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Curso de Controle de Constitucionalidade

Controle de Constitucionalidade
das Leis ou Atos Normativos
Municipais no Direito Brasileiro
Adriana Valentim Andrade do Nascimento
Juza de Direito da 1 Vara de Cachoeiras de Macacu

O tema em tela de extrema importncia para o exerccio da magistratura, especialmente para aqueles magistrados do interior que se deparam com diversas questes constitucionais, que incidem na aplicao
de leis municipais.
No contexto de um Estado Federal, como o Brasil, os municpios
so pessoas jurdicas de direito pblico interno com autonomia; ou seja,
dentro da competncia estabelecida pela Constituio Federal, tm capacidade de auto-organizao, autogoverno, autolegislao e autoadministrao. De igual forma, os municpios possuem suas constituies, que so
as suas Leis Orgnicas, elaboradas pelas cmaras municipais, observados
os limites previstos pela Constituio Federal, com destaque aos preceitos
contidos no art. 29 da Magna Carta e ainda do que estabelece a respectiva
Constituio Estadual.
Quanto competncia dos municpios para legislar, a Constituio de 1988 adotou, como critrio determinante, o interesse local, expresso que deve ser entendida com todo cuidado ligado de forma direta
e imediata sociedade municipal e cujo atendimento no pode ficar na
dependncia de autoridades distantes do grupo, que no vivenciam os
problemas locais.
Nesse passo, doutrina e jurisprudncia se posicionaram no sentido
de que compete ao municpio, por exemplo, regular o horrio de comrcio

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local, como dispe o verbete n 419 do STF, assim como regular o trfego
nas vias municipais no se que relaciona com o estacionamento, locais de
parada, sinalizao e outros assuntos de interesse local.
Do j citado art. 29 da Constituio Federal, exsurge evidente a relao de hierarquia entre a Constituio Federal e a Constituio do EstadoMembro e a lei municipal, salvo em relao quelas matrias de competncia exclusiva do municpio, conferidas pela Constituio Federal, como as
questes de interesse local.
Visando a preservar essa hierarquia, impe-se o controle da constitucionalidade das leis ou atos normativos municipais. Quando a lei municipal afronta a Constituio Federal, o controle de constitucionalidade
atua pelo mtodo difuso, atravs de recurso extraordinrio, atendendo ao
disposto no art. 102, III da CF, que assim dispe:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:
III - julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas
em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituio;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar vlida lei ou ato de governo local contestado em face
desta Constituio.
d) julgar vlida lei local contestada em face de lei federal. (Includa pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
Pelo mesmo mtodo difuso, prprio da via de defesa ou de exceo,
ocorre o controle da constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal, em confronto com a Constituio do Estado-Membro, quando as
decises dos rgos judiciais inferiores so apreciadas apenas pelo Tribunal
de Justia dos Estados. Nessa esteira, a Smula 280 do STF dispe que
no cabe Recurso Extraordinrio, por ofensa ao direito local.
Com relao ao mtodo concentrado, prprio da ao direta, a
Constituio Federal determina, em seu art. 125, 2 que cabe aos Esta-

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dos a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos

normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo.
Esse mecanismo de defesa da Constituio do Estado-Membro representa o exerccio da autonomia estadual conferida pela Constituio
Federal e nos limites por ela impostos.
No entanto, a Constituio de 1988 silenciou quanto declarao
de inconstitucionalidade por via de ao direta, quando se verifica conflito
entre lei ou ato normativo municipal e a Constituio Federal, admitindo
o controle de constitucionalidade de lei municipal frente Constituio
Federal somente por via de exceo ou defesa.
Na hiptese de conflito normativo entre lei municipal e preceito da
Constituio Estadual que esteja a repetir o disposto na Constituio Federal, cabe distinguir as normas de reproduo obrigatria, que decorrem
do carter compulsrio da norma constitucional superior, das normas de
imitao, que consistem na adeso voluntria do constituinte estadual a
determinada disposio constitucional superior.
A questo que surge saber se essas normas de reproduo obrigatria nas Constituies Estaduais do margem a controle concentrado,
em face de dois parmetros diversos (o da Constituio Federal e o da
Constituio Estadual) ou se s permitem esse controle com referncia ao
parmetro da Constituio Federal.
Tomando-se como referncia o entendimento segundo o qual o
controle concentrado no mbito estadual somente ocorreria em caso de
conflito com normas da Constituio Estadual, sem qualquer ligao com
a Constituio Federal, estaria esvaziado o preceito do art. 125, 2 da CF,
diante da grande limitao de casos de cabimento da representao por
inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justia.
Veja-se que, quando a Lei Fundamental do Estado Brasileiro previu,
no art. 35, IV, e 2 do art. 125, a representao de inconstitucionalidade
interventiva e a ao direta de inconstitucionalidade em mbito estadual, no
fez referncia a qualquer distino entre as normas nela contidas, no que diz
respeito obrigatoriedade ou no de sua reproduo.

