade norma-
tiva da avaliao, voltada no apenas para melhorar o conhecimento ou as informaes sobre as aes
desenvolvidas, mas tambm para subsidiar a tomada de deciso e portanto oferecer, de modo explcito,
elementos para aperfeioamento, sua total reviso ou substituio da poltica. As razes que levam
necessidade de avaliao so de distintas ordens - poltica, tcnico-cientfca ou gerencial -, sendo que
avaliar intervenes sociais representa atividade relevante para o processo de deciso-ao, por produzir
informaes que subsidiam gestores e fnanciadores, para defnio de prioridades, para apresentar
sociedade resultados dos investimentos realizados e para apontar modifcaes e adequaes necessrias
s intervenes j implementadas (BRASIL, 2004).
Ainda em Brasil (2004), ressaltado que, em paralelo a essa perspectiva pragmtica que resulta
da pesquisa avaliativa, existem outros ganhos envolvidos na sua realizao. Em primeiro lugar, ao envol-
ver os responsveis pela formulao e implementao de polticas e, mais a largo, a sociedade em geral,
possibilita ampliar as interaes entre esses vrios atores e mediar essas interaes, por informaes
tcnico-cientfcas qualifcadas. Outro aspecto, no menos importante, o de que a pesquisa avaliativa
se constitui em importante fonte de conhecimento sobre elementos da dinmica dessa prpria socieda-
de. Sabe-se que muitas das polticas sociais, ao terem como propsito central implementar intervenes
que tragam incrementos no estado de bem-estar de uma populao, esto em verdade modifcando
determinantes, na base dos nveis iniciais de bem-estar ou de sade dessa populao. Ao produzir co-
nhecimento de como a interveno modifcou o estado anterior de bem-estar, a avaliao est tambm
ajudando a entender como os determinantes atuam (BRASIL, 2004).
Figueiredo e Figueiredo (1986) fazem uma distino entre avaliao poltica e avaliao de po-
ltica. Segundo os autores, a primeira tem por objetivo avaliar os princpios que fundamentam uma
poltica e, em decorrncia, seu contedo substantivo. A avaliao de polticas, por seu turno, tem
como propsito estudar como as decises so tomadas, que fatores infuenciam o processo de deciso
e as caractersticas desse processo, como tambm a efccia das polticas. Essa refexo tambm est
presente em Belloni; Magalhes; Sousa (2001) para os quais a avaliao de uma poltica pblica deve
considerar os seguintes parmetros conceituais de anlise: a poltica como um instrumento de ao
do Estado, em suas perspectivas poltico-flosfcas relativas questo objeto de poltica, e a poltica
especfca tal como formulada e implementada. Para Rico (2000), a avaliao poltica examina o
carter poltico do processo decisrio que levou adoo de uma determinada poltica, como tam-
19
So consideradas Melhorias Sanitrias Domiciliares (MDS) aquelas aes que visam controlar doenas evitveis, mediante medidas de
saneamento nos domiclios, envolvendo a construo de banheiros, privadas, fossas spticas, vasos sanitrios, pias de cozinha, lavatrios,
tanques, reservatrios de gua e ltros, etc.
61
bm os valores e critrios polticos que a orientam, independente da engenharia institucional e de
seus resultados. Por outro lado, a avaliao de poltica busca examinar a engenharia institucional e os
traos constitutivos dos programas.
Ainda na perspectiva de defnio do aspecto da realidade a ser avaliado, Figueiredo e Figuei-
redo (1986) ressaltam a necessidade de distino entre os conceitos de efetividade, efcincia e efccia.
Para os autores, a avaliao da efetividade de uma interveno deve se basear no exame da relao
entre a implementao de um determinado programa e seus resultados, isto , o sucesso ou o fracasso
em termos de uma real mudana nas condies sociais prvias da vida das populaes atingidas pelo
programa sob avaliao. J o conceito de efcincia estaria voltado para avaliao da relao custo/
benefcio de determinada interveno, visando otimizao da utilizao de recursos. No que con-
cerne avaliao da efccia de determinada poltica, o ponto central da anlise se volta ao alcance
ou no das metas estabelecidas.
Para Borja (2010), no Brasil, os modelos de avaliao tm privilegiado a anlise da efccia e
efcincia das polticas e programas, negligenciando-se a efetividade. Assim, tm se procurado saber se
as metas das polticas e programas foram cumpridas e se os gastos foram compatveis, mas os resulta-
dos, os impactos, via de regra, no so objeto de anlise. A autora ainda ressalta que as avaliaes tm
sido mais direcionadas para o estudo do processo poltico de sua formulao e de tomada de deciso,
principalmente em estudos acadmicos, sendo dada pouca ateno ao contedo, s consequncias ou
aos impactos das polticas.
Outro ponto que merece ser destacado refere-se ao prprio conceito de saneamento bsico que
orienta a avaliao. A precisa defnio conceitual do que se pretende avaliar fundamental, na medida
em que interfere na metodologia de anlise a ser adotada para a realizao da avaliao, na defnio dos
aspectos da realidade que sero considerados e no esclarecimento dos limites da anlise desenvolvida.
Nesse contexto, as diferentes formas de conceituar o objeto de avaliao, como tambm as diferenas
entre processos que tm por fnalidade avaliar efetividade, daqueles que avaliam efcincia das aes ou
dos que avaliam sua efccia, so elementos essenciais.
Nesse contexto, remete-se ao debate recorrente na literatura, no qual ora se entende o sanea-
mento bsico como um direito social, ora como um conjunto de obras de infraestrutura. Para Borja
e Moraes (2005), nos pases ditos em desenvolvimento, as aes de saneamento deveriam ser encara-
das como uma medida de sade pblica. Essa abordagem aproximaria as polticas de saneamento das
polticas sociais. No entanto, os autores ressaltam que essa concepo no unnime. Outra questo
envolve a natureza pblica ou privada das aes avaliadas. Belloni; Magalhes; Sousa (2001) ressaltam
que o carter lucrativo de um empreendimento altera profundamente a ideia de misso institucional,
e, nesse caso, a concepo da avaliao. Outra perspectiva entenderia o saneamento bsico como ao
de sade pblica, medida de interesse local, direito do cidado vinculado moradia digna e salubri-
dade do meio, ao de proteo ambiental, e, portanto, um direito social vinculado s polticas sociais
(BORJA, 2010). Um processo de avaliao, que considera as aes na rea de saneamento bsico como
poltica pblica, nortear-se-ia pelos princpios da universalidade, igualdade, integralidade, titularidade
municipal, gesto pblica, participao e controle social, parte dos quais so estabelecidos pela Lei n
o

11.445/2007 (BRASIL, 2007). Em complemento, para Heller e Nascimento (2005), ainda que alguns
meritrios esforos recentes possam ser percebidos, o campo do saneamento vem se encontrando imer-
so em um ambiente de rarefeitos debates sobre o papel social que tem a cumprir, difcultando a reali-
zao de avaliaes orientadas para a melhoria da qualidade de vida da populao e que representem
contribuies para o desenvolvimento da rea.
As avaliaes so processos marcados pelas concepes de mundo prevalentes e seus resultados
podem ser alvo de intensos debates e divergncias. Na avaliao da efetividade das aes de saneamento
bsico, com vistas a, por exemplo, analisar os impactos na sade, diversos limites tem sido apontados.
62
Briscoe (1987) ressalta que as metodologias tradicionalmente empregadas ao analisar a relao custo/
benefcio, portanto a efcincia dos investimentos pblicos em abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio, tais como as que utilizam como indicador de benefcio a reduo da mortalidade infantil,
subestimam os benefcios sade decorrentes dessas aes, j que desconsideram, entre outros, os be-
nefcios relacionados reduo da morbidade e da mortalidade em todas as faixas etrias. O autor ainda
ressalta que, ao se buscar estabelecer a relao custo/benefcio das intervenes, devem ser considerados
fatores no relacionados sade, como a disposio a pagar dos consumidores, tendo em vista que as
tarifas pagas pelos usurios reduzem os custos a serem arcados por fundos pblicos. Em Brasil (2004),
destacado que, na determinao da relao custo/benefcio das intervenes em saneamento bsico
e a melhoria da sade, deve-se considerar que as aes de saneamento, ao propiciarem melhoria nos
nveis de higiene dos indivduos e do seu contexto, reduzem o contato das populaes com grande va-
riedade de vetores, reservatrios e agentes patognicos e, assim, diminuem as chances de adoecimento
por diversas doenas. Ademais, essas intervenes, ao propiciarem gua facilmente acessvel, alm de
meios mais adequados para coleta e disposio de esgotos sanitrios e resduos slidos, elevam a qua-
lidade de vida e infuenciam o modo de vida das populaes benefciadas, o que, em ltima instncia,
pode tambm ter efeitos positivos sobre o bem-estar e a sade e, indiretamente, na reduo de diversas
enfermidades relacionadas ao desgaste fsico e psicolgico.
