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Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Faculdade de Direito
Disciplina de Direito Constitucional II, Turma "B", 2014/1
Professor: Carlos Reverbel
Aluno: Roger Heisler - Cartão: 136272
Agosto de 2014

Resenha do Livro "Do Processo Legislativo" de Manoel Gonçalves Ferreira Filho

O autor inicia sua obra afirmando que o Direito não se restringe a apenas
normas, é também fato e valor (o autor cita Miguel Reale). Assim, o estudo jurídico não
se completa se ficar apenas na exegese das normas. Logo cabe ao jurista saber integrar a
exegese das normas à apreciação dos fatos e ao julgamento dos valores. Nessa mesma
linha de pensamento, o Direito Constitucional Científico não pode restringir-se
unicamente aos estudo exclusivo das normas de forma isolada, mas deve apoiar-se
também em outros campos do conhecimento como a Filosofia e mesmo as Ciências
Políticas. Os princípios fundamentais do Direito Constitucional, muitas vezes,
dependem de interpretação, dentro de uma dimensão filosófica, e em outras vezes,
exigem a ponderação entre eles, o que torna a Filosofia imprescindível. Da mesma
forma, o Direito Constitucional também depende das Ciências Políticas porque a
descrição do governo resultante da sistematização das normas constitucionais e a
realidade do governo amoldado pelas forças sociais podem estar em descompasso e
cabe às Ciências Políticas fazer essa interação entre eles. Desta maneira, o jurista que
busca instituições melhores, deve valorizar todas essas ciências em conjunto.
Aprofundando mais no Direito Constitucional, o autor afirma que o exame da realidade
política mostra a existência de diferentes regimes políticos: monarquia (governo de um
só), aristocracia (governo de uma minoria, a dos melhores), democracia (governo do
povo, a maioria). Entretanto, salienta também aquele que essa tipologia, que não foi
abandonada ainda, nada serve para o enquadramento das instituições contemporâneas,
pois todos (ou quase) Estados são democráticos, em pois concedem direitos políticos a
todos os nacionais. Portanto, o critério mais adequado para o estabelecimento de uma
tipologia dos regimes políticos na sociedade industrial é o que leva em conta a
modalidade da luta partidária. Há dois tipos de organização considerando essa luta
partidária: a do partido monopolístico, na qual o partido e o Estado confunde-se e não
há espaço para a oposição, muitas das liberdades são suprimidas, não há espaço para
discussão política, a visão do partido é vista como de interesse do Estado; e a
organização constitucional pluralista que permite que oposição e governo entrem em
choque ideológico pela busca do poder, podendo existir a discussão política, a
existência da oposição é legal nesse tipo organizacional e ainda o poder tende a ser
limitado por um período de tempo. O autor menciona que seu estudo abordará os
Estados de regime de organização constitucional pluralista, como o Brasil. Nesse tipo
organizacional pluralista, a Constituição regula o exercício do poder e garante os
direitos individuais, tudo isso limitado aos meios pacíficos. Nessa organização pluralista
a lei e a supremacia da lei, é indispensável a estruturação de um regime constitucional
pluralista. Assim, a competição entre vários grupos, ou partidos deve ser regulada para
que não degenere em um guerra de todos contra todos. Esse regimes pluralista nasceram
da preocupação de criar governos de lei e não de homens. O apego as leis no Estado é
tanto, que muitos juristas viram nascer um novo tipo de Estado, o Estado de Direito: "o
Estado que deve agir sobre o fundamento do Direito e pela forma do Direito", a
supremacia do Direito, ou seja, a primazia do justo. É de se considerar que não há hoje
campo da atividade humana que não esteja regulada por leis. Há um fenômeno de
multiplicação das leis; porém, pode haver um lado ruim nisso, no momento que há um
excesso de leis, pode ocorrer uma desvalorização delas, uma banalização, uma crise da
lei. Muitas vezes, entretanto, mesmo já existindo muitas leis, logo aquelas que a
sociedade está demando e precisa, não chegam a tempo, porque o Parlamento não
consegue dar uma resposta imediata às demandas; assim, a crise da lei pode vir ligada a
"falência" dos Parlamentos como legisladores: eles não conseguem dar, a tempo e a
hora, as leis que os governantes reclamam, que os grupos de pressão solicitam. Assim,
para que os governantes não fiquem esperando pelo legislativo de forma restrita, certas
constituições dão certa capacidade legislativa, de forma limitada, ao Poder Executivo.