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O constituinte federal tambm silenciou quanto possibilidade de

ao direta de inconstitucionalidade por omisso no mbito estadual, ao
dispor em seu art. 103, 2: 2 - Declarada a inconstitucionalidade por
omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada
cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e,
em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.
Porm, o Estado pode conferir competncia ao seu Tribunal de
Justia, para julgar e processar ao de inconstitucionalidade por omisso, nos mesmos termos previstos na Constituio Federal, observado o
princpio da simetria.
importante destacar como mecanismo de controle abstrato da
constitucionalidade de leis municipais, a arguio de descumprimento de
preceito fundamental, prevista no art. 102, 1 da CF e regulamentada
pela Lei n 9882/99.
Ao analisar vrios casos concretos, o juiz de 1 grau exerce o controle
difuso de constitucionalidade, afastando a aplicao da norma considerada
constitucional de forma incidental, prejudicialmente ao exame do mrito.
Essa deciso tem eficcia inter partes e ex tunc.
No exerccio jurisdicional na 1 Vara Cvel da Comarca de Itabora,
da qual sou titular desde o final de 2006, tive a oportunidade de exercer o
controle difuso da constitucionalidade de leis municipais em alguns casos.
Um dos mais recentes dizia respeito contribuio de assistncia
sade instituda pelo Municpio atravs da Lei n 1590/99, que foi por
mim declarada inconstitucional incidenter tantum, nos autos do processo
n005846-12.2009.8.19.0023.
Passo a transcrever trecho da sentena:
O RELATRIO
PASSO A DECIDIR
A questo a ser decidida meramente de direito, no necessitando de
outras provas, alm das j existentes nos autos. Com relao preliminar,
essa j foi analisada e afastada na deciso de fl. 84, que restou irrecorrida.
No mrito, a instituio de contribuio de assistncia sade pelo

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municpio no encontra guarida constitucional, pois o art. 149, pargrafo

1 da CF prev a competncia do municpio para a instituio de contribuio para o custeio do regime previdencirio, inexistindo competncia,
entretanto, para impor contribuio para o custeio do servio de sade
destinado ao servidor, cuja adeso a eventual fundo de sade institudo por
ente pblico municipal dever ser sempre facultativo.
Nesse sentido, a jurisprudncia do nosso E. TJ/RJ:
AO DE OBRIGAO DE FAZER. RITO ORDINRIO. DESCONTO COMPULSRIO PARA O FUNDO
DE ASSISTNCIA MDICA DOS SERVIDORES DO
MUNICPIO DE BARRA MANSAFUNDAMP. PEDIDO
DE CANCELAMENTO E CONDENAO EM INDENIZAO POR DANOS MORAIS. SENTENA DE PROCEDNCIA PARCIAL A DETERMINAR O CANCELAMENTO DO DESCONTO E INDEFERIR O PEDIDO
DE INDENIZAO POR DANO MORAL. O OBJETO
DO RECURSO J FOI JULGADO EM ARGUIO DE
INCONSTITUCIONALIDADE NESSA CORTE. O ARTIGO 149, 1, DA CONSTITUIO FEDERAL AUTORIZA APENAS AOS ESTADOS E MUNICPIOS A
INSTITUIO DE COBRANA PARA FINS DE PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. A CONTRIBUIO INSTITUDA PELA LEI 2737/94, OBJETO DO
PRESENTE RECURSO, NO SE ENQUADRA NESSA
EXCEO, POSTO QUE VISA O CUSTEIO DO PRPRIO SERVIO DE SADE. ADEMAIS, O ARTIGO 5,
XVII E XX, DA CRFB VEDA A OBRIGATORIEDADE
DE ASSOCIAO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO 0005080-41.2008.8.19.0007 (2009.001.19995)
- APELACAO DES. GABRIEL ZEFIRO - Julgamento:
25/08/2009 - OITAVA CAMARA CIVEL
Assim, pode-se concluir que o art. 2 da Lei Municipal n

