1.3. LIVRO - JUBILUT - Direito Internacional Dos Refugiados e Sua Aplicacao No Ordenamento Juridico Brasileiro

O Direito
Internacional
dos Refugiados
e sua Aplicao
no Ordenamento
Jurdico Brasileiro
Refugiados - 00 ctp.p65
5/6/2007, 18:43
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Liliana Lyra Jubilut
O Direito
Internacional
dos Refugiados
e sua Aplicao
no Ordenamento
Jurdico Brasileiro
UNHCR
ACNUR
Agncia da ONU para Refugiados
SO PAULO
5/6/2007, 18:43
EDITORA MTODO
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SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.
Jubilut, Liliana Lyra
O Direito internacional dos refugiados e sua aplicao no oramento
jurdico brasileiro / Liliana Lyra Jubilut. - So Paulo : Mtodo, 2007.
240p. : Apndice
Bibliografia
1. Direito internacional pblico 2. Direito de asilo 3. Direitos humanos.
I. Ttulo.
07-1973.
CDU: 341.1(81)
ISBN 978-85-7660-198-2
Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os

direitos autorais, proibida a reproduo total ou parcial de qualquer
forma ou por qualquer meio, eletrnico ou mecnico, inclusive atravs
de processos xerogrficos, fotocpia e gravao, sem permisso por
escrito do autor e do editor.
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
2007
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Aos meus avs sempre presentes.
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AGRADECIMENTOS
A publicao deste livro no teria sido possvel sem o apoio
institucional do ACNUR-Brasil e da Critas Arquidiocesana de So Paulo,
e sem o apoio acadmico do Professor Alberto do Amaral Jnior, que me
orientou em minha dissertao de mestrado a qual serviu de base para a
presente obra. A ele meu agradecimento por sua orientao dedicada e amiga,
pelo estmulo constante e pelo exemplo.
No ACNUR-Brasil, meus agradecimentos ao Luis Varese, Wellington
Carneiro e Luiz Fernando Godinho, pelo apoio com a publicao e pelas
sugestes.
Na Critas Arquidiocesana de So Paulo, meus agradecimentos a toda
a Equipe do Centro de Acolhida para Refugiados, pela vivncia da temtica
dos refugiados com dedicao, desapego e carinho, em especial a Ubaldo
Steri e a Cezira Furtim, pelos depoimentos que balizam a parte histrica
desta obra e por darem exemplos de vidas dedicadas ao humanismo.
Minha gratido tambm a todas as instituies que forneceram
informaes e material para esta obra, sobretudo o Comit Nacional para
Refugiados e a Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro.
Meus agradecimentos a Guilherme da Cunha por me apresentar o
universo dos refugiados, a Silvia Menicucci e Cludia Anjos pelo estmulo
e amizade e a Luiz Guilherme P. Dellore, por sua amizade, apoio constante
e por ter me apresentado Editora Mtodo, a quem tambm sou grata por
acreditar na relevncia desta obra.
Por fim, meus agradecimentos mais profundos aos meus pais, pelo
amor, pela formao e pelo apoio incondicional a todos os meus sonhos;
a minha irm, por ser sempre a constante lembrana do riso e da amizade;
e aos meus avs, pela grande parcela de responsabilidade que tm na pessoa
que sou hoje, a quem dedico esta obra.
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O homem pode perder todos os chamados

Direitos do Homem sem perder a sua qualidade
essencial de homem, sua dignidade humana.
S a perda da prpria comunidade
que o expulsa da humanidade.
Hannah Arendt in Origens do Totalitarismo
No h maior pena
do que a perda de sua terra.
Eurpedes, 431 a.C.
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
AVIM Associao de Voluntrios para a Integrao do Migrante
CARJ Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro
CASP Critas Arquidiocesana de So Paulo
CENOE Central de Orientao e Encaminhamento
CEPARE Comit para a Admissibilidade de Refugiados na Argentina
CICR Comit Internacional da Cruz Vermelha
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CONARE Comit Nacional para Refugiados
Conveno de 51 Conveno de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados
IASC Inter-Agency Standing Committee (Secretariado da ONU)
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCHA Office of Coordination of Humanitarian Affairs (Secretariado da ONU)
OEA Organizao dos Estados Americanos
OMS Organizao Mundial da Sade
ONU Organizao das Naes Unidas
PARinAC Parcerias em Ao
PMA Programa Mundial de Alimentos
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O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

Protocolo de 67 Protocolo de 1967 relativo ao Estatuto dos Refugiados
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura
UNICEF Fundo das Naes Unidas para Crianas
UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees
[ACNUR]
SENAI/SESI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial/ Servio
Social da Indstria
SENAC/SESC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial/ Servio
Social do Comrcio
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APRESENTAO
A presente obra um estudo profundo e minucioso sobre a situao
jurdica dos refugiados no direito internacional contemporneo. O tema, ainda
pouco explorado entre ns, de grande atualidade e renovado interesse. A
conjuntura internacional dos ltimos anos deu grande visibilidade ao tema
da proteo jurdica dos refugiados, devido influncia que exerce para a
tutela dos direitos humanos.
Vale lembrar, a propsito, que a internacionalizao dos direitos
humanos um fenmeno recente, tendo ocorrido a partir do trmino da
Segunda Guerra Mundial. A Carta da ONU e a Declarao dos Direitos
Humanos de 1948 iniciaram o processo de positivao e universalizao dos
direitos do homem, at ento desconhecido na histria. Desde o final do
sculo XVIII os direitos humanos haviam sido consagrados, to-somente,
no interior dos Estados nacionais por obra do constitucionalismo moderno.
Na segunda metade do sculo XX, porm, vieram luz mltiplos tratados
e declaraes cujo mvel foi proteger a dignidade humana em domnios os
mais diversos. A positivao e disseminao dos direitos humanos verificouse em duas direes complementares.
possvel distinguir, no mbito universal, as convenes gerais e as
convenes especiais em matria de direitos humanos. A diferena bsica
a separar os dois grupos reside na forma como concebida a proteo aos
sujeitos jurdicos tutelados. Enquanto os instrumentos gerais consideram o
homem um ser abstrato que merece, por isso, tratamento igual, incompatvel
com quaisquer discriminaes, as convenes especiais focalizam as especificidades e diferenas entre os seres humanos, fatores que justificam um
tratamento particularizado. O sujeito de direito deixa de ser um ente genrico
para ganhar especificidade decorrente da raa, da idade, do gnero ou de
qualquer outro motivo que exija considerao especial. Grupos sociais
vulnerveis e prticas que se tornaram objeto de condenao geral reclamam
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ateno por parte do ordenamento jurdico, que se volta para as singularidades

que possuem na tentativa de captar os seus traos originais.
Esse processo leva, inevitavelmente criao de novos direitos j que
as diferenas, anteriormente desconhecidas, exigem regulao especial sob
pena de se cometer injustia. Esta uma causa poderosa para que se amplie
o objeto dos direitos protegidos. Alm da liberdade, o direito internacional
passou a tutelar os direitos sociais, que traduzem o desejo de participao
na riqueza produzida e outros valores essenciais vida coletiva. inseparvel
deste processo, como no poderia deixar de ser, o aumento do nmero dos
sujeitos jurdicos, que passaram a incluir as minorias, os povos e a prpria
humanidade. No existe contradio entre os instrumentos gerais e os
instrumentos especiais de tutela dos direitos humanos. A relao entre ambos
marcada pela complementaridade que os vincula, de forma harmnica, em
um todo sistemtico e coerente.
Com o avano inexorvel da globalizao nas ltimas dcadas, novos
desafios se afiguram proteo dos direitos humanos. A intensificao dos
conflitos tnicos aps o final da Guerra Fria, a perseguio s minorias
religiosas, os riscos representados pela manipulao do patrimnio gentico,
a convivncia pacfica entre povos pertencentes a culturas diferentes e as
ameaas acarretadas pelo terrorismo esto sem dvida entre esses principais
desafios. A internacionalizao dos direitos humanos provocou mudanas
profundas na organizao e estrutura das normas jurdicas internacionais.
Previram-se deveres negativos e positivos que exigem tanto a tolerncia do
Estado a respeito de certos comportamentos individuais quanto a elaborao
de polticas pblicas para assegurar o exerccio dos direitos econmicos e
sociais. Os direitos humanos, que tradicionalmente pertenciam ao mbito
interno dos Estados, ganharam relevncia internacional. Prova disso que
o domnio nacional exclusivo passou a ser fixado, na prtica, pela atividade
das organizaes internacionais. Surgiu um novo critrio de legitimidade
fundado no respeito aos direitos humanos por parte do Estado. Os governos
que fracassam nessa tarefa perdem legitimidade no nvel interno e internacional.
O presente livro insere-se nesse grande movimento de proteo dos
direitos humanos iniciado no perodo posterior Segunda Guerra Mundial.
Trata-se de uma obra que se caracteriza pelo rigor conceitual e pela
profundidade analtica, que se preocupa em abordar um tema pouco versado
entre ns. Desejo ressaltar que a autora apresenta de modo claro e objetivo
questes fundamentais pertinentes proteo jurdica dos refugiados, que
ganham extraordinria importncia no mundo globalizado dos nossos dias.
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APRESENTAO
A autora alia o cuidado que a pesquisa esmerada requer sensibilidade para

captar as articulaes entre as regras jurdicas com a realidade internacional
contempornea. , enfim, uma obra em plena sintonia com as esperanas
do nosso tempo.
Alberto do Amaral Jnior
Professor de Direito Internacional
da Faculdade de Direito da USP
Junho de 2007
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PREFCIO
Acolher os refugiados no apenas um ato de solidariedade, mas tem
a transcendncia de um conceito humanitrio que vem sendo construdo h
dcadas. Ao contrrio de muitos outros sistemas de proteo dos direitos
humanos que ganharam uma conveno base e um rgo para sua implementao, o dos refugiados foi construdo gradualmente e afirmando-se a
cada nova conquista institucional para responder s necessidades das vtimas
da perseguio e da intolerncia.
Comeando com o instituto correlato do asilo no final do sculo IX
e os sistemas ad hoc para os refugiados armnios, russos e alemes, a
proteo dos refugiados consolidou-se num sistema internacional com a
Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados, aprovado pela Assemblia Geral
da ONU em 1951. As garantias da conveno, limitadas geograficamente
Europa e aos acontecimentos relacionados 2. Guerra Mundial, foram
em seguida universalizados com o Protocolo de 1967. Os novos desafios
dos deslocamentos forados foram respondidos com a ampliao do conceito
de refugiado a partir da Conveno da Unidade Africana, de 1969, e da
Declarao de Cartagena, de 1984. No Brasil, todo esse patrimnio legal
e conceitual foi compilado e implementado pela Lei 9.474, de 1997, que
igualmente traz elementos inovadores e originais.
O conceito do non-refoulement (ou no devoluo), base de todo o
direito de refugiados, significa simplesmente que o indivduo perseguido no
pode ser devolvido. Ao contrrio, d-se a essa pessoa proteo, acolhida,
uma nova casa, um novo pas, uma nova oportunidade de viver. A partir
deste princpio bsico de solidariedade humana foi construdo um complexo
sistema de direito pblico. Entend-lo bem fundamental para sua aplicao,
j que a realidade dinmica e apresenta novos desafios, como os fluxos
mistos, as fronteiras fechadas e a criminalizao das migraes. Enfim, o
mal-estar de um sculo que comeou de forma brutal.
De forma pragmtica, a estratgia conjunta de proteo aos refugiados
concordada no Mxico em 2004 por vrios pases latino-americanos
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conhecida como Plano de Ao do Mxico estabeleceu como um de seus

objetivos a pesquisa e o desenvolvimento doutrinrio. Procura-se fortalecer
a capacitao profissional sobre o tema do direito dos refugiados e aprofundar
sua aplicao, com isso melhorando as condies dessa populao na
Amrica Latina. A ao do ACNUR no Brasil reflete esses objetivos e busca
constantemente fortalecer as instituies nacionais voltadas para os refugiados. A institucionalizao do refgio no Brasil se d com a promulgao
da Lei 9.474 e a conseqente criao do Comit Nacional para Refugiados
(CONARE). uma realidade palpvel e, portanto, cada vez mais objeto de
pesquisa, desenvolvimento terico e conhecimento.
Atendendo sua misso histrica de enfrentar os desafios mencionados
no Plano de Ao do Mxico, o ACNUR tem a satisfao de oferecer ao
pblico brasileiro este trabalho da minha colega Liliana Lyra Jubilut, que
reflete sua excelncia tcnica e os muitos anos de experincia como assessora
do Centro de Acolhida para Refugiados da Critas Arquidiocesana de So
Paulo. Liliana analisa de forma abrangente os diferentes aspectos do direito
dos refugiados no Brasil, e esta obra certamente representa um passo muito
importante na difuso deste conhecimento no pas. O presente trabalho servir
de fonte para a pesquisa acadmica, institucional e de formao neste ramo
de grande complexidade, mas cujo fim precpuo simplesmente o de salvar
vidas.
Wellington Pereira Carneiro
Oficial de Proteo do ACNUR Brasil
Junho de 2006
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SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................
23
TTULO I SURGIMENTO, FUNDAMENTOS E EVOLUO HISTRICA DO REFGIO ....................................................................
35
Captulo 1 O que Refgio? .........................................................
35
Seo 1 Instituto do Asilo................................................
37
Seo 2 Instituto do Refgio ...........................................
42
Captulo 2 Os fundamentos do Refgio ........................................
51
Seo 1 O Refgio como vertente do Direito Internacional

dos Direitos Humanos ...........................................
51
Seo 2 Fundamentos filosficos do Refgio .................
64
Captulo 3 Consolidao do Instituto do Refgio ........................
73
Seo 1 Panorama histrico .............................................
73
Seo 2 Fontes do Direito Internacional dos Refugiados .
80
2.1 Os tratados .......................................................
82
2.2 O costume internacional ..................................
91
2.3 Os princpios gerais do direito ........................
94
2.4 As decises judicirias ....................................
97
2.5 A doutrina ........................................................
103
2.6 A eqidade .......................................................
106
2.7 Os atos unilaterais ............................................
107
19
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20
TTULO II A OBTENO DO STATUS DE REFUGIADO ..........
113
Captulo 1 Os motivos previstos internacionalmente para o reconhecimento do status de refugiado ..................................... 113
Seo 1 Os motivos clssicos ..........................................
1.1 Da raa .............................................................
1.2 Da nacionalidade ..............................................
115
115
119
1.3 Da opinio poltica ..........................................
126
1.4 Da religio ........................................................
129
1.5 Da filiao em certo grupo social ..................
132
Seo 2 A ampliao dos motivos de concesso de Refgio trazida pelos documentos mais recentes .... 134
2.1 A grave e generalizada violao de direitos humanos ................................................................. 134
2.2 Situaes de violncia externa ........................
136
2.3 Problemas em uma regio do Estado .............
136
Captulo 2 O principal motivo prtico: a guerra ..........................
139
Seo 1 Da guerra ............................................................
139
Seo 2 Do Direito Internacional Humanitrio...............
145
TTULO III A PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS ............................................................................................. 151

Captulo 1 O Alto Comissariado das Naes Unidas para
Refugiados [ACNUR] ............................................... 151
Captulo 2 O futuro da proteo internacional aos refugiados: Convention Plus, Refugee Law Clinics, Deslocados Internos e Refugiados Ambientais.................................... 161
TTULO IV A PROTEO NACIONAL AOS REFUGIADOS ....
171
Captulo 1 Panorama histrico do Refgio no Brasil ..................
171
Captulo 2 Bases legais de proteo aos refugiados ....................
179
Seo 1 A Constituio Federal de 1988 ........................
179
1.1 Os fundamentos constitucionais do Refgio ..
180
1.2 Os instrumentos internacionais e a Constituio 182
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21
SUMRIO
Seo 2 A Lei 9.474/1997 ...............................................
189
2.1 Aspectos da Lei 9.474/1997 ............................
189
2.2 A realidade do procedimento de concesso de

Refgio no Brasil ............................................. 196
Captulo 3 O futuro da proteo nacional dos refugiados: reassentamento, novas parcerias com o governo, novos postos
de atendimento, ctedras Srgio Vieira de Mello e
Conselho Brasileiro sobre Refugiados ............................ 199
CONCLUSO .........................................................................................
205
POSFCIO ..............................................................................................
209
ANEXOS .................................................................................................
213
Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados ..............
213
Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados ................
229
Lei n. 9.474, de 22 de julho de 1997 ...............................................
233
APNDICE A Estados signatrios da Conveno de 51 e/ou do Protocolo de 67 ........................................................................................ 241

APNDICE B Nmero de refugiados e solicitantes de refgio no
Brasil ................................................................................................... 245
APNDICE C Estados com legislao interna sobre refugiados .....
251
BIBLIOGRAFIA .....................................................................................
255
21
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INTRODUO
A temtica dos refugiados, ou seja, de seres humanos que precisam
buscar proteo em outro territrio que no o de sua origem ou residncia
habitual, em funo de perseguies que sofrem, existe desde o sculo XV.1
Primeiramente com os judeus expulsos da regio da atual Espanha, no ano
de 1492, em funo da poltica de europeizao do reino unificado de Castela
e Arago iniciada aps a reconquista deste da dominao turca que levou
expulso da populao aptrida, no totalmente assimilada e que contabilizava 2% do total da populao, em funo de esse reino ter a unidade
religiosa como uma de suas bases constitutivas. E, logo em seguida, de
Portugal, pas no qual buscaram refgio.
A tal populao agregaram-se quatro outros grupos. Primeiro os
muulmanos expulsos dessa mesma regio durante o curso do sculo XVI,
por serem nacionais do Imprio Otomano, que emergia como rival dos
Estados ibricos no mediterrneo e poderia ameaar a segurana militar
desses, caso decidisse proteger seus nacionais que viviam no exterior, como
no episdio da revolta dos muulmanos em Granada, quando esses contaram
com o apoio militar dos otomanos. Segundo, os protestantes dos Pases
Baixos, de 1577 dcada de 1630, em um total de 14% da populao da
regio, mais uma vez por razes religiosas, dado que o Estado possua uma
religio oficial, em torno da qual gravitava o ideal de homogeneidade
ideolgica, qual os protestantes no aderiram. Terceiro, os huguenotes que
fugiram da Frana em 1661 quando, em uma clara violao ao dito de
Nantes, que ps fim a quarenta anos de guerra civil ao conceder liberdade
religiosa aos protestantes (apesar de elevar o catolicismo ao posto de religio
oficial do Estado), o rei Lus XIV imps a converso religiosa da populao
ao catolicismo, ao mesmo tempo em que proibiu a sada daqueles do territrio
francs. E, por fim, os puritanos, quakers e os catlicos irlandeses expulsos
da Inglaterra, alguns para os Estados Unidos e outros como escravos para
_____________
Alguns apontam a existncia de refugiados na Antigidade, mais especificamente no antigo
Egito, mas a partir do sculo XV que os refugiados comearam a aparecer de forma
mais sistemtica, razo pela qual aponta-se esta data como a do aparecimento dos
refugiados.
Refugiados - 01 ok ctp.p65
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o Caribe, no sculo XVIII, tambm em nome da unidade religiosa da GrBretanha.2

Contudo, a proteo institucionalizada desses indivduos, por meio de
um instituto3 jurdico, somente aparece na segunda dcada do sculo XX,4
quando a comunidade internacional se deparou com a fuga de milhes de
russos de seu Estado, em funo das alteraes polticas que a ocorriam.
Aps esse primeiro evento, de propores impactantes, outros contingentes de pessoas perseguidas em seus Estados e que, portanto, necessitavam
deix-los, perdendo, com isso, a proteo estatal, foram aparecendo esporadicamente, como, por exemplo, a leva dos armnios e dos turcos. E em
todos os casos foram tratados como um problema pontual, que eventualmente
findaria, como havia ocorrido no passado. Ademais, como ensina Hannah
Arendt, os refugiados eram vistos como elementos indesejveis,5 e a
comunidade internacional se recusava a vislumbrar a possibilidade de esse
problema ser permanente.
Apesar dessa postura, os contingentes de refugiados continuaram
aparecendo e, em face de tal fato, a comunidade internacional percebeu a
necessidade de se criar regras para a proteo dessas pessoas, a fim de
assegurar tanto o respeito a elas quanto a manuteno da segurana dos
Estados que recebiam enormes levas de refugiados todos os dias.
O surgimento dessa percepo somente no sculo XX, apesar de o
problema existir h mais de quatro sculos, pode ser explicado em funo de
dois fatores. O primeiro, j mencionado, relaciona-se ao contingente numrico
dos refugiados, pois, enquanto at o sculo XX as cifras giravam em torno
de centenas de milhares, no incio desse os nmeros passaram para a casa dos
milhes,6 o que ameaava consideravelmente a segurana interna dos Estados
que acolhiam essas pessoas, sem contar com um sistema organizado de
_____________
2
Informaes histricas baseadas em: ZOLBERG, A. The formation of new States as a
refugee-generating process. Annals of the American Academy of Politics and Social
Science, May 1983, p. 24-38.
3
A discusso sobre a classificao do refgio como instituto ser objeto da Seo 2 do
Captulo 1 do Ttulo I do presente trabalho.
4
A busca de proteo por indivduos de modo isolado mais remota, caracterizando o
instituto do asilo, que ser oportunamente estudado. As grandes levas de pessoas
procurando proteo tpica desse momento histrico e caracteriza o incio do instituto
do refgio.
5
ARENDT, H. Origens do totalitarismo Anti-semitismo, imperialismo, totalitarismo. 3.
reimpresso. So Paulo: Companhia das Letras, 1989, p. 302.
6
Apesar disso, caso se compare os nmeros de refugiados dos sculos XV a XVIII em
funo da populao total dos Estados dos quais foram expulsos, verificar-se- que, em
alguns casos, a proporo maior.
24
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25
INTRODUO
proteo. O segundo fator relaciona-se configurao geopoltica da comunidade internacional, posto que os refugiados existentes antes da institucionalizao do refgio possuam inmeras possibilidades de locais de acolhida,
uma vez que a totalidade de territrios do mundo ainda no se encontrava
dividida sob a forma de Estados-naes independentes,7 o que no ocorria
mais na dcada de 20 do sculo XX, quando os refugiados, ao deixar seus
Estados de origem pela falta de proteo a eles por parte desses, deparavamse sem alternativas, pois, estando a comunidade internacional dividida em
unidades polticas autnomas, e no havendo regras internacionais sobre o
tema, cada uma dessas estipulava as regras de entrada em seu territrio,
excluindo, na maioria das vezes, os refugiados, que chegavam (e ainda
chegam) sem dinheiro, sem referncia e, poca, em grande nmero.
Apesar de ter-se dado incio a esse processo de institucionalizao da
proteo dos refugiados, acreditava-se que, assim como no passado, tratavase de um problema pontual, tanto espacial quanto temporalmente, e,
conseqentemente, todos os rgos criados a fim de tratar dessa problemtica
foram estabelecidos para atender a um segmento especfico dos refugiados
aquele que surgisse no momento e apresentaram em seus estatutos a
previso do trmino de suas atividades.8
A histria, no entanto, provou ser esta crena errnea. As datas
estipuladas para o fim do exerccio do mandato dos rgos especializados
na questo dos refugiados chegaram, e eles foram extintos, mas a necessidade
de proteo a esses indivduos continuou a existir, demandando a criao
de novos entes para tratar do tema.
O evento histrico que mais desproveu pessoas de proteo estatal e,
com isso, gerou o maior nmero de refugiados foi a Segunda Guerra
Mundial.9 Nessa situao, nota-se a formao de dois tipos de grupos de
_____________
7
Os Estados modernos aparecem em 1648 com a consagrao de seus elementos principais
(povo, soberania, subdividida em independncia e autonomia, e territrio) consagrados
pela Paz de Vestflia, que deu incio Ordem Internacional de Vestflia, a qual sobreviveu
por trs sculos, e que entrou em crise, mas no desapareceu totalmente, aps a Segunda
Guerra Mundial.
8
O prprio Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados prev, em seu Estatuto,
no artigo 5., que a Assemblia Geral da Organizao das Naes Unidas avaliar a
necessidade de ele continuar a existir aps 31.12.1953, o que tem feito, esporadicamente,
at os dias atuais, sempre prorrogando a existncia desse rgo.
9
De acordo com HOBSBAWN, E., a Segunda Guerra Mundial produziu o fluxo de 40,5
milhes de refugiados, enquanto a Primeira Guerra totalizou entre 4 e 5 milhes, a
descolonizao da ndia 15 milhes e a Guerra da Coria provocou o deslocamento interno
de 5 milhes de pessoas. Era dos extremos o breve sculo XX 1914 1991. 2.
ed. 18. reimpresso. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. p. 57-58.
25
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26
refugiados: de um lado, os judeus que no incio da guerra foram deportados

para alm das fronteiras alems, aps terem sido despojados de todos os
seus bens e de sua nacionalidade, tornando-se aptridas,10 ou seja, os
refugiados de fato; e, de outro lado, os seres humanos, em sua maioria,
mas no somente judeus, que, durante o desenrolar do conflito, abandonaram
voluntariamente seus pases de origem, pois eram perseguidos e no
contavam com a proteo estatal, os refugiados propriamente ditos.
Aps o final dessa guerra, verificou-se o surgimento de um novo fator
a fomentar o aparecimento de um grande nmero de refugiados: o nascimento
do Estado de Israel. Com a criao de um Estado judeu no Oriente Mdio,
deu-se a fuga de milhares de palestinos que habitavam esse territrio, os
quais passaram condio de elementos indesejveis na regio.11
Durante esse perodo, o mundo contava com milhes de refugiados:
alguns estavam adaptados nos Estados que os acolheram, outros sem lugar
ou algum para retornar.
Foi em face dessa catstrofe humanitria e sob os auspcios da recmfundada Organizao das Naes Unidas [ONU]12 que se estabeleceu uma
entidade genuinamente universal para cuidar dos refugiados. Em 1950
instituiu-se o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
[ACNUR],13 o qual, assim como os organismos que o antecederam, trazia
_____________
10
A questo dos aptridas ser abordada na Seo 1, 1.2, do Captulo 1 do Ttulo II, quando
a diferena entre eles e os refugiados ser apontada.
11
interessante notar que os palestinos no so abrangidos pelo sistema geral de proteo
dos refugiados. H duas explicaes para tal fato. De um lado, h autores que entendem
que a condio de refugiados dos palestinos decorre da criao do Estado de Israel
patrocinada pela Organizao das Naes Unidas, e em funo disto, caso fossem tidos
como refugiados, estar-se-ia admitindo que a Organizao das Naes Unidas criou
refugiados, estabelecendo-se, com isso, um paradoxo da sua atuao: proteo versus
produo de refugiados. De outro lado, h autores que apontam a existncia da reserva
geogrfica presente na Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados (que
ser estudada mais adiante) como o principal motivo da criao de dois rgos separados.
Em face de tal situao, a ONU estabeleceu um rgo prprio para tratar da questo
dos deslocados palestinos (Agncia das Naes Unidas para Auxlio e Trabalho para
Refugiados Palestinos no Oriente Mdio, tambm denominada em portugus de
Organismo de Obras Pblicas e Socorro das Naes Unidas para Refugiados Palestinos
no Oriente Prximo), excluindo-os da competncia de seu rgo especializado no tema
dos refugiados.
12
Doravante referida pela sigla.
13
Doravante referido pela sigla. O ACNUR foi estabelecido por meio das Resolues 319
(V), de 3 de dezembro de 1949, e 428 (V), de 14 de dezembro de 1950, da Assemblia
Geral da ONU, aprovadas por 36 votos a favor, 5 contra e 11 abstenes na 325. reunio
plenria desse rgo, de acordo com a biblioteca da ONU em Genebra.
26
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27
INTRODUO
em seu instrumento constitutivo a previso de uma data para o trmino de

suas atividades, mas que, contrariando tal determinao, perdura como o
rgo responsvel pela proteo internacional dos refugiados, diante da
existncia constante constncia percebida pela comunidade internacional
de situaes que estimulam, ainda hoje, o surgimento de refugiados,
justificando, assim, a sua existncia.
O estabelecimento do ACNUR inaugurou uma nova fase na proteo
internacional dos refugiados. Primeiramente, verificou-se a positivao
internacional das fontes do Direito Internacional dos Refugiados, com a
Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados14 e com o Protocolo
de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados,15 o que contribuiu para o incio
efetivo da sistematizao internacional de proteo.
Em segundo lugar houve uma alterao na qualificao do refgio,
visto que, at ento, o reconhecimento do status de refugiado se dava tosomente a partir de critrios coletivos, ou seja, concedia-se a proteo para
indivduos que provassem ser membros de um determinado grupo perseguido,
em funo de sua nacionalidade ou etnia, por exemplo, no sendo necessria
a comprovao da individualizao da perseguio; e que, a partir de ento,
passou-se a efetivar tambm tal qualificao a partir de dados de perseguies
individuais.16
Continuam-se utilizando os critrios usados poca da proteo
coletiva temor de perseguio por raa, religio, nacionalidade, opinio
poltica e pertencimento a um grupo social , tanto na determinao
_____________
14
Doravante referida por Conveno de 51. O texto da Conveno de 51 encontra-se no
anexo da presente obra.
15
Doravante referido por Protocolo de 67. O texto do Protocolo de 67 encontra-se no anexo
da presente obra
16
HATHAWAY, J. C. The law of refugee status. Canad: Butterworths, 1991. Podem-se
identificar trs fases na evoluo do reconhecimento do status de refugiado: (1) a fase
da perspectiva jurdica, que se estende de 1920 a 1935, e que se caracteriza pelo
reconhecimento com base no pertencimento do indivduo a uma dada coletividade dado
que o Direito Internacional no reconhecia o indivduo como sujeito de direitos; (2)
a fase da perspectiva social, de 1935 a 1939, quando se entendia os refugiados, ainda
coletivamente, como produtos de ocorrncias sociais ou polticas; e (3) a fase da
perspectiva individual, que perdura at os dias atuais e vislumbra o reconhecimento do
status de refugiado a partir das condies de cada indivduo. Para esse mesmo autor,
em A reconsideration of the underlying premise of Refuge Law. Harvard International
Law Journal, v. 31, n. 1, winter, 1990, p. 128-183, a passagem da segunda para a terceira
fase caracteriza-se pela perda do carter humanitrio do refgio, o qual passa a ser
aplicado de modo mais seletivo, tanto em funo dos poucos recursos existentes para
acomodar a multido de refugiados produzidos pela Segunda Guerra Mundial como por
ampliar a discricionariedade dos Estados na proteo aos refugiados.
27
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28
individual quanto na coletiva (a qual tambm denominada de reconhecimento prima facie).17

Alm disso, tem o ACNUR, assim como a ONU, carter universal e,
com isso, a proteo dos refugiados passou a ser tratada como um tema
desta natureza, o que implicou a melhora das condies de recepo dos
refugiados pelos pases da acolhida e uma maior proteo pela comunidade
internacional.
Por fim, o ACNUR contribuiu para a divulgao da temtica dos
refugiados e para o esclarecimento da comunidade internacional quanto ao
seu papel em relao a eles, facilitando a insero dessa questo em
legislaes nacionais e assegurando, conseqentemente, a efetivao dos
diplomas internacionais sobre a matria.
interessante notar que essa fase inicial de universalizao do instituto
do refgio ocorreu quando o mundo passou a ter uma nova configurao
poltica, traduzida pela bipolaridade entre Estados Unidos e seus aliados e
a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas e os seus simpatizantes, fato
esse que refletiu tambm no tratamento despendido aos refugiados.
Durante esse perodo, denominado de Guerra Fria, a questo dos refugiados foi utilizada como propaganda poltica, j que a quase totalidade dos
Estados que mais acolhiam refugiados encontrava-se dividida ou aliada em
dois blocos antagnicos. A acolhida a pessoas perseguidas e violadas em seus
direitos humanos provenientes de um Estado inimigo tornou-se um instrumento poltico interessante como modo de desacreditar o bloco contrrio.
Assim, a qualificao de uma pessoa como refugiada passou a no
se basear nos critrios legais internacionalmente estabelecidos, mas tosomente em sua origem: desde que viessem de um Estado do bloco adversrio
e que, portanto, possua uma concepo diferente de vida, de tica e,
conseqentemente, de valorizao de direitos humanos a pessoa era tida
como refugiada, a fim de mostrar as vantagens do pas de acolhida em
oposio s desvantagens do pas de origem, o que desacreditou sobremaneira
o instituto do refgio durante esse perodo.
Ao longo das quatro dcadas da Guerra Fria verificou-se um recrudescimento do nmero de refugiados, em uma clara demonstrao de que
o problema no havia sido totalmente resolvido.
_____________
17
interessante notar que em 2005 64% dos reconhecimentos do status de refugiado se deram
por meio de reconhecimentos prima facie e 24% por meio de determinaes individuais.
Disponvel em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>. Acesso em: 15
abr. 2007 (todos os dados estatsticos apresentados tm como referncia o ano-base de
2005 dado que so essas as informaes mais recentes apresentadas pelo ACNUR).
28
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29
INTRODUO
Nessa mesma fase, especialmente durante os anos de 1960 a 1970,

a comunidade internacional vivenciou um perodo de descolonizao de
Estados na frica e na sia, e o conseqente estabelecimento de novos
Estados independentes, fato que tambm gerou refugiados em funo do
aparecimento de ideologias divergentes nessas novas organizaes polticas.
Foi assim que de refugiados judeus e palestinos, imediatamente aps
o final da Segunda Guerra, passou-se, durante a dcada de 60 do sculo
XX, s levas de refugiados do continente africano e do subcontinente indiano,
em funo de guerras civis e do surgimento de novos Estados independentes
nessas regies.
Na dcada seguinte, a Amrica Latina juntou-se a esses Estados na
qualidade de produtora de refugiados, uma vez que a vigoravam vrios
sistemas ditatoriais, que no se preocupavam em assegurar os direitos
humanos. E na dcada posterior verificou-se o surgimento de refugiados no
Afeganisto, em funo da guerra travada contra a Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas, Estado aquele que, atualmente, tem o maior nmero
de refugiados e demanda maior ateno do ACNUR.18
Com o fim da Guerra Fria e o advento da globalizao, o tema dos
refugiados entra em sua fase atual, a qual vem a ser uma fase de contradies
permanentes. A propsito, podem ser elas divididas em dois grandes grupos.
O primeiro relaciona-se com a natureza das foras operantes nesse
fenmeno, pois, de um lado, tm-se foras centrfugas19 que alimentam o
nacionalismo e os conflitos tnicos entre grupos de origem diferente, e, com
isso, geram um enorme fluxo de refugiados (como, por exemplo, nos casos
das guerras de Ruanda e da ex-Iugoslvia); e, de outro, tm-se as foras
centrpetas, as quais aproximam os Estados e apontam a existncia de
problemas globais que somente podem ser solucionados por meio de aes
conjuntas, de modo a fortalecer a viso de que todos so responsveis por
todos, justificando, desta sorte, a acolhida de refugiados.
J o segundo grupo de contradies da atual fase da temtica dos
refugiados encontra-se ligado aos aspectos econmicos que fundam o
processo de globalizao. Esse grupo composto por dois subgrupos.
O primeiro diz respeito necessidade de algumas pessoas de deixar
seu pas de origem em funo de problemas econmicos, situao no
abrangida pelo refgio, mas comumente verificada entre os casos de
_____________
18
abr. 2007.
19
Utiliza-se aqui o conceito de foras centrpetas e centrfugas de Martin Wight, trazido
para o ordenamento jurdico ptrio por Celso Lafer em vrias de suas obras.
29
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30
solicitao de refgio a serem avaliados. Trata-se dos chamados migrantes

econmicos ou refugiados econmicos, que buscam uma melhor vida
financeira e no se enquadram nas hipteses legais de reconhecimdo do status
de refugiado.20
A segunda vertente dentro do aspecto econmico da globalizao vem
a ser a relativa concepo e concretizao da proteo por parte dos
Estados, os quais muitas vezes dificultam a acolhida de refugiados em seu
territrio, em razo de um receio de que esta abertura a estrangeiros ocasione
problemas em suas economias domsticas, fato relacionado justificativa
para o no-reconhecimento do status de refugiado aos migrantes econmicos.
Sendo assim, com a combinao das questes supramencionadas, temse que a problemtica dos refugiados, contrariando as previses iniciais, ,
ainda hoje, relevante na ordem internacional, na medida em que a proliferao de conflitos tnicos e as violaes de direitos humanos qualificam
cada vez mais pessoas como refugiadas, e que a sua acolhida por outros
Estados, ao invs de basear-se exclusivamente nas questes humanitrias,
acaba tambm influenciada por aspectos polticos e econmicos. Verificase, em face dessa situao, um contnuo impasse acerca desse tema.
Como reala Celso Lafer: Os problemas dos refugiados tm portanto
peso numrico, chegando, em certos Estados ou regies, a exceder 15% da
populao total. O problema tem tambm alcance generalizado.21 Atualmente o mundo conta com cerca de 20.8 milhes de pessoas, entre
refugiados, deslocados internos e outras pessoas de interesse do ACNUR,
sob o sistema de proteo dos refugiados.
Desta feita, verifica-se que o estudo do Direito Internacional dos
Refugiados no apenas atual, mas tambm relevante, e somente pode ser
efetuado adequadamente de modo multidisciplinar, a exemplo do estudo do
Direito Internacional dos Direitos Humanos, uma vez que vrias reas do
conhecimento so necessrias para a sua compreenso.
_____________
20
Apesar de ser esta a posio oficial dos Estados e do ACNUR, alguns estudiosos defendem
a acolhida dessas pessoas como refugiados, justificando tal assertiva pela concepo de
que a pobreza est diretamente ligada ao nvel de respeito aos direitos humanos, e, portanto,
haveria uma falta de cuidado e proteo do Estado de origem dessas pessoas em relao
a elas, que daria margem ao reconhecimento do status de refugiado. Os adeptos dessa
postura se baseiam na relao intrnseca entre direitos civis e polticos e direitos
econmicos, sociais e culturais, como consagrada na dcada de 90 do sculo XX. Para
maiores detalhes sobre as semelhanas e diferenas entre migrantes econmicos e
refugiados vide: JUBILUT, L. L. Migraes e desenvolvimento. In: Alberto do Amaral
Jr. (org.). Direito internacional e desenvolvimento. So Paulo: Manole, 2005, p. 123-154.
21
Ob. cit., p. 159.
30
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31
INTRODUO
Em sendo um tema essencialmente multidisciplinar, por ser polifacetado, o estudo da questo dos refugiados traz em seu bojo a necessidade
de estudos nas reas do Direito Internacional Pblico e do Direito Internacional dos Direitos Humanos, bem como anlises dos demais aspectos
que envolvem a ordem internacional (polticos, econmicos, sociais e
humanitrios).22 Mas, principalmente, por ser um instituto de proteo e
garantia do ser humano, a compreenso de sua insero como vertente do
Direito Internacional dos Direitos Humanos essencial.23
O tema do Direito Internacional dos Direitos Humanos adquiriu relevncia na ordem internacional a partir da catstrofe humanitria que se verificou
durante a Segunda Guerra Mundial, uma vez que vrias normas de Direito
Internacional foram adotadas para evitar que as atrocidades a cometidas se
repetissem. Sob a gide da recm-criada ONU, passou-se ao estabelecimento
de regras mnimas de proteo aos direitos mais fundamentais do ser humano,
sendo eles a vida, a liberdade, a igualdade e a segurana.24
Os reflexos do aparecimento do Direito Internacional dos Direitos
Humanos na comunidade internacional existem at hoje, sendo a preocupao
com a real efetivao dos direitos humanos hodiernamente o tema mais
relevante.
O Direito Internacional dos Refugiados insere-se nesta esfera. Tal tema
apresenta peculiaridades que se relacionam com a prpria natureza do
refgio. Essas peculiaridades so: (1) o fato de o instituto do refgio somente
ser aplicado quando se verificam fortes violaes dos direitos humanos,
conflitos armados ou guerras e (2) o fato de as situaes geradoras de
refugiados normalmente ocorrerem em Estados sem grande expresso no
cenrio internacional.
_____________
22
Alm de estudos em Psicologia e Antropologia, os quais fogem do escopo do presente
trabalho.
23
Alguns autores apontam o Direito Internacional dos Refugiados como pertencente ao Direito
Humanitrio, que vem a ser as regras reguladoras da guerra, pois quando ocorrem conflitos
blicos a problemtica dos refugiados aprofundada. No entanto, os refugiados podem
tambm solicitar refgio com base em outros tipos de perseguies, ou ainda em funo
de violaes de direitos humanos. Ou seja, a guerra somente uma das causas motivadoras
do refgio, no sendo a nica. Por isso, mais adequado entender o Direito Internacional
dos Refugiados como uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, o
qual engloba os Direitos Humanos propriamente ditos, o Direito Humanitrio e o Direito
Internacional dos Refugiados. Tal concepo a defendida pelo ACNUR, como, por
exemplo, em Compilacin de instrumentos jurdicos internacionales: principios y criterios
relativos a refugiados y Derechos Humanos, 1992, p. X e ser aprofundada quando
se tratar dos fundamentos do refgio e do Direito Internacional Humanitrio.
24
Tais direitos esto previstos no artigo 3. da Declarao Universal de Direitos do Homem
(1948): Todo homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal.
31
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32
Outra caracterstica do refgio vem a ser o fato de ele, e conseqentemente os refugiados, ser um tema amplamente estudado nos pases
desenvolvidos25 e pouco discutido em pases em desenvolvimento ou de
menor desenvolvimento relativo. Tal situao digna de nota, pois so esses
ltimos os mais abertos para a acolhida aos refugiados e ao mesmo tempo
os que mais geram refugiados, enquanto aqueles se mostram cada vez mais
favorveis a limitar o nmero de refugiados que recebem.26-27
O Brasil no foge a esta regra. H muitos anos o Brasil acolhe
refugiados, estando desde 1977 amparado pela estrutura da ONU na
realizao dessa recepo, mas a produo doutrinria a respeito do tema
ainda bastante escassa.
O intervalo entre o principal documento internacional de proteo aos
refugiados (a Conveno de 1951) com a proteo ampliada decorrente
de sua reviso (em funo das alteraes trazidas pelo Protocolo de 67)
e a aprovao da lei brasileira sobre a proteo dos refugiados (Lei 9.474/
1997) foi de 30 anos. Apesar disso, na prtica, verificou-se um trabalho
constante e crescente de proteo aos refugiados, principalmente nos Estados
de So Paulo e Rio de Janeiro, mesmo durante o perodo de ditaduras
militares na Amrica Latina.
Esse trabalho era, e segue sendo, realizado pelas Critas Arquidiocesana28 de So Paulo e Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro,29 que atuam
em convnio com o ACNUR, sendo, portanto, suas agncias implementadoras.
A acolhida dos refugiados abrange trs programas principais, que so:
(1) Proteo: realizada pela fiscalizao da aplicao dos diplomas legais
sobre refugiados (que no Brasil so a Lei 9.474/1997 e a Conveno de
1951, revisada pelo Protocolo de 1967); e (2) Assistncia e (3) Integrao:
_____________
25
Existem cursos especializados nesse tema, e de prestgio internacional, ministrados na
Universidade de Oxford, na Inglaterra, e no Institute International de Droit DHomme,
na cidade de Strasbourg, na Frana.
26
A diminuio do crescimento econmico nos Estados ricos apontada como o motivo
principal para a restrio desses em receber novos refugiados, uma vez que, ao entrarem
no Estado de acolhida e serem reconhecidos como refugiados, se assemelham a migrantes
criando uma nova fora de presso em suas economias. Existem, obviamente, excees
como, por exemplo, o Canad, que um Estado engajado na causa dos refugiados.
27
Atualmente os Estados que mais acolhem refugiados so o Paquisto, o Ir e a Alemanha.
abr. 2007.
28
A Critas Arquidiocesana do Brasil o brao nacional de uma organizao internacional
no-governamental ligada Igreja Catlica e que tem subdivises nos estados brasileiros.
29
O Convnio sobre Assistncia Jurdica e Entrevistas a Refugiados e Solicitantes de Refgio.
32
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33
INTRODUO
que tratam dos aspectos sociais e cotidianos dos refugiados, visando sua
integrao sociedade brasileira e o resgate de sua dignidade.
Tais convnios, e a conseqente delegao de poderes do ACNUR a
terceiros, resultam diretamente do fato de que, apesar de se estar diante de
um tema e de um instituto internacional, sua efetivao ocorre a nvel
nacional, razo pela qual se faz necessrio contar com a colaborao dos
governos e das sociedades civis nacionais especialmente em relao
legislao e ao respeito ao compromisso internacional , pois sem estes a
proteo se torna etrea.
Pelo exposto, nota-se a relevncia e a atualidade do tema aqui proposto,
alm do fato de que seu estudo demanda reflexes acerca do Direito
Internacional Pblico e do Direito Internacional dos Direitos Humanos,
campo que a cada dia necessita de operadores mais qualificados, em virtude
da relevncia que seu contedo vem adquirindo em uma ordem jurdica
globalizada, da qual o Brasil no pretende se isolar.
Por isso, prope-se, no presente trabalho, a anlise do Direito
Internacional dos Refugiados e de sua aplicao no Brasil. Note-se que o
objeto central duplo: (1) o estudo do instituto do refgio em sua totalidade
e (2) sua aplicao no Brasil, pois se entende que a anlise dessa ltima
prescinde do entendimento dos aspectos mais gerais do refgio. No que tange
ao Brasil, pretende-se estudar o modo pelo qual se d a efetivao do refgio
em seus aspectos tericos e prticos em nosso ordenamento, e no a sua
recepo formal.30
Para tanto, o estudo est dividido em quatro ttulos, iniciando com
um breve relato acerca do surgimento do instituto (a ser desenvolvido no
primeiro Captulo do Ttulo I), seguido de uma anlise de seus fundamentos
jurdicos e no jurdicos (Captulo 2 do Ttulo I) e de uma explanao sobre
a evoluo do instituto, focada em seu desenvolvimento histrico e em suas
fontes (Captulo 3 do Ttulo I). Em seguida tem-se a anlise do reconhecimento do status de refugiado, com foco nos diplomas legais que as
enumeram (Captulo 1 do Ttulo II) e na principal causa prtica, a guerra
(Captulo 2 do Ttulo II).
A seguir abordar-se-o os sistemas de proteo aos refugiados,
comeando por sua vertente internacional (Ttulo III) e culminando no
sistema nacional de proteo tanto em seu desenvolvimento histrico quanto
_____________
30
Isto relevante, pois no se pretende apresentar uma discusso extensiva sobre o
procedimento de recepo de uma regra internacional pelo ordenamento jurdico
brasileiro, e, muito menos, solucionar a antiga controvrsia entre as teorias monista e
dualista; mas, to somente, trazer tona os aspectos prticos da proteo aos refugiados
em nosso territrio.
33
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34
em sua atualidade e fontes normativas (Ttulo IV). Apresentar-se-o, ainda,

alguns exemplos de experincias pioneiras quanto proteo aos refugiados
que esto em processo de implementao na esfera internacional e na esfera
nacional (Captulo 2 do Ttulo III e Captulo 3 do Ttulo IV, respectivamente).
34
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TTULO I
SURGIMENTO, FUNDAMENTOS E
EVOLUO HISTRICA DO REFGIO
Captulo 1
O QUE REFGIO?
O altrusmo um dos sentimentos encontrados h mais tempo na raa
humana, manifestando-se de diferentes formas e por meio de diversos atos,
sendo um desses a acolhida de pessoas perseguidas em razo de suas raa,
religio, opinies polticas, nacionalidade ou de seu grupo social.
A concesso de proteo a essas pessoas verificada ao longo de toda
a histria da humanidade31 de forma reiterada, o que nos permite dizer que
veio a constituir um costume internacional.32 Sua principal modalidade a
acolhida de pessoas perseguidas em outros locais, os quais, com o desenvolvimento da civilizao humana e conseqentemente do Direito Internacional, foram constituindo Estados. Como um resultado do aparecimento dos
Estados, o que se passa a verificar a concesso de asilo a estrangeiros
perseguidos em seus Estados.
Segundo Carlos Augusto Fernandes,
o asilo uma resultante da liberdade do homem e da necessidade de
proteg-lo contra o arbtrio e a violncia: nasce da revolta, da vingana ou
_____________
31
A insero de um ser humano em uma comunidade que lhe seja prpria , segundo Hannah
Arendt, o requisito de sua humanidade (Origens do totalitarismo Anti-semitismo,
imperialismo, totalitarismo. Ob. cit.). O pertencimento a um grupo organizado o que
confere a um indivduo a sua qualidade de ser humano. Da a constante preocupao
com a manuteno dos indivduos dentro de comunidades que os protejam e respeitem.
32
De acordo com a lio de Paul Reuter, o costume internacional vem a ser o resultado
de atos seguidos que constituem precedentes, com nfase no elemento material
constitudo pela repetio durante um perodo prolongado de certos anos, apud
ACCIOLY, H. Manual de direito internacional pblico. 12. ed. So Paulo: Saraiva,
1996. p. 36.
35
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36
do crime; o companheiro da infelicidade, da expiao e da piedade, coevo

do primeiro agregado humano.33
Apesar de essa acolhida a estrangeiros perseguidos ser amplamente

difundida e praticada, notou-se a necessidade de positiv-la, a fim de tornla um instituto ainda mais eficaz e efetivo na proteo das pessoas em mbito
internacional. No momento desta positivao, que ocorreu modernamente,
estabeleceu-se o direito de asilo lato sensu, sob o qual esto abrangidos
o asilo diplomtico e territorial e o refgio.
O direito de asilo est previsto na Declarao Universal dos Direitos
do Homem de 1948,34 aprovada pela Assemblia Geral da ONU. Tal
documento assegura o direito de qualquer pessoa perseguida em seu Estado
a solicitar proteo a outro Estado, mas no estabelece o dever de um Estado
de conceder asilo.
Serve ele de base jurdica para as diversas modalidades modernas de
proteo s pessoas perseguidas por um Estado, tanto por meio do asilo
propriamente dito quanto do refgio.
Alguns autores, contudo, como, por exemplo, Guido Fernando Silva
Soares,35 entendem que o asilo e o refgio so institutos jurdicos distintos
e no se deve falar em formas de protees abrangidas pelo direito de asilo
lato sensu. Todavia, essa postura no merece prosperar, pois ambos os
institutos visam proteo do ser humano em face de perseguio, geralmente
realizada pelo Estado, sendo, portanto, similares em sua essncia e, dessa
maneira, institutos assemelhados.
Ademais, os institutos apresentam um carter de complementaridade,
tanto em relao aos sistemas nacionais de proteo j que somente se
verificam quando o pacto social que assegura a proteo do indivduo pelo
Estado falhou quanto entre si posto que o instituto do asilo mais
abrangente, podendo ser usado quando no h a possibilidade de aplicao
do instituto mais especfico do refgio.
A semelhana da natureza dos institutos pode ser comprovada pela
leitura do 4. pargrafo preambular36 da Conveno de 51, que, ao estabelecer
_____________
33
FERNANDES, C. A. Do asilo diplomtico. p. 1, n. 1, apud CAHALI, Y. S. Estatuto
do estrangeiro. So Paulo: Saraiva, 1983. p. 147.
34
Esta previso encontra-se no artigo 14, 1 deste diploma legal, que estabelece que: Todo
homem, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar de asilo em outros pases.
35
Curso de direito internacional pblico. So Paulo: Atlas, 2002. p. 373-405.
36
No qual se l: Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar encargos
excepcionalmente pesados para alguns pases e que a soluo satisfatria dos problemas
cujo alcance e natureza internacionais a Organizao das Naes Unidas reconheceu,
no pode, portanto, ser obtida sem cooperao internacional.
36
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37
O QUE REFGIO?
as regras internacionais sobre o refgio, menciona o direito de asilo,

invocando, assim, este como base para aquele, ao mesmo tempo em que
exorta os Estados a praticar a cooperao internacional.
Cumpre aqui ressaltar que para alguns estudiosos do tema no h
distino entre asilo e refgio, devendo-se sempre falar em asilo. Tal
posicionamento o encontrado na maioria dos Estados, em especial nos de
cultura anglo-sax, com exceo dos da Amrica Latina, que mantm a
tradio da concesso do asilo combinada com o instituto mais moderno
do refgio, diferenciando, portanto, as duas prticas.37
Para os adeptos da unidade dos institutos, tem-se que os buscadores
de asilo so todos os seres humanos que deixam seu pas de origem e/ou
de residncia habitual e buscam proteo em outro Estado, e os refugiados
so os que solicitam a proteo de outro Estado em funo de um bem
fundado temor de perseguio. A proteo concedida a todos seria a do asilo.
Como o objeto do presente estudo a aplicao do Direito Internacional
dos Refugiados pelo ordenamento jurdico do Brasil, e nesse h diferenas
entre os dois institutos, optou-se por apresentar a distino entre asilo e
refgio.
Seo 1 Instituto do Asilo
O instituto do asilo tem a sua origem na Antigidade clssica, mais
precisamente na civilizao grega, em que era freqentemente utilizado e
do qual provm a sua denominao (a no e sylao arrebatar, extrair;
ou seja, a no-expulso). Refere-se a um stio ou local, geralmente religioso,
inviolvel.
Consiste, em linhas gerais, no instituto pelo qual um Estado fornece
imunidade a um indivduo em face de perseguio sofrida por esse em outro
Estado.
Com o advento do Imprio Romano, o asilo adquire um carter jurdico
(no se limitando a aspectos religiosos como na Grcia). Apesar disso,
durante a Idade Mdia, esse instituto retrocedeu, limitando-se a igrejas e
cemitrios. Apenas com a Reforma Protestante o asilo passa a ser novamente
defendido como modo de proteo da liberdade individual dos seres
humanos.
_____________
37
Mesmo entre os Estados latino-americanos h divergncias quanto aplicao de um
instituto ou outro, o que denota a intrnseca relao da concesso de proteo a
estrangeiros com a soberania de cada Estado.
37
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38
Com Hugo Grocius, no sculo XVII, o asilo comea a ser desenvolvido

teoricamente, para ser promulgado em uma Constituio no sculo posterior
a francesa de 24 de junho de 1793.38
a partir da Revoluo Francesa que o asilo passa a sofrer uma
alterao: at ento os beneficiados pelo asilo eram, em sua grande maioria,
criminosos comuns, sendo que os criminosos polticos no eram contemplados por esse instituto. A razo para isso era a existncia poca, na
maior parte do mundo, de regimes absolutistas, em que vigia a idia de
que a concesso de proteo a pessoas contrrias a esse tipo de regime
significava um ato contrrio e inamistoso ao Estado de que provinham. Com
as alteraes polticas da Revoluo Francesa, o asilo passou a ser concedido
aos criminosos polticos e no mais a criminosos comuns, em virtude dos
ideais de liberdade propugnados.
Por esse instituto jurdico um Estado tem o poder discricionrio de
conceder proteo a qualquer pessoa que se encontre sob sua jurisdio. o
que modernamente denomina-se asilo poltico, uma vez que concedido a
indivduos perseguidos por razes polticas, e se subdivide em dois tipos: (1)
asilo territorial verificado quando o solicitante se encontra fisicamente no
mbito territorial do Estado ao qual solicita proteo; e (2) asilo diplomtico
o asilo concedido em extenses do territrio do Estado solicitado como, por
exemplo, em embaixadas, ou em navios, ou avies da bandeira do Estado.39
O instituto do asilo em ambas as modalidades verificado contemporaneamente sobretudo na prtica do Direito Internacional Pblico da
Amrica Latina, muito em funo das instabilidades polticas que solaparam
essa regio. A positivao do asilo na Amrica Latina teve incio com o
Tratado de Direito Penal de Montevidu, em 1889, e conta com uma longa
tradio como demonstra a existncia dos seguintes documentos: Conveno
sobre Asilo (VI Conferncia Pan-americana, Havana, 1928); Conveno
sobre Asilo Poltico (VII Conferncia Internacional Americana, Montevidu,
1933); Declarao dos Direitos e Deveres do Homem sobre asilo territorial
(IX Conferncia Pan-americana, 1948); Conveno sobre Asilo Poltico
(Montevidu, 1939); e Conveno sobre Asilo Diplomtico (X Conferncia
Interamericana, Caracas, 1954).40
_____________
38
De acordo com FISCHEL DE ANDRADE, J. H. Direito internacional dos refugiados
Evoluo Histrica (1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996. p 16, o artigo que
positivou o asilo era o de nmero 120 e tinha como texto: o povo francs d asilo
aos estrangeiros exilados de sua ptria por causa da liberdade. Recusa-o aos tiranos.
39
Interessante notar que a concesso de asilo diplomtico no acarreta obrigatoriamente a
concesso de asilo territorial: o Estado pode achar outro Estado que receba o asilado.
40
Todos esses documentos foram produzidos sob os auspcios da ONU.
38
5/6/2007, 18:41
39
O QUE REFGIO?
Estados no pertencentes a essa regio utilizaram e utilizam o asilo

(especialmente o diplomtico) esporadicamente, e normalmente para a
proteo a criminosos polticos, geralmente sob intensos protestos dos
Estados de onde se originavam as perseguies,41 razo pela qual a maioria
dos doutrinadores chega a afirmar que o instituto do asilo uma prtica
restrita Amrica Latina.42
O papel de destaque da Amrica Latina reforado, pois se encontram
dispositivos sobre o asilo em documentos regionais que tratam da temtica
geral dos direitos humanos, como a Declarao Americana dos Direitos e
Deveres do Homem (1948)43 e a Conveno Americana de Direitos Humanos
(1969).44
Cumpre aqui ressaltar a inovao presente nesse ltimo documento,
que estabelece o dever dos Estados de conceder asilo, obrigao no presente
nos demais documentos que, seguindo o exemplo da estrutura da Declarao
Universal dos Direitos do Homem (1948), asseguram to-somente o direito
de solicitar e gozar asilo. Assim, a Conveno Americana de Direitos
Humanos (1978) amplia, sobremaneira, a proteo aos solicitantes de
proteo internacional.
Tal fato notvel especialmente caso se trace um breve panorama da
insero do asilo enquanto direito individual na Declarao Universal dos
Direitos do Homem (1948), analisando-se os seus travaux prparatoires
(trabalhos preparatrios). O processo de elaborao desse documento, hoje
considerado o marco da universalizao dos direitos humanos, foi longo,
tendo apresentado diversas etapas de negociao e seis verses at que se
chegasse ao texto oficial final.
A insero do direito de asilo foi cogitada desde a primeira verso em
funo de esse documento e a prpria ONU organizao da qual emana
_____________
41
BARRETO, L. P. T. F. Das diferenas entre os institutos jurdicos, asilos e refgio.
Disponvel em: <www.mj.gov.br/snj/artigo_refugio.htm> acessado em 25 maio 2007. O
autor prossegue afirmando que: Isso fez com que o instituto praticamente deixasse de
existir.
42
Interessante notar que em 2003, em funo da possibilidade de invaso do Iraque pelos
Estados Unidos, o instituto do asilo voltou a ser mencionado fora da Amrica Latina,
posto que alguns Estados, entre eles a Federao Russa, cogitaram conceder esta proteo
ao ditador Sadam Hussein, como forma de evitar o conflito, o que no ocorreu.
43
Artigo 27 Toda pessoa tem o direito de, em caso de perseguio no resultante de
crimes comuns, buscar e receber asilo em um territrio estrangeiro, de acordo com as
leis de cada pas e dos diplomas internacionais.
44
Artigo 22, 7 Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em territrio estrangeiro,
em caso de perseguio por delitos polticos ou comuns conexos com delitos polticos
e de acordo com a legislao de cada Estado e com os convnios internacionais.
39
5/6/2007, 18:41
40
terem sido criados como resposta da comunidade internacional s atrocidades

da Segunda Guerra Mundial. Em face dos milhes de refugiados e das
dificuldades encontradas por eles durante este conflito, entendeu-se necessria
a criao de uma regra especfica sobre o assunto. Poder-se-ia perguntar o
porqu, ento, de se ter privilegiado o direito de asilo e no o refgio e duas
so as respostas possveis. Em primeiro lugar, como j mencionado, vrios
Estados no apresentam diferenciao clara entre os dois institutos, o que se
verifica pela utilizao tanto da expresso asilo como da expresso refgio nas
vrias verses de texto da Declarao Universal dos Direitos do Homem
(1948), e em segundo lugar parece que houve a opo pela adoo de uma
forma mais genrica, adotando-se o termo mais antigo e criando-se um direito
de asilo de modo mais amplo, abrangendo tambm o refgio.
O direito de asilo apareceu na primeira verso do processo de
elaborao da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948),
conhecida como a verso Humphrey (junho de 1947), em homenagem a seu
relator, no artigo 34, com o seguinte texto: Todo Estado deve ter o direito
de conceder asilo a refugiados polticos.45
Por esse texto nota-se que, primeiro, o direito no era do indivduo
e sim do Estado e, segundo, que estava restrito a refugiados polticos.
Este texto foi mantido na segunda verso, denominada verso Cassin
(junho de 1947), uma vez que seu relator foi Ren Cassin. Tal fato se deveu
ao temor dos Estados, cujos representantes elaboravam a declarao, de terem
vultosas obrigaes financeiras decorrentes da concesso de asilo, em
especial do refgio, impingidas sobre si. Deste modo, se o direito fosse do
Estado manter-se-ia a discricionariedade da concesso e, de fato, no se teria
uma regra efetiva sobre o tema.
J na terceira proposta, a verso da Comisso de Direitos Humanos
(novembro de 1947), o direito se tornou individual e a questo passou a
ser a de se ele implicaria o direito de solicitar e gozar asilo, uma vez que
esse foi concedido, ou no direito de ter o asilo concedido.
Mais uma vez os interesses dos Estados, apresentados sob a questo
da soberania, prevaleceram, e no texto final dessa verso lia-se: Artigo 14
Todos tm o direito de escapar de perseguies poltica, ideolgica ou
em funo de preconceito racial por meio de refgio no territrio de qualquer
Estado que esteja disposto a lhes conceder asilo.
_____________
45
Todas as citaes dos textos de artigos dos projetos de elaborao da Declarao Universal
dos Direitos do Homem (1948) se baseiam na obra de GLENDON, M. A. A world made
new Eleanor Roosevelt and the Universal Declaration of Human Rights. New York:
Random House, 2001 (traduo livre).
40
5/6/2007, 18:41
41
O QUE REFGIO?
Ou seja, reconhece-se o direito individual,46 mas subordinado vontade

estatal.
Na verso seguinte, a de Genebra (dezembro de 1947), o direito de
asilo foi consagrado no artigo 11 e no somente passou a ser o direito de
ter o asilo concedido como sofreu limitaes em relao a quem poderia
gozar dele: Todos tm o direito de buscar asilo em funo de perseguio
e de t-lo concedido. Tal direito no ser concedido a criminosos e queles
cujos atos so contrrios aos princpios e propsitos das Naes Unidas.
Desse texto verifica-se a busca de coeso interna dessa organizao,
desde o momento de sua criao, visando-se a evitar que um direito seja
assegurado a algum com prticas contrrias aos seus princpios gerais.
A tnica do artigo supracitado foi mantida na verso de Lake Success
(junho de 1948), cujo artigo 12 estipulava: 1. Todos tm o direito de buscar
asilo em funo de perseguio, em outros pases. 2. Persecues decorrentes
de crimes no polticos e de atos contrrios aos propsitos das Naes Unidas
no constituem perseguio.
Contudo, na ltima verso antes da adoo do texto final (a de
dezembro de 1948), o direito de asilo perdeu fora novamente ao ter a sua
concesso substituda por seu gozo:
1. Todos tm direito de buscar e gozar de asilo em funo de perseguio,
em outros Estados. 2. Persecues processuais decorrentes de crimes no
polticos e de atos contrrios aos propsitos das Naes Unidas no constituem
perseguio.47
Este texto foi mantido na verso final e o que consta hoje do citado
artigo 14 da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) e, apesar
de no ser a forma ideal de proteo, pois no obriga concesso de asilo,
denota uma evoluo desse instituto, j que existe, a partir desse diploma
legal, uma base internacional positivada para o direito de asilo em geral.
Tal dispositivo ensejou a elaborao de outras normas internacionais
de proteo do asilo como, por exemplo, a Conveno sobre Asilo Territorial
(1967), a Declarao sobre Asilo Territorial (1967) e o artigo 23 da
Declarao e Programa de Ao de Viena (1993).48
_____________
46
Cumpre lembrar que o propsito da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948)
era o de servir como um elenco de direitos individuais reconhecidos e protegidos pela
comunidade internacional.
47
Texto da verso do Terceiro Comit e no do Subcomit.
48
Em face do artigo 23 da Declarao e Programa de Ao de Viena (1993) A Conferncia
Mundial sobre Direitos Humanos reafirma que todas as pessoas, sem qualquer distino,
41
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42
Apesar disso, verifica-se que a prtica do asilo em si, tanto na

modalidade territorial como na modalidade diplomtica, se encontra, como
j citado, atualmente quase totalmente restrita Amrica Latina.
Especificamente no caso brasileiro tem-se a base do direito de asilo
lato sensu (ou seja, do asilo poltico e do refgio) no artigo 4., II, da
Constituio Federal, que trata da prevalncia dos direitos humanos nas
relaes internacionais brasileiras.
A regulamentao do asilo poltico especificamente se encontra no
artigo 4., X, da Constituio Federal e nos artigos 28 e 29 da Lei 6.815/
1980 (Estatuto do Estrangeiro).49
Uma lei especfica (Lei 9.474/1997) cuida do instituto do refgio. Tal
diploma legal ser estudado na Seo 2 do Captulo 2 do Ttulo IV deste
trabalho.
Seo 2 Instituto do Refgio
Alm do asilo poltico, o direito de asilo possibilitou tambm a criao
de outra modalidade prtica de solidariedade internacional: o refgio.
Em se tratando do refgio, tem-se um instituto do Direito Internacional
muito mais recente50 e, atualmente, com abrangncia maior e tipificada:
isso significa que no se trata de um ato discricionrio do Estado concessor,
pois o reconhecimento do status de refugiado est vinculado a diplomas e
hipteses legais bem definidos.
A classificao do refgio como instituto jurdico no pacfica,
existindo na doutrina nacional estudiosos que entendem que ao se referir
ao refgio se est fazendo aluso a um estatuto e no a um instituto. Tal
postura, contudo, parece inadequada.
Ao se falar em instituto quer-se denominar estruturas normativas
complexas mas homogneas formadas pela subordinao de uma pluralidade
_____________
tm direito a solicitar e gozar de asilo poltico, em outros pases em caso de perseguio,
bem como a retornar a seu prprio pas , alguns estudiosos entendem que algumas
vezes se utiliza a expresso asilo poltico abrangendo as demais modalidades do direito
de asilo, sendo, portanto utilizada no lugar deste. Isto porque tal artigo usa a expresso
asilo poltico, mas elenca como instrumentos de proteo os instrumentos especficos
de proteo aos refugiados.
49
interessante ressaltar que o texto de uma nova lei sobre estrangeiros j se encontra
no Congresso Nacional para anlise e aprovao.
50
O Captulo 3, seo 1 do Ttulo I tratar especificamente do panorama histrico da evoluo
do refgio.
42
5/6/2007, 18:41
43
O QUE REFGIO?
de normas ou modelos jurdicos menores a determinadas exigncias comuns

de ordem ou a certos princpios superiores,51 ou ainda entidade jurdica
instituda e regulamentada por um conjunto de normas de direito positivo.52
J ao se utilizar a palavra estatuto refere-se a um conjunto de leis, regras,
cdigo,53 ou seja, um instituto pode ser regulado por um estatuto e exatamente
isso o que ocorre com o refgio, ao ser regulado pela normativa internacional.
A confuso entre instituto e estatuto pode ser explicada caso se busque
a expresso utilizada em ingls para qualificar a Conveno de 51, que ser
objeto de estudo posterior: status.
A denominao inglesa desse diploma legal Convention on the Status
of Refugees, tendo sido traduzida para o portugus como Conveno sobre
o Estatuto de Refugiado. Ocorre que status no significa estatuto, status
visa designar uma posio pessoal, uma condio e no direito, atributos
da personalidade legal, particularmente da personalidade de uma pessoa
natural, isto , do ser humano. Status vem a ser a posio de uma pessoa
em face da lei, que determina seus direitos e deveres em contextos
particulares.54 Ou seja, o status de uma pessoa pode ser alterado caso o
contexto do qual aquele decorre seja modificado, mesmo que o estatuto que
o regula permanea o mesmo.
Desse modo, tem-se que o refgio um instituto regulado por um
estatuto (atualmente em nvel internacional a Conveno de 51 revisada pelo
Protocolo de 67), o qual assegura a algumas pessoas em funo de
determinadas circunstncias o status de refugiado.55
Tanto o instituto do refgio quanto o do asilo visam proteo da
pessoa humana, em face da sua falta no territrio de origem ou de residncia
do solicitante, a fim de assegurar e garantir os requisitos mnimos de vida
e de dignidade, residindo em tal fato a sua principal semelhana, traduzida
por meio do carter humanitrio de ambos.
No entanto, o instituto do refgio surge apenas no incio do sculo
XX, sob a gide da Liga das Naes,56 em face de um contingente elevado
_____________
51
REALE, M. Lies preliminares de direito. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 191
52
Novo Dicionrio Aurlio. 1. ed., 15. reimpresso. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p. 772.
53
Novo Dicionrio Aurlio. 1. ed., 12. reimpresso. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p. 578.
54
The Oxford Companion to Law. Oxford: Claredon Press, 1980. p. 1182 (traduo livre
da autora).
55
Fazendo uma analogia com o direito civil brasileiro, at a dcada de 1960 havia o instituto
do casamento, do qual decorria o status de mulher casada, que tinha sua regulamentao
no estatuto da mulher casada.
56
Organizao internacional, criada aps a Primeira Guerra Mundial, pelo Tratado de
Versailles, com o escopo de manter a paz e a segurana internacionais. a antecessora
43
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44
de pessoas perseguidas na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, para