A situao ainda mais complexa quando o objetivo reside na avaliao da efetividade das aes de
saneamento, ainda tendo como referncia melhorias na sade, tendo em vista que essa avaliao deman-
daria a considerao de aspectos no mensurveis, em decorrncia do fato de que a noo de sade remete
percepo do indivduo quanto ao seu estado de bem-estar, compreendendo a mltipla e complexa
noo envolvida nessa percepo. Ao se optar por tal arcabouo conceitual, a investigao da efetividade
das aes passa a abranger atributos da realidade no contemplados pelos mtodos epidemiolgicos tra-
dicionais de anlise, pautados na quantifcao. Passam a ser demandadas estratgias de anlise que con-
templem aspectos subjetivos, assim como deem conta de contextualizar a pesquisa, poltica e socialmente.
Ao discutir a escolha do mtodo a ser utilizado em avaliaes de poltica, Figueiredo e Figueire-
do (1986) afrmam que o mais importante em questionamentos dessa natureza o estabelecimento das
conexes lgicas entre os objetivos da avaliao, os critrios de avaliao e os modelos analticos capazes
de dar conta da pergunta bsica de toda pesquisa de avaliao: a poltica ou programa sob avaliao
foi um sucesso ou um fracasso? Os autores complementam que a noo de sucesso e fracasso de uma
poltica depende dos propsitos dessa poltica e das razes que levaram o analista a avaliar tal poltica.
Assim, de acordo com os mesmos autores, do lado dos propsitos da poltica, deve-se considerar que
estes geralmente abrangem dois aspectos: (i) gerar um produto fsico, tangvel e mensurvel; (ii) gerar
um impacto, que, tanto pode ser fsico, tangvel e mensurvel, quanto subjetivo, alterando atitudes,
comportamentos e/ou opinies.
Belloni; Magalhes; Sousa (2001) ressaltam que o processo de avaliao apresenta mltiplas
possibilidades, considerando ticas ou critrios distintos. Os autores diferenciam a avaliao de acordo
com as concepes e os objetivos visados, os momentos nos quais realizada e os sujeitos participantes
do processo avaliativo. Uma sntese das possibilidades analticas apresentada na Figura 4.3.
63
Fonte: Elaborado a partir de Belloni; Magalhes; Sousa (2001)
FIGURA 4.3 Possibilidades analticas em processos de avaliao.
Belloni; Magalhes; Sousa (2001) ainda observam que algumas defnies de avaliao so ope-
racionais, voltadas para a descrio do processo avaliativo, para especifcao de objetivos e processos da
implementao da avaliao, e outras so centradas na fnalidade e no signifcado da avaliao, sendo
que a maioria das concepes congrega elementos de ambas as defnies.
Figueiredo e Figueiredo (1986) ressaltam que a avaliao de polticas sociais emprega os mto-
dos prprios da pesquisa social, como a pesquisa de populao por amostragem, a anlise de dados agre-
gados, a anlise de contedo e a observao participante. Heller e Nascimento (2005), ao analisarem a
pesquisa e o desenvolvimento na rea de saneamento bsico no Brasil, afrmam que as escolhas adotadas
no planejamento das pesquisas podem condicionar as contribuies delas esperadas.
Conforme consta em Brasil (2004), ainda que o Pas disponha de uma adequada base de in-
formaes de sade e saneamento, crescentemente aperfeioada, as fontes secundrias, ao ocultarem
dimenses importantes da realidade, limitam a anlise da informao. Para os autores, o levantamento
de dados primrios, quantitativos e qualitativos, propicia uma maior aproximao com a realidade
concreta das modifcaes que porventura venham a acontecer aps a implantao das intervenes em
saneamento, e permite ainda fazer anlises de custo/benefcio e custo/efetividade. ainda enfatizado
que importante difculdade em avaliaes de aes na rea de saneamento bsico reside na necessria
conciliao entre abrangncia e profundidade das informaes geradas, de forma a garantir que a avalia-
o refra-se efetivamente ao universo de aes objeto de anlise e que possa ser generalizada para outras
64
intervenes da mesma natureza. Os autores ressaltam a importncia do aprofundamento progressivo,
mesmo em detrimento de perda de abrangncia e representatividade (BRASIL, 2004).
Borja (2010) ressalta que, na rea de avaliao de polticas pblicas, esforos tm sido direciona-
dos na busca da construo de sistemas de indicadores a partir das informaes disponveis e apresenta
uma extensa lista de trabalhos que discutem a utilizao de indicadores em avaliaes das aes de sa-
neamento bsico. De acordo com Brasil (2004), uma frequente tentao em estudos dessa natureza a
de conceber a avaliao meramente como um conjunto de indicadores a serem levantados, orientando-
-a primordialmente pelas possibilidades de obteno de dados e no pelos fns a que tais indicadores
prestar-se-iam, em suma, privilegiando os meios e no os fns. Para Borja (2004), os indicadores se
constituem em mais um instrumento de avaliao, embora exista uma forte tendncia de reduzir o
processo de avaliao construo de um sistema de indicadores. Borja e Moraes (2005), ao realizarem
uma anlise crtica dos indicadores de sade ambiental utilizados em avaliaes de polticas pblicas de
saneamento bsico, ressaltam que os objetivos para utilizao de sistemas de indicadores usualmente
podem ser claros, mas o mesmo no pode ser dito em relao aos modelos
20
desenvolvidos, pois no s
carecem de marcos tericos como tambm utilizam indicadores e mtodos de ponderao e agregao
discutveis. Nesse sentido, a construo de modelos de sistemas de indicadores envolve uma srie de
opes pelo proponente, com base em suas concepes de mundo e no referencial terico que sustenta
a anlise, defnindo o conjunto de metas, parmetros e variveis considerados. Alm dessas caracters-
ticas, a construo de modelos de sistemas de indicadores tambm enfrenta limitaes relacionadas s
difculdades de operacionalizar a obteno dos dados, face defcincia dos sistemas de informao.
Do ponto de vista legal, a Lei n
o
11.445/2007, instituiu, no seu art. 53
21
, o Sistema Nacional de
Informaes em Saneamento Bsico SINISA. Campos, Montenegro e Montenegro (2011) destacam
que o primeiro dos trs objetivos estabelecidos na Lei n
o
11.445/2007 para o SINISA, o de coletar e sis-
tematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, j vem sendo
perseguido, com frequncia anual, pelos diagnsticos anuais publicados, utilizando a base de dados do
SNIS Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento, pela Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental SNSA do Ministrio das Cidades MCIDADES. Para os autores, o SNIS pode e deve
desempenhar importante papel no mbito da constituio do SINISA.
Campos et al. (2011) e Borja (2010), ao abordarem as fontes de informao de interesse para
rea de saneamento bsico e importantes para a concepo do SINISA, apresentam uma reviso dos
instrumentos, implementados no Brasil, de coleta, sistematizao e divulgao de dados que informam
sobre a demanda e a oferta de servios de saneamento bsico nos domiclios urbanos e rurais, com des-
20
No estudo Avaliao de impacto na sade das aes de saneamento: marco conceitual e estratgia metodolgica, os autores utilizam o
modelo FPEEEA (Foras Motrizes, Presses, Estados, Exposies, Efeitos e Aes) proposto pela Organizao Mundial de Sade e que
busca explicar como vrias foras motrizes geram presses, que afetam o estado do meio ambiente, que expe a populao a riscos e
afetam a sade humana. Para maiores detalhes ver Brasil (2004).
21
Art. 53. Fica institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico - SINISA, com os objetivos de:
I - coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico;
II - disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios
pblicos de saneamento bsico;
III - permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da ecincia e da eccia da prestao dos servios de saneamento bsico.
1
o
As informaes do Sinisa so pblicas e acessveis a todos, devendo ser publicadas por meio da internet.
2
o
A Unio apoiar os titulares dos servios a organizar sistemas de informao em saneamento bsico, em atendimento ao disposto
no inciso VI do caput do art. 9o desta Lei.
Fonte: BRASIL, 2007.
65
taque para os censos demogrfcos e as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclio, PNAD, ambos
de responsabilidade do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE).
A implementao do SINISA, na medida em que representa a consolidao do sistema de infor-
mao, pode ser importante marco para avaliao de polticas pblicas de saneamento bsico. Ao dis-
ponibilizar as informaes, o sistema ampliar as possibilidades de abordagens e facilitar a apreenso
dos contextos que, quanto s aes de saneamento bsico, envolvem uma multiplicidade de dimenses
difcilmente perceptveis, caso aqueles que conduzem as anlises no disponham de informaes que
subsidiem a compreenso da realidade. Temporal e geografcamente, o sistema pode ensejar impor-
tantes anlises, desde que haja investimentos no aperfeioamento da qualidade das informaes e nas
estratgias analticas.
