UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO
PLANO DE EXPOSIO1
Isadora Vasconcelos2
Referncia: LIMA, Andr. Zoneamento Ecolgico-Econmico: luz dos direitos
socioambientais. Curitiba: Juru, 2006, p. 85-235.
1 CREDENCIAIS DO AUTOR
Andr Lima Advogado, graduado em Direito na Universidade de So Paulo,
Mestre em Gesto e Poltica Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da
Universidade de Braslia. Foi Representante das organizaes ambientalistas junto ao
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e Coordenador de Florestas e
Biodiversidade do Instituto Socioambiental. Atualmente Secretrio de Meio Ambiente
do Distrito Federal.
2 ASPECTOS FORMAIS DO TEXTO
De modo geral, o texto em comento de boa compreenso, trazendo
exposies e discusses essenciais sobre Zoneamento Ecolgico-Econmico de modo
exaustivo, o que um ponto extremamente positivo sob o ponto de vista didtico e
cientfico. A questo de tabelas com dados a respeito do ZEE e exemplos sobre sua
aplicabilidade nos Estados Brasileiros algo louvvel no texto.
3 INTRODUO
- Presena do Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) no Ordenamento
Jurdico Brasileiro: est presente dentro da Poltica Nacional de Meio Ambiente (Art. 9,
PNMA), que , juntamente com a Constituio Federal de 1988 (CRFB/88), a referncia
jurdica fundamental para ordenamento territorial do Estado brasileiro;

1 Plano de Exposio apresentado Disciplina Ordenamento Territorial Municipal na

Amaznia ministrada pela Prof. Dr. Luly Rodrigues da Cunha Fischer no Mestrado em
Direito do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Par.
2 Mestranda em Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Par
orientada pela Prof. Dr. Luly Rodrigues da Cunha Fischer. Bolsista da Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (CAPES). Advogada. E-mail: isa-vasconcelos@live.com.

- O ZEE e a transcendncia da viso estrita do meio ambiente natural: O Zoneamento

Ecolgico-Econmico (ZEE) transcende a viso da preservao do ambiente natural
(Art. 3, I, PNMA) e tambm leva em considerao a compatibilizao do
desenvolvimento econmico-social (Art. 4, I, PNMA). Importante ressaltar que o ZEE
no algo novo no Brasil, porque perpassa tanto pelo Estatuto da Terra (1964) at o
Estatuto da Cidade (2002).
4 ASPECTOS CONCEITUAIS E JURDICOS DO ZEE
- Conceito de ZEE:
- Decreto n 4.297/02: que estabelece o contedo mnimo, objetivos e regras gerais
aplicveis ao ZEE;
- Art. 2, Decreto n 4.297/02: o ZEE um
[...] instrumento de organizao do territrio a ser obrigatoriamente
seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e
privadas, estabelece medidas e padres de proteo ambiental
destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hdricos e
do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da
populao (BRASIL apud LIMA, 2006, p. 93).

- Bases Jurdicas do ZEE: alm do supracitado Decreto, tambm encontra bases

jurdicas nos Arts. 21, IX, 170, VI, 186, II e 225 da CRFB/88, assim como na PNMA;
- O ZEE pelo vis tcnico: instrumento que influencia na tomada de decises do Poder
Pblico;
- O ZEE pelo vis poltico: informativo e indicativo a ponto de influenciar dos meios
de regulao do uso do solo e de negociao com os atores sociais. Portanto, o ZEE
pode ser visto como um [...] novo locus de cidadania a conviver com a democracia
representativa (LIMA, 2006, p. 97);
- ZEE e a Avaliao Ambiental Estratgica: voltada anlise dos impactos de
programas, projetos e polticas governamentais. Neste sentido, o ZEE visto como um
meio de uma estratgia mais abrangente pelo Governo Federal, inclusive a orientar o
planejamento dos Estados e Municpios, de acordo com o Art. 21, IX da CRFB/88;
- ZEE e o limite ao direito de propriedade: deve leva em considerao as capacidades e
caractersticas ecolgicas e socioeconmicas em um dado espao geogrfico, assim