as quais seria impossvel uma qualificao individual por meio do instituto
do asilo, dado que nenhum Estado estaria disposto a, discricionariamente,
acolher milhares de pessoas, sendo necessria uma qualificao coletiva que
lhes assegurasse a proteo internacional.
Diferem, ainda, quanto associao do refgio a um rgo internacional que fiscalize a sua proteo e ao fato de o asilo ser, como j
mencionado, um ato discricionrio do Estado concedente, muito porque, para
aquele, existem regras internacionais que estipulam critrios objetivos para
o reconhecimento do status de refugiado, o que no ocorre com este.
Ademais, do reconhecimento do status de refugiado decorrem obrigaes
internacionais para o Estado de acolhida,57 o que no ocorre com o asilo
poltico ou territorial.
Atualmente, aps uma longa construo doutrinria, que culminou, na
esfera internacional em seu mbito universal, com a Conveno de 1951
e com o Protocolo de 1967, o status de refugiado reconhecido a qualquer
pessoa que sofra perseguio em seu Estado de origem e/ou residncia
habitual, por fora de sua raa, nacionalidade, religio, opinio poltica
ou pertencimento a determinado grupo social, enquanto o asilo tem sua
prtica limitada perseguio poltica.
Os cinco motivos de reconhecimento supramencionados relacionamse a direitos civis e polticos58 assegurados na esfera internacional e que,
no caso dos refugiados, no esto sendo respeitados.
Tais hipteses para o reconhecimento do status de refugiado so as
elencadas nos diplomas internacionais universais que tratam da matria e
constituem os padres mnimos de proteo a serem resguardados. No
entanto, como j mencionado, a efetivao dessa proteo ocorre no mbito
_____________
da ONU, e tambm pode ser denominada de Sociedade das Naes (utiliza-se o termo
liga para ressaltar o aspecto de preveno militar da organizao, e sociedade para destacar
a sua face consensual).
57
James Crawford e Patrcia Hyndman apontam entre as obrigaes dos Estados de acolhida
o dever de conceder um passaporte para os refugiados e de receber os portadores de
seus passaportes de volta em caso de viagem. Apontam ainda que, caso haja falha no
cumprimento dessas obrigaes, os Estados podem ser responsabilizados internacionalmente, cf. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention, International
Journal of Refugee Law, v. 1, p. 155-179, 1989. Vide, tambm, Hathaway, J. C. The
Rights of Refugees Under International Law. Cambridge: Cambridge University Press,
2005, para maiores detalhes sobre os deveres dos Estados em face dos solicitantes de
refgio e dos refugiados.
58
Diz-se, em funo dessa garantia de direitos humanos de 1. gerao, que o refgio
concedido em funo do status civil e poltico do indivduo.
44
5/6/2007, 18:41
45
O QUE REFGIO?
interno de cada Estado, os quais tm, conseqentemente, a faculdade de

aumentar este rol, fato que aconteceu, por exemplo, no caso brasileiro, que
adota a grave e generalizada violao de direitos humanos como justificativa
para o reconhecimento do status de refugiado.
So elementos essenciais da definio de refgio a perseguio, o bem
fundado temor, ou justo temor, e a extraterritorialidade.
A perseguio, apesar de constituir elemento essencial do refgio, no
definida nos diplomas internacionais sobre a matria, fato que pode servir
de catalisador de problemas para a aplicao do instituto.59
O ACNUR estabelece em seu Manual de Procedimentos e Critrios
a Aplicar para Determinar a Condio de Refugiado de acordo com a
Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos
Refugiados, de 1979, que perseguio qualquer ameaa vida ou
liberdade, devendo ser auferida tanto por critrios objetivos como por
critrios subjetivos. Tal definio tem como ponto positivo o fato de ser
decorrente do posicionamento do rgo da ONU especfico para o tema,
mas sobremaneira ampla e difusa, alm de no ser decorrente de um ato
com fora vinculante incontestvel.
Para suprir esta lacuna, James Hathaway elaborou uma metodologia,
a ser aplicada a casos concretos, para a verificao da existncia de
perseguio.60
Tal metodologia baseia-se em trs ordens de direitos humanos61
consagradas na esfera internacional por meio da adoo da Carta Internacional de Direitos Humanos,62 em funo da qual os Estados se obrigam
em relao aos seus cidados.
Para James Hathaway, os documentos que compem a Carta Internacional de Direitos Humanos contm direitos que no podem ser violados
em qualquer hiptese, direitos, portanto, inderrogveis, entre os quais se
_____________
59
O tratado constitutivo da Organizao Internacional para Refugiados, organizao que
antecedeu o ACNUR, trazia bases para a definio tanto de perseguio como de bem
fundado temor, mas com sua extino tais parmetros se perderam e o moderno Direito
Internacional dos Refugiados no conta com modelos uniformes de aplicao destes termos.
60
Ob. cit., p. 79
61
Fala-se aqui em ordens de direitos humanos e no em geraes de direitos humanos,
pois a diviso apresentada por este professor no segue a tradicionalmente consagrada
diviso em 3 geraes civis e polticos; econmicos, sociais e culturais; e de
solidariedade englobando direitos de geraes diversas dentro de uma mesma ordem.
62
Conjunto composto pela Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) e dos Pactos
Internacionais de Direitos Humanos (1966) tanto o de direitos civis e polticos quanto
o de direitos econmicos, sociais e culturais.
45
5/6/2007, 18:41
46
encontram o direito a no ser submetido tortura, o direito a no ser

submetido escravido, a liberdade de pensamento, de conscincia e de
religio e a garantia de no sofrer priso arbitrria; sempre que houver
violao a esses direitos existe perseguio.
Esses instrumentos contm tambm direitos que somente podem ser
restringidos em situaes em que haja ameaa vida do Estado, como, por
exemplo, o direito intimidade, o direito de votar, o direito de acesso a empregos
pblicos e de formar associaes trabalhistas; quando houver restries a esses
direitos, sem que esteja configurada a exceo citada, h perseguio.
Por fim, esses documentos consagram direitos cuja efetivao varia
de Estado para Estado com base nos recursos disponveis por eles para a
sua implementao, tais como o direito ao trabalho, alimentao e sade.
Quando o Estado no garantir esses direitos dentro de seus recursos
disponveis existe perseguio.
Desse modo, pode-se dizer que h perseguio quando houver uma
falha sistemtica e duradoura na proteo de direitos do ncleo duro de
direitos humanos, violao de direitos essenciais sem ameaa vida do
Estado, e a falta de realizao de direitos programticos havendo os recursos
disponveis para tal.
A questo da perseguio traz, ainda, um segundo problema: a interpretao de quem constitui seu agente. Isso ocorre, pois alguns Estados, especialmente os europeus,63 tm entendido que o nico agente de perseguio
possvel o Estado, criando, assim, uma interpretao restritiva dos documentos internacionais sobre refgio, uma vez que estes no adjetivam o termo
perseguio, possibilitando, desta feita, o entendimento de que perseguio
pode ser efetivada por agentes no estatais, fato que ocorre em inmeras
situaes, tais como no caso de guerra de guerrilhas e guerras civis.
Tal restrio tem impedido que refugiados gozem de proteo nesses
Estados, funcionando na prtica como uma restrio indevida dos dispositivos
dos documentos internacionais. Tal fato contraria a Conveno de Viena sobre
Direito dos Tratados, de 1969, que aponta como uma das fontes de interpretao
de um tratado o sentido comum de seus termos e a interpretao literal dos
artigos, bem como o recurso ao seu prembulo, o qual nos documentos que
tratam de refugiados apresentam carter humanista e, portanto, o mais protetor
possvel,64 sem restringir, por meio de qualificao, o termo perseguio. Essa
_____________
63
Entre os quais se destacam Alemanha, Frana e Itlia.
64
Cf. artigo 31: 1. Um tratado deve ser interpretado de boa f, segundo o sentido comum
dos termos do tratado em seu contexto e luz do seu objeto e finalidade. 2. Para os
fins de interpretao de um tratado, o contexto compreende, alm do texto, seu prembulo
46
5/6/2007, 18:41
47
O QUE REFGIO?
postura de interpretao restritiva pode, inclusive, ensejar a responsabilidade

internacional subjetiva por violao de dispositivo de tratado desses Estados.
O segundo elemento essencial da definio de refgio vem a ser o
bem fundado temor de que a perseguio ocorra.
Esse elemento mais recente na histria do instituto do refgio, tendo
passado a existir apenas aps a introduo do sistema individual de
verificao da condio de refugiado, dado que, enquanto a verificao era
coletiva, o simples fato de pertencer a um grupo entendido como perseguido
bastava para que o indivduo passasse a gozar da condio de refugiado.
Durante muito tempo discutiu-se o significado da palavra temor
constante da expresso bem fundado temor de perseguio, com o intuito
de estabelecer qual o grau necessrio de medo que um indivduo deveria
possuir para deixar o Estado em que se encontrava e solicitar proteo
internacional. Falava-se do temor subjetivo, enquanto sentimento de cada
indivduo e que, portanto, variava consideravelmente de uma pessoa para
outra impossibilitando a aplicao homognea do instituto.
Em funo dessa impossibilidade de tratamento eqitativo a todos os
solicitantes de refgio, passou-se a utilizar o temor objetivo como meio de
verificao da condio de refugiado. Assim, adotou-se a posio de que
o temor subjetivo deve ser presumido (no sentido de que todos os solicitantes
gozam dele a priori somente por terem solicitado refgio) e que se deve
proceder verificao das condies objetivas do Estado do qual provm
o solicitante em relao a ele para se chegar concluso de que esse temor
fundado (no sentido de comprovar que o temor subjetivo daquele indivduo
deve realmente existir).
Desse modo, as informaes sobre a situao objetiva do Estado de
provenincia do solicitante de refgio e a relao dessas com cada indivduo
passam a caracterizar o elemento essencial do refgio.
O fato de o temor ser bem fundado asseverado por meio de entrevistas
individuais com cada solicitante, na qual tanto esse quanto o entrevistador
dividem a responsabilidade por estabelecer as evidncias de que h razes
_____________
e anexo: a) qualquer acordo relativo ao tratado e feito entre todas as partes por ocasio
da concluso do tratado; b) qualquer instrumento estabelecido por uma ou vrias partes
por ocasio da concluso do tratado e aceito pelas outras partes como instrumento relativo
ao tratado. 3. Ser levada em considerao, juntamente com o contexto: a) qualquer acordo
posterior entre as partes relativos interpretao do tratado ou aplicao de suas
disposies; b) qualquer prtica seguida posteriormente na aplicao do tratado pela qual
se estabelea o acordo das partes relativos sua interpretao; c) qualquer regra pertinente
de direito internacional aplicvel s relaes entre as partes. 4. Um termo ser entendido
em sentido especial se estiver estabelecido que esta era a inteno das partes.
47
5/6/2007, 18:41
48
para o temor de existir a perseguio.65 Tal fato se explica em funo de

o solicitante ser o nico que conhece realmente a sua histria66 e de o
entrevistador ser o ente com capacidade de buscar informaes mais
detalhadas sobre a real condio do Estado de provenincia.67
Essas entrevistas constituem o pice do processo de determinao do
status de refugiado e sero mais bem abordadas no captulo referente ao
procedimento para o reconhecimento de refugiados no Brasil.
O terceiro elemento essencial da definio de refgio o fato de o
solicitante se encontrar fora de seu pas de origem ou residncia, o que podese denominar extraterritorialidade (em ingls alienage). Tal elemento
essencial68 tambm ao asilo territorial e vem a ser um reflexo do princpio
de no-interveno, consagrado pela Ordem Internacional de Vestflia e
positivado no artigo 2, 7 da Carta da ONU.
Atualmente, contudo, tem-se verificado a tentativa de diminuir a
relevncia da extraterritorialidade, uma vez que, em face do fechamento das
fronteiras de vrios Estados para os refugiados, caso se mantivesse a
exigncia da extraterritorialidade a proteo assegurada pelo instituto do
refgio poderia se tornar intil ou suprflua. Apesar disso, verifica-se que,
na prtica, a extraterritorialidade segue sendo um elemento essencial do
refgio, o que pode ser comprovado pelo fato de o nmero de refugiados
no mundo estar diminuindo (em si mesmo e em relao ao montante da
populao atendida pelo ACNUR) desde 2001, ao mesmo tempo em que
o nmero de deslocados internos69 vem aumentando.70
_____________
65
Cf. posicionamento adotado pelo ACNUR no pargrafo 196 de seu Manual de
procedimentos e critrios a aplicar para determinar a condio de refugiado de acordo
com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao estatuto dos refugiados.
66
Neste ponto indispensvel a utilizao de pessoal qualificado, especialmente no que
tange sensibilidade para trabalhar com questes multiculturais e para entender que
muitas vezes a dificuldade de comunicao pode derivar da tenso vivenciada pelo
solicitante e no do fato de ele no ser um refugiado.
67
Por meio de pesquisas geopolticas, passveis de serem efetuadas via Internet, ou de testemunhos
de experts na situao do pas de origem e/ou residncia habitual, por exemplo.
68
Apesar de ser considerada essencial, a extraterritorialidade tem sido posta prova em
funo de alguns Estados, como, por exemplo, a Austrlia, estarem concedendo refgio
no pas de origem e/ou de residncia do solicitante: faz-se todo o processo de solicitao
com o solicitante ainda no territrio de seu pas de origem e/ou residncia, somente
permitindo-se a entrada em territrio australiano daqueles que, ao final deste procedimento, sejam reconhecidos como refugiados
69
Os deslocados internos so pessoas em situao anloga a dos refugiados, mas que no
cruzaram fronteiras internacionais. Eles sero abordados no Captulo 2 do Ttulo III.
70
abr. 2007.
48
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49
O QUE REFGIO?
Alm de ter os elementos essenciais da definio de refugiado, o

solicitante deve ser merecedor da proteo, isto , no ser abrangido pelas
hipteses de vedao da concesso (clusulas de excluso) e demonstrar ser
carecedor dela, auxiliando na comprovao de que a situao que o tornou
um refugiado no deixou de existir (clusulas de cessao).
Uma vez comprovado o bem fundado temor de perseguio de um
solicitante de refgio que se encontre fora de seu Estado de origem e/ou
residncia habitual e que seja merecedor e carecedor, o status de refugiado
reconhecido por meio de uma deciso declaratria,71 pois se entende que
so as condies pessoais combinadas com a situao objetiva do Estado
de provenincia que estabelece a condio de refugiado de um indivduo
e no o reconhecimento formal feito por um Estado soberano.
Pelo exposto, pode-se sintetizar os institutos do asilo e do refgio de
acordo com suas semelhanas e diferenas nos seguintes pontos:
Asilo
Refgio
Objetivos: ambos visam proteo de indivduos por outro Estado que no o de

origem e/ou residncia habitual desses
Fundamentao: ambos se fundam na solidariedade e na cooperao
internacionais
Semelhanas
Fundamentao legal: ambos se fundam no respeito aos direitos humanos e,
conseqentemente, ambos podem ser entendidos como abarcados pelo Direito
Internacional dos Direitos Humanos
Carter: ambos tm carter humanitrio
Proteo Assegurada: a sada compulsria dessas pessoas fica limitada
Diferenas
Data da Antigidade
positivado to-somente no sculo

XX
atualmente praticado, sobretudo, na

Amrica Latina
Tem abrangncia universal
Tema de tratados regionais desde o

sculo XIX
Tem como base tratados universais,

sendo somente a partir da dcada de
60 do sculo XX que ele passa a ser
tema de tratados regionais
Hipteses discricionrias de
concesso
Hipteses claras de reconhecimento

do status de refugiado
Limitado a questes polticas
5 motivos (opinio poltica, raa,

religio, nacionalidade e
pertencimento a grupo social)
_____________
71
A deciso declaratria e no constitutiva tambm para se demonstrar respeito ao princpio
de no-interveno e evitar questes polticas entre o Estado de nacionalidade e/ou de
residncia habitual do refugiado e o Estado de acolhida, cf. CRAWFORD, J.;
HYNDMAN, P. Ob. cit., p. 158.
49
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50
Asilo
Diferenas
Refgio
Baseia-se na perseguio em si
O elemento essencial de sua

caracterizao o bem fundado temor
de perseguio, ou seja, a
perseguio no precisa ter sido
materializada
No existe um rgo internacional

encarregado de fiscalizar a prtica do
asilo
Existe um rgo internacional

encarregado de fiscalizar a prtica do
refgio
No exige que o indivduo esteja fora

de seu Estado de origem e/ou
nacionalidade (na modalidade do asilo
diplomtico)
Exige que o indivduo esteja fora de

seu Estado de origem e/ou
nacionalidade
No h clusulas de excluso
Tem limitaes quanto s pessoas que

podem gozar dele (clusulas de
excluso), para que seja coerente com
os princpios e propsitos da ONU,
uma vez que um rgo dessa
organizao que fiscaliza a sua
aplicao
No h clusulas de cessao
A proteo concedida pelo refgio tem

previses para deixar de existir
(clusulas de cessao)
Deciso de concesso de asilo

constitutiva
Reconhecimento do status de
refugiado declaratrio
Da concesso no decorrem
obrigaes internacionais ao Estado
de acolhida
Do reconhecimento do status de
refugiado decorrem obrigaes
internacionais ao Estado de acolhida
No decorrem polticas de integrao

local
Devem decorrer polticas de

integrao local dos refugiados
Assim, tem-se que os dois institutos, apesar de terem diferenas que

os tornam institutos distintos, apresentam o mesmo objetivo e a mesma base
de atuao livrar seres humanos de perseguies por meio de sua acolhida
em outro Estado no qual podero gozar de seus direitos mais fundamentais
e manter, deste modo, sua dignidade , pelo que se tornam complementares
e assemelhados, razo pela qual podem ser considerados espcies de um
mesmo gnero.
50
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Captulo 2
OS FUNDAMENTOS DO REFGIO
Seo 1 O Refgio como vertente do Direito Internacional dos Direitos

Humanos
O Direito Internacional dos Direitos Humanos surge aps a Segunda
Guerra Mundial como uma das maiores preocupaes da comunidade
internacional e, por via de conseqncia, da ONU, pois a sua principal funo
fornecer garantias mnimas de sobrevivncia espcie humana, por meio
da assegurao de direitos essenciais ao homem, com base nas idias do
imperativo categrico de Immanuel Kant, que estabelece que o homem, e
duma maneira geral, todo o ser racional, existe como fim em si mesmo,72
e que a essncia de todos os seres humanos igual, independentemente de
sua origem cultural ou nacional.
Esses direitos essenciais so aqueles dos quais o ser humano titular em
funo de uma construo histrica que buscou assegurar proteo dignidade
humana, caracterstica inerente aos seres humanos, e que todos possuem
simplesmente por serem humanos. o ncleo de direitos essenciais ao homem
para que esse possa sobreviver e manter a sua dignidade. De acordo com a
clebre frmula de Hannah Arendt so os direitos a ter direitos.73
Os direitos humanos so, assim, garantias individuais que objetivam
a proteo dos direitos mais essenciais do ser humano em face ou de outros
_____________
72
KANT, I. Fundamentao da metafsica dos costumes. Trad. Paulo Quintela. Textos
Filosficos. Edies 70, p. 68.
73
Ob. cit., p. 330.
51
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52
seres humanos, uma vez que por serem todos essencialmente iguais, um no
pode interferir na esfera individual alheia,74 ou em face do Estado.
A proteo dos direitos humanos,75 que tambm apresentam fundamentos filosficos, em face do Estado, compe a temtica de sua justificativa
poltica. Dentro dos fundamentos polticos tem-se que se justifica a existncia
dos direitos humanos em funo de por meio destes se buscar proteger o
ser humano da violao de direitos por parte do Estado em funo de dois
motivos principais.
Primeiramente, como coloca Hannah Arendt, o Estado o local no qual
os direitos humanos so passveis de serem exercidos, uma vez que o pressuposto destes a cidadania,76 que somente pode ser realizada dentro do Estado:
Os direitos humanos pressupem a cidadania no apenas como um fato
e um meio, mas sim como um princpio, pois a privao da cidadania afeta
substantivamente a condio humana, uma vez que o ser humano privado
de suas qualidades o seu estatuto poltico v-se privado de sua substncia,
vale dizer: tornado pura substncia, perde a sua qualidade substancial, que
de ser tratado pelos outros como um semelhante,77 ou seja, o Estado deve
ser instrumento dos homens e no o contrrio.
Em segundo lugar, o ser humano precede o Estado, aderindo a este

por vontade prpria, com o intuito de contar com uma proteo institucionalizada. O Estado criao do homem,78 no sendo possvel criatura
preceder e se sobrepor ao seu criador. De acordo com a lio de John Locke:
_____________
74
John Locke nos ensina que: Dotados de faculdades similares, dividindo tudo em uma nica
comunidade da natureza, no se pode conceber que exista entre ns uma hierarquia que nos
autorizaria a nos destruir uns aos outros, como se tivssemos sido feitos para servir de
instrumentos s necessidades uns dos outros, da mesma maneira que as ordens inferiores da
criao so destinadas a servir de instrumento s nossas, cf. Segundo tratado sobre o governo
civil e outros escritos. Clssicos do Pensamento Poltico. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1999. p. 84.
75
Alguns estudiosos entendem que existe uma diferena entre direitos humanos e direitos
fundamentais, sendo estes os direitos essenciais do ser humano positivados pelas ordens
jurdicas dos Estados, ou seja, direitos positivados internamente, e aqueles os direitos
essenciais protegidos pela ordem internacional ainda que no tenham respaldo em
documentos internos. Para os efeitos deste estudo adotar-se- a expresso direitos
humanos, pois a temtica dos refugiados em sua essncia internacional.
76
O reconhecimento do indivduo como pessoa com personalidade reconhecida em qualquer
lugar, ou seja, a base do direito cidadania (significando participao poltica),
positivado no artigo 6. da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948).
77
LEGROS, R. Hannah Arendt une comprhension phnomnologique des droits de
lhomme. tudes Phnomnologiques, Bruxelles, 2: 27-53, 1985, p. 32-6 apud LAFER,
C. Ob. cit., p. 151.
78
Sendo que, como mencionado, o Estado Moderno surge em 1648 com o advento da Ordem
Internacional de Vestflia.
52
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53
A nica maneira pela qual algum se despoja de sua liberdade natural

e se coloca dentro das limitaes da sociedade civil atravs de acordo com
outros homens para se associarem e se unirem em uma comunidade para uma
vida confortvel, segura e pacfica uns com os outros desfrutando com
segurana de suas propriedades e melhor protegidos contra aqueles que no
so daquela comunidade;79
ou conforme Norberto Bobbio:

Ao contrrio no existe nenhuma Constituio democrtica, a comear
pela Constituio republicana da Itlia que no pressuponha a existncia de
indivduos singulares que tm direitos enquanto tais. E como seria possvel
dizer que eles so inviolveis se no houvesse o pressuposto de que,
axiologicamente, o indivduo superior sociedade de que faz parte?;80 e
a finalidade de toda associao poltica a conservao destes direitos81
(estes direitos equivalendo a direitos humanos),82
ou seja, deve ser mantida a prevalncia dos seres humanos em relao

sua construo estatal, o que se d pela proteo dos direitos humanos.
Desse modo, tanto pela precedncia axiolgica do indivduo em relao
ao Estado quanto pelo fato de ser esse criao daquele e, portanto, servir
de instrumento aos indivduos, os direitos humanos devem ser resguardados
em face das atividades do Estado, sendo essas as bases de suas justificativas
polticas.
J quanto justificativa filosfica dos direitos humanos, ela variou ao
longo da histria, e ainda varia, sendo que em todas as concepes verificase a idia da singularidade do ser humano que, de per si, serve de base
para a sua proteo.
Durante grande parte da histria da humanidade (da Antigidade at a fase
inicial de reconhecimento efetivo dos direitos humanos, no sculo XVIII),
acreditava-se em direitos inerentes ao homem direitos naturais , que, portanto,
precediam no somente a sua existncia, mas tambm formao da sociedade.
As razes de ser desses direitos eram a singularidade e a superioridade do
homem, questes justificadas de modo diferente ao longo da histria, devido
concepo de mundo e de vida em vigor em cada poca.
Desta sorte, o fundamento dos direitos humanos foi, em um primeiro
momento, a religio (Grcia antiga), passando a ser a natureza (esticos e
_____________
79
LOCKE, J. Ob. cit., p. 139.
80
BOBBIO, N. A era dos direitos. 10. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 102.
81
Cf. o artigo 2. da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), apud BOBBIO,
N. Ob. cit., p. 119.
82
Nota da autora.
53
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54
sofistas), retornando a se constituir com base na religio, agora monotesta

(Idade Mdia), e mais tarde tornando-se a racionalidade prpria do homem
(Iluminismo).
Da, nunca se ter chegado a um conceito filosfico consensual e
irrefutvel acerca dos direitos humanos, logrando-se apenas o estabelecimento de um ponto de partida para a sua justificativa filosfica, que vem a
ser a supramencionada singularidade do ser humano.
A questo das justificativas dos direitos humanos complexa, pois
se baseia na concepo poltica e ideolgica de quem as elabora, e tambm
apresenta menor relevncia atualmente, uma vez que j esto reconhecidos
e positivados, sendo a problemtica que demanda maior ateno atualmente
a da sua efetivao.83
A efetivao dos direitos humanos pode ser entendida como a quarta
fase no seu processo evolutivo, sendo a mais recente, e somente possvel
em decorrncia das trs etapas que a antecederam.
A primeira etapa de formao dos direitos humanos ocorreu no interior
dos Estados nacionais, entre o final do sculo XV e o sculo XVI, quando
se passou a verificar que alguns direitos deveriam ser assegurados ao homem
a fim de resguardar a sua vida e sua dignidade. Na verdade, tratou-se de
um resgate da concepo de direitos naturais, que precederiam a existncia
humana e que, por isso, deveriam ser resguardados, criada pelos gregos e
romanos, mas que agora, com o advento do Iluminismo, passou a ser dotada
de elementos mais profundos de racionalidade e secularismo.
Nesse momento histrico, as pessoas rebelaram-se contra os Estados
absolutos que vigiam e contra os abusos desses, o que demonstrou a
necessidade e a vontade de se reconhecer a existncia desses direitos. Assim,
proliferaram construes doutrinrias acerca da matria, propugnando pelo
reconhecimento dos direitos humanos.
Essa produo doutrinria em ebulio acabou por aumentar o anseio
da populao de ter seus direitos mais essenciais efetivados e inspirou as
revolues populares na Inglaterra, na Frana e nos Estados Unidos. Esses
movimentos populares acabaram por modificar a estrutura estatal vigente
poca e, conseqentemente, demandaram uma nova elaborao legislativa.
Essa elaborao legislativa, de incio, foi realizada a partir da criao de
dois tipos de documento: um que tratava dos direitos e garantias individuais
(pacto social) e outro da organizao do poder (pacto poltico). Posteriormente, passou-se a uma unificao desses, posto que interdependentes, razo
_____________
83
BOBBIO, N. A era dos direitos. Ob. cit.
54
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55
pela qual a maioria das constituies modernas traz em seu bojo regras de
ambas as espcies.
Desse modo, com as novas ordens estatais impostas pelas revolues
populares, surgem os primeiros documentos legais que asseguram de forma
sistemtica a proteo efetiva dos direitos humanos, traduzidos no direito
vida, liberdade e igualdade. Esses documentos so o Bill of Rights
ingls (1688), a Declarao de Direitos do Bom Povo da Virgnia (1776),
a Constituio Americana decorrente da independncia dos Estados Unidos
(1787) e a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789), fruto
da Revoluo Francesa.
Sendo assim, os direitos humanos no apenas tinham sido reconhecidos,
mas se encontravam, agora, positivados pelas ordens internas dos Estados
soberanos.84 Concretizava-se, ento, a primeira fase de evoluo dos direitos
humanos, de acordo com a classificao apresentada por Gregorio Peces
Barbas,85 que vem a ser a positivao, e dava-se incio segunda fase, que
vem a ser a generalizao dos direitos humanos.
A generalizao dos direitos humanos decorreu de sua positivao, uma
vez que esta assegurou a todos o respeito queles, tornando-os leis nacionais.
Deste modo, todos passaram a ser titulares de direitos humanos no interior
de seus Estados e a poder reivindic-los.
Tal situao se manteve at o final da Segunda Guerra Mundial, quando
a comunidade internacional percebeu que se fazia necessria a regulamentao internacional da questo, para que as atrocidades cometidas durante
esse conflito no se repetissem.
Diante disso, em 1945 criou-se a ONU, organizao intergovernamental, de carter universal e representativa da comunidade internacional, para
atuar exatamente na manuteno da segurana e da paz internacionais, para
desenvolver relaes amistosas entre os Estados, para promover a cooperao
entre os povos, especialmente na defesa dos direitos humanos, e para
funcionar como um centro harmonizador das aes internacionais neste
sentido.86 Marcava-se, com isso, o incio da terceira etapa do desenvolvimento dos direitos humanos, sua internacionalizao.
_____________
84
Ou seja, haviam se tornado direitos fundamentais.
85
Derecho positivo de los derechos humanos, Madri: Debate, 1987, p. 13-14, apud BOBBIO,
N. Ob. cit., p. 50.
86
Cf. artigo 1, 1 a 4, da Carta das Naes Unidas: Artigo 1 Os propsitos das Naes
Unidas so: 1. Manter a paz e a segurana internacionais e, para este fim: tomar
coletivamente, medidas efetivas para evitar ameaas paz e reprimir os atos de agresso
ou outra qualquer ruptura da paz e chegar, por meios pacficos e de conformidade com
os princpios da justia e do Direito Internacional, a um ajuste ou soluo das
55
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56
Na realizao deste ltimo aspecto foi elaborada a citada Declarao

Universal dos Direitos do Homem (1948). Este documento passou a
simbolizar o incio da internacionalizao dos direitos humanos stricto
sensu87 e uma verdadeira matriz axiolgica da comunidade internacional.
Diz-se internacionalizao, pois foi a partir dela que direitos essenciais
passaram a ser assegurados no somente pelos ordenamentos jurdicos
internos dos Estados soberanos, mas tambm pela ordem internacional,88 j
que, ao aprovarem, no mbito da Assemblia Geral da ONU, a Declarao
Universal dos Direitos do Homem (1948), os Estados assumiram o compromisso internacional de respeit-los e garanti-los.89
Cumpre aqui ressaltar que o Direito Internacional dos Refugiados tem
reflexos diretos da internacionalizao dos direitos humanos, uma vez que:
A internacionalizao dos direitos humanos se materializa em uma
pletora de tratados e convenes, transformando o indivduo em sujeito do
Direito Internacional. A formao de um espao pblico internacional dos
direitos humanos alimentado pelos meios de comunicao enfraqueceu o apelo
poltico ao conceito de soberania para encobrir a prtica de perseguies,
massacres e torturas contra minorias tnicas e opositores polticos.90
_____________
controvrsias ou situaes que possam levar a uma perturbao da paz; 2. desenvolver
relaes amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio de igualdade de
direito e de autodeterminao dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao
fortalecimento da paz universal; 3. conseguir uma cooperao internacional para resolver
os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio, e para
promover e estimular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para
todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio; e 4. ser um centro destinado
a harmonizar a ao das naes para a consecuo desses objetivos comuns.
87
A Declarao Universal de Direitos do Homem (1948) to expressiva que se tem
entendido atualmente que as suas regras formam o ncleo duro dos direitos humanos,
ou seja, que foram em um primeiro momento um costume internacional, tendo evoludo
para se tornar, hoje, jus cogens e, portanto, no serem passveis de derrogao (a questo
do jus cogens, assim como a do costume internacional, ser mais bem explicada no
captulo dedicado s fontes do Direito Internacional dos Refugiados).
88
importante destacar que antes desse documento, outros compromissos internacionais de
proteo aos direitos humanos j haviam sido firmados, tais como regras contra a
escravido, normas de Direito Internacional do Trabalho patrocinadas pela Organizao
Internacional do Trabalho [OIT], normas patrocinadas pela Liga das Naes e a
Declarao Americana de Direitos Humanos, criada pela Organizao dos Estados
Americanos. Apesar disso, a Declarao Universal de Direitos do Homem tida como
o marco inicial da elaborao de um verdadeiro sistema internacional de proteo aos
direitos humanos, decorrendo de tal fato a sua importncia.
89
Tornando-se, como mencionado, direitos humanos.
90
AMARAL JR., A. do. O direito de assistncia humanitria. Tese apresentada Faculdade
de Direito da USP para obteno do ttulo de Livre-docente. 2001. p. 9 (grifo da autora
56
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57
E diz-se direitos humanos stricto sensu, pois, antes desse diploma legal,
alguns direitos que hoje se entende englobados pelo Direito Internacional
dos Direitos Humanos, como ser visto a seguir, j estavam positivados
internacionalmente de modo eficaz. Trata-se de algumas regras do Direito
Internacional Humanitrio, objeto das Convenes de Haia (1899 e 1907)
e de alguns direitos trabalhistas assegurados pela Organizao Internacional
do Trabalho [OIT], criada em 1919.
Iniciado o processo de internacionalizao, passaram a ser elaborados
inmeros tratados para aperfeioar a proteo dos direitos humanos, por meio
de uma maior especificidade e especializao de seu contedo, e, em alguns
casos, de seus sujeitos; assim tem-se: a Conveno para a Preveno e a
Represso do Crime de Genocdio (1948), a Conveno Europia de Direitos
Humanos (1950), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas
de Discriminao Racial (1965), os Pactos Internacionais de Direitos
Humanos (1966), a Conveno Americana de Direitos Humanos (1969), a
Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural
(1972), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979), a Carta Africana dos Direitos Humanos
e dos Direitos dos Povos (1981), a Conveno sobre Direito do Mar (1982),
a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis,
Desumanos ou Degradantes (1984), a Conveno sobre os Direitos das
Crianas (1989) e a Conveno sobre a Diversidade Biolgica (1992).
Desse modo, foi sendo estabelecido um ncleo jurdico internacional
de proteo da pessoa humana em casos de paz. Contudo, essa proteo
necessitava ser completada para a proteo dos indivduos em situaes
especiais. Assim foram agregadas a este sistema vertentes especficas de
proteo o Direito Internacional Humanitrio, para os casos de conflito
blico, que tem sua origem antes mesmo da fase de generalizao da
positivao nacional dos direitos humanos, como j mencionado; e o Direito
Internacional dos Refugiados, para pessoas que so perseguidas dentro de
seus pases de origem e que, portanto, so obrigadas a se deslocar para outro
local , desenvolvido a partir da dcada de 20 do sculo XX para formar
o Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu ou o Direito
Internacional de Proteo da Pessoa Humana.
A questo da coexistncia dessas trs realidades protetivas no pacfica
na doutrina: alguns estudiosos, como Christophe Swinarski, entendem que h
_____________
para demonstrar a relao entre internacionalizao dos direitos humanos e Direito
Internacional dos Refugiados, posto que citam os motivos de concesso deste, como
ser visto no Ttulo II do presente trabalho).
57
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58
trs sistemas distintos e to-somente complementares,91 outros, como Antnio

Augusto Canado Trindade e Guido Fernando Silva Soares, afirmam que, na
verdade, tem-se um grande sistema de proteo da pessoa humana que
apresenta trs vertentes de proteo de acordo com a realidade da qual resulta
a violao dos direitos do ser humano. Parece que a segunda hiptese a que
merece prosperar, pois, em essncia, o objetivo do Direito Internacional dos
Direitos Humanos, do Direito Internacional dos Refugiados e do Direito
Internacional Humanitrio o mesmo: a proteo do ser humano em seus
aspectos mais fundamentais e vulnerveis e do modo mais efetivo possvel.
Como reala Guido Fernando Silva Soares:
Originalmente distintos em sua emergncia histrica, as normas internacionais de proteo aos direitos humanos e aos direitos dos refugiados e
aquelas conhecidas como direito humanitrio, bem assim as normas escritas
que regem o instituto do asilo, tiveram finalidades diversas. Os direitos
humanos foram concebidos tendo em vista uma situao de paz, quer dizer,
de normalidade interna, em que o Estado poderia estabelecer e realizar seus
fins, sem excepcional influncia de fenmenos externos ou intervenincia de
outros Estados, portanto tendo como campo de atuao o prprio ordenamento
jurdico nacional, naqueles casos em que os indivduos colocavam-se em face
do Estado sob cujo ordenamento encontravam-se submetidos, seja pela fora
de sua nacionalidade, seja pelo fato de nele estarem fisicamente localizados
(domiclio ou residncia). J os outros trs nasceram para regular situaes
em princpio anormais, como as situaes de grave comoo interna nos
Estados ou de guerras, situaes essas em que os ordenamentos jurdicos
nacionais encontram-se em perigo de desagregao (por vezes com as normas
constitucionais suspensas) e nas quais houve necessidade de regulamentar os
direitos das pessoas que buscam refgio ou asilo em outros Estados, ou, ainda,
daquelas pessoas deslocadas por efeito de operaes militares, e, enfim, para
conseguir tratamento menos cruel s populaes civis e aos prprios combatentes. Contudo, nos dias correntes, em que os marcos de delimitao de
situaes de guerra e de paz so cada vez mais fluidos, em que as atrocidades
contra seres humanos podem ser perpetradas pelos Estados, a qualquer instante,
tanto na paz, quanto na guerra, tanto em tempos de normalidade constitucional,
quanto em situaes de revolues e sublevaes internas e, enfim, dada a
conscincia do mundo de hoje de que os valores da pessoa humana so
_____________
91
Note-se que a contrariedade dessa corrente e, em especial, desse doutrinador, se encontra
focalizada mais na denominao de um grande sistema de proteo de Direito
Internacional dos Direitos Humanos lato sensu do que da idia em si; cf. SWINARSKI,
C. Aulas proferidas na matria Transies Democrticas e o Legado do Autoritarismo
(documento oral), Curso de Cincia Poltica, Ps-graduao, FFLCH, USP, outubrodezembro/2002. Talvez se a expresso adotada fosse Direito Internacional de Proteo
da Pessoa Humana as crticas fossem abrandadas.
58
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59
transcendentais e que devem ser eles protegidos da maneira mais eficaz

possvel, verifica-se a busca de juno dos direitos humanos, direitos dos
refugiados e dos asilados, e do direito humanitrio, numa nica realidade
normativa. Se existe uma conscincia da unicidade dos valores protegidos,
existe igualmente, a finalidade de poder conferir-se a estes trs ltimos a
relativa efetividade que os direitos humanos tendem a possuir, no Direito
Internacional dos dias correntes, dada sua administrao eficiente por organismos da ONU.92
Assim, pode-se dizer que, hoje em dia, a pessoa humana conta com
um grande sistema de proteo, denominado comumente de Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu (ou Direito Internacional de
Proteo da Pessoa Humana), que se divide em trs vertentes de proteo:
o Direito Internacional dos Direitos Humanos stricto sensu, o Direito
Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Refugiados.
Tal relao pode ser reforada no que tange ao Direito Internacional
dos Refugiados,93 caso se aprenda com o ensinamento de Fbio Konder
Comparato. Ele aponta, como base dos direitos humanos, o fato de que:
Todos os seres humanos, apesar das inmeras diferenas biolgicas e
culturais que os distinguem entre si, merecem igual respeito, como nicos
entes no mundo capazes de amar, descobrir a verdade e criar a beleza.
o reconhecimento universal de que, em razo dessa radical igualdade, ningum
nenhum indivduo, gnero, etnia, classe social, grupo religioso ou nao
pode afirmar-se superior aos demais.94
Analisando essa afirmao, verifica-se que ela tambm a base de

criao do refgio, sendo os critrios apresentados os mesmos utilizados na
definio legal das hipteses de reconhecimento do status de refugiado. De
fato, ambos partem do mesmo fundamento, mas se distinguem quanto
abrangncia, pois o Direito Internacional dos Refugiados apenas protege o
ser humano enquanto perseguido em funo de sua raa, religio, nacionalidade, etnia, opinio poltica e pertencimento a grupo social, enquanto
o Direito Internacional dos Direitos Humanos objetiva tambm assegurar
condies mnimas para que o homem sobreviva e possa buscar a felicidade,
englobando assim a base de atuao daquele.
assim que Flvia Piovesan afirma que:
_____________
92
SOARES, G. F. S. Ob. cit., p. 335-336.
93
A justificativa acerca da aproximao entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos
e o Direito Internacional Humanitrio ser apresentada no captulo dedicado a este ltimo.
94
COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. 2. ed. revista e
ampliada. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 1.
59
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60
A proteo internacional dos refugiados se opera mediante uma estrutura

de direitos individuais e responsabilidade estatal que deriva da mesma base
filosfica que a proteo internacional dos direitos humanos. O Direito
Internacional dos Direitos Humanos a fonte dos princpios de proteo dos
refugiados e ao mesmo tempo complementa95 tal proteo.96
Desse modo, tem-se que o Direito Internacional dos Direitos Humanos

e o Direito Internacional dos Refugiados apresentam o mesmo objeto a
proteo da pessoa humana na ordem internacional; o mesmo mtodo
regras internacionais a fim de assegurar essa proteo; os mesmos sujeitos
o ser humano enquanto beneficirio e o Estado enquanto destinatrio e
obrigado principal das regras; os mesmos princpios e finalidades a
dignidade da pessoa humana, como ser exposto no prximo captulo, a
garantia do respeito a esta e, conseqentemente, a no-discriminao,
diferindo apenas no contedo de suas regras, em funo de seu mbito de
aplicao. Por essa razo, pode-se defender a tese de que se trata de ramos
assemelhados do direito, sendo que o Direito Internacional dos Direitos
Humanos, por ter uma maior aplicabilidade e um escopo de proteo mais
alargado, engloba as garantias mais especficas do Direito Internacional dos
Refugiados.
Destarte, tem-se que o Direito Internacional dos Refugiados uma
vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, do que decorrem
tanto aspectos positivos como negativos.
Entre os primeiros, tem-se que, em sendo um ramo do Direito
Internacional dos Direitos Humanos, o Direito Internacional dos Refugiados
conta tanto com todos os instrumentos legais daquele, bem como com seus
mecanismos de implementao,97 uma vez que, de acordo com a Declarao
_____________
95
Esta complementao verificada ainda de acordo com Flvia Piovesan em quatro
momentos: 1. no momento anterior ao refgio (quando direitos tais como a igualdade
e a no-discriminao, ou o direito vida, liberdade e segurana, devem ser
respeitados), 2. quando da sada do pas de origem (quando a liberdade de movimento
e o direito de deixar qualquer pas, entre outros, devem ser garantidos), 3. no perodo
do refgio (no qual os direitos igualdade perante lei na determinao do status de
refugiado e de no ser devolvido so exemplos de proteo a ser assegurada), e 4. quando
da soluo duradoura do problema dos refugiados (quando os direitos humanos devem
ser respeitados em seu pas de origem ou de nova residncia), cf. PIOVESAN, F. O
direito de asilo e a proteo internacional dos refugiados. In: ALMEIDA, G. A. e
ARAJO, N. O Direito Internacional dos Refugiados uma perspectiva brasileira. Rio
de Janeiro: Renovar, 2001. p. 44-49.
96
PIOVESAN, F. Ob. cit., p. 37.
97
Os direitos humanos contam com um sistema universal de proteo, no mbito da ONU,
que se divide em dois: (1) a proteo decorrente de tratados, sendo que os tratados
60
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61
e Programa de Ao de Viena (1993), os direitos humanos so universais,

indivisveis, interdependentes e inter-relacionados.98
Tal fato extremamente positivo, pois fortalece a proteo ao refugiado,
uma vez que, ao mesmo tempo em que se assegura o refgio, livrando-o
de violaes de direitos relativos ao seu status civil, ele traz em si a
necessidade de resguardar tambm os demais direitos humanos, para, com
isso, aumentar o nvel de proteo dado pessoa humana.
Alm disso, verifica-se uma crescente preocupao com a temtica dos
direitos humanos, especialmente por meio da proliferao de organizaes
no-governamentais, que vm colocando-a na agenda global, contribuindo
para reflexes e cobranas quanto sua efetivao, fato do qual se aproveita
o Direito Internacional dos Refugiados.
J entre os aspectos negativos, podem-se destacar dois como os
principais. O primeiro relaciona-se com a questo do fundamento dos Direitos
Humanos, questo que, como j mencionado, no apresenta uma resposta
consensual.
Dependendo da realidade histrica, a justificativa para a defesa de
direitos essenciais do ser humano variou e varia at hoje. Apesar disso notase que sempre se entendeu que certo ncleo de direitos deveria ser
resguardado como fundamental sobrevivncia humana, ou seja, mesmo no
havendo consenso quanto ao seu fundamento no se questionava a existncia
dos direitos humanos.
_____________
tidos como mais essenciais (contra a tortura, contra a discriminao racial, de proteo
das mulheres, de proteo das crianas, e os dois pactos internacionais) possuem comits
que velam por sua aplicao (por meio de relatrios enviados pelos Estados, por
comunicaes interestatais e, em alguns casos, comunicaes individuais) e (2) pela
atuao de seus rgos (todos os rgos da ONU tm competncia para tratar de direitos
humanos; em funo disso e para harmonizar a atuao destes foi criado o Alto
Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos). Contam, ainda, com sistemas
regionais, sendo trs os existentes hoje: sistema europeu, sistema americano e sistema
africano. Os refugiados, como todos os seres humanos, podem acessar esses sistemas
para proteger seus direitos humanos, mas a proteo de sua condio de refugiado
feita por um sistema especfico, que ser objeto de estudo do Ttulo III do presente
trabalho.
98
Conforme seu artigo 5., que dispe que: Todos os direitos humanos so universais,
indivisveis, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar
os direitos humanos globalmente, de modo justo e eqitativo, com o mesmo fundamento
e a mesma nfase. Levando em conta a importncia das particularidades nacionais e
regionais, bem como os diferentes elementos de base histricas, culturais e religiosas,
dever dos Estados, independentemente de seus sistemas polticos, econmicos e culturais
promover e proteger todos os direitos humanos e as liberdades fundamentais.
61
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62
Esta crise de fundamentos foi prejudicial no que concerne ao processo

de internacionalizao dos direitos humanos, pois, enquanto esses estavam
restritos aos Estados nacionais, independentemente da justificativa ou da
ideologia adotada por cada Estado, havia uma legitimidade e validade deles,
no sentido de serem leis internas, mas quando passam para a esfera
internacional, o quadro se altera.
A ordem internacional apresenta como uma de suas caractersticas
principais o fato de no ser centralizada, o que desperta at hoje inmeras
crticas, posto que no conta ela com uma estrutura legislativa nica e uma
engrenagem sancionadora como a das ordens jurdicas internas, de modo
que a punio efetiva daqueles que violam as suas regras dificultada.
Assim, muitos questionam o prprio fundamento da ordem internacional, e conseqentemente do Direito Internacional, entendendo ser esse
desprovido de eficcia e, portanto, intil e desnecessrio.
Ao agregar a este quadro direitos cujos fundamentos tambm no so
claros e consensuais,99 a desconfiana quanto sua eficcia e tendncia
a se vislumbrar a impunidade de suas violaes aumenta. exatamente esta
a situao dos direitos humanos.
Sendo uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos,
a proteo dos refugiados tambm padece de fundamentos filosficos
consensuais, 100 residindo a fora de sua justificativa em bases menos
palpveis, como a filosofia, a moral e a tica, o que, de certo modo,
enfraquece a sua efetivao.
_____________
99
Em funo disso surgem as correntes de relativismo dos direitos humanos, que propugnam
pela sua no universalidade baseando-se nas diferenas culturais existentes entre os povos,
que justificariam suas concepes e aplicaes diferentes. Sem entrar na questo em si,
entende-se que a universalidade dos direitos humanos est ligada sua titularidade (todos
os seres humanos), e no a percepo e vivncia dos direitos que podem refletir prticas
culturais (por exemplo, o direito de propriedade um direito humano que pode ser
regulamentado de inmeras formas de acordo com a ideologia do local em que se d
a regulamentao, e esta diversidade de graus no o desqualifica como direito humano);
por isso entende-se que os direitos mais essenciais (vida, liberdade e integridade fsica
e mental) no podem jamais ser violados. Ademais, entende-se que para que uma prtica
cultural possa ser uma razo legtima a minimizar um direito humano, deve ser
acompanhada da possibilidade de escolha: se no h escolha por parte do titular do direito
humano, no h cultura ou tradio que justifique a limitao a um direito humano,
mas sim autoritarismo.
100
No se quer, contudo, afirmar que no existam fundamentos do Direito Internacional dos
Refugiados, pois como j apontado existem tratados internacionais acerca da matria, ou seja,
existem fundamentos jurdicos para a sua proteo. O que se quer dizer que, em se tratando
de um instituto de Direito Internacional que deve ser efetivado no mbito nacional, a falta
de um nico fundamento filosfico universal dificulta a internalizao do instituto.
62
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63
Em face dessa crise de fundamentos, modernamente, dividiram-se os

estudiosos em duas correntes principais. A primeira entende como a melhor
soluo apenas assumir que os direitos humanos existem e so essenciais
a todos os seres humanos, devendo, portanto, ser respeitados, independentemente da sua fundamentao jurdica. Assim, supera-se a crise dos
fundamentos sem, contudo, resolv-la, apenas se verificando que tal questo
menos relevante a partir do momento em que os direitos humanos so
reconhecidos como tal.
Expoente dessa corrente Norberto Bobbio, que nos ensina que:
inegvel que existe uma crise dos fundamentos. Deve-se reconhecla, mas no tentar super-la buscando outro fundamento absoluto para servir
como substituto para o que se perdeu. Nossa tarefa, hoje, muito mais
modesta, embora tambm mais difcil. No se trata de encontrar o fundamento
absoluto empreendimento sublime, porm desesperado mas de buscar em
cada caso concreto, os vrios fundamentos possveis.101
A segunda corrente funda os direitos humanos no conceito de dignidade

da pessoa humana, apontando-a como o princpio tico mais elevado.
Neste sentido, a lio de Fbio Konder Comparato:
Se o direito uma criao humana, o seu valor deriva, justamente, daquele
que o criou. O que significa que esse fundamento no outro seno o prprio
homem, considerado em sua dignidade substancial de pessoa, cujas especificaes individuais e grupais so sempre secundrias.102
Nos dois casos tem-se a defesa da relevncia dos direitos humanos, os

quais devem ser respeitados independentemente de seus fundamentos, a fim
de resguardar o bem maior: o ser humano. A conscincia quanto relevncia
de seus fins fez com que a questo dos fundamentos esteja sendo gradativamente minimizada para dar espao a discusses mais prticas sobre o tema.
Isso leva ao segundo aspecto negativo do pertencimento do Direito
Internacional dos Refugiados ao Direito Internacional dos Direitos Humanos,
que vem a ser a temtica da sua efetivao, a principal dificuldade deste
atualmente.
Uma vez superada a questo dos fundamentos dos direitos humanos,
estando a sua positivao e a sua internacionalizao avanadas, cumpre
_____________
101
Ob. cit., p. 24.
102
COMPARATO, F. K. Fundamento dos direitos humanos: a noo jurdica de fundamento
e sua importncia em matria de direitos humanos. Revista Consulex, ano IV, n. 48,
p. 55, dezembro de 2000.
63
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64
agora efetiv-los, para que a proteo assegurada seja concretizada e no

se perca nos diplomas legais.
Mais uma vez utilizando da lio de Norberto Bobbio, tem-se que:
Mas tambm esta busca dos fundamentos possveis empreendimento
legtimo e no destinado, como o outro, ao fracasso no ter nenhuma
importncia histrica se no for acompanhada pelo estudo das condies, dos
meios e das situaes nas quais este ou aquele direito pode ser realizado.103
O Direito Internacional dos Refugiados no foge a esta regra. Tendo

sido reconhecida a necessidade de se criar um instituto que assegurasse a
proteo a pessoas perseguidas em funo de suas liberdades fundamentais,
e tendo sido positivado internacionalmente, hoje resta como desafio a sua
efetivao total, a qual depende dos Estados.
Pelo exposto, verifica-se que o Direito Internacional dos Refugiados
uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, sendo esta
a sua natureza jurdica, o que implica aspectos positivos e aspectos negativos;
o principal aspecto positivo o fato de ser ele parte de um elenco de direitos
universais, indivisveis, interdependentes, inter-relacionados e essenciais ao
ser humano, e o principal aspecto negativo a questo da sua efetivao.
Seo 2 Fundamentos filosficos do Refgio
Na seo anterior verificou-se a dificuldade de se estabelecer fundamentos filosficos para os direitos humanos e, conseqentemente, para o
refgio. Verificou-se, tambm, que tal questo tida como superada pela
maioria dos estudiosos do Direito Internacional dos Direitos Humanos, em
funo de j estarem assegurados positivamente, o que denota um consenso
sobre a sua relevncia.
Apesar de a controvrsia sobre os fundamentos filosficos do refgio
ser tida como superada, permitindo o entendimento do instituto do refgio
como dotado de fundamentos jurdicos, uma vez que positivado, e, portanto,
com bases obrigatrias, parece interessante apontar alguns fundamentos
filosficos, e, portanto, no jurdicos, da concesso do refgio, os quais
contriburam, diretamente, para a formao desse consenso sobre a importncia do tema. Os fundamentos aqui tratados no esgotam a matria, mas
to-somente servem como indicadores da vasta fundamentao da questo.
Pode-se comear pela fonte mais remota, a doutrina judaico-crist. Ao se
fazer uma anlise do Velho Testamento da Bblia verifica-se que, em inmeras
_____________
103
Ob. cit., p. 24.
64
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65
passagens, h referncias ao tratamento de estrangeiros. Nessas passagens,

impe-se um tratamento diferenciado aos estrangeiros, denotando a existncia
de respeito para com eles, uma vez que devem ser tratados como semelhantes.
Tal fato pode ser fruto, ao mesmo tempo, da solidariedade e de os prprios
israelitas terem sido estrangeiros no Egito, onde eram escravos, e tambm de,
durante sua peregrinao pelo deserto, quando erraram por terras que at ento
no lhes pertenciam, terem tido que contar com a ajuda de outros povos.
Alm desse tratamento geral aos estrangeiros, encontram-se passagens
em que Deus estabeleceu trs cidades-refgio, para as quais as pessoas acusadas
de um crime culposo e que gostariam de se defender deveriam se dirigir. Seriam
campos de foragidos nos quais seria garantida a proteo aos direitos mnimos
desses seres humanos. Esta garantia a base do instituto do refgio.
Ademais, no Novo Testamento, que somente reconhecido pelos
cristos, h vrias lies de amor passadas por Jesus Cristo, sendo uma das
principais a mxima amar ao prximo como a si mesmo, da qual decorre
uma obrigao para com os demais seres humanos.
Saindo da tradio religiosa e avanando cronologicamente muito mais
de um milnio e meio, verifica-se que este dever de cuidado para com os
semelhantes tambm est presente na obra de Immanuel Kant.
Depreende-se dos ensinamentos desse filsofo a noo de um direito
cosmopolita, pelo qual todo homem tem o direito de ser tratado como amigo
em qualquer parte do globo, pois deveria prevalecer o direito hospitalidade,
essencial para o alcance da paz perptua.104
Como assinala Norberto Bobbio, o fato de o estrangeiro contar com
a hospitalidade de todos no apenas um dever meramente filantrpico,105
mas sim um direito.
E somente com este tipo de relao no entre indivduos, no entre
Estado e indivduos no interior, no entre Estado e Estado, mas entre Estados
e indivduos dos outros Estados que Kant conclua o sistema geral do direito
e representava de modo integral o desenvolvimento histrico do direito, no
qual o ordenamento jurdico universal, a cidade do mundo ou cosmpolis,
representa a quarta e ltima fase do sistema jurdico geral, depois do estado
de natureza (onde no h outro direito alm do direito privado, o direito entre
indivduos), depois do estado civil (regulado pelo direito pblico interno),
depois da ordem internacional (regulada pelo direito pblico externo).
Concebido como a ltima fase de um processo, o direito cosmopolita no
_____________
104
KANT. I. A Paz perptua e outros opsculos. Trad. Artur Mouro. Lisboa: Edies 70.
p. 119-171.
105
KANT. I. A Paz perptua e outros opsculos. Ob. cit., p. 138.
65
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66
, para Kant, uma representao de mentes exaltadas, j que, num mundo

aonde se chegou progressivamente, no que se refere associao dos povos
da Terra [...], a um tal nvel que a violao do direito ocorrida num ponto
da Terra percebida em todos os outros pontos, o direito cosmopolita
o necessrio coroamento do cdigo no escrito, tanto do direito pblico
interno como do Direito Internacional, para a fundao de um direito pblico
geral e, portanto, para a realizao da paz perptua.106
Mais recentemente, percebeu-se a necessidade de se estabelecer uma

base de maior concretude do que a de um dever moral por parte dos Estados
ou dos demais seres humanos de acolher pessoas perseguidas, posto que
sem esta base a responsabilidade se situa apenas no mbito do dever-ser,
o qual no necessariamente se reverte em um efetivo ser.107
Sendo assim, resolveu-se utilizar conceitos universalmente reconhecidos, ainda que no totalmente precisos, e dessa forma os principais
fundamentos do refgio passaram a ser a dignidade humana a qual deve
ser preservada por todos, inclusive os Estados, em funo de sua relevncia
e do princpio da cooperao internacional, resultante da conscincia de se
estar vivendo em um mundo inter-relacionado; a solidariedade base da
maioria das aes na esfera internacional, principalmente no que tange
cooperao entre os Estados; e a tolerncia conceito presente nas mais
variadas filosofias, inclusive nas religiosas, e que permite o convvio entre
os diversos grupos sociais no mundo.
O tema da dignidade do ser humano est entre as questes filosficas
estudadas desde os primrdios da filosofia moderna. Exemplos disto so a
preocupao renascentista com tal conceito, da qual resultou a obra Discurso
sobre a dignidade do homem, de Giovanni Pico Della Mirandola,108 e a
presena de tal conceito na obra de Immanuel Kant, que declara:
O homem, e, duma maneira geral, todo o ser racional, existe como fim
em si mesmo, no s como meio para o uso arbitrrio desta ou daquela
vontade. Pelo contrrio, em todas as suas aes, tanto nas que se dirigem
a ele mesmo como nas que se dirigem a outros seres racionais, ele tem que
ser sempre considerado simultaneamente como fim,109 e no reino dos fins
_____________
106
Ob. cit., p. 139.
107
Tal percepo se insere na idia de comunidade de responsabilidades que aparece depois
da Primeira Guerra Mundial e reforada aps a Segunda Guerra Mundial, quando se
verifica que existem vrios assuntos (como o meio ambiente, o patrimnio comum e
os direitos humanos) de interesse de toda a humanidade e que, portanto, devem ser
protegidos por ela como um todo.
108
MIRANDOLA, G. P. Discurso sobre a dignidade do homem. Edio bilnge. Trad. Maria
de Lurdes Sirgado Ganho. Lisboa: Edies 70, 1998.
109
KANT, I. Fundamentao da metafsica dos costumes. Ob.cit., p. 68.
66
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67
tudo tem ou um preo ou uma dignidade. Quando uma coisa tem um preo,
pode-se pr em vez dela qualquer outra como equivalente; mas quando no
permite equivalente, ento ela tem dignidade.110
Este interesse decorre da relevncia atribuda ao homem em face do

universo, o que demanda uma valorizao de sua essncia e a garantia da
sua manuteno.
O conceito de dignidade humana, assim como o de direitos humanos,
no preciso e abrange todas as garantias mnimas que devem ser
asseguradas ao ser humano enquanto tal. Para Milln Puelles esta finalidade
ou superioridade do ser humano sobre os [seres] que no tm razo o
que se denomina de dignidade da pessoa humana.111
A proteo da dignidade humana , para Fbio Konder Comparato,
a opo necessria, no momento atual da histria da humanidade, para
que no se chegue ao caos:
Para conjugarmos o risco de consolidao da barbrie, precisamos
construir urgentemente um mundo novo, uma civilizao que assegure a todos
os seres humanos, sem embargo das mltiplas diferenas biolgicas e culturais
que os distinguem entre si, o direito elementar busca da felicidade.112
J a solidariedade um dos sentimentos encontrados h mais tempo

na raa humana, e, segundo Luiz Olavo Baptista, constitui um dos valores
maiores na construo dos direitos humanos, uma vez que sem ela no h
reconhecimento da pessoa e, conseqentemente, nem direitos humanos.113
Apesar de o conceito de solidariedade existir h muito tempo, de acordo
com Jos Fernando de Castro Farias,114 foi redescoberto no sculo XIX,
quando passou a fornecer uma base positiva para a atuao do Estado. Nesse
momento, originou-se o direito de solidariedade, consubstanciado em
obrigaes estatais para com os indivduos.
Ainda de acordo com esse autor, a solidariedade vem a ser essencial
para a sociedade moderna em virtude de sua complexidade e, conseqen_____________
110
Ob. cit., p. 77.
111
PUELLES, M. Persona humana y justicia social, Madrid, 1973, apud PEREZ, J. G.
La dignidad de la persona. Madrid: Editoral Civitas, 1986. p. 24: A esta prestancia
o superioridad del ser humano sobre los que carecem de razn es lo que se llama de
dignidad de la persona humana (traduo livre).
112
Ob. cit., p. 460.
113
Mundializao, Comrcio Internacional e Direitos Humanos, Seminrio Direitos Humanos
no Sculo XXI, 10 e 11 de setembro de 1998, Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais. Disponvel em: <www.relnet.com.br>. Acesso em: 10 abr. 2000.
114
A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998.
67
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68
temente, de servir como paradigma para a atuao dos Estados, enquanto

produtos do social:
A solidariedade representa a contastao de que, ao lado das formas
tradicionais de solidariedade, a sociedade caminha para uma complexidade
crescente com novas prticas sociais, polticas, jurdicas, econmicas, culturais,
industriais, e tecnolgicas que subvertem os dados da vida social. Esta no mais
o conjunto coerente que os antigos e tambm o individualismo do pensamento
moderno imaginaram. Doravante, a sociedade caminha para uma diferenciao
cada vez maior, uma heterogeneidade crescente onde excluda toda possibilidade de um retorno ao homogneo. A vida social no pode mais ser pensada fora
de um combate permanente, fora de turbulncias, onde uma pluralidade de
formas de vida afeta todos os grupos que se encontram, se afrontam, se combatem,
se aliam ou se acomodam entre si no interior de um espao onde os homens
nascem, por acaso. As pocas em que as hierarquias naturais podiam conter essa
efervescncia no existem mais.115 O discurso solidarista tenta forjar uma
unidade levando em conta essa pluralidade da vida social.116
Assim como necessria para a sociedade interna, a solidariedade

indispensvel para a sociedade internacional, uma vez que essa, como
mencionado, no centralizada e hierarquicamente organizada, dependendo
da vontade poltica de seus integrantes na maioria das vezes.
Em um momento em que o Direito Internacional deve enfrentar temas
globais, como os direitos humanos e o meio ambiente, o recurso
solidariedade aparenta ser o nico caminho vivel, por colocar a todos na
real condio dos homens: a de condminos do mundo.
Neste sentido mais uma vez a lio de Fbio Konder Comparato:
A solidariedade prende-se idia de responsabilidade de todos pelas carncias ou necessidades de qualquer indivduo ou grupo social. a transposio, no
plano da sociedade poltica, da obligatio in solidum do direito privado romano. O
fundamento tico deste princpio encontra-se na idia de justia distributiva,
entendida como a necessria compensao de bens e vantagens entre as classes
sociais, com a socializao dos riscos normais da existncia humana.117
To relevante este conceito para o Direito Internacional que ele foi

elevado categoria de princpio deste ramo do direito, como ser aprofundado na Seo 2 do Captulo 3 do Ttulo I deste trabalho.
_____________
115
DUVIGNAUD, J., La solidarit. Lien de Sang et Lien de Raison, Paris: Fayard, 1986
apud FARIAS, J. F. de C. Ob. cit., p. 195.
116
FARIAS, J. F. de C., Ob. cit., p. 195.
117
COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos direitos humanos. Ob. cit., p. 62.
68
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69
No caso do reconhecimento do status de refugiado, est-se diante da

concretizao desta lio, pois se supre a carncia de um grupo em funo
de esse ser parte da humanidade, e de todos serem, portanto, responsveis
pelo seu porvenir.
Desse modo, tem-se que a solidariedade um dos fundamentos
filosficos da concesso de refgio posto que a proteo do ser humano
de responsabilidade de todos.
No que tange tolerncia, o seu conceito apresenta sentidos mltiplos,
em funo do fato de a palavra tolerncia apresentar vrios significados,
entre os quais pode-se destacar: qualidade de tolerante; ato ou efeito de
tolerar; atitude de admitir a outrem uma maneira de pensar ou agir diferente
da adotada por si mesmo; ato de no exigir ou interditar, mesmo podendo
faz-lo; permisso; pacincia; condescendncia; indulgncia.118
De acordo com Paul Ricur, que funda seu conceito de tolerncia na
evoluo histrica deste princpio, a tolerncia pode ser entendida negativamente quando vem a expressar a absteno de interditar ou de exigir,119 ou
positivamente no sentido de reconhecer, efetivamente, as diferenas:
A proteo contra a obstruo no basta; a correo das desigualdades
devidas diferena de peso social exigida pela regra da justia. A tolerncia
assume ento um sentido positivo: absteno acrescenta-se o reconhecimento
do direito de existncia das diferenas e do direito s condies materiais
de exerccio de sua livre expresso. Desse modo a justia no se separa de
certa proteo dos interesses dos grupos mais fracos, na medida em que a
justia inseparvel de uma ao corretiva com relao aos abusos resultantes
da pretenso do mais forte de se sobrepor esfera de exerccio da liberdade
do outro. Do princpio da absteno, comeamos a nos deslocar para o
princpio da admisso.120
A tolerncia, desse modo, serve, em um primeiro momento, proteo

limitada, uma vez que se resume a um no-fazer, evoluindo, modernamente,
para uma obrigao positiva que permita no somente a convivncia dos
diferentes, mas tambm lhes assegure os seus direitos.121
_____________
118
Definio obtida no Dicionrio Universal de Lngua Portuguesa no documento eletrnico:
<http://www.priberam.pt/DLPO>.
119
RICUR, P. Em torno ao poltico. Coleo Leituras 1. Trad. Marcelo Perine. So Paulo:
Loyola, 1995. p. 177.
120
Ob. cit, p. 180.
121
Para LVI-STRAUSS, C. Raa e cultura. In: UNESCO. Raa e Cincia I. So Paulo:
Perspectivas, 1970. p. 269: A tolerncia no uma posio contemplativa, dispensando
as indulgncias ao que foi ou ao que . uma atitude dinmica, que consiste em prever,
em compreender e em promover o que quer ser.
69
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70
De acordo com Alberto do Amaral Jnior,122 a tolerncia, alm do

escopo geral supramencionado, apresenta trs faces, s quais correspondem
trs vantagens: (1) ao ser encarada como prudncia poltica, na medida em
que a convivncia entre faces opostas traz benefcios, (2) pode ser vista
como mtodo, uma vez que se funda na crena da razoabilidade humana
e na superioridade da persuaso sobre a fora, e (3) entendida como
princpio moral absoluto, o qual se baseia no reconhecimento da dignidade
da pessoa alheia.123
Entendendo tambm a tolerncia como algo positivo e benfico, mas
ampliando a sua importncia, Michael Walzer a considera como necessria
em um mundo multicultural: A tolerncia torna a diferena possvel, a
diferena torna a tolerncia necessria.124 Alm de ser necessria para a
diferena, a tolerncia tida como um requisito da coexistncia pacfica,
a qual sem dvida um princpio moral importante e substantivo,125 o
que fortalece a crena do autor na relevncia do conceito.
Michael Walzer analisa a tolerncia, precipuamente, do ponto de vista
interno dos Estados e das associaes, mas estende sua pesquisa para a
sociedade internacional, que interessa sobremaneira ao presente estudo, uma
vez que a temtica dos refugiados , em essncia, internacional.
Ao analisar a sociedade internacional, Michael Walzer a entende como
a mais tolerante das organizaes de grupos e demonstra como a tolerncia
tanto possvel em seu contexto quanto parte indispensvel de sua
manuteno:
A sociedade internacional aqui uma anomalia porque obviamente no
um regime domstico. H quem diga que no sequer um regime, mas
antes uma condio anrquica e sem leis. Se isso fosse verdade, essa seria
uma condio de absoluta tolerncia: vale tudo, nada proibido, pois ningum
est autorizado a proibir (ou permitir), mesmo que muitos participantes
anseiem por faz-lo. De fato, a sociedade internacional no anrquica;
um regime muito fraco, mas como regime tolerante, apesar da intolerncia
da alguns Estados que a compem. Todos os grupos que alcanam a condio
_____________
122
Tal concepo compartilhada tambm por Celso Lafer e Gelson Fonseca Junior em
Questes para a Diplomacia no Contexto Internacional das Polaridades Indefinidas (Notas
Analticas e Algumas Sugestes), Temas de poltica externa brasileira II, v. 1, IPRI,
p. 74-77.
123
AMARAL Jr., A. A paz em tempos sombrios, O Estado de S. Paulo, 21 de setembro
de 2001.
124
WALZER, M. Da tolerncia. trad. Almiro Pisetta. So Paulo: Martins Fontes, 1999. p.
XII.
125
Ob. cit., p. 9.
70
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71
de Estado e todas as prticas que eles permitem (dentro de limites que logo
mencionarei) so tolerados pela sociedade de Estados. A tolerncia uma
caracterstica essencial da soberania e uma causa importante de sua atrao.126
Em sendo parte do cotidiano da sociedade internacional, devido ao

carter multicultural desta, e sendo indispensvel para a convivncia pacfica
entre as diferenas, a tolerncia se configura em um princpio importante
da proteo dos direitos humanos e, conseqentemente, do Direito Internacional dos Refugiados.
Desse modo, verifica-se que, quer por questes religiosas, quer por
questes morais, ou, ainda, por questes humanistas, a proteo do ser
humano e o dever dos Estados de garanti-la para seus nacionais ou para
estrangeiros sob sua jurisdio sempre justificada, e sendo os refugiados
uma categoria de ser humano que depende dessa proteo, conta o refgio
com ampla fundamentao filosfica.
_____________
126
Ob. cit., p. 28.
71
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72
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Captulo 3
CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO
Seo 1 Panorama histrico