Portanto, pode-se sugerir que, no campo do saneamento bsico, polticas, programas e aspectos
da gesto podem receber as imprescindveis avaliaes, de forma continuada, por meio dos sistemas
de informao periodicamente alimentados, mas tambm por abordagens especifcamente planejadas,
com objetivos, mtodos e fundamentao terica prprias, com levantamento de dados primrios.
66
67
5 A sustentabilidade
dos servios
O conceito de sustentabilidade, como referencial orientador para compreenso do mundo e para pro-
posio de alternativas para atuao na realidade, fortalece-se, notadamente, a partir dos anos de 1970,
com as discusses que se difundem aps a Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano,
realizada em Estocolmo, no ano de 1972, e que teve como foco a crise ambiental decorrente do modelo
de desenvolvimento predominante. A noo de sustentabilidade encontra-se intrinsecamente relacio-
nada ao conceito de desenvolvimento sustentvel
22
, que se populariza com a publicao do relatrio
Nosso Futuro Comum
23
, ou Relatrio Bruntland, em 1987.
Segundo Jacobi (1999, 2003, 2005), o conceito de desenvolvimento sustentvel surge para enfren-
tar a crise ecolgica e se relaciona com a crtica ambientalista ao modo de vida contemporneo, apresen-
tando como pressuposto a existncia de sustentabilidade social, econmica e ecolgica. Essas dimenses
explicitariam a necessidade de tornar a melhoria nos nveis e qualidade de vida compatvel com a preser-
vao ambiental, de modo a favorecer as necessidades humanas presentes e futuras. Para Jacobi (2005),
o desenvolvimento sustentvel apresenta como premissa bsica a incorporao do marco ecolgico nas
decises econmicas e polticas, o que implica reconhecer que as consequncias ecolgicas do modo como
a populao utiliza os recursos do Planeta esto associadas ao modelo de desenvolvimento.
Embora no seja objetivo deste texto aprofundar a discusso em torno do conceito de desen-
volvimento sustentvel e sobre a noo, a ele relacionado, de sustentabilidade, importante ressaltar,
conforme observa Costa (1998b), que poucos conceitos tm sido recentemente to utilizados e debati-
dos, razo pela qual lhe falta preciso e contedo, cabendo as mais variadas defnies. Segundo Jacobi
(2005), o desenvolvimento sustentvel tem se convertido em conceito plural: no apenas existem
diferentes concepes do desenvolvimento em jogo, mas tambm o que se entende por sustentabilidade.
Redclift (2003), citado por Jacobi (2005), observa que as ligaes entre o meio ambiente, a justia social
e a governana tm se tornado crescentemente vagas em alguns discursos de sustentabilidade, e que as
22
Um dos primeiros registros do termo aparece no documento chamado World Conservation Strategy, publicado em 1980 pelas organi-
zaes IUCN (Unio Internacional para Conservao da Natureza) e WWF (Fundo Mundial para Natureza), sob o patrocnio das Naes
Unidas. Contudo, populariza-se com a publicao Nosso Futuro Comum, em 1987, consolidando-se com a Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992 (ZHOURI; PEREIRA; LASCHEFSKI, 2005).
23
Nosso Futuro Comum, ou Relatrio Brundtland, um documento elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desen-
volvimento (CMMD), presidida pela ento primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. O relatrio faz parte de uma srie de
iniciativas da Organizao das Naes Unidas, as quais rearmam uma viso crtica ao modelo de desenvolvimento adotado pelos pases
industrializados e reproduzido pelas naes em desenvolvimento, e ressaltam os riscos do uso excessivo dos recursos naturais, sem
considerar a capacidade de suporte dos ecossistemas. O relatrio dene o desenvolvimento sustentvel como aquele que atende s
necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem s suas necessidades (CMMD, 1987).
68
relaes estruturais entre o poder, a conscincia e o meio ambiente tm sido gradualmente obscurecidas.
Para Zhouri; Pereira; Laschefski (2005), no corrente debate sobre sustentabilidade, a ideia de uma con-
ciliao entre os interesses
24
econmicos, ecolgicos e sociais ocupa papel chave, prevalecendo a crena
de que os confitos entre os diferentes segmentos da sociedade possam ser resolvidos por meio da gesto
do dilogo entre os atores, com a fnalidade de se alcanar um consenso. Os mesmo autores comple-
mentam que uma refexo crtica acerca das concepes vigentes de desenvolvimento sustentvel implica
considerar a existncia de distintas formas de se conceber e interagir com o meio ambiente, levando a
reconhecer os mltiplos projetos de sociedade que, no raro, acionam diferentes matrizes de sustentabi-
lidade e esbarram nas reais assimetrias de poder, impressas nas dinmicas sociais e polticas. Leroy et al.
(2002) corroboram a refexo crtica relativa apropriao do conceito de desenvolvimento sustentvel
por uma minoria, que tem logrado impor sua vontade ao conjunto da humanidade. No entanto, para
os autores, outros segmentos da sociedade podem se recusar a acatar as vontades dessa minoria, criti-
cando os valores impostos e vislumbrando outras formas de futuro. Nesse contexto, a sustentabilidade
sai do campo estritamente econmico e pode ser entendida como o processo pelo qual as sociedades
administram suas condies materiais, redefnindo os princpios ticos e sociopolticos que orientam a
distribuio de seus recursos ambientais.
Para Jacobi (2005), trata-se de delimitar um campo bastante amplo, em que se d a luta poltica
sobre o signifcado de sustentabilidade, sendo que a institucionalizao da noo de desenvolvimento
sustentvel sempre esteve permeada por diferentes interpretaes, alm de servir como instrumento
de ancoragem da poltica ambiental internacional, por meio das agncias das Naes Unidas. Nessa
conjuntura, merece destaque o papel da ONU, que, por meio de conferncias, tais como a Conferncia
das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Rio-92) e a Rio+10, realizada em Johanesburgo, em 2002,
e de redes globais, tais como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), tem contribudo para a insero da te-
mtica ambiental na pauta das refexes internacionais que envolvem alternativas de desenvolvimento.
Evidentemente, embora seja inegvel esse papel, menos consensual tem sido o resultante da abordagem
patrocinada pelas Naes Unidas.
Entre as aes da ONU, Jacobi (2005) destaca a importncia da Agenda 21 Global, documento
elaborado durante a Rio-92, como plano abrangente de ao para o desenvolvimento sustentvel no
sculo XXI, que considera a complexa relao entre o desenvolvimento e o meio ambiente numa varie-
dade de reas, destacando a sua pluralidade, diversidade, multiplicidade e heterogeneidade. No Brasil,
impulsionados pelas discusses e pelos resultados da Rio-92, e seguindo a Agenda 21 Global, governo
e sociedade deram incio a um conjunto de aes de elaborao de Agendas 21, nos mbitos nacional,
regional e local, sendo que, em 2002, um tero dos municpios brasileiros informaram ter dado incio ao
processo de Agenda 21 local (MALHEIROS; PHILIPPI Jr.; COUTINHO, 2008). Para a rea de sanea-
mento bsico, a Agenda 21 Global representa importante marco, na medida em que insere, na pauta dos
debates internacionais, questes relativas rea. No mbito da Agenda 21
25
, destaque-se a importncia
dos Captulos 6, 18 e 21, que abordam, respectivamente, a proteo e promoo das condies da sade
humana, a proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos e o manejo ambientalmente
saudvel dos resduos slidos e questes relacionadas com os esgotos.
A sustentabilidade aponta para dimenses que, alm de abranger a perspectiva econmica, con-
sideram tambm, como essenciais, os aspectos ambientais e sociopolticos. No bojo das intervenes
24
Grifos dos autores .
25
Texto completo da Agenda 21 disponvel em:
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=597
69
em saneamento bsico, a insero da temtica da sustentabilidade, nas refexes em torno das aes
desenvolvidas, explicita sua multidimensionalidade e representa desafo nos planos prtico e conceitual.
So recorrentes os exemplos de aes, procedimentos e decises tomadas na rea de saneamento bsico
que, independente da conceituao adotada, podem ser classifcados de insustentveis do ponto de vista
ambiental, econmico, social, cultural e poltico e que ainda se mantm como prticas acriticamente
aceitas por importantes segmentos do setor. Como exemplos, em relao ao abastecimento de gua,
destacam-se os elevados ndices de perda observados nos sistemas, que podem alcanar. A mdia das
perdas de gua reais e aparentes nos sistemas pblicos de abastecimento no Brasil de, aproximada-
mente, 40% do volume total produzido (BRASIL, 2009), acarretando fagrante uso inadequado do
bem ambiental e importante desperdcio de energia necessria ao transporte da gua.