como, de acordo com o Prof. Jos Heder Benatti citado por Andr Lima (p. 102), acaba
por estabelecer limitaes ao direito de propriedade;
- Crtica ao Art. 4, I do Decreto 4297/02: excessiva nfase no meio rural = Vale
ressaltar que o ZEE transcende em muito a diviso clssica entre o urbano e o rural.
Logo, no h o porqu de manter-se uma excessiva nfase no meio rural (Art. 4 do
Decreto n 4.297/02), principalmente quando se trata da Amaznia. Portanto, o ZEE
deve levar em considerao um planejamento territorial do ambiente que envolve o
meio, constitudo a um s tempo, pelo espao natural, regional e urbano;
- O ZEE nos Estados Unidos: zoning e land use planning = onde a prtica de
zoneamento (zoning) e planejamento do uso do territrio (land use planning) j algo
bem antigo, que acaba por abranger tanto as dinmicas socioeconmicas entre o meio
urbano e rural, quanto os impactos recprocos do desenvolvimento territorial.
- O zoning est relacionado ao controle do uso de propriedades privadas pela Poder de
Polcia, tal qual o zoneamento urbano brasileiro.
- J o land use planning est ligado uma abordagem mais ampla que subsidia a
utilizao do zoning.
- Diretrizes do Art. 14 do Decreto 4297/02 e suas subdivises: : a) a adequao dos usos
e atividades econmicas ao territrio; b) a relao entre ZEE e o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (SNUC); c) o ZEE e o Sistema Nacional de Recursos
Hdricos;
- Assim, essencial adequar gesto do uso as questes socioeconmicas s
vulnerabilidades ecolgicas do meio no qual vai se inserir o ZEE, de modo a no se
influenciar um esgotamento predatrio dos recursos naturais e nem um desestmulo ao
material humano da regio. Portanto, de acordo com a citao pelo autor de Schubart (p.
131), deve-se pensar no potencial natural em conjunto com o humano, produtivo e
institucional;
- Quanto Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/97), o ZEE atua como
um importante instrumento de gesto territorial, com vistas proteo dos recursos
hdricos (Art. 7, X, Lei n 9.433/97);

- J quanto ao SNUC (Lei n 9.985/00), h a previso da proteo espaos

considerados sob regime especial, com garantias adequadas de proteo, sendo eles as
Unidades de Proteo Integral (no permitida a explorao direta de recursos) e as
Unidades de Uso Sustentvel (compatibilizao da conservao da natureza com o uso
sustentvel). Neste contexto, surge o Plano de Manejo como aquele meio que garante o
alcance dos objetivos da Unidade de Conservao (UC), de modo a conter o
zoneamento interno, regras adequadas de uso, conservao e recuperao nas reas
internas da UC e em seu entorno prximo;
- ZEE e SNUC: : a) o papel do ZEE na identificao e caracterizao de novas reas
para a criao de unidades de conservao; b) a importncia do ZEE na implementao
e no manejo das unidades de conservao;
- Em relao ao primeiro fator, o ZEE busca uma viso mais ampla de territrio para a
identificao e caracterizao de novas reas de UC, essenciais tanto para tal quanto
para as diretrizes do Art. 5, I, VIII e XIII da Lei do SNUC. Assim, ele pode ser
fundamental para o [...] diagnstico de representatividade dos biomas e ecossistemas j
protegidos por UCs e para promover a efetiva integrao entre as reas selecionadas
para conservao e aquelas destinadas ao uso sustentvel (LIMA, 2006, p. 158), de
modo a promover a interao entre ambas, sob a forma de corredores ecolgicos,
conforme o Decreto do ZEE e a Poltica Nacional de Biodiversidade;
- J quanto ao segundo fator, implica que o Poder Pblico, com base no ZEE, pode
determinar meios para que as UCs alcancem suas finalidades, deve ser elaborado um
plano de manejo da unidade para tal. Assim, o ZEE pode tanto ser um instrumento
pblico redutor da margem de discricionariedade da administrao da UC, como
tambm um meio preventivo de conflitos fundirios ou socioambientais com
comunidades locais, de modo a orientar medidas e aes a serem desenvolvidas na
regio, dentro e no entorno da UC.
5 Princpios Jurdicos aplicveis ao ZEE
- O autor aborda as relaes do ZEE com os seguintes princpios: a) Supremacia do
Interesse Pblico e Impessoalidade; b) Funo Socioambiental da Propriedade; c)
Precauo; d) Motivao e Publicidade; e) Eficincia; f) Razoabilidade; g)
Proporcionalidade;

- Supremacia do Interesse Pblico e a Impessoalidade: o primeiro derivado dos Art. 1,