O instituto do refgio surgiu no incio do sculo passado,127 mais
precisamente na dcada de 20, no mbito da Liga das Naes, que passou
a se preocupar com esta questo em funo do alto nmero de pessoas que
fugiram da recm-criada Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. A fuga
era motivada pela situao poltica e econmica desse pas, mais especificamente pela Revoluo Bolchevique, pelo colapso das Frentes antibolchevique, pela fome e pelo fim da resistncia dos russos que se opunham ao
comunismo,128 e tinha como justificativa a perseguio que a ocorria.
No incio, a assistncia a essas pessoas era providenciada pela Cruz
Vermelha,129 mas, com o constante aumento de indivduos sob a sua custdia,
_____________
127
Para um estudo mais aprofundado da evoluo histrica do Direito Internacional dos
Refugiados, at a criao do ACNUR, ver FISCHEL DE ANDRADE, J. H. Ob. cit.
128
Como o smbolo comunista vermelho, os opositores a este sistema so referidos como
russos brancos.
129
A Cruz Vermelha, ou Movimento da Cruz Vermelha, uma organizao internacionalmente
conhecida por sua atuao em situaes de guerra. Trabalha para amenizar o sofrimento
dos civis envolvidos em conflitos, principalmente fornecendo proteo, remdios e
comida. Ao ajudar as vtimas de guerra, a atuao da Cruz Vermelha recai sobre o domnio
do Direito Internacional Humanitrio, mas, como muitas vezes os conflitos blicos geram
refugiados, essa organizao acaba, na prtica, por assistir a eles. A Cruz Vermelha
fruto do idealismo de Henri Dunant, que tinha no internacionalismo o seu nico objetivo,
sendo internacionalismo aqui entendido como a Europa sem fronteiras. Em funo desse
objetivo ele viajou o mundo e, durante a Guerra da Crimia (1850-1859), solicitou
73
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74
esta organizao solicitou a ajuda da Liga das Naes para enfrentar a

questo.
Essa organizao, apesar de dar destaque questo das minorias, no
trazia em seu estatuto a problemtica dos refugiados, mas, diante da situao
concreta que lhe foi apresentada, estabeleceu, em 1921, o Alto Comissariado
para os Refugiados Russos. Teve incio a a proteo internacional aos
refugiados.
_____________
permisso para assistir Batalha de Solferino. Impressionado com o sofrimento dos
enfermos, obteve uma licena para ajud-los, e verificou os problemas enfrentados pelos
profissionais de assistncia mdica. Convencido da necessidade de se estabelecer uma
organizao especfica para o tratamento das vtimas de guerra e empenhado em instituir
uma ao internacional nesse sentido, Henri Dunant trabalhou na divulgao de seu
projeto e passou a trabalhar com Gustavo Moynier, presidente da Sociedade de Utilidade
Pblica de Genebra. Em 1863, em uma reunio dessa entidade formou-se uma comisso
composta de cinco membros: General Dufour, Dr. Maunour, Dr. Appia, Gustavo Moynier
e Henri Dunant. Essa comisso foi denominada de Comit Permanente para a Proteo
dos Militares Feridos em Tempos de Guerra e acabou por ser a base institucional da
Cruz Vermelha. O estabelecimento da Cruz Vermelha decorreu da conscincia quanto
necessidade de se ter uma organizao pronta para atuar nos casos de conflito, e que,
portanto, deveria ser estabelecida em tempos pacficos. Logo em seus primeiros anos
de atuao a Cruz Vermelha obteve timos resultados, tanto tericos (como a aprovao
das Convenes de Genebra sobre o direito de guerra em 22 de agosto de 1864) quanto
prticos (como a sua primeira atuao geral na guerra austro-prussiana de 1866). Em
1875 o comit de Genebra estabeleceu um comit internacional, denominado Comit
Internacional da Cruz Vermelha [CICR], cujo lema inter armas caritas (que poderia
ser traduzido como caridade no conflito), e formado com base no direito suo, sendo,
juridicamente, uma organizao nacional. Em 1882, ano de adeso dos Estados Unidos,
a Cruz Vermelha tornou-se uma organizao internacional, passando a ser denominada
Cruz Vermelha Internacional. Na realidade a Cruz Vermelha tem natureza jurdica mista,
uma vez que uma organizao no-governamental sediada na Sua e, portanto, sujeita
ao direito interno desse Estado, mas, ao mesmo tempo, tem atuao internacional, como,
por exemplo, nos casos de intervenes humanitrias realizadas pelo CICR, quando, ento,
est sujeita ao direito internacional. A Cruz Vermelha apresenta trs grandes realidades:
(1) o Comit Internacional da Cruz Vermelha que tem papel ativo em casos de conflitos
armados e responde pela maioria das aes de carter internacional da organizao, (2)
as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, que operam no
interior dos Estados sendo sujeitos de direito interno deles, e (3) a Liga, ou Federao,
das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, que vem a ser a associao
das Sociedades Nacionais. A relevncia da atuao da Cruz Vermelha foi reconhecida
na entrega do 1. Prmio Nobel da Paz, em 1901, a seu idealizador, Henri Dunant. A
primeira ao conjunta entre a Cruz Vermelha e o ACNUR ocorreu em 1956, em funo
da crise na Hungria, sendo este episdio a primeira situao de emergncia que demandou
a atuao do ACNUR aps a concluso de seu mandato inicial envolvendo os refugiados
da 2. Guerra Mundial. Atualmente a Cruz Vermelha continua a trabalhar com refugiados,
mormente em casos emergenciais, como situaes de guerra e conflitos internos, atuando
diretamente no campo, como nos casos da Guerra da ex-Iugoslvia e do Afeganisto.
74
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75
O Alto Comissariado para os Refugiados Russos foi prontamente

reconhecido pela comunidade internacional, apesar de a Liga das Naes
no assumir qualquer responsabilidade por seus atos.
As tarefas que deveriam ser realizadas pelo Alto Comissariado para
os Refugiados Russos eram basicamente trs: (1) a definio da situao
jurdica dos refugiados, (2) a organizao da repatriao ou reassentamento
dos refugiados130 e (3) a realizao de atividades de socorro e assistncia,
tais como providenciar trabalho, com a ajuda de instituies filantrpicas.
Foi escolhido para comandar as atividades deste rgo o Dr. Fridtjof
Nansen, de origem norueguesa, que desempenhou papel de grande relevncia
para o desenvolvimento institucional do refgio, pois conseguiu viabilizar
solues para os refugiados sob sua gide, alm de criar um documento
especfico de identificao para os refugiados, o passaporte Nansen.
Como a sua designao especifica, o Alto Comissariado para os
Refugiados Russos tinha sua competncia limitada a pessoas de origem russa.
Ocorre que, com o passar do tempo, pessoas de outras nacionalidades, e/ou
etnias, comearam a necessitar da proteo jurdica internacional concedida
aos refugiados.
Sendo assim, em funo da persuaso do Dr. Nansen, em 1924, a
competncia deste rgo foi alargada para outros povos, de forma a
possibilitar o atendimento e a proteo de refugiados armnios, populao
que sofreu o primeiro genocdio da histria da humanidade.131
Em 1926, um dos principais documentos desta fase inicial da proteo
internacional dos refugiados foi assinado. Tratava-se do Acordo para a
expedio de certificado de identidade para os refugiados russos e armnios.132
_____________
130
Constitui a repatriao a volta voluntria do refugiado para o seu pas de origem e/ou
de residncia habitual aps o fim dos motivos que originaram a sua fuga. J o
reassentamento vem a ser o estabelecimento do refugiado em um terceiro pas, que no
o seu de origem e no o pas no qual solicitou o refgio. Ambas estas modalidades
de solues para os refugiados so ainda hoje utilizadas no Direito Internacional dos
Refugiados.
131
Os armnios residiam em territrio turco e lutaram ao lado destes na Primeira Guerra
Mundial, pois lhes havia sido prometida independncia aps a vitria nesse conflito.
Contudo, os turcos, ao perder algumas batalhas, desconfiaram dos armnios e no somente
suspenderam a promessa como iniciaram um massacre contra esta populao. Cf.
FISCHEL DE ANDRADE, J.E. O direito internacional dos refugiados em perspectiva
histrica. In: Amaral Jr. A. do e Perrone-Moiss, C. (org.). O cinqentenrio da
Declarao Universal dos Direitos Humanos. So Paulo: Edusp, 1999, p. 75-120.
132
Arrangement relating to the issue of identity certifications to Russian and Armenian
refugees, assinado em Genebra aos 12 de maio de 1926.
75
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76
Em 1927, outra alterao na competncia inicial do Alto Comissariado

para Refugiados Russos fez-se necessria em face do contexto internacional.
Com ela, esse rgo pde avaliar solicitaes de refugiados assrios, assrioscaldeus, turcos e montenegrinos.
Em 1929 houve uma ltima alterao, agora no em relao competncia
desse rgo, mas sim relativa aos seus aspectos institucionais. Nessa data, o Alto
Comissariado para Refugiados Russos passou a ser subordinado Liga das
Naes, pois em seu estatuto havia a previso de sua extino em 1931 e era
necessrio um perodo de transio, no qual se estudaria a possibilidade de
criao de outro rgo encarregado da temtica dos refugiados.
O ano de 1930 para o Direito Internacional dos Refugiados foi marcado
por dois acontecimentos: o falecimento do Dr. Nansen e a criao, pela Liga das
Naes, como resultado do mencionado perodo de transio, de um rgo
descentralizado, mas sob sua direo, que tratasse da questo humanitria dos
refugiados.133 Nascia assim o Escritrio Nansen para os Refugiados.134
O Escritrio Nansen teve como maior mrito a elaborao de um
instrumento jurdico internacional sobre os refugiados, a Conveno de
1933.135 Apesar de ter um contedo limitado, essa Conveno possibilitou
o incio da positivao do Direito Internacional dos Refugiados, trazendo,
inclusive, um dispositivo acerca do princpio do non-refoulement (que
consiste na proibio da devoluo do solicitante de refgio e/ou do refugiado
para territrio no qual sua vida ou integridade fsica corram perigo), de vital
importncia para os refugiados. ela at mesmo apontada, por alguns
estudiosos do tema, como marco legal inicial desta vertente do Direito
Internacional dos Direitos Humanos.
Nessa mesma poca verificou-se o surgimento e o fortalecimento do
nacional-socialismo na Alemanha, o que provocou a criao de um novo
grupo de pessoas perseguidas em virtude de seu status civil, que necessitavam
da proteo concedida aos refugiados: os judeus alemes.
Em funo de os judeus serem auxiliados por organizaes judaicas
de todo o mundo, por existirem presses para o fim do Escritrio Nansen
para Refugiados por parte de Estados que violavam os direitos fundamentais
de seus nacionais os quais recorriam ento proteo deste e pelo fato
_____________
133
Cf. Resoluo A 29 1930 XIII.
134
Os aspectos polticos da problemtica dos refugiados ficaram a cargo do Secretariado
da Liga das Naes, em um primeiro momento, mas a prtica demonstrou que isso no
era funcional e por isso, em um segundo momento, o Escritrio Nansen passou a exercer
a proteo prtica e a cuidar dessas questes.
135
Cf. Documento C 650 (1) M 311 (1), com o ato final registrado sob o nmero 650
(a) M 311 (a) 1933.
76
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77
de a Alemanha, ainda membro da Liga das Naes, ser contrria a que esta
reconhecesse os judeus alemes como refugiados, optou-se por criar um rgo
especfico para a proteo dos judeus alemes, que atuasse fora do mbito
do Escritrio Nansen para Refugiados.
Surgiu assim, em 1936, o Alto Comissariado para os Refugiados Judeus
provenientes da Alemanha, que teve sua competncia alargada para proteger
judeus provenientes da ustria em 1938.136
Tanto o Escritrio Nansen para Refugiados quanto o Alto Comissariado
para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha apresentavam data
limite para o encerramento de suas atividades, sendo esta, para ambos, o
fim do ano de 1938.
Em funo disso, e preocupada com a proteo internacional das pessoas
refugiadas, a Noruega props a unificao do tratamento dos refugiados e a
criao de um nico organismo internacional encarregado de sua coordenao.
Diante de tal proposta, a Liga das Naes aprovou, em 1938, o trmino
das atividades do Escritrio Nansen para Refugiados e do Alto Comissariado
para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha e criou o Alto
Comissariado da Liga das Naes para Refugiados.137
A criao desse rgo de proteo aos refugiados inaugurou uma nova
fase do Direito Internacional dos Refugiados, isto porque, at ento, a
qualificao de uma pessoa como refugiada era feita a partir de critrios
coletivos, ou seja, em funo de sua origem, sua nacionalidade ou sua etnia
a pessoa no necessitava demonstrar que sofria perseguio, mas tosomente que pertencia a um dos grupos tidos como de refugiados e, com
sua criao, a qualificao passou tambm a ser fundamentada em aspectos
individuais, ou seja, na histria e caractersticas de cada indivduo e na
perseguio sofrida por ele e no apenas em reconhecimentos coletivos.
Mantiveram-se, contudo, os fundamentos da concesso de refgio, ou
seja, continuavam a ser utilizados os critrios da origem, nacionalidade ou etnia.
Para o reconhecimento individual, no bastava, assim, que a pessoa
pertencesse a determinada nacionalidade ou etnia, mas o que se considerava
_____________
136
A questo dos refugiados judeus alemes mostrou-se to relevante que 3 (trs) documentos
foram assinados acerca do tema: Provisional arrangement concerning the Statues of
Refugees coming from Germany (C 362 M 237), Intergovernmental Conference for the
Adoption of a Statute for Refugees coming from Germany (C 362 [a] M 327 [a]), ambos
em 1936; e Convention concerning the Status of Refugees coming from Germany (C
75 [1] M 30 [1]), em 1938.
137
Por meio de cinco resolues adotadas pela Assemblia Geral da Liga das Naes, em
Genebra, aos 30 de setembro de 1938.
77
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78
era o fato de ela ser individualmente perseguida em funo desse pertencimento. Esta qualificao dos refugiados a atualmente utilizada quando
no h fluxos em massa de refugiados.
O Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados no dispunha
de fundos prprios, cabendo a ele apenas a coordenao de fundos privados
para a proteo dos refugiados, o que o impedia de realizar atividades diretas
de assistncia.
Com a ecloso da Segunda Guerra Mundial e o conseqente aprofundamento da crise de legitimidade e poder da Liga das Naes, o Alto
Comissariado da Liga das Naes para Refugiados passou a ser ineficaz,
no conseguindo executar suas tarefas. Muito porque, enquanto a Primeira
Guerra Mundial gerou 4 milhes de refugiados, a Segunda Guerra Mundial
fez surgir mais de 40 milhes de refugiados.
Esse rgo perdurou, ento, apenas at 1946, quando a Liga das Naes
foi oficialmente extinta.
Paralelamente ao Alto Comissariado para Refugiados da Liga das
Naes, ainda em 1938, foi criado o Comit Intergovernamental para os
Refugiados, sob a influncia dos Estados Unidos, que j vislumbravam o
declnio da Liga das Naes, at em virtude de sua recusa em participar
oficialmente dela.
Tal rgo atuava de forma complementar ao Alto Comissariado da Liga
das Naes para Refugiados, tendo sido seu grande mrito a celebrao da
Conferncia de Evian (1938), na qual, pela primeira vez, se fez meno
s causas da fuga dos refugiados e se condicionou a concesso do refgio
existncia de uma dessas.
Com o fim do Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados,
o Comit Intergovernamental para Refugiados assumiu suas funes. Esta
situao perdurou at 1947, quando ele foi extinto, passando a proteo
internacional dos refugiados a ser de competncia, ainda que provisria, da
Comisso Preparatria da Organizao Internacional para Refugiados, sob
os auspcios da ONU (mais especificamente do Conselho Econmico e
Social).
Desde a sua criao, a ONU mostrou-se preocupada com a temtica
dos refugiados, tendo em 1946 adotado duas resolues: (1) a resoluo A/
45, de 12.02.1946, que apontava as bases da atuao da ONU na problemtica
dos refugiados, elencando quatro fundamentos prprios da temtica dos
refugiados, quais sejam: (a) o carter internacional do tema, (b) a necessidade
de se estabelecer um rgo internacional para cuidar da proteo dos
refugiados, (c) a impossibilidade de se devolverem refugiados para situaes
de risco (princpio do non-refoulement) e (d) o auxlio aos refugiados,
78
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79
objetivando o seu retorno aos seus pases assim que possvel;138 e (2) a
resoluo 15. XII. 46. 18 (1948), que inicia os preparativos para a criao
da Organizao Internacional para Refugiados.
Em 1948, essa organizao entrou em vigor139 com o escopo de atuar
conjuntamente com uma organizao criada pelos aliados em 1943, encarregada de assistir s vtimas dos territrios ocupados, e denominada
Administrao das Naes Unidas de Socorro e Reconstruo.140
Em face do bom trabalho de sua Comisso Preparatria, a Organizao
Internacional para os Refugiados teve facilitadas as suas tarefas, quais sejam:
(1) identificao, registro e classificao dos refugiados, (2) auxlio e
assistncia, repatriao, proteo jurdica e poltica, (3) transporte e reassentamento e (4) restabelecimento de refugiados.
O tratado constitutivo dessa organizao trazia, ainda, uma definio mais
ampla do termo refugiado e colocava sob sua proteo as pessoas deslocadas
internamente, fato indito no Direito Internacional dos Refugiados.
Assim como os demais organismos responsveis pela proteo dos
refugiados, a Organizao Internacional para os Refugiados foi criada com
um limite temporal de atuao, sendo a data do encerramento de suas
atividades o dia 30 de junho de 1950; mas, contrariamente ao esperado,
ela somente encerrou as suas aes em 28 de fevereiro de 1952, uma vez
que se faziam necessrias preparaes para o estabelecimento de um novo
organismo competente para tratar do tema.
Este organismo veio a ser um rgo da ONU, o Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados [ACNUR], para o qual foi transferida a proteo
dos refugiados aps a extino da Organizao Internacional para Refugiados.
Ele foi estabelecido em 1. de janeiro de 1950 no mbito da ONU,
como mencionado, no que difere de sua antecessora, que era um rgo
autnomo.141 Seu mandato foi estipulado em trs anos (mas em face da
manuteno da crise dos refugiados tem sido renovado a cada cinco anos).
_____________
138
BARRETO, L. P. T. Ob. cit.
139
Nesse momento tem-se a passagem da proteo poltica e jurdica dos refugiados para
a proteo internacional; cf. ACNUR. Compilacin de instrumentos jurdicos internacionales: Principios y criterios relativos a refugiados y derechos humanos. Genebra,
1992. p. XIX.
140
Primeiro rgo internacional a ter a expresso naes unidas em seu nome (note-se que a ONU
s passou a existir em 1946), cf. FISCHEL DE ANDRADE, J. E. Ob. cit., p. 107.
141
Isto porque 18 dos 42 Estados membros da ONU, que eram os membros da Organizao
Internacional para Refugiados, decidiram que a proteo deveria ser realizada pela
comunidade internacional como um todo, sendo o mais adequado a sua insero no mbito
da ONU.
79
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80
O ACNUR o rgo que, at hoje, atua no encargo de proteger os

refugiados.142
Seo 2 Fontes do Direito Internacional dos Refugiados
A proteo internacional aos refugiados tem como base normativa as
fontes de Direito Internacional Pblico. Todo ramo especfico do direito tem
em suas fontes um dos elementos que o caracterizam, posto que, apesar
de existirem fontes gerais do direito, cada segmento se origina de um modo
peculiar.
Por fontes entendemos as partculas bsicas do regime legal.143
delas que emanam todas as regras jurdicas que vo estabelecer direitos e
deveres aos sujeitos de direito. As fontes podem ser tanto os mtodos e
procedimentos de criao de regras, quando so denominadas fontes formais,
quanto podem provar a existncia de uma regra, as denominadas fontes
materiais. Estas apresentam um aspecto sociolgico, uma vez que a prova
das regras pode demonstrar a sua fora, como, por exemplo, por meio do
qurum de aprovao de uma determinada norma na esfera de uma
organizao internacional.
As fontes materiais so as mais relevantes para o Direito Internacional
Pblico e tambm para o Direito Internacional dos Refugiados, pois a
importncia das fontes formais liga-se a um sistema centralizado de
elaborao, para que sua legitimidade e validade sejam atestadas. Este no
o caso da ordem internacional, em que o Direito Internacional atua, que
no conta com um sistema centralizado do qual emanem as fontes, sendo,
portanto, mais importante a demonstrao da fora da regra criada do que
a sua origem.
No que tange ao Direito Internacional Pblico, tem-se que as fontes
apareceram historicamente em dois diplomas legais. O primeiro vem a ser
o artigo 7. da Conveno XII de Haia, de 1907, que criava a Corte
Internacional de Presas144 e enumerava trs tipos de fonte: os tratados, a
eqidade e os princpios gerais de direito.145 O segundo diploma foi o artigo
38 do Estatuto da Corte Permanente de Justia Internacional, o qual foi
_____________
142
O ACNUR ser detalhado no Ttulo III, Captulo 1, do presente trabalho.
143
BROWNLIE, I. Principles of Public International Law. 3. ed. Oxford: Claredon Press,
1979. p. 1. O autor se refere s basic particles of the legal regime (trad. livre).
144
Responsvel por julgar questes relativas apreenso de mercadorias de embarcaes,
mercadorias estas denominadas pelo Direito Internacional de Presas.
145
Tal diploma nunca entrou em vigor, servindo apenas como referncia histrica.
80
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81
reproduzido pelo diploma que atualmente traz o elenco das fontes de Direito
Internacional.146
Trata-se do artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia,
que estipula que este rgo decidir as questes a ele apresentadas com base
nas convenes internacionais, no costume internacional, nos princpios gerais
do direito, nas decises judicirias internacionais e na doutrina dos juristas
mais qualificados, alm da eqidade.147 Pela redao deste dispositivo verificase que ele no menciona a expresso fontes do Direito Internacional, mas
entende-se que ele vem a ser a principal referncia normativa a essas.
De acordo com a maior parte da doutrina, as fontes primrias de Direito
Internacional so os tratados,148 o costume internacional e os princpios gerais
do direito, sendo que os dois primeiros so os mais utilizados, at em funo
de o artigo 38 indicar que as decises judicirias, a doutrina e a eqidade
sero usadas subsidiariamente. Alm desta distino legalmente imposta, no
h hierarquia entre as fontes de Direito Internacional a priori, posto que
todas decorrem da mesma fonte formal. Pode haver, todavia, hierarquizao
a posteriori, tendo em vista o caso concreto, quando se aplicam os princpios
da especialidade e da posterioridade.149
A hierarquia somente deve ser inflexvel se o caso em tela envolver normas
de jus cogens. Norma de jus cogens aquela
aceita e reconhecida pela totalidade da comunidade internacional dos
Estados no seu conjunto, como norma da qual nenhuma derrogao permitida
e que s pode ser modificada por nova norma de Direito Internacional geral
com as mesmas caractersticas.150
O elenco estabelecido pelo artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de

Justia no exaustivo. No menciona, por exemplo, os atos unilaterais, tanto de
_____________
146
ROUSSEAU, C. Droit international public. 5. ed. Paris: Librarie du Recueil Sirey, 1953. p. 15.
147
Artigo 38 (1) A Corte, cuja funo decidir de acordo com o direito internacional
as controvrsias que lhe forem submetidas, aplicar: a) as convenes internacionais,
quer gerais, quer especiais, que estabeleam regras expressamente reconhecidas pelos
Estados litigantes; b) o costume internacional, como prova de uma prtica geral aceita
como sendo o direito; c) os princpios gerais de direito, reconhecidos pelas naes
civilizadas; d) sob ressalva da disposio do art. 59, as decises judicirias e a doutrina
dos juristas mais qualificados das diferentes naes, como meio auxiliar para a
determinao das regras de direito. (2) A presente disposio no prejudicar a faculdade
da Corte de decidir uma questo ex aequo et bono, se as partes com isto concordarem.
148
Existem vrias denominaes para as convenes internacionais; adotar-se- neste trabalho
o termo tratado, a no ser quando se estiver mencionando o ttulo dado a algum
instrumento especfico.
149
Ou seja, entre tratados e costumes, e entre as fontes subsidirias no h diferena
hierrquica.
150
Cf. o artigo 53 da Conveno de Viena sobre Tratados de 1969.
81
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82
organizaes internacionais quanto os provenientes de Estados. Para Max

Sorensen tal fato explicado em virtude de as fontes no mencionadas decorrerem de alguma autorizao das fontes estipuladas,151 como, por exemplo, o fato
de os atos unilaterais das organizaes internacionais serem frutos da autorizao
concedida para tal por seus tratados constitutivos. Isso no quer dizer, contudo,
que no sejam fontes de Direito Internacional e no meream ateno.
Tem-se, assim, como fontes do Direito Internacional Pblico: os
tratados, o costume internacional, os princpios gerais de direito, a doutrina,
as decises judicirias, a eqidade, os atos unilaterais das organizaes
internacionais e os atos unilaterais dos Estados. Entre eles encontram-se as
fontes do Direito Internacional dos Refugiados, as quais se passar a analisar
mais detalhadamente.
2.1 Os tratados
De acordo com a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados de
1969, esta fonte de Direito Internacional se caracteriza por ser: Um acordo
internacional celebrado entre Estados e regido pelo direito internacional, quer
conste de um instrumento nico, quer de dois ou mais instrumentos conexos,
qualquer que seja sua denominao particular.152
Esta definio foi ampliada pela Conveno de Viena sobre Tratados
de 1986, para legitimar as organizaes internacionais como sujeitos capazes
de conclurem tratados.
Constituem a principal fonte do Direito Internacional Pblico contemporneo, sendo essenciais para a vida internacional. Tal importncia decorre
do fato de eles positivarem as normas, o que facilita sua prova e confere
maior segurana jurdica ao sistema.
Os tratados so celebrados por escrito e de forma solene, contendo,
normalmente, um prembulo, que explica seus princpios e propsitos, e
artigos, que estipulam deveres, obrigaes e direitos aos seus signatrios.
Os Estados que se comprometem a cumprir um tratado153 so denominados Estados partes e, em geral, so os nicos vinculados s obrigaes
nele contidas, a no ser que ele traga em si alguma norma costumeira, que
se aplica universalmente.154
_____________
151
SORENSEN, M. Manual of public international law. New York: St. Martins Press, 1968.
p. 122.
152
Cf. artigo 1, a.
153
Por meio da sua assinatura e da conseqente ratificao.
154
Exemplo de tal situao foi o caso do North Sea Continental Shelf, julgado pela Corte
Internacional de Justia em 1969, que avaliou a extenso da Conveno de Genebra de 1958.
82
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83
Os tratados podem ser classificados de vrios modos. Para os fins deste

estudo citar-se- apenas a distino quanto ao nmero de partes podendo
o tratado ser bilateral, caso tenha apenas dois Estados partes, ou multilateral,
apresentando trs ou mais Estados partes.
Os tratados so criados pelo Direito Internacional, mas repercutem, e
s vezes, como no caso dos refugiados, necessitam de reflexos, na ordem
interna dos Estados. Cada Estado apresenta um modo de insero dos tratados
em seus ordenamentos. Este tema, juntamente com a situao brasileira
concernente, ser objeto de apresentao no item 1.2, da seo 1 do Captulo
2 do Ttulo IV do presente estudo.
No que se refere ao Direito Internacional dos Refugiados, o marco
institucional da proteo moderna vem a ser a Conveno de 1951, celebrada
sob a gide da ONU, por meio da atuao do ACNUR.155
Este diploma legal foi elaborado entre os anos de 1948 e 1951 e teve
em seus trabalhos preparatrios inmeras divergncias. Essas podem ser
depreendidas por meio da anlise das quatro fases de elaborao da
conveno: (1) a sua proposio; (2) a elaborao de verses preliminares
pelo Comit ad hoc sobre Pessoas Aptridas e relacionadas, dentro do
Conselho Econmico e Social; (3) a sua aprovao pela Assemblia Geral;
e (4) a sua aprovao pela conferncia de plenipotencirios.156
Na primeira fase, verificou-se a posio da ONU de, por intermdio
de seu Secretrio Geral (Trygve Lie), patrocinar a idia da elaborao de
uma conveno que abrangesse todas as pessoas desprovidas de proteo
estatal, tanto de iure (aptridas157 ) como de facto (refugiados). Tal idia foi
aprovada pelo Conselho Econmico e Social para ser discutida em seu
comit, mas foi rejeitada por este, com o apoio dos Estados Unidos e da
Frana, tendo-se decidido que a conveno trataria apenas de refugiados,
apesar da posio contrria do Reino Unido.158
_____________
155
A Conveno de 51 foi aprovada na Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios
sobre o Estatuto dos Refugiados e de Aptridas de 28 de julho de 1951 e entrou em
vigor em 22 de abril de 1954. A lista dos Estados signatrios encontra-se no APNDICE
A do presente trabalho. Ela foi aprovada por 41 votos a favor, 5 contra e 10 abstenes,
de acordo com a biblioteca da ONU em Genebra. O texto da Conveo de 51, encontrase no anexo do presente trabalho.
156
Para maiores detalhes sobre o processo de adoo da Conveno de 51 ver HATHAWAY,
J. Underlying premise of refugee law. Ob. cit., p. 128-183.
157
O conceito de aptridas ser abordado no item sobre nacionalidade.
158
Vale ressaltar que o bloco dos pases socialistas defendia uma conveno sobre aptridas
e no sobre refugiados, pois via estes de modo ideologicamente negativo, tanto que
declinaram o convite para participar da elaborao da conveno.
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84
Aps essa divergncia inicial sobre o objeto da conveno, passouse a discutir quem deveria ser considerado refugiado, disputa esta tambm
fundada em questes poltico-ideolgicas.
O texto final da conveno aponta que, para os seus objetivos,
refugiados so as pessoas j protegidas pelos rgos previamente estabelecidos para cuidar do tema, bem como as pessoas que, em conseqncia
de eventos ocorridos, antes de 1. de janeiro de 1951, na Europa ou fora
dela (cabendo a adoo de uma ou outra hiptese pelos Estados no momento
de seu comprometimento com ela), e receando com razo ser perseguida
em virtude de sua
raa,
religio,
nacionalidade,
filiao em certo grupo social, ou
das suas opinies polticas,
se encontre fora do pas de que tem a nacionalidade e no possa ou,

em virtude daquele receio, no queira pedir a proteo daquele pas, ou que,
se no tiver nacionalidade e esteja fora do pas no qual tinha a sua residncia
habitual aps aqueles acontecimentos, no possa ou, em virtude do dito
receio, a ele no queira159 voltar.160
Com base nesse texto, verifica-se que a Conveno de 1951 previa
a possibilidade de uma reserva geogrfica, o que significa dizer que os
Estados podiam considerar refugiados to-somente as pessoas provenientes
da Europa em funo de ter sido essa regio palco da Segunda Guerra
Mundial se optassem por adotar esta clusula.161 A existncia desta
limitao geogrfica decorrncia da presso dos Estados europeus que se
sentiam prejudicados com a enorme massa de refugiados em seus territrios,
e que queriam que houvesse uma redistribuio desse contingente. O
atendimento desta reivindicao seria, no entanto, impossvel, caso se
_____________
159
A palavra queira foi colocada na conveno tendo-se em mente a situao dos judeus:
em funo das atrocidades cometidas contra eles na Segunda Guerra Mundial, entendeuse que mesmo que pudessem voltar para seus Estados, muitos no gostariam de fazlo, o que seria compreensvel, e que a comunidade internacional deveria respeitar tal
desejo e no for-los a regressar para um local que poderia ser uma recordao constante
dos horrores que sofreram.
160
Cf. artigo 1., A.
161
Vinte e cinco Estados optaram pela hiptese mais restrita, ou seja, pela aplicao da
Conveno de 51 s para refugiados europeus, entre eles o Brasil.
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85
inclussem refugiados provenientes de outras localidades, especialmente de

pases em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo.
Ademais, possua uma reserva temporal, visto que somente eram
considerados refugiados as pessoas perseguidas anteriormente a 1951,
consagrando-se mais uma vez a crena de que os refugiados eram um
problema pontual.
Outro ponto do texto da conveno sujeito a crticas o fato de ela
somente se preocupar em classificar como motivos para o reconhecimento do
status de refugiado a perseguio em funo da violao de direitos civis e
polticos, ignorando os direitos econmicos, sociais e culturais, mais violados
em pases em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo, o que
fortalece ainda mais a posio eurocntrica desse diploma legal.
Alm disso, a Conveno de 51 no estabelece um rgo responsvel
por sua interpretao, deixando a cargo das cortes nacionais de cada Estado
o papel de solucionar controvrsias advindas de sua interpretao, apesar
de na prtica o ACNUR divulgar diretrizes de interpretao. Tal fato fortalece
a soberania dos Estados no que tange aplicao do instituto do refgio,
ao mesmo tempo em que no estimula uma interpretao, e conseguinte
aplicao, homognea dele, razo pela qual este diploma criticado.
A maior crtica que sofre a Conveno de 51, todavia, em funo de ela
no trazer claramente o direito de asilo lato sensu consagrado no artigo 14 da
Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), dispositivo mencionado
no prembulo da conveno, mas no traduzido em uma obrigao no decorrer
de seu texto. No consagrando o direito de asilo lato sensu, como classicamente
reconhecido nos documentos internacionais, a Conveno de 51 no possibilita
a renovao desta definio para incluir a obrigao de conceder asilo, como faz
a Conveno Americana de Direitos Humanos (1948).
Esta limitao tambm se relaciona com o fato de os Estados visarem
manter sua soberania, no desejando que o Direito Internacional impusesse,
de certa forma, quais estrangeiros devem ser acolhidos em seu territrio,
o que denota que a Conveno de 51 foi elaborada ainda sob a tica do
Direito Internacional clssico, no qual a soberania era considerada um
princpio absoluto.
J em sua fase final de elaborao, os problemas da reserva geogrfica,
reserva temporal e foco em direitos civis e polticos foram trazidos
discusso na Assemblia Geral, que aprovaria o texto a ser apresentado aos
plenipotencirios. Nesse momento, aprovou-se uma conveno de escopo
universal, rejeitando-se as propostas limitadoras do comit.
Apesar disso, durante a Conferncia dos plenipotencirios, com a
exceo do Reino Unido e da Blgica, todos os Estados europeus e os Estados
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86
Unidos, que dominavam a conferncia, utilizaram sua fora poltica para

manter a conveno como aprovada pelo comit, sendo este o texto final
que entrou em vigor.
As limitaes da Conveno de 51 no impedem, contudo, que seus
aspectos positivos sejam ressaltados. Alm de trazer a definio de refugiado
que valeria a partir de ento162 e serviria de base para uma uniformidade do
reconhecimento de refgio internacionalmente, ela traz, ainda, alguns princpios importantes do Direito Internacional dos Refugiados, tais como: o
princpio do non-refoulement pelo qual os indivduos no podem ser
mandados contra a sua vontade para um territrio no qual possam ser expostos
a perseguio ou onde corram risco de morte163 ou ainda para um territrio
do qual se sabe que sero enviados a um terceiro territrio no qual possam
sofrer perseguio ou tenham sua integridade fsica ou vida ameaada;164 o
princpio da no-discriminao,165 regras sobre o estatuto pessoal do refugiado,166 regra que impede a punio por entrada ou permanncia irregular
no pas onde se solicita refgio,167 regras sobre trabalho dos refugiados168
e regras sobre documentos de identificao e viagem.169
Ademais, este diploma legal estabelece o nvel mnimo de tratamento
dos refugiados, incluindo os direitos essenciais que lhes devem ser assegurados,170 bem como exorta os Estados a cooperar com o ACNUR no
_____________
162
Cf. artigo 1., A. 1 e A. 2.
163
Cf. artigo 33, 1.
164
Exemplo desta situao seria um Estado que devolve um solicitante de refgio proveniente
de um pas no europeu e violador dos direitos humanos para a Turquia, pois ele teria
feito uma escala neste Estado antes de solicitar refgio naquele. Ocorre que a Turquia
no levantou a reserva geogrfica da conveno, somente reconhecendo como refugiados
os indivduos provenientes da Europa, razo pela qual retornaria o solicitante ao seu
pas de origem no qual seria perseguido. Neste caso o Estado no qual o refgio foi
solicitado no pode fazer a devoluo do solicitante para a Turquia, sob pena de ferir
o princpio do non-refoulement.
165
Cf. artigo 3.
166
Cf., por exemplo, o artigo 12, 1.
167
Cf. artigo 31. Tal regra de enorme importncia para os refugiados posto que na maioria
das vezes eles entram ilegalmente nos territrios dos Estados nos quais solicitaram refgio,
pois ao fugirem para proteger suas vidas os trmites burocrticos so postos em segundo
plano.
168
Cf. artigos 17, 18 e 19.
169
Cf. artigos 27 e 28.
170
interessante notar que apesar de o reconhecimento do status de refugiado ocorrer com
base em direitos civis e polticos, a maioria dos direitos assegurados aos refugiados so
econmicos, sociais e culturais. Isto se deveu concepo de que estes so os direitos
que os refugiados, uma vez reconhecidos como tal, necessitam para se integrar
comunidade que lhes concedeu asilo.
86
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87
exerccio de suas funes e na facilitao da tarefa de superviso da aplicao

da conveno.
Tal ajuda e cooperao internacional por parte dos Estados , de fato,
extremamente relevante, pois, como j mencionado, a efetiva proteo apenas
possvel dentro do territrio de um Estado, e sendo, a temtica internacional,
sua eficcia depende diretamente de sua internalizao pelos ordenamentos
jurdicos dos Estados, uma vez que no existe aparato sancionador que
verdadeiramente os obrigue na ordem internacional, principalmente no que
tange a questes dos refugiados.171
A Conveno de 51 traz, ainda, clusulas de excluso que impedem
a concesso de refgio em dados casos e de cessao que terminam
o refgio em outros com o intuito de preservar o instituto, aplicando-o
apenas aos que realmente so refugiados.172
Deste modo, combinando-se todos os novos requisitos deste diploma
legal, so refugiados as pessoas com bem fundado temor de perseguio
antes de 1. de janeiro de 1951, na Europa ou fora dela (dependendo da
opo feita pelo Estado signatrio), em seu Estado de origem e/ou residncia
habitual em funo de seu status civil e poltico, que se encontram em outro
territrio, e que caream e sejam merecedores da proteo internacional
(no sendo objeto das clusulas de cessao e excluso, respectivamente).
Em funo das limitaes e em face do surgimento de novos grupos
de refugiados que no se enquadravam na definio restritiva da Conveno
de 51, em especial os provenientes do continente africano, foi adotado o
Protocolo de 1967,173 tambm sob os auspcios do ACNUR.174 Este
_____________
171
Apesar de a conveno prever, em seu artigo 38, que qualquer litgio entre as Partes,
relativo sua interpretao e aplicao, que no tenha podido ser resolvido por outros
meios, ser submetido Corte Internacional de Justia, a pedido de uma das partes,
tal mecanismo nunca foi utilizado e reservado apenas aos Estados partes.
172
Os textos de Direito Internacional dos Refugiados trazem hipteses nas quais vedada a
concesso do refgio, que so denominadas clusulas de excluso. Estas hipteses na
Conveno de 51 so: Artigo 1 (d), 1 (e), 1 (f) (a), 1 (f) (b) e 1 (f) (c). J na lei brasileira
a clusula de excluso aparece no Artigo 3.. Ambos os diplomas trazem, ainda, hipteses
nas quais o status de refugiado cessa: as clusulas de cessao. Na Conveno de 51 estas
hipteses so: Artigo 1 (c), 1 (c) (1), 1 (c) (2), 1 (c) (3), 1 (c) (4), 1 (c) (5) e 1 (c) (6),
e na lei brasileira copia as trs primeiras hipteses em seu artigo 38.
173
O Protocolo de 67 teve como base um projeto de protocolo elaborado como anexo dos
anais de um colquio realizado em 1965 em Belgio, Itlia, denominado de Conveno
de 51 um colquio sobre os aspectos legais dos problemas dos refugiados. O texto
do Protocolo de 67 encontra-se no anexo do presente trabalho.
174
O Protocolo de 67 foi aprovado pela Resoluo 2198 (XXI) em reunio plenria da
Assemblia Geral da ONU de 16 de dezembro de 1966 e passou a vigorar em 4 de
outubro de 1967. Ele foi aprovado por 91 votos a favor, zero contra e 15 abstenes,
de acordo com a biblioteca da ONU em Genebra.
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88
documento aboliu as reservas geogrfica e temporal,175 conferindo maior

amplitude e abrangncia definio.176
Apesar desses dois avanos significativos, a adoo do Protocolo de
67 no trouxe tona a discusso sobre a definio de refugiados, mantendose a limitao da sua caracterizao por violaes de direitos civis e polticos.
Tal fato se deveu ao medo dos Estados desenvolvidos de uma ampliao
do nmero de refugiados, o que no atendia aos seus interesses na poca,
e poderia, de fato, ocorrer uma vez que a Assemblia Geral da ONU era,
nesse momento, dominada por Estados em desenvolvimento ou de menor
desenvolvimento relativo. Desse modo, optou-se pela aprovao de um
documento curto que se limitava a revogar as reservas e que no propiciava
a discusso material do tema.
Esses dois tratados formam a base positiva universal do Direito
Internacional dos Refugiados,177 mas a proteo a esses conta, tambm, com
outros tratados. O principal exemplo disso um tratado regional de proteo
aos refugiados, celebrado no continente africano:178 a Conveno Relativa
aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos, adotada em 1969 pela
Organizao da Unidade Africana [OUA],179 a qual declara que a concesso
de refgio um ato de carter humanitrio que no deve ser entendido como
um ato inamistoso do Estado de refgio para com o Estado de origem do
refugiado, e aumenta a possibilidade de concesso de refgio com base em
desastres causados pelo homem (tais como invaso ou ameaa externa180 ),
com fundamento em perigo generalizado, e com base em problemas
localizados em uma parcela do territrio do Estado e no em seu todo.181
_____________
175
A abolio das reservas visava compatibilizao dos textos legais ao mandato do
ACNUR, que desde a sua criao tem um mandato universal de proteo aos refugiados,
no podendo proteg-los efetivamente em face dessas limitaes.
176
Vide APNDICE A para lista dos pases que ratificaram o Protocolo de 67.
177
Atualmente 38% dos refugiados no mundo tm seu status reconhecido com base na
Conveno de 51 revisada pelo Protocolo de 67.
178
O continente americano, especialmente a Amrica Central, tambm trabalha com a idia
de definio ampliada, consagrada na Declarao de Cartagena, que ser estudada no
item sobre doutrina.
179
Desde 2002 a OUA, que ser doravante referida pela sigla, se reestruturou e passou a
constituir a Unio Africana. Como o documento aqui mencionado foi celebrado quando
ainda a organizao recebia o nome de OUA, esse o que ser utilizado neste trabalho.
180
Cf. artigo 1., 2.: Qualquer pessoa que devido agresso externa, ocupao, domnio
estrangeiro ou eventos que perturbem seriamente a ordem pblica em parte ou em todo
o seu pas de origem ou nacionalidade, obrigada a deixar seu local de residncia habitual
para buscar refgio em outro local fora de seu pas de origem ou de nacionalidade.
181
Com isso, surge a possibilidade de se proteger por meio do instituto do refgio aos
deslocados internos.
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89
Ela d assim incio ampliao do conceito de refugiado (no que se denomina

atualmente definio ampliada) residindo em tal fato a sua relevncia para
a temtica.182
Ademais, existem tratados no especficos sobre o tema dos refugiados,
que tambm so utilizados pelo Direito Internacional dos Refugiados a fim de
assegurar uma melhor proteo a esses, muito em funo de esse ser uma
vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos e, portanto, ser
composto por direitos universais, indivisveis, interdependentes e relacionados.
Dentre esses instrumentos destacam-se: as Convenes IV e V de Haia
relativa aos Direitos e Deveres das Potncias e Pessoas Neutras no Caso da
Guerra Terrestre de 1907 (artigos 4. e 6. respectivamente183 ), a Declarao
Americana de Direitos Humanos de 1948 (artigo 27184 ), a Declarao Universal
dos Direitos do Homem de 1948 (artigos 2., 3., 14, 18 e 21185 ), a Terceira
Conveno de Genebra relativa ao Tratamento dos Prisioneiros de Guerra de
1949 (artigos 87, 100, 109 e 118186 ), a Quarta Conveno de Genebra sobre a
_____________
182
Atualmente 16% dos refugiados no mundo tm seu status reconhecido por meio da
definio da OUA, cf. <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>.
183
Artigo 4. Nenhum grupamento de soldados pode ser organizado ou escritrios de
alistamento abertos no territrio de uma potncia neutra em benefcio dos beligerantes,
e Artigo 6. Uma potncia neutra no responsabilizada pelo fato de que os indivduos
cruzam sua fronteira meramente para alistar-se no servio de beligerantes.
184
Artigo 27 Toda pessoa tem o direito, em caso de perseguio no resultante de crimes
comuns, de buscar e receber asilo em um Estado estrangeiro, de acordo com as leis
de cada pas e de acordo com os acordos internacionais.
185
Artigo 2., (1) Todo homem tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades
nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua,
religio, opinio ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento,
ou qualquer outra condio, (2) No ser tambm feita nenhuma distino fundada na
condio poltica, jurdica ou internacional do pas ou territrio a que pertena uma pessoa,
quer se trate de um territrio independente sob tutela, sem governo prprio, quer sujeito
a qualquer outra limitao de soberania; Artigo 3. Todo homem tem direito vida,
liberdade e segurana pessoal; Artigo 14. Todo homem, vtima de perseguio,
tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros pases; Artigo 18. Todo homem
tem direito liberdade de pensamento, conscincia e religio; este direito inclui a
liberdade de mudar de religio ou crena e a liberdade de manifestar esta religio ou
crena pelo ensino, pela prtica, pelo culto, e pela observncia isolada ou coletivamente,
em pblico ou em particular, e Artigo 21 Todo homem tem direito de tomar parte
no governo de seu pas, diretamente ou por intermdio de representantes livremente
escolhidos [...].
186
Artigo 87 Os prisioneiros de guerra no podero ser condenados pelas autoridades
militares e pelos tribunais da Potncia detentora a penas diferentes daquelas previstas
para as mesmas faltas cometidas pelos membros das foras armadas desta Potncia [...];
Artigo 100 Os prisioneiros de guerra assim como as Potncias protetoras sero
informados o mais cedo possvel das infraes punidas com pena de morte na legislao
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Proteo de Pessoas Civis em Tempos de Guerra (artigos 44, 51, 70, 2.187 ), o
Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra de 1949 (artigos 47, 51 6.,
58, 73188 ), a Conveno Europia para a Proteo dos Direitos Humanos e das
Liberdades Fundamentais, de 1950 (artigo 14189 ), a Conveno sobre o Estatuto
dos Aptridas de 1954, a Conveno para Reduzir os Casos de Apatridia de 1961
_____________
da Potncia detentora [...]; Artigo 109 As Partes no conflito sero obrigadas, sob
reserva do terceiro pargrafo do presente artigo, a enviar para o seu pas, independentemente do nmero e da graduao e depois de os ter posto em condies de serem
transportados, os prisioneiros de guerra gravemente doentes e gravemente feridos,
conforme o pargrafo primeiro do artigo seguinte [...] Nenhum prisioneiro de guerra
ferido ou doente escolhido para ser repatriado nos termos do primeiro pargrafo deste
artigo poder ser repatriado contra sua vontade durante as hostilidades [...]; Artigo
118 Os prisioneiros de guerra sero libertados e repatriados sem demora depois do
fim das hostilidades ativas [...].
187
Artigo 44 Ao aplicar as medidas de fiscalizao mencionadas na presente Conveno,
a Potncia detentora no tratar como estrangeiros inimigos, exclusivamente na base da
sua subordinao jurdica a um Estado inimigo, os refugiados que no gozem de fato
da proteo de qualquer Governo; Artigo 51 A Potncia ocupante no poder obrigar
as pessoas protegidas a servirem nas suas foras armadas ou auxiliares. Toda a presso
ou propaganda destinada a conseguir alistamentos voluntrios proibida [...]; Artigo
70 [...] Os nacionais da Potncia ocupante que, antes do incio do conflito, tiverem
procurado refgio no territrio ocupado no podero ser presos, processados, condenados
ou deportados desse territrio, a no ser que infraes cometidas depois do incio das
hostilidades ou delitos de direito comum praticados antes do incio das hostilidades,
segundo a lei do Estado cujo territrio est ocupado, tivessem justificado a extradio
em tempo de paz.
188
Artigo 48 De forma a assegurar o respeito e a proteo da populao civil e dos
bens de carter civil, as Partes no conflito devem sempre fazer a distino entre populao
civil e combatentes, assim como entre bens de carter civil e objetivos militares, devendo,
portanto, dirigir as suas operaes unicamente contra objetivos militares; Artigo 51,
6 So proibidos os ataques dirigidos a ttulo de represlia contra a populao civil
ou pessoas civis; Artigo 58 Na medida do que for praticamente possvel, as Partes
no conflito: a) Esforar-se-o, procuraro, sem prejuzo do artigo 49. da Conveno
IV, por afastar da proximidade dos objetivos militares a populao civil, as pessoas civis
e os bens de carter civil sujeitos sua autoridade; b) Evitaro colocar objetivos militares
no interior ou na proximidade de zonas fortemente povoadas; c) Tomaro outras
precaues necessrias para proteger a populao civil, as pessoas civis e os bens de
carter civil sujeitos sua autoridade contra os perigos resultantes das operaes
militares; Artigo 73 As pessoas que, antes do incio das hostilidades, foram
consideradas aptridas ou refugiadas, nos termos dos instrumentos internacionais
pertinentes aceites pelas Partes interessadas, ou da legislao nacional do Estado de
acolhimento ou de residncia, sero, em qualquer circunstncia e sem qualquer
discriminao, pessoas protegidas, nos termos dos ttulos I e III da Conveno IV.
189
Artigo 14 O gozo dos direitos e liberdades previstos nesta Conveno deve ser
assegurado sem discriminao de qualquer espcie, tais como de sexo, raa, cor, lngua,
religio, opinio poltica ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social,
associao a um grupo minoritrio, propriedade, nascimento ou outra condio.
90
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91
(ambas sem artigos especficos, mas relevantes em sua totalidade em funo da

semelhana entre a situao dos aptridas e dos refugiados, vez que nenhum deles
conta com a proteo estatal), o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
e o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966
(ambos tambm sem artigos especficos, mas importantes por assegurar uma
vasta gama de direitos humanos a todos os indivduos) e a Conveno Americana
sobre Direitos Humanos de 1969 (artigo 22, 7.190 ).
Na relao inversa, ou seja, o Direito Internacional dos Refugiados
criando regras usadas por outros ramos de proteo da pessoa humana temse, por exemplo, a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou
Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984), que, em seu artigo 3.,191
probe tais tratamentos, pelo que se entende que expandiu a abrangncia
do princpio do non-refoulement a todas as pessoas, vetando a extradio
e/ou expulso para territrios nos quais possam ocorrer tais prticas
Desse modo, verifica-se a complementaridade por meio do intercmbio
de suas fontes dos sistemas de proteo, visando maior efetividade possvel
da proteo.
2.2 O costume internacional
O costume internacional a mais antiga fonte de Direito Internacional
Pblico e, at fins do sculo XIX, era a mais relevante. Ele fonte tanto
interna quanto internacional e se caracteriza por ser a prtica reiterada de
determinado ato com a conscincia de ser ela obrigatria.
Desta breve definio podem-se destacar os dois elementos constitutivos do costume internacional: um elemento material, que vem a ser o
cumprimento reiterado do precedente (prtica geral, tanto ativa quanto
omissiva,192 que demonstre por sua reiterao que aquela conduta j foi
consolidada como vlida anteriormente), e um elemento psicolgico, expresso na convico de que o cumprimento desses precedentes obrigatrio
porque o direito assim o exige.193
_____________
190
Artigo 22, 7 Toda pessoa tem o direito de buscar e ter asilo concedido em um territrio
estrangeiro, de acordo com a legislao do Estado e os acordos internacionais, no caso
de estar sendo perseguida por crimes polticos ou crimes comuns relacionados a estes.
191
Artigo 3. Ningum pode ser submetido tortura ou a tratamentos cruis, desumanos
ou degradantes.
192
A omisso, desde que fundada na conscincia de ser ela obrigatria, pode ser a base
criadora de um costume. Neste sentido, o caso Lotus julgado pela Corte Permanente
de Justia Internacional em 1927.
193
DINH, N. Q., DAILLIER P. e PELLET, A. Direito internacional pblico. 4. ed. Lisboa:
Fundao Calouste Gulbenkian, 1992. p. 292.
91
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92
Essa convico de obrigatoriedade denominada tecnicamente de

opinio juris sive necessitatis. ela extremamente relevante, pois serve no
apenas para caracterizar uma prtica como costume internacional,194 mas
tambm para distinguir o costume internacional dos usos, que so prticas
que no criam obrigaes legais.195
Os fundamentos do costume internacional so controversos, existindo
a teoria voluntarista, pela qual se presume que ele decorre do acordo tcito
de vontade entre os Estados, da qual Hugo Grocius representante, e a
teoria objetiva, a qual entende que h uma tomada de conscincia por parte
dos Estados quanto existncia de uma regra superior sua vontade e que
deve ser seguida, corrente defendida por grande parte dos doutrinadores e
que se baseia nos ensinamentos de Savigny.
Esta distino relevante, pois, para a teoria voluntarista, o costume
internacional somente obriga os Estados que o reconhecem, e, para a teoria
objetivista, a obrigatoriedade deste erga omnes, a no ser em relao
queles Estados que se manifestaram contrrios sua adoo.196
O costume internacional pode ser tanto universal quanto local, sendo
que, naquela hiptese, deve refletir a opinio da maioria dos Estados,
residindo a sua fora no qurum de aceitao.
Outra caracterstica do costume internacional a sua impreciso, em face
do fato de no ser escrito. Essa impreciso tanto positiva, pois o torna uma
fonte flexvel, quanto negativa, j que pode ocasionar ambigidade.
Alis, esta peculiaridade tem sido apontada por alguns como uma das
razes do declnio de sua importncia enquanto fonte do Direito Internacional.
Tal fato encontra opositores, entre os quais se destacam Max Sorensen, que
entende ser o costume internacional a fonte da qual decorrem todas as outras
fontes do Direito Internacional,197 e Malcom Shaw, que entende ser ele uma
expresso autntica das necessidades e valores da comunidade em um dado
tempo,198 alm de ser uma fonte democrtica do Direito Internacional
no sentido de que todos os Estados podem participar de sua formao.199
_____________
194
A ausncia da opinio juris foi usada pela Corte Internacional de Justia no caso de asilo
de 1950 para demonstrar a inexistncia de uma prtica costumeira.
195
Este conceito foi elaborado por Franois Geny em Mthode d interprtation et sources
en droit priv positif, de 1899; cf. SHAW, M. International law. 3. ed. Cambridge:
Cambridge University Press, 1995. p. 63.
196
Como, por exemplo, no caso da Pesca Anglo-Norueguesa julgado pela Corte Internacional
de Justia em 1951.
197
Ob. cit, p. 129.
198
Ob. cit, p. 60. O autor se refere ao costume como it is regarded as an authentic expression
of the needs and values of the community at any given time (traduo livre).
92
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93
Apesar dessas manifestaes, verifica-se que, desde o final do sculo

XIX, tem havido a crescente codificao do Direito Internacional, o que
demonstra um declnio da relevncia desta fonte.
Codificao vem a ser a converso sistemtica das regras costumeiras
em um corpo de regras escritas.200 Este processo visa a sistematizar o
Direito Internacional para eliminar a incerteza e garantir a segurana jurdica.
As tentativas de codificao podem ser divididas em trs momentos
histrico-geogrficos: (1) as tentativas que vo do fim do sculo XIX at
o comeo do sculo XX, quando houve as Conferncias de Haia de 1899
e 1907, e o trabalho da Liga das Naes; (2) paralelamente a este ltimo,
houve uma tentativa regional por meio das Conferncias Pan-americanas;
e (3) por fim, h o trabalho iniciado com a ONU.
Esta ltima etapa apresentou resultados mais positivos do que as demais,
tanto pela fora da organizao quanto pelo fato de a codificao estar prevista
como objetivo dela.201 Tal fato possibilitou a criao de um rgo prprio para
tal fim: a Comisso de Direito Internacional, que escolhe as matrias a serem
codificadas, bem como elabora projetos para efetuar a codificao.
No campo do Direito Internacional dos Refugiados, a importncia do
costume internacional limita-se a servir de base para a codificao do instituto
do refgio (uma vez que o instituto do asilo, sobre o qual se baseou a criao
do refgio, constituiu um costume internacional, pois praticado repetidamente
com a conscincia de sua necessidade), j que no h um costume
internacional especfico sobre o tema.202
H, contudo, a idia de que a partir das normas do Direito Internacional
dos Refugiados criou-se o costume internacional do refgio temporrio.
Isto porque, por um lado, existe a proibio de devoluo do solicitante
de refgio a um Estado no qual sua vida ou integridade fsica corra perigo
_____________
199
Ob. cit, p. 62. O autor diz que it is democratic in that all states may share in the
formulation of new rules (traduo livre).
200
ROUSSEAU, C. Ob. cit., p. 68. O autor diz que cette conversion systmatique des
rgles coutumires en un corps de rgles crites quon donne le nom de codification
(traduo livre).
201
Cf. artigo 13, 1, a da Carta da ONU (A Assemblia Geral iniciar estudos e far
recomendaes, destinados a: [a] promover cooperao internacional no terreno poltico e
incentivar o desenvolvimento progressivo do direito internacional e a sua codificao, [...]).
202
Existe parte da doutrina que entende que o non-refoulement, ou seja, a devoluo do
solicitante de refgio ao seu pas de origem ou de provenincia constitui atualmente
um costume internacional do Direito Internacional dos Refugiados. Tal posio adotada,
por exemplo, por Guy Goodwin-Gill e James Hathaway (HATHAWAY, ob. cit., p. 2426), mas por ser ainda uma tese minoritria, e por estar o non-refoulement positivado
(tanto na Conveno de 51 quanto na Conveno contra a tortura), optou-se por no
apont-lo como costume internacional no presente trabalho.
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ou, ainda, para um Estado que se sabe vai enviar o solicitante a um terceiro
Estado no qual sua vida ou integridade fsica esteja ameaada (o mencionado
princpio do non-refoulement). E, por outro lado, caso se solicite refgio
o Estado a que foi feita a solicitao deve analis-la adequadamente,
permitindo a estada do solicitante at a concluso de tal anlise.
Em face de tal proibio a alternativa possvel para o Estado que no quer
acolher o indivduo buscar outro Estado no qual o solicitante esteja seguro e
aceite receb-lo. Tal situao rara, no deixando outra sada para o Estado, no
qual foi solicitado o refgio, a no ser conceder refgio temporrio ao solicitante,
ao menos at que seu pedido seja analisado pelas autoridades competentes.
Desse modo, a concesso temporria de refgio, embora no disposta
em nenhum documento escrito de Direito Internacional, ter-se-ia tornado
obrigatria para os Estados e, em funo de sua reiterao, constitudo um
costume internacional prprio do Direito Internacional dos Refugiados.
2.3 Os princpios gerais do direito
A terceira fonte de Direito Internacional que apontada como autnoma
pela doutrina, ou seja, como fonte capaz de criar direito, consiste nos
princpios gerais do direito.
Os princpios gerais do direito
so, com efeito, as primeiras propostas obtidas por um lento trabalho
de induo, das regras particulares da ordem jurdica. Pela via dedutiva,
podem, depois ser aplicados a situaes concretas que no so expressamente
reguladas pelo direito positivo.203
Aplicando esta definio ao sistema jurdico tem-se que os princpios

gerais do direito so a sua base fundadora, da qual decorrem toda a sua
estrutura e suas regras. Os princpios gerais de direito podem ser tanto os
princpios da ordem internacional quanto princpios de ordem interna
transpostos para a ordem internacional, tal como o princpio da boa-f.
De acordo com Charles Rousseau os princpios gerais de direito
lembram o jus gentium do Direito Romano,204 pois se trata de regras comuns
aos sistemas jurdicos de diferentes Estados civilizados.205
_____________
203
DINH, N. Q, DAILLIER, P. e PELLET, A. Ob. cit, p. 316.
204
Ob. cit., p. 70. O autor diz que ne sont pas sans rappeler le jus gentium des Romains
(traduo livre).
205
Ob. cit., p. 70. O autor diz que on dsigne certains principes communs aux systmes
juridiques des diffrents Etats civiliss.
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A tendncia dos princpios gerais de direito a de se consolidarem

em costumes internacionais, razo pela qual os institutos so, s vezes,
confundidos.206
A sua incluso no elenco do artigo 38 do Estatuto da Corte
Internacional de Justia decorreu da inteno de se evitar o non liquet, ou
seja, a impossibilidade de se decidir o litgio por falta de regra aplicvel.207
Tanto que a Corte Internacional de Justia somente cita os princpios
ocasionalmente, mas os usa, em geral, como parte do raciocnio lgicojurdico em suas decises.
Podem-se destacar dois princpios gerais de direito que se aplicam ao
tema dos refugiados: o princpio da solidariedade208 e o princpio da
cooperao internacional.
O princpio da solidariedade, apesar de existir desde h muito tempo
na obra de pensadores preocupados com a ordem internacional209 e de ser
um dos requisitos fundamentais para a convivncia nesse nvel, ganha fora
apenas aps a Segunda Guerra Mundial, quando os Estados adquirem a
conscincia de dividirem o mesmo contexto, do que decorre a necessidade
de ajudarem uns aos outros.210
Disso advm o fato de a ONU usar esse princpio como justificativa
para vrias de suas aes, tendo-o, inclusive, reiterado em vrios trechos
de seus atos unilaterais, entre os quais se podem destacar os da resoluo
107 da 55. reunio de sua Assemblia Geral211 e da resoluo 73 de 2001
da Comisso de Direitos Humanos de seu Conselho Econmico e Social,
intitulada Direitos Humanos e Solidariedade Internacional.212
_____________
206
H ainda certa confuso entre os princpios gerais de direito e a figura da eqidade.
207
SHAW, M. Ob. cit., p. 84.
208
Verificar a seo 2, do Captulo 2, do Ttulo I do presente trabalho para maiores dados
sobre o tema da solidariedade.
209
Como, por exemplo, na obra A paz perptua, de Immanuel Kant, na qual o autor discorre sobre
a ordem internacional e aponta a existncia de vnculos de solidariedade entre os homens,
os quais se expandem at se tornarem supranacionais, como seu dado caracterizador.
210
Desta conscincia de solidariedade decorrem as bases do Direito Internacional do Meio
Ambiente e do Direito Internacional dos Direitos Humanos.
211
Cf. a letra f de seu artigo 3.: Solidarity, as a fundamental value, by virtue of which
global challenges must be managed in a way that distributes costs and burdens fairly
in accordance with basic principles of equity and social justice and ensures that those
who suffer or who benefit the least receive from those who benefit the most.
212
Cf. o seu prembulo: The importance of international solidarity as a vital component
of the efforts of developing countries towards the realization of the right to development
of their peoples and the promotion of the full enjoyment of economic, social and cultural
rights by everyone e seu artigo 2. fundamental value of solidarity to international
relations in the 21st.
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96
Por esse princpio os Estados devem dividir de modo adequado, de

acordo com os princpios da justia social e da eqidade, os custos e as
dificuldades dos desafios globais, sendo precisamente da que decorre a sua
relevncia para o Direito Internacional dos Refugiados, vez que este tem
como objeto um tema global cujo gerenciamento e soluo dependem
exclusivamente do auxlio de um Estado populao de outro Estado
desprovida de proteo.
O princpio da solidariedade , assim, uma das bases legais na qual
se funda o instituto do refgio. Est ele consagrado no 4. pargrafo
preambular da Conveno de 1951:
Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar
encargos indevidamente pesados para certos pases e que a soluo satisfatria
dos problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organizao das
Naes Unidas reconheceu, no pode, portanto, ser obtida sem cooperao
internacional.213
O princpio da cooperao internacional tem trajetria similar do

princpio da solidariedade, pois tambm se consolida no segundo ps-guerra,
especialmente por meio da proliferao de organizaes internacionais, as
quais somente so possveis pela aplicao de tal princpio.
Os fundamentos dessa cooperao decorrem tambm da diviso do
mesmo habitat por todos os Estados e da crescente gama de assuntos, na ordem
internacional, que necessitam de aes conjuntas para serem resolvidos.
Ele j foi reiterado pela ONU em vrias ocasies, sendo as duas mais
relevantes a resoluo 1844 (XVII) de 1962 de sua Assemblia Geral,214
intitulada Ano Internacional215 da Cooperao, e o artigo 2., alnea 1 do
Pacto Universal de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966.216
_____________
213
Grifo da autora.
214
Como o princpio da cooperao internacional est presente em todo o texto deste diploma
legal, diferentemente dos demais instrumentos citados que traziam os princpios em estudo
pontualmente, optou-se por no fazer a sua transcrio.
215
A ONU tem o costume de nomear, por meio de resolues da Assemblia Geral, os
anos de acordo com o aspecto que ser mais divulgado e efetivado durante os 12 meses,
assim, por exemplo, o ano de 2001 foi denominado de Ano Internacional do Voluntrio.
O mesmo procedimento feito com dcadas. Alm disso, ela patrocina a nomeao de
dias internacionais: o dia 20 de junho o Dia Mundial dos Refugiados.
216
Cada Estado-Parte do presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por esforo
prprio como pela assistncia e cooperao internacionais, principalmente nos planos
econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos disponveis, que visem a assegurar,
progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativas.
96
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97
Tal princpio afeta diretamente a proteo dos refugiados, sobretudo

por ela ser promovida atualmente por organizaes internacionais (entre as
quais se destaca a ONU, por meio de seu rgo o ACNUR), que, enquanto
tais, so frutos da cooperao entre os Estados. Ademais, apesar de,
diferentemente da extradio, a acolhida de refugiados ser uma relao entre
Estado e indivduo, a cooperao encontra-se na base de iniciativas pioneiras
como o reassentamento solidrio, que ser abordado no Captulo III do Ttulo
IV do presente trabalho.
Da estar ele positivado no 4. e no 6. pargrafo preambulares da
Conveno de 51:
Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar
encargos indevidamente pesados para certos pases e que a soluo satisfatria
dos problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organizao das
Naes Unidas reconheceu, no pode, portanto, ser obtida sem cooperao
internacional, e
Notando que o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
tem a incumbncia de zelar pela aplicao das convenes internacionais que
assegurem a proteo dos refugiados, e reconhecendo que a coordenao
efetiva das medidas tomadas para resolver este problema depender da
cooperao dos Estados com o Alto Comissariado.217
2.4 As decises judicirias

As decises judicirias, referidas como decises judiciais no artigo 38
do Estatuto da Corte Permanente de Justia Internacional e tambm
denominadas jurisprudncia, so apontadas pelo artigo 38 do Estatuto da
Corte Internacional de Justia como fontes subsidirias, o que significa dizer
que, na verdade, servem como meios de prova do direito e no como sua
fonte criadora.218 Apesar disso, em algumas situaes elas acabam por criar
regras internacionais.219
Entende-se como jurisprudncia internacional as decises das duas
cortes supramencionadas, bem como as decises dos tribunais penais ad hoc
de Nuremberg, Tquio, ex-Iugoslvia e Ruanda, as decises das cortes
_____________
217
Grifo da autora.
218
DINH, N.Q., DAILLIER P. e PELLET, A.Ob. cit., p. 362.
219
Exemplo disso o julgado da Corte Internacional de Justia no Reparation case de 1948
envolvendo a morte do Conde Bernadotti, emissrio da ONU, e o pleito desta por uma
indenizao; e que estabeleceu que as organizaes internacionais so dotadas de
personalidade jurdica internacional.
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internacionais de direitos humanos, das cortes arbitrais internacionais, da