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1590/99 inconstitucional, violando o caput e pargrafo 1

do art. 149 e inciso XX do art. 5 da Constituio Federal.
Quanto devoluo dos valores cobrados indevidamente,
acolho tal pedido, observando-se quanto s contribuies
descontadas anteriormente ao ajuizamento da ao, a prescrio quinquenal, mas desde que o servidor no tenha utilizado
o servio de sade, sob pena de enriquecimento sem causa, j
que o servio estava sua disposio.
Do exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, declarando-se
incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 2 da Lei Municipal n
1590/99 e confirmando-se a tutela antecipada, para que o Ru se abstenha
de efetuar qualquer desconto nos vencimentos a ttulo de contribuio
assistncia de sade. Condeno, ainda, o Ru a devolver ao Autor as
parcelas indevidamente descontadas a esse ttulo, observada a prescrio
qinqenal e comprovada a no utilizao do servio nesse perodo, que
devero ser corrigidas monetariamente desde a data de cada desconto e
acrescidas de juros de mora de 1% ao ms, a contar da citao.
Condeno, ainda, o ru no pagamento de honorrios advocatcios
no patamar de R$ 1.000,00 (hum mil reais).
Deixo, entretanto, de condenar o sucumbente nas custas judiciais, ante a iseno legal.
Por outro lado, em alguns casos concretos, ao proferir sentena,
reconheci a constitucionalidade da norma municipal, como na hiptese
da Lei Municipal n 1783/2002, que prev a cobrana da Contribuio
de Iluminao Pblica. Transcrevo, a seguir, trecho da sentena:

O RELATRIO
PASSO A DECIDIR
A questo a ser decidida meramente de direito, no neces-

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sitando de outras provas alm das j existentes nos autos.

No mrito, no merece procedncia a pretenso autoral,
pois a Lei Municipal n 1783/2002, em consonncia com
os ditames previstos nas Constituies Estadual e Federal,
prev a cobrana da Contribuio de Iluminao Pblica,
tendo como fato gerador a utilizao efetiva ou potencial
dos servios de iluminao de vias e logradouros pblicos
situados no Municpio de Itabora.
J foi reconhecida a constitucionalidade da referida contribuio, de modo incidental, pelo rgo Especial do nosso
E. TJ, como bem lembrou o membro do MP em seu parecer final (Argio de Inconstitucionalidade n 6/2006),
visto que a lei municipal que instituiu o tributo foi editada
em estrita consonncia com as exigncias contidas no art.
149-A e de seu pargrafo nico da Constituio Federal.
Assim, a cobrana do tributo constitucional e este devido independentemente da existncia do servio de iluminao pblica na localidade da residncia do Autor.
Nesse passo, fica afastado o dever de indenizar do Municpio, no tendo o Autor especificado o perodo exato em
que ficou sem iluminao pblica, nem algum prejuzo direto com a ausncia de luz na rua em que reside.
Do exposto, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS.
Condeno o Autor nas custas e honorrios que fixo em R$
1.000,00, na forma do art. 20, 4 do CPC, ficando suspensa a cobrana por fora do art. 12 da Lei 1060/50, em
razo da gratuidade que lhe foi deferida.
Pode-se verificar que, se por um lado, o sistema de controle da
constitucionalidade no Brasil predominantemente concentrado, a via
difusa se reveste de suma importncia, no que diz respeito s normas
municipais, pois, ao julgar a lide, o juiz pode deixar de aplicar a um
caso concreto as normas que vulnerem os princpios e normas constitu-

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cionais, provocando, em caso de reiteradas decises no mesmo sentido,

a arguio da inconstitucionalidade em tese da lei municipal em face
da Constituio Estadual, ou, no caso de recurso da sentena, levando a
questo Corte Suprema, verdadeira guardi da Constituio, por meio
da via extraordinria. u