2 e 3 da CRFB/88, logo, se o poder emana do povo, em seu benefcio todo poder deve
ser exercido. Assim, o ZEE como um poder-dever conferido Administrao Pblica,
devendo ser [...] ser orientado por este princpio fundamental do Direito Pblico sob
pena de ter sua validade questionada inclusive pelo prprio poder judicirio (LIMA,
2006, p. 170);
- Para que a Supremacia do Interesse Pblico seja efetivada no mbito da gesto
territorial, h de se relacionar tambm com os princpios da motivao e da participao
social, para que se atenda de fato o interesse da coletividade;
- Princpio da Impessoalidade: prima pelo tratamento igualitrio de oportunidades, no
favorecendo injustificadamente uns em detrimento de outros;
- Princpio da Funo Socioambiental da Propriedade: h condicionamento do direito de
propriedade ao bem-estar socioambiental, de modo que existem diversos dispositivos
legais que esto relacionados ao princpio em comento, como ao Arts. 5, XXII e XXIII,
170, II e III, 182, 184 e 186 da CRFB/88, de modo que tanto a propriedade rural quanto
a urbana esto constitucionalmente condicionadas ao cumprimento de funes sociais;
- Vale ressaltar que a propriedade rural, alm dos dispositivos constitucionais (destaque
ao Art. 186, I e II), tambm est regulada ao cumprimento da funo social pelo Art. 2
do Estatuto da Terra, assim como a propriedade urbana est condicionada ao Art. 182,
2 da CRFB/88, que faz destaque especial ao plano diretor, como ferramenta essencial
ao ordenamento territorial urbano. Desta forma, o ZEE aparece neste contexto como um
instrumento fundamental para a definio de melhores usos, tanto de solos e outros
recursos naturais;
- Princpio da Precauo: o autor traz junto ao ZEE tambm o Estudo de Impacto
Ambiental e a Avaliao Ambiental Estratgica. Neste sentido, o princpio em comento
aplica-se oferecendo [...] parmetros (sic) concretos para a identificao do grau de
risco ambiental de um determinado investimento numa dada regio (LIMA, 2006, p.
187), principalmente no que tange aos licenciamentos ambientais. Um exemplo disso
o Decreto Federal n 5.092/04, que aprovou regras para a definio de reas prioritrias
para a conservao da biodiversidade nos diversos biomas brasileiros;

- Princpio da Motivao e Publicidade: a base a transparncia nas relaes

pblicas, ou seja, os atos devem ser publicizados e devidamente motivados, pautados
pelo interesse coletivo, tendo em vista o carter democrtico desses princpios. No caso
do ZEE, alm dos limites da legislao em vigor e da Constituio, devem ser levados
em considerao as diretrizes que norteiam o ZEE, afastando arbitrariedades que
desvirtuem as finalidades do instituto;
- Princpio da Eficincia: segundo Lima, no est adstrito questo meramente
econmica e sim aos meios mais adequados e eficientes de interveno estatal na
economia e no desenvolvimento do territrio. Um exemplo disso o zoneamento
agrcola (PROAGRO), elaborado e aplicado pelo Ministrio da Agricultura, que tem
sido determinante para a elevao dos ndices de produtividade agrcola do Brasil nas
ltimas dcadas;
- Princpio da Razoabilidade: implica em adequabilidade e bom senso em relao s
decises do Poder Pblico. Neste sentido, quanto ao ZEE, h um importante campo de
definies de parmetros de oportunidades e convenincias na gesto territorial,
oferecendo elementos interpretativos e de conformao com dispositivos normativos
abertos, como por exemplo o Art. 225, 1 da CRFB/88;
- Dois critrios que o autor elenca para a apreenso da razoabilidade: equidade e a
congruncia;
- O primeiro caracteriza-se pelo princpio da isonomia real, ou seja, a lei e a gesto
pblica devem dar tratamento igual aos iguais e diferenciado aos iguais em situaes
distintas.
- J o segundo implica que a norma ou ato seja congruente com a realidade, que pode
ser normal ou excepcional;
- Princpio da Proporcionalidade: opera na [...] correlao entre os fins desejados pela
norma ou ato e os meios investidos (LIMA, 2006, p. 204). Assim, tais meios devem ser
adequados, proporcionais e necessrios, sendo que posturas aqum e alm do necessrio
so passivas de anlise judicial. Portanto, os atos, diretrizes e polticas propostas pelo
ZEE devem passar pelo crivo da proporcionalidade, o que pressupe finalidades claras e
objetivas, o que as tornam mais passveis do controle social;