Corte Europia de Justia e as decises de cortes nacionais que se refletem
na ordem internacional.220 Tais decises refletem o costume daquele momento
e, por isso, no criam regras perenes, podendo haver a modificao da
interpretao e da aplicao dos temas que so objetos delas.
Apesar disso, a Corte Internacional de Justia procura citar precedentes,
na tentativa de manter uma coerncia em suas decises visando segurana
jurdica.221
Sobre a temtica dos refugiados, as cortes mais relevantes so a Corte
Internacional de Justia e as Cortes Interamericana e Europia de Direitos
Humanos, dado que as demais, ou no existiam antes do estabelecimento
de regras universais sobre o tema, ou no trazem a questo dos refugiados,
enquanto vertente dos direitos humanos, em suas competncias. Alm disso,
devem-se destacar as decises proferidas pelo ordenamento jurdico brasileiro, uma vez que por ser o tema dos refugiados essencialmente internacional, tais decises se enquadram no conceito de jurisprudncia enquanto
fonte do Direito Internacional.
No que tange Corte Internacional de Justia no h nenhuma deciso
especfica sobre refgio, ou seja, no existe jurisprudncia no mbito
universal sobre este tema. Existe, contudo, um caso relacionado ao tema
do asilo. Trata-se do caso do asilo concedido pela Colmbia ao peruano
Victor Ral Haya de la Torre, julgado em 1950.
Em 03.01.1949 o embaixador colombiano em Lima concedeu asilo a
Victor Ral Haya de la Torre, chefe da Aliana Popular Revolucionria
Americana, um partido poltico do Peru, com base na Conveno sobre asilo
(1928), celebrada na VI Conferncia Panamericana, em Havana. O asilo foi
concedido pela embaixada colombiana na capital peruana, e, em face disso,
seria necessrio retirar o asilado do Peru. Para tanto, foi solicitado, de acordo
com o procedimento padro previsto no mencionado diploma legal, um salvoconduto222 ao governo peruano.
Ocorre que o asilado era acusado, por esse governo, de instigar uma
rebelio militar, o que o tornaria um criminoso comum e excluiria a
_____________
220
O Tribunal Penal Internacional e o Tribunal Internacional do Direito do Mar no foram
citados, pois ainda no proferiram decises. A partir do momento em que profiram sua
primeira deciso judicial estas passaro a compor a jurisprudncia internacional.
221
BROWNLIE, I. Ob. cit, p. 20, A Corte Internacional de Justia somente citou casos julgados
por ela mesma quatro vezes, recorrendo de modo mais freqente a decises arbitrais.
222
O salvo-conduto uma garantia que o governo do Estado vinculado ao territrio em
que o indivduo est localizado concede para a sada sem molestao deste daquele
territrio.
98
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99
possibilidade de asilo. Dessa feita, o governo peruano recusou-se a emitir

um salvo-conduto e cercou a embaixada com o intuito de prender Haya de
la Torre.
Como os dois Estados no chegaram a um acordo sobre o caso,
decidiram, pela Ata de Lima de 31.8.1949, submeter o caso Corte
Internacional de Justia.
A Corte Internacional de Justia entendeu que a Colmbia havia
interpretado unilateralmente a Conveno sobre asilo (1928) no que tangia
concesso de salvo-condutos e que tal prtica feria os dispositivos desse
diploma legal. Desse modo julgou que o Peru no estava obrigado a concedlo. Entendeu, ainda, que o asilado no havia cometido crimes comuns, mas
que, ao mesmo tempo, os requisitos para a concesso de asilo previstos nos
documentos em vigor no haviam sido preenchidos.
A Corte proferiu, assim, uma deciso contraditria, inexeqvel e
criticada pelo fato de no proporcionar o deslinde da questo. Ademais,
verifica-se que a deciso ignorou o asilo como instituto do Direito
Internacional americano, no qual tal instituto tem base costumeira, no
necessitando de positivao, alm de, em seu texto, usar indistintamente os
termos refgio e asilo (ou refugiado e asilado), o que demonstra uma falta
de preocupao com a tcnica jurdica no que concerne aos institutos de
Direito Internacional.
O caso permaneceu, portanto, sem soluo, com o asilado confinado na
embaixada colombiana at 1954, data da X Conferncia Interamericana, em
que se assinou um acordo pelo qual Haya de la Torre seria entregue
simbolicamente s autoridades peruanas e logo em seguida libertado, mas teria
sua cidadania cassada, devendo deixar o pas. Tal procedimento foi realizado,
e Haya de la Torre seguiu para o Mxico, pas que lhe concedeu asilo.223
J nos sistemas regionais de proteo aos direitos humanos encontrase jurisprudncia relativa aos refugiados.
No Sistema Americano de Direitos Humanos, estabelecido no mbito
da Organizao dos Estados Americanos [OEA],224 h um caso bastante
difundido sobre a matria, e outros trs menos conhecidos: dois casos
propriamente ditos e uma recomendao. Existem, ainda, outras situaes
que envolvem refugiados, mas de modo incidental, no tratando especificamente do tema.
_____________
223
Para maiores detalhes sobre o caso verificar FONTENELE, L. C. Asilo poltico: Liberdades
individuais e direito de revoluo. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1994.
p. 333 a 406.
224
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100
Cumpre ressaltar que todos os casos se deram no mbito da Comisso

Interamericana de Direitos Humanos e no foram apreciados pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos, ou seja, foram analisados na primeira
instncia decisria: o Sistema Americano de Direitos Humanos formado
por estes dois rgos, que funcionam como primeira e segunda instncia,
a Comisso Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana
de Direitos Humanos, respectivamente. Todos os casos recebidos so
analisados pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos que, em um
primeiro momento, faz um juzo de admissibilidade do caso,225 para em
seguida tentar solucion-lo. Nesta etapa, ambas as partes so ouvidas, e
a Comisso Interamericana de Direitos Humanos elabora uma deciso,
recomendando aes a serem tomadas, caso entenda que houve violao
de direitos humanos. Se as recomendaes no forem seguidas, ela pode
encaminhar o caso Corte Interamericana de Direitos Humanos, que far
um julgamento propriamente dito. Apesar de a Comisso Interamericana
de Direitos Humanos no ser um rgo judicial, no momento em que os
casos so por ela analisados, ela atua como um juiz,226 proferindo uma
deciso que vincula os Estados membros da OEA, razo pela qual se
colocam suas decises entre as que compem a jurisprudncia internacional
sobre refugiados.
O caso mais conhecido relativo temtica dos refugiados no Sistema
Americano de Direitos Humanos o de refugiados haitianos que foram
impedidos de entrar no territrio dos Estados Unidos (caso 10.675).
Ocorre que, na realidade, os Estados Unidos impediram que os barcos
que transportavam os refugiados entrassem em seu mar territorial e, com
isso, alegavam no ter ferido o princpio do non-refoulement, pois entendiam,
em uma interpretao deturpada do princpio, que ele vedava a expulso
de um determinado local e no para um determinado territrio, ou seja, desde
que os refugiados no tivessem chegado aos Estados Unidos, e sido expulsos
da, no haveria que se falar em violao do princpio de Direito Internacional
dos Refugiados.227
O caso foi ouvido pela Suprema Corte Americana, que julgou em favor
do governo. Em face de tal deciso, a disputa foi levada por organizaes
_____________
225
Requisito essencial para a admisso o esgotamento dos recursos internos dos Estados
ou a comprovao de sua ineficcia ou inexistncia.
226
Ademais, muitos casos so solucionados neste primeiro estgio, posto que os Estados
no querem ter demandas submetidas Corte, o que comprova a relevncia de tais
decises.
227
Interessante notar que postura assemelhada a adotada hoje pelos Estados Unidos em
relao aos cubanos, com o agravante de estes terem que pisar em solo americano.
100
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101
no-governamentais,228 sendo a principal o Centro Haitiano pelos Direitos

Humanos, ao Sistema Americano de Direitos Humanos, no qual a Comisso
Interamericana de Direitos Humanos deu parecer favorvel aos refugiados,
entendendo que os Estados Unidos violaram vrios direitos essenciais, entre
eles o princpio do non-refoulement.
Mas, em funo da fora americana na regio e, por conseguinte, na
OEA, e da sistemtica absteno dos Estados Unidos nas matrias de
proteo internacional dos direitos humanos, a deciso no se mostrou
efetiva, tendo sido, todavia, ao menos prova de que a teoria legal respeitada
no continente americano.
Os outros dois casos a existentes tratam de um massacre na cidade
de Mowana, no Suriname, em 2000, com base em questes tnicas, que
fez com que 10 mil pessoas se refugiassem na Guiana Francesa caso 11.821
(caso Village Mowana), e da desapropriao de terras indgenas nos Estados
Unidos (fato qualificado como perseguio com base em raa) caso 11.140
(caso Mary e Carrie Dann). Ambos passaram pelo exame de admissibilidade
e encontram-se em andamento.
O ltimo incidente relativo a um caso especfico de refugiados
narrado no relatrio anual da Comisso Interamericana de Direitos Humanos
Assemblia Geral da OEA e trata de recomendao feita por aquela no
sentido de impedir a extradio de um peruano de territrio argentino, posto
que ele seria perseguido em seu pas de origem caso Julio Mera ,
recomendao que foi aceita e culminou com o reconhecimento dele como
refugiado pelo Comit para a Admissibilidade de Refugiados na Argentina
[CEPARE], denotando mais uma vez que o Direito Internacional dos
Refugiados tem acolhida no Sistema Americano de Direitos Humanos.
J no Sistema Europeu de Direitos Humanos, mais especificamente
na Corte Europia de Direitos Humanos, que um rgo do Conselho da
Europa,229 h numerosa jurisprudncia (direta ou indireta) sobre refugiados.
_____________
228
Estados, organizaes intergovernamentais, organizaes no-governamentais e indivduos
podem levar casos Comisso Interamericana de Direitos Humanos, mas somente esta
e/ou Estados podem levar casos Corte, fato que demonstra mais uma vez a importncia
da comisso.
229
Organizao de integrao europia, criada em 1949, que atua paralelamente Unio
Europia e apresenta grande nfase nos direitos humanos. Diz-se que o sistema europeu
formado por trs organizaes: o Conselho da Europa, a Unio Europia e a Organizao
para Segurana e Cooperao na Europa, sendo que as duas ltimas tratam os direitos
humanos de modo residual (em relao integrao econmica e democracia e segurana
europias, respectivamente seus temas principais). No que tange aos refugiados, o
Conselho da Europa o que mais de perto interessa ao tema dos refugiados, por possuir
a Corte Europia de Direitos Humanos, apesar de o tema tambm ser tratado pelas duas
101
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102
Diante de tal fato optou-se por traar um panorama dela sem, contudo, entrar
nos detalhes de cada caso concreto.
Podem-se agrupar os casos em seis grandes grupos: (1) casos que
versam sobre o resultado do processo de solicitao de refgio, espcies de
apelaes em caso de denegao do refgio, quando se invocam principalmente o j citado artigo 3. da Conveno contra a Tortura e outros
Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984); (2) casos
que envolvem o gozo de direitos humanos, tais como liberdade de expresso
e de constituio de uma famlia, por refugiados reconhecidos; (3) casos
nos quais os direitos de outros indivduos so ameaados em funo da
proteo aos refugiados como, por exemplo, a desapropriao de terras
para o estabelecimento de campos de refugiados; (4) casos nos quais os
princpios do Direito Internacional dos Refugiados, em especial o do nonrefoulement, so aplicados a outros indivduos que no so refugiados, em
funo da unidade do sistema de direitos humanos; (5) casos que no
chegaram a ser julgados em funo de o requisito do esgotamento das
instncias internas dos Estados no ter sido cumprido; e (6) casos que foram
retirados da pauta por terem tido soluo extrajudicial.
Verifica-se, assim, que os casos no so homogneos, havendo vrias
possibilidades de interpretao do Direito Internacional dos Refugiados que
resultam em disputas legais.
No que tange jurisprudncia brasileira verifica-se que ela escassa
no que concerne ao tema dos refugiados, existindo apenas 18 julgados sobre
a questo.
Nos julgados do Supremo Tribunal Federal, os casos tm natureza
variada: (1) h um caso que versa sobre deciso negativa no procedimento de
determinao do status de refugiado Mandado de Segurana 24.304/DF, de
04.09.2002; (2) dois casos que versam sobre pedido de vedao de expulso
em funo de a pessoa ser refugiada Habeas Corpus 69.268/DF, de
22.05.1992, e Habeas Corpus 71.935/SC, de 27.10.1994; (3) nove casos que
versam sobre pedido de vedao de extradio alegando a condio de
refugiada da pessoa a ser extraditada Extradio 232, de 09.10.1961,
_____________
outras organizaes: a Organizao para Segurana e Cooperao na Europa se ocupa
do tema das minorias, diretamente ligado aos refugiados, e a Unio Europia busca
harmonizar a legislao de seus membros em todos os temas, incluindo o dos refugiados;
exemplos disso so a Deciso de Junho de 1992, que estabelece um Centro de Informao,
Reflexes e Intercmbio sobre Asilo, e a necessidade de os Estados candidatos a entrar
na organizao terem assinado a Conveno sobre Responsabilidade dos Estados em
examinar as solicitaes de asilo feitas em um dos Estados Membros, de 15 de junho
de 1990 (assinada em Dublin).
102
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103
Extradio 419/ES, de 24.04.1985, Extradio 524/PG, de 31.10.1990, Habeas

Corpus 81176/AL, de 08.11.2001, Segunda questo de ordem em extradio
785/ME, de 13.09.2001, Reclamao 2.069/DF, de 27.06.2002, Agravo Regimental nos autos apartados da Extradio 783/ME, de 26.06.2002, Habeas
Corpus 83.501/DF, de 29.10.2003, Embargos Declaratrios na Extradio 785/
ME, de 27.3.2003; (4) e trs casos que tratam de relaxamento da priso para
extradio quando feita solicitao de refgio Habeas Corpus 81.127/DF,
de 28.11.2001, Segunda questo de ordem em extradio 783/ME, de
28.11.2001, Segunda questo de ordem em extradio 784/ME, de 28.11.2001.230
Os julgados do Superior Tribunal de Justia so em nmero de trs
(Agravo Regimental do Mandado de Segurana 12.212/DF; Habeas corpus
36.033/DF; e Habeas corpus 32.622/DF) e denotam, por um lado, o
desconhecimento do tema dos refugiados (ao se referirem ao pedido de
reconhecimento como refugiado como um pedido de reconhecimento como
foragido231 ou ao se referirem lei brasileira sobre refugiados como a
Lei 4.947/1997, quando o correto lei 9.474/1997232 ) e, por outro lado, a
tendncia de ir sempre a favor das decises do Comit Nacional para
Refugiados [CONARE] ainda quando verificam que a motivao para a
negativa do reconhecimento do status de refugiado lacnica.
Pelo exposto, pode-se dizer que, apesar de na esfera universal no existir
jurisprudncia sobre refgio e de a jurisprudncia sobre asilo ser escassa, e
no caso do ordenamento jurdico brasileiro a produo jurisprudencial sobre
o tema ser nfima, o Direito Internacional dos Refugiados tem servido de base
para o estabelecimento de jurisprudncia nos sistemas regionais, sendo que no
continente europeu, talvez em funo da maior coeso e da integrao dos
Estados dessa rea geogrfica, os avanos na matria so significativos, o que
denota a possibilidade de se considerar que o Direito Internacional dos
Refugiados apresenta a jurisprudncia como uma de suas fontes.
2.5 A doutrina
Assim como as decises judicirias, a doutrina uma fonte subsidiria
de Direito Internacional, por isso tem como funo a prova do direito e no
_____________
230
Cf. dados obtidos no site do Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <www.stf.gov.br>.
Acesso em: 6 mar. 2007.
231
Cf. inteiro teor do acrdo no Agravo Regimental do Mandado de Segurana 12.212/
DF, p. 5. Disponvel em: <www.stj.gov.br>. Acesso em: 6 mar. 2007.
232
Cf. inteiro teor do acrdo no Habeas Corpus 36.033/DF, p. 2. Disponvel em:
<www.stj.gov.br>. Acesso em 6 mar. 2007. O texto da Lei 9.474/1997 encontra-se no
anexo da presente obra.
103
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104
a sua criao. Compe-se da produo intelectual sobre o tema, ou das

posies dos autores, das sociedades eruditas ou dos rgos chamados a
formular opinies jurdicas sem comprometer os sujeitos de direitos
Estados, organizaes internacionais dos quais derivam.233 Entre os
sculos XV e XVIII foi muito utilizada, e alguns autores desta poca, tais
como Hugo Grocius e Francisco Suarez, figuram entre os fundadores do
Direito Internacional.
Vale ressaltar que os dois autores supramencionados colocavam o asilo
como um direito natural dos seres humanos, que gerava uma obrigao de
proteo por parte dos Estados, em funo de um dever humanitrio, sendo tal
concepo relevante para a posterior consagrao do instituto do refgio.234
Atualmente, constituem referncias doutrinrias no campo do Direito
Internacional Pblico, no qual se insere o Direito Internacional dos Refugiados, os trabalhos da Comisso de Direito Internacional da ONU e as
resolues do Instituto de Direito Internacional.
Na rea do Direito Internacional dos Refugiados, mais especificamente,
a principal fonte doutrinria a ser mencionada a Declarao de Cartagena,235
de 1984, que vem a ser o resultado de um colquio acadmico patrocinado
pela Universidade de Cartagena, o Centro Regional para Estudos do Terceiro
Mundo e o ACNUR, sob os auspcios do Governo colombiano.236
Esta declarao foi adotada em funo da necessidade de se reavaliar
a proteo internacional aos refugiados em face da grave crise que ocorria
na regio centro-americana.237 Seus objetivos eram os de propor tanto
medidas para a proteo dos refugiados provenientes desta regio quanto
para a adequao do sistema internacional de proteo s suas necessidades.
_____________
233
DINH, N.Q., DAILLIER P. e PELLET, A. Ob. cit., p. 360.
234
HATHAWAY, J. A reconsideration of the underlying premise of refugee law. Ob. cit., p. 130.
235
A natureza jurdica da Declarao de Cartagena controversa, isto porque em sua
preparao estavam presentes representantes de dez governos latino-americanos e
especialistas de 12 (doze) nacionalidades diferentes, ou seja, ao mesmo tempo em que
ela resulta da vontade de Estados, pelo que pode ser considerada um ato unilateral, ela
decorre de uma experincia doutrinria, podendo ser considerada doutrina. Optou-se aqui
por esta ltima caracterizao, uma vez que entendemos ser esta a sua vertente dominante
(tanto por ter sido fruto de um evento doutrinrio, como por ter contato em sua
composio acadmica com um maior nmero de naes representadas).
236
FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo
e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 45, v. 1, 2002, p. 175.
237
Do final da dcada de 1970 ao incio dos anos 80 deste mesmo sculo, verificou-se
o fluxo em massa de refugiados nesta regio, fenmeno h muito no visto no cenrio
internacional. Tal fato se deu em funo de graves violaes de direitos humanos,
violncia generalizada e conflitos civis, como os da Nicargua, Guatemala e El Salvador.
104
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105
Para tanto, a Declarao de Cartagena sugeriu vrias medidas, sendo

a principal delas a ampliao da definio de refugiado presente nos diplomas
universais para abranger indivduos que
fugiram de seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade foram
ameaadas pela violncia generalizada, pela agresso estrangeira, pelos
conflitos internos, pela violao macia dos direitos humanos ou por outras
circunstncias que hajam perturbado gravemente a ordem pblica,238
sem, contudo, adotar o critrio de reconhecimento do status de

refugiado em funo da situao de um determinado local dentro do territrio
do Estado, como fez a Organizao da Unidade Africana. Tal definio era
vista como mais apropriada para a realidade da regio do que a definio
mais restritiva do sistema internacional.
Ela trouxe, ainda, normas sobre a cooperao entre a OEA e o ACNUR
no que tange aos refugiados.
Tal documento, e a adoo da definio ampliada por ele propugnada,
inspiraram a prtica do refgio em vrios Estados da Amrica, entre eles
o Brasil, razo por que apesar de ser uma fonte subsidiria apresenta enorme
relevncia, sendo que alguns a vem como dotada da mesma fora239 de
um costume, ou at, de um tratado internacional.240
Ademais, conta a Declarao de Cartagena com mecanismos de avaliao e reviso peridica, os quais servem como fruns de debates entre os
Estados da Amrica Latina e propiciam o aparecimento de solues regionais
inovadoras no que tange proteo dos refugiados, como, por exemplo, as
propostas da Declarao e Plano de Ao do Mxico para Fortalecer a Proteo
Internacional dos Refugiados na Amrica Latina, estabelecido em 2004 quando
da celebrao dos 20 anos da Declarao de Cartagena, entre as quais se
destaca a mencionada idia do reassentamento solidrio.
Podem-se citar, ademais, como fontes doutrinrias atuais decorrentes
de produo acadmica os trabalhos do Prof. Goodwin-Gill e do Prof.
Hathaway, e os peridicos International Journal of Refugee Law e Journal
of Refugee Studies da Universidade de Oxford.
_____________
238
Cf. concluso III, pargrafo 3..
239
O ACNUR reconhece a fora jurdica da Declarao de Cartagena (ACNUR. Diez aos
de la declaracin de Cartagena sobre refugiados: declaracin de San Jos sobre
refugiados y personas desplazadas, Memoria del Coloquio Internacional, 1994) e tanto
a Assemblia Geral da ONU quanto a da OEA apoiaram-na.
240
FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. Ob. cit, p. 177: Nada obstante
cuidar-se de uma declarao, no redigida para ter fora jurdica vinculante, h quem
defenda a transformao da Declarao de Cartagena em fonte do Direito.
105
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106
As publicaes do ACNUR, que visam a aclarar e difundir o tema

dos refugiados,241 tambm so consideradas fontes doutrinrias do Direito
Internacional dos Refugiados.
Entre essas publicaes tem especial relevncia o Manual de Procedimentos e Critrios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado
de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos
ao Estatuto dos Refugiados.
Este documento traz a posio do ACNUR sobre todos os termos e
hipteses tanto da Conveno de 51 como do Protocolo de 67, servindo
como uma interpretao autorizada e adequada destes diplomas, visando
aplicao uniforme e humanitria do instituto do refgio.
Alm disso, so fontes doutrinrias desse ramo do direito os trabalhos
preparatrios da Conveno de 51 e do Protocolo de 67.
A compilao do posicionamento dos elaboradores desses documentos,
especialmente da Conveno de 51, de grande auxlio na interpretao
de alguns termos adotados por esses documentos, como, por exemplo, quanto
a quatro dos cinco motivos para a concesso de refgio, quais sejam, raa,
nacionalidade, religio e opinio poltica.
A possibilidade de se recorrer aos trabalhos preparatrios de um tratado
de enorme importncia para se vislumbrar o sentido que os seus
elaboradores queriam dar a cada termo, possibilitando assim a aplicao do
inciso 4 do artigo 31 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados
(1969), que determina que um termo deve ser empregado em sentido especial
caso esteja estabelecido que era esta a inteno das partes contratantes,
estabelecimento este possvel de ser feito atravs dos trabalhos preparatrios
quando eles so completos e ricos em detalhes como no caso dos tratados
de escopo universal sobre refugiados.
2.6 A eqidade
O artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia permite que
um caso seja julgado, desde que as partes assim o permitam, ex quo et
bono, ou seja, com base na eqidade.242
_____________
241
As decises do ACNUR que apresentam carter normativo so atos unilaterais e sero
objeto do prximo item do presente trabalho.
242
Apesar de Charles Rousseau na obra citada apontar controvrsias quanto identificao
da eqidade com o princpio ex aequo et bono, optou-se por adotar a posio majoritria
na doutrina atualmente que defende esta paridade.
106
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107
Entende-se por eqidade o conjunto de princpios que compem os

valores do sistema,243 ou ainda as consideraes de justia, de razoabilidade
e de poltica necessrias para a aplicao racional das mais adequadas
regras.244 Ela um dos meios mais antigos de soluo pacfica de litgios
apontada, por exemplo, como fonte de Direito Internacional no j
mencionado artigo 7. da Conveno XII de Haia, de 1907, que criava a
Corte Internacional de Presas , mas, para muitos, apenas um meio
subsidirio de preencher lacunas no direito positivo,245 do que decorreria
a necessidade de as partes litigantes aprovarem a sua utilizao.
J foi ela utilizada em vrias solues de disputas, tais como o North
Sea Continental Shelf case, de 1969, e na opinio dissidente no South West
frica case, de 1966, e em alguns tratados como, por exemplo, na Conveno
sobre o Direito do Mar, de 1982.246 No que tange ao Direito Internacional
dos Refugiados no h registro de sua utilizao.
2.7 Os atos unilaterais
Apesar de, como mencionado, no estarem presentes no elenco das
fontes de Direito Internacional do artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia (razo pela qual tal instrumento tem sido criticado), os
_____________
243
SHAW, M. Ob. cit, p. 87. O autor entende que eqidade vem a ser a set of principles
constituting the values of the system (traduo livre).
244
BROWNLIE, I. Ob. cit, p. 27. O autor entende eqidade como considerations of fairness,
reasonableness, and policy often necessary for the sensible application of the more settled
rules of law (traduo livre).
245
A eqidade pode apresentar trs funes: (1) pode servir para preencher lacunas no direito,
ou seja, suprir a falta de normas; (2) pode servir para flexibilizar a utilizao deste ou
ainda (3) pode servir para se excluir a aplicao deste quando esta for contrria aos
princpios de justia. Entende-se que a primeira funo a contemplada no artigo 38
da Corte Internacional de Justia.
246
Cf. artigos 59 (Nos casos em que a presente conveno no atribui direito ou jurisdio
ao Estado costeiro ou a outros Estados na zona econmica exclusiva, e surge um conflito
entre os interesses do Estado costeiro e os de qualquer outro Estado ou Estados, o conflito
deveria ser solucionado em uma base de eqidade e luz de todas as circunstncias
pertinentes, tendo em conta a importncia respectiva dos interesses em causa para as
partes e para o conjunto da comunidade internacional), 74 (1. a delimitao da zona
econmica exclusiva entre Estados com costas adjacentes ou situadas frente frente deve
ser feita por acordo, de conformidade com o direito internacional, a que se faz referncia
no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia, a fim de se chegar a uma
soluo eqitativa) e 83 (1. a delimitao da plataforma continental entre Estados com
costas adjacentes ou situadas frente frente deve ser feita por acordo, de conformidade
com o direito internacional, a que se faz referncia no artigo 38 do Estatuto da Corte
Internacional de Justia, a fim de se chegar a uma soluo eqitativa).
107
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108
atos unilaterais tm se apresentado como importantes ferramentas de

organizao da ordem internacional, razo pela qual so considerados fontes
do Direito Internacional.
Por atos unilaterais entende-se as regras emanadas de uma nica
manifestao de vontade, podendo produzir reflexos na esfera de direitos
de terceiros ou no. Eles podem emanar tanto de Estados quanto de
organizaes internacionais.
Os Estados so os sujeitos mais antigos de Direito Internacional, tendo
sido os nicos durante vrios sculos. So compostos de trs elementos:
territrio, povo e soberania.247 Geralmente apresentam uma diviso funcional
do poder em trs esferas, seguindo a teoria de Montesquieu: o Executivo,
o Legislativo e o Judicirio.248 As produes desses rgos so entendidas
como atos unilaterais dos Estados e podem refletir na esfera internacional,
como, por exemplo, no caso de uma lei que regulamente algum tema
concernente ao Direito Internacional.
Em face da pluralidade de Estados e de temas de Direito Internacional,
optou-se por se concentrar neste estudo nos atos unilaterais do Estado brasileiro
relacionados com a questo dos refugiados. Esses atos so a Lei 9.474/1997 e as
resolues do Comit Nacional para Refugiados [CONARE].249 Tais instrumentos sero analisados no captulo referente proteo nacional dos refugiados.
As organizaes internacionais so sujeitos de Direito Internacional
criados por Estados por meio de um tratado constitutivo, com rgos e
constituio prprios, alm de contar com personalidade jurdica distinta da
dos Estados que a criaram. Elas surgiram no sculo XIX e se consolidaram
no sculo XX. A ONU um exemplo de organizao internacional.250
A atuao das organizaes internacionais pode se dar tanto por atos
bilaterais como na concluso do acordo sede, pelo qual um Estado fornece
uma poro do seu territrio para a instalao da organizao , por atos
multilaterais por exemplo, por tratados, quando, na maioria das vezes, a
_____________
247
Da soberania deriva o reconhecimento internacional, que alguns apontam como elemento
constitutivo do Estado, mas que a maioria doutrinria entende como apenas um corolrio
daquela.
248
Para maiores esclarecimentos sobre o tema verificar DALLARI, D. Elementos de teoria
geral do Estado. 21. ed. atualizada. So Paulo: Saraiva, 2000.
249
A anlise das resolues do CONARE estar implcita na explanao sobre a Lei 9.474/
1997 dado que servem de adequao desta a cada caso concreto.
250
Verificar SEITENFUS, R. Manual das organizaes internacionais. 2. ed. revista e
ampliada. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, e CANADO TRINDADE, A.
A. Direito das organizaes internacionais. 2. ed. atualizada. Belo Horizonte: Del Rey,
2002, para maiores dados sobre o tema.
108
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109
organizao promove o ato, mas no parte dele e por atos unilaterais

tais como resolues e recomendaes que expressam a vontade da
organizao. Somente no caso dos atos unilaterais que se tem uma fonte
nova do Direito Internacional, vez que os outros so formas de tratados.
A fora vinculante desses atos depende diretamente de sua natureza,
a qual varivel. Esta variao decorre: (1) da constituio da organizao
dentro do qual se encontra o rgo que concretizou o ato uma vez que
as organizaes internacionais, quanto a sua atuao, podem ter carter
governamental, ou seja, estar no mesmo patamar dos Estados que a criaram,
no se sobrepondo a eles, e tendo sua atuao com fora limitada, como
o caso da ONU, ou ter carter supranacional, estando acima dos Estados
e, portanto, tendo mais fora decisria (vinculando e obrigando os Estados
de modo claro e incisivo), como o caso da Unio Europia; e (2) do rgo
que proferiu a regra, posto que dentro de uma mesma organizao os rgos
tm poderes diferentes. assim, por exemplo, que uma resoluo do
Conselho de Segurana da ONU apresenta maior obrigatoriedade para os
Estados do que uma recomendao do Secretariado da mesma organizao.
Ou seja, verifica-se que a fora dos atos unilaterais das organizaes
internacionais depende diretamente da fora que os Estados atriburam a
ela e a seus rgos quando de sua criao.
No caso da proteo aos refugiados, encontra-se a concretizao destes
em dois grupos de situao: (1) o relativo criao do ACNUR251 e (2)
o relacionado atuao do ACNUR.
O ACNUR foi estabelecido a partir de um ato unilateral da ONU, a
Resoluo 428 (V) da Assemblia Geral de 14 de dezembro de 1950, que
no apenas o criava como tambm estabelecia o seu estatuto. O estatuto
do ACNUR composto por vinte e dois artigos divididos em trs captulos
e estabelece sua estrutura e suas funes.
Em sendo o ACNUR o rgo que cuida dos refugiados em mbito
universal, desde a dcada de 50 do sculo XX, pode-se depreender a
relevncia deste ato unilateral para o Direito Internacional dos Refugiados.
Quanto ao segundo grupo de atos unilaterais relativos especificamente
aos refugiados, nele se encontram as diretrizes, regulamentaes e medidas
adotadas pelo ACNUR, mesmo que tal fato no esteja previsto em seu
estatuto, na Conveno de 1951, ou no Protocolo de 1967.252
_____________
251
O ACNUR o objeto de estudo do Captulo 1 do Ttulo III do presente trabalho.
252
Como uma decorrncia da teoria dos poderes implcitos da personalidade jurdica no Direito
Internacional, que ser estudada oportunamente.
109
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110
So exemplos desta prtica as aes emergenciais para situaes de

crise, como no caso da Guerra da Iugoslvia, as Concluses sobre Proteo
Internacional de Refugiados adotadas pelo Comit Executivo do ACNUR253
anualmente, desde 1975, e as decises de reconhecimento de refugiados feitas
pelo ACNUR mesmo que no respaldadas por algum Estado.
Essas decises foram extremamente relevantes antes do Protocolo de 67,
pois, em funo do artigo 6., pargrafo B254 do Estatuto, eram consideradas
refugiadas as pessoas perseguidas em virtude de sua raa, religio, opinio
poltica ou nacionalidade, mesmo que tal perseguio tivesse ocorrido depois
de 1. de janeiro de 1951 e fora da Europa (posto que tal dispositivo no agrega
estas limitaes a seu texto), ou seja, o estatuto do ACNUR permitia a acolhida
de refugiados sem as reservas temporal e geogrficas existentes na Conveno
de 51. Esses refugiados eram os denominados refugiados sob mandato e
gozavam tambm da proteo internacional.255
Hoje em dia elas so relevantes quando o ACNUR reconhece algum
como refugiado e esta pessoa tem sua solicitao negada pelo governo do
Estado no qual se encontra ou em situaes emergenciais, como em campos
de refugiados, dado que nestes casos o ACNUR responsvel por este
indivduo podendo buscar outras solues para efetivar a sua proteo, como,
por exemplo, tentar reassentar esse refugiado.256
_____________
253
O estatuto do ACNUR previa a possibilidade de o Conselho Econmico e Social da
ONU criar um Comit Consultivo para Refugiados (Artigo1, 2. No exerccio das suas
funes, especialmente se surgir alguma dificuldade a esse respeito, por exemplo, qualquer
controvrsia relativa ao estatuto internacional dessas pessoas, o Alto Comissrio solicitar
a opinio de um comit em assuntos de refugiados, caso tal comit seja criado), o
que foi feito em 1951. Tal comit posteriormente se transformou em um Fundo das
Naes Unidas para Refugiados, o qual se tornou em 1958 o atual Comit Executivo.
Este rgo assessora o ACNUR na aplicao de seu estatuto, aprova o seu oramento,
revisa os fundos de emergncia, estabelece os programas financeiros e de assistncia
e adota recomendaes sobre a interpretao das regras de proteo dos refugiados. Essas
recomendaes so denominadas concluses e podem ser dirigidas a Estados ou a
rgos especializados na proteo dos refugiados; so elas atos unilaterais. interessante
notar que os Estados membros do Comit Executivo no precisam ser membros do
ACNUR, mas to-somente demonstrar interesse no tema dos refugiados.
254
Artigo 6, B qualquer outra pessoa que estiver fora do pas de que tem a nacionalidade
ou, se no tem nacionalidade, fora do pas onde tinha a sua residncia habitual porque
receia ou receava com razo ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade
ou opinies polticas e que no pode ou, em virtude desse receio, no quer pedir a
proteo do governo do pas da sua nacionalidade ou, se no tem nacionalidade, no
quer voltar ao pas onde tinha a sua residncia habitual.
255
Para maiores detalhes verificar TRMEAUD, H. Les rfugis sous mandat du haut-Comissaire
de L'ONU, Revue Gnrale de Droit International Public, tomo 63, 1959, p. 478-506.
256
Atualmente 13% dos refugiados no mundo tiveram seu status reconhecido sob mandato
cf. <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>.
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111
Podem-se citar, ainda, como atos unilaterais relativos aos refugiados

o Plano de Ao Integral para os Refugiados do Sudeste Asitico, aprovado
pela Segunda Conferncia Internacional sobre Refugiados do Sudeste
Asitico, em 1989, e algumas recomendaes do Conselho da Europa, como
a recomendao 787(76) sobre harmonizao da prtica em matria de
elegibilidade de acordo com a Conveno de Genebra de 1951 sobre o
Estatuto dos Refugiados e o Protocolo de Nova York de 1967 sobre o
Estatuto dos Refugiados, de 1976.
Alm desses atos unilaterais especficos sobre refugiados, existem atos
que tratam essencialmente de outros temas, mas trazem em seu bojo algumas
consideraes relativas ao tema aqui estudado. Exemplos disso vm a ser
a Resoluo 1373 de 28 de setembro de 2001 do Conselho de Segurana
da ONU, que discorre sobre o terrorismo e em seu artigo 3. incisos f e
g trata da temtica dos refugiados, com vistas a impedir que este status
seja atribudo a pessoas que praticaram atos terroristas, a fim de no minar
a credibilidade daquele instituto de Direito Internacional,257 e as j mencionadas Resolues 107 da Assemblia Geral da ONU e 73/2001 do
Conselho Econmico e Social.
Ademais, a Declarao e Programa de Ao de Viena (1993), adotada
pela Conferncia Mundial dos Direitos Humanos, tambm um ato unilateral
a ser destacado, pois alterou a idia compartimentalizada dos direitos
humanos existente durante a Guerra Fria e institui a viso de sua unicidade,
que vige hoje em dia, alm de mencionar, em seu artigo 23,258 diretamente
o tema dos refugiados e fazer referncia a ele ou a suas causas em vrias
outras passagens.
Tais atos unilaterais tm contribudo para a atualizao e desenvolvimento do Direito Internacional dos Refugiados e para a melhoria da
proteo dos refugiados pela comunidade internacional.
_____________
257
Da a relevncia da existncia das mencionadas clusulas de excluso.
258
Artigo 23 A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reafirma que todas as
pessoas, sem qualquer distino, tm direito a solicitar e gozar de asilo poltico em outros
pases em caso de perseguio, bem como a retornar a seu prprio pas. Neste particular,
assinala a importncia da Declarao Universal dos Direitos do Homem, da Conveno
de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados, de seu Protocolo de 1967 e dos instrumentos
regionais.
111
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112
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TTULO II
A OBTENO DO STATUS DE REFUGIADO
Captulo 1
OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE
PARA O RECONHECIMENTO
DO STATUS DE REFUGIADO
Um dos maiores mritos da Conveno de 51 e do Protocolo de 67 foi o
estabelecimento de critrios bem-definidos e abrangentes para o reconhecimento do status de refugiado de modo homogneo no mbito internacional.
So cinco os motivos previstos internacionalmente que asseguram o
refgio: a raa, a nacionalidade, a opinio poltica, a religio e o pertencimento a um grupo social.
Tais razes decorrem diretamente dos trs pilares que iniciaram, com
o advento da Revoluo Francesa, a positivao dos direitos humanos, quais
sejam, a liberdade, a igualdade e a fraternidade.
Decorrem da liberdade, uma vez que, ao impedirem a discriminao
ou a perseguio com base em um desses motivos, asseguram a liberdade
de todos de expressarem e/ou de possurem, de modo independente, uma
raa, uma nacionalidade, opinies polticas, uma religio e de serem parte
de um grupo social, em um claro exemplo de liberdades pblicas, que exigem,
a princpio, um comportamento abstencionista por parte do Estado e que
deixam, ao indivduo, uma ampla esfera para a sua ao.
A liberdade essencial tanto para garantir a dignidade prpria de cada
indivduo como ser humano como para liber-lo para agir de modo independente, fundamento de todas as mudanas. Como coloca Hannah Arendt:
O milagre da liberdade est contido neste poder-comear que, por seu
lado, est contido no fato de que cada homem em si mesmo um novo
comeo, uma vez que por meio do nascimento, veio ao mundo que existia
antes dele e vai continuar existindo depois dele.259
_____________
259
ARENDT, H. O que poltica? Fragmentos das obras pstumas, compilados por Ursula
Ludz. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1998. p. 43-44.
113
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114
No que tange igualdade, verifica-se que a consagrao desses cinco

motivos traz consigo uma preocupao em evitar a discriminao, e, com
isso, objetiva assegurar a igualdade entre os homens. A previso dessa
igualdade j existia em declaraes de direitos, tanto internas como
internacionais, e a sua aplicao para a concesso de refgio uma
conseqncia lgica desta proteo aos seres humanos. a igualdade um
dos pilares dos direitos humanos uma vez que implica a aplicao do
princpio da no-discriminao, que sintetiza a idia de que todos os seres
humanos so iguais e, portanto, tm os mesmos direitos, sendo a base dos
direitos humanos.
J a fraternidade aparece de modo mais implcito na aplicao desses
cinco motivos, derivando da crena de que a essncia e as possibilidades
do ser humano so melhores atendidas na pluralidade, como nos ensina LviStrauss: A civilizao implica coexistncia de culturas que ofeream entre
si o mximo de diversidade, e consiste mesmo nessa prpria coexistncia.260
Mas funda diretamente a prtica do refgio, posto que a acolhida dos
refugiados tem como um de seus fundamentos a solidariedade, enquanto
sentimento, e a responsabilidade para com os outros, enquanto norma.
Em funo dessas garantias aos direitos humanos, verifica-se que eles
so mais bem protegidos em regimes que primam pela pluralidade, entre
os quais atualmente se destaca a democracia:261 A democracia reconhece
a existncia de diferenas entre os homens, mas considera todos possuidores
dos mesmos inalienveis direitos e lhes procura garantir iguais oportunidades
polticas, sociais e econmicas.262 Da por que se tem cada vez mais
estudado e apontado a necessidade de regimes democrticos para a consecuo dos direitos humanos.263
_____________
260
LVI-STRAUSS, C. Ob. cit., p. 265.
261
Exemplo disso a lio do professor Thomas Burghtental: Individual rights are best
protected in states which adhere to the rule of law and democratic values and are so
constituted to permit these concepts to flourish, Human rights in a nutshell, 2. ed..
West Publishing. 1995, p. 167.
262
COMAS, J. Os Mitos Raciais. In: UNESCO, Ob. cit., p. 53.
263
Como exemplo destes estudos pode-se apontar o Relatrio de Desenvolvimento Humano
do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) de 2000, que tem
como um de seus captulos a ligao entre democracia e direitos humanos, apontando
a necessidade daquela para a incluso dos indivduos no rol dos seres humanos com
seus direitos fundamentais assegurados, ou ainda a indagao que Fbio Konder
Comparato coloca em seu artigo A humanidade no sculo XXI: A grande opo: Como
no perceber que o reconhecimento dos direitos fundamentais dos povos e dos direitos
da prpria humanidade exige, para sua efetividade, a instituio conseqente de um
governo democrtico mundial?, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo, v. 2, 2000, p. 21-34.
114
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115
O reconhecimento do status de refugiado busca, assim, preservar esses

direitos do indivduo, utilizando, para tanto, critrios objetivos e subjetivos.
O reconhecimento do status de refugiado se baseia no bem fundado temor
de perseguio, expresso que traz em si tanto critrios objetivos quanto
subjetivos, como mencionado.
Os critrios objetivos esto representados pela expresso bem fundado e vm a ser caracterizados pela comparao entre a situao objetiva
do pas de origem do refugiado com a situao relatada por esse como base
de sua solicitao de refgio. J o critrio subjetivo est presente na
expresso temor de perseguio, o qual deve ocorrer em funo de um
dos cinco motivos j mencionados.
A combinao desses dois critrios tem em vista, de um lado, proteger
o instituto do refgio, pois, como ele depende intrinsecamente da vontade
poltica dos Estados, o seu uso indiscriminado levaria perda de credibilidade
e, conseqentemente, de eficcia, e, por outro lado, assegurar proteo
queles que realmente necessitam.
Analisando a realidade factual do instituto do refgio, verifica-se que
as violaes aos direitos humanos, e, em especial, aos cinco direitos
assegurados como motivos para o reconhecimento do status de refugiado,
ocorrem de modo mais freqente e sistemtico quando h o advento de uma
guerra ou de outros distrbios da democracia, tais como ocupao de
territrios ou governos despticos que no primam por respeitar as garantias
individuais fundamentais, razo pela qual se analisar, alm dos cinco
motivos clssicos, estas situaes que agravam as violaes de direitos
humanos, no decorrer do presente ttulo.
Seo 1 Os motivos clssicos
1.1 Da raa
O conceito de raa provm da biologia e tem por fim designar um
grupo que apresente certa homogeneidade no conjunto de aspectos genticos
particulares, hereditariamente transmitidos de gerao a gerao. Tal conceito
se aplica a todos os grupos de seres vivos estudados pelas cincias biolgicas,
entre os quais destaca-se o dos seres humanos.
Existem trs raas primrias de seres humanos, tambm denominadas
de grandes raas: a branca, a amarela e a negra, das quais decorrem raas
derivadas, ou pequenas raas, comumente indicadas como etnias. Atualmente
pode-se dizer que no existem mais, na prtica, raas puras, ou primrias,
em face da enorme miscigenao pela qual passou a humanidade.
115
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116
Assim, pode-se dizer que no que tange aos seres humanos o conceito
de raa perdeu seu valor cientfico, tendo apenas valor sociolgico/
antropolgico.
Os primeiros trabalhos sobre raas datam do sculo XVIII, quando o
Iluminismo passou a prestigiar os avanos das cincias naturais quanto a
este tema.264
A existncia das raas em geral e, conseqentemente, de diferenas fsicas
entre os indivduos, inegvel, e o seu estudo pelas cincias biolgicas
importante para melhor se compreender a particularidade de cada grupo. O
perigo reside, contudo, no uso das idias e conceitos provenientes desse estudo
aplicado aos seres humanos com fins outros que os biolgicos, especialmente os
polticos, pois desses decorrem diretamente a discriminao e a intolerncia.265
Foi de uma dessas deturpaes do estudo das raas humanas, e
principalmente com o intuito de classific-las hierarquicamente, que surgiu
o racismo.
O surgimento do racismo datado do incio do capitalismo e das
expanses coloniais europias,266 como modo de justificar a escravido, posto
que a utilizao de outros seres vivos iguais aos colonizadores como escravos
seria inconcebvel.267
Para justificar esse perodo como o do aparecimento do racismo,
demonstra-se que, at ento, havia discriminaes, mas estas se fundavam ou
_____________
264
MATTEUCCI, N. Racismo. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G.
Dicionrio de poltica. 5. ed. Braslia: Ed. UNB, So Paulo: Imprensa Oficial, 2000.
p. 1059.
265
BOBBIO, N. Teoria geral da poltica: a filosofia poltica e as lies dos clssicos. Rio
de Janeiro: Campus, 2000. p. 494: Que existam diferenas de raas entre diferentes
grupos humanos um mero juzo de fato que no implica ainda em qualquer
discriminao; que essas diferenas sejam vistas como reveladoras da superioridade de
uma raa sobre outra j um juzo de valor do qual, contudo no deriva necessariamente
discriminao []; a discriminao racial (o racismo) nasce apenas em um terceiro
momento, isto , quando se sustenta que a raa superior tem o direito, exatamente porque
superior, de oprimir ou, no limite, de aniquilar a raa inferior.
266
Para N. MATTEUCCI o racismo moderno deriva da combinao de trs fatores: o
surgimento do nacionalismo (que visa estabelecer como fundamento do Estado Nao
a superioridade da raa dominante nele, como no caso da Frana, onde os francos
dominaram os galo-romanos, e da Inglaterra, com predomnio dos saxes), o estudo
cientfico da raa e uma atitude poltica, cf. ob. cit., p. 1060.
267
LITTLE, K. L. Raa e Sociedade, UNESCO, Ob. cit., p. 64: Somente com o
desenvolvimento do capitalismo e quando a procura de lucro se tornou uma das
caractersticas da civilizao ocidental que se modificou esta atitude de tolerncia em
relao s outras raas e p. 66: ... primeiras manifestaes do preconceito racial [...]
para despersonalizar as relaes humanas.
116
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em aspectos culturais, como, por exemplo, na denominao de brbaros

utilizada pelos gregos e romanos para designar a todos os que no pertenciam
aos seus territrios e sua civilizao, ou em aspectos religiosos, como o caso
da sistemtica perseguio aos judeus.268 Ademais, mostra-se que, a partir do
cristianismo, a unidade dos povos foi elevada a um princpio universal, razo
pela qual o racismo no era justificado e, portanto, no deveria ser praticado.269
Apesar de tais fatos, verifica-se que, desde o sculo XV, o uso de
teorias racistas e a conseqente discriminao ou perseguio em funo
da raa de um indivduo tm sido constantes.
O fato de discriminar um ser humano em funo de sua raa apresenta
problemas multifacetados: (1) tal preconceito absoluto, uma vez que as
caractersticas biolgicas no podem ser alteradas,270 (2) a teoria racista no
tem base cientfica, pois at hoje no se comprovou a superioridade de uma
raa em relao s demais,271 (3) a existncia da diversidade, a qual tolhida
pelo racismo, indispensvel evoluo cultural da humanidade272 e (4)
o racismo objetiva eliminar todas as diferenas de dentro de um dado sistema,
podendo, com isso, levar ao Estado Totalitrio,273 no qual no existe
democracia e respeito aos direitos humanos.
_____________
268
MATTEUCCI, N. Ob. cit., p. 1059 e COMAS, J. Ob. cit., p. 14.
269
LITTLE, K. L. Ob. cit., p. 63.
270
COMAS, J. Ob. cit., p. 55: O racismo muito diferente de uma simples aceitao ou
de um estudo cientfico e objetivo da existncia de raas e da atual desigualdade dos
grupos humanos. O racismo envolve a assertiva de que a desigualdade absoluta e
incondicional, i.e. que uma raa por sua prpria natureza superior ou inferior a outras
independentemente das condies fsicas de seu habitat e de fatores sociais.
271
COMAS, J. Ob. cit., p. 19: A noo de raa est to impregnada de um carter emocional
que a discusso da objetividade de sua importncia nos problemas sociais particularmente difcil. No h nenhuma base cientfica, seja ela qual for, para uma classificao
geral das raas, de acordo com uma escala de relativa superioridade, e os preconceitos
e mitos raciais so mais do que meios de se encontrar um bode expiatrio quando
a posio de indivduos ou a coeso de um grupo esto ameaadas.
272
LVI-STRAUSS, C. Ob. cit.; ARENDT, H. [...] quantos mais povos houver no mundo
que tenham entre si esta relao e outras, mais mundo se formar entre eles e maior
e mais rico ser o mundo, ob. cit., p. 109.
273
Termo utilizado para designar todas as ditaduras monopartidrias, abrangendo tanto as
fascistas como as comunistas. Este tipo de Estado tem como peculiaridades a
monopolizao de todos os poderes no seio da sociedade, a necessidade de gerar uma
sustentao de massa, o recurso s modernas tcnicas de propaganda, e , segundo
Hannah Arendt, uma forma de domnio radicalmente nova porque no se limita a destruir
as capacidades polticas do homem, isolando-o em relao vida pblica, como faziam
as velhas tiranias e os velhos despotismos, mas tende a destruir os prprios grupos e
instituies que formam o tecido das relaes privadas do homem, tornando-o entranho
assim ao mundo e privando-o do seu prprio eu, cf. STOPINO, M. Totalitarismo. In:
BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO G. Ob. cit., p. 1247-1248.
117
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118
Alm de premissas errneas e das possveis conseqncias catastrficas,

tem-se que o racismo apresenta ainda outros dois fatores que, por si s, deveriam
servir de base para o seu total rechaamento: de um lado, tem-se o fato de que o
racismo subjetivo, e, portanto, varivel no tempo e no espao, ou seja, pode-se
discriminar algum hoje em funo de sua raa e no futuro admir-lo, ou viceversa,274 e, de outro, tem-se que o racismo tem servido de base para a propagao
tanto de conflitos internos275 quanto internacionais,276 ou seja, tem sido elevado
a um princpio moral em alguns Estados, o que pode levar ruptura democrtica
e colocar em risco vidas humanas e a segurana internacional.277
Tendo em vista o absurdo do racismo, e o fato de ele ser uma ameaa
ao equilbrio das relaes internacionais, a ONU passou a debater tal tema,
a propiciar discusses amplas sobre a questo e a divulgar a temtica na
esfera internacional.278
Como conseqncia desta preocupao, em 1965 a ONU patrocinou
a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao Racial,279 instrumento que, em seu prembulo, usa como
justificativa para a adoo de um documento internacional sobre o tema os
fatos de que os Estados estavam:
Convencidos de que a doutrina da superioridade baseada em diferenas
raciais cientificamente falsa, moralmente condenvel, socialmente injusta e
perigosa, e que no existe justificao para a discriminao racial, em teoria
ou na prtica, em lugar algum,
Reafirmando que a discriminao entre as pessoas por motivo de raa, cor
ou origem tnica um obstculo s relaes amistosas e pacficas entre as
naes e capaz de perturbar a paz e a segurana entre os povos e a harmonia
de pessoas vivendo lado a lado, at dentro de um mesmo Estado e
Convencidos de que a existncia de barreiras raciais repugna os ideais
de qualquer sociedade humana.280
_____________
274
Como, por exemplo, o caso dos japoneses que habitavam nos Estados Unidos antes e
durante a Segunda Guerra Mundial.
275
Como, por exemplo, a guerra na ex-Iugoslvia na dcada de 90 do sculo XX.
276
Como, por exemplo, a Segunda Guerra Mundial, fundada tambm no conceito de
superioridade da raa ariana.
277
Como no caso do conflito entre palestinos e israelenses, que j dura quase 60 anos.
278
interessante ressaltar que o tema do racismo foi trazido discusso quando da criao
da Liga das Naes pelo Japo, que propunha o reconhecimento da igualdade de raas,
proposta esta que foi recusada especialmente pelo veto dos Estados Unidos e dos
Domnios britnicos. Cf. ROUSSEAU, C. Ob. cit., tomo II, p. 24.
279
Adotada pela Resoluo n. 2.106 (XX) da Assemblia Geral das Naes Unidas, em
21 de dezembro de 1965 e ratificada pelo Brasil em 27 de maro de 1968.
280
Esta conveno vem na verdade reforar a impossibilidade de discriminao racial prevista
na Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, que trata do tema em seus
118
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119
Com esse documento explicita-se, ento, o repdio internacional281

ao racismo, tanto em funo de seus fundamentos quanto em funo de
suas conseqncias. Esse repdio foi, alis, reafirmado na Conferncia das
Naes Unidas contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e
Intolerncia, da qual decorreu a Declarao de Durban de 08 de setembro
de 2001.
O ordenamento jurdico brasileiro tambm adotou essa postura de
repdio ao racismo, e instituiu em 1989 a Lei 7.716, que estabelece os crimes
resultantes de preconceito de raa, de cor, e que foi posteriormente
complementada pela Lei 9.459, de 1997, que amplia o elenco de crimes
para os preconceitos em funo de etnia, religio ou procedncia nacional.
A tipificao penal decorrente deste diploma legal abrangente, tanto no
que tange s possibilidades de fundamentao do preconceito quanto em
funo das condutas que o concretizam,282 denotando a preocupao nacional
em reprimir e eliminar esta prtica de nosso cotidiano.
Por todas essas razes, e visando a uma proteo efetiva dos
indivduos, uma vez que o racismo est, ainda hoje, presente na prtica
da humanidade, e que tem servido de base para inmeras perseguies e
conflitos internos, estabeleceu-se que a perseguio de um ser humano em
funo da raa motivo para o reconhecimento do status de refugiado,283
para que, com isso, se possa proteger os indivduos e para tentar demonstrar
o absurdo dessa prtica.
1.2 Da nacionalidade
A nacionalidade o vnculo poltico e jurdico que une o indivduo
ao Estado, podendo ser entendida a partir de duas dimenses: a vertical,
que privilegia o aspecto jurdico-poltico dessa ligao, ou seja, entende-a
como o liame entre o indivduo e o Estado e, conseqentemente, entre aquele
_____________
artigos: Artigo 2, 2 ver nota de rodap 185; Artigo 7 Todos so iguais perante
a lei e tm direito, sem qualquer distino, a igual proteo da lei. Todos tm direito
a igual proteo contra qualquer discriminao que viole a presente Declarao e contra
qualquer incitamento a tal discriminao e Artigo 16, 1 Os homens e mulheres de
maior idade, sem qualquer restrio de raa, nacionalidade ou religio, tm o direito
de contrair matrimnio e fundar uma famlia [... ].
281
Seguindo a j mencionada tendncia de nomear os anos de acordo com suas preocupaes
mais relevantes, a ONU determinou que o ano de 1971 seria o ano para a intensificao
e a coordenao da luta contra o racismo e a discriminao racial.
282
Variando, por exemplo, da negao de emprego por questes raciais incitao de
discriminao.
283
No Brasil so exemplos disso os reconhecimentos de refugiados vindos de Ruanda.
119
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120
e o Direito Internacional,284 e a horizontal, que focaliza o aspecto sociolgico,

visando ligao do indivduo com os demais membros da comunidade,
da populao e do Estado.285
O termo nacionalidade tambm apresenta duas concepes, variando
seu sentido conforme se utilize uma ou outra. A primeira concepo deriva
do termo latino natio e designa a origem do indivduo, favorecendo a
conotao tnica, designando assim um grupo de indivduos com base em
suas semelhanas biolgicas, como, por exemplo, poder-se-ia falar em uma
nao judaica. A segunda funda-se no termo romano populus, e acaba por
confundir os entes da nao e do Estado, ao valorizar um dos elementos
deste, o povo o conjunto de indivduos semelhantes por pertencer a um
mesmo Estado, como o caso do povo brasileiro, que forma o Estado brasileiro
apesar de derivar de vrias nacionalidades sendo este o significado usado
por muitas organizaes internacionais em sua denominao, como, por
exemplo, a Liga das Naes e a Organizao das Naes Unidas.286
As divergncias relativas questo da nacionalidade prosseguem na
definio do elemento caracterizador desse vnculo, existindo para expliclo duas correntes clssicas e uma corrente mais moderna.
A primeira corrente clssica decorrente do pensamento alemo e
entende que a nacionalidade se baseia em aspectos objetivos como
territrio, lngua, religio, raa, comunidade cultural que podem existir
isolada ou conjuntamente na base do vnculo, sendo, portanto, denominada
de teoria objetiva. A segunda teoria clssica, muito difundida na Frana e
Itlia, nega a fundamentao da nacionalidade em bases objetivas e entende
que esse vnculo decorre da vontade dos indivduos de estar unidos; fundase, assim, no elemento subjetivo do contrato social, sendo denominada teoria
subjetiva ou voluntarista.
Modernamente, surge uma terceira postura, que tem Eric Hobsbawn
como expoente, que critica a teoria objetiva assim como a teoria subjetiva,
em funo de ambas objetivarem definir nacionalidade aprioristicamente, fato
que no se comprova na prtica e no permite uma definio que englobe
todas as naes existentes. Para esta corrente deve-se verificar se a unio
_____________
284
Aspecto este extremamente relevante at a consagrao da personalidade jurdica do
indivduo como sujeito de Direito Internacional uma vez que o nexo tradicional entre
o indivduo e o Direito das Gentes estabelece-se atravs da nacionalidade, que permite
a proteo diplomtica, resultante da competncia pessoal do Estado em relao a seus
nacionais, cf. LAFER, C. Ob. cit., p. 146.
285
DOLINGER, J. Direito Internacional Privado (Parte Geral). 5. ed. ampliada e atualizada.
Rio de Janeiro: Renovar, 1997. p. 137.
286
ROUSSEAU. C. Ob. cit., tomo II, p. 19-20 e LAFER, C. Ob. cit., p. 136-137.
120
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121
de indivduos forma uma nao a posteriori, ou seja, a partir da realidade

emprica, sendo os elementos apontados pelas teorias objetiva e subjetiva
(territrio, lngua, religio, raa, comunidade cultural, vontade) apenas
explicadores do protonacionalismo, ou seja, do porqu os indivduos desejam
unir-se, daquilo que antecede a criao de uma nao, mas no explicadoras
do vnculo em si.287
O tema da nacionalidade extremamente relevante para o Direito
Internacional Pblico, no somente porque traz um dos principais elementos
caracterizadores do indivduo na esfera internacional, como tambm porque
marcou profundamente a histria recente dos Estados, classicamente os
sujeitos de Direito Internacional por excelncia.
O conceito moderno de nacionalidade, distinto do princpio da nacionalidade que vige desde o advento da Ordem Internacional de Vestflia,
surgiu juntamente com o capitalismo no sculo XIX, sendo, portanto, dotado
de carga liberal em seu incio. nesta fase um conceito de unio entre
os indivduos, que privilegia as semelhanas entre eles, a fim de propiciar
o auto-sustento de seus membros, uma vez que se pregava a inviabilidade
econmica de pequenos Estados e, com isso, entendia-se a nao como um
estgio do desenvolvimento humano.
Com base neste primeiro iderio do conceito de nacionalidade que
surgem novos Estados na Europa, sendo os principais movimentos de
unificao os que deram origem Alemanha e a Itlia.
Serve ainda a nacionalidade, neste primeiro momento, como maneira
de legitimar o Estado moderno, do qual deriva o princpio de que a cada
nao deveria corresponder um Estado, ou seja, o princpio da nacionalidade,
que regeu as configuraes estatais durante vrios anos, e do qual decorreram, modernamente, os princpios da autodeterminao dos povos e do
direito de secesso.
Dentro desse processo de legitimao, surge a questo de definir as
bases do vnculo representado pela nacionalidade, lembrando que o Estado
que faz esta definio, e que essa pode variar, e variou, de acordo com
a vontade deste.
Entre os anos de 1880 e 1914 deu-se primazia ao critrio da lngua,
o que acabou por incrementar o nacionalismo, pois, para obter uma definio
mais precisa, incluiu-se nos censos pergunta sobre qual lngua era falada,
dando-se a oportunidade de se optar por uma nacionalidade lingstica; e,
como praticamente inexistia um Estado lingisticamente homogneo, as
diferenas passaram a ser o foco dos grupos dentro dos Estados.
_____________
287
HOBSBAWN, E. Naes e nacionalismos desde 1780. Ob. cit.
121
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122
Assim, entre o final do sculo XIX e o comeo do sculo XX, houve

a entrada do tema da nacionalidade, e mais especificamente do nacionalismo,
na esfera poltica, sendo utilizado, em especial, pelos partidos de direita que
apoiavam a xenofobia e a expanso territorial de certos grupos, fatos estes
que desembocaram na Primeira Guerra Mundial.288
Com o fim desse conflito verifica-se o apogeu da temtica nacionalista,
uma vez que ocorre a segmentao de Estados, visando homogeneidade
e, com isso, passa-se a buscar a eliminao dos grupos minoritrios que
a vivem. Neste perodo inverte-se o princpio de que a cada nao deve
corresponder um Estado, para defender-se o princpio de que a cada Estado
deva corresponder uma nica nao.
O aparecimento desses novos Estados, embora se justificasse pela busca
da homogeneidade que no existia nos Imprios multinacionais, como o
Imprio Austro-hngaro, aos quais vieram substituir, era, na verdade, apenas
a diminuio territorial da esfera de atuao dos Estados, visto que a
heterogeneidade continuou a ser a regra, como, por exemplo, nos casos da
Iugoslvia e Tchecoslovquia, que no mais existem como tal nos dias atuais.
Apesar disso, verifica-se que o princpio da nacionalidade funda os
tratados de paz de 1919-1920, que pem fim Primeira Guerra Mundial,289
demonstrando a sua fora nesse perodo e denotando o seu uso como
instrumento poltico, o qual perdurar at o final da Segunda Guerra Mundial.290
A busca dessa homogeneidade e a conseqente discriminao das
minorias durante as quatro primeiras dcadas do sculo XX propugnaram
as maiores migraes na Europa, migraes em sua maioria involuntrias
em funo da retirada da nacionalidade de indivduos por parte dos Estados,
o que gerou a preocupao com a apatridia.
Os aptridas so indivduos desprovidos de nacionalidade e que,
portanto, no contam com a proteo de nenhum Estado, sendo privados
do exerccio de qualquer direito. Esta situao possui vrias causas, como
a retirada por parte de um Estado de uma nacionalidade previamente existente
_____________
288
interessante ressaltar a declarao do terrorista que assassinou o arquiduque Ferdinando:
No previ que depois do atentado viria a guerra. Eu acreditava que o atentado teria
efeitos sobre a juventude, incitando s idias nacionalistas, cf. BOBBIO, N. Teoria geral
da poltica a filosofia poltica e a lio dos clssicos. Ob. cit., p. 196 (grifo da autora).
289
Cada Estado perdedor assinou um tratado com os vencedores, sendo que entre eles o
mais conhecido o Tratado de Versailles por ter sido celebrado com a Alemanha, o
principal Estado perdedor da Segunda Guerra Mundial. Os outros tratados so os tratados
de Lausanne, Trianon, Saint-Germain e Neuilly.
290
Para um estudo mais aprofundado sobre a ligao da evoluo do conceito de nacionalidade
e a histria dos Estados vide HOBSBAWN, E. Naes e nacionalismo desde 1780. Ob. cit.
122
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123
ou a situao prtica na qual, pelos critrios estabelecidos pelos Estados,

o indivduo no possui nenhuma nacionalidade.291
Como ensina Celso Lafer:
No era esta a situao dos aptridas, cujo nmero tambm aumentou
extraordinariamente depois da I Guerra Mundial, seja pela anulao da naturalizao de estrangeiros pronunciada pelos Estados beligerantes, seja pelo
critrio do Heimatrecht utilizado pelos Tratados de Saint-German e Trianon para
a distribuio dos antigos austro-hngaros entre os Estados sucessores da
monarquia dual. O nmero de aptridas viu-se tambm multiplicado por uma
prtica poltica nova, fruto de atos do Estado no exerccio da competncia
soberana em matria de emigrao, naturalizao e nacionalidade. Refiro-me ao
cancelamento em massa da nacionalidade por motivos polticos. Caminho
inaugurado pelo governo sovitico em 1921 em relao aos russos que viviam
no estrangeiro sem passaportes das novas autoridades, ou que tinham abandonado a Rssia depois da Revoluo sem autorizao do governo sovitico. Este
caminho foi a seguir percorrido pelo nazismo, que promoveu desnacionalizaes macias, iniciadas por lei de 14 de julho de 1933, alcanando grande
nmero de judeus e de imigrados polticos residentes fora do Reich.292
Da enorme quantidade de pessoas colocadas nessa situao decorreu

a necessidade de se criar um instituto novo, que assegurasse proteo a esses
indivduos, uma vez que
o nmero de pessoas convertidas em aptridas, no pelo que fizeram,
mas pelo que eram, tornou pouco exeqvel o direito de asilo territorial, que
um instituto concebido para ser aplicado individualmente,293
resultando da a criao do instituto do refgio, como j mencionado.294