Dar essa capacidade ao Executivo, mesmo, que de forma limitada, é importante para a
sobrevivência da democracia, pois ela não sobreviveria perante à própria ineficiência,
desta forma. Essa delegação também é vital a sobrevivência estatal como um todo.
Portanto, o entendimento da importância da influência das leis no Estado e como elas
são criadas através do estudo do Processo Legislativo é fundamental. Isso tudo, porque
a lei é a expressão da vontade geral.
Da Revolução Americana primeiro e da Revolução Francesa a seguir resultaram
as Constituições estruturadas segundo a "separação de poderes" à moda de
Montesquieu. Essa ideia de separação que permanece nas constituições atuais, divide o
Poder em três poderes básicos a fim de evitar arbitrariedades e o surgimento de um
novo poder absoluto; logo, a divisão se dá em Poder Executivo voltado a função
administrativa, Poder Judiciário encarregado da função jurisdicional e Poder
Legislativo, incumbido de exercer a atividade legislativa. O Parlamento é órgão do
Poder Legislativo de caráter representativo a fim de que ocorra a representação das
vontades do representados, pelos representantes. Assim, em teoria, a lei elaborada pelo
Poder Legislativo, em sua substância, seria a expressão da vontade nacional,
manifestada pelos representantes. Para que uma lei seja criada, ela necessita passar por
três fases: a primeira fase é a chamada fase da iniciativa; a segunda fase, de fase
constitutiva e a última fase, de fase do surgimento da eficácia da lei. Dessa maneira, na
primeira fase alguém propõe a adoção de uma lei, ou apresenta um projeto de lei junto
ao órgão competente desde que tenha capacidade para isso; na segunda fase, a lei pode-
se constituir desde que seja aprovada na câmara ou nas câmaras legislativas e ocorra,
em seguida, a sanção do Chefe de Estado (Poder Executivo), porém é possível superar o
veto do Chefe de Estado através do voto da maioria expressiva dos representantes das
câmaras legislativas (critérios esses específicos conforme a constituição de cada
Estado); e a última fase, conhecida como integratória da eficácia da lei, que ocorre pela
sua promulgação e publicação, sendo que a promulgação cabe ao Poder Executivo e
funciona como uma autenticação de uma lei que foi regularmente elaborada e está apta a
produzir seus efeitos, e a publicação da lei existe para que ninguém alegue
desconhecimento dessa, realizada através dos meios de publicidade oficiais do Estado.
Como consequência de todo esse processo, nos Estados constitucionalista pluralistas
contemporâneos, a lei não é mais que a expressão de uma vontade política; porém, é de
considerar-se que a supremacia da lei deve ser a supremacia da razão sobre o arbítrio
dos governantes e que as leis representam a supremacia da maioria. Na democracia, não
é possível também afastar a importância dos partidos políticos, que recebem, muitas
vezes, duras críticas, mas são considerados imprescindíveis para que se possa fazer
política; a importância deles chegou a tanto que eles detiveram o monopólio das
candidaturas dos representantes. A atividade parlamentar também sofre pressão de
grupos que muitas vezes querem fazer prevalecer seus interesses particulares: os
chamados grupos de pressão. Em certos momentos, esses grupos podem trazer prejuízo
aos interesses da maioria e, indiretamente, a todo o sistema democrático. Dessa forma,
em alguns Estados, devido a dificuldade operacional do Poder Legislativo, ocorreu um
engrandecimento do Poder Executivo, isso porque o Executivo possui estrutura que
permite a tomada de decisões mais prontas, com segurança de sigilo e possibilidade de
adaptação flexível a peculiaridades regionais e às alterações circunstanciais ou
conjunturais, assim, um fator técnico impulsionou o crescimento do Executivo.