Tomando como referncia os servios de esgotamento sanitrio, pode-se constatar, por exem-
plo, a insustentabilidade, do ponto de vista social e ambiental, de intervenes que visam expanso
das redes, sem indicar solues para o tratamento e destino fnal dos efuentes. Para Heller (2006), a
existncia de cobertura por coleta de esgotos no necessariamente proporciona uma efetiva melhoria
nas condies de sade e ambientais e pode at provocar um agravamento dos problemas sade hu-
mana, caso a soluo anteriormente prevalente, invariavelmente de infltrao dos efuentes no subsolo
por diferentes tipos de fossas, se mantivesse funcionando medianamente. Nesse caso, na ausncia de
interceptores, a rede termina por concentrar os esgotos nos corpos de gua do meio urbano, expondo as
populaes e aumentando a circulao ambiental de microrganismos patognicos. Por outro lado, com-
parando-se solues dinmicas concentradoras e impactantes aos cursos de gua com as estticas
descentralizadas pode-se sugerir a maior insustentabilidade das primeiras, em muitas situaes.
No mbito do manejo dos resduos slidos, as dimenses propostas pelo conceito de sustentabi-
lidade tm ganhado destaque na formulao de alternativas de gesto e gerenciamento, face s comple-
xidades que envolvem o tema, como tambm pelo fracasso de alternativas j desenvolvidas como, por
exemplo, a implantao, na dcada de 1990, de Usinas de Triagem e Compostagem, muitas das quais se
encontram abandonadas, conforme discutido por Barbosa (2004). Conforme a Lei n
o
12.305/2010, com
o manejo dos resduos slidos buscam-se os princpios da preveno e a precauo;da viso sistmica que
considere as variveis ambiental, social, cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica; o respeito s
diversidades locais e regionais, mediante prticas de no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e trata-
mento dos resduos slidos, bem como disposio fnal ambientalmente adequada dos rejeitos.
Na rea de drenagem pluvial, observa-se a frequente e clssica soluo de implantao de ave-
nidas sanitrias, nos fundos de vale, associadas canalizao dos rios urbanos, visando a proclamada
integrao urbana, controle de inundaes e escoamento dos esgotos. Segundo Tucci (2009), essa so-
luo ambientalmente desastrosa, pois destri um sistema natural, estrangula o rio e desobedece a
legislao forestal, ao eliminar a rea de proteo dos rios. Isto, ao fnal, compromete a qualidade de
vida da populao, alm de apresentar escassa capacidade de controle de inundaes.
Mas, fundamentalmente, a (in)sustentabilidade dos servios de saneamento bsico expressa-se
no descompasso entre os esforos de implantao dos sistemas e sua continuidade posterior. A rea de
saneamento bsico no Brasil ainda muito dominada pela excessiva valorizao das intervenes de
engenharia e pelo desprezo dimenso dos servios, naquilo que se refere, por exemplo, s questes de
manuteno e operao, conduzindo a solues com baixa sustentao no tempo.
Por outro lado, Jacobi (2003) ressalta que a sustentabilidade, como novo critrio bsico e inte-
grador, precisa estimular permanentemente as responsabilidades ticas, na medida em que a nfase nas
questes extra econmicas possibilita a reconsiderao de aspectos relacionados com a equidade, a justi-
a social e a prpria tica dos seres vivos. Nesse sentido, o requisito da sustentabilidade engloba aspectos
de naturezas complexas, uma vez que perpassam, simultaneamente, questes econmico-fnanceiras,
ambientais, sociopolticas e culturais.
70
A fm de discutir a aplicao da noo de sustentabilidade gesto do saneamento ambiental,
Brito (2009) toma como referncia os estudos desenvolvidos pelo grupo de pesquisa EUROWATER/
WATER 21 e denominados Institutional Mechanisms for Water Management in the Context of Environ-
mental Policies. Segundo a autora, o Projeto Water 21 visa pesquisa do contexto das prticas de gesto
da gua nos pases da Unio Europeia no quadro da sustentabilidade, identifcando fatores que con-
tribuem ou retardam a formulao e a operacionalizao de polticas de desenvolvimento sustentvel.
Brito (2009) destaca que a metodologia desenvolvida pelo EUROWATER parte de uma defnio mais
geral de sustentabilidade, construda a partir de trs dimenses, caracterizadas como 3Es, sendo essas:
8
dimenso ambiental (environment), relativa ao uso racional e preservao dos recursos
hdricos e da qualidade do ambiente;
8
dimenso econmica, que concerne viabilidade econmica dos servios, baseada na
perspectiva de seu fnanciamento pelos usurios;
8
dimenso tica, que diz respeito percepo dos usurios em relao aos servios e na sua
aceitabilidade social.
A autora, em decorrncia da realidade brasileira, marcada por uma diversidade de modelos de
gesto na rea de saneamento bsico, agrega uma quarta dimenso proposta. Para Brito (2009), no
Brasil, relevante a considerao da dimenso da governana, que envolve mecanismos institucionais
e culturas polticas, e que tem por objetivo a promoo de uma gesto democrtica e participativa,
pautada em mecanismos de accountability. A autora ainda complementa que, a partir dessas quatro
dimenses, pode ser construdo um tipo-ideal do que seria um modelo sustentvel de gesto de servios
de saneamento ambiental. Na construo desse tipo-ideal, a autora considera importante privilegiar os
seguintes aspectos: as escalas institucionais e territoriais de gesto; a construo da intersetorialidade; a
possibilidade de conciliar efcincia tcnica e econmica e efccia social; o controle social e a partici-
pao dos usurios na gesto dos servios; a preservao ambiental. A estrutura de anlise proposta por
Brito (2009) pode ser representada por um tetraedro conforme ilustrado na Figura 5.1.
Fonte: Britto (2009).
FIGURA 5.1 Dimenses e critrios do desenvolvimento sustentvel.
71
Do ponto de vista da dimenso ambiental, Gonalves (2009) observa que a adoo de solues
ambientalmente sustentveis pela rea de saneamento bsico pressupe uma importante mudana dos
conceitos e das prticas hoje vigentes. Otterpohl; Grottker; Lange (1997) apud Gonalves (2009),
destacam que, embora as aes relacionadas com o saneamento ecolgico
26
sinalizem para um futuro
mais racional, no que se refere ao uso da gua e da energia a ela relacionada, bem como ciclagem dos
nutrientes, evidente que as solues de larga escala ainda esto muito aqum do desenvolvimento ne-
cessrio para a sua implementao, como um novo paradigma. Para Gonalves (2009), a essencialidade
dos servios prestados pela rea de saneamento bsico tem justifcado a reduzida ateno conferida
sustentabilidade ambiental de suas intervenes e comprometido os usos mltiplos da gua. Os autores
ainda ressaltam que o processo de adaptao s mudanas climticas pelo setor de saneamento bsico
tende a agravar o problema, provocando o deslocamento de gua por distncias cada vez maiores e a
dessalinizao em larga escala, por exemplo.
Peixoto (2011), ao discutir aspectos da dimenso econmica dos servios de saneamento bsico,
remete ao estabelecido na Lei n
o
11.445/2007, segundo a qual os servios pblicos de saneamento bsico
tero a sustentabilidade econmico-fnanceira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela
cobrana dos servios. Para o autor, conforme estabelecido pelo dispositivo legal citado, a cobrana dos
usurios pela prestao dos servios de saneamento bsico no e, em muitos casos, no deve ser a nica
forma de alcanar sua sustentabilidade econmico-fnanceira. Para Peixoto (2011), a sustentabilidade
econmica dos servios pblicos, tais como os de saneamento bsico, de fato assegurada quando o Po-
der Pblico e os fundos fnanceiros, pblicos e privados, garantirem fontes de recursos (fnanceiros ou
no) regulares, estveis e sufcientes para o seu fnanciamento, e o modelo de gesto institucional e ju-
rdico-administrativo o mais adequado. O autor ressalta que a sustentabilidade econmico-fnanceira
dos servios pblicos, em especial os de saneamento bsico, pelas suas caractersticas, depende tambm
da sustentabilidade jurdico-institucional de sua gesto, tendo em vista que o rompimento desta, ou
mesmo uma simples ameaa, pode inviabilizar aquela, seja pela interrupo parcial de suas fontes de
sustentao, seja pelo eventual aumento do custo dos servios. Exemplos de situaes e ocorrncias
desse tipo so abundantes na histria dos servios de saneamento bsico no Brasil (PEIXOTO, 2011).