Desse modo, verifica-se que a nacionalidade no apenas um dos motivos
clssicos de concesso do refgio, mas tambm se encontra em sua base de
criao.
Apesar desses avanos, a preocupao com a nacionalidade no saiu
da agenda internacional, tanto que o artigo 10. da Declarao Universal dos
Direitos do Homem trata do tema, estipulando que:
_____________
291
Por exemplo: o indivduo que nasce em um Estado que adota o critrio de sangue (ius
sanguinis) so seus nacionais os filhos de seus nacionais e filho de pais de
nacionalidade de um Estado que adota o critrio do solo (ius solis) seu nacional
quem nasceu em seu territrio. Ambos os critrios sero na seqncia analisados.
292
LAFER, C. Ob. cit., p. 143.
293
Ibidem, p. 144-145.
294
Apesar da criao do refgio nota-se que a preocupao com a apatridia no se exauriu
tendo sido promulgada a Conveno sobre o estatuto dos aptridas de 1954, que entrou
em vigor em 1960, e a Conveno para a reduo dos casos de apatridia de 1961,
que entrou em vigor em 1975, ambas sob os auspcios da ONU.
123
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124
(1) Todo homem tem direito a uma nacionalidade. (2) Ningum poder
ser privado arbitrariamente de sua nacionalidade e a ningum ser negado
o direito de trocar de nacionalidade.
Tal preocupao ainda hoje relevante, pois em alguns Estados

multitnicos a questo da nacionalidade preocupante, em especial na
frica,295 alm de tal tema servir, muitas vezes, de base para o fundamentalismo, que tem por escopo eliminar toda a tolerncia para com os diferentes.
Atualmente, a questo da nacionalidade importante na esfera internacional, mas no conta mais com o papel fundamental que possua entre o fim
do sculo XIX e o incio do sculo XX. Tal tema tem sido explorado
hodiernamente, sobretudo pelo Direito Internacional Privado, sendo que ele
apenas o estuda quanto ao seu critrio estabelecedor, ou seja, a base escolhida
por um Estado para considerar um indivduo como seu nacional.
Tem-se, assim, alguns critrios de aquisio de nacionalidade, a qual
pode ser originria em decorrncia do nascimento ou derivada em
funo de uma manifestao de vontade posterior. A nacionalidade originria
pode fundar-se no critrio ius296 sanguinis, pelo qual se conforma a
nacionalidade do indivduo de seus pais, ou no critrio ius soli, que
privilegia o local de nascimento do indivduo.
J a nacionalidade derivada, comumente referida pelo processo discricionrio de sua aquisio denominado de naturalizao, pode basear-se no
critrio ius domicilii, quando o domiclio funciona como meio garantidor
da aquisio da nacionalidade desejada, ou no critrio ius laboris, pelo qual
se trabalha para um Estado como meio de obter a nacionalidade deste.297
Tais critrios podem ser adotados isolada ou conjuntamente, como
o caso do Brasil, que trata da questo no artigo 12 da Constituio Federal,
o qual estabelece que:
So brasileiros:
I natos:
_____________
295
O fenmeno estatal na frica interessante, pois nota-se que em um primeiro momento
ocorreu a reunio de vrios grupos tnicos contra a colonizao, que aps a independncia
se tornaram Estados, mas posteriormente tal unio foi se enfraquecendo resultando em
um aumento do nacionalismo e a discriminao de minorias.
296
At o presente momento usamos o termo jus, pois referamo-nos ao jus cogens enquanto
normas de natureza to especial e dotadas de tanta fora que poderia se alegar que elas
decorreriam da concepo de direito natural dos gregos, muito prxima da noo de
justia; neste momento refere-se a regras de direito positivadas em conformidade com
o sistema romano de direito, razo pela qual usamos o termo ius.
297
DOLINGER, J. Ob. cit., p. 136-137.
124
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125
a) os nascidos na Repblica Federativa do Brasil, ainda que de pais

estrangeiros, desde que estes no estejam a servio de seu pas;
b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde
que qualquer deles esteja a servio da Repblica Federativa do Brasil;
c) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde
que venham a residir na Repblica Federativa do Brasil e optem, em qualquer
tempo, pela nacionalidade brasileira.
II naturalizados:
a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas
aos originrios de pases de lngua portuguesa apenas residncia por um ano
ininterrupto e idoneidade moral;
b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade residentes na Repblica
Federativa do Brasil h mais de quinze anos ininterruptos e sem condenao
penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira.
[...]
2. A lei no poder estabelecer distino entre brasileiros natos e
naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituio.
Alm da definio dos critrios para aquisio da nacionalidade,

verifica-se que os critrios para a sua perda tambm se encontram positivados
na maioria das legislaes, buscando-se, com isso, evitar uma discricionariedade exacerbada por parte dos governos, como ocorreu na poca urea
do nacionalismo.
No Brasil, a perda da nacionalidade tratada no 4. do artigo 12
da Constituio Federal, que diz:
Ser declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que:
I tiver cancelada sua naturalizao, por sentena judicial, em virtude de
atividade nociva ao interesse nacional;
II adquirir outra nacionalidade, salvo nos casos:
a) de reconhecimento de nacionalidade originria pela lei estrangeira;
b) de imposio de naturalizao, pela norma estrangeira, ao brasileiro
residente em Estado estrangeiro, como condio para permanncia em seu
territrio ou para o exerccio de direitos civis.
Estando os critrios para a aquisio da nacionalidade definidos, bem

como os critrios para a sua perda, poder-se-a vislumbrar a desnecessidade
de se proteger o indivduo com base nesse motivo, no que se estara
completamente equivocado.
125
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126
A nacionalidade , ainda hoje, motivo de discriminao em Estados

multitnicos (razo pela qual muitos diplomas legais se preocupam em
preserv-la, como, por exemplo, a j citada Lei 7.716/1989, que abrange
como crime o preconceito fundado na origem nacional) e provoca a fuga
de indivduos desses, os quais, sem o instituto do refgio, estariam
desprovidos de qualquer proteo.
So exemplos desse fato a perseguio dos curdos no Iraque, bem como
as atrocidades ocorridas na guerra da ex-Iugoslvia.298
Desse modo, verifica-se que a nacionalidade , na prtica, motivo de
refgio, razo pela qual ela deve ser mantida como tal na teoria.
1.3 Da opinio poltica
A questo da opinio poltica funda-se logicamente na questo da
poltica, problemtica que recorrente no pensamento e estudo dos homens
desde a Antigidade. Em face dessa pluralidade de produes intelectuais
sobre a poltica, verifica-se que este tema envolve inmeras variantes e que
a sua compreenso total quase sobre-humana.
Assim, os estudiosos do tema optam por privilegiar uma das vertentes
do fenmeno poltico, dependendo esta escolha de critrios histricos e
pessoais. desta feita, por exemplo, que Aristteles, escrevendo em face
do fenmeno da polis e preocupado com a organizao do poder, discorre
sobre a diviso desse e as formas de governo ao tratar da poltica, enquanto
Norberto Bobbio, vislumbrando a crise de autoridade da modernidade, opta
por centrar seus estudos no poder poltico, singularizando-o em funo de
sua peculiaridade, qual seja, o monoplio do uso da fora.299
Apesar dessas variaes, verifica-se que os estudos sobre poltica
apresentam dois pontos em comum: (1) tratam a poltica como meio de
estruturao da organizao estatal e (2) apontam a necessidade de que, para
que exista verdadeiramente poltica, se esteja diante de uma coletividade.
A forma e a extenso desta podem variar, mas a sua existncia jamais
posta em dvida. Na verdade, nota-se que ela um pressuposto da poltica,
razo pela qual muitos autores sequer a mencionam explicitamente.300
_____________
298
No Brasil h refugiados curdos-iraquianos e da ex-Iugoslvia, entre outros perseguidos
em razo de sua nacionalidade.
299
Cf. a possibilidade de recorrer fora seja o elemento que distingue o poder poltico
das outras formas de poder, BOBBIO, N. Poltica. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI,
N.; PASQUINO, G. Ob. cit., p. 956.
300
A questo da alteridade est presente na verdade em construes filosficas que do origem
aos pensamentos sobre poltica. Tal tema aparece desta maneira nos escritos de Aristteles
126
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127
Esta necessidade da coletividade como pressuposto da poltica

claramente encontrada no pensamento de Hannah Arendt, que afirma que
a poltica se baseia na pluralidade de homens, e que a poltica trata da
convivncia entre diferentes,301 ou, ainda, que
a poltica surge no entre-os-homens; portanto fora dos homens. Por
conseguinte, no existe nenhuma substncia poltica original. A poltica surge
no intra-espao e se estabelece como relao,302
e que:
A poltica, assim aprendemos, algo como uma necessidade imperiosa
para a vida humana e, na verdade, tanto para a vida do indivduo como da
sociedade. Como o homem no autrquico, porm depende de outros em
sua existncia, precisa haver um provimento relativo a todos, sem o qual no
seria possvel justamente o convvio. Tarefa e objetivo da poltica a garantia
da vida no sentido mais amplo.303
E tambm no pensamento de Norberto Bobbio, que define a esfera

do pblico como esfera de competncia do poder poltico.304
desse pressuposto da coletividade305 que emana o aspecto da poltica
que mais de perto interessa aos fins deste estudo, uma vez que a parte do
fenmeno consagrado como motivo de reconhecimento do status de refugiado:
a opinio poltica.
A opinio poltica tanto no sentido de expresso do melhor modo
de estruturar o governo quanto no sentido de expresso do melhor modo
de governar somente pode existir na presena da coletividade, pois essa,
na maioria das vezes, traz consigo a diversidade. Falar de opinio poltica
na presena do singular entendido tanto como a existncia de um s ser
humano como tambm a existncia de uma nica opinio um paradoxo.
Assim, tem-se que ao consagrar a opinio poltica como fundamento
da concesso do refgio, em decorrncia de ela ser um direito humano,306
_____________
e So Thomas de Aquino, sendo retomado sob a denominao de heteronomia por Immanuel
Kant, cf. REALE, M. Lies preliminares de direito. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 50.
301
O que poltica. Ob. cit., p. 21.
302
Ob. cit., p. 23.
303
Ob. cit., p. 45-46.
304
Ob. cit., p. 28.
305
A coletividade ainda imprescindvel para a poltica no que tange consecuo de seu
fim: o bem comum, posto que a eliminao de parte do todo poltico radicalmente
oposta a este bem comum, pois se ele comum deve servir ao interesse de todos e
no de parte deste, mesmo que tal parte seja majoritria.
306
Direito consagrado indiretamente, atravs do direito liberdade de pensamento, de opinio
e de associao, na Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, nos seguintes
127
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128
a comunidade internacional objetivou assegurar a pluralidade e a diversidade

de iderios sobre a organizao estatal, entendendo que esta frmula a
que assegura a melhor forma de estruturao dos governos e, conseqentemente, a melhor proteo dos direitos humanos.307
Essa assegurao da opinio poltica como direito humano pode parecer
irrelevante quando se tem como forma de governo a democracia, mas, nos casos
de regimes tiranos, ditatoriais ou totalitrios, que muitas vezes se apresentaram
na histria, tal garantia fundamental, inclusive para a proteo da vida do
indivduo que discorda da opinio poltica dominante,308 recordando-se que tal
garantia da livre opinio poltica assegurada internacionalmente.
Um exemplo claro da limitao das opinies polticas foi o fato de
os Estados da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, conhecidos pela
unicidade partidria, terem sido contrrios incluso de opinio poltica no
elenco de motivos de refgio nas convenes internacionais sobre o tema.309
A opinio poltica , assim, motivo de concesso de refgio,310 em
funo tanto da possibilidade de ser ela usada como motivo para justificar
_____________
artigos: Artigo 1 Todos os homens nascem livres e iguais em direitos e dignidade.
So dotados de razo e conscincia e devem agir em relao uns aos outros com esprito
de fraternidade; Artigo 18 ver nota de rodap 176; Artigo 19 Todo homem
tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem
interferncias, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e idias, por
quaisquer meios e independentemente de fronteiras; Artigo 20 (1) Todo homem tem
direito a liberdade de reunio e associao pacficas. (2) Ningum pode ser obrigado
a fazer uma associao, e no Pacto dos Direitos Civis e Polticos de 1966 nos seguintes
artigos: Artigo 18, 1 Toda pessoa ter direito liberdade de pensamento, de conscincia
e de religio. Este direito implicar a liberdade de ter ou adotar uma religio ou uma
crena de sua escolha e a liberdade de professar sua religio ou crena, individual ou
coletivamente, tanto pblica como privadamente, por meio do culto, da celebrao de
ritos, de prticas e do ensino; Artigo 19, 1 Ningum poder ser molestado por suas
opinies; Artigo 21 O direito de reunio pacfica ser reconhecido; Artigo 22,
1 Toda pessoa ter o direito de associar-se livremente a outras, inclusive o direito
de constituir sindicados e de a ele filiar-se para proteo dos seus interesses.
307
Tal posicionamento compartilhado por Hannah Arendt, que expe: Mas importante ter
presente que essa liberdade da coisa poltica dependia, por completo, da presena e da
igualdade de direitos de muitos. Uma coisa s pode mostrar-se sob muitos aspectos quando
muitos esto presentes aos quais ela aparece em respectivas propores diferentes. Quando
esses outros com direitos iguais e suas opinies particulares so abolidos, como talvez numa
tirania na qual tudo e todos so sacrificados para o ponto de vista do tirano, ningum livre
e est apto para a compreenso, nem mesmo o tirano. Cf. O que poltica. Ob. cit., p. 102.
308
Em funo da j mencionada necessidade do pertencimento de um indivduo a um Estado
para que tenha seus direitos humanos assegurados e efetivados.
309
HATHAWAY, J. The Law of Refugee Status. Ob. cit., p. 6
310
No Brasil h inmeros refugiados que tiveram a proteo concedida em funo da opinio
poltica; o caso, por exemplo, de cubanos, iraquianos e russos.
128
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129
a perda da vida de um ser humano quanto tambm em funo de ser, ela

prpria, um direito humano.
1.4 Da religio
O tema da religio, assim como o tema da poltica, extremamente
amplo e pode ser enfocado a partir de diferentes perspectivas. Pode-se, por
exemplo, priorizar o estudo das origens da religio, de sua influncia nos
demais aspectos da vida individual ou coletiva, pode-se estudar os diferentes
tipos religiosos, ou, ainda, o que o foco deste trabalho, apontar a
importncia de sua pluralidade e, conseqentemente, da tolerncia religiosa.
Essa multiplicidade de enfoques pode ser apreendida inclusive na
dificuldade de se definir o termo religio, sendo que o nico ponto em
comum entre os estudiosos do tema a possibilidade de dividir as definies
em dois grandes grupos: (1) o das definies positivas, que enxergam no
fenmeno religioso algo bom, (2) e o das definies negativas, que centram
a sua conceituao na perniciosidade da religio.311
Para os fins deste estudo, adotar-se- um critrio positivo de religio,
pois os critrios negativos, em sua maioria, decorrem de estudos das
instituies religiosas e, como o presente trabalho prioriza a questo da
tolerncia religiosa, a religio ou de modo mais abrangente a liberdade
religiosa, que engloba a possibilidade de no se ter uma religio, deve ser
entendida como um bem a ser protegido.
Assim, religio ser entendida aqui como um fenmeno, na maioria
das vezes coletivo, fundado na f em algo metafsico e que ajuda os
indivduos que possuem esta crena na organizao de suas vidas, a partir
de princpios ticos que devem ser seguidos.
Existem trs mtodos de estudo da religio: (1) o comparado, que parte
da anlise da origem do fenmeno religioso, que remete ao descobrimento do
homem enquanto tal; (2) o histrico, que prioriza a religio como meio de
avaliao da evoluo dos povos juntamente com outros fatores, como os
econmicos, sociais, artsticos e culturais; e (3) o psicolgico, que focaliza o
aspecto individual da religio como uma necessidade fisiolgica do homem de
lidar com a morte. Em nosso entendimento, expresso na definio supra, o
_____________
311
exemplo da primeira corrente a definio de religio como verdad fundamental para
la organizacin social de la humanidad, como axioma primeiro del conocimiento e da
segunda posio irrealidad imaginaria que h extraviado la humanidad en el camino
del conocimento real del mundo; cf. RICCI, C. (coord.) El origen de la religion. Buenos
Aires: Imprenta de la Universidad, 1939. p. 31.
129
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130
fenmeno religioso, para ser entendido em seu todo, no deve ser estudado a
partir de um s mtodo, mas deve ser objeto de um estudo que abranja os trs.
Tal necessidade decorre, diretamente, da pluralidade que caracteriza a
religio, pluralidade que se verifica tanto histrica quanto sociologicamente.
Em uma perspectiva histrica, pode-se verificar a existncia e a coexistncia
de inmeras religies, como, por exemplo, nas cidades-estado gregas, nas
quais cada famlia tinha seu prprio deus, ou ainda na maioria dos Estados
atualmente. J sociologicamente, tem-se uma influncia direta da religio
adotada como a majoritria em um Estado na organizao deste.
com base na religio que se distinguem trs tipos de Estado:312 (1)
os Estados religiosos, nos quais a religio domina as relaes civis, como,
por exemplo, o Ir, (2) os Estados mistos, que apresentam certa separao
das esferas religiosa e civil, entre os quais tem-se o Lbano, e (3) os Estados
laicos, em que a separao total, como o caso do Brasil.
Foi, ainda, com base na aproximao entre Estados e religio que se
originaram e se perpetraram tantas guerras religiosas e perseguies s
minorias religiosas no curso da histria,313 e, ainda, foi em nome dela que
se justificou a superioridade de uma parcela da populao, o que levou, por
exemplo, morte de milhes de judeus na Segunda Guerra Mundial e
opresso de milhares de afegos durante o regime taleb no Afeganisto.
Apesar dessas demonstraes de intolerncia, verifica-se que existem na
histria exemplos de tolerncia religiosa que, a nosso ver, devem ser seguidos,
no somente por terem apresentado quase sempre um desfecho menos
problemtico do que a adoo do seu oposto como tambm por preservar a
dignidade da pessoa humana, sem restringi-la a um dos aspectos que compem
a sua totalidade. o caso, por exemplo, dos Imprios Ecumnicos, entre os
quais se destaca o Imprio Romano em alguns momentos de sua existncia,
em que a pluralidade de religies foi mantida e respeitada.314
Neste campo vale ainda lembrar que todas as religies hoje existentes,
entre as quais o cristianismo e o islamismo, que juntos representam mais
de 50%315 da populao mundial, foram inicialmente cultos de minorias.
_____________
312
WACH, J. Sociologie de la religion. Paris: Payot, 1955. p. 258-269.
313
Cumpre aqui ressaltar, em face da polarizao atual entre o mundo ocidental e os Estados
rabes, em especial, os fundamentalistas rabes, que a Jihad, ou guerra santa, que
etimologicamente significa esforo, s autorizada enquanto uma guerra contra a opresso
religiosa e no em qualquer situao, cf. DAILLEUX, D. In the beginning there were
the holy books, Newsweek, fevereiro/2002, p. 45-51.
314
TOYNBEE, A. A religio e a histria. Rio de Janeiro: Ed. Fondo de Cultura, 1961.
p. 324-344.
315
De acordo com Almanaque Abril Mundo. So Paulo: Abril, 2003. p. 77.
130
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131
A tolerncia religiosa pode ser justificada tanto negativa quanto

positivamente, sendo que aquela justificativa decorre, em geral, do entendimento de que a religio no tem importncia na vida cotidiana, ou de
que uma iluso, ou, ainda, da prudncia em evitar um conflito;316 e essa
decorre do reconhecimento de que a ningum cabe interferir, de modo coativo
ou no, nas crenas de outro indivduo, ou seja, retomando parte da definio
mencionada de tolerncia, de admitir a outrem uma maneira de pensar ou
agir diferente da adotada por si mesmo.
Apesar de a tolerncia apresentar tantas razes, algumas at de natureza
prtica, como a preveno de conflitos, a histria comprovou, e continua
a comprovar, a necessidade dela, mostrando que sempre, em locais em que
convivem diferentes cultos e um deles predomina deve-se assegurar proteo
aos demais.
Mesmo em face dessas demonstraes, ainda existem atualmente Estados
que adotam postura diversa, ou seja, da prtica da intolerncia religiosa, que no
raras vezes coloca em risco a prpria vida do indivduo que no compartilha a
crena majoritria, razo pela qual o Direito Internacional, e em especial o
Direito Internacional dos Direitos Humanos, preocupou-se com a matria.
Em funo dessa preocupao, estabeleceram-se tanto a liberdade de
religio como a impossibilidade de discriminao religiosa317 na Declarao
Universal dos Direitos Humanos,318 no Pacto de Direitos Civis e Polticos319 e
no Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,320 alm de ter assegurado
o reconhecimento do status de refugiado com base na perseguio religiosa,321
_____________
316
TOYNBEE, A. Ob. cit., p. 340-342.
317
A Lei 7.716/1989 tambm abrange como crime o preconceito fundado na religio.
318
Artigo 2, 1 ver nota de rodap 176; Artigo 18 ver nota de rodap 176; Artigo
19 ver nota de rodap 295; e Artigo 20 ver nota de rodap 295.
319
Artigos 2, (1) Os Estados-partes do presente Pacto comprometem-se a respeitar e a
garantir a todos os indivduos que se achem em seu territrio e que estejam sujeitos
a sua jurisdio os direitos reconhecidos no presente Pacto, sem discriminao alguma
por motivo de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza,
origem nacional ou social, situao econmica, nascimento ou qualquer outra condio;
Artigo 14, 1 Todas as pessoas so iguais perante os tribunais e as cortes de justia;
Artigo 17 (1) Ningum poder ser objeto de ingerncias arbitrrias ou ilegais em
sua vida privada, em sua famlia, em seu domiclio ou em sua correspondncia, nem
de ofensas ilegais a sua honra e reputao; Artigo 18 ver nota de rodap 176;
Artigo 19 ver nota de rodap 295; Artigo 22 ver nota de rodap 295.
320
Artigo 2, 2 Os Estados-partes do presente Pacto comprometem-se a garantir que os
direitos nele enunciados se exercero sem discriminao alguma por motivo de raa,
cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou
social, situao econmica, nascimento ou qualquer outra situao.
321
No Brasil h, por exemplo, alguns refugiados e solicitantes de refgio afegos, chineses,
iranianos e nigerianos, com base na perseguio religiosa.
131
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132
concesso de extrema importncia, uma vez que o maior contingente de refugiados no mundo , atualmente, o de afegos com base na perseguio religiosa
ocorrida durante o regime taleb.
1.5 Da filiao em certo grupo social
O ltimo motivo clssico para o reconhecimento do status de refugiado
vem a ser o pertencimento a certo grupo social, ou seja, a identificao
do indivduo como parte de um subgrupo da sociedade.
Como se depreende desta explicao, a definio de grupo social no
precisa, e a sua incluso no elenco de motivos de concesso de refgios
visou exatamente a essa impreciso: percebeu-se que nenhuma definio
taxativa, de quem , ou no, refugiado abarcaria todos os indivduos, em
todas as pocas, que necessitassem dessa proteo, mas, ao mesmo tempo,
verificou-se a indispensabilidade de uma positivao internacional que
objetivasse a aplicao homognea do instituto, sendo, portanto, necessrio
o estabelecimento de critrios.
Desse modo, na tentativa de combinar as duas necessidades aparentemente opostas incluiu-se, entre os motivos clssicos, um critrio sem
definio precisa, que por sua essncia pudesse ser flexibilizado quando
houvesse a necessidade de proteger um indivduo refugiado de fato e cuja
situao ftica no se subsumisse aos demais critrios.
Criou-se, assim, a filiao a certo grupo social como motivo residual,
malevel e, conseqentemente, garantidor da justia efetiva aos refugiados.
Existem trs critrios para se definir um grupo social: (1) o que se
baseia no grupo em si, e no fato de ele se identificar enquanto um grupo
social o critrio da coeso do grupo; (2) o que funda seu mtodo na
sociedade e no modo como esta percebe a existncia de um grupo, se
a sociedade se posiciona em face de um conjunto de indivduos
considerando-o um grupo ou no o critrio contextual; e (3) o mais
adequado para o reconhecimento do status de refugiado o critrio do
agente de perseguio , a partir do qual se deve analisar a postura do
agente de perseguio em relao ao grupo, uma vez que, caso ele aja
ao perseguir como se estivesse em face de um membro de um grupo de
indivduos, h um grupo social.
Por se tratar de um critrio sem definio precisa, o grupo social no
foi muito utilizado no decorrer da histria at recentemente, quando passaram
a se destacar dois grupos de indivduos que, por suas condies intrnsecas,
sofriam discriminaes: as mulheres e os homossexuais.
132
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133
A temtica das mulheres nos remete questo de gnero. A teoria

de gnero surge na dcada de 70 do sculo XX322 e pretende apontar as
diferenas existentes entre homens e mulheres de um ponto de vista cientfico
e, portanto, desprovido de preconceitos.
A diferenciao proposta parte das diferenas biolgicas, fsicas e
sociais existentes entre homens e mulheres, priorizando-se este ltimo
aspecto a fim de minimizar a utilizao das diferenas existentes como
critrio discriminatrio. A partir dessa tentativa de evitar a discriminao,
busca-se a igualdade material entre homens e mulheres tratando-os desigualmente na medida de suas desigualdades, de acordo com a mxima
de Aristteles.
A preocupao com a vulnerabilidade da mulher est diretamente ligada
ao fato de elas serem, na maioria dos casos, inferiores na hierarquia de poder
da sociedade, necessitando, assim, de maior proteo. No se quer, contudo,
privilegiar o indivduo por ser mulher, mas sim assegurar a esse uma proteo
que equipare efetivamente a mulher aos homens.
Cumpre aqui ressaltar que, em nvel mundial, as mulheres representam
atualmente 49% da populao refugiada323 (cifra que aumenta para aproximadamente 80% ao se incluirem crianas), muito em funo de a principal
causa prtica para o refgio ser a guerra, que acaba por matar a populao
masculina e reforar a vulnerabilidade feminina.324
Apesar dessa preocupao, no se vislumbra a perseguio em funo
do gnero como motivo direto de reconhecimento do status de refugiado,
at mesmo em virtude do lapso temporal entre a Conveno de 51 e o
surgimento da teoria de gnero.
Em funo dessa diferena temporal, tem-se utilizado o critrio de
pertencimento ao grupo social das mulheres para o reconhecimento do status
de refugiado, especialmente para aquelas provenientes de Estados nos quais
a mulher tratada como um ser humano inferior, e, portanto, no tem seus
direitos fundamentais assegurados.
_____________
322
interessante notar que a temtica da proteo mulher surge vinte anos aps o incio
da universalizao dos direitos humanos e, ainda assim, como um sistema diverso deste
no mbito de atuao da ONU, o que permite questionar o porqu de tal separao,
a qual somente serviu para desprestigiar os direitos da mulher, j que colocado margem
do sistema de direitos humanos.
323
abr. 2007.
324
No Brasil a situao a inversa: do total de refugiados, aproximadamente 28% so
mulheres; a maior parcela composta por homens de 18 a 40 anos desacompanhados.
Cf. dados obtidos em: <clipnaweb.com.br>, acesso em: 8 mar. 2007.
133
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134
O segundo subgrupo mencionado o dos homossexuais, os quais, assim

como as mulheres, so discriminados em funo de uma caracterstica de
sua identidade e que no contam com um critrio de reconhecimento do
status de refugiado especfico.
At recentemente, tal tema no era sequer estudado, em funo do
preconceito generalizado que imperava na sociedade, tanto ocidental quanto
oriental. Apesar disso, h alguns anos a comunidade homossexual passou
a ter maior espao para assegurar os seus direitos, contando com organizaes
no-governamentais de grande fora e prestgio.
Mesmo com o aumento de sua participao e defesa, os homossexuais
continuam a ser perseguidos, e, em funo disso, passou-se a utilizar o
pertencimento ao grupo social como meio de assegurar os seus direitos
mnimos.
Como se depreende do exposto, esse critrio para o reconhecimento
do status de refugiado ainda se encontra em construo, e, ao que nos parece,
deve manter esta caracterstica por muitos anos, a fim de no perder a
flexibilidade, sua caracterstica primordial.
Seo 2 A ampliao dos motivos de concesso de Refgio trazida
pelos documentos mais recentes
2.1 A grave e generalizada violao de direitos humanos
Em funo das limitaes apresentadas pela Conveno de 51 e pelo
Protocolo de 67, alguns documentos mais recentes, que tratam do tema dos
refugiados, optaram por adaptar seus textos legais realidade dos indivduos
que buscam proteo e, com isso, acabaram por ampliar, em nvel regional,
a definio do termo refugiado, alargando, assim, o sistema de proteo.
A essa ampliao dos motivos para o reconhecimento do status de
refugiado se denomina definio ampliada, sendo encontrada na j mencionada Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos
(1969), na Declarao de Cartagena (1984) e, ao menos teoricamente, em
decises do Conselho da Europa.
A extenso dessa ampliao varia de documento para documento,
dependendo diretamente do grau de coerncia entre os Estados que os
produziram, como tambm da gravidade da temtica dos refugiados para a
regio. assim, por exemplo, que o Conselho da Europa, apesar de se ter
mostrado favorvel definio ampliada, no tomou medidas concretas para
efetivar tal expanso.
134
5/6/2007, 18:41
135
A inovao mais relevante trazida pelos documentos mais recentes,

presente tanto no continente africano325 quanto na Amrica Latina,326 vem
a ser a caracterizao da grave e generalizada violao de direitos humanos
como motivo de reconhecimento do status de refugiado.
Tal critrio dotado de flexibilidade (ainda maior do que a presente
na definio de pertencimento a grupo social) e busca possibilitar a correo
das limitaes dos documentos internacionais sobre refugiados por meio de
uma maior aproximao com o campo de abrangncia do Direito Internacional dos Direitos Humanos.
Ademais, com a adoo desse critrio verifica-se a passagem de um
foco na situao de perseguio individual para a situao objetiva no pas
de origem, analisando-se, assim, a proteo dos direitos humanos de forma
mais ampliada.
A partir dessa ampliao a violao de quaisquer direitos humanos,
e no somente dos direitos consagrados como civis e polticos, retomando
a indivisibilidade dos direitos humanos, pode ensejar a proteo de algum
na condio de refugiado, assegurando-se, de tal modo, o efetivo gozo dos
direitos humanos pelos indivduos.
A grave e generalizada violao de direitos humanos extremamente
relevante nos contextos africano e latino-americano, uma vez que os Estados
que os compem apresentam sistemticas violaes dignidade da pessoa
humana em formas diversas das dos cinco motivos consagrados internacionalmente. Exemplo disso Serra Leoa, Estado africano que apresenta o 174.
ndice de desenvolvimento humano do mundo, sendo o ltimo ranqueado.327
A definio ampliada com base na grave e generalizada violao de
direitos humanos foi incorporada pelo ordenamento jurdico brasileiro, como
ser visto no Ttulo IV, Captulo 2, Seo 2 do presente trabalho.
Apesar de representar uma evoluo significativa, a aplicao da grave
e generalizada violao de direitos humanos como motivo para o reconhecimento do status de refugiado limitada tanto geogrfica, em funo de
ter sido adotada por instrumentos regionais, quanto politicamente, pois os
critrios para definir a caracterizao de uma situao como de grave e
generalizada violao de direitos humanos no so objetivos, deixando a
questo da proteo dos refugiados mais uma vez sujeita vontade poltica
e discricionariedade de cada Estado.
_____________
325
Cf. artigo I (2) da Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos
(1969) vide nota de rodap 180.
326
Cf. concluso 3 da Declarao de Cartagena (1984).
327
Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD de 2000. Ob. cit.
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2.2 Situaes de violncia externa

O artigo I (2) da Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos
Refugiados Africanos (1969) atesta que:
O termo refugiado tambm deve ser aplicado a toda pessoa que, devido
a agresso externa, ocupao, e dominao estrangeira ou eventos que
perturbem seriamente a ordem pblica, tanto na totalidade do Estado de
nacionalidade como em uma dada regio, compelida a deixar seu local de
residncia habitual a fim de buscar refgio em outro local fora de seu Estado
de origem.
A partir deste texto legal verifica-se que, como aponta James Hathaway,
a OUA
reconhece a realidade de que formas bsicas de abuso podem ocorrer no
somente como resultado de atos premeditados de governos dos Estados de
origem dos refugiados, mas tambm podem resultar da perda de autoridade
destes governos em funo de agresso externa, ocupao e dominao
estrangeira.328
A consagrao disso como motivo de reconhecimento do status de

refugiado somente poderia vir tona na frica, em funo de sua histria
de colonizao e de suas lutas pela independncia.
Apesar destas particularidades, a ampliao do conceito de refugiado
com base em situaes de violncia externa no tem seu valor reduzido,
j que uma demonstrao clara da vontade poltica dos Estados de assegurar
proteo aos indivduos em momentos de crise.
2.3 Problemas em uma regio do Estado
Alm de consagrar a grave e generalizada violao de direitos humanos
e a situao de violncia externa como critrio para a concesso de refgio,
alguns estudiosos entendem que a OUA, em sua Conveno Relativa aos
Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos (1969), ampliou ainda mais
a proteo aos refugiados, a partir da insero da possibilidade da concesso
de refgio com base em problemas em apenas uma regio do Estado.
_____________
328
The law of refugee status. Ob. cit., p. 17: The OUA definition acknowledges the reality
that fundamental forms of abuse may occur not only as a result of the calculated acts of
government of the refugees state of origin, but also as a result of that governments loss
of authority due to external agression, occupation, or foreign domination (traduo livre).
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O seu supracitado artigo I (2)329 consagra essa possibilidade ao

positivar a proteo daquelas pessoas que sofrem perseguies em uma parte
de seu Estado, o qual no est totalmente atingido pelas violaes de direitos
humanos que ensejam o refgio.
Apesar da referncia clara possibilidade de reconhecimento do status
de refugiado com base em eventos ocorridos em uma parte do territrio
do Estado, ele limita esta concesso s pessoas que foram buscar refgio
em outro Estado, por isso entende-se que tal extenso consagra, na verdade,
a impossibilidade do uso da existncia de uma alternativa de deslocamento
interno como justificativa para negar o reconhecimento do status de
refugiado.
Tal ampliao da proteo aos refugiados pelo sistema africano pode
ser explicada tambm em funo das especificidades da frica, especialmente da constituio deste continente, o qual formado por diversas etnias
e teve suas fronteiras demarcadas externamente, decorrendo de tal fato a
convivncia de diferentes culturas e polticas dentro de um nico Estado,
como, por exemplo, a Nigria, que tem seu territrio dividido em funo
da escolha religiosa (entre cristos e muulmanos).
Disso decorre a relevncia da percepo, pelos prprios Estados, desta
particularidade da frica, traduzida em uma forma de proteo indita,
mesmo que sua aplicao efetiva seja limitada.
O nico problema da expanso do conceito de refugiado por alguns
Estados vem a ser apenas falta de uniformidade da definio, fazendo com
que levas de refugiados reconhecidos como tal dentro da OUA ou em funo
da Declarao de Cartagena (1984) no sejam considerados abrangidos pela
proteo aos refugiados nos demais Estados, impedindo a aplicao de
critrios homogneos em todo o mundo, o que permitiria a criao de um
sistema verdadeiramente universal, dificultando o trabalho do ACNUR.
Tal problema, contudo, no deve servir de justificativa para a eliminao das definies ampliadas, j que os demais Estados no esto dispostos
a adotar definies mais extensivas, dado que o fim ltimo do refgio
a proteo e, quanto mais abrangente essa for, melhor. Assim, no conflito
entre uniformidade e aprofundamento da proteo em alguns pontos do
mundo, entende-se que esse ltimo que deve prevalecer.
_____________
329
Cf. redao j apresentada.
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Captulo 2
O PRINCIPAL MOTIVO PRTICO: A GUERRA
Seo 1 Da guerra
A histria do Direito Internacional pode ser traada a partir de dois
conceitos fundamentais: a paz e a guerra, sendo um muitas vezes definido
em funo do outro.
Durante muito tempo a tnica das relaes internacionais foi a guerra,
razo pela qual o Direito Internacional preocupou-se, na maior parte de sua
existncia, com este fenmeno. A preocupao com a paz algo recente
na histria, surgindo mais especificamente no sculo XX.
Esta predominncia do estado de guerra faz Norberto Bobbio afirmar
que: Gostemos ou no, estando ou no conscientes, a nossa civilizao,
ou aquilo que consideramos seja a nossa civilizao, no seria aquilo que
sem todas as guerras que contriburam para a sua formao330 e Hannah
Arendt acredita que: Guerras e revolues, no o funcionar de governos
parlamentares e sistemas democrticos fundamentados em partidos polticos,
forma as experincias polticas bsicas de nosso sculo.331
Por guerra entende-se, para os fins desse estudo, a ausncia de paz
em seu sentido limitado, ou seja, sem se adotar a paz no sentido de
desenvolvimento e de possibilidade de viver com o mnimo necessrio.332
_____________
330
BOBBIO, N. Teoria geral da poltica. Ob. cit., p. 511.
331
ARENDT, H. O que poltica. Ob. cit., p. 125.
332
Atualmente vislumbram-se dois conceitos de paz: o tradicional, pelo qual paz designa
a ausncia de guerra, e o moderno, que surge na segunda metade do sculo XX e define
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Guerra , assim, um conflito entre duas ou mais entidades polticas

organizadas; o uso da fora armada para a soluo de disputas.
Do mesmo modo em que h conflitos na ordem interna, as disputas em
Direito Internacional existem. Geralmente ocorrem quando uma das partes tem
uma pretenso e a outra parte resiste a essa. Ocorre que, na ordem interna,
h uma hierarquia de autoridade, o que permite a manuteno da ordem pblica
sem a necessidade do recurso fora fsica, to-somente recorrendo-se s
instituies competentes. A ordem internacional, por ser descentralizada, no
apresenta essa hierarquia, o que torna a soluo de disputas em seu mbito
diferenciada, especialmente porque os litgios, em sua maioria, envolvem
Estados soberanos, que por definio no se submetem a nenhuma outra
autoridade, da por que, mesmo existindo instituies na esfera internacional,
elas no conseguem evitar o recurso fora.
Assim, desde o surgimento dos Estados, como modernamente definidos, no sculo XVI, existiu a busca por meios de solucionar controvrsias,
sendo que at o sculo XX a guerra era o meio mais utilizado para tal.
J a partir da sua proibio que ser explicada abaixo outros meios,
os meios pacficos de soluo de controvrsia, passaram a ter prioridade.
Os meios pacficos de soluo de controvrsia podem ser divididos
em dois grandes grupos: os meios polticos e os meios jurisdicionais. Entre
os primeiros encontram-se a (1) conciliao (quando as partes chegam a um
acordo por si mesmo), (2) os bons ofcios (quando uma terceira parte
intervm na disputa a fim de obter um acordo entre as partes litigantes),
(3) a mediao (quando uma terceira parte intervm na disputa buscando
no somente o acordo entre as partes, mas propondo solues para o
impasse), e (4) a diplomacia (tanto a bilateral entre dois Estados quanto
a multilateral entre vrios Estados ou a parlamentar que ocorre no
seio de organizaes internacionais). J entre os segundos destacam-se (1)
o recurso a cortes internacionais, como, por exemplo, a Corte Internacional
de Justia, e (2) a arbitragem (espcie de julgamento extra-oficial, acordado
pelas partes e decidido por um ou um grupo de rbitros escolhidos por elas
e que tem fora vinculante).
Sendo assim, verifica-se que a guerra encontrou substitutos para seu
papel de solucionadora de conflitos na ordem internacional, mas, em sendo
esta substituio recente, mister discorrer, ainda que brevemente, sobre
a evoluo dos conflitos blicos na histria.
_____________
paz tambm como a possibilidade de desenvolvimento humano. H ainda uma segunda
possibilidade de abordar o tema, apresentada por Norberto Bobbio, na obra supracitada,
a partir da diviso do conceito de paz tambm em dois: a paz positiva, quando no
h violncia estrutural, e a paz negativa, quando no h violncia fsica.
140
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A evoluo da guerra essencial para que se possa entender a postura

do Direito Internacional diante dela, razo pela qual se passar a apontar
um breve resumo dessa evoluo.
Na Grcia antiga, a guerra era fundada na idia de que a superioridade
justificaria a luta (constante busca da excelncia).333 Em funo disso, as
guerras se caracterizavam por ser guerras de extermnio, como, por exemplo,
a Guerra de Tria.
Em Roma, em funo do esprito imperialista que ali existia e do
enorme esprito prtico de seu povo, as guerras eram guerras de anexao,
fundadas em tratados e alianas entre os vencidos e os vencedores tradio
esta que persiste at hoje no Direito Internacional da guerra.
Durante a Idade Mdia, as guerras apresentaram, prioritariamente,
carter religioso, muito em funo da inexistncia de separao entre Estado
e Igreja, e, sendo a homogeneidade religiosa um ideal a ser atingido, as
guerras contra Estados de religies diferentes eram justificadas metafisicamente, sendo o exemplo mais contundente desta situao as Cruzadas Crists.
J na Idade Moderna, especialmente aps o advento da Ordem
Internacional de Vestflia, a guerra era decidida pelos Estados no exerccio
de sua soberania; as guerras eram as expresses mximas desta peculiaridade
do poder estatal, seguindo-se a teoria realista das relaes internacionais que
propugna pela maximizao do poder dos Estados os principais atores
internacionais na esfera internacional e enxerga no conflito a tnica desta.
Apesar de ser uma constante histrica, a guerra nem sempre foi consensual. Disso decorreram vrios estudos sobre o carter justo ou injusto da guerra
e sobre a sua valorao, temas que fogem do escopo deste trabalho.334
Contudo, decorreram destas preocupaes filosficas tentativas de
limitar o uso da fora para a soluo de conflitos, tentativas feitas
principalmente no incio do sculo XX, como, por exemplo, a Conveno
Drago-Porter de 1907, tambm conhecida como 2. Conveno de Haia, que
impedia o recurso fora para cobranas de dvidas.
Apesar dessas tentativas, o mundo presenciou, de 1914 a 1918, uma
modalidade de guerra indita: a guerra mundial. A Primeira Guerra Mundial
envolveu as grandes potncias em um conflito nico fato que no ocorria
_____________
333
Cf. Hannah Arendt tal ideal traduzido pelo conceito de ae aristeein, que significaria
ambicionar sempre fazer o melhor que puder e ser o melhor de todos, O que liberdade?,
Entre o passado e o futuro. 5. ed. 1. reimpresso. So Paulo: Perspectiva. p. 188-220.
334
Para maiores detalhes sobre guerras justas e injustas ver os trabalhos dos pais do Direito
Internacional como, por exemplo, Hugo Grcio; j para a questo valorativa da guerra,
Norberto Bobbio traz um resumo da sua evoluo histrica na obra Teoria geral da
poltica. Ob. cit., p. 509-573.
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desde 1815 e extremamente violento violncia comprovada pelo fato

de Frana e Inglaterra terem tido mais mortos nesse conflito do que na
Segunda Guerra Mundial.335
Em face desse conflito, a Liga das Naes preocupou-se em limitar a
guerra, sem, contudo, aboli-la, muito em funo de neste momento histrico
ser a teoria idealista a dominante nas relaes internacionais, teoria esta que
entende ser o indivduo o principal ator das relaes internacionais e, em
conseqncia disso, acredita serem os interesses dos Estados os mesmos, uma
vez que so todos compostos por indivduos que tm as mesmas aspiraes,
de tal sorte que a tnica das relaes internacionais vem a ser a cooperao,
estando o conflito minimizado em importncia e praticamente abolido.
Estabeleceram-se, assim, categorias vedadas de guerras, entre as quais se
destacam a guerra de agresso e a guerra contra uma resoluo unnime da Liga
das Naes, alm de obrigar os Estados a recorrerem a meios pacficos de
solues de controvrsias, como a arbitragem, antes do recurso guerra.336
Com a insuficincia do Pacto da Liga das Naes para abolir a guerra,
em 1928, Frana e Estados Unidos deram incio criao de um tratado
que impedisse a guerra, com exceo da guerra de legtima defesa, a qual
era entendida como um direito natural do Estado. Esse tratado foi o Pacto
Briand-Kellog, assinado inicialmente por quinze Estados.
Apesar de abolir a guerra formalmente, o Pacto Briand-Kellog no
possua grande aplicao prtica em funo da falta de mecanismos concretos
para sua efetivao. Assim, mesmo com a vedao da guerra consentida por
sessenta e trs Estados, em 1939 o mundo assistiu ao surgimento de mais
uma modalidade indita de guerra: a guerra total.
A Segunda Guerra Mundial trouxe consigo a possibilidade de destruio
da totalidade da humanidade por meio das armas nucleares e a possibilidade
da destruio de um povo por razes polticas, retomando-se a guerra de
extermnio.337 O saldo destrutivo desse conflito imenso, somente podendo
_____________
335
HOBSBAWN, E. Ob. cit., p. 29-60.
336
DINH, N.Q., DAILLIER P. e PELLET, A. Ob. cit., p. 819.
337
Segundo Hannah Arendt: A guerra deixou de ser a ultima ratio das negociaes que
ocorrem em conferncias, nas quais os objetivos da guerra eram assentados no momento
da suspenso das negociaes, de modo que as aes militares que eclodiam depois nada
mais eram, de fato, que a continuao da poltica por outros meios. Aqui se trata muito
mais de alguma coisa que jamais poderia ser, de maneira natural, objeto de negociaes,
trata-se da existncia nua e crua de um pas e de um povo. Somente neste estgio
em que a guerra no pressupe mais como vivel a coexistncia das partes inimigas
e s quer liquidar, de maneira violenta, os conflitos surgidos entre elas a guerra deixou
realmente de ser um meio da poltica e comea, na condio de guerra de extermnio,
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ser mensurado o nmero de vtimas diretas, uma vez que, at hoje, o mundo
sofre com os seus reflexos.
Nas palavras de Hannah Arendt:
Aquilo que a princpio parecia impossvel desde os romanos e, de fato,
nos trs ou quatro sculos que chamamos de tempos modernos, posto que
no estava mais no corao do mundo civilizado o extermnio de povos inteiros
e o arrasar de civilizaes inteiras, foi empurrado, de novo, de um s golpe,
para o mbito do possvel possvel demais.338
Em face dessa catstrofe humana, a comunidade internacional passou

a realmente se preocupar com a segurana e a paz internacionais, criando
a ONU, sob influncia da teoria globalista das relaes internacionais, pela
qual o Estado o ator principal, mas a tnica do cenrio internacional
a cooperao, para cuidar do tema.
A ONU, diferentemente da Liga das Naes, conta com a presena
de todos os Estados mais relevantes, tanto poltica como militar e economicamente, da ordem internacional, os quais, em funo das atrocidades da
Segunda Guerra Mundial, estavam mais dispostos a cooperar e a criar um
sistema internacional mais efetivo do que poca da Liga das Naes.
A ONU, em seu tratado constitutivo, veda novamente a guerra,
estipulando em seu artigo 2, 4 que:
Os membros da Organizao abstm-se, nas suas relaes internacionais,
de recorrer ameaa ou ao emprego da fora, seja contra a integridade
territorial ou a independncia poltica de um Estado, seja de qualquer outra
forma incompatvel com os objetivos das Naes Unidas.
Apesar dessa proibio, a guerra no excluda totalmente das relaes

internacionais, posto que a ONU prev trs excees ao propsito de
banimento da guerra: ficam autorizadas as guerras de legtima defesa, as
operaes para a manuteno da paz e aes contra Estados considerados
inimigos poca da Segunda Guerra Mundial. Alguns estudiosos entendem
que a partir dessa limitao deve-se resguardar o termo guerra para as
hipteses no autorizadas pela ONU e no caso das excees previstas por
essa organizao dever-se-ia falar em uso da fora.
Essas excees demonstram claramente a falta de vontade poltica dos
Estados de proibir a utilizao da fora para a soluo de conflitos internacio_____________
a romper os limites impostos coisa poltica e, com isso, se auto-exterminar, O que
poltica? Ob. cit., p. 91-92.
338
Ob. cit., p. 92-93.
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nais, demonstrando o resqucio mais acentuado da noo clssica de soberania

estatal; mas so, por outro lado, um avano na regulamentao do uso da fora
nas relaes internacionais posto que somente as guerras defensivas ficam ainda
autorizadas e to-somente com o aval da comunidade internacional.339
Apesar disso, ao longo das dcadas de 50, 60 e 70 do sculo XX, vrios
conflitos foram verificados, como as guerras do Vietnam, Afeganisto e IrIraque, sendo que somente a Guerra da Coria foi autorizada pela ONU.340
Tais situaes poderiam demonstrar a ineficcia da ONU no que tange
s questes de segurana, fato que pode ter como contraponto a realizao
de operaes para a manuteno da paz durante as dcadas de 80 e 90 do
sculo XX, as quais se mostraram extremamente relevantes e necessrias
em face dos conflitos que ento existiram.
Esses conflitos foram de natureza interna e, portanto, no totalmente
regulados pelo Direito Internacional, o que lhes abria a possibilidade do
cometimento de atrocidades contra os seres humanos que habitavam no interior
do Estado em conflito, inclusive por entes organizados que no o governo.
Os conflitos internos como os ocorridos na Libria, no Iraque, na
ex-Iugoslvia, na Somlia, em Ruanda e no Haiti341 surgem, assim, como
a guerra do final do sculo XX, com todas as possibilidades tecnolgicas
decorrentes da evoluo cientfica nesse perodo e sem uma regulamentao
mnima que assegure os direitos humanos fundamentais. O Direito Internacional Humanitrio, por meio do II Protocolo s Convenes de Genebra,342 se preocupa com esta modalidade de conflitos buscando assegurar
uma normatividade a eles, mas diferentemente do que ocorre com a maioria
de suas regras, as relativas aos conflitos armados internos no tm grande
adeso, tornando sua efetividade praticamente inexistente.
Todas as guerras aqui mencionadas apresentaram reflexos diretos sobre
a temtica dos refugiados: a Primeira Guerra Mundial propiciou a criao
do instituto, a Segunda Guerra Mundial, em funo do contingente de
refugiados produzidos, impeliu criao do ACNUR e a consolidao do
refgio internacionalmente, e os conflitos internos que produziram por volta
_____________
339
Por meio de resoluo do Conselho de Segurana, que pode ser anterior ao incio das
hostilidades ou posterior a elas no caso de legtima defesa.
340
Conflitos que alguns estudiosos apontam como a expanso da Guerra Fria, no sentido
de que como as potncias no podiam se enfrentar diretamente em funo da ameaa
nuclear, usavam esses conflitos como vlvulas de escape e possibilidades de se
enfrentarem.
341
Para maiores detalhes sobre os conflitos internos citados ver AMARAL JR., A. O direito
da assistncia humanitria. Ob. cit., p. 232-273.
342
Elaborado em 1977, para completar as Convenes de Genebra de 1949.
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de quatro milhes de refugiados mostraram que a necessidade do refgio

era ainda iminente.
A questo dos conflitos internos continua a preocupar os estudiosos
do Direito Internacional dos Refugiados at os dias atuais, isto porque com
o advento da globalizao, que ensejou o recrudescimento de antigos ideais
nacionalistas e estimulou a integrao econmica internacional, fazendo com
que em muitos Estados surgissem competies acirradas acerca do poder,
objetivando assegurar um enriquecimento econmico de seus detentores, os
conflitos internos explodiram numericamente, refletindo-se diretamente na
produo de refugiados, tornando a proteo a esses temtica indispensvel
para a ordem internacional, uma vez que o recebimento de fluxos imensos
de refugiados pode desestabilizar qualquer Estado, acabando por refletir na
segurana internacional como um todo.
Tem-se, assim, que a guerra continua a existir, ainda que de modo
limitado geograficamente muito em razo da conscincia da possibilidade
de destruio total da humanidade , o que exige a sua regulamentao,
fator estudado na prxima seo.
Seo 2 Do Direito Internacional Humanitrio
O Direito Internacional Humanitrio,343 ou o Direito Internacional dos
Conflitos Armados, o
conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou consuetudinria, especificamente destinado a ser aplicado nos conflitos armados,
internacionais ou no-internacionais, e que limita, por razes humanitrias,
o direito das Partes em conflito de escolher livremente os mtodos e meios
utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados, ou que
possam ser afetados pelo conflito.344
ele, assim, o ramo do Direito Internacional moderno que veio a

regular a guerra, aps a excluso dessa como meio lcito de soluo de
conflitos na ordem internacional.
_____________
343
De acordo com Guilherme Assis de Almeida em O princpio da no violncia e os direitos
humanos. So Paulo: Atlas, 2001, p. 41, o adjetivo humanitrio surge em 1755 como
resposta dos filsofos iluministas crena popular, corroborada por intelectuais, de que
foras misteriosas haviam causado um terremoto em Lisboa, que destruiu a cidade e
matou 2000 pessoas, ou seja, que a histria humana era fruto de casualidades irracionais.
Os filsofos criaram ento o adjetivo humanitrio para designar os indivduos que se
entendem parte da humanidade e que como parte de um todo so responsveis por ele.
344
SWINARSKI, C. Introduo ao direito internacional humanitrio. Braslia: Comit
Internacional da Cruz Vermelha e Instituto Interamericano de Direitos Humanos, 1996. p. 18.
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146
A partir dessa definio, podem-se destacar os quatro aspectos principais do Direito Internacional Humanitrio. O primeiro, j citado, a sua
aplicao em caso de conflitos armados, sendo, portanto, o direito aplicvel
quando j houve a violao anterior de direitos humanos ou de regras de
Direito Internacional, caso o uso da fora no tenha sido autorizado, ao se
instaurar a situao de violncia. Por isso, afirma-se que o Direito Internacional Humanitrio um direito de emergncia.
O segundo aspecto relaciona-se s obrigaes definidas por esse ramo
do direito. Caso se analise a definio supra, verificar-se- que o Direito
Internacional Humanitrio se ocupa dos mtodos e meios utilizados nos
conflitos, das pessoas e dos bens atingidos por ele e, ainda, das pessoas
e bens que podem vir a ser atingidos em caso de guerra. Dessas trs linhas
de preocupao decorrem as vertentes do Direito Internacional Humanitrio:
o Direito de Haia, que se ocupa com os mtodos e meios utilizados nos
conflitos e que tem como normativa principal as Convenes de Haia de
1899 e 1907,345 de que decorre a sua denominao; o Direito de Genebra,
preocupado em proteger as pessoas e os bens atingidos pelos conflitos
armados, ou seja, as vtimas de guerra, por meio das Convenes de Genebra
de 1949346 e dos Protocolos Adicionais a essas de 1977; e o Direito de
Nova York, cujo principal foco de ao vem a ser o desarmamento e que
se efetiva atravs da atuao da ONU sobre o tema.347-348
A questo das definies amplas caracteriza o terceiro aspecto da definio
do Direito Internacional Humanitrio. assim que se usa a expresso por razes
humanitrias como justificativa da aplicao desse direito, expresso sem
contedo definido previamente, podendo indicar a adoo de um princpio tico
de amor humanidade como fundamento das aes, princpio que tambm no
_____________
345
Apesar de sua positivao datar da segunda metade do sculo XIX, pode-se encontrar
construes tericas acerca da matria anteriores a esta data, como, por exemplo, o artigo
VI apresentado por Immanuel Kant em sua obra A paz perptua, ob. cit., que objetiva
a delimitao das hostilidades s batalhas.
346
A Primeira Conveno de Genebra trata da questo dos feridos e doentes, a Segunda
Conveno de Genebra tambm se ocupa dos feridos e doentes, mas amplia a proteo
aos nufragos, a Terceira Conveno de Genebra tem como objetivo a proteo aos
prisioneiros de guerra, e a Quarta Conveno de Genebra objetiva proteger a populao
civil, na qual se inclui os refugiados.
347
O Direito de Nova York apontado como um direito misto, posto que ao tratar de
desarmamento, objetivaria limitar a possibilidade de guerra e de recursos para esta caso
ela venha a ocorrer, a partir de medidas adotadas e levadas a cabo em tempos de paz.
348
interessante notar que recentemente tem re-surgido a idia de um novo ramo do direito
ligado aos conflitos blicos o jus post bellum , que se preocupa com a justia e
legitimidade das aes aps a ocupao de um Estado por outro.
146
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147
objetivo. A escolha dessa expresso pode ser justificada em funo da vontade

de que o maior nmero possvel de Estados adote as regras do Direito Internacional Humanitrio, desejo facilitado se os conceitos adotados so amplos.349
Outro exemplo desta amplitude do Direito Internacional Humanitrio
o fato de ele poder ser aplicado tanto em conflitos internacionais quanto
em conflitos internos, os quais estariam fora do mbito de atuao do Direito
Internacional clssico. A preocupao com os conflitos internos extremamente relevante, pois permite a proteo da vida e da dignidade humana
em situaes nas quais a violao dessas mais acentuada, em funo da
ausncia de regras de Direito Internacional, o que deixa as vtimas deles
merc da proteo de seu Estado, o qual, muitas vezes, parte nos conflitos,
fato que impede a assegurao dos direitos fundamentais dos indivduos.
Ademais, aps a Segunda Guerra Mundial, especialmente nas dcadas
de 80 e 90 do sculo XX, como mencionado, os principais conflitos armados
existentes foram os de natureza interna. Excluir tais situaes do campo de
aplicao do Direito Internacional Humanitrio seria o mesmo que condenlo ineficcia e inutilidade.350
O quarto e ltimo aspecto que se pode depreender da definio de
Direito Internacional Humanitrio a sua preocupao com os seres humanos
envolvidos nos conflitos armados, questo que traz tona a problemtica
da relao entre o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional
dos Direitos Humanos.
Na tentativa de solucionar tal questo existem trs correntes doutrinrias:351 (1) os integracionistas, que entendem que o Direito Internacional
Humanitrio parte do Direito Internacional dos Direitos Humanos, j que
ambos se ocupam da proteo da pessoa humana;352 (2) os separatistas, que
propugnam a separao total entre esses dois ramos do direito, em funo
_____________
349
O problema aqui o preenchimento desses conceitos a partir de questes polticas que
so extremamente variveis e no garantem protees eqitativas a todas as vtimas de
guerra.
350
Em funo da crescente importncia dos conflitos internos a Cruz Vermelha tem proposto
desde a dcada de 1980 a regulamentao destes pelo Direito Internacional. Essa
organizao, como visto no Ttulo I (vide NR 129), apresenta papel de destaque nas
questes de Direito Internacional Humanitrio e na proteo de refugiados em conflitos
armados.
351
SWINARSKI, ob. cit., p. 23.
352
Em funo de decorrer diretamente do direito de guerra, um dos ramos mais antigos
do Direito Internacional Pblico, o Direito Internacional Humanitrio o primeiro direito
em ordem cronolgica a se ocupar da proteo da pessoa humana, razo pela qual alguns
entendem que ele vem a ser um dos antecedentes do Direito Internacional dos Direitos
Humanos.
147
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148
daquele ter como principal titular de sua normativa os Estados e esse os

indivduos; e (3) a tese complementarista, a mais aceita atualmente, que v
no Direito Internacional Humanitrio e no Direito Internacional dos Direitos
Humanos dois ramos distintos do Direito Internacional Pblico, complementares em suas atividades.
A tese integracionista parece ser a mais adequada, uma vez que se
entende que o Direito Internacional Humanitrio seria um grande ramo do
Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu, como mencionado,
dentro do qual existiriam trs sub-ramos: os direitos humanos stricto sensu
(que se subdividiriam em duas espcies: a da proteo geral e da proteo
especfica, como, por exemplo, a normativa de proteo das mulheres e das
crianas), o Direito Internacional dos Refugiados e o Direito Internacional
Humanitrio. Isto porque a funo primordial desses trs ramos seria a
proteo da dignidade da pessoa humana, residindo a diferena entre eles
na situao em que so aplicados, se em situao de paz, se em situao
de perseguio (ou situao mista entre a paz e a violncia armada), ou
se em situao de conflito armado, respectivamente.353
Utilizando-se o mesmo raciocnio j exposto para justificar a aproximao entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito
Internacional dos Refugiados, com o conseqente pertencimento deste quele,
tem-se que o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito
Internacional Humanitrio apresentam o mesmo objeto a proteo da
pessoa humana na ordem internacional , o mesmo mtodo regras
internacionais, a fim de assegurar esta proteo , os mesmo sujeitos o
ser humano enquanto beneficirio e o Estado enquanto destinatrio e obrigado
principal das regras , os mesmos princpios e as mesmas finalidades a
dignidade da pessoa humana e a garantia do respeito a esta , diferindo
apenas no contedo de suas regras, em funo de seu mbito de aplicao.
Sendo assim, o Direito Internacional Humanitrio tambm seria uma vertente
especializada do Direito Internacional dos Direitos Humanos em funo de
sua maior limitao em termos de aplicabilidade.
_____________
353
Tal posicionamento pode ser defendido com o auxlio da lio de Antnio Augusto Canado
Trindade, que aponta a equivalncia dos aspectos principais entre esses ramos do direito:
Neste importante domnio do direito internacional, constitui tarefa das mais urgentes em
nossos dias a de identificar os meios pelos quais se assegure que a aproximao ou
convergncia verificvel nos ltimos anos entre o Direito Internacional Humanitrio e o
Direito Internacional dos Direitos Humanos nos planos normativo, hermenutico e
operacional se reverta efetiva e crescentemente em uma extenso e fortalecimento do grau
de proteo dos direitos consagrados, As aproximaes ou convergncias entre o Direito
Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Arquivos do
Ministrio da Justia. ano 49. n. 187. jan./jul. 1996. p. 81.
148
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149
Independentemente da tese adotada, existe uma relao intrnseca entre

o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos
Humanos, razo pela qual a Declarao e o Programa de Ao de Viena
(1993),354 dedicado aos direitos humanos, consagra o Direito Internacional
Humanitrio em cinco diferentes passagens: nos artigos 3.,355 23 e 29 da
parte operativa I e nos pargrafos 93 e 96 da parte operativa 2.356
Essa aproximao objetiva assegurar um maior grau de aplicao
prtica s regras de proteo da pessoa humana, as quais tm como maior
desafio, atualmente, a sua efetivao.
Por todo o exposto, verifica-se que o Direito Internacional Humanitrio
teria por fim aplicar a palavra de Kant segundo a qual durante a guerra
deve acontecer nada que torne impossvel uma paz posterior,357 alm de
resguardar a vida e a dignidade dos seres humanos envolvidos nos conflitos
armados.
Segundo a lio de Christophe Swinarski:
a finalidade suprema deste direito proteger as vtimas de situaes nas
quais a vida, a sade, a integridade e a dignidade humana esto em perigo
ou ameaadas. Seja qual for a base formal, seja quais forem os limites de
_____________
354
Tambm em funo da atuao da Cruz Vermelha.
355
Artigo 3. Devem ser adotadas medidas internacionais eficazes para garantir e monitorar
a aplicao das normas de direitos humanos s pessoas submetidas a ocupao estrangeira,
e deve ser fornecida proteo legal efetiva contra as violaes de seus direitos humanos
e com o direito internacional, particularmente a Conveno de Genebra sobre a Proteo
de Civis em Tempos de Guerra, de 14 de agosto de 1949, e outras normas aplicveis
do direito humanitrio; Artigo 23 vide nota de rodap 246; Artigo 29 A
Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos expressa profunda preocupao com as
violaes de direitos humanos registradas em todas as partes do mundo, em desrespeito
s normas previstas nos instrumentos internacionais de direitos humanos e no direito
humanitrio internacional, e com a falta de recursos jurdicos suficientes e eficazes para
as vtimas. [...]; Artigo 93 A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos apela
aos Estados que ainda no aderiram s Convenes de Genebra de agosto de 1949 e
seus Protocolos no sentido de que o faam e tomem todas as medidas nacionais
necessrias, incluindo medidas legislativas, para faz-los vigorar plenamente; Artigo
96 A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos recomenda que as Naes Unidas
assumam um papel mais ativo na promoo e proteo dos direitos humanos e nas medidas
destinadas a garantir a plena observncia do direito humanitrio internacional em todas
as situaes de conflito armado, em conformidade com os propsitos e princpios da
Carta das Naes Unidas.
356
CANADO TRINDADE, A. A. As aproximaes ou convergncias entre o Direito
Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Ob. cit., p.
74.
357
ARENDT, H. O que poltica. Ob. cit., p. 134.
149
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150
aplicabilidade deste direito, nessa finalidade continuam se inspirando, como

fizeram no passado, o desenvolvimento e todas as modalidades de aplicao
do direito internacional humanitrio. Enquanto as situaes de conflito armado
ou em situaes anlogas, os homens fizerem sofrer outros homens,
importante que existam regras, procedimentos e mecanismos que permitam
ao ser humano viver ou sobreviver sem nenhuma discriminao de nacionalidade, de raa, de religio, de condio social ou de credo poltico, que
se fundamentem no respeito sua qualidade de membro deste grande conjunto
ao qual todos pertencemos: a humanidade.358
_____________
358
Ob. cit., p 71.
150
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TTULO III
A PROTEO INTERNACIONAL
AOS REFUGIADOS359
Captulo 1
O ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS
PARA REFUGIADOS [ACNUR]
360
O ACNUR foi estabelecido, como mencionado, em 1950, dentro do

sistema das Naes Unidas, para efetivar, no nvel universal, a proteo aos
refugiados. Foi institudo como um rgo subsidirio361 da ONU, em
conformidade com o artigo 22 da Carta das Naes Unidas,362 capaz de
atuar independentemente,363 apesar de seguir diretrizes da Assemblia Geral
_____________
359
O sistema aqui tratado o que protege os refugiados em funo de suas peculiaridades,
lembrando-se que os sistemas gerais de proteo aos direitos humanos j mencionados
(o universal, o americano, o europeu e o africano) tambm podem ser acionados pelos
refugiados.
360
Cumpre aqui explicar que a denominao Alto Comissariado no pacfica, posto que
alguns doutrinadores, entre os quais Christophe Swinarski, entendem que na realidade
devera-se falar apenas em Alto Comissrio. Isto porque a expresso utilizada em ingls
para este rgo High Comissioner e se entende que ela faz referncia to-somente
ao Alto Comissrio, e no ao rgo como um todo. Os adeptos desta viso julgam que
o ideal se referir ao rgo como Servios do Alto Comissrio das Naes Unidas
para Refugiados e no como Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados.
No presente trabalho adota-se a nomenclatura presente na legislao brasileira sobre o
tema, que opta pelos termos Alto Comissrio para designar o chefe do rgo e Alto
Comissariado para se referir ao rgo em si, ou seja, a segunda das hipteses apresentadas,
at porque essa a nomenclatura utilizada pelo ACNUR-Brasil.
361
A ONU apresenta trs tipos de rgos subsidirios: (1) os fundos, como, por exemplo,
o Fundo das Naes Unidas para a Infncia [UNICEF], (2) os comissariados, como
o caso do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados, e (3) programas, como
o j mencionado PNUD.
362
O artigo 22 da Carta das Naes Unidas prev que: A Assemblia Geral poder estabelecer
os rgos subsidirios que julgar necessrios ao desempenho de suas funes.
363
Havia a possibilidade de cri-lo como um departamento dentro do Secretariado da ONU,
mas por sugesto do Secretrio Geral (Trygve Lie) optou-se pelo estabelecimento de
151
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152
e do Conselho Econmico e Social na realizao de sua atividade. No se

confunde com uma agncia especializada364 da ONU, como o caso, por
exemplo, da UNESCO.
De acordo com o seu estatuto,365 as funes primordiais do ACNUR so
providenciar proteo internacional e buscar solues permanentes para o
problema dos refugiados. Trata-se, conforme o 2., de um trabalho puramente
humanitrio366 e apoltico. Sua sede localiza-se em Genebra, e existem vrios
escritrios regionais a fim de facilitar a efetivao da proteo aos refugiados.
Normalmente existem escritrios continentais e sub-regionais, que trabalham
diretamente com os escritrios nacionais ou com os parceiros do ACNUR.
Os escritrios continentais e sub-regionais possuem, via de regra, um
encarregado de misso (chefe do escritrio), um encarregado de programa
(que cuida da parte assistencial) e um encarregado de proteo (responsvel
pelas questes jurdicas).
O ACNUR tem como responsvel um Alto Comissrio367 que trabalha
diretamente vinculado ao Secretrio Geral da ONU, contando com um
oramento anual de um bilho de dlares.368 Conta, ainda, com um Comit
Executivo369 formado por Estados que demonstram um interesse especial
_____________
um rgo ad hoc. Atualmente existe um departamento do Secretariado que cuida de
questes humanitrias (o Office of Coordination of Humanitarian Affairs OCHA) e
que por isso abarca a temtica dos refugiados.
364
As principais diferenas entre os rgos subsidirios e as agncias especializadas so
que aqueles so criados por resolues da Assemblia Geral e estas por tratados
especficos, alm do fato de que aqueles esto ligados tanto Assemblia Geral como
ao Conselho Econmico Social e estas to-somente a este ltimo.
365
A Assemblia Geral da ONU decidiu estabelecer o ACNUR por meio da Resoluo 319
(IV) de 1949, e o estatuto do ACNUR foi aprovado em 1950 pela Resoluo da
Assemblia Geral, 428 (V), como mencionado.
366
A palavra humanitrio aqui empregada no sentido de valorizar o ser humano acima
de tudo e no sentido de se entender todos os seres humanos como partes da humanidade
e, portanto, responsveis por ela. O carter humanitrio das aes do ACNUR pode ser
encontrado, a ttulo de exemplo, no constante esforo de reunir famlias de refugiados
separadas circunstancialmente. A reunio familiar uma das maiores preocupaes do
ACNUR e foi objeto de inmeras resolues.
367
J ocuparam o lugar de Altos Comissrios do ACNUR: G. J. Van Heuven Goedhart
(1950-1956, Holanda); Auguste R. Lindt (1956-1960, Sua), Felix Schnyder (1960-1965,
Sua), Prince Sadruddin Aga Khan (1965-1977, Ir), Poul Hartling (1978-1985,
Dinamarca), Jean-Pierre Hock (1986-1989, Sua), Thorvald Stoltenberg (1990, Noruega), Sadako Ogata (1991-2000, Japo), Ruud Lubbers (2001-2005, Holanda). O atual
Alto Comissrio Antnio Guterres (Portugal).
368
Cf. dados obtidos em <http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/44fe8cb52.pdf>. Acesso em:
16 abr. 2007.
369
Estabelecido pela Resoluo 565 (XIX) de 1955 do Conselho Econmico e Social.
152
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O ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS
153
no tema dos refugiados, mesmo que no sejam membros do ACNUR,370 e

que fornece diretivas para sua atuao, tanto em termos de planejamento
quanto de administrao e de efetiva atuao.371
Quando de seu estabelecimento, a problemtica dos refugiados era vista
como uma questo a ser resolvida pelo governo que providenciasse o
refgio.372 Com o passar do tempo, tal fato foi sendo revisto e, atualmente,
cabe ao ACNUR coordenar as atividades de assistncia direta s pessoas
em seu mbito de competncia.373
A definio de quais pessoas se encontram sob a gide do ACNUR
est prevista em seu estatuto. No incio, as aes do ACNUR limitavamse aos refugiados, mas, com a evoluo deste tema, passaram tambm a
ser atendidas as pessoas deslocadas e outras pessoas denominadas de
interesse do ACNUR, que esto em situaes anlogas s dos refugiados,
como os mencionados deslocados internos e os aptridas, por exemplo.
O objetivo a ser atingido pelo ACNUR, como mencionado, duplo: (1)
providenciar a proteo dos refugiados e (2) promover a implementao de
solues durveis para esta questo. De acordo com o General Information
Paper publicado pelo ACNUR em novembro de 1982, ele realiza tais funes
da seguinte maneira:
Ao buscar o primeiro objetivo ele [ACNUR] procura promover a adoo
de padres internacionais de tratamento dos refugiados e a efetiva implementao destes padres em reas como emprego, educao, moradia, liberdade
de circulao, e garantias contra o retorno forado para um Estado no qual
o refugiado possa ter razes para temer uma perseguio. Ao buscar o segundo
objetivo, o ACNUR procura facilitar a repatriao voluntria dos refugiados,
ou, quando esta no uma soluo possvel, procura auxiliar os governos
dos pases de asilo para que os mesmos possibilitem a auto-subsistncia dos
refugiados o mais rapidamente possvel.374
_____________
370
Tal fato possvel, pois o Comit Executivo do ACNUR um rgo independente deste,
atuando como um rgo da ONU.
371
O Comit Executivo do ACNUR adota concluses sobre questes relativas aos refugiados
e, apesar de no vinculantes, alguns entendem que servem como meio auxiliar de
interpretao da Conveno de 51.
372
Tal fato pode ser ilustrado pela comparao dos dados do ACNUR quando de sua criao
e do ACNUR atualmente: em 1950 contava a organizao com 33 funcionrios e com
um oramento de US$ 300 mil, hoje so mais de 6.689 funcionrios distribudos em
116 Estados e um oramento de US$ 1 bilho. Cf. dados obtidos em <http://
www.unhcr.org/excom/EXCOM/44fe8cb52.pdf>. Acesso em: 16 abr. 2007.
373
O nmero de refugiados tambm aumentou consideravelmente: de 1 milho ao final da
2. Guerra Mundial para 8,4 milhes nos dias atuais.
374
Esta citao a traduo livre do pargrafo 14 do citado documento: In discharging
the first function it seeks to promote the adoption of international standards for the
treatment of refugees and the effective implementation of these standards in such fields
153
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154
O ACNUR trabalha com trs estratgias de solues durveis: (1) a

integrao local, (2) a repatriao voluntria e (3) o reassentamento.
Consiste a integrao local na adaptao do refugiado sociedade do
Estado que o acolheu e lhe concedeu refgio, tarefa que conta, muitas vezes,
com a participao da sociedade civil por meio da atuao de organizaes
no-governamentais que se ocupam dos refugiados.375
O reassentamento, por sua vez, pode ser entendido de duas maneiras:
no incio da atuao do ACNUR era a prtica de se transferirem refugiados
de um Estado para outro, podendo ser inclusive de seu Estado de origem
diretamente para o Estado de acolhida, ou seja, era a efetiva transferncia
de um refugiado para um Estado de asilo; modernamente vem a ser a
transferncia de indivduos, j reconhecidos como refugiados, mas que ainda
tm problemas de proteo ou que tm problemas graves de integrao no
pas de acolhida (denominado tambm de pas de asilo ou ainda de primeiro
pas), para outro Estado, o qual denominado terceiro pas, que se entende
mais adequado s necessidades desses indivduos.
Os reassentados so hoje, assim, refugiados que no podem permanecer
no Estado que lhe reconheceu o status de refugiado e tentam integrar-se em
outro territrio, com o auxlio do ACNUR, que proporciona tanto os aspectos
financeiros como faz a interlocuo poltica entre os Estados para tal.376
Tal prtica somente possvel em funo do sistema universal de
proteo aos refugiados, posto que, se ainda somente existisse o instituto
do asilo, fundado na discricionariedade de cada Estado concessor, os
indivduos reconhecidos como merecedores de proteo em um Estado no
teriam necessariamente o seu status reconhecido nos demais.377
A terceira soluo durvel constitui a repatriao voluntria, que
consiste no regresso do refugiado ao seu pas de origem depois de cessadas
as causas que o obrigaram a fugir.
Tal soluo atualmente vista como a ideal, uma vez que no priva
o indivduo de sua origem e, com isso, torna o processo de efetivao de
sua cidadania menos traumtico.
_____________
as employment, education, residence, freedom of movement and safeguard against being
returned to a country where a refugee may have reason to fear persecution. In discharging
the second function, UNHCR seeks to facilitate voluntary repatriation of refugees, or,
where this is not a feasible solution, to assist Governments of countries of asylum to
make the refugees self-supporting as rapidly as possible.
375
Como no caso brasileiro, o qual ser aprofundado no Ttulo IV, Captulo 1 e Captulo
2, seo 2.2.
376
Atualmente h 30.500 refugiados reassentados no mundo. Cf. dados obtidos em:
<www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>, acesso em: 15 abr. 2007.
377
A temtica do reassentamento ser abordada de modo mais amplo no Ttulo IV, Captulo
3, quando se tratar tambm da postura brasileira quanto a essa questo.
154
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155
interessante notar a transio pela qual passaram as solues durveis

para os refugiados, pois no incio de sua proteo e logo aps a Segunda
Guerra Mundial a opo era pelo reassentamento. Atualmente verifica-se a
opo pela repatriao voluntria, no pelo fato de ser a mais adequada para
o refugiado por ser o retorno ao seu pas de origem (mesmo porque
na maioria dos casos ele no quer voltar, pois ou o pas se encontra destrudo
ou suas razes deixaram de existir), mas sim pelo fechamento dos Estados,
principalmente os desenvolvidos, para a acolhida de estrangeiros, mesmo
que refugiados.
Cumpre ressaltar que a repatriao prevista e incentivada378 pelo
sistema de proteo universal a voluntria, ou seja, resguardam-se os
direitos dos refugiados de permanecer no Estado de acolhida e de no serem
devolvidos ao seu Estado de origem contra a sua vontade.379
A partir do momento em que o refugiado repatriado, ele deixa de
estar sob a proteo internacional decorrente do refgio; por isso
indispensvel que ele entenda tal situao, uma vez que em funo da
repatriao a sua condio de refugiado cessar.
O ACNUR aponta a existncia de 1,1 milho retornados em 2005,
nmero este significativo para o cmputo geral da populao refugiada
atendida por esse rgo.
O tema da repatriao denota a necessidade da complementaridade
entre os sistemas de proteo dos refugiados e do Direito Internacional dos
Direitos Humanos, para que se eliminem os motivos do refgio, e no
somente se apresentem medidas paliativas.
Com o escopo de realizar plenamente o seu mandato, o ACNUR
procura encorajar os Estados a criar condies adequadas para a proteo
dos direitos humanos e para a soluo pacfica de conflitos, ou seja, procura
no apenas apresentar solues para os refugiados, mas tambm tem em
vista eliminar as causas do xodo dos refugiados. Neste sentido, colabora
para a consecuo dos princpios da Carta da ONU (1945), principalmente
os relativos manuteno da paz e segurana internacionais, encorajamento
do respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais e desenvolvimento das relaes amistosas entre os Estados.
Para tanto, o ACNUR tem dois tipos de programa de ao: (1) um
programa regular que objetiva executar os seus fins continuamente e (2)
programas especiais que so postos em prtica em casos de situaes
_____________
378
O ACNUR fornece fundos para o retorno dos repatriados, bem como estudos objetivos
sobre a situao dos pases de origem realizados previamente autorizao para a viagem
e a liberao dos citados fundos.
379
Tal fato a consagrao do princpio do non-refoulement.
155
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156
emergenciais (como, por exemplo, o que se verificou durante a guerra na

ex-Iugoslvia).
O ACNUR trabalha com organizaes no-governamentais380 e com
outros rgos dentro do sistema da ONU,381 envolvidos direta ou indiretamente com a questo dos refugiados,382 para levar a cabo a sua funo.
A parceria com as organizaes no-governamentais ocorre, principalmente, nos processos de integrao dos refugiados nos pases de acolhida
e na sua reintegrao em seus Estados aps a cessao das causas que
originaram o refgio.
Atualmente o ACNUR tem parceria com aproximadamente quinhentas
organizaes no-governamentais, e, a fim de melhorar o trabalho realizado,
elaborou o programa de Parcerias em Ao [PARinAC] pelo qual encontros
so realizados para avaliar os atendimentos e as formas de proteo aos
refugiados.
Essas parcerias so celebradas pelo ACNUR por meio de acordos, e
por isso cumpre apontar quais as bases legais para que isso ocorra.
O ACNUR, como foi dito, um rgo subsidirio da ONU criado por
uma resoluo da Assemblia Geral que estipulou seus propsitos e objetivos.
A ONU uma organizao internacional dotada de personalidade jurdica
internacional e capaz de celebrar tratados e acordos. Essa capacidade j foi
muito debatida, sendo que existem duas correntes acerca da matria: (1) a
denominada corrente da interpretao restritiva ou da interpretao literal
da Carta das Naes Unidas, que dispe que a ONU no uma entidade
independente dos Estados; os poderes da ONU, estabelecidos por acordo entre
Estados conforme disposto na Carta, s poderiam ser modificados por acordo
entre os Estados-membros, ou seja, a organizao possuiria uma personalidade internacional limitada ao texto de seu tratado constitutivo sem poder
atuar fora dos parmetros deste, e (2) a denominada corrente da interpretao
extensiva, que se divide nas doutrinas (a) dos poderes inerentes, que defende
que a Carta das ONU apenas estabelece as grandes metas da Organizao,
_____________
380
Exemplo de apoio de uma organizao no-governamental ao ACNUR foi o patrocnio
s suas atividades de 1952 a 1954 pela Fundao Ford.
381
Como a Organizao Mundial da Sade, a UNESCO, a UNICEF e o Programa das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente. Como j mencionado, a principal causa de refgio so
as guerras, e esta produz outras conseqncias alm da produo de refugiados, tais
como aumento de doenas, destruio de bens culturais, aumento da mortalidade infantil
e degradao ambiental. Deste carter multifacetado dos problemas provocados pelas
guerras decorre a necessidade de uma atuao conjunta de vrios rgos do sistema das
Naes Unidas para enfrentar adequadamente os obstculos existentes.
382
Tal situao a que ocorre no Brasil, como ser explanado no Captulo 1 e na seo
2.2 do Ttulo IV.
156
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157
podendo esta atuar livremente dentro destes parmetros, e (b) dos poderes
implcitos que foi acatada pela Corte Internacional de Justia ao determinar
que deve-se considerar a organizao como possuidora de poderes que,
embora no expressamente constantes da Carta, so lhe atribudos pela
necessria implicao de que so essenciais ao desempenho de suas
funes,383 ou seja, um meio-termo entre as duas correntes mais radicais.384
Esta ltima teoria a adotada pela maioria dos internacionalistas e,
por meio dela, se entende que a ONU pode delegar sua capacidade de
celebrar tratados aos rgos que cria, por meio de suas resolues, como
o caso do ACNUR. Neste sentido a lio de G. S. Goodwin-Gill, que
afirma que o ACNUR tem competncias por derivao e inteno,385 ou
ainda a postura de Marjoleine Zieck, que afirma que
no que concerne capacidade do ACNUR de celebrar acordos, ela est
relacionada com a disposio estatutria citada acima [artigo 8386 do Estatuto387 ] que pode ser considerada como uma delegao de poderes pela
Assemblia Geral.388
Dessa feita, tem-se que o ACNUR est autorizado a celebrar tratados.