Portanto, o Executivo é o centro de poder real dos Estados modernos. A principal
manifestação da preponderância do Executivo no Estado contemporâneo está na sua
crescente interferência no processo legislativo e até no seu estabelecimento como outro
Poder Legislativo. Ao Poder Legislativo propriamente dito restou uma função muito
mais de controle e fiscalização; tal tendência coloca os Parlamentos próximos a posição
que tinham durante a Idade Média. Uma crítica que esses Parlamentos atuais sofrem é
que, como vivemos em uma era tecnológica e especializada, como podem leigos
tornarem-se os representantes eleitos para a função do feitio das leis, assumindo o
encargo da elaboração da sistematização e da codificação de diversos aspectos da vida
social das pessoas, algo de notória responsabilidade, considerando que não são
especialistas? Para muitos críticos, a resposta vem com a criação de leis duplicadas e de
pouco valor, podendo conter contradições entre elas (antinomias), além de diversas
lacunas que acabam por necessitar a formulação de novas leis para complementá-las,
um verdadeiro "desgaste legislativo". Outra dificuldade do processo legislativo atual,
como já mencionado, é acelerá-lo na velocidade necessária para que esse possa
"responder" às demandas da sociedade, no ritmo exigido por uma era marcada pela
velocidade. Ainda com relação a questão da falta de especialização por parte dos
representantes do Povo no Parlamento, uma maneira que deve ser seguida a fim de
minimizar tais dificuldades é a criação de comissões especializadas em determinados
assuntos estratégicos, para que essas comissões possam elaborar pareceres e até para
guiar o voto e o melhor entendimento sobre determinados assuntos aos demais
parlamentares que não dominam o conhecimento de determinada área; entretanto, é
interessante limitar o número de comissões especializadas que cada parlamentar pode
participar para que o mesmo possa, realmente, especializar-se em determinado assunto e
não fique apenas com conhecimentos superficiais sobre área específica. Uma outra
opção para transpor a dificuldade de especialização dos representantes é o auxílio por
profissionais técnicos das mais diversas áreas, porém não é de surpreender-se que a
opinião desses especialistas tem o poder de influência sobre os parlamentares, todavia é
preconizado que as recomendações técnicas especializadas sejam as mais imparciais
possíveis. Agora, voltando ao tema da morosidade do processo legislativo, com o
objetivo de tentar resolver esse problema, algumas Constituições inovaram permitindo
que as leis que antes deveriam ser aprovadas por todo o Plenário, pudessem ser
aprovadas apenas por uma subfração do Plenário Legislativo, representando por uma
comissão específica, tendo a decisão da comissão a mesma validade do que foi decidido
no Plenário inteiro, tal delegação ficou conhecida como "delegação interna corporis",
sendo adotada primeiramente na Itália; nota-se, que há casos de exceções. Para que
essas delegações tenham validade, é necessário que as Comissões representem a
proporção existente entre os diversos grupos do Plenário e que os trabalhos da
Comissões tenham publicidade. Com relação a iniciativa de projetos de lei, em
princípio, essa atribuição é do Legislativo, mas algumas constituições autorizam outros
poderes de terem tal iniciativa: nos EUA, por exemplo, embora a iniciativa em termos
teóricos não pode ser dado diretamente pelo Presidente da República, em termos
práticos a maioria dos projetos vem do Executivo, pois há sempre um parlamentar para
apenas colocar o seu nome no projeto, sendo que esse derivou-se, na verdade, do
Executivo; na antiga União Soviética, o Direito Constitucional Soviético permitia a
iniciativa por parte do Judiciário; Constituições de diversos Estados permitem hoje a
iniciativa vindo pelo eleitorado também, a chamada iniciativa popular, exemplos de
países que permitem esse tipo de iniciativa: Itália, Brasil, entre outros. Ainda há que