Peixoto (2011) ainda complementa que a sustentabilidade econmico-fnanceira dos servios p-
blicos s ter efetividade e efccia plena, do ponto de vista do interesse pblico, se forem cumpridos os
objetivos sociais inerentes prestao desses servios. Portanto, nas palavras do autor, no basta que seja
assegurada a cobertura de todos os custos econmicos dos servios prestados e que sua gesto observe os
requisitos institucionais e jurdicos. condio necessria que os servios tambm sejam universalmente
disponveis e acessveis, de forma integral e com qualidade adequada. Para Peixoto (2011), essa a susten-
tabilidade plena que deve ser almejada. Nessa direo, relevante observar a importncia da considerao
dos aspectos referentes sustentabilidade social, como perspectiva orientadora das aes de saneamento
bsico. Sob o enfoque da sustentabilidade social, os princpios da universalidade, integralidade, equidade
e qualidade do acesso passam a compor as diretrizes das intervenes na rea de saneamento bsico.
Pelo exposto, a sustentabilidade, para se frmar como um novo paradigma de interveno, re-
quereria uma leitura complexa da realidade. E uma mudana de paradigma no um processo neutro
nem tampouco se alcana sem uma profunda alterao de atitudes, comportamentos e princpios que
orientam a tomada de deciso, o que torna evidente a centralidade da formao dos profssionais na
26
O conceito de eco-saneamento, ou saneamento ecolgico, baseia-se na separao das correntes de resduos domsticos em um ciclo das
guas e em um ciclo de nutrientes e energia, conforme suas caractersticas, em termos de volume, teor de nutrientes e contaminao
biolgica. Assim, urina e fezes relacionam-se predominantemente com o ciclo dos nutrientes, enquanto que as guas cinza e as guas de
chuva devem ser integradas ao ciclo das guas (COHIM; COHIM, 2007).
72
defnio dos rumos desse processo. O conjunto de ideias, conhecimentos, atitudes, pressupostos e
preconceitos compartilhados pelos tcnicos, em geral, e pelos funcionrios do governo, em particular,
e sua abertura ou no participao da sociedade na tomada da deciso, defniro em que momento e
como se dar a quebra de paradigma e a instituio de um novo modo de se fazer o saneamento bsico.
Um saneamento bsico que, a partir dos ensinamentos do passado, entre em sintonia com as exigncias
do presente e se sustente frente aos desafos futuros.
74
75
6 O desafio tecnolgico
27
Planejar o saneamento bsico no Pas, com um olhar de longo prazo, necessariamente envolve a pros-
peco dos rumos tecnolgicos que o setor pode, ou deve, trilhar. Tal questo envolve diferentes dimen-
ses. De um lado, impe identifcar tendncias, nacionais, mas sobretudo globais, segundo as quais a
matriz tecnolgica do saneamento vem se moldando, o que supe tambm procurar enxergar novos
conceitos, ainda que sejam antigas formulaes em novas roupagens, ou novos desafos que pressionam
no sentido de mudanas paradigmticas. Temas como a sustentabilidade urbana e ambiental, a gesto
integrada das guas urbanas, o saneamento ecolgico e o combate e adaptao s mudanas climticas
globais podem ser evocados como exemplos. Por outro lado, espera-se que o planejamento em sanea-
mento procure tanto se sintonizar com essas tendncias e procurar diagnostic-las, quanto ser indutor
das melhores prticas tecnolgicas, as entendendo com aquelas que tragam os maiores benefcios para
a populao e o ambiente fsico.
Ademais, a infuncia das tendncias tecnolgicas sobre a poltica de saneamento pode ser dupla:
tanto signifca, ativamente, enxergar que padro tecnolgico deve ser apoiado e incentivado, inclusive
prevendo-se movimentos de transio ao longo do perodo de planejamento, quanto sugere, reativa-
mente, forte ateno da poltica para com as tendncias do desenvolvimento cientfco e tecnolgico,
que tambm pode ser objeto de suporte e induo, na direo das trajetrias mais desejveis daquela
poltica. Outra faceta dessa relao a prpria induo da poltica de desenvolvimento cientfco e
tecnolgico em saneamento bsico por parte da poltica setorial, tanto no sentido de apoi-la em seu
fnanciamento, como colocando em pauta temas considerados prioritrios para o xito da poltica.
Na perspectiva do desenvolvimento cientfco e tecnolgico, a poltica de saneamento pode ser
motor do aprofundamento em questes escassamente debatidas no meio, como Heller e Nascimen-
to (2005): A implantao de obras e instalaes de saneamento, intrinsecamente, conduz a benefcios
populao? A seleo tecnolgica independente da identifcao e qualifcao dos benefcios? Diante da
reconhecida necessidade de ampliao da cobertura por saneamento, seria suprfuo discutir e comparar
alternativas tecnolgicas, diferentes modelos de gesto ou avaliar o impacto das solues espontaneamente
adotadas pela populao? Seria tambm suprfuo avaliar a efetividade de programas e intervenes, vi-
sando retroalimentar concepes futuras?
Entende-se que, para o benefcio da efetividade do Plansab, a resposta a essas questes deveria
ser negativa. E que seria obrigao e responsabilidade do setor discutir-se, quanto s suas prticas, aos
resultados de suas aes, s convenincias entre as diversas opes que se apresentam para resolver um
problema tcnico, deciso por um dado modelo de gesto, validao de uma experincia emprica.
27
Elaborado com base, principalmente, no Caderno Temtico 8, Desenvolvimento Tecnolgico, de autoria de Ccero Onofre de Andrade Neto,
e em Heller e Nascimento (2005) e Nascimento e Heller (2005).
76
E que tal discusso tem pertinncia no campo da pesquisa e desenvolvimento, j que, dado o quadro
de carncias e necessidades do setor, esse tambm tem opes a realizar e rumos a tomar, diante de um
leque de possibilidades (HELLER; NASCIMENTO, 2005).
Dimenso que necessita ser recuperada nessa discusso tecnolgica refere-se ao grau em que as
tcnicas pesquisadas, desenvolvidas e aperfeioadas promovem, quando aplicadas em condies reais
de campo, o benefcio potencialmente idealizado, tanto em termos de seu funcionamento mais direto
(e.g.: capacidade de um determinado processo de tratamento em remover determinada substncia),
quanto em termos de seu benefcio populao ou ao ambiente (e.g.: reduo da ocorrncia de dengue
em populao decorrente da implantao de sistema de drenagem urbana). Obviamente, entre a solu-
o tcnica testada em condies experimentais controladas e a sua aplicao prtica, atuam mediadores
de diversas naturezas operacionais, gerenciais, administrativos, econmicos, culturais que determi-
nam a maior ou menor efetividade do dispositivo ou do processo (HELLER; NASCIMENTO, 2005).
Dentre esses mediadores, relevante e crucial infuncia exercida pela gesto dos servios, po-
dendo tanto potencializar quanto restringir os benefcios. Igualmente, tema fundamental nessa discus-
so o da apropriao dos servios pela populao, na medida em que, dependendo das caractersticas
socioculturais da comunidade objeto das intervenes, frequentemente no curta a distncia entre as
solues concebidas pelos tcnicos e a aderncia a elas pelos pretensos benefcirios. Nesse particular,
o impacto sobre a sade de uma dada soluo tecnolgica em muitos casos depender, dentre outros
aspectos (HELLER; NASCIMENTO, 2005):
8
do dilogo com a populao, durante a concepo das solues;
8
da proximidade entre gestores e populao;
8
de um processo continuado de avaliao do servio;
8
da integrao entre a rea de saneamento e outras reas afns, sobretudo a de sade;
8
da retroalimentao pela vigilncia epidemiolgica;
8
da facilitao de mecanismos para a participao popular e o controle social;
8
da prtica de uma poltica tarifria inclusiva.
Independente da viso dos fns mais gerais a ser atingidos na pesquisa em saneamento bsico, a
escolha dos objetos relaciona-se com a concepo particular sobre a sua posio na escala dos avanos
cientfcos e tecnolgicos exibidos pela rea, conforme ilustrado pela Figura 6.1, onde se modelam pers-
pectivas cientfcas, a partir de duas vises extremas sobre o grau de evoluo do campo de conhecimento.
77
Fonte: Heller; Nascimento (2005)
FIGURA 6.1 Perspectivas cientficas que podem condicionar a escolha de objetos de investigao na rea de saneamento.
Pela fgura, observa-se que uma ou outra viso e os contnuos nveis intermedirios na escala
podem demandar diferentes escolhas de objetos de investigao, determinando o balanceamento
entre o grau de abstrao e a investigao de campo. Nesse particular, um esforo relevante seria o de
localizar os objetos de investigao situados, tanto na fronteira do conhecimento cientfco, quanto os
que procuram vislumbrar quebras de paradigmas dos padres tecnolgicos vigentes. Tal distino pode
contemplar diferentes fnalidades para a poltica pblica de saneamento bsico, identifcando enfoques
a serem induzidos ou fortalecidos.
Em relao aos temas emergentes na matriz tecnolgica do saneamento bsico, uma tendncia
que pode ser identifcada seria uma famlia de linhas conceituais, que vem procurando integrar os di-
versos componentes, sobretudo a gua para consumo humano, o esgotamento sanitrio e o manejo das
guas pluviais. Tal viso tem refexos no nvel da gesto, como o apelo gesto e o manejo integrados
das guas urbanas (ver, por exemplo, o stio do Projeto SWITCH: http://www.switchurbanwater.eu/),
e no nvel tecnolgico, como o emprego das guas de chuva para diversos usos no domiclio e o reuso
dos esgotos para diversas fnalidades. Interessante constatao a de que essas novas direes tecno-
lgicas vm tornando inseparveis os diversos componentes, quanto concepo sobre sua soluo
tecnolgica, trazendo a indagao de se o futuro dessas diversas subreas do saneamento resgatar a to
reclamada integralidade da rea. Note-se que tal conceito acompanha as contemporneas discusses
sobre as solues duais (OKUN, 2003), as estratgias para economia de gua, o reuso intensivo de
gua, o saneamento ecolgico (ESREY, 2001), solues com separao da urina dos esgotos sanitrios
(MATSUI et al., 2001); o water harvesting (YUEN et al., 2001), integrao da disposio de resduos
com a produo de alimentos (MARA, 2001), tcnicas de descentralizao radical de solues para o
abastecimento de gua e a disposio de efuentes e resduos.
Merece destaque ainda o tema, selecionado pelo PROSAB como estruturador de rede de pes-
quisa, cunhado de racionalizao do uso de gua e conservao de energia. Embora os termos racio-
78
nalizao, uso racional e conservao possam no remeter ruptura com paradigmas tecnolgicos
atuais, mas a preocupaes de seu aperfeioamento, a partir de vises de natureza econmica. Cohim
et al. (2009) reforam novos modelos, com potencial de transformar os atuais predominantes. Assim,
os conceitos de segregao de correntes, de solues sem veiculao hdrica, a considerao do balano
energtico e do ciclo de nutrientes parecem bem representar parte das tendncias e desafos no campo
do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio.
Deve ser lembrada ainda a polissemia do objeto saneamento, em suas diversas facetas temticas,
o que re-enfatiza a necessidade de emprego de mtodos adequados e o reconhecimento de seus mlti-
plos tentculos. Assim, a pesquisa interdisciplinar e a aproximao com outras reas de conhecimento
oriundas das cincias fsicas, qumicas, biolgicas, da sade e humanas mostram-se imperativos para
um adequado resultado da tarefa de desvendar as verdades desses objetos.
Nessas e em outras perspectivas, podem-se mencionar algumas tendncias e desafos na matriz
tecnolgica nos diversos componentes do saneamento bsico. No componente abastecimento de gua,
Andrade Neto (2011) defende que o atual paradigma guarda equvocos, ao se despreocupar com a
proteo sanitria dos mananciais e com a viso de barreiras mltiplas, dedicando excessiva confana
na capacidade dos sistemas em proteger a sade da populao e ignorando os desafos implicados na
presena de micro contaminantes de difcil remoo e de patognicos emergentes. Destaca ainda que,
relativamente a esse componente, no basta ampliar o acesso gua canalizada, mas tambm desen-
volver e aplicar tecnologia de vigilncia e gesto da segurana da qualidade, para a universalizao
do atendimento com gua realmente potvel. Temas de pesquisa e desenvolvimento identifcados em
abastecimento de gua incluem (ANDRADE NETO, 2011; HELLER; NASCIMENTO, 2005; NAS-
CIMENTO; HELLER, 2005):
8
novos olhares para riscos quanto presena de microrganismos na gua para consumo
humano, eventualmente modifcando padres tecnolgicos e operacionais, a exemplo
de protozorios e vrus, cianotoxinas e proliferao de organismos em bioflmes na
distribuio de gua;
8
riscos de afeces crnicas em especial neoplasias decorrentes da utilizao dos
desinfetantes e de microcontaminantes, como aqueles que provocam perturbaes
endcrinas, discusso que ganha destaque, em compasso com o aumento da
longevidade da populao;
8
aes de economia de gua, tanto sob o aspecto de equipamentos de instalaes hidruli-
cas prediais de baixo consumo de gua, quanto sob o ponto de vista de fatores de natureza
cultural e econmico-fnanceira, incluindo comportamento para a economia de gua;
8
coleta de gua de chuva, para fns de abastecimento de gua para consumo humano, sobre-
tudo em regies semiridas, como tambm a irrigao de jardins, a alimentao de descargas
sanitrias e a lavagem de veculos so temas importantes no atual contexto brasileiro. Em
reas urbanas, um benefcio marginal da captao de guas pluviais para abastecimento
a reduo de escoamentos superfciais decorrentes da impermeabilizao do solo. Aspectos
relacionados com a avaliao de riscos sanitrios, com a defnio de padres e o estabeleci-
mento de normas tcnicas, com requisitos de operao e manuteno e com a apropriao
de solues dessa natureza pelos usurios podem ser objetos de investigao;
8
controle de perdas, com o desenvolvimento de tcnicas modernas de controle das pres-
ses na rede e de automao da operao, incluindo o uso de conversores de frequncia
e vlvulas em sistemas de bombeamento, a otimizao das relaes entre perdas reais
e consumo de energia eltrica e a otimizao hidro energtica de sistemas pblicos de
distribuio de gua; desenvolvimento de metodologia estatstica para simulao e previ-
so da demanda de gua pelos usurios do sistema; desenvolvimento de metodologia para
79
controle de bombas operando em rotao varivel, com base na tcnica de redes neurais
artifciais; uso de controladores fuzzy, para acionamento de conjuntos moto-bomba e vl-
vulas, a fm de controlar a presso em diversos pontos de sistemas de distribuio de gua;
desenvolvimento de sistemas de controle automatizado, para operao de sistemas de
distribuio de gua, proporcionando a reduo de perdas de gua e energia; racionaliza-
o do uso estratgico de reservatrios e de vlvulas redutoras de presso, para equalizao
de presses na rede de distribuio;
8
uso racional de gua nas edifcaes, com pesquisa, desenvolvimento e aperfeioamento
de dispositivos economizadores de gua; tecnologia de controle de presses; otimizao
do consumo energtico; fontes alternativas de gua para fns no potveis; otimizao do
uso e reuso da gua, incluindo tecnologia de tratamento de guas residurias; aperfeioa-
mento dos sistemas prediais de aproveitamento de gua de chuva.
Em relao ao esgotamento sanitrio, Andrade Neto (2011) identifca um conjunto de desafos
tecnolgicos, envolvendo o nvel operacional dos sistemas de tratamento: o aperfeioamento dos sis-
temas individuais; o entendimento e a aplicabilidade dos sistemas unitrios; os sistemas simplifcados
de coleta, incluindo o condominial; o maior entendimento sobre os diversos processos de tratamento e
sua aplicabilidade; o reuso; o aproveitamento de nutrientes e do biogs, alm da produo de biodiesel,
a partir das guas residurias. Temas de pesquisa e desenvolvimento no campo incluem (HELLER;
NASCIMENTO, 2005; NASCIMENTO; HELLER, 2005):
8
reuso da gua, incluindo, por exemplo, a reutilizao de esgotos domsticos, aps tra-
tamento, em contexto urbano e para fns potveis ou no potveis, o que envolve con-
sideraes de ordem sanitria, epidemiolgica e cultural. No meio rural, o reuso em
irrigao e aquicultura tambm se apresenta como tema de investigao. H necessidades
de desenvolvimento de tecnologia de reuso em vrios domnios, como na concepo e
projeto de redes distintas de abastecimento de gua, diferenciando o uso potvel de usos
no potveis, atendendo a requisitos de segurana para os usurios, e em alternativas de
tratamento de esgotos que atendam aos requisitos de qualidade de diferentes tipos de
reuso, proteo ambiental e reduo de riscos sade de usurios;
8
o confronto entre solues locais e solues centralizadas para o destino dos esgotos e o
manejo dos resduos slidos urbanos e a valorizao de tcnicas que intensifcam a reutili-
zao dos efuentes lquidos e slidos;
8
na hiptese da continuidade da hegemonia dos atuais conceitos tecnolgicos, ou seja, o
uso de sistema separador absoluto com estaes de tratamento de esgotos localizadas nas
extremidades de redes coletoras, os esforos de reduo da poluio pontual de meios
receptores devem concentrar-se em fazer os sistemas reais de infraestrutura de coleta
aproximarem-se do sistema conceitual. Isso signifca desenvolver aes no sentido de:
- reduo das interconexes indevidas entre as redes pluvial e de esgotos sanitrios;
- implantao, onde inexistentes ou insufcientes, de sistemas de coleta de esgotos e
assegurar-se da adequada conexo entre as redes coletoras e os interceptores;
- implantao, onde inexistentes ou insufcientes, de estaes de tratamento de esgotos;
- garantia da adequada operao e manuteno dos sistemas.