Cumpre agora verificar se ele tem capacidade para celebrar acordos, como
os que faz com as organizaes no-governamentais, uma vez que esses no
so tratados, j que essas ltimas, apesar de serem atores das relaes
_____________
383
Antnio Augusto Canado Trindade. Direito das organizaes internacionais. 2. ed.
Braslia: Escopo, 2002. p. 24.
384
Antnio Augusto Canado Trindade. Direito das organizaes internacionais, ob. cit.,
p. 13-26 e FISCHEL DE ANDRADE, J. H. O treaty-making power das organizaes
internacionais, Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 32, n. 128, p. 95-105,
outubro/dezembro de 1995.
385
ZIECK, M. UNHCRs special agreements, Essays on the law of treaties a collection
of essays in honour of Bert Vierdag. Martinus Nijhoff Publishers, p. 176, 1998, que
diz Goodwin-Gill refers to UNHCRs enjoying personality by derivation and intention
(traduo livre).
386
Artigo 8. O Alto Comissrio dever assegurar a proteo dos refugiados abrangidos
pela competncia do Comissariado pelos seguintes meios: (a) promovendo a concluso
e ratificao de convenes internacionais para proteo dos refugiados, velando pela
sua aplicao e propondo alteraes dos mesmos, (b) promovendo, mediante acordos
especiais com os Governos, a execuo de todas as medidas destinadas a melhorar a
situao dos refugiados e a reduzir o nmero dos que requerem proteo, [...] (h)
estabelecendo contato, da forma que julgue mais conveniente, com as organizaes
privadas que se ocupem de questes de refugiados [...].
387
Nota da autora.
388
ZIECK, M. Ob.cit, p. 176: As far as the capacity of UNHCR to conclude such agreements
is concerned, it can be related to the statutory provision quoted above shich can be
considered a delegation of powers by the General Assembly (traduo livre).
157
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158
internacionais, no so sujeitos do Direito Internacional e, portanto, no tm

capacidade para firmar tratados.
A competncia do ACNUR para celebrar tais acordos decorre da
interpretao combinada de trs dispositivos de seu estatuto, quais sejam,
os artigos 1., 10 e 20, que estipulam o que segue:
Artigo 1. O Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados,
atuando sob a autoridade da Assemblia Geral, assumir a funo de
proporcionar proteo internacional, sob os auspcios das Naes Unidas, aos
refugiados que renam as condies previstas no presente Estatuto, e de
encontrar solues permanentes para o problema dos refugiados, ajudando os
governos e, sujeito a aprovao dos governos interessados, as organizaes
privadas a fim de facilitar o repatriamento voluntrio de tais refugiados ou
a sua integrao no seio de novas comunidades nacionais;
Artigo 10 O Alto Comissariado administrar quaisquer fundos, pblicos
ou privados, que receba para assistncia aos refugiados, e, se apropriado,
organismos pblicos, que considere mais aptos para administrar tal assistncia, e
Artigo 20 O Alto Comissariado ser financiado pelo oramento das
Naes Unidas. Salvo deciso posterior em contrrio, por parte da Assemblia
Geral, nenhum encargo, para alm das despesas administrativas referentes ao
funcionamento do Alto Comissariado, ser imputado ao oramento das Naes
Unidas e todas as outras despesas referentes atividade do Alto Comissariado
sero financiadas atravs de contribuies voluntrias.
Da combinao desses trs artigos tem-se que quase a totalidade de

fundos do ACNUR vem de contribuies voluntrias e que esses devem
ser implementados pelos governos e organizaes no-governamentais, a no
ser quando tal implementao seja impossvel, quando, ento, o ACNUR
atua sozinho.
Isso ocorre em funo de divergncias quanto ao papel do ACNUR
quando de sua criao: enquanto alguns Estados, como o Reino Unido e
os Estados Unidos, achavam que ele deveria cuidar apenas de questes legais
e diplomticas, outros Estados, como Frana, Blgica e Holanda, entendiam
que ele deveria ocupar-se tambm da assistncia material; encontrou-se um
meio-termo pelo qual os custos que recaem sobre a ONU so s os relativos
quelas, mas permite-se que ele exera estas tambm desde que apoiado
por fundos privados.
Assim, tem-se que o ACNUR est autorizado por seu estatuto a celebrar
acordos com organizaes no-governamentais, acordos que, como apontado
acima, so de extrema relevncia para a efetivao da proteo internacional
dos refugiados.
158
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159
De todas as agncias e rgos criados para coordenar a proteo

internacional dos refugiados, o ACNUR parece, at o momento, ser o que
obteve maior sucesso em seu objetivo o que pode ser comprovado pelo
recebimento, por este rgo, de dois Prmios Nobel da Paz (1954 e 1981)
no somente por durar alm de sua data limite ou por possibilitar a
consecuo de instrumentos jurdicos universais sobre a questo, mas
tambm, e principalmente, por conseguir acompanhar a evoluo da problemtica dos refugiados e, com isso, poder trazer solues e respostas
adequadas a este tema.
Como j dito, as principais funes do ACNUR esto relacionadas com
a aplicao da Conveno de 1951, revisada pelo Protocolo de 67, diploma
legal patrocinado pela ONU e assinado pelos Estados, sendo, portanto, um
dispositivo internacional cuja eficcia depende da vontade poltica dos
Estados signatrios, posto que a ONU no conta com rgos sancionadores
fortes para o descumprimento dos tratados que patrocina, bem como de seus
atos unilaterais. Ademais, no se trata de uma regra supranacional de
aplicao imediata e inquestionvel. Da o artigo 5. da Conveno de 51
estipular que: Nenhuma disposio da mesma prejudica outros direitos e
vantagens concedidos aos refugiados, independentemente desta Conveno.
Interpretando-se essa determinao tem-se que os Estados, no exerccio
de sua soberania, podem criar regras prprias, desde que mais favorveis,
quanto aos refugiados, possibilidade importante (pois permite a adaptao
das regras internacionais s situaes concretas vividas pelos refugiados em
diferentes Estados), acatada pelos Estados e encorajada pelo ACNUR.
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Captulo 2
O FUTURO DA PROTEO INTERNACIONAL
AOS REFUGIADOS: CONVENTION PLUS,
REFUGEE LAW CLINICS, DESLOCADOS
INTERNOS E REFUGIADOS AMBIENTAIS
Como mencionado, o Direito Internacional dos Refugiados surge logo
aps a Segunda Guerra Mundial visando proteo de pessoas perseguidas
em funo de sua raa, religio, nacionalidade, opinio poltica ou pertencimento a um grupo social e evolui regionalmente para proteger tambm
pessoas em situao de grave e generalizada violao de direitos humanos.
Atualmente verifica-se que o sistema internacional de proteo aos
refugiados encontra-se bem-estruturado. Contudo sempre h desafios e
possibilidade de aperfeioamento. exatamente sobre as estratgias que
visam a tal fim que trata o presente captulo.
Tais estratgias podem ser divididas em dois grandes grupos: de um
lado, tem-se as aes que visam a fortalecer a proteo jurdica dos
refugiados, enfrentando, desta feita, o atual desafio dos direitos humanos,
qual seja, sua real efetivao; e de outro, tem-se aes que buscam aumentar
o rol de pessoas protegidas pelo Direito Internacional dos Refugiados,
visando alterar, assim, a prpria definio de refugiado ou o mandato do
ACNUR.
A efetivao da proteo internacional aos refugiados apresenta dois
aspectos: (1) o relacionado ao prprio reconhecimento do status de refugiado,
ou seja, a verificao da implementao dos dispositivos mnimos de proteo
adotados pela Conveno de 51 por parte dos Estados signatrios; e (2) o
relativo ao gozo de direitos aps o reconhecimento do status de refugiado.
161
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162
No que tange ao primeiro aspecto, verifica-se que o ACNUR, ademais

de realizar esta fiscalizao, zelando pela aplicao das fontes do Direito
Internacional dos Refugiados, buscando evitar que interpretaes restritivas
ou aplicaes inadequadas dessas causem prejuzo proteo internacional
dos refugiados, apresentou uma estratgia para a atualizao das regras do
Direito Internacional dos Refugiados, a fim de torn-lo mais adaptado
realidade internacional atual.
Trata-se da Convention Plus, que vem a ser um esforo internacional
iniciado e coordenado pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para
Refugiados (ACNUR) e que tem como objetivo melhorar mundialmente
a proteo aos refugiados e facilitar resolues dos problemas dos refugiados
por meio de acordos especiais multilaterais.389
A Convention Plus trabalha a partir da Conveno de 51 e do Protocolo
de 67, mas tenta moderniz-los, em face dos maiores desafios enfrentados
pelo Direito Internacional dos Refugiados, os quais o ACNUR considera
como as solues durveis e a diviso de responsabilidade ao se acolher
e proteger refugiados.390
A Convention Plus foca em trs prioridades: uso estratgico do
reassentamento como uma ferramenta de proteo; enfoque mais efetivo
no auxlio ao desenvolvimento e clarificao das responsabilidades dos
Estados em casos de movimento irregular secundrio,391 que vem a ser a
mudana irregular de um refugiado do Estado que o acolheu para outro.
Tais estratgias j esto sendo debatidas e aplicadas, e o ACNUR
estabeleceu mecanismos de avaliao da sua efetividade.
Ainda que os resultados no possam ser mensurados em face do
pequeno lapso temporal da proposta da Convention Plus, acredita-se que tal
iniciativa relevante dado que os marcos legais do Direito Internacional
dos Refugiados possuem ao menos 60 anos e que adapt-los s novas
necessidades impostas pelo cenrio internacional essencial a fim de manter
a efetividade da proteo aos refugiados.
_____________
389
Cf. dados obtidos no site do ACNUR. Disponvel em: <www.unhcr.org>. Acesso em:
13 abr. 2007: Convention Plus is an international effort initiated and coordinated by
the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). Its aim
is to improve refugee protection worldwide and to facilitate the resolution of refugee
problems through multilateral special agreements (traduo livre da autora).
390
Ibidem.
391
Ibidem: [t]he strategic use of resettlement as a tool of protection; [m]ore effective
targeting of development assistance e [c]larification of the responsibilities of States
in the event of irregular secondary movement (traduo livre da autora).
162
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O FUTURO DA PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS
163
Em paralelo a esse esforo, encontra-se a iniciativa que visa a assegurar

os direitos dos refugiados aps sua acolhida pelos Estados. Isso se faz
necessrio, pois um refugiado que j tem seu status como tal reconhecido
deve gozar de direitos mnimos para a sua sobrevivncia no pas de acolhida.
Trata-se, assim, da prpria efetivao dos direitos humanos por parte
do Estado de acolhida, uma vez que, ao ser reconhecido, o refugiado passa
a ter, pelo menos, o patamar de um estrangeiro, e, assim, faz parte do mbito
de proteo do ordenamento jurdico do Estado.392
A efetivao dos direitos mnimos dos refugiados tem sido uma
preocupao do ACNUR, j que ele vem verificando violaes aos direitos
humanos dos refugiados, e existe a possibilidade de uma atuao pontual
no mbito dos Estados de acolhida, pois o que se est monitorando a
efetivao dos direitos humanos em geral, que , ou deveria ser, irrestrita.
Desse modo, o ACNUR resolveu investir nessa possibilidade como uma
ao futura, a fim de aumentar a sua legitimidade como rgo de proteo
dos refugiados, atuando tanto na fase de reconhecimento quanto na fase que
sucede a esse.
Entre vrias alternativas, resolveu-se adotar um sistema novo de
proteo aos direitos dos refugiados, pelo qual se assegura a fiscalizao
do respeito a eles sem, contudo, demandar uma ao direta no interior dos
Estados, impedindo, com isso, um choque poltico.
Baseado nos Escritrios Modelos de Direitos Humanos, especialmente
nos de direitos civis e polticos surgidos nos Estados Unidos, estabeleceramse Refugees Law Clinics, pelas quais se estabelecem grupos de estudantes
de direito, sob a superviso de professores, que passam a prestar assistncia
jurdica aos refugiados depois de seu reconhecimento, garantindo o acesso
Justia, previsto no artigo 16, 1393 da Conveno de 51, e os seus direitos
fundamentais nos Estados de acolhida.
A partir desta frmula geral, vrias alternativas so viveis, podendo
as Refugees Law Clinics ser estabelecidas no mbito universitrio como uma
matria sujeita concesso de crditos, ou como uma atividade extracurricular. Tal fato extremamente positivo, pois permite que cada Estado
adapte as Refugees Law Clinics sua realidade e ao seu sistema universitrio,
no impondo uma frmula geral inflexvel.
_____________
392
O que no caso brasileiro se baseia no caput do artigo 5. da Constituio Federal de
1988.
393
Artigo 16, 1 Todos os refugiados, nos territrios dos Estados Contratantes, tero livre
e fcil acesso aos tribunais.
163
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164
O sistema j existe nos Estados Unidos e na Polnia, por exemplo,

e o intuito do ACNUR divulg-lo394 para o maior nmero possvel de
Estados, para que a efetivao dos direitos dos refugiados seja completada
com a proteo de seus direitos humanos.
Verifica-se, assim, que se trata de uma ao conjunta do ACNUR com
a sociedade civil para a implementao dos direitos mnimos dos refugiados
em cada Estado. Nesse sentido, importante destacar que, no campo do
Direito Internacional dos Refugiados, o papel da sociedade civil cada vez
mais relevante diante do mundo globalizado e aponta tambm para o fato
de, a cada dia, a temtica dos refugiados ser mais difundida, e a percepo
de sua importncia, mais abrangente.
No que tange s iniciativas relacionadas ampliao do mandato do
ACNUR e/ou de ampliao do conceito de refgio, duas merecem destaque:
(1) a crescente preocupao com os deslocados internos e (2) o aparecimento
de refugiados ambientais.
Entende-se por Deslocados Internos
as pessoas ou grupos de pessoas que se viram foradas ou obrigadas a
escapar ou fugir de seu lar ou de seu lugar de residncia habitual,
especialmente em funo ou para evitar os efeitos de um conflito armado,
de situaes de violncia generalizada, de violaes de direitos humanos ou
de catstrofes naturais ou provocadas pelo ser humano, e que no tenham
cruzado uma fronteira estatal internacionalmente reconhecida.395
So, assim, pessoas que, por foras alheias as suas vontades, tiveram
que deixar seus lares, a fim de proteger suas vidas, e que buscam proteo396
em outra parte do territrio de seu prprio Estado.
_____________
394
Para tanto seminrios internacionais restritos a convidados do ACNUR tm sido realizados
anualmente.
395
Cf. anexo do representante do Secretrio Geral da ONU sobre Deslocados Internos (E/
CN. 4/1998/53/Add. 2 de 11.02.1998): A los efectos de estos principios, se entiende
por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto forzadas
u obligadas a escapar o huir de su hogar o de seu lugar de residencia habitual, en particular
como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de
violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catstrofes naturales
o provocadas por el ser humano y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida.
396
Por proteo entende-se: All activities aimed at obtaininig full respect for the rights
of the individual in accordance with the letter and the spirit of the relevant bodies (human
rights, humanitarian law, refuge law), cf. HICKEL, M. C. Protection of internally
displaced persons affected by armed conflicts: concept and challenges in International
Review of the Red Cross, v. 83, n. 843, p. 701, september 2001.
164
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165
A necessidade dessa fuga pode ser fundada em inmeras situaes,

que podem ser agrupadas em trs grandes grupos: (1) a generalizada violao
de direitos humanos, (2) a existncia de um conflito interno e (3) a existncia
de um conflito internacional.
Em funo desta diviso se estabelece qual sistema de normas
protetivas ser aplicado a esses indivduos: no primeiro caso aplicam-se as
normas de Direito Internacional dos Direitos Humanos, no segundo caso
normas de Direito Internacional dos Direitos Humanos e de Direito
Internacional dos Conflitos Armados, especialmente o artigo 3. comum s
quatro Convenes de Genebra,397 e no ltimo caso o Direito Internacional
Humanitrio em sua plenitude.
Apesar de a proteo dessas pessoas estar assegurada, a comunidade
internacional verificou que ela no era suficiente, posto que a base na qual se
funda facilmente violada nas situaes em que deve atuar. Isto , em caso
de generalizada violao de direitos humanos torna-se difcil a proteo da
pessoa humana por esse ramo do direito, e a proteo do Direito Internacional
Humanitrio, apesar de ser considerada jus cogens por alguns doutrinadores
_____________
397
Artigo 3. Em caso de conflito armado de carter no-internacional que ocorra em
territrios de uma das Altas Partes Contratantes, cada uma das Partes em conflito dever
aplicar, pelo menos, as seguintes disposies:
1) As pessoas que no tomarem parte diretamente nas hostilidades, incluindo os membros
das foras armadas que tiverem deposto as armas e as pessoas que ficarem fora de combate
por enfermidade, ferimento, deteno ou qualquer outra razo, devem em todas
circunstncias ser tratadas com humanidade, sem qualquer discriminao desfavorvel
baseada em raa, cor, religio ou crena, sexo, nascimento ou fortuna, ou qualquer outro
critrio anlogo.
Para esse efeito, so e continuam a ser proibidos, sempre e em toda parte, com relao
s pessoas acima mencionadas:
a) atentados vida e integridade fsica, particularmente homicdio sob todas as formas,
mutilaes, tratamentos cruis, torturas e suplcios;
b) tomadas de refns;
c) ofensas dignidade das pessoas, especialmente os tratamentos humilhantes e
degradantes;
d) condenaes proferidas e execues efetuadas sem julgamento prvio realizado por
um tribunal regularmente constitudo, que oferea todas as garantias judiciais reconhecidas
como indispensveis pelos povos civilizados.
2) Os feridos e enfermos sero recolhidos e tratados.
Um organismo humanitrio imparcial, tal como o Comit Internacional da Cruz Vermelha,
poder oferecer seus servios s Partes em conflito.
As Partes em conflito devero empenhar-se, por outro lado, em colocar em vigor por
meio de acordos especiais todas ou parte das demais disposies da presente Conveno.
A aplicao das disposies anteriores no afeta o estatuto jurdico das Partes em
conflito. Disponvel em: <www.icrc.org/pr>. Acesso em: 23 nov. 2002.
165
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166
e contar com sanes internacionais para sua violao, ainda depende da

vontade dos Estados, e/ou das partes em conflito, em obedec-lo.
At mesmo a semelhana da situao dos deslocados internos e dos
refugiados, que poderia ensejar a incluso daqueles no sistema de proteo
destes, no garante a necessria efetividade de salvaguarda dos deslocados
internos. Isto porque pela anlise da definio jurdica de deslocados internos,
verifica-se que ela se distingue da definio de refugiado em dois aspectos:
(1) por no terem cruzado fronteiras internacionais398 e (2) pelo fato de as
causas de sua necessidade de proteo serem mais abrangentes, incluindose motivos de refgio previstos somente em instrumentos regionais de
proteo aos refugiados, tais como a possibilidade de catstrofes naturais.
Apesar disso, o ACNUR vem ampliando o seu mandato original399 e
tem assistido os deslocados internos, tentando, com isso, efetivar a proteo
universal de pessoas em situao de emergncia que lhe foi incumbida.
Tal ampliao ocorre desde 1972, quando o Conselho Econmico e
Social da ONU solicitou ao ACNUR, ao tratar de questes relativas ao Sudo,
que desse assistncia a pessoas deslocadas dentro do pas400-401 e vem sendo
reafirmada por uma pletora de resolues tanto desse rgo quanto da
Assemblia Geral.
Para que possa atuar da melhor maneira possvel em relao aos
deslocados internos o ACNUR estabeleceu quatro requisitos para sua ao:
(1) deve haver consenso do Estado no qual eles se encontram, (2) deve existir
uma solicitao por parte da Assemblia Geral, do Secretrio Geral ou de
qualquer outro rgo competente da ONU, (3) o acesso s populaes nestas
condies deve ser livre e (4) a opo de buscar refgio em outro Estado
deve continuar existindo.402
Contudo, os doutrinadores apontam inmeros problemas na proteo
assegurada pelo ACNUR aos deslocados internos, entre os quais se destacam:
(1) a politizao da ajuda internacional, contrariando o princpio de no_____________
398
A necessidade de no estar mais sob a proteo de seu Estado foi inserida na definio
de refugiado em virtude da relevncia do princpio de no-interveno na ordem
internacional ps-Segunda Guerra Mundial.
399
O ACNUR deve se reportar ao Conselho Econmico e Social e por meio deste
Assemblia Geral da ONU a qual tem o poder de expandir o mandato do ACNUR tanto
temporalmente (o que tem feito desde a sua criao, uma vez que ele foi estabelecido
com um prazo limite de 5 anos para o exerccio de suas atividades) quanto materialmente.
400
ACNUR. The protection of internally displaced persons and the role of UNHCR. 27
February 2007. Disponvel em: <www.unhcr.ch>. Acesso em: 13 abr. 2007.
401
Ibidem: persons displaced within the country (traduo livre da autora).
402
ACNUR. International legal standards applicable to the protection of internally displaced
persons: a Reference manual for UNHCR Staff. UNHCR: Geneva, 1996. p. 1
166
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167
interveno consagrado na Carta da ONU,403 uma vez que o ACNUR, ao

auxiliar pessoas ainda sob a jurisdio de seu Estado, estaria indiretamente
apontando violaes de direitos por parte desse Estado, as quais ensejaram
a necessidade de auxlio, e a comunidade internacional, por meio de um
de seus rgos, estaria interferindo em assuntos domsticos de modo
inadequado e (2) a falta de recursos, principalmente financeiros, para
assegurar proteo efetiva aos refugiados e aos deslocados internos.
Verificando-se, assim, a eficcia limitada da proteo assegurada pelas
trs vertentes de proteo da pessoa humana aos deslocados internos,
apontou-se a necessidade de se ampliar a proteo a eles, criando-se um
sistema prprio de proteo404 que a comunidade internacional pudesse
aplicar de modo independente e eficaz.
O primeiro passo para a criao desse sistema foi a incluso do tema
no mbito mais restrito da ONU,405 mais especificamente a criao de um
grupo de trabalho da Comisso de Direitos Humanos do Conselho Econmico
e Social sobre o tema.406
Em seguida, em 1992, a Comisso de Direitos Humanos da ONU
solicitou ao Secretrio Geral a nomeao de um representante para elaborar
marcos normativos sobre a matria, a serem adotados por governos,
instituies governamentais e organizaes no-governamentais que atuem
na proteo dos direitos humanos.
Essa iniciativa resultou na elaborao, em 1998, de trinta princpios
dirigentes sobre os deslocados internos, consagrados na resoluo E/CN.4/
_____________
403
Cf. Artigo 2 (7) Nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas
a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado
ou obrigar os membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente
Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas
constantes do Captulo VII.
404
A incluso deste sistema em uma das trs vertentes de proteo da pessoa humana ou
a criao de um 4. sistema no aqui discutida, pois, como ele ainda no est totalmente
estabelecido no se tem como avaliar o seu contedo e, com isso, posicion-lo
adequadamente nos sistemas de proteo.
405
Como j mencionado, o tema j era discutido pela ONU por meio do ACNUR desde
a dcada de 1960; ocorre que o ACNUR no um dos rgos principais da ONU,
sendo um organismo auxiliar na efetivao de seu mandato. Os rgos principais da
ONU so: o Conselho de Segurana, a Assemblia Geral, o Conselho Econmico e Social,
o Secretariado, a Corte Internacional de Justia e o atualmente inoperante Conselho
Tutelar. Assim, quando se faz referncia incluso do tema no mbito mais restrito
da ONU refere-se sua incluso nos debates de seus rgos principais.
406
O grupo de trabalho temtico sobre deslocados internos foi estabelecido em 1992 e tem
como representante at hoje o Sr. Francis M. Deng, do Sudo.
167
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168
1998/53/Add.2 de 11.02.1998 da ONU,407 e dentre os quais se encontra a

definio de deslocado interno supramencionada. Tal fato apresenta relevncia, pois a elaborao de tal conceito pelo Direito Internacional impede que
a soberania estatal, base da Ordem Internacional de Vestflia, seja empecilho
proteo de indivduos que no conseguiram transpor as fronteiras do pas.
Esses princpios repetem muitos dos direitos assegurados pelo sistema
universal de proteo aos direitos humanos, como os consagrados na
Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) e nos Pactos
Internacionais de Direitos Humanos (1966). Sua principal qualidade consiste
na adaptao deles ao caso concreto dos deslocados internos. Ademais, eles
tratam de situaes tpicas dos deslocados, como, por exemplo, a questo
da assistncia humanitria.
Apesar de ser um avano, a elaborao desses princpios ainda
dependente de sua aplicao por outros entes, uma vez que no se criou
um rgo encarregado de tratar especificamente do tema dos deslocados
internos. Em face dessa lacuna institucional que pode levar a respostas menos
efetivas, em 2005, a Assemblia Geral da ONU solicitou ao Inter-Agency
Standing Committee [IASC] que elaborasse uma estratgia para a proteo
dos deslocados internos.
O IASC um comit que congrega os rgos da ONU que tratam
de questes humanitrias e outras organizaes no-governamentais que tm
mandatos similares (como a Cruz Vermelha e a Organizao Internacional
de Migrao)408, a fim de proporcionar respostas mais coordenadas por parte
da organizao. No que tange aos deslocados internos, o IASC conseguiu
estabelecer o cluster approach, que distribui as competncias quanto
proteo e assistncia a eles pelos rgos que o compem409-410
Coube ao ACNUR a responsabilidade no que tange a proteo, abrigo
emergencial e coordenao de campos e gerenciamento de deslocados
internos que esto nessa situao em funo da existncia de conflitos.
_____________
407
Para texto integral dos princpios verificar <www.un.org>.
408
A Organizao Internacional de Migrao foi fundada em 1951 como uma organizao
intergovernamental para reassentar deslocados internos na Europa; atualmente ela assiste
a migrantes do mundo todo. Para maiores informaes a respeito verificar <www.iom.org>.
409
ACNUR. The protection of internally displaced persons and the role of UNHCR. Ob. cit.
410
As competncias foram distribudas da seguinte forma: Nutrio (UNICEF), Sade (OMS),
gua/Saneamento (UNICEF), Abrigo emergencial (ACNUR para deslocados em funo de
conflito e Cruz Vermelha para deslocados em funo de desastres), Gerenciamento de campos
(ACNUR para deslocados em funo de conflito e OIM para deslocados em funo de
desastres), Proteo (ACNUR para deslocados em funo de conflito e ACNUR/ACNUDH/
UNICEF para desastres e para civis afetados pelos deslocamentos), Recuperao Inicial
(PNUD), Logstica (PMA), Telecomunicaes emergenciais (OCHA/UNICEF/PMA)
168
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169
O papel de destaque do ACNUR411 pode ser explicado em face dos

fatos de que (1) ele j possui programas de ao estabelecidos e (2) possui
um extensivo know-how no que se refere proteo e (3) as semelhanas
entre os refugiados e os deslocados internos so significativas, o que facilita
a proteo destes por esse rgo.
Na prtica o ACNUR j se ocupa dos deslocados internos h anos
(elencando-os como pessoas de interesse do ACNUR como, por exemplo,
os refugiados repatriados), e desde 2001 tem-se verificado o aumento
constante do nmero de deslocados atendidos, o qual atualmente de 6,6
milhes, representando 31,5% da populao total atendida pelo ACNUR.
Ainda relacionado com a temtica da ampliao do mandato de atuao
do ACNUR e propugando por uma expanso na definio jurdica de
refugiados, tem-se o tema dos Refugiados Ambientais.
Refugiados ambientais so as pessoas que fugiram de suas casas por
causa de mudanas ambientais que tornaram suas vidas ameaadas ou insustentveis.412 O termo refugiados ambientais foi cunhado em 1985,413 mas
foi apenas recentemente, (sobretudo com a desertificao acentuada na frica,
com o tsunami na sia, com um grave terremoto no Paquisto e o furaco
Katrina nos Estados Unidos), que passou a existir presso para que essas
pessoas sejam protegidas pelo sistema do Direito Internacional dos Refugiados.
Para Karla Hatrick so cinco as principais causas de refugiados
ambientais: (1) degradao da terra agriculturvel, (2) desastres ambientais,
(3) destruio de ambientes pela guerra, (4) deslocamento involuntrio na
forma de reassentamento e (5) mudanas climticas.414
Tais pessoas ficam assim no somente deslocadas, mas tambm desprovidas de proteo internacional especfica uma vez que no se enquadram na
proteo concedida pelo Direito Internacional dos Refugiados, estando em
situao similar dos migrantes forados por questes econmicas.
A ampliao do mandato do ACNUR para abranger essas pessoas
parece ser possvel somente de modo pontual e com base no carter
humanitrio de seu trabalho, uma vez que elas muitas vezes seguem no
interior de seu prprio Estado (assemelhando-se aos deslocados internos) e
que, sobretudo, no so vtimas de perseguio.
_____________
411
O ACNUR adotou os princpios dirigentes elaborados pela ONU e os compilou em um
manual de procedimento entregue ao seu pessoal de campo.
412
DERANI, C. Refugiado ambiental. Dicionrio de Direitos Humanos. Disponvel em:
<www.espmu.gov.br>. Acesso em: 12 abr. 2007.
413
Ibidem.
414
Ibidem.
169
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170
Apesar de o enquadramento legal dessas pessoas como refugiados

parecer difcil, os refugiados ambientais impem uma discusso relevante
sobre a abrangncia do sistema internacional de proteo aos refugiados.
Discusso essa que est apenas iniciando e que promete estar na agenda
internacional pelos prximos anos, dado que a ONU aponta que at o ano
2050 existiro 150 milhes de pessoas nessa condio e que o nmero atual
de refugiados ambientais j equivalente ao de refugiados.415
_____________
415
Ibidem.
170
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TTULO IV
A PROTEO NACIONAL AOS REFUGIADOS
Captulo 1
PANORAMA HISTRICO DO REFGIO NO BRASIL
O Brasil est comprometido com a normativa de proteo dos
refugiados desde os primrdios da fase de universalizao deste instituto,
no incio da dcada de 50 do sculo XX, uma vez que ratificou e recepcionou
tanto a Conveno de 51416 quanto o Protocolo de 67,417 alm de fazer parte
do Conselho Executivo do ACNUR desde 1958.
Apesar disso, durante, aproximadamente, duas dcadas no houve
manifestao de uma efetiva poltica de acolhida a refugiados em nosso
territrio, sendo tal fato alterado somente no final da dcada de 1970.418
Em 1977419 o ACNUR celebrou um acordo com o Brasil para o
estabelecimento de um escritrio ad hoc em seu territrio, mais precisamente
no Rio de Janeiro, em funo da ruptura da democracia na Amrica Latina,
_____________
416
A lei 9.474/1997, bem como as principais etapas de sua criao, so objetos de estudo
da seo 2, do prximo captulo.
417
A Conveno de 51 foi recepcionada em nosso ordenamento pelo Decreto-legislativo 11,
de 7 de julho de 1960, e promulgada pelo Decreto 50.215, de 28 de janeiro de 1961.
J o Protocolo de 67 foi recepcionado pelo Decreto-legislativo 93, de 30 de novembro
de 1971, e promulgado pelo Decreto 70.946, de 7 de agosto de 1972. Contudo, de acordo
com Guido F. S. Soares, somente com o decreto 99.757, de 3 de dezembro de 1990,
o Protocolo de 67 passou a ter validade efetiva, pois no decreto de promulgao anterior
mantiveram-se as reservas que o Protocolo objetivava retirar, fato corrigido somente em
1990; cf. SOARES, G. F. S. Ob. cit., p. 398-399.
418
FISCHEL DE ANDRADE J. H. e MARCOLINI, A. Ob. cit., p. 168. Neste primeiro
momento o Brasil dava aos refugiados no-europeus a condio de asilados, que como
visto no traz obrigaes para o Estado concessor e no tem sua aplicao fiscalizada
por um rgo internacional.
419
Existe controvrsia a respeito da data da abertura do Escritrio do ACNUR no Brasil.
Alguns autores apontam o ano de 1982, quando a presena do ACNUR foi oficialmente
reconhecida, mas o prprio ACNUR aponta o ano de 1977 como o ano de instalao,
razo pela qual tambm aqui se aponta esta data.
171
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172
que gerou perseguies aos opositores dos novos regimes e, conseqentemente, refugiados.
Esse escritrio, no entanto, atuou principalmente realizando o reassentamento dos refugiados que ali chegavam, uma vez que, no acordo existente
entre o ACNUR e o governo brasileiro, estabelecia-se que o Brasil manteria
a limitao geogrfica da Conveno de 51, somente recebendo refugiados
provenientes da Europa. E, alm disso, o Brasil, tambm vivendo sob uma
ditadura militar, no queria dar guarida a pessoas que se opunham a regimes
prximos ao seu, mas permitia o trnsito dessas em seu territrio para
reassentamento em outro Estado.
Durante essa fase, cerca de 20 mil argentinos, bolivianos, chilenos e
uruguaios foram reassentados na Austrlia, Canad, Europa e Nova Zelndia.420
Nem mesmo a instalao do ACNUR em seu territrio fez com que
a reserva geogrfica fosse denunciada pelo Brasil, muito porque, por esse
mesmo acordo, o Brasil permitia a instalao do ACNUR, mas no
reconhecia o seu mandato como rgo de uma organizao internacional.
Durante esse perodo de atuao quase clandestina, o ACNUR contou
com o apoio de rgos de atuao interna ligados aos direitos humanos para
a proteo aos refugiados. Entre esses parceiros pode-se destacar a Critas
Arquidiocesana do Rio de Janeiro, a Comisso Pontifcia Justia e Paz
(comumente denominada Comisso Justia e Paz) e a Critas Arquidiocesana
de So Paulo.
A Critas uma organizao sem fins lucrativos da Igreja Catlica
com atuao mundial em diversos projetos sociais. Foi estabelecida oficialmente em 1950, apesar de ter atuado embrionariamente auxiliando as vtimas
da Segunda Guerra Mundial e de um terremoto no Japo em 1948.
A funo da Critas atender s populaes nas suas grandes
necessidades, ou seja, pode-se dizer que ela o brao social da Igreja
Catlica. A Critas Internacional formada pelas Critas Nacionais, que se
organizam em regies continentais para facilitar sua atuao. Atualmente
a Critas atua em 154 Estados, sendo que 21 Critas Nacionais so parceiras
implementadoras do ACNUR.421
Desde 1967 a Critas Internacional tem status de observadora junto
ONU, mais precisamente no Conselho Econmico e Social, o que
demonstra o reconhecimento da sua relevncia pela comunidade internacional.
_____________
420
FISCHEL DE ANDRADE J. H. e MARCOLINI, A. Ob. cit., p. 169.
421
Cf. dados obtidos no site do ACNUR. Disponvel em: <www.unhcr.org>. Acesso em:
16 abr. 2007.
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No Brasil est ligada Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil

[CNBB] e Pastoral Social, tendo sido criada em 1956. Est organizada
em 140 dioceses, que juntas formam arquidioceses, entre as quais se
destacam as Arquidioceses de So Paulo e Rio de Janeiro, que atuam, at
hoje, na acolhida dos refugiados.
J a Comisso Pontifcia Justia e Paz existia para legalizar o tratamento
humanitrio que a Igreja Catlica dava aos refugiados, bem como a todos
os temas de direitos humanos.
Tais parcerias foram vitais para a atuao do ACNUR no Brasil, em
face das citadas limitaes de sua competncia impostas pelo acordo com
o governo brasileiro. Em funo delas, o ACNUR conseguiu que 150
refugiados vietnamitas,422 alguns refugiados cubanos423 e 50 famlias Bahai
fossem recebidas, entre 1975 e 1980, e em 1986, respectivamente, como
residentes estrangeiros,424 de modo a minimizar a aplicao da reserva
geogrfica em nosso ordenamento.425
Esses refugiados foram recebidos pela Critas Arquidiocesana do Rio
de Janeiro e pela Comisso Pontifcia Justia e Paz em So Paulo, sendo
que nesta cidade o atendimento direto a essas pessoas foi sediado na
Associao de Voluntrios para a Integrao do Migrante [AVIM].426
Sendo assim, em So Paulo, passaram a existir dois centros para auxlio
aos refugiados, ambos dentro da Arquidiocese de So Paulo: (1) a Comisso
_____________
422
Refugiados estes que foram resgatados em alto-mar por petroleiros brasileiros, em funo
do que o governo brasileiro se tornou responsvel por eles.
423
Esses refugiados estavam no Brasil na supramencionada condio de asilados e viviam
em Curitiba, onde foram auxiliados com dinheiro para integrao local. Os projetos a
estabelecidos no lograram sucesso, e os refugiados foram transferidos para So Paulo,
quando ento passaram a contar com apoio jurdico e apoio para questes de habitao
e sade, mas no com dinheiro em espcie para projetos.
424
Note-se que no foi reconhecido formalmente o status de refugiados a essas pessoas,
mas na prtica foram-lhes assegurados direitos e protees.
425
Apesar desse incio de proteo a presena do ACNUR no Brasil e, de modo geral,
na Amrica Latina durante o perodo de ditadura militar criticado, por ter sido menor
do que a necessria. Sem tentar justificar uma atuao menos forte do que a que se
precisava pode-se apontar trs questes que auxiliam o entendimento de tal postura: (1)
o princpio de no-interveno, durante esse perodo, era ainda muito forte nas relaes
internacionais, dificultando a flexibilizao da soberania, necessria para a atuao do
ACNUR; (2) a questo da efetivao dos direitos humanos tambm se encontravae
minimizada em funo desse princpio; e (3) durante o perodo em tela a descolonizao
e a independncia de Estados africanos e asiticos, realizadas em muitos casos por meio
do recurso fora, geraram muitos refugiados, em nmero muito maior do que os
produzidos pelas ditaduras na Amrica Latina, demandando maior atuao do ACNUR.
426
Da qual era diretor o Pe. Alberto Zambiasi, que se dedicou ao trabalho com refugiados desde
o momento em que o AVIM passou a funcionar como posto de atendimento a esses.
173
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Pontifcia Justia e Paz, que comeou a se dedicar com maior nfase aos
refugiados latino-americanos, e (2) o AVIM, no qual era realizado o
atendimento aos vietnamitas e aos cubanos.
Vale ressaltar que toda a preocupao da Igreja Catlica de So Paulo
com os refugiados tinha como base o ideal do Cardeal Emrito de So Paulo,
Dom Paulo Evaristo Arns,427 que inclusive foi condecorado com a medalha
Nansen428 prmio concedido pelo ACNUR a pessoas que atuam na proteo
dos refugiados e homenageia em seu nome um dos percurssores da proteo
internacional aos refugiados, Fridtjof Nansen pelos servios prestados aos
refugiados.
No Rio de Janeiro, todo o trabalho de apoio aos refugiados se
concentrava na Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro.
Nesses centros os refugiados contavam com assessoria jurdica e auxlio
para habitao e sade. Os vietnamitas passaram, aps alguns anos, a
participar de um projeto de microcrdito para o estabelecimento de oficinas
de costura, fato que marca o incio do processo de integrao local dos
refugiados na sociedade brasileira.
Do ponto de vista normativo, a proteo se aperfeioou, em 1982, com
o reconhecimento do ACNUR como rgo de uma organizao internacional.
A partir de 1984, com a redemocratizao de alguns Estados da
Amrica Latina, deu-se incio repatriao dos refugiados, auxiliada pela
Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e pela Comisso Pontifcia Justia
e Paz em So Paulo.
Aps essa data os refugiados
eram autorizados a ficar no Brasil por um perodo de tempo no
condicionado a oportunidades de reassentamento e lhes eram concedidos
documentos expedidos pelo ACNUR e endossados pela Polcia Federal. As
autoridades nacionais indicavam seu entendimento de que os refugiados eram
responsabilidade do ACNUR e no do Brasil. Em 1986, com o auxlio do
ACNUR, 200 iranianos bahais, quase 50 famlias, foram reassentados no
Brasil como migrantes.429
Em 1988, j sob um sistema democrtico no Brasil, o posto do AVIM

deixou de existir e o trabalho com os refugiados em So Paulo passou a
_____________
427
Que cedeu inclusive uma sala na Arquidiocese de So Paulo para o funcionamento da
Comisso Pontifcia Justia e Paz.
428
Em 1985.
429
FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. Brazils refugee act: model refugee
law for Latin Amrica, Forced Migration Review, 12, p. 37-38, janeiro de 2002.
174
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175
ser concentrado, temporariamente, na sede da Comisso Pontifcia Justia

e Paz, tornando-se objeto da Critas Arquidiocesana de So Paulo logo em
seguida.430
Em 1989 ocorreu a transferncia do escritrio do ACNUR para Braslia
e a denncia pelo Brasil da reserva geogrfica estabelecida pela Conveno
de 51. Em 1990 as reservas aos artigos 15 e 17 deste diploma legal foram
levantadas.
Com a redemocratizao do Brasil, a Constituio Federal de 1988
e o crescente interesse pelos refugiados e pelos direitos humanos em geral,
foi elaborada a Portaria Interministerial 394, de 1991, que amplia o elenco
de direitos dos refugiados e estabelece procedimento especfico para a
concesso de refgio envolvendo tanto o ACNUR que analisa os casos
individuais quanto o governo brasileiro, que d a deciso final.
Em linhas gerais o procedimento para a concesso de refgio ocorria
da seguinte maneira: o ACNUR realizava uma entrevista com os solicitantes
de refgio e com base nela elaborava um parecer recomendando ou no
a concesso de refgio naquele caso. Esse parecer era encaminhado ao
Ministrio das Relaes Exteriores, que se pronunciava a seu respeito e fazia
sua remessa ao Ministrio da Justia, que proferia a deciso final.431 Tal
deciso era publicada no Dirio Oficial da Unio e era enviado um ofcio
do ACNUR para as Critas Arquidiocesanas de So Paulo e Rio de Janeiro,
a partir do qual a Polcia Federal emitia documentao para o refugiado.
Em 1992, com a chegada de aproximadamente 1200 angolanos que
fugiam da guerra civil em seu pas, o Brasil passou a adotar uma postura
mais flexvel em relao aos refugiados, no se limitando definio prevista
na Conveno de 51 e no Protocolo de 67, mas sim ampliando-a para permitir
a proteo dessas pessoas. Era o incio da utilizao da definio ampliada
pelo Brasil, seguindo as diretrizes da Declarao de Cartagena (1984), e
que seria positivada na lei nacional sobre refugiados.
O prximo e derradeiro passo na histria nacional de proteo aos
refugiados veio a ser a elaborao de um projeto de lei sobre o Estatuto
Jurdico do Refugiado. Tal projeto foi aprovado, e a Lei 9.474, de 1997,
foi promulgada, passando a ser a legislao nacional sobre o tema e servindo
como marco da plenitude da proteo aos refugiados no Brasil.432
_____________
430
Dom Paulo Evaristo Arns entendeu que, com o advento da Constituio Federal de 1988,
todo o programa de apoio aos refugiados deveria sair da Comisso Justia e Paz.
431
Vale ressaltar que o Ministrio das Relaes Exteriores sempre decidiu em conformidade
com o parecer do ACNUR.
432
A lei 9.474/1997, bem como as principais etapas de sua criao, so objetos de estudo
da seo 2, do prximo captulo.
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Este diploma legal, muito em funo de ser bem posterior s convenes

internacionais sobre o tema, adotou oficialmente a definio mais ampla de
refugiado, j utilizada na prtica desde 1992, acolhendo tambm por meio
deste instituto pessoas que fogem de graves e generalizadas violaes de
direitos humanos. Est inclusive servindo como base para a adoo de uma
legislao uniforme sobre o tema no mbito do Cone Sul.433-434
A partir dessa data, o Brasil se consolidou como um Estado acolhedor
de refugiados (atualmente435 o segundo maior receptor de refugiados da
Amrica Latina,436 estando atrs somente do Mxico, e um dos nicos que
um pas de reassentamento), e passou a integrar formalmente o grupo de
Estados que no apenas se preocupam, mas efetivam o Direito Internacional
dos Direitos Humanos, pelo menos no que tange ao Direito Internacional
dos Refugiados.
Aps a aprovao da Lei 9.474/1997 e do estabelecimento de um rgo
administrativo encarregado da anlise das solicitaes de refgio, o ACNUR,
em 30 de dezembro de 1998, retirou a sua misso do Brasil em funo
de reformas internas e diminuio de pessoal e de escritrios e devido,
tambm, ao nmero reduzido de refugiados no Brasil.
Entre 1999 e 2004, a atuao do ACNUR no Brasil se deu por meio da
assessoria da equipe do escritrio Regional para o Sul da Amrica do Sul do
ACNUR (com sede em Buenos Aires) nas reas tcnica, administrativa e de
projetos, apoiando o trabalho de assistncia e integrao local dos refugiados.
Um assessor jurdico representava o ACNUR nas reunies do CONARE.
A fim de fortalecer a legitimidade do trabalho de proteo aos
refugiados alm dos convnios entre a CASP e a CARJ com o ACNUR,
foram assinados convnios tripartites para assistncia Jurdica e Entrevistas
para Refugiados e Solicitantes de Refgio, entre o ACNUR, as Critas e
a Ordem dos Advogados do Brasil [OAB],437 seces So Paulo e Rio de
Janeiro,438 por meio das Comisses de Direitos Humanos.
_____________
433
Desde o final da dcada de 80 o ACNUR objetiva harmonizar as legislaes dos pases
do Cone Sul sobre refugiados.
434
Para maiores detalhes sobre a adequao da lei brasileira enquanto modelo para o ConeSul, vide JUBILUT, L. L. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and
Protection in Brazil: a model in South America? Journal of Refugee Studies, v. 19, n.
1, Oxford, p. 22-44, 2006.
435
O procedimento atual para a concesso de refgio ser detalhado no item 2.2, da seo
2 do prximo captulo.
436
Vide APNDICE B para nmeros de refugiados e solicitantes de refgio em So Paulo
e no Rio de Janeiro (organizados por pas).
437
438
Esses convnios foram celebrados pelos presidentes das seccionais supramencionadas (j
que a realizao das atividades previstas neles se daria nos Estados de So Paulo e do
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177
Por esse acordo, a OAB indicava advogados, contratados pelas Critas,

que se ocupavam das questes relativas ao processo de reconhecimento do
status de refugiado e das demais questes jurdicas relativas aos refugiados
e aos solicitantes de refgio. O treinamento dos advogados era respaldado
pelo ACNUR, o qual fornecia, inclusive, guias de procedimentos em
entrevistas e manuais prticos sobre casos especficos439 para a elaborao
de pareceres de elegibilidade.440 J as Critas Arquidiocesanas de So Paulo
e do Rio de Janeiro eram (e so) responsveis pelos Centros de Acolhida
para Refugiados, no qual se realizam estas consultas, e davam (e continuando
dando) todo o aporte tcnico-administrativo e o servio de assistentes sociais,
que buscam auxiliar os refugiados em seu processo de integrao local e
em suas necessidades bsicas.
Em 2004 o ACNUR retornou ao Brasil com um escritrio subordinado
ao escritrio de Buenos Aires. Situao essa que se manteve at 2005, quando
o escritrio do ACNUR no Brasil se tornou autnomo, tendo um representante oficial, e passou a coordenar os programas de assistncia, integrao
e proteo, bem como os recursos financeiros utilizados no atendimento aos
refugiados no Brasil, e os contatos e negociaes com o governo e
participando das reunes do CONARE, como membro efetivo, sem voto.
_____________
Rio de Janeiro), os quais tambm so os presidentes das Comisses de Direitos Humanos
e que de acordo com o artigo 49 da Lei 8.906/1994 (Estatuto da OAB) so competentes
para representar legalmente a entidade , e aprovados pelos Conselhos de ambas. A
assinatura desses convnios vai ao encontro das finalidades da OAB, conforme se
depreende do artigo 44, I e II, da citada lei e a possibilidade de assinatura deles pelas
seccionais decorre do artigo 54, I a XVIII do mesmo diploma legal, o qual estabelece
que a competncia para tal no exclusiva do Conselho Federal desta entidade.
439
Cumpre aqui ressaltar que todas as diretrizes do mencionado Manual de Procedimentos
e Critrios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado de acordo com a
Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados eram
respeitadas pelo procedimento de reconhecimento do status de refugiado no Brasil.
440
Esses pareceres eram compostos de trs partes principais: (1) o resumo do questionrio
e da entrevista, apontando-se aspectos pessoais do solicitante (nome, idade, nacionalidade
e filiao, por exemplo), e aspectos relativos ao seu pedido de refgio (por que razo
deixou seu pas de origem e/ou residncia habitual e por que est solicitando refgio
no Brasil); (2) a descrio da situao objetiva do pas de origem e/ou de residncia
habitual, que traz informaes atualizadas acerca do Estado de onde veio o solicitante,
a fim de se trazer elementos concretos que corroborem a histria relatada; e (3) a
recomendao ou no do reconhecimento do solicitante como refugiado. Verifica-se que
as duas primeiras partes funcionam como justificativa para a deciso apontada na parte
final. Esta deciso baseia-se na adequao da histria relatada e das condies pessoais
do solicitante aos diplomas legais (que no caso brasileiro so a Lei 9.474/1997, a
Conveno de 51 e o Protocolo de 67), que trazem as situaes nas quais se reconhece
o direito de ser reconhecido como refugiado.
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Captulo 2
BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS
A proteo do refugiado pelo ordenamento jurdico brasileiro conta com
dois pilares bsicos, que so a Constituio Federal de 1988 e a Lei 9.474/
1997, alm dos documentos internacionais com os quais o Brasil se
comprometeu.
Seo 1 A Constituio Federal de 1988
A anlise da temtica dos refugiados na Constituio Federal de 1998
deve ser feita a partir de uma dupla perspectiva: devem-se analisar, de um
lado, as suas disposies internas, ou seja, os princpios e regras nela contidos
referentes proteo dos refugiados, e, de outro lado, as disposies que
lhe so exteriores, mas que so reguladas por ela, as quais, no caso em
questo, vm expressas em tratados internacionais, ou seja, tem-se que
entender como essas regras internacionais se coadunam com as regras
constitucionais.
Esta necessidade decorre do fato de que:
a Constituio concebida como unidade que expressa sobretudo valores
permanentes da comunidade nacional, que se sobrepe a outros meramente
conjunturais, por vezes dissociados daqueles [...] No Brasil, tal unidade
encontra-se nas disposies sobre os direitos e garantias fundamentais e nos
princpios que governam o Estado brasileiro.441
_____________
441
MAGALHES, J. C. O Supremo Tribunal Federal e o direito internacional uma anlise
crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2000. p. 38.
179
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1.1 Os fundamentos constitucionais do Refgio

A Constituio Federal de 1988 traz em seu ttulo I, que trata dos
princpios fundamentais, um elenco de princpios que devem orientar as aes
do Brasil, entre as quais as de escopo internacional, como a prtica do refgio.
Por princpios entende-se as linhas gerais que devem ser adotadas pelo
governo brasileiro no exerccio de suas atividades. Trata-se de regras
jurdicas que, ao mesmo tempo em que fundamentam as demais regras
jurdicas, apontam os objetivos a serem alcanados por essas, tendo assim
papel de destaque nos ordenamentos jurdicos.
A Constituio Federal de 1988 elenca em seu artigo 1. os seus
fundamentos,442 entre os quais se destaca a dignidade da pessoa humana,
que vai pautar toda a proteo dos direitos humanos no Brasil. Ademais,
no artigo 3., que se encontra dentro do ttulo dos princpios fundamentais,
estabelece seus objetivos fundamentais,443 e, com isso, inova a prtica
constitucional brasileira, posto que ao deixar claro quais os objetivos que
pretende atingir obriga a todos (Estado, sociedade civil e indivduos) a se
comprometer com a sua realizao.
Constituem, ainda, princpios elencados pela Constituio Federal de
1988 os relativos s relaes internacionais, presentes no artigo 4.,444
conforme ensina Jos Afonso da Silva: Os princpios relativos comunidade
internacional so definies precisas de comportamento do Brasil como
pessoa jurdica de Direito Internacional.445 Entre esses princpios destaca_____________
442
Artigo 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito
e tem como fundamentos: I a soberania, II a cidadania, III a dignidade da pessoa
humana, IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, V pluralismo poltico.
443
Artigo 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I
construir uma sociedade livre, justa e solidria, II garantir o desenvolvimento nacional,
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais
e IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade
e quaisquer outras formas de discriminao.
444
Artigo 4. A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais
pelos seguintes princpios: I independncia nacional, II prevalncia dos direitos
humanos, III autodeterminao dos povos, IV no-interveno, V igualdade entre
os Estados, VI defesa da paz, VII Soluo pacfica dos conflitos, VIII repdio
ao terrorismo e ao racismo, IX cooperao entre os povos para o progresso da
humanidade, X Concesso de asilo poltico. Pargrafo nico A Repblica Federativa
do Brasil buscar a integrao econmica, poltica e social e cultural dos povos da
Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.
445
Curso de Direito constitucional positivado. 5. ed. So Paulo: RT, 1989, p. 84 apud
DALLARI, P. B. Constituio e relaes exteriores. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 152.
180
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181
se, para o estudo em tela, a prevalncia dos direitos humanos, prevista no

inciso II do supracitado artigo e a concesso de asilo poltico,446 estipulada
no inciso X447 do mesmo diploma legal.
Com base nesses princpios,448 pode-se afirmar que os alicerces da
concesso do refgio, vertente dos direitos humanos e espcie do direito
de asilo,449 so expressamente assegurados pela Constituio Federal de
1988, sendo ainda elevados categoria de princpios de nossa ordem jurdica.
Sendo assim, a Constituio Federal de 1988 estabelece, ainda que
indiretamente, os fundamentos legais para a aplicao do instituto do refgio
pelo ordenamento jurdico brasileiro.
_____________
446
O asilo poltico tem longa histria nas constituies brasileiras: ele surge na Constituio
de 34, em seu Captulo II, artigo 113, pargrafo 31; suprimido pela Constituio de
37 e volta ao texto constitucional em 1946, por meio do artigo 141, pargrafo 33. Na
Constituio de 67 aparece no artigo 150, pargrafo 19, no sendo alterado pela Emenda
Constitucional 1/1969. Interessante notar que o texto sempre mencionou a expresso
asilo poltico (e no apenas asilo) e que at a Constituio de 88 estava tal instituto
ligado ao pedido de extradio; de acordo com GEREMBERG, A. L. W. A evoluo
constitucional brasileira do direito de asilo. In: ALMEIDA, G. A. e ARAJO, N. Ob.
cit., p. 291-301.
447
As Constituies modernas, em geral, desempenham uma dupla funo: de um lado traam
limites ao poder (pacto poltico) e de outro declaram direitos fundamentais que devem
ser respeitados (pacto social). A Constituio Federal de 1988 no foge a esta regra,
a qual pode ser notada claramente no que tange temtica dos refugiados, vez que
o inciso X do artigo 4., ao mesmo tempo em que limita o poder em sua atuao
internacional, declara a existncia de direitos para os indivduos.
448
Parte da doutrina entende que a base constitucional do reconhecimento do status de
refugiado o inciso sobre asilo poltico e outra parte que a prevalncia dos direitos
humanos. Em face desta controvrsia preferiu-se apontar os dois incisos como bases
do refgio. Tal problema no existiria se o texto constitucional tivesse adotado a proposta
da Comisso de Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher, pela
qual o dispositivo do direito de asilo leria: Conceder-se- asilo a estrangeiros perseguidos
em razo de raa, nacionalidade e convices polticas, filosficas ou religiosas, ou em
razo de defesa dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana, ou a proposta
da Comisso de Sistematizao pela qual o asilo estaria consagrado da seguinte maneira:
Conceder-se- asilo poltico aos perseguidos em razo de defesa dos direitos e liberdades
fundamentais da pessoa humana (POGREBINSCHI, T. O direito de asilo e a Constituinte
de 1987-88. In: ALMEIDA, G. A. e ARAJO, N. Ob. cit., p. 319-342); em ambos
os textos verifica-se que a expresso asilo poltico usada equivocadamente querendo
designar o direito de asilo, isto porque se estabelecem hipteses de refgio, gnero de
asilo e no somente de asilo poltico.
449
Apesar de a Constituio Federal utilizar a expresso asilo poltico, entende-se que ela
est se referindo ao direito de asilo em sua totalidade, isto porque, como j referido,
outros instrumentos legais, tais como o artigo 23 da Declarao e Programa de Ao
de Viena, de 1993, e o prembulo da Conveno de 51, tambm contm esta impreciso
terminolgica, usando-se a espcie em lugar do gnero.
181
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182
Ademais, este diploma legal estabelece em seu artigo 5., caput, que:
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes.
Dessa forma, alm de obrigar o Brasil a zelar pelo respeito aos direitos
humanos e a conceder asilo, assegurando mediatamente o refgio, a Constituio Federal de 1988 estipula a igualdade de direitos entre os brasileiros e
os estrangeiros incluindo-se os solicitantes de refgio e os refugiados do
que se depreende que, salvo as excees nele previstas, este documento coloca
o ordenamento jurdico nacional, com todas as suas garantias e obrigaes,
disposio dos estrangeiros que vm buscar refgio no Brasil.
Desta feita, a Constituio Federal de 1988 traz as bases legais para
a efetivao do instituto do refgio no Brasil, bem como dispe sobre o
tratamento jurdico a ser dispensado aos solicitantes de refgio e refugiados
enquanto estrangeiros no Brasil, mostrando-se consciente da importncia
do tema no atual momento da comunidade internacional.
1.2 Os instrumentos internacionais e a Constituio
Os tratados internacionais apresentam fases em sua elaborao, as quais
so diferentes caso se trate de um tratado bi ou multilateral. Para os fins
do presente estudo sobre refugiados so esses ltimos que de perto
interessam.
Um tratado multilateral, tal qual a Conveno de 51, apresenta no
mximo quatro fases de criao, de acordo com Joo Grandino Rodas: (1) a
negociao, em que so estabelecidos os deveres e obrigaes que decorreram
do tratado, (2) a assinatura, em que um representante do Estado qualificado
para tal, ou por sua funo ou por possuir autorizao formal para tal,
consubstanciada em uma Carta de Plenos Poderes, autentica o texto convencionado com sua assinatura, (3) a aprovao legislativa do tratado pelos
Estados que objetivam se tornar parte deles e (4) a ratificao.450
Quanto s duas primeiras (negociao e assinatura) e ltima fase no
existe controvrsia que merea ateno no trabalho em curso. Contudo, no
que concerne terceira fase, a aprovao legislativa do tratado, devem-se
destacar alguns pontos relevantes.
A necessidade de aprovao legislativa dos tratados, adotada em alguns
Estados, tem origem na Revoluo Francesa, com o intuito de um maior
_____________
450
Tratados internacionais. So Paulo: RT, 1991. p. 14 e ss.
182
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183
controle entre os Poderes do Estado: uma vez que quem assina o tratado
o Poder Executivo, busca-se limitar sua discricionariedade ao obrigar o
Estado internacionalmente por meio da aprovao daquele pelo Legislativo.
A necessidade de aprovao e, conseqentemente, de transposio de
uma norma internacional para o ordenamento nacional, ou a ausncia dela
levou ao aparecimento de duas teorias sobre o relacionamento do direito
interno com o Direito Internacional: a teoria monista e a teoria dualista.451
A teoria monista entende que a ordem interna e a ordem internacional
formam um todo, e que o Direito uno, no havendo a necessidade de uma norma
internacional ser internalizada para que tenha efeitos na ordem interna dos
Estados. Ela estipula que existe uma interpenetrao dos dois sistemas, os quais
se originam de uma nica norma, e tem em Hans Kelsen seu principal formulador.
O principal ponto de divergncia entre os adeptos do monismo a
prevalncia de uma norma sobre a outra, em caso de conflito.
De um lado, h os que apontam a primazia do direito interno sobre
o Direito Internacional.452 A maioria dos Estados adeptos deste posicionamento explica sua posio por meio do recurso histria, afirmando que
uma norma recente de Direito Internacional no pode alterar regras internas
que datam de tempos imemoriais. Em geral, trata-se de Estados tradicionalistas e religiosos, entre os quais se pode citar o Ir.
De outro lado, os adeptos da primazia do Direito Internacional sobre
o direito interno453 oferecem como principal justificativa o fato de o Direito
Internacional ser fruto da atuao de uma sociedade de Estados, que no
pode submeter-se vontade de um de seus membros.
A jurisprudncia internacional tende, h muito tempo, a acatar esta
segunda tese, como mostra o parecer da Corte Permanente de Justia
Internacional de 1930,454 citado por Hidelbrando Accioly, que afirma que:
_____________
451
Alguns autores entendem que esta problemtica decorrncia direta da no-codificao
do Direito Internacional, fato este que possibilita o aparecimento de dvidas em relao
aplicao e hierarquia de suas normas nos ordenamentos internos dos Estados.
452
Denominada por alguns estudiosos de doutrina do constitucionalismo nacionalista, cf.
BOSON, G. B. Direito internacional pblico. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 142.
453
Alguns estudiosos se referem a esta doutrina como a do internacionalismo, cf. BOSON,
G. B. Ob. Cit., p. 149.
454
So ainda exemplos de manifestaes da jurisprudncia internacional neste sentido a
deciso do Tribunal Arbitral de Genebra no caso Alabama de 1871, Protocolos
Venezuelanos de 1903, o parecer da Corte Permanente de Arbitragem de Haia nos casos
da Companhia de Navegao Orenoco de 1910, da Companhia de Navegao Norueguesa
de 1922, e do caso Shufeldt-Guatemala de 1930, e as decises da Corte Permanente
de Justia Internacional no caso da Alta Silsia de 1926, e das Zonas Francas de 1923;
cf. BOSON, G. B. Ob. cit., p. 155-156.
183
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princpio geralmente reconhecido do direito internacional que, nas relaes

entre potncias contratantes de um tratado, as disposies de uma lei interna
no podem prevalecer sobre as do tratado,455 ou, ainda, o parecer da Corte
Internacional de Justia, de 26.04.1988, no caso da aplicabilidade da
obrigao de arbitragem em virtude da seo 21 do acordo de 26.06.1947
relativa sede da ONU que determina: O princpio fundamental em direito
internacional d proeminncia deste direito sobre o direito interno.456
Alm disso, a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969,
demonstrando tambm a adoo desta doutrina, estipula em seu artigo 27 que:
Uma parte no pode invocar as disposies de seu direito interno para justificar
o descumprimento de um tratado. Esta regra no prejudica o art. 46.457
Assim, se o direito interno e o Direito Internacional formam um todo
nico, no h que se falar em transformao de uma norma internacional
em interna, pois se pressupe a sua validade sem tal formalismo.
J a doutrina dualista entende que a ordem interna e a ordem
internacional constituem esferas distintas, independentes e separadas, e que,
portanto, no se inter-relacionam. A justificativa para a adoo desta tese
o fato de os direitos internos e internacional terem sujeitos (indivduos
e Estados), objetos (relaes internas e relaes internacionais) e origem (um
Estado e a comunidade de Estados) distintos. Desta sorte, no haveria que
se falar em prevalncia de normas de uma esfera sobre normas da outra.
Estando diante de dois universos diferenciados, somente h aproximao entre as normas de cada esfera no que tange responsabilidade
internacional (no caso de uma norma internacional aceita pelo Estado no
ser aplicada internamente).
Para o dualismo, o ingresso de uma norma internacional no ordenamento interno dos Estados demandaria um procedimento formal, denominado
recepo. Em geral, a exigncia de tal procedimento vem expressa na
Constituio dos Estados e denota a adoo do j mencionado iderio da
Revoluo Francesa. Como ensina Joo Grandino Rodas:
corolrio da teoria dualista a necessidade de, atravs de alguma
_____________
455
Ob. cit., p. 60.
456
DINH, N.Q., DAILLIER, P., PELLET. A. Ob. cit., p. 88.
457
Artigo 46, (1) Um Estado no pode invocar o fato de seu consentimento em obrigarse por um tratado ter sido manifestado em violao de uma disposio de seu direito
interno sobre competncia para concluir tratados, como causa de nulidade de seu
consentimento, a no ser que essa violao seja manifesta e diga respeito a uma regra
de seu direito interno de importncia fundamental. (2) Uma violao manifesta se
for objetivamente evidente para qualquer Estado que proceda, na matria, na conformidade
da prtica normal e da boa-f.
184
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185
formalidade, transportar o contedo normativo dos tratados para o Direito

interno, para que estes, embora j existentes no plano internacional, possam
ter validade e executoriedade no territrio nacional.458
A maioria dos doutrinadores, em tese que parece ser a mais adequada

nossa realidade, entende que o Brasil aderiu teoria dualista, tanto em
decorrncia de julgados do Supremo Tribunal Federal como pelas exigncias
expressas na Constituio que estipula:
Art. 84 Compete exclusivamente ao Presidente da Repblica: [...] VIII
celebrar tratados, convenes e atos internacionais sujeitos a referendo do
Congresso Nacional,
Art. 21 Compete Unio: I manter relaes com Estados estrangeiros
e participar de organizaes internacionais, e
Art. 49 da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretam
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional [...],459
Os principais julgados do Supremo Tribunal Federal que tratam da

matria so: (1) o Recurso Extraordinrio 80.004, no qual a necessidade de
um procedimento formal para a recepo de um instrumento de Direito
Internacional pelo ordenamento jurdico brasileiro ressaltada em vrias
ocasies, como, por exemplo, em passagem do voto do Ministro Cordeiro
Guerra, que diz que a promulgao d ao tratado fora de lei, e em trecho
do voto do Ministro Leito de Abreu, que atesta a aplicabilidade imediata
dos tratados-leis, aprovados e regularmente promulgados; (2) a Carta
Rogatria 8.279 Repblica Argentina, na qual o relator Ministro Celso
de Mello justifica seu voto da seguinte maneira:
No obstante a controvrsia entre o monismo e o dualismo tenha sido
qualificada por Charles Rousseau (Droit International Public Approfondi, p.
3-16, 1958, Dalloz, Paris) no plano do direito internacional pblico, como
mera discussion dcole460 torna-se necessrio reconhecer que o mecanismo
_____________
458
Ob. Cit., p. 17.
459
Cf. Joo Grandino Rodas tal tendncia se vislumbra em todas as Constituies brasileiras,
com exceo da Constituio de 1937 (ob. cit., p. 28), e cumpre ressaltar que nenhuma
delas trouxe norma expressa sobre a adoo da teoria monista ou dualista, cabendo aos
intrpretes a soluo da questo (ob. cit., p. 51).
460
Esta postura tambm adotada por Jos Carlos de Magalhes, que afirma que perdeu
sentido a antiga polmica sobre dualismo e monismo, que opunha, de um lado, seguidores
de Triepel e Anzilloti que apregoavam a existncia de duas ordens jurdicas no
concntricas, a internacional e a nacional, devendo esta, mediante norma interna,
recepcionar a internacional e, de outro, os que adotavam as idias de Kelsen e Verdross
185
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186
de recepo, tal como disciplinado pela Carta Poltica brasileira, constitui a

mais eloqente atestao de que a norma internacional no dispe, por
autoridade prpria, de exeqibilidade e de operacionalidade imediata no
mbito interno, pois, para tornar-se eficaz e aplicvel na esfera domstica do
Estado brasileiro, depende, essencialmente, de um processo de integrao
normativa que se acha delineado, seus aspectos bsicos, na prpria Constituio da Repblica;461
e (3) a deciso sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade 14903, na qual o relator sustenta que:
Sob tal perspectiva o sistema constitucional brasileiro que no exige a
edio de lei para efeito de incorporao do ato internacional ao direito interno
(viso dualista extremada) satisfaz-se para efeito de executoriedade domstica
dos tratados internacionais, que a adoo de iter procedimental que compreende a aprovao congressional e a promulgao executiva do texto convencional (viso dualista moderada).462
Em face disso, h a necessidade de processo de recepo para que

um tratado possa vigorar no Brasil. Assim, cumpre tecer-se breves notas
sobre o procedimento de recepo que um tratado, aps ter sido negociado
e assinado, deve seguir para ser incorporado pelo ordenamento jurdico
interno brasileiro.463
Tal ratificao se inicia com a aprovao de um Decreto Legislativo
pelo Congresso Nacional, do qual usualmente consta o texto do tratado
traduzido para a lngua portuguesa.
_____________
que sustentavam serem ambas as ordens integradas em uma s, no necessitando dessa
recepo. Tal polmica, na verdade, pode-se considerar ultrapassada, uma vez que a
questo se cinge ao exame da Constituio do pas e dos mecanismos por ela adotados
para a celebrao e ratificao dos tratados (ob. cit., p. 18).
461
MAGALHES, J. C. Ob. cit., p. 72.
462
463
Tal procedimento no vem descrito na Constituio Federal, mas aparece, por exemplo,
na ementa do acrdo AGRCR-8279 / AT, de 17.06.1998, do Supremo Tribunal Federal,
que diz: A recepo dos tratados internacionais em geral e dos acordos celebrados pelo
Brasil no mbito do MERCOSUL depende, para efeito de sua ulterior execuo no plano
interno, de uma sucesso causal e ordenada de atos revestidos de carter poltico-jurdico,
assim definidos: (a) aprovao, pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo,
de tais convenes; (b) ratificao desses atos internacionais, pelo Chefe de Estado,
mediante depsito do respectivo instrumento; (c) promulgao de tais acordos ou tratados,
pelo Presidente da Repblica, mediante decreto, em ordem a viabilizar a produo dos
seguintes efeitos bsicos, essenciais sua vigncia domstica: (1) publicao oficial do
texto do tratado e (2) executoriedade do ato de direito internacional pblico, que passa,
ento e somente ento a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno.
186
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187
Em seguida, tal decreto enviado para o Poder Executivo, representado

pelo Presidente da Repblica, para que este d continuidade ao procedimento
de recepo por meio do Decreto de Promulgao, o qual no necessariamente deve ser imediatamente posterior ao Decreto Legislativo, ou seja, h
a possibilidade de discricionariedade por parte do Executivo quanto melhor
poca para a publicao do Decreto de Promulgao.
Por fim, cabe ainda ao Presidente da Repblica fazer a ratificao
internacional do tratado por meio da notificao da sua aceitao464 pelo
ordenamento jurdico interno. Tal fato independente da ratificao interna,
o que pode implicar a figura da responsabilidade internacional do Estado, caso
o tratado seja ratificado internacionalmente e, portanto, vlido e vinculante na
ordem internacional, mas no seja aplicado (ou aplicvel) na ordem interna.
Em adotando tal procedimento, o Brasil mantm-se arraigado noo
de soberania clssica, a qual, ao menos no que tange aos direitos humanos,
j foi flexibilizada. Desta feita, temos uma postura retrgrada do Brasil em
matria to relevante do Direito Internacional, uma vez que os tratados so,
ainda hoje, as principais fontes normativas dessa esfera jurdica.
A questo da aplicao dos tratados pelo ordenamento interno brasileiro
traz ainda outros dois problemas: (1) a questo da hierarquia entre eles e
as leis internas e (2) o momento no qual eles passam a vigorar em nosso
ordenamento jurdico.
A primeira questo a da hierarquia foi aparentemente solucionada
por decises do Supremo Tribunal Federal que equiparam os tratados em
geral s leis ordinrias e pela Emenda Constitucional 45 de dezembro de
2004, que determina que os tratados de direitos humanos que forem
aprovados, tanto pelo Senado quanto pela Cmara Federal, com um qurum
igual ou superior a 3/5, tero status constitucional. Apesar disso, a
controvrsia segue existindo em relao aos trados de direitos humanos j
assinados e em vigor no Brasil.
Alguns estudiosos entendem que, em relao aos direitos humanos, em
funo do expresso na Constituio Federal em seu artigo 4., II (a j citada
prevalncia dos direitos humanos) e em seu artigo 5., 2., que estipula que
os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte, os tratados
_____________
464
Esta notificao pode apresentar vrias formas, dependendo se o tratado bi ou multilateral.
Nos tratados multilaterais, que so o que mais de perto interessam ao presente estudo,
a forma tradicional vem a ser o depsito do instrumento convencional no rgo indicado
para tal no prprio texto do tratado.
187
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188
de direitos humanos teriam o mesmo nvel hierrquico das normas constitucionais, desde que mais protetivos do que essas; sendo o que os constitucionalistas
denominam normas constitucionais no escritas, ou seja, normas que, apesar
de no virem expressas na Constituio, so dotadas de fora constitucional.
Entre os adeptos desta teoria encontra-se Flvia Piovesan, que afirma:
A teoria da paridade entre o tratado internacional e a legislao federal
no se aplica aos tratados internacionais de direitos humanos, tendo em vista
que a Constituio Federal de 1988 assegura a estes garantias de privilgio
hierrquico, atribuindo-lhes natureza de norma constitucional. Este tratamento
jurdico diferenciado, conferido pelo art. 5., 2., da Carta de 1988, justificase na medida em que os tratados internacionais de direitos humanos
apresentam um carter especial, distinguindo-os dos tratados internacionais
comuns. Enquanto estes buscam o equilbrio e a reciprocidade entre Estados
partes, aqueles transcendem os meros compromissos recprocos entre os
Estados pactuantes. Os tratados de direitos humanos objetivam a salvaguarda
dos direitos do ser humano e no das prerrogativas dos Estados.465
Outros estudiosos apontam, ainda, a superioridade das normas de