lembrar que no Brasil, todo ano, o Executivo envia projeto de lei sobre o orçamento
público, o que não deixa de ser uma iniciativa de lei pelo Poder Executivo. A tendência
é o aumento da extensão de titulares com poder para iniciativa de proposições no
Legislativo. Muitas constituições regulamentam o "Referendo" que consiste na
manifestação do eleitorado sobre uma questão já decidida por um órgão representativo,
como modo de trazer o povo à participação legislativa. Outro instrumento importante no
processo legislativo é o "Veto Presidencial" que é a recuso de um Chefe de Estado a um
projeto de lei aprovado pelo Parlamento, sendo que no caso do Brasil, a Constituição
subordina a sua rejeição à maioria qualificada: a recusa da sanção pelo Chefe de Estado
implica em nova deliberação pelo Legislativo. A ideia é que o veto possa representar
mais uma barreira ao surgimento de leis inadvertidas que foram aprovadas pelo
Congresso, promovendo assim, mais segurança jurídica e autorregulação do Poderes
entre si. O veto pode ainda ser parcial, excluindo da lei o inconveniente, sem fulminar
todo o texto. Como já dito em alguns momentos da história, inclusive no Brasil, o
Legislativo eximiu-se da exclusividade de sua tarefa legislativa delegando ao Executivo
tais poderes, justificando-se para isso que o momento histórico necessitava decisões
mais urgentes, isso foi visto durante a época da Primeira Guerra Mundial, em que o
Executivo tinha o poder criar os chamados "Decretos-Lei". Alguns países, como
Portugal ainda, permitem tal possibilidade ao Chefe do Executivo, no Brasil, porém
com a Constituição de 1988, essa possibilidade não foi mais prevista.
Com relação ao Processo Legislativo mais propriamente dito, conforme o que
diz na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu Art. 59: "O
processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis
complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI -
decretos legislativos; VII - resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre
a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis". O autor entende que o
dispositivo não foi bem redigido em termos técnicos, segundo ele, não há clareza
inclusive sobre quem seria o verdadeiro sujeito da ação de realizar o processo
legislativo: "...qual o sujeito, o Poder Legislativo ou o legislador? ...". Para muitos
juristas, de fato, o legislador acabou por deixar lacunas, eles expõe que o processo
legislativo não resumiria-se a apenas esses sete incisos. Para Pontes de Miranda, ficaram
de fora: "as regras jurídicas do Regimento Comum (artigo 31, parágrafo 1º, inciso II) e
dos regimentos internos de cada câmara (art. 32), as regras jurídicas dos Regimentos
Internos do Superior Tribunal Federal e dos outros tribunais e as dos decretos e
regulamentos do Poder Executivo". Para Miguel Reale, os "momentos de instauração
normativa" identificados na órbita do Poder Judiciário brasileiro também foram
esquecidos. Com relação aos decretos legislativos (Art. 59, inc. VI), ensina Pontes de
Mirando, considerando o contexto atual que: "Decretos legislativos são as leis a que a
Constituição não exige a remessa ao Presidente da República para a sanção
(promulgação ou veto)". Com relação ao item resoluções (Art. 59, inc. VII), o autor
coloca que o Congresso Nacional e a Câmara dos Deputados podem deliberar, por
resoluções, para dispor sobre assuntos políticos e administrativos, excluídos do âmbito
da lei. A lei ordinária é o ato legislativo típico. As Leis Delegadas são aquelas leis
elaboradas pelo Presidente da República que o Congresso investe esse Presidente de
competência para elaboração, isso ocorre através de uma resolução por parte do
Congresso que especifica o conteúdo e os termos do exercício dessa lei delegada. As
Leis Complementares visam regulamentar matéria que a Constituição não esgotou, elas
estabelecem normas de cooperação entre União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios. A Constituição pátria permitiu ao Presidente da República a edição de