8
mudanas de paradigma, por exemplo, tendo por referncia conceitos de tratamento dos
esgotos o mais prximo possvel das fontes geradoras
28
requerem investimentos consi-
derveis em pesquisa aplicada e desenvolvimento tecnolgico e institucional. Entre essas
28
Geralmente referenciadas na literatura em lngua inglesa como mudana de conceitos de end of pipe para source control.
80
alternativas encontra-se a opo pela implantao de ETEs por micro-bacia de coleta,
dispersando-se a infraestrutura de tratamento pela rea urbana.
8
desenvolvimento e aperfeioamento de opes de redes coletoras, tratamento e disposio
diferenciados para guas servidas e esgoto fecal, potencializando, para determinados usos da
gua, a adoo do reuso. Alternativas inovadoras como essas certamente requerem investimentos
em pesquisa aplicada, como a relacionada com a avaliao de riscos sanitrios, epidemiolgicos
e ambientais. Colocam-se, igualmente, questes afeitas operao e manuteno de sistemas
dispersos, em seus aspectos organizacionais, de recursos humanos e de custos;
8
questes de pesquisa tecnolgica e de desenvolvimento institucional nesse domnio, que
ainda requerem esforos em CT&I, incluem:
- critrios para a escolha de modalidades de tratamento de esgotos e seu dimensiona-
mento segundo requisitos de lanamento compatveis com padres de qualidade de
gua defnidos pelo enquadramento de corpos receptores (e.g: efcincia de modali-
dades de tratamento em remoo de DBO, SS, organismos patognicos, nutrientes,
compostos txicos, etc);
- metodologias de suporte deciso para a priorizao de investimentos em sistemas de
coleta e tratamento de esgotos, compatveis com requisitos de qualidade dos meios
receptores defnidos pelo instrumento de enquadramento e com a disponibilidade de
recursos fnanceiros;
- metodologias para a avaliao de efetividade e atendimento a padres de qualidade
nos meios receptores de implantao de sistemas de coleta e tratamento de esgotos;
- modelagem matemtica de qualidade de gua em corpos receptores, uma ferramenta
importante para avaliar a efetividade de diferentes estratgias de tratamento de esgotos,
bem como para permitir priorizar investimentos em sistemas de coleta e tratamento de
esgotos, com base no atendimento a padres de enquadramento de corpos dgua;
- tcnicas para a deteco e correo de interconexes indevidas entre redes de drena-
gem pluvial e de esgotamento sanitrio;
- padres de monitoramento de estaes de tratamento de esgotos segundo as diferentes
modalidades de tratamento e dimenses dos sistemas.
No componente limpeza pblica e manejo de resduos slidos urbanos, Andrade Neto (2011)
destaca que seu desenvolvimento est intimamente relacionado com as questes referentes aos pro-
cedimentos de gesto, implicando, desde as solues isoladas dos problemas de gesto, at a busca
de alternativas integradas, compartilhadas, participativas e regionalizadas. Em grandes reas urbanas,
os principais problemas com a gesto de resduos slidos incluem a avaliao de requisitos tcnicos,
organizacionais, operacionais e econmico-fnanceiros para a intensifcao da reciclagem de resduos
slidos e o desenvolvimento de tcnicas de coleta de resduos slidos em regies de vilas, favelas e
outras ocupaes urbanas com precria infraestrutura viria, o que difculta a utilizao de veculos
motorizados (NASCIMENTO; HELLER, 2005). Por outro lado, temas como a valorizao energ-
tica, o manejo e a gesto de resduos especiais e a aplicao dos sistemas de informaes geogrfcas
na gesto complementam possveis desafos nacionais na rea (ANDRADE NETO, 2011). A Lei n
o

12.305/2010 impe desafos, no sentido de explorar cientifcamente e desenvolver tecnologicamente
os princpios da preveno e a precauo;da introduo das variveis ambiental, social, cultural, econ-
mica, tecnolgica e de sade pblica nos esforos de manejo de resduos; e as prticas deno gerao,
reduo, reutilizao e reciclagem, bem como a gesto energtica de resduos.
81
No que se refere ao componente drenagem urbana e manejo de guas pluviais, este, vistos de for-
ma integrada com o meio urbano, ultrapassa o conceito tradicional de um conjunto de sistemas de mi-
cro e macrodrenagem. Tradicionalmente, tais sistemas eram ansiosamente aguardados pela populao,
por oferecer as condies necessrias para que rapidamente os defvios superfciais fossem afastados de
seus locais de origem. Atualmente, as facilidades de comunicao e o acesso s informaes tcnicas,
transformaram os cidados em conhecedores dos problemas de sua cidade e questionamentos de toda
ordem compem a matriz de decises, em relao ocupao dos espaos pblicos, conduzindo inte-
grao do sistema de drenagem com a paisagem urbana e levando a se buscarem solues estruturantes
e no estruturantes, de forma a harmonizar o uso e a ocupao do solo, maximizando os benefcios das
reas pblicas inundveis, com seu uso social de lazer (ANDRADE NETO, 2011). Nesse contexto,
temas de pesquisa e desenvolvimento apresentam-se (NASCIMENTO; HELLER, 2005):
Controle de escoamentos e reduo da poluio difusa de origem pluvial, com base na tendn-
cia, a partir dos anos 1970, em pases da Europa e da Amrica do Norte, a construo de novos mode-
los e concepes para tratar os problemas de controle de escoamentos e de poluio difusa de origem
pluvial, bem como valorizao das guas em meio urbano, com refexos no Brasil. Esses modelos tm
se distinguido de modelos de inspirao higienista por ntido, conforme o Quadro 6.1, que sintetiza o
contraponto entre as concepes de base higienista e concepes inovadoras nesse contexto. Observa-se
que os objetivos fundamentais das chamadas solues alternativas de drenagem pluvial so a reduo
ou controle de excedentes de gua gerados pela impermeabilizao e da poluio de origem pluvial, em
diferentes escalas espaciais e, sempre que possvel, prximo s fontes geradoras (e.g.: CERTU, 1998;
SCHUELLER, 1987; URBONAS; STAHRE, 1993; AZZOUT et al., 1994; ELLIS, 1999; HERSON-
-JONES; HERALTY; JORDAN, 1995).
QUADRO 6.2 Sntese das mudanas conceituais entre conceitos higienistas e conceitos inovadores de gesto de
guas em meio urbano.
Higienismo Conceitos inovadores
Drenagem rpida das guas pluviais; transferncia para jusante. Favorecimento inltrao, ao armazenamento e ao aumento do
tempo de percurso do escoamento.
Redes subterrneas, canalizao de cursos dgua naturais. Valorizao da presena da gua na cidade, busca de menor
interferncia sobre o sistema natural de drenagem.
Associao do sistema de drenagem ao sistema virio. Solues tcnicas multifuncionais: sistema de drenagem
associado a reas verdes, terrenos de esporte, parques lineares...
Sistema de drenagem gravitacional, no controlado, congurao
xa da rede.
Sistema de drenagem controlado, possibilidade de alterao na
congurao da rede de drenagem em tempo real.
Concepo e dimensionamento do sistema segundo um nvel
nico de risco de inundao.
Concepo e dimensionamento segundo diferentes nveis de
risco de inundao, para atender a objetivos diferenciados.
No analisa o sistema no contexto de eventos de tempos de
retorno superiores aos de projeto
Avaliao da operao do sistema para eventos de tempos de
retorno superiores aos de projeto, gesto do risco de inundao
Objetivos de sade pblica e de conforto no meio urbano;
despreocupao com impactos da urbanizao sobre meios
receptores
Preocupao com a garantia de condies adequadas de sade
pblica e conforto no meio urbano e de reduo dos impactos da
urbanizao sobre os meios receptores
Fonte: Nascimento, Baptista e von Sperling (1999) apud Nascimento e Heller (2005)
82
8
Desafos de compreenso e de desenvolvimento tecnolgico de temas como:
- poluio difusa de origem pluvial e seus impactos sobre os meios receptores;
- poluio de meios receptores em tempo seco (poluio por esgoto sanitrio);
- presena de resduos slidos nos sistemas de drenagem pluvial e meios receptores;
caracterizao do fenmeno e identifcao e quantifcao de seus impactos fsicos,
qumicos e biolgicos;
- aprimoramento de procedimentos de concepo, projeto e operao de redes de mo-
nitoramento e processamento de dados: tratamento de dados e anlise de incertezas,
base de dados, interfaces com modelos hidrolgicos e hidrulicos e com sistemas de
informao geogrfca, polticas, procedimentos e meios de difuso de dados.
8
Particularmente em relao s denominadas tcnicas compensatrias em drenagem pluvial,
evidentemente carregam o potencial de transformar o paradigma de gesto de guas em meio
urbano, estabelecido e empregado h mais de um sculo, com impacto positivo no controle
dos escoamentos e na reduo da poluio difusa de origem pluvial. Porm, ao mesmo tempo,
colocam os problemas de conhecimentos fundamentais e de desenvolvimento de tecnologia
como requisitos para sua disseminao e adequado emprego. O aprofundamento dos conhe-
cimentos sobre os riscos sanitrios e epidemiolgicos relacionados com o emprego de tcnicas
de infltrao e armazenamento de guas originrias de escoamento pluvial um dos temas de
pesquisa aplicada nesse domnio. Outra questo relevante a avaliao dos riscos de poluio
do solo e de aquferos, que podem decorrer do emprego dessas tcnicas. Um amplo campo
abre-se, na atualidade, para o desenvolvimento de tecnologias compensatrias de drenagem
pluvial, podendo-se enumerar, entre outros, os seguintes tpicos:
- materiais construtivos: escolha de materiais, avaliao de desempenho e durabilidade,
em face de caractersticas fsicas, qumicas e biolgicas das guas afuentes;
- concepo e projeto: desenvolvimento de critrios, indicadores e mtodos de suporte
deciso sobre a escolha de solues compensatrias, estabelecimento de critrios
hidrolgicos, hidrulicos e operacionais de projeto desse tipo de soluo;
- avaliao de efcincia das solues compensatrias, em termos de controle de escoa-
mentos e de reduo da poluio difusa de origem pluvial; avaliao de impactos sobre
o funcionamento dessas solues de poluio por esgotos sanitrios e por resduos s-
lidos; estabelecimento de requisitos de manuteno, segundo a tecnologia empregada;
- identifcao de reas de interesse para a implantao de solues compensatrias,
com base em estudos geotcnicos, ambientais, modelagem hidrolgica e hidrulica e
emprego de sistemas de informao geogrfca.
8
Outro campo do conhecimento fundamental, ainda no tema do controle de escoamentos plu-
viais, refere-se ao tratamento de fundos de vale e renaturalizao de cursos dgua, que podem,
igualmente, apresentar impactos positivos sobre o risco de inundao, alm de criarem opor-
tunidades para a valorizao da presena da gua, permitirem a criao de espaos de lazer as-
sociados a medidas de reduo de impactos de inundaes e contriburem para a proteo ou a
recuperao de ecossistemas aquticos em meio urbano. De forma similar ao caso do emprego
83
de solues compensatrias, o aprofundamento dos conhecimentos sobre os riscos sanitrios
e epidemiolgicos, relacionados com alternativas de tratamento de fundos de vale, um tema
relevante de pesquisa aplicada nesse domnio. Questes de pesquisa bsica esto relacionadas
com o conhecimento sobre o funcionamento de ecossistemas ribeirinhos e fuviais, em meio
urbano, bem como sobre os impactos de mudanas de regime hidrolgico e de poluio difusa
e concentrada sobre os mesmos. Tratamentos alternativos de fundos de vale requerem pesqui-
sas, entre outros temas, sobre desenvolvimento de critrios, indicadores e mtodos de suporte
deciso sobre a escolha de alternativas de tratamento de fundos de vale, tendo em vista obje-
tivos mltiplos de reduo de riscos de inundao, proteo de ecossistemas e integrao no
projeto urbano. Tambm se revela necessria a identifcao de reas de restrio de ocupao,
para fns de proteo de fundos de vale, com base em estudos geotcnicos, ambientais, mode-
lagem hidrolgica e hidrulica e emprego de sistemas de informao geogrfca, para a delimi-
tao de zonas inundveis, segundos riscos distintos de inundao.
Quanto importante relao entre saneamento e produo energtica, Chernicharo (2009:627) des-
taca que a recuperao e utilizao do biogs para fns energticos, no Brasil, encontra-se, ainda, em estgio
bastante incipiente, sendo raras as aplicaes prticas bem sucedidas. Se, no caso dos biodigestores rurais, o
problema esteve aparentemente mais relacionado questo de capacitao e apoio tcnico aos proprietrios
rurais, no caso do tratamento de esgotos domsticos tambm o apoio pesquisa e ao desenvolvimento tecno-
lgico se fazem prementes, tendo em vista os desafos tcnico-cientfcos ainda existentes, a exemplo da redu-
o das perdas de metano e do desenvolvimento de equipamentos de maior viabilidade tcnico-econmica
e mais apropriados realidade brasileira. E ainda que os elevados ndices de perdas de gua e de consumo
de energia eltrica so indicadores incontestveis de srias defcincias operacionais e tecnolgicas, resultan-
do no uso irracional da energia eltrica e na elevao dos custos operacionais, alm da contribuio indireta
para o aumento da emisso de gases de efeito estufa - GEE. Estima-se que as perdas de gua nos sistemas de
abastecimento de gua no Brasil atinjam cifras da ordem de R$ 2,5 bilhes/ano [...]. Constata-se, portanto,
que tambm aqui existe um grande campo de oportunidades que podem ser mais bem exploradas. Alm
das aes j apoiadas pelo Programa Com+gua, que tem por objetivo o combate s perdas de gua e o uso
efciente de energia eltrica em sistemas de abastecimento de gua, com foco em questes fundamentalmente
ligadas gesto dos sistemas, existe tambm um enorme espao para o apoio pesquisa e ao desenvolvimento
tecnolgico, na busca de novas e melhores alternativas de uso efciente de gua e de energia nos sistemas de
saneamento. Os desafos so mais urgentes para o setor de abastecimento de gua, em funo dos elevados
nveis atuais de perdas de gua e de consumo de energia eltrica, mas, em futuro prximo, podero impactar
tambm o setor de esgotamento sanitrio, notadamente em decorrncia de novas instalaes de bombea-
mento e de tratamento de esgotos que sero implantadas.
E ainda, cabem consideraes sobre os temas do saneamento bsico e as mudanas climticas.
Nesse contexto, cada um dos componentes do saneamento bsico interage com as mudanas climticas,
relao s mudanas no clima, sendo que os componentes relacionados s guas de abastecimento, s
guas pluviais e ao controle de vetores so os que mais apresentam vulnerabilidade em relao a mu-
danas no clima, e o esgotamento sanitrio e o manejo de resduos slidos so mais relevantes como
causadores de emisses (MELO, 2011). O autor sintetiza possveis alteraes de paradigmas tecnolgi-
cos no saneamento bsico, a partir das referidas preocupaes (Quadro 6.2).
84
QUADRO 6.3 Possibilidades de modificaes tecnolgicas nos componentes do saneamento bsico, visando a
reduo de emisses.
Componente Tecnologias alternativas de baixas emisses
Abastecimento de gua Otimizao de redes para minimizao de custos de bombeamento
Aproveitamento eltrico ou mecnico em redutores de presso
Interligaes prediais aproveitando desnveis locais, inclusive para mini redes de gua quente
Esgotamento sanitrio Otimizao de layouts de redes e ETEs para minimizar consumo de energia
Uso de equipamentos mais ecientes de aerao e bombeamento
Manejo de resduos slidos Otimizao de rotas, frequncia e forma de coleta domiciliar para minimizar operao de frotas e
consumo de energia
Uso de equipamentos mais ecientes de coleta, processamento e disposio nal
Uso de combustveis menos emissores em frotas
Manejo de guas pluviais As emisses de operao das redes de guas pluviais so geralmente nulas. Em casos de uso de
bombeamentos, fazer vericao de possibilidades de desativao ou de minimizao de consumo
de energia.
Controle de vetores Otimizao de rotinas de inspeo e vericao para minimizar deslocamentos
Uso de produtos, processos e equipamentos de menor emisso nas operaes de controle
Fonte: Melo (2011)
Em suma, o tema do desenvolvimento tecnolgico em saneamento bsico, no contexto do planeja-
mento setorial, exerce papel estratgico. De um lado, seria equivocado considerar que o conjunto de padres
tecnolgicos vigentes constitui um estado esttico, imutvel e que determinar a forma como as populaes
atualmente no atendidas, e mesmo as atendidas, encontraro sua soluo de saneamento. De outro, o pla-
nejamento necessitaria encontrar seu papel indutor, na direo da alterao daqueles padres tecnolgicos
que no mais vm se mostrando consentneo com os requerimentos da contemporaneidade e no apontam
para a superao dos desafos futuros, nos campos ambiental, sanitrio, social, cultural, tico e poltico.
87
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