Direito Internacional dos Direitos Humanos sobre qualquer legislao
interna,466 mais uma vez desde que mais protetivos, apontando que aquelas
seriam um exemplo da flexibilizao da noo de soberania estatal, uma
vez que a dignidade da pessoa humana, bem que se dispem a proteger,
seria superior a essa.467
Apesar de louvveis, tais posturas so minoritrias, especialmente no
Brasil, o que se d, sobretudo, em funo das citadas decises do Supremo
Tribunal Federal, fato lamentvel em funo da disposio do Brasil de se
integrar cada vez mais na ordem internacional e de ser um defensor dos
direitos humanos.
A segunda questo que se deve ressaltar a relativa ao momento em
que o tratado est definitivamente incorporado em nosso ordenamento, isto
porque, apesar de a maioria dos doutrinadores entender que isso ocorre com
_____________
465
PIOVESAN, F. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. So Paulo:
Max Limonad, 1996. p. 87-88.
466
Como, por exemplo, Fbio Konder Comparato, A afirmao histrica dos direitos
humanos, ob. cit., p. 59.
467
Entre esses autores encontra-se HATHAWAY, J. The law of refugee status. Ob. cit, p.
132, que claramente afirma: ...there is now a superior international standard, established
by commom consent, which may be used for judging the domestic laws and the actual
conduct of soverign States whitin their own territories and in the exercise of their internal
jurisdictions, and may therefore be regarded as ranking in the hierarchy of laws even
above national constitutions.
188
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189
o Decreto de Promulgao, alguns estudiosos, entre os quais se encontra

Jos Carlos de Magalhes,468 entende que esse seria desnecessrio, em
especial no que tange s normas de direitos humanos. Isso porque o texto
do tratado negociado pelo Executivo e o Decreto de Promulgao tambm
provm desse rgo, ou seja, haveria um verdadeiro bis in idem.
Apesar desse posicionamento, ainda impera a viso de que a partir
do Decreto de Promulgao que o tratado passa a vigorar no Brasil.
Cumpre, ainda, salientar dentro do tema dos tratados, que, no que tange
aos refugiados, esta temtica apresentava maior relevncia at 1997, quando
foi editada a lei nacional sobre o tema, que passou a conviver com os tratados
j ratificados pelo Brasil, os quais asseguravam os patamares mnimos da
proteo internacional para aqueles.
Apesar disso, ressalta-se que, at 1997, a questo era de extrema
relevncia. Especialmente durante a ditadura militar, quando a prevalncia
dos direitos humanos no vigia como um dos princpios do Estado brasileiro,
e no havia legislao nacional sobre o tema dos refugiados.
Ademais, tal temtica pode ressurgir caso um novo tratado internacional
sobre refugiados entre em vigor (o que uma possibilidade real em face
da mencionada iniciativa da Convention Plus), quando ento ter-se- a
controvrsia entre a necessidade de recepcion-lo, como estipula o Supremo
Tribunal Federal, e a sua aplicao imediata por se tratar de um tratado
de direitos humanos.
Tal questo fundamental, uma vez que os direitos, em especial os
sociais, econmicos e culturais, assegurados aos refugiados pela lei nacional
derivam diretamente dos diplomas internacionais, no sendo declarados
diretamente pela lei nacional. Dessa feita, caso os diplomas internacionais
se alterem os direitos garantidos aos refugiados tambm sofrero mudanas,
razo pela qual a temtica da recepo dos tratados internacionais pelo
ordenamento jurdico brasileiro , ainda, relevante.
Seo 2 A Lei 9.474/1997
469
2.1 Aspectos da Lei 9.474/1997

Como j mencionado, a proteo aos refugiados, apesar de garantida
internacionalmente, realiza-se efetivamente no interior dos Estados. Por isso,
_____________
468
469
Conforme previamente mencionado, o texto da Lei 9.474/1997 encontra-se no anexo da
presente obra.
189
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190
os instrumentos internacionais que tratam da matria facultaram a esses a

elaborao de regras mais benficas e mais adequadas s suas realidades.470
Em face disso, o Brasil estipulou, em 1997, uma lei especfica para
refugiados: a Lei 9.474, de 22 de julho, que estabeleceu os critrios de
reconhecimento do status de refugiado e determinou o procedimento para
esse reconhecimento, criando, inclusive, um rgo administrativo competente
para tratar do tema, o Comit Nacional para Refugiados [CONARE].471
A Lei 9.474/1997 resultou do Programa Nacional de Direitos Humanos de
1996 e foi elaborada em conjunto por representantes do ACNUR e do governo
brasileiro. O projeto de lei que se transformou neste diploma legal foi enviado
ao Congresso Nacional no final do ano de 1996 e passou pelas Comisses de
Direitos Humanos, de Constituio e Justia e de Relaes Exteriores.
Durante as discusses nessas comisses, decidiu-se adotar o esprito
de Cartagena, em uma referncia definio ampliada de refugiados
constante da Declarao de Cartagena de 1984. No texto legal final, contudo,
se amplia a definio como prevista na Conveno de 51 e no Protocolo
de 67, mas no tanto quanto na Declarao de Cartagena, para se
reconhecerem como refugiados pessoas que fogem de graves e generalizadas
violaes de direitos humanos.
A Lei 9.474/1997 extremamente bem estruturada do ponto de vista
formal: ela traz em seu Ttulo I os aspectos caracterizadores dos refugiados;
o Ttulo II trata do ingresso no territrio nacional e do pedido de refgio;
o Ttulo III institui e estabelece as competncias do CONARE (que, como
j mencionado, vem a ser o rgo responsvel pelo reconhecimento do status
de refugiado); o Ttulo IV traz as regras do Processo de Refgio; o Ttulo
V trata das possibilidades de expulso e extradio; o Ttulo VI se ocupa
da cessao e da perda da condio de refugiado; o Ttulo VII relaciona
as solues durveis; e o Ttulo VIII cuida das disposies finais.
Na parte dos aspectos caracterizadores, verifica-se que a lei brasileira
adota em vrias passagens os mesmos critrios da Conveno de 51, como,
por exemplo, os motivos caracterizadores do refgio, que aparecem no artigo
1., I e II da referida lei, as hipteses de excluso da condio de
refugiados,472 as hipteses de cessao da condio de refugiado473 e a
extenso do benefcio ao grupo familiar.474
_____________
470
Cf. artigo 5. da Conveno de 51 e artigo 3. do Protocolo de 67.
471
Doravante referido pela sigla.
472
Ver nota de rodap 172.
473
Ver nota de rodap 172.
474
Cf. Artigo 2..
190
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191
Contudo, no inciso III do artigo 1., o ordenamento jurdico brasileiro,

como citado, vai alm e adota uma definio ampliada, para entender a grave
e generalizada violao de direitos humanos como fator de reconhecimento
do status de refugiado. Este fato constitui o maior mrito da lei nacional
sobre refugiados, pois, por meio dele, vislumbra-se a vontade poltica de
proteger as pessoas vtimas de desrespeitos aos seus direitos mais fundamentais, de forma a denotar uma solidariedade para com os demais seres
humanos e uma conscincia da responsabilidade internacional do Brasil.475
A lei brasileira tambm amplia as possibilidades de excluso ao agregar
como clusula de excluso o cometimento de trfico de drogas e/ou
terrorismo. Tal ampliao pode ser vista como uma limitao indevida da
Conveno de 51, uma vez que o Brasil no adotou reservas sobre o tema
quando da ratificao desse documento, mas pode ser vista como uma
adaptao e atualizao do texto aos novos problemas do cenrio internacional, problemas que caracterizam atos contrrios aos princpios da ONU
e poderiam ser entendidos como j englobados na Conveno de 51.476
Nota-se, ademais, outro aspecto relevante de sua existncia: a promulgao de um diploma legal exclusivo sobre o tema dos refugiados, fato no
to comum caso se verifique o direito comparado. Analisando a lista de
Estados signatrios da Conveno de 51 e/ou do Protocolo de 67 verificase que a maioria deles conta com legislao interna sobre a matria,477 ou
por meio de dispositivos constitucionais ou por legislao infraconstitucional.478 Ocorre que a maioria dessas leis trata a questo dos refugiados dentro
da legislao sobre imigrao ou sobre o direito de asilo, como, por exemplo,
nos Estados Unidos e no Japo, no havendo lei especfica. Residindo na
elaborao dessa a relevncia da legislao nacional brasileira, posto que
tal fato permite uma maior adequao do texto legal s necessidades dos
refugiados.
No ttulo que trata da entrada do refugiado no Brasil encontra-se, no
artigo 7., caput, a possibilidade de exprimir o desejo de pedir refgio a
_____________
475
interessante notar que o Brasil foi o primeiro Estado da Amrica Latina a adotar a
grave e generalizada violao de direitos humanos como motivo de reconhecimento do
status de refugiado em uma lei domstica. Cf. JUBILUT, L. L. International Refugee
Law in Brazil. Refugee Law and Protection in Brazil: a model in South America?, ob.
cit., p. 31.
476
Idem, ibidem.
477
Verifica-se, ainda, que alguns Estados no signatrios dos tratados internacionais sobre
refugiados e que, muitas vezes, parecem caminhar na contramo da comunidade
internacional, tais como Ir, Iraque, Sria e Lbia, apresentam disposies em suas
legislaes internas sobre o tema.
478
Cf. Apndice C.
191
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192
qualquer autoridade imigratria a qualquer tempo (fato este no verificado

em outros Estados, como, por exemplo, no Peru, que impem prazos para
a solicitao)479 e, no 1. desse mesmo artigo, a impossibilidade da
deportao de quem solicitar refgio, ou seja, a adoo do princpio do nonrefoulement, caracterstico do Direito Internacional dos Refugiados.
Ressalte-se, tambm, o fato de a entrada irregular no obstar a
possibilidade de solicitao de refgio, conforme artigo 8.. Fato este
essencial para a efetiva proteo dos refugiados, uma vez que, caso se
exigisse a sua entrada legal no territrio de refgio estar-se-ia praticamente
impedindo sua vinda, j que, na maioria das vezes, a obteno de um visto
e/ou um passaporte impossvel, em virtude da situao no pas de origem.
Deve-se, ainda, destacar que os procedimentos criminal e administrativo
decorrentes de entrada ilegal ou irregular, que poderiam ensejar a deportao
ou a expulso do solicitante de refgio, em funo das determinaes do
Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/1980), ficam suspensos at a concluso
do pedido de refgio, conforme artigo 10, caput, e pargrafos 1. e 2..
Na seo relativa ao CONARE, verifica-se a instaurao do mesmo,
a determinao de que ser presidido pelo representante do Ministrio da
Justia e vice-presidido pelo representante do Ministrio das Relaes
Exteriores, bem como a determinao de sua competncia para estabelecer,
em primeira instncia, o reconhecimento ou no do status de refugiado e
a sua composio multifacetada, com representantes de vrios rgos
governamentais, de organizaes no-governamentais e do ACNUR.480
No que tange as suas competncias relevante notar que na realizao
de suas atividades o CONARE expede Resolues Normativas com o escopo
de regulamentar questes prticas relativas aos refugiados, como, por
exemplo, a Resoluo Normativa 1, que traz em seu anexo o modelo do
termo de declarao que deve ser preenchido pelo refugiado quando de sua
solicitao de refgio.481
_____________
479
JUBILUT, L. L. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and Protection in
Brazil: a model in South America?, ob. cit., p. 32.
480
O CONARE formado por um representante de cada um dos seguintes rgos: dos
Ministrios da Justia, Relaes Exteriores, Trabalho e Emprego, Sade, Educao e do
Desporto (ressalte-se que os nomes dos ministrios citados na lei correspondem aos do
Presidente Fernando Henrique Cardoso 1995-2002 e no aos do Presidente Lus
Incio Lula da Silva), do Departamento de Polcia Federal, e de uma organizao nogovernamental que se dedique ao atendimento dos refugiados. O ACNUR membro
convidado, no tendo, portanto, direito a voto.
481
Atualmente h 13 resolues normativas em vigor, que tratam dos seguintes temas:
Resoluo normativa 1 modelo do termo de declarao a ser preenchido na Polcia
Federal; Resoluo normativa 2 modelo do questionrio a ser preenchido nos Centros
192
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193
Em relao composio, ela tem como elemento positivo o fato de

se estar difundindo a temtica para todos os rgos governamentais que tero,
posteriormente, reflexo na vida do refugiado.
Ainda quanto composio do CONARE dois pontos merecem
destaque. O primeiro relaciona-se presena de uma entidade da sociedade
civil que trabalha com refugiados (a Critas) no rgo que trata da
elegibilidade dos solicitantes de refgio, fato este que no encontra paralelo
em outros Estados da Amrica do Sul.482 O segundo ponto se refere ao fato
de que, ao contrrio do que acontece na maioria dos Estados da Amrica
do Sul, no h no CONARE representante oficial do rgo nacional
encarregado de decises sobre migrao, mesmo sendo o representante do
Ministrio do Trabalho, membro e at presidente do Conselho Nacional de
Imigrao [CNI], e oferecendo todo apoio e trabalhando de forma integrada
com o CONARE, como denota a possibilidade de aquisio de permanncia
do refugiado aps ter residido no Brasil com tal status por 6 anos.
Outro exemplo dessa integrao a Resoluo Recomendada 8 do CNI,
de dezembro de 2006, que foi acatada pelo CONARE, em maro de 2007,
e que prope que o CONARE encaminhe ao CNI casos em que o
reconhecimento do status de refugiado no pode ser feito, mas que, por
questes humanitrias, seria adequada a concesso de autorizao para
permanncia legal no Brasil.
O estabelecimento do CONARE, ou seja, de um rgo encarregado
exclusivamente da temtica dos refugiados, e que atua de modo adequado,
apontado por alguns estudiosos como a maior inovao da Lei 9.474/1997.483
interessante lembrar que os representantes e organismos que compem
o CONARE j se reuniam informalmente desde 1994, trabalhando na questo da
integrao local dos refugiados e na elaborao da lei brasileira sobre o tema.484
_____________
de Acolhida para Refugiados; Resoluo normativa 3 modelo do termo de responsabilidade
do refugiado; Resoluo Normativa 4 solicitao de reunio familiar; Resoluo normativa
5 autorizao para viagem internacional; Resoluo normativa 6 concesso do protocolo
provisrio; Resoluo normativa 7 adoo de prazos e atendimento a convocaes;
Resoluo normativa 8 notificao de indeferimento da solicitao de refgio; Resoluo
normativa 9 local para preenchimento de questionrio; Resoluo normativa 10
refugiados com permanncia definitiva no Brasil; Resoluo normativa 11 publicao da
notificao; Resoluo normativa 12 viagens internacionais e perda do status de refugiado
e Resoluo normativa 13 Resoluo Recomendada CNI 8.
482
483
Como, por exemplo, Guilherme Assis de Almeida. Ob. cit., p. 229.
484
A primeira reunio oficial do CONARE, com apreciao de solicitaes de refgio, ocorreu
em 27 de outubro de 1998.
193
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194
A lei nacional, em seu Ttulo V, veda a extradio do refugiado e do

solicitante de refgio enquanto o processo para a concesso do refgio estiver
em curso. Estipula, ainda, que s excepcionalmente, ou seja, nos casos de
segurana nacional ou ameaa ordem pblica, que ser efetuada a expulso
do refugiado do territrio nacional, e nesse caso ela no se dar para Estado
no qual a vida, a liberdade ou a integridade fsica do refugiado corra perigo.
Esse diploma legal traz, ademais, em seus artigos 38 e 39, as hipteses
de cessao e de perda da condio de refugiado, sendo a diferena entre
estes o fato de que, naquela, a condio de refugiado no mais necessria,
pois o indivduo passou novamente a contar com a proteo de seu Estado
de origem e/ou de residncia habitual (por exemplo, se o motivo do refgio
foi uma guerra civil e ela acabou), e essa ter um carter punitivo, ou seja,
o Brasil por algum ato do refugiado (por exemplo, a prtica de ato contrrio
segurana nacional) no quer mais oferecer a sua proteo a ele.
A possibilidade legal das clusulas de cessao decorre do fato de o
reconhecimento do status de refugiado ocorrer a partir da situao objetiva
do Estado de origem ou residncia habitual do refugiado, e que, havendo
alterao para melhor, a qual implique o trmino das causas que ensejaram
o refgio, a proteo por um terceiro Estado torna-se desnecessria.
Do mesmo modo que quanto ao reconhecimento do status de refugiado,
a deciso acerca da perda ou a cessao da condio de refugiado passvel
de recurso ao Ministro da Justia, de acordo com o disposto no artigo 40.
Em ambos os casos o prazo para apelao de 15 dias a contar da data
da notificao da deciso ao solicitante de refgio.
Caso a condio de refugiado cesse, ou seja, perdida definitivamente,
o indivduo passa a ser enquadrado no regime geral de permanncia de
estrangeiros no territrio nacional (o citado Estatuto do Estrangeiro),
conforme pargrafo nico do artigo 39.
No ttulo referente s solues durveis, no existe inovao na lei
nacional, sendo elas repatriao, integrao local, reassentamento
previstas pelo sistema internacional.
Em seu ltimo ttulo, a Lei 9.474/1997 estipula que o processo de
pedido de refgio gratuito e tem carter urgente, e que os dispositivos
nela contidos devem ser interpretados harmoniosamente com os preceitos
da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), da Conveno de
51 e do Protocolo de 67, mas no impe prazos para as decises, o que
pode levar demora em casos pontuais.485
_____________
485
194
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195
Pelo exposto, verifica-se que a lei nacional uma evoluo do sistema

internacional de proteo aos refugiados, inovando no estabelecimento de
um procedimento claro e sistematizado, por meio da criao do CONARE,
de anlise de solicitaes de refgio, que combina as necessidades do
governo e dos refugiados e expandindo as hipteses de concesso de refgio.
Apesar disso, tem-se que, como mencionado, os direitos econmicos,
sociais e culturais dos refugiados no esto expressos diretamente na lei,
havendo somente referncia aos direitos assegurados pela Conveno de 51
e ao fato de os refugiados terem os mesmos direitos dos estrangeiros no
Brasil.486 Tal fato pode ser visto como um aspecto negativo da Lei 9.474/
1997, uma vez que, caso haja reforma nos diplomas legais internacionais,
da qual resulte a perda de validade da Conveno de 51, e no havendo
previso expressa desses direitos em nossa lei interna, os refugiados ficariam,
durante o lapso de tempo necessrio para a recepo da nova normativa
internacional, sem a proteo complementar que to essencial para a
reconstruo de suas vidas quanto a proteo primria que lhes assegura
sua vida, liberdade e segurana.
Outro aspecto negativo da lei nacional a ausncia de previso de
possibilidade de acesso ao Poder Judicirio no que tange elegibilidade da
solicitao de refgio. Tal ausncia justificada pelo fato de que o recurso
ao Poder Judicirio previsto no ordenamento jurdico brasileiro como um
todo (artigo 5, XXXV da Constituio Federal de 1988), no sendo, portanto,
necessria previso expressa. Contudo, em face de refugiados e solicitantes
de refgio no estarem familiarizados com o sistema nacional a garantia
especfica de acesso ao Poder Judicirio parece ser relevante como um
aspecto do direito a remdios adequados em caso de violaes de direitos
humanos.487
Ademais, tal previso poderia significar um aumento de casos referentes ao reconhecimento do status de refugiado que chegam ao Poder
Judicirio, fato este que poderia remediar a mencionada escassez de decises
judicirias no Brasil acerca do tema e auxiliar na correo dos problemas
nas poucas decises existentes.488
Pelo exposto, pode-se dizer que o Brasil passou, com o advento desse
diploma legal, a ter um sistema lgico, justo e atual de concesso de refgio,
razo pela qual tem sido apontado como paradigma para a uniformizao
_____________
486
Cf. Artigo 5..
487
Ibidem, p. 36.
488
Vide item sobre decises judicirias para maiores detalhes sobre as decises envolvendo
o tema do refgio no Brasil.
195
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196
da prtica do refgio na Amrica do Sul, apesar de sempre haver espao

para melhoras e aperfeioamento.
2.2 A realidade do procedimento de concesso de Refgio no Brasil
Com o advento da lei interna, foi reforada a parceria entre o ACNUR
e as Critas Arquidiocesanas das cidades de So Paulo e Rio de Janeiro489
entidades no-governamentais ligadas Igreja Catlica em ambas as
cidades, nas quais os refugiados e os solicitantes de refgio contam com
apoio, nos Centros de Acolhidas para os Refugiados, dentro das trs linhas
de atuao do ACNUR (proteo, assistncia e integrao local), desde a
sua chegada at aps o seu reconhecimento.490
Essa parceria funda-se em um convnio estabelecido entre as entidades
ainda antes do advento da Lei 9.474/1997. Tal documento traz (1) as
diretrizes que as Critas Arquidiocesanas de So Paulo e Rio de Janeiro
devem seguir no atendimento aos refugiados, (2) estipula os deveres de
ambas as partes, entre os quais se pode citar da parte do ACNUR o dever
de enviar os fundos para o exerccio da proteo e da parte das Critas
o dever de prestar contas ao ACNUR, e (3) estabelece as responsabilidades
dos funcionrios que realizam tal atendimento, sendo a Critas a entidade
legal que responde por qualquer incidente. Este acordo renovado anualmente, vigindo do dia 1. de janeiro ao dia 31 de dezembro de cada ano.
Assim, as Critas Arquidiocesanas de So Paulo e do Rio de Janeiro
exercem a funo do ACNUR, em um exemplo de competncia delegada
(como dito, o ACNUR estabelece as regras e critrios para a ajuda, bem
como fornece as verbas para tal, cabendo a elas a funo de colocar essas
diretrizes em prtica). Elas atuam tanto nos aspectos sociais (como, por
exemplo, habitao, alimentao, cursos de portugus, medicamentos, etc.)
quando contam com a participao da sociedade civil brasileira491-492 quanto
nas questes jurdicas.
_____________
489
A Critas Arquidiocesana de So Paulo atende aos refugiados que chegam pelas regies Sul,
Sudeste (com exceo do Rio de Janeiro) e Centro-Oeste, e a Critas Arquidiocesana do
Rio de Janeiro atende aos que chegam pelas regies Norte, Nordeste e do Rio de Janeiro.
490
Que pode culminar com a repatriao do refugiado.
491
Esta participao se d por meio de acordos e/ou parcerias com vrias entidades, entre
a quais podemos destacar, em So Paulo: SENAI, SESI, SENAC, SESC, Arsenal da
Esperana, Instituto de Psiquiatria do Hospital das Clnicas, Centro Universitrio das
Faculdades Metropolitanas Unidas, Universidade Federal de Minas Gerais, Cruz Vermelha
Brasileira, Comunidade Bahai, Centro Arquidiocesano do Trabalhador, Feira de quem
Faz, Ncleo de Atendimento para Refugiados e Solicitantes de Santos, Instituto para
196
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197
O procedimento para reconhecimento do status de refugiado iniciase com a entrada do solicitante no Brasil e o pedido de refgio perante
um funcionrio da Polcia Federal. Este rgo lavra, ento, um Termo de
Declarao. Esse termo traz as razes pelas quais se est solicitando refgio
e as circunstncias da entrada do solicitante no Brasil,493 alm dos dados
pessoais bsicos dos solicitantes, tais como sua qualificao civil, e a
existncia ou no de cnjuge e descendentes.
Serve ele de documentao para o solicitante at a emisso de um
Protocolo Provisrio pelo governo brasileiro. Conforme o artigo 21 da Lei
9.474/1997, o protocolo provisrio ser expedido pela Polcia Federal e
servir de base legal para a estada do solicitante no Brasil at a deciso
de sua solicitao, e permitir a expedio de Carteira de Trabalho e
Previdncia Social [CTPS] provisria.
Em seguida, o solicitante de refgio encaminhado para os Centros
de Acolhida aos Refugiados dos Convnios Critas/ACNUR, local em que
ter incio a anlise do pedido de refgio494 no Brasil. Isso porque, como
mencionado, um solicitante pode ser reconhecido como refugiado pela ONU
e no o ser pelo governo brasileiro, quando ento essa organizao passa
a ser responsvel por sua proteo, ou vice-versa, quando ento o refugiado
pode viver legalmente no Brasil.
Essa etapa ocorre na sede dos convnios, que vem a ser as sedes das
Critas Arquidiocesanas de So Paulo e Rio de Janeiro, e se inicia com
o preenchimento de um questionrio pelo refugiado, seguindo-se uma
entrevista com os advogados. Neste momento elaborado um Parecer de
Elegibilidade. Esse parecer baseia-se tanto no questionrio de solicitao de
refgio preenchido no momento da chegada do solicitante quanto na
entrevista realizada por eles com os refugiados e tem por funo estabelecer
a posio das Critas em relao solicitao.
_____________
Migrao e Direitos Humanos de Braslia, Universidade Estadual de Campinas, Associao Paulista de Cirurgies Dentistas e a rede de hospitais e albergues pblicos; e
no Rio de Janeiro: SENAI, SESI, SENAC, SESC, Universidade Estadual do Rio de
Janeiro, GPF Informtica, Santa Casa de Misericrdia, hospitais pblicos, Laboratrio
Noel Nutels, Casas de Acolhida, UFMG, Lojas Americanas e Universidade Metodista.
492
Para maiores detalhes sobre a participao da sociedade civil na acolhida aos refugiados
no Brasil vide JUBILUT, L. L. A Acolhida da Populao Refugiada em So Paulo:
a sociedade civil e a proteo aos refugiados, in Csar Augusto S. da Silva; Viviane
Mozine Rodrigues (org.) Refugiados, Vila Velha/Esprito Santo: NUARES Centro
Universitrio Vila Velha; ACNUR; IMDH. p. 95-129, 2005.
493
Para que sejam suspensos os processos criminal e administrativo, como mencionado
anteriormente, a existncia do Termo de Declarao imprescindvel.
494
Na prtica, na maioria das vezes, esta etapa antecede a ida Polcia Federal, sendo a
equipe da Critas o primeiro contato do refugiado no Brasil.
197
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198
Em funo da competncia exclusiva do governo brasileiro para conceder refgio em seu territrio, o solicitante de refgio se submete, ento, a uma
nova entrevista, desta vez com um representante do rgo estabelecido como
competente para tal pelo artigo 12495 da Lei 9.474/1997 (o CONARE),
buscando-se verificar a legitimidade da solicitao diante desse diploma legal.
Cumpre ressaltar que todo o procedimento de reconhecimento do status
de refugiado, bem como as informaes obtidas em seu curso, tem carter
sigiloso, de acordo com a Lei 9.474/1997.
Aps essa segunda entrevista, o representante do CONARE relata a
entrevista a um grupo de estudos prvios, formado por representantes do
CONARE, do Ministrio das Relaes Exteriores, do ACNUR e da sociedade
civil (atualmente representada pelo Instituto de Migraes e Direitos
Humanos [IMDH], que em funo de um convnio com a CASP estabeleceu
um ncleo de apoio a refugiados em Braslia). Os representantes do ACNUR
e da sociedade civil baseiam seu posicionamento no parecer elaborado pelos
advogados que atuam no convnio Critas/ACNUR. Esse grupo elabora um
parecer recomendando ou no a aceitao da solicitao de refgio. O parecer
, ento, encaminhado ao plenrio do CONARE,496 quando ser discutido
e ter o seu mrito apreciado.
Caso a deciso seja positiva, o solicitante se registra na Polcia Federal e
recebe a documentao como refugiado, ou seja, o seu Registro Nacional de
Estrangeiros [RNE]. Se a deciso for negativa, o solicitante tem, como mencionado, 15 dias aps a sua notificao497 para se retirar do Brasil ou para entrar
com um recurso498 junto ao Ministro da Justia, a quem caber a deciso final.
importante ressaltar que, enquanto o seu pedido no for analisado,
a permanncia do refugiado no Brasil legal, e que em caso de dvida
quanto procedncia do pedido de refgio deve-se conced-lo.499
Como se verifica pelo breve resumo sobre o procedimento de concesso
de refgio no Brasil, trata-se de um processo administrativo que parece
combinar a necessidade do governo de um pedido bem instrudo, destinado
a evitar fraudes quanto s hipteses previstas em lei, com as necessidades
do refugiado de obter proteo e rapidez em sua integrao local.
_____________
495
Cf. Artigo 12.
496
Cf. Artigo 23.
497
Notificao esta que, diferentemente do que ocorria antes do advento da Lei 9.474/1997,
no feita somente por meio de publicao no Dirio Oficial da Unio, mas sim
pessoalmente ao notificado (normalmente pela Polcia Federal).
498
Recurso este que no conta com maiores formalidades, a no ser o prazo para interposio,
podendo ser escrito pelo prprio refugiado.
499
ACNUR. Manual de procedimentos e critrios a aplicar para determinar o estatuto de
refugiado. Genebra, 1992. p. 51.
198
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Captulo 3
O FUTURO DA PROTEO NACIONAL DOS
REFUGIADOS: REASSENTAMENTO, NOVAS
PARCERIAS COM O GOVERNO, NOVOS
POSTOS DE ATENDIMENTO, CTEDRAS
SRGIO VIEIRA DE MELLO E CONSELHO
BRASILEIRO SOBRE REFUGIADOS
Assim como a proteo internacional aos refugiados, a proteo brasileira

tambm tem iniciativas pioneiras que visam tanto a aumentar as garantias de
proteo e dos direitos dos refugiados quanto difundir a temtica no Brasil.
A primeira dessas iniciativas trata da implementao de uma das
solues durveis para refugiados, prevista tanto pela Conveno de 51
quanto pela Lei 9.474/1997: o Reassentamento.
O reassentamento consiste, modernamente, como j explanado, na
prtica de um Estado acolher, em seu territrio, refugiados j reconhecidos
como tais, pelo ACNUR e/ou por outro Estado, mas que no tiveram toda
a proteo necessria fornecida pelo pas que lhes deu acolhida (seja por
necessidade de proteo jurdica e fsica, seja pela necessidade de cuidados
mdicos especficos, seja por uma condio especial como a de crianas
e adolescentes, de idosos, de mulheres em situao de risco ou de famlias
separadas) ou por total falta de integrao local. Os pases de reassentamento
seriam, assim, uma espcie de segundo pas de acolhida para refugiados que
no conseguiram ou no puderam permanecer no pas que primeiro os
acolheu, sendo, portanto, o terceiro pas do refugiado (aps o seu pas de
origem e/ou de residncia habitual e o pas de acolhida).
199
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200
Com esta prtica, o ACNUR tem por fim aumentar as perspectivas

de refgio e de proteo para os refugiados, considerando as peculiaridades
culturais de cada indivduo, que podem dificultar, ou at mesmo impedir,
uma adaptao no pas de acolhida.500 Tanto que a seo de Reassentamento
do ACNUR, localizada em Genebra, prioriza, no momento a consolidao
e o apoio aos programas lanados nos pases escolhidos pela organizao
para serem os novos centros de reassentamento: Argentina, Brasil, Chile,
Benin, Burkina Fasso, Irlanda, Islndia e Espanha.501
O reassentamento, diferentemente da proteo, no constitui um direito do
indivduo, apesar de estar presente nos diplomas legais acerca da temtica dos
refugiados, mas sim uma tentativa, quando possvel, de oferecer uma nova
oportunidade de integrao. Outra importante caracterstica do reassentamento
vem a ser seu carter necessariamente voluntrio, ou seja, o refugiado deve
concordar em mudar de pas de proteo. Isto decorre indiretamente do princpio
do non-refoulement, pois, caso se realizasse a troca de pases sem que o
refugiado assim o desejasse, poder-se-ia estar encobrindo a sua devoluo para
um pas no qual sua vida fosse ameaada.
Desde 1999, o ACNUR vinha aventando a possibilidade de contar com o
apoio do Brasil para que este se tornasse um pas de reassentamento. Nessa data
foi assinado o Acordo Marco para o Reassentamento de Refugiados estabelecido entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o ACNUR, com
fundamento no artigo 46 da Lei 9.474/1997. Ficou, assim, estabelecida a
possibilidade jurdica de uma parceria entre ambas as entidades para reassentar
refugiados no Brasil, uma vez que tal documento define os critrios e os meios
pelos quais essa soluo durvel seria implementada em territrio brasileiro.
Para efetivar essa poltica, no final do ano de 2000 foram retomadas
as negociaes, pois o Brasil precisaria estabelecer uma poltica pblica
especfica para os reassentados, contando com o apoio de governos locais
que estivessem dispostos a receber refugiados e de entidades da sociedade
civil que auxiliassem na sua integrao.
Firmou-se, ento, um compromisso inicial502 para o reassentamento de
30 famlias e comeou-se uma pesquisa para verificar a exeqibilidade desta
_____________
500
Os principais pases de reassentamento atualmente so Estados Unidos (53.800), Austrlia
(11.700), Canad (10.400), Sucia (1.300), Finlndia (770) e Noruega (750), cf. dados obtidos
em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>, acesso em: 15 abr. 2007.
501
FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo
e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Ob. cit., p. 173.
502
Este acordo o que se enquadra nos denominados acordos especiais do ACNUR, sendo
previstos no citado artigo 8., b do Estatuto do ACNUR. Para maiores detalhes ver ZIECK,
M. Ob. cit., p. 171-187.
200
5/6/2007, 18:40
O FUTURO DA PROTEO NACIONAL DOS REFUGIADOS
201
possibilidade, assim como para buscar cidades que sassem do eixo de

proteo Rio So Paulo, j saturado.
Os resultados dessa pesquisa foram apresentados em um seminrio
fechado no Rio de Janeiro no ms de setembro de 2001. Este encontro
objetivava consolidar acordos definitivos, pelos quais as cidades de Mogi
das Cruzes (SP), Natal (RN), Porto Alegre503 (RS) e Santa Maria Madalena
(RJ) passariam a ser cidades-refgio,504 ao reassentar afegos e africanos.
Ocorre que, devido aos atentados contra os Estados Unidos, no dia 11
de setembro de 2001, e conseqente instabilidade poltica na regio de onde
viriam os refugiados, tais acordos foram suspensos temporariamente, e em
maro de 2001 Mogi das Cruzes se retirou do convnio, pois a entidade
assistencial que auxiliaria os reassentados demonstrou a sua vontade de no
mais participar do projeto.
Apesar disso, no dia 12 de abril de 2002, Porto Alegre505 recebeu 10
reassentados afegos, que gozavam de refgio no Ir, e no dia 26 de abril
de 2002 chegaram 13 reassentados afegos provenientes da ndia, dando incio
ao reassentamento no Brasil.
A acolhida desses reassentados foi feita pela Central de Orientao e
Encaminhamento [CENOE], mas o trabalho com os reassentados logo foi
transferido para a Associao Antnio Vieira [ASAV], que segue realizandoo at hoje.
Todos os reassentados em Porto Alegre so refugiados cadastrados pelo
ACNUR e aceitos pelo CONARE, no que o trabalho se difere do realizado
em So Paulo e no Rio de Janeiro, posto que nestes so os Centros de
Acolhidas para Refugiados que realizam o primeiro atendimento, e em Porto
Alegre este feito pelo CONARE, para ento a sociedade civil passar a atuar.
_____________
503
Cidade esta que j havia elaborado um projeto de lei, em 1999, concernente ao recebimento
de refugiados.
504
Cumpre ressaltar que a cidade de Passo Fundo, no Rio Grande do Sul, aceitou em 1998
um autor cubano refugiado, tornando-se com isso a primeira cidade brasileira a participar
de projetos de reassentamento e a primeira cidade americana a entrar na Rede de Cidades
para Refugiados, criada pelo Parlamento Internacional de Escritores para proteger
escritores perseguidos, cf. FISCHEL DE ANDRADE, J. H e MARCOLINI, A. A poltica
brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre
suas principais caractersticas. Ob. cit., p. 172.
505
Porto Alegre tem uma lei municipal (8.593/2000) que faz parte do Projeto Porto Alegre Cidade
Refgio e permite a celebrao de convnios pelo Poder Executivo Municipal a fim de receber
pessoas perseguidas, alm de ter estabelecido um Comit de Proteo aos Refugiados ligado
Comisso de Direitos Humanos da Prefeitura, que est em fase de estruturao.
201
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202
Dos 23 reassentados originais, aps um ano no Brasil, 13 solicitaram

suas repatriaes, tendo retornado ao Afeganisto no dia 20 de maio de
2003.506
Em 2004, em funo do vigsimo aniversrio da Declarao de Cartagena, foi aprovada a Declarao e Plano de Ao do Mxico para Fortalecer
a Proteo Internacional dos Refugiados na Amrica Latina, no qual foi
contemplada a idia proposta pelo Brasil de Reassentamento Solidrio.
Por meio do reassentamento solidrio, Estados da Amrica do Sul se
comprometeram a auxiliar os Estados que apresentam maiores dificuldades
na proteo aos refugiados, sobretudo aqueles que recebem refugiados
colombianos, como o Equador, a Costa Rica e a Venezuela.
Em funo da adoo da idia de reassentamento solidrio, desde 2004
a maioria dos refugiados reassentados no Brasil composta por colombianos.
Apesar disso, reassentados de outros Estados continuam sendo acolhidos.
No marco do reassentamento solidrio, o Brasil passou a adotar dois
procedimentos para a acolhida de reassentados: o procedimento padro e
o procedimento por fast track, que se aplica em situaes emergenciais de
necessidade urgente de proteo. Atualmente o Brasil acolhe 198 reassentados recebidos pelo procedimento padro e 43 recebidos pelo fast track.507
Em funo do aumento do nmero de reassentados, houve tambm o
aumento de cidades e organizaes no-governamentais recebendo-os. Atualmente o ACNUR tem como parceiros de reassentamento a Critas Brasileira
Regional So Paulo, o Centro de Direitos Humanos e Memria Popular
em Natal, e os mencionados IMDH em Braslia e ASAV em Porto
Alegre.
O trabalho com reassentados consiste em auxili-los na integrao local,
no que tange insero no mercado de trabalho, acesso educao, sade
e moradia, e o ensino de noes de cultura brasileira.
Ao adotar o reassentamento solidrio em sua prtica de proteo aos
refugiados o Brasil mostra-se preocupado em resgatar a solidariedade como
base da proteo humanitria internacional.
Uma segunda iniciativa inovadora no que tange garantia dos direitos
dos refugiados est relacionada com o estabelecimento de Novas Parcerias
_____________
Alguns fatores so apontados como as principais causas para o retorno: (1) a inteno
desde o incio de regressar ao Afeganisto quando a situao desse melhorasse, (2) o
fato de a ajuda financeira concedida pelo ACNUR ter terminado em abril, (3) a falta
de informaes adequadas sobre o Brasil especialmente no que tange aos aspectos
econmicos e (4) a falta de adaptao cultura e aos problemas econmicos brasileiros.
507
Dados atualizados at 31 de dezembro de 2006.
506
202
5/6/2007, 18:40
O FUTURO DA PROTEO NACIONAL DOS REFUGIADOS
203
pelos Centros de Acolhidas para Refugiados da CASP e da CARJ com o

governo brasileiro.
A CASP logrou em 2004 o estabelecimento de um convnio com a
Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica pelo
qual houve o fortalecimento da equipe no Centro de Acolhida para
Refugiados da CASP a fim de ampliar a divulgao do tema dos refugiados
junto sociedade civil e de aprimorar a divulgao junto aos refugiados
e solicitantes de refgio de seus direitos e de defesa da sua cidadania.
Por esse mesmo convnio a CASP passou a coordenar equipes com
esta mesma misso sediadas na CARJ, no IMDH e em um novo posto de
atendimento estabelecido em Santos junto Critas Diocesana de Santos.
Em paralelo a esse convnio, tanto a CASP quanto a CARJ celebraram
convnios com o CONARE pelo qual novas frentes de recursos foram obtidas
e se possibilitou a instaurao de uma Casa de Acolhida para Refugiados
no Rio de Janeiro e de um programa de Sade Mental na CASP.
Ambos os convnios denotam tanto o maior envolvimento do governo
no que tange temtica dos refugiados quanto a relevncia do papel da
sociedade civil na implementao da proteo da populao refugiada no Brasil.
A terceira, e ltima, iniciativa referente ao fortalecimento da proteo aos
refugiados no Brasil e que est atualmente em fase de implementao vem a
ser o estabelecimento de Novos Postos de Atendimento populao refugiada
na Amaznia, em Manaus e Tabatinga. A idia surgiu da verificao de um
elevado nmero (entre 14 e 17 mil) pessoas que necessitam de proteo
internacional por meio do refgio nessa regio em funo do conflito colombiano, o qual tem feito que populaes indgenas que antigamente transitavam
livremente entre as fronteiras tenha se estabelecido no Brasil. Atualmente, essa
iniciativa est fazendo o levantamento do nmero real de refugiados/solicitantes
de refgio por meio de uma parceria do ACNUR com a Federao das
Organizaes Indgenas do Rio Negro. Caso essa iniciativa venha a se concretizar os postos de atendimento na Amaznia podem se somar CASP e CARJ
na condio de agncias implementadoras de integrao local do ACNUR.
J no que tange divulgao da temtica dos refugiados, duas so
as iniciativas principais.
A primeira data de 2003, quando a proteo aos refugiados no Brasil
ainda estava sob o mandato do Escritrio Regional para o Sul da Amrica
do Sul do ACNUR, que, como mencionado, tem sede em Buenos Aires,
e vem a ser o estabelecimento de Ctedras Srgio Vieira de Mello.
Essa iniciativa visa a difundir a temtica dos refugiados junto a
universidades por meio de incluso do tema nos currculos, palestras e
pesquisa. Atualmente trs instituies possuem a Ctedra Srgio Vieira de
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204
Mello no Brasil:508 a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, a

Universidade de Vila Velha e a UNIEURO, em Braslia.509 Alm das
universidades brasileiras integrantes da Associacin de Universidades Grupo
Montevideo510 que tem convnio firmado com o ACNUR de Buenos Aires.
A segunda iniciatia deriva de uma proposta da CASP que foi acatada
pelo ACNUR e est em fase de implementao. Trata-se da criao de uma
organizao (denominada provisoriamente de Conselho Brasileiro sobre
Refugiados) que congregue as entidadades da sociedade civil que trabalham
com refugiados a fim de fortalecer o intercmbio, aprimorar os esforos para
criao de polticas pblicas, fortalecer a busca de recursos e ampliar a
difuso do tema junto sociedade civil.
Tal proposta se inspira em iniciativas existentes em outros Estados e,
sendo implementada, pode fortalecer sobremaneira a proteo populao
refugiada no Brasil.
_____________
508
interessante notar que h outras universidades e instituies acadmicas que apiam
a causa dos refugiados ou facilitam seu ingreso e/ou continuao de estudos (como a
Universidade Estadual de Campinas, a Universidade Federal Fluminense, a Universidade
Federal de Minas Gerais, a Universidade Federal de Juiz de Fora, a Universidade
Metodista do Rio de Janeiro e a Universidade de Braslia) ou apoiam o trabalho do
ACNUR com dados geopoliticos como o Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais.
509
Existem ctedras em formao na UNISANTOS e na Universidade Federal do Amazonas.
510
Universidade Estadual Paulista, Universidade Estadual de Campinas, Universidade Federal
de Minas Gerais, Universidade Federal do Paran, Universidade Federal do Rio Grande
do Sul, Universidade Federal de Santa Maria, Universidade Federal de Santa Catarina
e Universidade Federal de So Carlos.
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CONCLUSO
Pelo exposto, verifica-se que o Direito Internacional dos Refugiados,

apesar de ter surgido no incio do sculo XX e de somente ter sido positivado
internacionalmente na dcada de 50 do mesmo sculo, um dos ramos do
Direito Internacional que mais se desenvolveu recentemente, demonstrando
no somente a sua relevncia, mas tambm a conscincia dessa pela
comunidade internacional.
Esse fato pode ser justificado em funo de ele ser uma vertente do
Direito Internacional dos Direitos Humanos, que vem ganhando relevncia
na agenda internacional, especialmente nas ltimas dcadas, quando se
percebeu a importncia do seu objeto: o ser humano.
Apesar de bem desenvolvida, a temtica dos refugiados ainda
extremamente dependente da vontade poltica dos Estados, posto que no
mbito desses que ocorrer a efetivao da proteo, razo pela qual a
participao deles, por meio da ratificao dos documentos internacionais
relativos ao tema e da elaborao de leis nacionais, imprescindvel.
Nesse sentido, a postura do Brasil pode ser vista como exemplar, pois
tanto a Conveno de 51 quanto o Protocolo de 67 foram recepcionados
por nosso ordenamento, o qual ainda promulgou uma lei especfica para
refugiados, inserindo em seu elenco de polticas pblicas a proteo de seres
humanos com bem fundado temor de perseguio.
Um dos grandes problemas atuais do Direito Internacional dos Direitos
Humanos e do Direito Internacional dos Refugiados, como j mencionado,
vem a ser a sua efetivao posto que, ela depende da vontade dos Estados.
Tal dependncia traz consigo limitaes tanto internacional quanto internamente, uma vez que demanda, alm de uma conscientizao internacional,
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a educao interna para a acolhida de refugiados, sendo que muitas vezes

os nacionais dos pases de acolhida vem os refugiados como uma ameaa
garantia de seus prprios direitos, em especial de seus direitos sociais,
pressionando os Estados a evitar ou a limitar o reconhecimento do status
de refugiado.511
Isso ocorre porque os nacionais enxergam o refugiado como um
migrante, e imediatamente associam a sua incluso na ordem interna com
a perda de empregos e benefcios, fenmeno comum no mundo globalizado.
Tal postura vem a ser o que Robert Alexy denomina colises de direitos
fundamentais idnticos de titulares diferentes,512 a qual somente pode ser
resolvida por meio da escolha do princpio da ponderao, que levaria
flexibilidade dos direitos envolvidos para que ambos sejam protegidos.
Ocorre que, com os problemas sociais enfrentados pelos Estados
atualmente, agravados pelo fenmeno da globalizao, raro encontrar
pessoas dispostas a flexibilizar os seus direitos para contemplar uma maior
gama de titulares, residindo nesse fato um dos grandes entraves difuso
do Direito Internacional dos Refugiados, no que concerne sua integrao
nos pases de acolhida.
A isso se soma a falta de informao sobre a temtica, o que
impossibilita o entendimento da necessidade de assistncia aos refugiados,
como, por exemplo, no caso do Brasil, que possui um bom sistema de
acolhida, mas cuja sociedade em geral ainda no tem a compreenso
adequada dos problemas desses.
Neste sentido, encontra-se a preocupao de James Hathaway com o
esvaziamento do j enfraquecido Direito Internacional dos Refugiados uma
vez que dependente da vontade poltica dos Estados , pois a conciliao
entre governos com uma esfera de preocupao cada vez menor e o
aumento do nmero de pessoas que necessitam fugir em funo da
incapacidade de seus governos de lhes garantir as protees mais bsicas
por um ramo do direito baseado em um frgil consenso poltico cada
_____________
511
Por isso, cada vez mais solues para evitar a produo de refugiados esto sendo
estudadas. Como coloca Flvia Piovesan: fundamental entender que cada solicitante
de refgio ou asilo conseqncia de um padro de violao de direitos humanos. Da
a necessidade de fortalecer a dimenso preventiva relacionada ao asilo, de forma a prevenir
as violaes de direitos humanos, para que pessoas no tenham que abandonar suas casas
em busca de um lugar seguro. Ob. cit., p. 30-31.
512
ALEXY, R. Coliso de direitos fundamentais e realizao de direitos fundamentais no
estado de direito democrtico. Revista de Direito Administrativo, v. 217, julho/setembro,
p. 67-79, 1999.
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CONCLUSO
vez mais preocupante, e pode-se questionar se a concesso de maiores

protees aos refugiados ser possvel.513
em face de tal situao que o ACNUR e a ONU tm tentado difundir
ao mximo a temtica dos refugiados, com o intuito de diminuir a rejeio
sua acolhida por meio da conscientizao da situao dramtica pela qual
eles passam e da adoo de novos meios de assegurao da proteo
internacional.
Com isso, mantm-se o sistema de proteo mnimo aos refugiados
em constante aprimoramento para evitar que ele perca a sua eficcia e que
todo o progresso at ento conseguido na proteo do ser humano perseguido
em seu Estado de origem tenha sido em vo.
Desse modo, verifica-se que os sistemas nacionais e internacionais de
proteo dos refugiados esto em constante evoluo, o que se faz
sobremaneira necessrio.
Apesar disso, nota-se que, para a efetiva assegurao dos direitos dos
refugiados, enquanto vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos,
somente a preocupao com a garantia da proteo aps uma violao inicial,
ou seja, como um sistema de emergncia, no a soluo mais adequada.
Cumpre-se, por isso, manter o sistema de proteo aos refugiados em
evoluo e efetivamente praticvel, mas o desafio maior fortalecer o
sistema internacional de proteo aos direitos humanos, como meio de evitar
as causas que produzem os refugiados.
Tem-se, assim, que propugnar pela efetivao dos padres mnimos
de direitos humanos acordados internacionalmente, para que a proteo
dignidade dos seres humanos seja constante e no um simples paliativo, em
situaes em que a violao to grave que faz com que o indivduo perca
o que, nas palavras de Hannah Arendt, o torna humano: a sua comunidade.
_____________
513
HATHAWAY, J. The law of refugee status. Ob. cit., cap. 7: There is, of course, no
guarantee that even a humane interpretation of those of the Conventions core precepts
which remain relevant today can sustain indefinitely the fragile political consensus upon
which refugee law is premised. The current system faces potentially irreconcilable
challenges from governments with an ever-narrowing sphere of concern, and from
increasing numbers of persons coerced to flight by the failure of states to meet even
their most essential duties of protection. This collision of interests seems destined to
result in the reconsideration of the mechanism of protection, and may require the equation
of refugee status with something less that even the current limited notion of asylum
if the needs of a more broadly defined class of involuntary migrants are to be met.
Because refugee law is, after all, the creation of largely self-interested nation states, it
may ultimately prove impossible to define access to asylum more generously than as
we know it today (grifo da autora).
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POSFCIO
A CRITAS, A SOCIEDADE E OS REFUGIADOS
O estudo da Dra. LILIANA L. JUBILUT sobre os REFUGIADOS
resultado de uma pesquisa abrangente, com slidos fundamentos acadmicos,
jurdicos e de comunicao.
tambm fruto de anos de convivncia com o problema e do
atendimento direto aos refugiados, como advogada da CRITAS, que a
organizao no-governamental que em nome da sociedade brasileira acolhe
e integra socialmente os refugiados, devolvendo-lhes a cidadania e os direitos
fundamentais da pessoa humana.
A Representao do ACNUR no Brasil vem apoiando estudos como
este, e outros debates e discusses, publicando textos sobre temas que nos
motivam e rios movem em defesa do Estado de Direito, dos direitos humanos
e da proteo internacional (Luis Varese).
1. Atuao da critas
A Critas Arquidiocesana de So Paulo a entidade humanitria nogovernamental que atua em parceria com o ACNUR Alto Comissariado
das Naes Unidas para os Refugiados e com o CONARE Comit Nacional
para os Refugiados do Governo Brasileiro.
Ela acolhe os refugiados oferecendo proteo, assistncia e solidariedade, envolvendo setores da sociedade e do poder pblico no apoio de todos
aqueles que chegam como vtimas de violncia, guerras, perseguies,
injustias e de discriminao social e religiosa.
Em So Paulo, a Critas acolhe atualmente mais de 1800 refugiados,
de 65 pases diferentes, da frica (Angola, Libria, Ruanda, Congo, Serra
Leoa, Somlia, Sudo), do Oriente Mdio, da sia (Ir, Iraque, Afeganisto,
Paquisto), do Leste Europeu (Iugoslvia, Srvia, Bsnia, Kosovo, Macednia) e da Amrica Latina (Colmbia, Cuba, Peru e Haiti).
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210
A Critas, como organismo da Igreja Catlica, no mundo inteiro

defende a criao de condies favorveis de acolhida, proteo e integrao
social para refugiados.
Com o apoio tcnico e financeiro do ACNUR, e agora tambm do
governo brasileiro atravs do CONARE, a Critas responsvel pelo
programa de apoio aos refugiados:
acolhe e cuida da proteo e documentao;
oferece assistncia e ajuda na alimentao, moradia e medicamentos;
promove a integrao do refugiado na comunidade para torn-lo autosuficiente economicamente.
2. Por que a Critas cuida dos refugiados?