6 Fundamentos Jurdicos do ZEE e a sua Fora Normativa

- Zoneamento e Planejamento: zoneamento e planejamento no se confundem e sim se
complementam, porque o planejamento implica na seleo e hierarquizao de
prioridades e diretrizes para um fim determinado, de modo que nunca se poder pensar
em zoneamento sem um planejamento eficiente de polticas coordenadas, com objetivo
de garantir a ordem socioeconmica e socioambiental nacional;
- Amensalismo Intraconstitucional: a [...] aniquilao dos direitos socioambientais
em prol de um suposto, inquo e efmero desenvolvimento nacional (LIMA, 2006, p.
214), intimamente relacionado por exemplo com o pensamento defendido pela elite
agrria brasileira, que tem prticas em prol do desenvolvimento nacional, mas que
esgotam os solos, eliminam totalmente as florestas e a biodiversidade, alm de lanar
desmesuradamente agrotxicos no ar, nas guas e nos alimentos, totalmente dissonante
com o esprito da Constituio de 1988. Assim, se exige um relacionamento harmnico
intraconstitucional em relao s finalidades almejadas pela ordem jurdica;
- Questes Econmicas, Ao Estatal e o ZEE: o ZEE opera como elemento de
planejamento e estratgia para a racionalidade da gesto pblica;
- Questes Econmicas, os Particulares e o ZEE: J quanto ao particular, o raciocnio
o inverso, pois o Poder Pblico pode indicar o melhor planejamento a ser seguido,
porm, o particular o segue ou no, sendo que os riscos patrimoniais so decorrentes da
livre-iniciativa, mas que no deve se forma alguma desprezar a legislao em vigor;
- As Diretrizes do ZEE e os Princpios e Normas Fundamentais Hierarquicamente
supeirores: Vale ressaltar que as diretrizes do ZEE no devem colidir com os princpios
e normas fundamentais e hierarquicamente superiores, sendo a fora normativa das
diretrizes considerada no absoluta, variando conforme o objeto regulado e levando em
considerao trs fatores:
a) o instrumento jurdico que lhe d vigncia; b) a compatibilidade
formal e material entre as diretrizes do ZEE e as normas jurdicas
vigentes aplicveis ao mesmo objeto; e c) grau de especificidade e
flexibilidade da diretriz em relao especificidade e flexibilidade das
normas que se aplicam sobre o mesmo projeto (LIMA, 2006, p. 223).

- ZEE e sua fora normativa: o ZEE encontra fora normativa primria na CRFB/88 e
tambm na pretrita PNMA (Arts. 2, 4, 5). Alm disso, quanto ao licenciamento
ambiental, o ZEE deve ser observado de modo preciso pelo Poder Pblico.

- Aes de integrao do PAC ao IIRSA: o Governo Brasileiro projetou a pavimentao

das rodovias Transamaznica, Cuiab-Santarm (BR-163) e Porto Velho-Manaus (BR394), dentre outras obras de modo a facilitar a integrao do PAC ao IIRSA;
- Modelo de estratgia: Verifica-se, portanto, uma estratgia no somente nacional, mas
tambm continental, focando o mercado global, embora o papel principal seja
desempenhado pelo Brasil, que se faz presente estrategicamente com o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), financiador de projetos como o da
Petrobrs e da Vale, no se esquecendo financiamentos de outras organizaes como o
Banco Mundial (BM), Fundo Monetrio Internacional (FMI), dentre outras.
7 PAC E IIRSA: O PAPEL DO TRANSPORTE NO ESPAO GLOBAL DE FLUXOS
- As mudanas econmicas em escala mundial, com a reestruturao dos meios de
comrcio e de produo, aliadas financeirizao e globalizao, modificaram
padres de gesto e de tecnologia, to essenciais para os fluxos de servios, informaes
e mercadorias;
- Logstica de transporte: elencada como fundamental aos fluxos de produo, por
meio da aplicao do modelo just-in-time, bem como da flexibilizao dos processos e
de produtos, sincronizando os portos internacionais, nacionais, regionais e locais.
Dentro desta lgica, a autora aborda que o transporte de cargas via fluvial tornou-se
valorizado na Amrica do Sul, tendo em vista a extensa ligao entre oceanos e rios;
- Observao 1: No caso de Belm do Par (Brasil), existem dimenses contraditrias
entre as representaes dominantes sobre a modernizao, campo de trabalho e poder de
competitividade. A alta modernizao permitiu flexibilizar tanto a gesto quanto o
processo de trabalho, diminuindo postos de trabalho, apesar da expanso das atividades
porturias;

- Observao 2: A polmica a respeito da navegao fluvial = a respeito justamente de

sua modernizao, substituindo a atual frota em madeira por base em ferro e ao, que
podem transportar mais carga e em menor tempo. De um lado em tal polmica
encontram-se tanto as associaes de construtores de barcos na Amaznia, em bases
mais tradicionais e em outro os setores do mercado, engenharia naval e a Marinha do
Brasil. Assim, a modernizao do setor de transporte vista como fundamental nas
polticas articuladas localmente com o sistema nacional de planejamento;

8 AMAZNIA BRASILEIRA: MODELO DE PRODUO DE COMMODITIES?

- Amaznia: fronteira rica de commodities versus problemas locais sociais e ambientais;
- A autora defende que a Amaznia vista como uma fronteira extremamente rica em
commodities, abarcando a pecuria, gros, madeira, minerao e petrleo, interligadas a
redes sofisticadas internacionais e grandes empresas;
- Entretanto, por outro lado [...] a globalizao e o aumento da competitividade tm
provocado, no mbito local, o acirramento das estratgias de apropriao de terras e de recursos
por empresas nacionais e internacionais, tendo em vista investimentos imediatos ou reservas de
nichos de mercado. Essas estratgias so responsveis so responsveis, em grande parte, pela
concentrao fundiria, pela grilagem, pela pistolagem, por conflitos em torno da terra e
tambm pelo desmatamento acumulado (CASTRO, 2012, p. 55);
- Os trs momentos dos modelos destinados Amaznia: Castro defende que o modelo

pensado para a Amaznia foi baseado em momentos, abarcando as grandes propriedades

e rodovias destinadas ao apoio empresa agropecuria (primeiro momento),
minerao e infraestrutura energtica (segundo momento), com destaque construo
de hidreltricas, mas tambm agricultura mecanizada e empresas de minerao
(terceiro momento).
- O PAC e a Amaznia: neste contexto, o PAC s veio a reforar estes momentos, de
modo que se verifica a presena de investimentos governamentais altos, provocando
transformaes que ultrapassam as fronteiras nacionais.
9 EXPANSO DA FRONTEIRA DE COMMODITIES: PECURIA E MINERAO
- As commodities da pecuria e minerao na Amaznia: pautaram-se no avano sobre a
floresta amaznica e o cerrado mato-grossense, por meio de financiamentos pblicos
diretos e indiretos;

- Observao: Como vista a minerao pelo Estado Brasileiro? a minerao foi

reconhecida pelo governo como um dos [...] trs pilares de sustentao do
desenvolvimento do Pas (CASTRO, 2012, p. 57), tendo em vista sua grande
influncia no Produto Interno Bruto (PIB) nacional;
10 MOBILIZAES COLETIVAS NA PAN-AMAZNIA
- Qual o objetivo da formao de coletividades na Pan-Amaznia? A incluso de um
contexto de integrao que no s valorize a economia, mas tambm as relaes sociais
e culturais;
- Traz a discusso um completo desconhecimento das prticas governamentais em face
das experincias sociais, materiais e simblicas que marcam relaes e conformam a
vida social e a ligao com a natureza nessas regies.
11 CONCLUSO
- Sustenta a ideia que as macropolticas tradicionais atuais do governo brasileiro,
ultrapassam as fronteiras territoriais, tornando-se a Pan-Amaznia um espao de
repercusses das dinmicas nacionais que desestruturam as ordens sociais e ambientais.
- Crtica principal do texto: centra-se em modelos de polticas pblicas governamentais

tanto nacionais quanto internacionais de cunho conservador, reducionista, ineficazes em

termos sociais e ambientais. Isso visvel tanto nos projetos internos quanto externos
at hoje, pautados principalmente na produo de commodities dos setores de pecuria,
madeira, minrios, gros e energia. Desta forma, so projetos que acabam por culminar
em grandes impactos sociais e ambientais, justamente por se tratarem de polticas
totalizantes, hegemnicas e autoritrias, por mais que o tempo tenha passado e que teria
ocorrido uma certa evoluo em termos de polticas pblicas o que passa bem longe
da realidade, principalmente da Amaznia.