"Medidas Provisórias", com força de lei, conforme Artigo 62 dessa, justificadas em
"relevância e urgência", porém, elas devem ser submetidas à analise do Congresso de
forma imediata. Quanto ao processo de mudança da Constituição, ela ocorre por
Emenda Constitucional através da PEC (Proposta de Emenda à Constituição), sendo que
a iniciativa deve ocorrer pelo presidente da República, por um terço dos deputados
federais ou dos senadores ou por mais da metade das assembleias legislativas, desde que
cada uma delas se manifeste pela maioria relativa de seus componentes; não requer
sanção presidencial; exige a votação em dois turnos, em cada Casa do Congresso, e será
aprovada se obtiver, na Câmara e no Senado, três quintos dos votos dos deputados (308)
e dos senadores (49); as Emendas Constitucionais não podem mudar as chamadas
cláusulas pétreas constitucionais (forma federativa de Estado; voto direto, secreto,
universal e periódico; separação dos poderes e direitos e garantias individuais); e as
Emendas Constitucionais não podem alterar a Constituição em determinadas
circunstâncias específicas (momentos do país) como a da Intervenção Federal, o do
Estado de Defesa e também o do Estado de Sítio. Ainda sobre "processo legislativo", na
exegese desse termo, não poderia o processo legislativo significar a elaboração de atos
pelo Poder Legislativo? Na verdade, sim, quando se considera apenas a exegese do
termo, porém, deve-se ter em mente que há diversas exceções a isso, portanto deve-se
ter cuidado ao afirmar isso de forma mais categórica. Quanto à iniciativa geral, ela
compete concorrentemente ao Presidente da República, a qualquer deputado ou senador
e a qualquer comissão de qualquer das casas do Congresso e ao povo por iniciativa
popular desde que respeitado certos critérios; entretanto, algumas exceções quanto ao
poder de iniciativa são previstas pela Constituição. Com relação a deliberação das leis,
indubitavelmente é o momento principal do processo legislativo que resulta da
integração da aprovação de cada uma das casas do Congresso. Com relação a
obrigatoriedade dos projetos de lei passarem ao exame de comissões, a Constituição não
faz referências, mas há previsão nos regimentos parlamentares. A sanção é o que
transforma o projeto aprovado pelo Legislativo em lei: por ela fundem-se as duas
vontades, a do Congresso e a do Presidente, de cuja a conjunção o constituinte quis que
resultasse a lei ordinária. De dois modos se expressa a sanção: expressa (sempre que o
Presidente der sua aquiescência, formalizando-a no prazo de quinze dias úteis contados
do recebimento do projeto) e de forma tácita (quando o Presidente escoa esse prazo de
quinze dias úteis contados do recebimento do projeto sem manifestar-se). Entretanto,
mantém a Constituição atual o instituto do "Veto Presidencial" que pode ser total ou
parcial dentro do prazo de quinze dias úteis contados do recebimento do projeto e o veto
precisa ainda ser ainda justificado por inconstitucionalidade e ou inconveniência, sendo
que há também o poder do Congresso de derrubar o veto presidencial por maioria
qualificada (o veto tem caráter suspensivo e superável, não resultando em rejeição
definitiva do projeto). Assim, toda lei que surge, deve estar conforme os ritos exigidos
pela Constituição até porque é princípio pacífico em nosso Direito a supremacia da
Constituição com todas as suas consequências, em especial a sua rigidez, em que
decorre a invalidade de toda a lei ou de todo ato que a ela se contradisser; logo, a
validade de qualquer ato derivado da Constituição depende de sua concordância com
essa.
Portanto, o autor nesse obra faz uma análise minuciosa do processo legislativo
que acredito ser de grande relevância para o entendimento desse tema, pois entendo não
ser tão fácil a compreensão desse processo devido aos seus múltiplos detalhes, sendo
que eles foram trabalhados de forma crítica e pertinente pelo autor. Sem dúvida, é uma
obra que merece todo o nosso respeito.