A responsabilidade dos refugiados competncia das Naes Unidas,
dos pases responsveis pelo financiamento das guerras e dos confrontos
polticos em muitos pases. funo do ACNUR em colaborao com os
pases que acolhem os refugiados.
O Governo Brasileiro o primeiro responsvel pelo programa de
proteo, assistncia e integrao social dos refugiados.
A Critas atua em nome da Igreja e como organismo da CNBB
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil e da Arquidiocese de So Paulo,
no servio direto aos refugiados.
O drama dos refugiados no s um fato poltico e social, mas um
problema profundamente humano que nos envolve a todos.
A Critas quer ser a expresso e a presena concreta de cada um de
ns, como cristo e como ser humano, na soluo dos problemas que afligem
a humanidade, lutando incessantemente pelos direitos humanos, defendendo
os perseguidos e injustiados e buscando uma convivncia humana com mais
justia, liberdade e solidariedade.
A dor, a angstia e o desespero de tantas pessoas que buscam refgio
em nosso pas, e no mundo, continuam revelando a maior tragdia do sculo,
como a chamou Joo Paulo II. Alerta a conscincia da sociedade contempornea denunciando a existncia de milhes de refugiados em guerras,
as calamidades, as perseguies e discriminaes de todo tipo fizeram com
que perdessem a casa, o trabalho, a famlia e a ptria. A tragdia destas
multides se reflete no rosto marcado dos homens, mulheres e crianas que,
num mundo dividido e inspito, no conseguem encontrar um lar.
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211
POSFCIO
3. Polticas pblicas e solues duradouras

A Critas, com a sua atuao em favor dos refugiados, quer alertar
a sociedade sobre a existncia do problema, cada vez mais grave e dramtico,
lembrando os milhes de refugiados no mundo inteiro e os milhares que
buscam proteo no Brasil.
necessrio e urgente reverter a tendncia de muitos pases que, em
nome da defesa dos direitos humanos, implementam polticas e legislaes
cada vez mais restritivas, considerando o refugiado uma ameaa, um
potencial terrorista.
A Critas apia e colabora com a misso do ACNUR no Brasil e com
o governo e integrando o CONARE, que responsvel pelas polticas
pblicas em favor dos refugiados.
poltica prioritria o envolvimento do governo e dos Ministrios
membros do CONARE na integrao scio-econmica do refugiado. Alm
da acolhida, proteo e documentao, urgente e indispensvel um
programa especfico na rea social que beneficie o refugiado.
Estabelecer parcerias com a sociedade civil e com o governo foi o
caminho escolhido pela Critas para conseguir uma participao e uma
integrao modelo.
Tal integrao supe um conjunto de polticas de proteo e integrao
dos refugiados fruto da cooperao entre o governo, seus organismos
competentes (como o CONARE) e as foras vivas e atuantes da sociedade
como a FIESP, o SENAI, SESI, SENAC, SESC, OAB, Universidades,
Procuradoria do Estado e outras que j responderam com generosidade e
eficincia, e todos os empresrios, as organizaes profissionais e as
entidades de classe.
A experincia de So Paulo e do Brasil na acolhida de refugiados,
solicitantes de refgio e reassentados em outras cinco cidades do Estado,
leva a vrios questionamentos que exigem solues duradouras. Entre eles
60% do total de solicitantes no so aceitos, tornando-se, portanto, migrantes
clandestinos num contexto de migrao forada causada pela insegurana
e pela total ausncia de perspectiva de vida e de sobrevivncia digna.
A soluo duradoura e definitiva ser poltica, econmica e tica,
envolvendo toda a comunidade internacional e comunidade local.
Os pases, as multinacionais e os grupos econmicos e de poder, que
esto envolvidos no fenmeno do refgio e nas causas que o produzem,
como as guerras e os conflitos armados para defender interesses econmicos
e de dominao poltica, devem participar de forma mais eficaz na busca
de solues definitivas.
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Os governos locais, que acolhem e protegem os refugiados, deveriam

tambm facilitar-lhes o acesso aos programas sociais e de assistncia j
existentes, principalmente na rea de moradia, alimentao, capacitao
profissional e insero no mercado de trabalho.
4. Motivaes e perspectivas
Vivemos tempos novos, iniciamos um novo milnio, presenciamos
novas guerras e novas formas de opresso e de injustia. Precisamos de
uma nova humanidade, de novos lderes.
Neste contexto mundial, a atuao da sociedade e das Universidades,
as palavras, os estudos e o compromisso de cada um com a causa dos
refugiados ser como um grito, um alerta, um desafio e uma ordem, pela
sua autoridade moral e porque fala em nome da humanidade.
No s a Critas, mas todos queremos lamentar e denunciar injustias,
a opresso e os massacres de nossos irmos, expulsos de suas terras,
arrancados de suas razes, de suas famlias e de sua prpria ptria.
Queremos tambm que o grito dos oprimidos e as vozes dos refugiados
penetrem na conscincia e no corao de muitos, principalmente daqueles que
so a causa ou esto na origem do sofrimento desta parcela da humanidade, sem
dvida a mais sofrida, porque perseguidos e injustiados, vtimas da violncia,
da guerra, das ditaduras e da discriminao racial e religiosa.
No basta lastimar e lamentar, denunciar ou acusar, preciso exigir uma
mudana, uma converso de quem tem ou se arroga o poder de vida e morte.
preciso, em nome da vida humana, impor o fim da guerra e de todo
tipo de dominao, explorao e opresso.
Marcadas pela dor, pela angstia e pelo desespero, muitas pessoas
buscam refgio em nosso pas esperando encontrar um pouco de justia e
de liberdade, atravs da nossa acolhida e compreenso.
O Brasil, o governo e todos ns cidados precisamos oferecer-lhes condies de sobrevivncia e integr-los na sociedade, para que possam reconstruir a
sua vida e a de sua famlia neste pas que generosamente os acolheu.
Continuemos com o corao aberto e as mos estendidas, indo ao
encontro daqueles que continuam buscando com dignidade aquilo que outros
homens tiraram deles: a ptria, a famlia, a paz.
Ubaldo Steri
Diretor da Critas Arquidiocesana
de So Paulo e Membro do CONARE
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ANEXOS
CONVENO DE 1951 RELATIVA AO ESTATUTO DOS REFUGIADOS514
Prembulo
As Altas Partes Contratantes,
Considerando que a Carta das Naes Unidas e a Declarao Universal dos Direitos
Humanos aprovada em 10 de dezembro de 1948 pela Assemblia Geral afirmaram o princpio
de que os seres humanos, sem distino, devem gozar dos Direitos Humanos e das Liberdades
Fundamentais.
Considerando que a Organizao das Naes Unidas tem repetidamente manifestados
a sua profunda preocupao pelos refugiados e que ela tem se esforado por assegurar a
estes o exerccio mais amplo possvel dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.
Considerando que desejvel rever e codificar os acordos internacionais anteriores
relativos ao estatuto dos refugiados e estender a aplicao desses instrumentos e a proteo
que eles oferecem por meio de um novo acordo.
Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar encargos
indevidamente pesados para certos pases e que a soluo satisfatria dos problemas cujo
alcance e natureza internacionais a Organizao das Naes Unidas reconheceu, no pode,
portanto, ser obtida sem cooperao internacional.
Exprimindo o desejo de que todos os Estados, reconhecendo o carter social e
humanitrio do problema dos refugiados, faam tudo o que esteja ao seu alcance para evitar
que esse problema se torne causa de tenso entre os Estados.
Notando que o Alto Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados tem a
incumbncia de zelar pela aplicao das convenes internacionais que assegurem a proteo
dos refugiados, e reconhecendo que a coordenao efetiva das medidas tomadas para resolver
este problema depender da cooperao dos Estados com o Alto Comissrio.
Convencionaram as seguintes disposies:
_____________
514
Adotada em 28 de julho de 1951 pela Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios sobre
o Estatuto dos Refugiados e Aptridas, convocada pela Resoluo n. 429 (V) da Assemblia Geral
das Naes Unidas, de 14 de dezembro de 1950. Entrou em vigor em 22 de abril de 1954, de
acordo com o artigo 43. Srie Tratados da ONU, n. 2545, v. 189, p. 137.
Refugiados - 06 Anexos ok ctp.p65
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214
Captulo I
Disposies Gerais
Artigo 1
Definio do termo refugiado:
1. Para os fins da presente Conveno, o termo refugiado se aplicar a qualquer
pessoa:
a) Que foi considerada refugiada nos termos dos Ajustes de 12 de maio de 1926
e de 30 de junho de 1928, ou das Convenes de 28 de outubro de 1933 e de
10 de fevereiro de 1938 e do Protocolo de 14 de setembro de 1939, ou ainda
da Constituio da Organizao Internacional dos Refugiados.
b) As decises de inabilitao tomadas pela Organizao Internacional dos Refugiados
durante o perodo do seu mandato no constituem obstculo a que a qualidade
de refugiados seja reconhecida a pessoas que preencham as condies previstas
no 2 da presente seo.
c) Que, em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de
1951 e temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo
social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade e que
no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas,
ou que, se no tem nacionalidade e se encontra fora do pas no qual tinha sua
residncia habitual em conseqncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido
ao referido temor, no quer voltar a ele.
d) No caso de uma pessoa que tem mais de uma nacionalidade, a expresso do
pas de sua nacionalidade se refere a cada um dos pases dos quais ela nacional.
Uma pessoa que, sem razo vlida fundada sobre um temos justificado, no se
houver valido da proteo de um dos pases de que nacional, no ser considerada
privada da proteo do pas de sua nacionalidade.
2. Para os fins da presente Conveno, as palavras acontecimentos ocorridos antes
de 1. de janeiro de 1951, do artigo 1., seo A, podero ser compreendidas no sentido
de ou
a) Acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951 na Europa.
b) Acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951 na Europa ou alhures.
E cada Estado Membro far, no momento da assinatura, da ratificao ou da adeso,
uma declarao precisando o alcance que pretende dar a essa expresso, do ponto de vista
das obrigaes assumidas por ele em virtude da presente Conveno.
Qualquer Estado Membro que adotou a frmula 1) poder em qualquer momento
estender as suas obrigaes adotando a frmula 2) por meio de uma notificao dirigida
ao Secretrio Geral das Naes Unidas.
3. Esta Conveno cessar, nos casos abaixo, de ser aplicvel a qualquer pessoa
compreendida nos termos do 1, acima:
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215
ANEXOS
a) Se ela voltou a valer-se da proteo do pas de que nacional.

b) Se havendo perdido a nacionalidade, ela a recuperou voluntariamente.
c) Se adquiriu nova nacionalidade e goza da proteo do pas cuja nacionalidade
adquiriu.
d) Se se estabeleceu de novo, voluntariamente, no pas que abandonou ou fora do
qual permaneceu por medo de ser perseguido.
e) Se, por terem deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi
reconhecida como refugiada, ela no pode mais continuar a recusar valer-se da
proteo do pas de que nacional.
Contanto, porm, que as disposies do presente pargrafo no se apliquem a um
refugiado includo nos termos do 1 da seo A do presente artigo que pode invocar, para
recusar valer-se da proteo do pas de que nacional, razes imperiosas resultantes de
perseguies anteriores;tratando-se de pessoa que no tem nacionalidade, se, por terem deixado
de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi reconhecida como refugiada, ela
est em condies de voltar ao pas no qual tinha sua residncia habitual. Contanto, porm,
que as disposies do presente pargrafo no se apliquem a um refugiado includo nos termos
do 1 da seo A do presente artigo que pode invocar, para recusar voltar ao pas no
qual tinha sua residncia habitual, razes imperiosas resultantes de perseguies anteriores.
4. Esta Conveno no ser aplicvel s pessoas que atualmente se beneficiam de
uma proteo ou assistncia da parte de um organismo ou de uma instituio das Naes
Unidas que no o Alto Comissrio das Naes Unidas para refugiados. Quando esta proteo
ou assistncia houver cessado, por qualquer razo, sem que a sorte dessas pessoas tenha
sido definitivamente resolvida, de acordo com as resolues a ela relativas, adotadas pela
Assemblia Geral das Naes Unidas, essas pessoas se beneficiaro de pleno direito do regime
desta Conveno.
5. Esta Conveno no ser aplicvel a uma pessoa, considerada pelas autoridades
competentes do pas no qual esta pessoa instalou sua residncia, como tendo os direitos
e as obrigaes relacionados com a posse da nacionalidade desse pas.
6. As disposies desta Conveno no sero aplicveis s pessoas a respeito das
quais houver razes srias para pensar que:
a) Elas cometeram um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra
a humanidade, no sentido dos instrumentos internacionais elaborados para prever
tais crimes.
b) Elas cometeram um crime grave de direito comum fora do pas de refgio antes
de serem nele admitidas como refugiados.
c) Elas se tornaram culpadas de atos contrrios aos fins e princpios das Naes
Unidas.
Artigo 2
Obrigaes gerais
Todo refugiado tem deveres para com o pas em que se encontra, os quais compreendem
notadamente a obrigao de se conformar s leis e regulamentos, assim como s medidas
tomadas para a manuteno da ordem pblica.
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Artigo 3
No discriminao
Os Estados Membros aplicaro as disposies desta Conveno aos refugiados sem
discriminao quanto raa, religio ou ao pas de origem.
Artigo 4
Religio
Os Estados Membros proporcionaro aos refugiados em seu territrio um tratamento
ao menos to favorvel quanto o que proporcionado aos nacionais, no que concerne
liberdade de praticar a sua religio e no que concerne liberdade de instruo religiosa
dos seus filhos.
Artigo 5
Direitos conferidos independentemente desta Conveno
Nenhuma disposio desta Conveno prejudicar os outros direitos e vantagens
concedidos aos refugiados, independentemente desta Conveno.
Artigo 6
A expresso nas mesmas circunstncias
Para os fins desta Conveno, os termos nas mesmas circunstncias implicam que
todas as condies (e notadamente as que se referem durao e s condies de permanncia
ou de residncia) que o interessado teria de preencher, para poder exercer o direito em causa,
se ele no fosse refugiado, devem ser preenchidas por ele, com exceo das condies que,
em razo da sua natureza, no podem ser preenchidas por um refugiado.
Artigo 7
Dispensa de reciprocidade
a) Ressalvadas as disposies mais favorveis previstas por esta Conveno, um Estadocontratante conceder aos refugiados o regime que concede aos estrangeiros em geral.
b) Aps um prazo de residncia de trs anos, todos os refugiados se beneficiaro,
no territrio dos Estados Membros, da dispensa de reciprocidade legislativa.
c) Cada Estado-contratante continuar a conceder aos refugiados os direitos e vantagens
de que j gozavam, na ausncia de reciprocidade, na data de entrada em vigor desta Conveno
para o referido Estado.
d) Os Estados Membros consideraro com benevolncia a possibilidade de conceder
aos refugiados, na ausncia de reciprocidade, direitos e vantagens alm dos de que eles gozam
em virtude dos 2 e 3, assim como a possibilidade de fazer beneficiar-se da dispensa
de reciprocidade refugiados que no preencham as condies previstas nos 2 e 3.
e) As disposies dos 2 e 3 acima aplicam-se assim s vantagens mencionadas
nos artigos 13, 18, 19, 21 e 22 desta Conveno, como aos direitos e vantagens que no
so por ela previstos.
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217
ANEXOS
Artigo 8
Dispensa de medidas excepcionais
No que concerne s medidas excepcionais que podem ser tomadas contra a pessoa,
os bens ou os interesses dos nacionais de um Estado, os Estados Membros no aplicaro
tais medidas a um refugiado que seja formalmente nacional do referido Estado, unicamente
em razo da sua nacionalidade. Os Estados Membros que, pela sua legislao, no podem
aplicar o princpio geral consagrado neste artigo concedero, nos casos apropriados, dispensa
em favor de tais refugiados.
Artigo 9
Medidas provisrias
Nenhuma das disposies da presente Conveno tem por efeito impedir um Estado
Membro, em tempo de guerra ou em outras circunstncias graves e excepcionais, de tomar
provisoriamente, a propsito de uma pessoa determinada, as medidas que este Estado julga
indispensveis segurana nacional, at que o referido Estado determine que essa pessoa
efetivamente um refugiado e que a continuao de tais medidas necessria a seu propsito,
no interesse da segurana nacional.
Artigo 10
Continuidade de residncia
a) No caso de um refugiado que foi deportado no curso da Segunda Guerra Mundial,
transportado para o territrio de um dos Estados Membros e a resida, a durao dessa
permanncia forada ser considerada residncia regular nesse territrio.
b) No caso de um refugiado que foi deportado do territrio de um Estado Membro,
no curso da Segunda Guerra Mundial, e para ele voltou antes da entrada em vigor desta
Conveno para a estabelecer sua residncia, o perodo que precede e o que segue a essa
deportao sero considerados, para todos os fins para os quais necessria uma residncia
ininterrupta, como constituindo apenas um perodo ininterrupto.
Artigo 11
Martimos refugiados
No caso de refugiados regularmente empregados como membros da equipagem a bordo
de um navio que hasteie pavilho de um Estado Membro, este Estado examinar com
benevolncia a possibilidade de autorizar os referidos refugiados a se estabelecerem no seu
territrio e entregar-lhes documentos de viagem ou de os admitir a ttulo temporrio no seu
territrio, a fim, notadamente, de facilitar a sua fixao em outro pas.
Captulo II
Situao Jurdica
Artigo 12
Estatuto pessoal
a) O estatuto pessoal de um refugiado ser regido pela lei do pas de seu domiclio,
ou, na falta de domiclio, pela lei dos pas de sua residncia.
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b) Os direitos adquiridos anteriormente pelo refugiado e decorrentes do estatuto pessoal,

e notadamente os que resultam do casamento, sero respeitados por um Estado Membro,
ressalvado, sendo o caso, o cumprimento das formalidades previstas pela legislao do referido
Estado, entendendo-se, todavia, que o direito em causa deve ser dos que seriam reconhecidos
pela legislao do referido Estado, se o interessado no se houvesse tornado refugiado.
Artigo 13
Propriedade mvel e imvel
Os Estados Membros concedero a um refugiado um tratamento to favorvel quanto
possvel, e de qualquer maneira um tratamento que no seja desfavorvel do que o que
concedido, nas mesmas circunstncias, aos estrangeiros em geral, no que concerne aquisio
de propriedade mvel ou imvel e a outros direitos a ela referentes, ao aluguel e aos outros
contratos relativos a propriedade mvel ou imvel.
Artigo 14
Propriedade intelectual e industrial
Em matria de proteo da propriedade industrial, notadamente de invenes, desenhos,
modelos, marcas de fbrica, nome comercial, e em matria de proteo da propriedade literria,
artstica e cientfica, um refugiado se beneficiar, no pas em que tem sua residncia habitual,
da proteo que conferida aos nacionais do referido aps. No territrio de qualquer um
dos outros Estados Membros, ele se beneficiar da proteo dada no referido territrio aos
nacionais do pas no qual tem sua residncia habitual.
Artigo 15
Direitos de associao
Os Estados Membros concedero aos refugiados que residem regularmente em seu
territrio, no que concerne s associaes sem fins polticos nem lucrativos e aos sindicatos
profissionais, o tratamento mais favorvel concedido aos nacionais de um pas estrangeiro,
nas mesmas circunstncias.
Artigo 16
Direito de sustentar ao em juzo
a) Qualquer refugiado ter, no territrio dos Estados Membros, livre e fcil acesso
aos tribunais.
b) No Estado-contratante em que tem sua residncia habitual, qualquer refugiado gozar
do mesmo tratamento que um nacional, no que concerne ao acesso aos tribunais, inclusive
a assistncia judiciria e na iseno da cautio judicatum solvi.
c)Nos Estados Membros outros que no o que tem sua residncia habitual, e no que
concerne s questes mencionadas no pargrafo 2., qualquer refugiado gozar do mesmo
tratamento que um nacional do pas no qual tem sua residncia habitual.
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ANEXOS
Captulo III
Empregos Remunerados
Artigo 17
Profisses assalariadas
a) Os Estados Membros daro a todo refugiado que resida regularmente no seu territrio
o tratamento mais favorvel dado, nas mesmas circunstncias, aos nacionais de um pas
estrangeiro, no que concerne ao exerccio de uma atividade profissional assalariada.
b) Em qualquer caso, as medidas restritivas impostas aos estrangeiros, ou ao emprego
de estrangeiros para a proteo do mercado nacional do trabalho, no sero aplicveis aos
refugiados que j estavam dispensados, na data da entrada em vigor desta Conveno pelo
Estado-contratante interessado, ou que preencham uma das seguintes condies:
I) Ter trs anos da residncia no pas.
II) Ter por cnjuge uma pessoa que possua a nacionalidade do pas de residncia.
Um refugiado no poder invocar o benefcio desta disposio no caso de haver
abandonado o cnjuge.
III) Ter um ou vrios filhos que possuam a nacionalidade do pas de residncia.
IV) Os Estados Membros consideraro com benevolncia a adoo de medidas
tendentes a assimilar os direitos de todos os refugiados, no que concerne ao
exerccio das profisses assalariadas aos dos seus nacionais, e em particular para
os refugiados que entraram no seu territrio em virtude de um programa de
recrutamento de mo-de-obra ou de um plano de imigrao.
Artigo 18
Profisses no assalariadas
Os Estados Membros daro aos refugiados que se encontrarem regularmente no seu
territrio tratamento to favorvel quanto possvel e, em todo caso, tratamento no menos
favorvel do que o que dado, nas mesmas circunstncias, aos estrangeiros em geral, no
que concerne ao exerccio de uma profisso no assalariada na agricultura, na indstria, no
artesanato e no comrcio, bem como instalao de firmas comerciais e industriais.
Artigo 19
Profisses liberais
1. Cada Estado dar aos refugiados que residam regularmente no seu territrio e
sejam titulares de diplomas reconhecidos pelas autoridades competentes do referido Estado
e que desejam exercer uma profisso liberal, tratamento to favorvel quanto possvel e,
em todo caso, tratamento no menos favorvel do que dado, nas mesmas circunstncias,
aos estrangeiros em geral.
2. Os Estados Membros faro tudo o que estiver ao seu alcance, conforme as suas
leis e constituies, para assegurar a instalao de tais refugiados nos territrios outros que
no o territrio metropolitano, de cujas relaes internacionais sejam responsveis.
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Captulo IV
Bem-estar
Artigo 20
Racionamento
No caso de existir um sistema de racionamento ao qual esteja submetido o conjunto
da populao e que regularmente a repartio geral dos produtos que h escassez, os refugiados
sero tratados como os nacionais.
Artigo 21
Alojamento
No que concerne ao alojamento, os Estados Membros daro, na medida em que esta
questo seja regulada por leis ou regulamentos, ou seja submetida ao controle das autoridades
pblicas, aos refugiados que residam regularmente no seu territrio, tratamento to favorvel
quanto possvel e, em todo caso, tratamento no menos favorvel do que o que dado,
nas mesmas circunstncias, aos estrangeiros em geral.
Artigo 22
Educao pblica
1. Os Estados Membros daro aos refugiados o mesmo tratamento que aos nacionais,
no que concerne ao ensino primrio.
2. Os Estados Membros daro aos refugiados um tratamento to favorvel quanto
possvel, e em todo caso no menos favorvel do que o que dado aos estrangeiros em
geral, nas mesmas circunstncias, atuando aos graus de ensino alm do primrio e notadamente
no que concerne ao acesso aos estudos, ao reconhecimento de certificados de estudos, de
diplomas e ttulos universitrios estrangeiros, iseno de direitos e taxas e concesso
de bolsas de estudo.
Artigo 23
Assistncia pblica
Os Estados Membros daro aos refugiados que residam regularmente no seu territrio
o mesmo tratamento em matria de assistncia e de socorros pblicos que dado aos seus
nacionais.
Artigo 24
Legislao do trabalho e previdncia social
1. Os Estados Membros daro aos refugiados que residam regularmente no seu
territrio o mesmo tratamento dados aos nacionais, no que concerne aos seguintes pontos.
2. Na medida em que estas questes so regulamentadas pela legislao ou dependem
das autoridades administrativas; a remunerao, inclusive adicionais de famlia quando estes
adicionais fazem parte da remunerao, a durao do trabalho, as horas suplementares, as
frias pagas, as restries ao trabalho domstico, a idade mnima para o emprego, o
aprendizado e a formao profissional, o trabalho das mulheres e dos adolescentes e o gozo
de vantagens proporcionais pelas convenes coletivas.
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ANEXOS
3. A previdncia social (as disposies legais relativas aos acidentes do trabalho,

s molstias profissionais, maternidade, doena, invalidez, velhice e ao falecimento,
ao desemprego, aos encargos de famlia, bem como a qualquer outro risco que, conforme
a legislao nacional, esteja previsto em um sistema de previdncia social), observadas as
seguintes limitaes:
a) Pode haver medidas apropriadas visando manuteno dos direitos adquiridos
e dos direitos em curso de aquisio.
b) Disposies particulares prescritas pela legislao nacional do pas de residncia
e concernentes aos benefcios ou fraes de benefcios pagveis exclusivamente
dos fundos pblicos, bem como s penses pagas s pessoas que no preenchem
as condies de contribuio exigidas para a concesso de uma penso normal.
4. Os direitos a um benefcio pela morte de um refugiado, em virtude de um acidente
de trabalho ou de uma doena profissional, no sero afetados pelo fato de o beneficirio
residir fora do territrio do Estado Membros.
5. Os Estados Membros estendero aos refugiados o benefcio dos acordos que
concluram ou vierem a concluir entre si, relativamente manuteno dos direitos adquiridos
ou em curso de aquisio em matria de previdncia social, contanto que os refugiados
preencham as condies previstas para os nacionais dos pases signatrios dos acordos em
questo.
6. Os Estados Membros examinaro com benevolncia a possibilidade es estender,
na medida do possvel, aos refugiados, o benefcio de acordos semelhantes que esto ou
estaro em vigor entre esses Estados Membros e Estados no membros.
Captulo V
Medidas Administrativas
Artigo 25
Assistncia Administrativa
1. Quando o exerccio de um direito por um refugiado normalmente exigir a
assistncia de autoridades estrangeiras s quais no pode recorrer, os Estados Membros em
cujo territrio reside providenciaro para que essa assistncia lhe seja dada, quer pelas suas
prprias autoridades, quer por uma autoridade internacional.
2. As autoridades mencionadas no 1 entregaro ou faro entregar, sob seu controle,
aos refugiados, os documentos ou certificados que normalmente seriam entregues a um
estrangeiro pelas suas autoridades nacionais ou por seu intermdio.
3. Os documentos ou certificados assim entregues substituiro os atos oficiais
entregues a estrangeiros pelas suas autoridades nacionais ou por seu intermdio, e faro f
at prova em contrrio.
4. Ressalvada as excees que possam ser admitida em favor dos indigentes, os
servios mencionados no presente artigo podero ser retribudos; mas estas retribuies sero
moderadas e de acordo com o que se cobra dos nacionais por servios anlogos.
5. As disposies deste artigo em nada afetaro os artigos 27 e 28.
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Artigo 26
Liberdade de movimento
Cada Estado-contratante dar aos refugiados que se encontrem no seu territrio o direito
de nele escolher o local de sua residncia e de nele circular, livremente, com as reservas
institudas pela regulamentao aplicvel aos estrangeiros em geral, nas mesmas circunstncias.
Artigo 27
Papis de identidade
Os Estados Membros entregaro documentos de identidade a qualquer refugiado que
se encontre no seu territrio e que no possua documento de viagem vlido.
Artigo 28
Documentos de viagem
1. Os Estados Membros entregaro aos refugiados que residam regularmente no
seu territrio documentos de viagem destinados a permitir-lhes viajar fora desse territrio,
a menos que a isto se oponham razes imperiosas de segurana nacional ou de ordem pblica;
as disposies do Anexo a esta Conveno se aplicaro a esses documentos. Os Estados
Membros podero entregar tal documento de viagem qualquer outro refugiado que se encontre
no seu territrio; do ateno especial aos casos de refugiados que se encontre em eu territrio
e que no estejam em condies de obter um documento d viagem do pas de sua residncia
regular.
2. Os documentos de viagem, entregues nos termos de acordos internacionais
anteriores, pelas Partes nesses acordos, sero reconhecidos pelos Estados Membros e tratados
como se houvessem sido entregues aos refugiados em virtude do presente artigo.
Artigo 29
Despesas fiscais
1. Os Estados Membros no submetero os refugiados a direitos, taxas, impostos,
de qualquer espcie, alm ou mais elevados do que os que so ou sero dos seus nacionais
em situao anlogas.
2. As disposies do pargrafo anterior no se opem aplicao aos refugiados
das disposies das leis e regulamentos concernentes s taxas relativas expedio aos
estrangeiros de documentos administrativos, inclusive papis de identidade.
Artigo 30
Transferncia de bens
1. Cada Estado-contratante permitir aos refugiados, conforme as leis e regulamentos
do seu pas, transferir os bens que trouxeram para o seu territrio, para o territrio de outro
pas no qual foram admitidos, a fim de nele se reinstalarem.
2. Cada Estado-contratante considerar com benevolncia os pedidos apresentados
pelos refugiados que desejarem obter a autorizao de transferir todos os outros bens
necessrios sua reinstalao em outro pas onde foram admitidos, a fim de se reinstalarem.
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ANEXOS
Artigo 31
Refugiados em situao irregular no pas de refgio
1. Os Estados Membros no aplicaro sanes penais em virtude da sua entrada
ou permanncia irregulares, aos refugiados que, chegando diretamente do territrio no qual
sua vida ou sua liberdade estava ameaada no sentido previsto pelo artigo 1., cheguem ou
se encontrem no seu territrio sem autorizao, contanto que se apresentem sem demora
s autoridades e lhes exponham razes aceitveis para a sua entrada ou presena irregulares.
2. Os Estados Membros no aplicaro aos deslocamentos de tais refugiados outras
restries que no as necessrias; essas restries sero aplicadas somente enquanto o estatuto
desses refugiados no pas de refgio no houver sido regularizado ou eles no houverem
obtido admisso, em outro pas. vista desta ltima admisso, os Estados Membros
concedero a esses refugiados um prazo razovel, assim como todas as facilidades necessrias.
Artigo 32
Expulso
1. Os Estados Membros no expulsaro um refugiado que se encontre regularmente
no seu territrio, seno por motivos de segurana nacional ou de ordem pblica.
2. A expulso desse refugiado somente ocorrer em virtude de deciso proferida
conforme o processo previsto por lei. A no ser que a isso se oponham razes imperiosas
de segurana nacional, o refugiado dever ter permisso de fornecer provas que o justifiquem,
de apresentar recurso e de se fazer representar, para esse fim, perante uma autoridade
competente ou perante uma ou vrias pessoas especialmente designadas pela autoridade
competente.
3. Os Estados Membros concedero a tal refugiado um prazo razovel para procurar
obter admisso legal em outro pas. Os Estados Membros podem aplicar, durante esse prazo,
a medida de ordem interna que julgarem oportuna.
Artigo 33
Proibio de expulsar ou repelir
1. Nenhum dos Estados Membros expulsar ou rechaar, de maneira alguma, um
refugiado para as fronteiras dos territrios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaada
m virtude da sua raa, da sua religio, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence
ou das suas opinies polticas.
2. O benefcio da presente disposio no poder, todavia, ser invocado por um
refugiado que, por motivos srios, seja considerado um perigo para a segurana do pas
no qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por crime ou delito
particularmente grave, constitui ameaa para a comunidade do referido pas.
Artigo 34
Naturalizao
Os Estados Membros facilitaro, na medida do possvel, a assimilao e a naturalizao
dos refugiados. Esforar-se-o notadamente para acelerar o processo de naturalizao e reduzir,
na medida do possvel, as taxas e despesas desse processo.
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Captulo VI
Disposies Executrias e Transitrias
Artigo 35
Cooperao das autoridades nacionais com as Naes Unidas
1. Os Estados Membros se comprometem a cooperar como Alto Comissariado das
Naes Unidas para os refugiados, ou qualquer outra instituio das Naes Unidas que lhe
suceda, no exerccio das suas funes e, em particular, para facilitar sua tarefa de supervisionar
a aplicao das disposies desta Conveno.
2. A fim de permitir ao Alto Comissariado, ou a qualquer outra instituio das
Naes Unidas que lhe suceda, apresentar relatrio aos rgos competentes das Naes Unidas,
os Estados Membros se comprometem a fornecer-lhes, pela forma apropriada, as informaes
e dados estatsticos pedidos relativos:
a) Ao estatuto dos refugiados,
b) execuo desta Conveno.
c) s leis, regulamentos e decretos que esto ou entraro em vigor que concerne
aos refugiados.
Artigo 36
Informaes sobre as leis e regulamentos nacionais
Os Estados Membros comunicaro aos Secretrio Geral das Naes Unidas o texto
das leis e dos regulamentos que promulguem para assegurar a aplicao desta Conveno.
Artigo 37
Relaes com as Convenes anteriores
Sem prejuzo das disposies do pargrafo 2. do artigo 28, esta Conveno substitui,
entre as Partes na Conveno, os acordos de 5 de julho de 1922, de 31 e maio de 1924,
de 12 de maio de 1926, de 30 de julho de 1928 e de 30 de julho de 1935, bem como
as Convenes de 28 de outubro de 1933, de 10 de fevereiro de 1938, o Protocolo de 14
de setembro de 1939 e o acordo de 15 de outubro de 1946.
Captulo VII
Clusulas Finais
Artigo 38
Soluo de litgios
Qualquer controvrsia entre as Partes nesta Conveno relativa sua interpretao
ou sua aplicao, que no possa ser resolvida por outros meios, ser submetida Corte
Internacional de Justia, a pedido de uma das Partes na controvrsia.
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ANEXOS
Artigo 39
Assinatura, ratificao e adeso
1. Esta Conveno ficar aberta assinatura em Genebra em 28 de julho de 1951
e, aps esta data, depositada em poder do Secretrio Geral das Naes Unidas. Ficar aberta
assinatura no Escritrio Europeu das Naes Unidas de 28 de julho a 31 de agosto de
1951, e depois ser reaberta assinatura na Sede da Organizao das Naes Unidas, de
17 de setembro de 1951 a 31 de dezembro de 1952.
2. Esta Conveno ficar aberta assinatura de todos os Estados-membros da
Organizao das Naes Unidas, bem como de qualquer outro Estado no-membro convidado
para a Conferncia de Plenipotencirios sobre o Estatuto dos Refugiados e dos Aptridas
ou que qualquer Estado ao qual assemblia Geral haja dirigido convite para assinar. Dever
ser ratificada e os instrumentos de ratificao ficaro depositados em poder do Secretrio
Geral das Naes Unidas.
3. Os Estados mencionados no 2 do presente artigo podero aderir a esta Conveno
a partir de 28 de julho de 1951. A adeso ser feita pelo depsito de um instrumento de
adeso, em poder do Secretrio Geral das Naes Unidas.
Artigo 40
Clusula de aplicao territorial
1. Qualquer Estado poder, no momento da assinatura, ratificao ou adeso, declarar
que esta Conveno se estender ao conjunto dos territrios que representa no plano
internacional, ou a um vrios dentre eles. Tal declarao produzir efeitos no momento da
entrada em vigor da Conveno para o referido Estado.
2. A qualquer momento anterior, esta extenso ser feita por notificao dirigida
ao Secretrio Geral das Naes Unidas e produzir efeitos a partir do nonagsimo dia a
seguir , data na qual o Secretrio Geral da Naes Unidas houver recebido a notificao,
ou na data de entrada em vigor da Conveno ara o referido Estado, se esta ltima for
posterior.
3. No que concerne aos territrios aos quais esta Conveno no se aplique na
data da assinatura, ratificao ou adeso, cada Estado interessado examinar a possibilidade
de tomar, logo que possvel, todas as medidas necessrias a fim de estender a aplicao
desta Conveno aos referidos territrios, ressalvado, sendo necessrio por motivos circunstanciais, o consentimento do governo de tais territrios.
Artigo 41
Clusula federal
No caso de um Estado federal no unitrio, aplicar-se-o as seguintes disposies:
1. No que concerne aos artigos desta Conveno, cuja execuo dependa da ao
legislativa do Poder Legislativo federal, as obrigaes do governo federal sero, nesta medida,
as mesmas que as das Partes que no so Estados federais.
2. No que concerne aos artigos desta Conveno, cuja aplicao depende da ao
legislativa de cada um dos Estados, provncias ou cantes constitutivos, que no so, em
virtude do sistema constitucional da federao, obrigados a tomar medidas legislativas, o
governo federal levar, o mais cedo possvel, e com o seu parecer favorvel, os referidos
artigos ao conhecimento das autoridades competentes Estados, provncias ou cantes.
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3. Um Estado federal nesta Conveno fornecer, a pedido de qualquer outro Estadocontratante que lhe haja sido transmitido pelo Secretrio Geral das Naes Unidas, uma
exposio sobre a legislao e as prticas e, vigor na Federao e suas unidades constitutivas,
no que concerne a qualquer disposio da Conveno, indicando a medida em que, por uma
ao legislativa ou outra, se deu efeito referida disposio.
Artigo 42
Reservas
1. No momento da assinatura, da ratificao ou de adeso, qualquer Estado poder
formular reservas aos artigos da Conveno, outros que no os artigos 1., 3., 4., 16 (I),
33, 36 a 46 inclusive.
2. Qualquer Estado Membro que haja formulado uma reserva conforme o 1 deste
artigo, poder retir-la a qualquer momento por uma comunicao para esse fim, dirigida
ao Secretrio Geral das Naes Unidas.
Artigo 43
Entrada em vigor
1. Esta Conveno entrar em vigor no nonagsimo dia seguinte data do depsito
dos sexto instrumento de ratificao ou de adeso.
2. Para cada um dos Estados que ratificarem a Conveno ou a ela aderirem depois
do depsito do sexto instrumento de ratificao ou de adeso, ela entrar em vigor no
nonagsimo dia seguinte data do depsito, por esse Estado, do seu instrumento de ratificao
ou de adeso.
Artigo 44
Denncia
1. Qualquer Estado Membro poder denunciar a Conveno a qualquer momento,
por notificao dirigida o Secretrio Geral da Naes Unidas.
2. A denncia entrar em vigor, para o Estado interessado, um ano depois da data
na qual houver sido recebida pelo Secretrio Geral das Naes Unidas.
3. Qualquer Estado que houver feito uma declarao ou notificao conforme o
artigo 40, poder notificar ulteriormente ao Secretrio Geral das Naes Unidas, que a
Conveno cessar de se aplicar a todo o territrio designado na notificao. A Conveno
cessar, ento, de se aplicar ao territrio em questo, um ano depois da data na qual o
Secretrio Geral houver recebido essa notificao.
Artigo 45
Reviso
1. Qualquer Estado Membros poder, a qualquer tempo, por uma notificao dirigida
ao Secretrio Geral das Naes Unidas, pedir a reviso desta Conveno.
2. A Assemblia Geral das Naes Unidas recomendar as medidas a serem tomadas,
se for o caso, a propsito de tal pedido.
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ANEXOS
Artigo 46
Notificaes pelo Secretrio Geral das Naes Unidas
O Secretrio Geral das Naes Unidas notificar a todos os Estados membros das
Naes Unidas e aos Estados no-membros mencionados no artigo 39:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
As declaraes e as notificaes mencionadas na 2 do artigo 1..

As assinaturas, ratificaes e adeses, mencionadas no artigo 39.
As declaraes e as notificaes, mencionadas no artigo 40.
As reservas formuladas ou retiradas, mencionadas no artigo 42.
A data na qual esta Conveno entrar em vigor, de acordo com artigo 43.
As denncias e as notificaes, mencionadas no artigo 44.
Os pedidos de reviso, mencionados no artigo 45.
Em f do que, os abaixo-assinados, devidamente autorizados, assinaram, em nome

de seus respectivos Governos, a presente Conveno.
Feita em Genebra, aos 28 de julho de mil novecentos e cinqenta e um, em um nico
exemplar, cujos textos em ingls e francs fazem igualmente f, e que ser depositada nos arquivos
da Organizao das Naes Unidas e cujas cpias autnticas sero remetidas a todos os Estados
Membros das Naes Unidas e aos Estados no-membros mencionados no artigo 39.
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PROTOCOLO DE 1967 RELATIVO AO ESTATUTO DOS REFUGIADOS515

Os Estados Partes no presente Protocolo,
Considerando que a Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados assinada em
Genebra, em 28 de julho de 1951 (daqui em diante referida como a Conveno), s se aplica
s pessoas que se tornaram refugiados em decorrncia dos acontecimentos ocorridos antes
de 1. de janeiro de 1951,
Considerando que, desde que a Conveno foi adotada, surgiram novas categorias
de refugiados e que os refugiados em causa podem no cair no mbito da Conveno,
Considerando que desejvel que todos os refugiados abrangidos na definio da
Conveno, independentemente do prazo de 1 de Janeiro de 1951, possam gozar de igual estatuto,
Convencionaram o seguinte:
Artigo 1
Disposies Gerais
1. Os Estados Membros no presente Protocolo comprometer-se-o a aplicar os artigos
2 a 34, inclusive, da Conveno aos refugiados, definidos a seguir.
2. Para os fins do presente Protocolo, o termo refugiado, salvo no que diz respeito
aplicao do 3 do presente artigo, significa qualquer pessoa que se enquadre na definio
dada no artigo primeiro da Conveno, como se as palavras em decorrncia dos
acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951 e... e as palavras ...como
conseqncia de tais acontecimentos no figurassem do 2 da seo A do artigo primeiro.
O presente Protocolo ser aplicado pelos Estados Membros sem nenhuma limitao
geogrfica; entretanto, as declaraes j feitas em virtude da alnea a do 1 da seo
B do artigo 1 da Conveno aplicar-se-o, tambm, no regime do presente Protocolo, a menos
que as obrigaes do Estado declarante tenham sido ampliadas de conformidade com o
2 da seo B do artigo 1 da Conveno.
_____________
515
Convocado pela Resoluo 1186 (XLI) de 18 de novembro de 1966 do Conselho Econmico e Social
(ECOSOC) e pela Resoluo 2198 (XXI) da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 16 de
dezembro de 1966. Na mesma Resoluo, o Assemblia Geral pediu ao Secretrio-geral que
trasmitisse o texto do Protocolo aos Estados mencionados no artigo 5, para que pudessem aderir
a ele. Assinado em Nova Iorque em 31 de janeiro de 1967. Entrou em vigor em 4 de outubro
de 1967, de acordo com o artigo 8. Srie Tratados da ONU N. 8791, v. 606, p. 267
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Artigo 2
Cooperao das autoridades nacionais com as Naes Unidas
1. Os Estados Membros no presente Protocolo, comprometem-se a cooperar com
o Alto Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados ou qualquer outra instituio das
Naes Unidas que lhe suceder, no exerccio de suas funes e, especialmente, a facilitar
seu trabalho de observar a aplicao das disposies do presente Protocolo.
2. A fim de permitir ao Alto Comissariado, ou a toda outra instituio das Naes
Unidas que lhe suceder, apresentar relatrios aos rgos competentes das Naes Unidas,
os Estados Membros no presente Protocolo comprometem-se a fornece-lhe, na forma
apropriada, as informaes e os dados estatsticos solicitados sobre:
a) O estatuto dos refugiados.
b) A execuo do presente Protocolo.
c) As leis, os regulamentos e os decretos que esto ou entraro em vigor, no que
concerne aos refugiados.
Artigo 3
Informaes relativas s leis e regulamentos nacionais
Os Estados Membros no presente Protocolo comunicaro ao Secretrio Geral da
Organizao das Naes Unidas o texto das leis e dos regulamentos que promulgarem para
assegurar a aplicao do presente Protocolo.
Artigo 4
Soluo das controvrsias
Toda controvrsia entre as Partes no presente Protocolo, relativa sua interpretao
e sua aplicao, que no for resolvida por outros meios, ser submetida Corte Internacional
da Justia, a pedido de uma das Partes na controvrsia.
Artigo 5
Adeso
O presente Protocolo ficar aberto adeso de todos os Estados Membros na
Conveno e qualquer outro Estado Membro da Organizao das Naes Unidas ou membro
de uma de suas Agncias Especializadas ou de outro Estado ao qual a Assemblia Geral
enderear um convite para aderir ao Protocolo. A adeso far-se- pelo depsito de um
instrumento de adeso junto ao Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas.
Artigo 6
Clusula federal
No caso de um Estado Federal ou no-unitrio, as seguintes disposies sero aplicadas:
1. No que diz respeito aos artigos da Conveno que devam ser aplicados de
conformidade com o 1 do artigo 1 do presente Protocolo e cuja execuo depender da
ao legislativa do poder legislativo federal, as obrigaes do governo federal sero, nesta
medida, as mesmas que aquelas dos Estados Membros que no forem Estados federais.
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ANEXOS
2. No que diz respeito aos artigos da Conveno que devam ser aplicados de
conformidade com o 1 do artigo 1 do presente Protocolo e aplicao depender da ao
legislativa de cada um dos Estados, provncias, ou municpios constitutivos, que no forem,
por causa do sistema constitucional da federao, obrigados a adotar medidas legislativas,
o governo federal levar, o mais cedo possvel e com a sua opinio favorvel, os referidos
artigos ao conhecimento das autoridades competentes dos Estados, provncias ou municpios.
3. Um Estado federal Membro no presente Protocolo comunicar, a pedido de
qualquer outro Estado Membro no presente Protocolo, que lhe for transmitido pelo Secretrio
Geral da Organizao das Naes Unidas, uma exposio de sua legislao e as prticas
em vigor na federao e suas unidade constitutivas, no que diz respeito a qualquer disposio
da Conveno a ser aplicada de conformidade com o disposto no 1 do artigo 1 do presente
Protocolo, indicando em que medida, por ao legislativa ou de outra espcie, foi efetiva
tal disposio.
Artigo 7
Reservas e declaraes
1. No momento de sua adeso, todo Estado poder formular reservas ao artigo 4
do presente Protocolo e a respeito da aplicao, em virtude do artigo primeiro do presente
Protocolo, de quaisquer disposies da Conveno, com exceo dos artigos 1, 3, 4, 16 (I)
e 33, desde que, no caso de um Estado Membro na Conveno, as reservas feitas, em virtude
do presente artigo, no se estendam aos refugiados aos quais se aplica a Conveno.
2. As reservas feitas por Estados Membros na Conveno, de conformidade com
o artigo 42 da referida Conveno, aplicar-se-o, a no ser que sejam retiradas, s suas
obrigaes decorrentes do presente Protocolo.
3. Todo Estado que formular uma reserva, em virtude do 1 do presente artigo,
poder retir-la a qualquer momento, por uma comunicao endereada com este objetivo
ao Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas.
4. As declaraes feitas em virtude dos 1 e 2 do artigo 40 da Conveno, por
um Estado Membro nesta Conveno, e que aderir aos presente protocolo, sero consideradas
aplicveis a este Protocolo, a menos que no momento da adeso uma notificao contrria
for endereada ao Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas. As disposies dos
2 e 3 do artigo 40 e do 3 do artigo 44 da Conveno sero consideradas aplicveis
mutatis mutantis ao presente Protocolo.
Artigo 8
Entrada em vigor
1. O presente Protocolo entrar em vigor na data do depsito do sexto instrumento
de adeso.
2. Para cada um dos Estados que aderir ao Protocolo aps o depsito do sexto
instrumento de adeso, o Protocolo entrar em vigor na data em que esses Estado depositar
seu instrumento de adeso.
Artigo 9
Denncia
1. Todo Estado Membro no presente Protocolo poder denunci-lo, a qualquer
momento, mediante uma notificao endereada ao Secretrio Geral da Organizao das
231
5/6/2007, 18:38
232
Naes Unidas. A denncia surtir efeito, para o Estado Membro em questo, um ano aps
a data em que for recebida pelo Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas.
Artigo 10
Notificaes pelo Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas
O Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas notificar a todos os Estados
referido no artigo 5 as datas da entrada em vigor, de adeso, de depsito e de retirada de
reservas, de denncia e de declaraes e notificaes pertinentes a este Protocolo.
Artigo 11
Depsito do Protocolo nos Arquivos do Secretariado
da Organizao das Naes Unidas.
Um exemplar do presente Protocolo, cujos textos em lngua chinesa, espanhola,
francesa, inglesa e russa fazem igualmente f, assinado pelo Presidente da Assemblia Geral
e pelo Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas, ser depositado nos arquivos
do Secretariado da Organizao. O Secretrio Geral remeter cpias autenticadas do Protocolo
a tos os Estados membros da Organizao das Naes Unidas e aos outros Estados referidos
no artigo 5 acima.
232
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LEI N. 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997

Dirio Oficial da Unio n. 139 Seo I p. 15822-15824 23 de julho de 1997
Define mecanismos para a implementao do Estatuto dos Refugiados de

1951, e determina outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
TTULO I
DOS ASPECTOS CARACTERIZADORES
Captulo I
Do Conceito, da Extenso e da Excluso
SEO I
Do Conceito
Art. 1. Ser reconhecido como refugiado todo indivduo que:
I devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de nacionalidade
e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas;
II no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia
habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas
no inciso anterior;
III devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar
seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.
233
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234
SEO II
Da Extenso
Art. 2. Os efeitos da condio dos refugiados sero extensivos ao cnjuge, aos
ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do
refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em territrio nacional.
SEO III
Da Excluso
Art. 3. No se beneficiaro da condio de refugiado os indivduos que:
I j desfrutem de proteo ou assistncia por parte de organismos ou instituio
das Naes Unidas que no o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
ACNUR;
II sejam residentes no territrio nacional e tenham direitos e obrigaes relacionados
com a condio de nacional brasileiro;
III tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade,
crime hediondo, participado de atos terroristas ou trfico de drogas;
IV sejam considerados culpados de atos contrrios aos fins e princpios das Naes
Unidas.
Captulo II
Da Condio Jurdica de Refugiado
Art. 4. O reconhecimento da condio de refugiado, nos termos das definies
anteriores, sujeitar seu beneficirio ao preceituado nesta Lei, sem prejuzo do disposto em
instrumentos internacionais de que o Governo brasileiro seja parte, ratifique ou venha a aderir.
Art. 5. O refugiado gozar de direitos e estar sujeito aos deveres dos estrangeiros
no Brasil, ao disposto nesta Lei, na Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951e
no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, cabendo-lhe a obrigao de acatar
as leis, regulamentos e providncias destinados manuteno da ordem pblica.
Art 6. O refugiado ter direito, nos termos da Conveno sobre o Estatuto dos
Refugiados de 1951, a cdula de identidade comprobatria de sua condio jurdica, carteira
de trabalho e documento de viagem.
TTULO II
DO INGRESSO NO TERRITRIO NACIONAL E DO PEDIDO DE REFGIO
Art. 7. O estrangeiro que chegar ao territrio nacional poder expressar sua vontade
de solicitar reconhecimento como refugiado a qualquer autoridade migratria que se encontre
na fronteira, a qual lhe proporcionar as informaes necessrias quanto ao procedimento
cabvel.
1. Em hiptese alguma ser efetuada sua deportao para fronteira de territrio
em que sua vida ou liberdade esteja ameaada, em virtude de raa, religio, nacionalidade,
grupo social ou opinio poltica.
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235
ANEXOS
2. O benefcio previsto neste artigo no poder ser invocado por refugiado

considerado perigoso para a segurana do Brasil.
Art. 8. O ingresso irregular no territrio nacional no constitui impedimento para
o estrangeiro solicitar refgio s autoridades competentes.
Art. 9. A autoridade a quem for apresentada a solicitao dever ouvir o interessado
e preparar termo de declarao, que dever conter as circunstncias relativas entrada no
Brasil e s razes que o fizeram deixar o pas de origem.
Art. 10. A solicitao, apresentada nas condies previstas nos artigos anteriores,
suspender qualquer procedimento administrativo ou criminal pela entrada irregular, instaurado
contra o peticionrio e pessoas de seu grupo familiar que o acompanhem.
1. Se a condio de refugiado for reconhecida, o procedimento ser arquivado,
desde que demonstrado que a infrao correspondente foi determinada pelos mesmos fatos
que justificaram o dito reconhecimento.
2. Para efeito do disposto no pargrafo anterior, a solicitao de refgio e a deciso
sobre a mesma devero ser comunicadas Polcia Federal, que as transmitir ao rgo onde
tramitar o procedimento administrativo ou criminal.
TTULO III
DO CONARE
Art. 11. Fica criado o Comit Nacional para os Refugiados CONARE, rgo de
deliberao coletiva, no mbito do Ministrio da Justia.
Captulo I
Da Competncia
Art. 12. Compete ao CONARE, em consonncia com a Conveno sobre o Estatuto
dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com
as demais fontes de direito internacional dos refugiados:
I analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instncia, da condio
de refugiado;
II decidir a cessao, em primeira instncia, ex officio ou mediante requerimento
das autoridades competentes, da condio de refugiado;
III determinar a perda, em primeira instncia, da condio de refugiado;
IV orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e
apoio jurdico aos refugiados;
V aprovar instrues normativas esclarecedoras execuo desta Lei.
Art. 13. O regimento interno do CONARE ser aprovado pelo Ministro de Estado
da Justia.
Pargrafo nico. O regimento interno determinar a periodicidade das reunies do
CONARE.
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236
Captulo II
Da Estrutura e do Funcionamento
Art. 14. O CONARE ser constitudo por:
I um representante do Ministrio da Justia, que o presidir;
II um representante do Ministrio das Relaes Exteriores;
III um representante do Ministrio do Trabalho;
IV um representante do Ministrio da Sade;
V um representante do Ministrio da Educao e do Desporto;
VI um representante Departamento de Polcia Federal;
VII um representante de organizao no-governamental, que se dedique a atividades
de assistncia e proteo de refugiados no Pas.
1. O Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados ACNUR ser sempre
membro convidado para as reunies do CONARE, com direito a voz, sem voto.
2. Os membros do CONARE sero designados pelo Presidente da Repblica,
mediante indicaes dos rgos e da entidade que o compem.
3. O CONARE ter um Coordenador-Geral, com a atribuio de preparar os
processos de requerimento de refgio e a pauta de reunio.
Art. 15. A participao no CONARE ser considerada servio relevante e no implicar
remunerao de qualquer natureza ou espcie.
Art. 16. O CONARE reunir-se- com quorum de quatro membros com direito a voto,
deliberando por maioria simples.
Pargrafo nico. Em caso de empate, ser considerado voto decisivo o do Presidente
do CONARE.
TTULO IV
DO PROCESSO DE REFGIO
Captulo I
Do Procedimento
Art. 17. O estrangeiro dever apresentar-se autoridade competente e externar vontade
de solicitar o reconhecimento da condio de refugiado.
Art. 18. A autoridade competente notificar o solicitante para prestar declaraes, ato
que marcar a data de abertura dos procedimentos.
Pargrafo nico. A autoridade competente informar o Alto Comissariado das Naes
Unidas para Refugiados ACNUR sobre a existncia do processo de solicitao de refgio
e facultar a esse organismo a possibilidade de oferecer sugestes que facilitem seu andamento.
Art. 19. Alm das declaraes, prestadas se necessrio com ajuda de intrprete, dever
o estrangeiro preencher a solicitao de reconhecimento como refugiado, a qual dever conter
identificao completa, qualificao profissional, grau de escolaridade do solicitante e
membros do seu grupo familiar, bem como relato das circunstncias e fatos que fundamentem
o pedido de refgio, indicando os elementos de prova pertinentes.
236
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237
ANEXOS
Art. 20. O registro de declarao e a superviso do preenchimento da solicitao do

refgio devem ser efetuados por funcionrios qualificados e em condies que garantam o
sigilo das informaes.
Captulo II
Da Autorizao de Residncia Provisria
Art. 21. Recebida a solicitao de refgio, o Departamento de Polcia Federal emitir
protocolo em favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no territrio nacional,
o qual autorizar a estada at a deciso final do processo.
1. O protocolo permitir ao Ministrio do Trabalho expedir a carteira de trabalho
provisria, para o exerccio de atividades remuneradas no Pas.
2. No protocolo do solicitante de refgio sero mencionados, por averbamento,
os menores de quatorze anos.
Art. 22. Enquanto estiver pendente o processo relativo solicitao de refgio, ao
peticionrio ser aplicvel a legislao sobre estrangeiros, respeitadas as disposies
especficas contidas nesta Lei.
Captulo III
Da Instruo e do Relatrio
Art. 23. A autoridade competente proceder a eventuais diligncias requeridas pelo
CONARE devendo averiguar todos os fatos cujo conhecimento seja conveniente para uma
justa e rpida deciso, respeitando sempre o princpio da confidencialidade.
Art. 24. Finda a instruo, a autoridade competente elaborar, de imediato, relatrio,
que ser enviado ao Secretrio do CONARE, para incluso na pauta da prxima reunio
daquele Colegiado.
Art. 25. Os intervenientes nos processos relativos s solicitaes de refgio devero guardar
segredo profissional quanto s informaes a que tero acesso no exerccio de suas funes.
Captulo IV
Da Deciso, da Comunicao e do Registro
Art. 26. A deciso pelo reconhecimento da condio de refugiado ser considerada
ato declaratrio e dever estar devidamente fundamentada.
Art. 27. Proferida a deciso, o CONARE notificar o solicitante e o Departamento
de Polcia Federal, para as medidas administrativas cabveis.
Art. 28. No caso de deciso positiva, o refugiado ser registrado junto ao Departamento
de Polcia Federal, devendo assinar termo de responsabilidade e solicitar cdula de identidade
pertinente.
Captulo V
Do Recurso
Art. 29. No caso de deciso negativa, esta dever ser fundamentada na notificao
ao solicitante, cabendo direito de recurso ao Ministro de Estado da Justia, no prazo de
quinze dias, contados do recebimento da notificao.
237
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238
Art. 30. Durante a avaliao do recurso, ser permitido ao solicitante de refgio e

aos seus familiares permanecer no territrio nacional, sendo observado o disposto nos
1. e 2. do art. 21 desta Lei.
Art. 31. A deciso do Ministro de Estado da Justia no ser passvel de recurso,
devendo ser notificada ao CONARE, para cincia do solicitante, e ao Departamento de Polcia
Federal, para as providncias devidas.
Art. 32. No caso de recusa definitiva de refgio, ficar o solicitante sujeito legislao
de estrangeiros, no devendo ocorrer sua transferncia para o seu pas de nacionalidade ou
de residncia habitual, enquanto permanecerem as circunstncias que pem em risco sua vida,
integridade fsica e liberdade, salvo nas situaes determinadas nos incisos III e IV do art.
3. desta Lei.
TTULO V
DOS EFEITOS DO ESTATUTO DE REFUGIADOS
SOBRE A EXTRADIO E A EXPULSO
Captulo I
Da Extradio
Art. 33. O reconhecimento da condio de refugiado obstar o seguimento de qualquer
pedido de extradio baseado nos fatos que fundamentaram a concesso de refgio.
Art. 34. A solicitao de refgio suspender, at deciso definitiva, qualquer processo
de extradio pendente, em fase administrativa ou judicial, baseado nos fatos que fundamentaram a concesso de refgio.
Art. 35. Para efeito do cumprimento do disposto nos arts. 33 e 34 desta Lei, a
solicitao de reconhecimento como refugiado ser comunicada ao rgo onde tramitar o
processo de extradio.
Captulo II
Da Expulso
Art. 36. No ser expulso do territrio nacional o refugiado que esteja regularmente
registrado, salvo por motivos de segurana nacional ou de ordem pblica.
Art. 37. A expulso de refugiado do territrio nacional no resultar em sua retirada
para pas onde sua vida, liberdade ou integridade fsica possam estar em risco, e apenas
ser efetivada quando da certeza de sua admisso em pas onde no haja riscos de perseguio.
TTULO VI
DA CESSAO E DA PERDA DA CONDIO DE REFUGIADO
Captulo I
Da Cessao da Condio de Refugiado
Art. 38. Cessar a condio de refugiado nas hipteses em que o estrangeiro:
I voltar a valer-se da proteo do pas de que nacional;
238
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239
ANEXOS
II recuperar voluntariamente a nacionalidade outrora perdida;

III adquirir nova nacionalidade e gozar da proteo do pas cuja nacionalidade
adquiriu;
IV estabelecer-se novamente, de maneira voluntria, no pas que abandonou ou fora
do qual permaneceu por medo de ser perseguido;
V no puder mais continuar a recusar a proteo do pas de que nacional por
terem deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi reconhecido como
refugiado;
VI sendo aptrida, estiver em condies de voltar ao pas no qual tinha sua residncia
habitual, uma vez que tenham deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais
foi reconhecido como refugiado.
Captulo II
Da Perda da Condio de Refugiado
Art. 39. Implicar perda da condio de refugiado:
I a renncia;
II a prova da falsidade dos fundamentos invocados para o reconhecimento da
condio de refugiado ou a existncia de fatos que, se fossem conhecidos quando do
reconhecimento, teriam ensejado uma deciso negativa;
III o exerccio de atividades contrrias segurana nacional ou ordem pblica;
IV a sada do territrio nacional sem prvia autorizao do Governo brasileiro.
Pargrafo nico. Os refugiados que perderem essa condio com fundamento nos
incisos I e IV deste artigo sero enquadrados no regime geral de permanncia de estrangeiros
no territrio nacional, e os que a perderem com fundamento nos incisos II e III estaro
sujeitos s medidas compulsrias previstas na Lei n. 6.815, de 19 de agosto de 1980.
Captulo III
Da Autoridade Competente e do Recurso
Art. 40. Compete ao CONARE decidir em primeira instncia sobre cessao ou perda
da condio de refugiado, cabendo, dessa deciso, recurso ao Ministro de Estado da Justia,
no prazo de quinze dias, contados do recebimento da notificao.
1. A notificao conter breve relato dos fatos e fundamentos que ensejaram a
deciso e cientificar o refugiado do prazo para interposio do recurso.
2. No sendo localizado o estrangeiro para a notificao prevista neste artigo, a
deciso ser publicada no Dirio Oficial da Unio, para fins de contagem do prazo de
interposio de recurso.
Art. 41. A deciso do Ministro de Estado da Justia irrecorrvel e dever ser notificada
ao CONARE, que a informar ao estrangeiro e ao Departamento de Polcia Federal, para
as providncias cabveis.
239
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240
TTULO VII
DAS SOLUES DURVEIS
Captulo I
Da Repatriao
Art. 42. A repatriao de refugiados aos seus pases de origem deve ser caracterizada pelo
carter voluntrio do retorno, salvo nos casos em que no possam recusar a proteo do pas de
que so nacionais, por no mais subsistirem as circunstncias que determinaram o refgio.
Captulo II
Da Integrao Local
Art. 43. No exerccio de seus direitos e deveres, a condio atpica dos refugiados
dever ser considerada quando da necessidade da apresentao de documentos emitidos por
seus pases de origem ou por suas representaes diplomticas e consulares.
Art. 44. O reconhecimento de certificados e diplomas, os requisitos para a obteno da
condio de residente e o ingresso em instituies acadmicas de todos os nveis devero ser
facilitados, levando-se em considerao a situao desfavorvel vivenciada pelos refugiados.
Captulo III
Do Reassentamento
Art. 45. O reassentamento de refugiados em outros pases deve ser caracterizado,
sempre que possvel, pelo carter voluntrio.
Art. 46. O reassentamento de refugiados no Brasil se efetuar de forma planificada e
com a participao coordenada dos rgos estatais e, quando possvel, de organizaes nogovernamentais, identificando reas de cooperao e de determinao de responsabilidades.
TTULO VIII
DAS DISPOSIES FINAIS
Art. 47. Os processos de reconhecimento da condio de refugiado sero gratuitos
e tero carter urgente.
Art. 48. Os preceitos desta Lei devero ser interpretados em harmonia com a Declarao
Universal dos Direitos do Homem de 1948, com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados
de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com todo dispositivo
pertinente de instrumento internacional de proteo de direitos humanos com o qual o Governo
brasileiro estiver comprometido.
Art. 49. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 22 de julho de 1997; 176. da Independncia e 109. da Repblica.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Presidente
240
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APNDICE A
ESTADOS SIGNATRIOS516 DA CONVENO DE 51517 E/OU

DO PROTOCOLO DE 67518
Conveno de 51
Protocolo de 67
Afeganisto
frica do Sul519
Albnia
X
X
Alemanha
Angola
X
X
Arglia
Antgua e Barbuda
Argentina
Armnia
X
X
Austrlia
ustria
Azerbaidjo
Bahamas
Belarus
X
X
Blgica
Belize
Benin
Bolvia
X
X
Bsnia Herzegvina
Botsuana
Brasil
Bulgaria
Burkina Fasso
Burundi
X
X
Camboja
_____________
516
Dados atualizados at 1 de dezembro de 2006, conforme pesquisa ao site do ACNUR em 16 de
abril de 2007. At esta data 141 Estados eram parte tanto da Conveno de 51 quanto do Protocolo
de 67.
517
144 Estados so parte da Conveno de 51.
518
144 Estados so parte do Protocolo de 67.
519
A grafia do nome dos Estados em todo o trabalho se baseou nos dados do Almanaque Abril
Mundo 2003. So Paulo: Ed. Abril, 2003, p. 131-480.
Refugiados - 07 Apndices ctp.p65
241
5/6/2007, 18:37
242
Conveno de 51
Protocolo de 67
Camares
Canad
Cabo Verde
Cazaquisto
Chade
X
X
X
X
Chipre
X
X
Colmbia
Congo
Coria do Sul
Costa Rica
Costa do Marfim
X
X
Crocia
Dinamarca
Djibuti
X
X
X
X
El Salvador
X
X
Equador
Eslovquia
Eslovnia
Espanha
Estados Unidos
X
-
Estnia
X
X
Etipia
Federao Russa
Fiji
Filipinas
Finlndia
X
X
X
X
X
Chile
China
Dominica
Egito
Frana
Gabo
X
X
X
X
X
X
Gmbia
X
X
Gana
Gergia
Grcia
X
X
Guatemala
Guin
Guin-Bissau
X
X
Guin Equatorial
Haiti
Holanda
Hungria
X
X
X
Imen
Honduras
X
X
Ilhas Salomo
Ir
Irlanda
Islndia
X
X
Israel
Itlia
242
5/6/2007, 18:37
243
APNDICE
Conveno de 51
Protocolo de 67
Jamaica
Japo
Lesoto
X
X
Letnia
Libria
Liechtenstein
Litunia
X
X
X
Luxemburgo
Macednia
Madagscar
Malau
Mali
Malta
X
X
Marrocos
Mauritnia
Mxico
Moambique
Moldvia
Mnaco
Montenegro
Nambia
X
-
Nicargua
Nger
Nigria
Noruega
Nova Zelndia
X
X
X
X
Papua Nova Guin
Paraguai
Peru
X
X
Polnia
Portugal
Qunia
Quirguisto
Reino Unido
Repblica Centro Africana
X
X
Repblica Democrtica do Congo
Repblica Dominicana
Repblica Tcheca
Romnia
Ruanda
Samoa
X
X
So Cristvo e Nvis
X
X
So Tom e Prncipe
So Vicente e Granadinas
Senegal
Seicheles
X
X
Serra Leoa
Srvia
Somlia
Suazilndia
Sudo
Panam
243
X
X
X
5/6/2007, 18:37
244
Conveno de 51
Protocolo de 67
Sucia
Sua
X
X
Suriname
Tadjiquisto
Tanznia
Timor-Leste
Togo
X
X
X
X
X
Trinidad e Tobago
Tunsia
Turquia
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Zmbia
Zimbbue
Turcomenisto
Tuvalu
Ucrnia
Uganda
Uruguai
Vaticano
Venezuela
244
X
X
5/6/2007, 18:37
APNDICE B
NMERO DE REFUGIADOS E SOLICITANTES DE REFGIO NO BRASIL

1- Quadro da populao atendida no Centro de Acolhida para Refugiados da CASP
Refugiados520
Pas
Solicitantes de
Refgio em 31 de
Dezembro de 2006521
Total
Afeganisto
frica do Sul
Angola
349
Aptridas
Arglia
Argentina
Armnia
Bolvia
Bsnia- Herzegvina
Bulgria
Burkina Fasso
Burundi
31
31
Camares
Chade
China
Colmbia
106
357
38
144
Congo
13
Congo- Braziville
13
Costa do Marfim
18
Croacia
Cuba
80
39
5
119
Egito
El Salvador
Eritria
_____________
520
Os nmeros de refugiados so os reconhecidos pelo CONARE at 31 de dezembro de 2006 e que
excluem os naturalizados, falecidos ou que perderam o status de refugiado.
521
Como ao longo do ano alguns casos foram analisados pelo CONARE interessante apontar que
o Centro de Acolhida para Refugiados da CASP atendeu 684 novos solicitantes de refgio ao
longo do ano de 2006.
245
5/6/2007, 18:37
246
Pas
Refugiados
Etipia
Solicitantes de
Refgio em 31 de
Dezembro de 2006
Total
15
24
Faixa de Gaza522
(Palestina)
Federao Russa
Gmbia
Gana
Gergia
Guin-Bissau
11
15
Guin Conacri
Haiti
Hungria
ndia
Ir
20
20
Iraque
96
105
Jamaica
Kosovo
Lbano
15
97
112
138
Iugoslvia523
Libria
136
Macednia
Mali
Marrocos
Mauritnia
Moambique
Nepal
Nigria
20
21
Paraguai
Peru
34
43
Polnia
Repblica Centro
Africana
Repblica Democrtica
do Congo
91
91
Repblica Dominicana
Romnia
10
10
13
Ruanda
13
Senegal
Serra Leoa
121
Srvia e Montenegro
40
41
Sria
1
-
121
_____________
522
Embora a Faixa de Gaza no seja um Estado como os demais listados, o ACNUR solicita que
os refugiados provenientes desta regio sejam computados separadamente.
523
Apesar de no mais existir como um Estado, a Iugoslvia produziu refugiados acolhidos pelo Brasil.
246
5/6/2007, 18:37
247
APNDICE
Pas
Refugiados
Solicitantes de
Refgio em 31 de
Dezembro de 2006
Sria
Somlia
18
20
Total
Sri Lanka
Sudo
20
23
Tanznia
Ucrnia
Vietn
Zimbbue
Total Geral
1327
289
1616
2-Quadro da populao atendida no Centro de Acolhida para Refugiados da

CARJ
Pas
Refugiados
Solicitantes de
Refgio em 31 de
Dezembro de 2006524
Total
frica do Sul
Albnia
Angola
1335
1336
Arglia
Argentina
Bsnia- Herzegvina
Burundi
Cabo Verde
Camares
Chile
21
21
152
Colmbia
121
31
Costa do Marfim
Congo
15
32
47
Congo Brazaville
Cuba
23
27
El Salvador
Equador
Eritria
Eslovnia
Etipia
Estados Unidos
Faixa de Gaza (Palestina)
10
10
Federao Russa
Gana
_____________
524
O Centro de Acolhida para Refugiados da CARJ atendeu 201 novos solicitantes de refgio ao longo
do ano de 2006.
247
5/6/2007, 18:37
248
Pas
Refugiados
Solicitantes de
Refgio em 31 de
Dezembro de 2006
Total
Gergia
Guin-Bissau
Ir
8
21
Iraque
19
Kuwait
Lbano
13
13
Libria
122
122
Lbia
Mali
Macednia
Mauritnia
Nicargua
Nigria
Paquisto
Paraguai
Peru
11
Polnia
Repblica Democrtica do
Congo
152
152
Romnia
Ruanda
Serra Leoa
16
16
Srvia e Montenegro
28
29
Somlia
10
15
Sri Lanka
Sudo
Tanznia
Uruguai
Vietn
Total Geral
1989
90
2079
248
5/6/2007, 18:37
249
APNDICE
3- Quadro da populao reassentada no Brasil
Pas
Reassentados525
Afeganisto
Colmbia
199
Congo
Equador
Palestina
Total Geral
218
4- Quadro da populao refugiada no Brasil526
Refugiados
3316
Solicitantes de Refgio
379
Reassentados
218
Total
3913
_____________
525
At 31 de dezembro de 2006.
526
At 31 de dezembro de 2006.
249
5/6/2007, 18:37
250
5/6/2007, 18:37
APNDICE C
ESTADOS COM LEGISLAO INTERNA SOBRE REFUGIADOS527

Constituio e Emendas
Constitucionais
Legislao
Infraconstitucional
frica do Sul
Albnia
Alemanha
Arglia
Andorra
Angola
Argentina
Armnia
ustria
Azerbaidjo
Barein
Austrlia
X
X
Belarus
Blgica
Belize
Benin
Bolvia
Bsnia Herzegvina
Botsuana
Brasil528
X
X
Camboja
Camares
Canad
Cabo Verde
Cazaquisto
Chile
China
Chipre
Bulgaria
Burkina Fasso
X
X
_____________
527
De acordo com LAUTERPACHT, E; BETHLEHEM, D. The scope and the content of the principle
of Non-refoulement, anex I, UNHCR Global Consultations Briefing Paper, 20th june 2001.
528
No estudo utilizado como base para esta tabela o Brasil aparece apenas como possuidor de legislao
infraconstitucional sobre refugiados, mas como na Constituio Federal de 1988 existem disposies
sobre asilo optou-se por incluir no presente grfico a existncia de legislao constitucional sobre o tema.
251
5/6/2007, 18:37
252
Constitucionais
Legislao
Infraconstitucional
Colmbia
Congo
Costa Rica
Crocia
Dinamarca
Djibuti
El Salvador
Equador
Eslovquia
Eslovnia
Espanha
Estados Unidos
Estnia
Etipia
Federao Russa
Fiji
Filipinas
Finlndia
Frana
Gabo
Grcia
Guatemala
Guin Equatorial
Gana
Gergia
X
X
X
Hungria
Imen
Irlanda
Itlia
Haiti
Holanda
Honduras
Indonsia
Ir
Iraque
X
X
X
X
Iugoslvia (Srvia e Montenegro)
Japo
Libria
Lbia
Lesoto
Letnia
Lbano
X
X
X
X
Liechtenstein
Litunia
Macednia
Madagscar
Malau
Mali
Marrocos
Mauritnia
252
5/6/2007, 18:37
253
APNDICE
Constitucionais
Legislao
Infraconstitucional
X
Moldvia
Monglia
Nambia
Nepal
Nicargua
Nigria
Paraguai
Peru
Polnia
Portugal
Quirguisto
Reino Unido
Repblica Centro Africana
Repblica Democrtica do Congo
Repblica Tcheca
Romnia
Ruanda
Sucia
Sua
Suriname
Tanznia
Togo
Tunsia
Mxico
Moambique
Noruega
Nova Zelndia
Panam
Repblica Dominicana
Senegal
Serra Leoa
Sria
Somlia
Suazilndia
Sudo
Tadjiquisto
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Turquia
Turcomenisto
Ucrnia
Uganda
Uruguai
Uzbequisto
Venezuela
Vietnam
Zmbia
Zimbbue
253
X
X
X
5/6/2007, 18:37
254
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Produo Grfica
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1.3. LIVRO - JUBILUT - Direito Internacional Dos Refugiados e Sua Aplicacao No Ordenamento Juridico Brasileiro

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O Direito

Liliana Lyra Jubilut

Agncia da ONU para Refugiados

Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os

Aos meus avs sempre presentes.

O homem pode perder todos os chamados

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

ateno por parte do ordenamento jurdico, que se volta para as singularidades

A autora alia o cuidado que a pesquisa esmerada requer sensibilidade para

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

conhecida como Plano de Ao do Mxico estabeleceu como um de seus

TTULO I SURGIMENTO, FUNDAMENTOS E EVOLUO HISTRICA DO REFGIO ....................................................................

Captulo 1 O que Refgio? .........................................................

Seo 1 Instituto do Asilo................................................

Seo 2 Instituto do Refgio ...........................................

Captulo 2 Os fundamentos do Refgio ........................................

Seo 1 O Refgio como vertente do Direito Internacional

Seo 2 Fundamentos filosficos do Refgio .................

Captulo 3 Consolidao do Instituto do Refgio ........................

Seo 1 Panorama histrico .............................................

Seo 2 Fontes do Direito Internacional dos Refugiados .

2.1 Os tratados .......................................................

2.2 O costume internacional ..................................

2.3 Os princpios gerais do direito ........................

2.4 As decises judicirias ....................................

2.5 A doutrina ........................................................

2.6 A eqidade .......................................................

2.7 Os atos unilaterais ............................................

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

TTULO II A OBTENO DO STATUS DE REFUGIADO ..........

1.3 Da opinio poltica ..........................................

1.4 Da religio ........................................................

1.5 Da filiao em certo grupo social ..................

2.3 Problemas em uma regio do Estado .............

Captulo 2 O principal motivo prtico: a guerra ..........................

Seo 1 Da guerra ............................................................

Seo 2 Do Direito Internacional Humanitrio...............

TTULO III A PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS ............................................................................................. 151

Captulo 1 Panorama histrico do Refgio no Brasil ..................

Captulo 2 Bases legais de proteo aos refugiados ....................

Seo 1 A Constituio Federal de 1988 ........................

1.1 Os fundamentos constitucionais do Refgio ..

1.2 Os instrumentos internacionais e a Constituio 182

Seo 2 A Lei 9.474/1997 ...............................................

2.1 Aspectos da Lei 9.474/1997 ............................

2.2 A realidade do procedimento de concesso de

Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados ..............

Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados ................

Lei n. 9.474, de 22 de julho de 1997 ...............................................

APNDICE A Estados signatrios da Conveno de 51 e/ou do Protocolo de 67 ........................................................................................ 241

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

o Caribe, no sculo XVIII, tambm em nome da unidade religiosa da GrBretanha.2

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

refugiados: de um lado, os judeus que no incio da guerra foram deportados

em seu instrumento constitutivo a previso de uma data para o trmino de

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

individual quanto na coletiva (a qual tambm denominada de reconhecimento prima facie).17

Nessa mesma fase, especialmente durante os anos de 1960 a 1970,

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

solicitao de refgio a serem avaliados. Trata-se dos chamados migrantes

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS