Curso Agenda 21

Meio ambiente, desenvolvimento sustentvel

e polticas pblicas
Clovis Cavalcanti

Uma viso mais abrangente do meio ambiente como fundamento biofsico da tudo que o homem faz
constitui o cerne da viso do campo de estudo da economia ecolgica. Nessa tica, o desenvolvimento scio
econmico deve ser concebido sob a gide da noo de sustentabilidade . S assim, de fato, que se pode ter
progresso material com a preservao dos recursos e servios ecossistmicos por sucessivas geraes. A
contribuio deste livro, sem dvida inovadora, a de permitir que o desenvolvimento sustentvel, no quadro
de referncia da ecologia e orientado para a promoo do bem estar humano, da qualidade de vida e da justia
social, seja integrado formulao de polticas pblicas. Esta uma tarefa que os compromissos decorrentes
da Conferncia Rio 92, (a Cpula da Terra) impem, a fim de que no constituam simples figura de retrica e
se percam no vazio. Como tal, o livro interessa no apenas aos tomadores de deciso e policy makers, mas
tambm aos pesquisadores e estudiosos das questes scio econmicas numa perspectiva de
sustentabilidade ambiental.

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Poltica de governo para o desenvolvimento sustentvel:
uma introduo ao tema e a esta obra coletiva

1. Introduo
Este livro rene a maior parte dos trabalhos escritos para o workshop sobre Meio Ambiente,
Desenvolvimento e Poltica de Governo: Bases para a Construo de uma Sociedade Sustentvel no Brasil
(Levando em Conta a Natureza), do qual fui coordenador e que teve lugar em Olinda, Pernambuco, em abril
de 1996. Tal encontro, sediado pelo Instituto de Pesquisas Sociais da Fundao Joaquim Nabuco, pde ser
realizado graas ao apoio que lhe foi proporcionado pelo Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos
e da Amaznia Legal (MMA) e pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA). Sua origem remonta a uma conversa longa que tive em julho de 1995 com o Ministro Gustavo Krause
titular, desde o incio do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (janeiro de 1995), do MMA
acerca do tema da sustentabilidade, quando pude expor quela autoridade a viso (termodinmica) da
economia ecolgica sobre a questo do desenvolvimento sustentvel. Recebi na ocasio, do senhor ministro, a
incumbncia de promover uma reunio de trabalho em que pesquisadores que esto na linha de frente das
discusses sobre o assunto trocassem informao e perspectivas distintas sobre a sustentabilidade, inserindo
seu intercmbio na tica da formulao de polticas para a construo de uma sociedade sustentvel no Brasil
(que leve em conta a dimenso da Natureza). Aceitando o encargo, convidei certo nmero de pessoas, 27 das
quais responderam positivamente convocao que lhes fiz, e se dispuseram a escrever um texto para debate
i
no workshop, de acordo com regras estabelecidas pela coordenao.
O presente volume compreende, alm deste primeiro captulo, 23 dos papers produzidos conforme as
regras estipuladas, os quais esto includos aqui em funo de terem se ajustado de modo mais preciso aos
critrios gerais para a organizao do livro. Isto, de forma alguma, diminui a relevncia do que est contido nos
trabalhos que no fazem parte da coletnea (ver as referncias no final do captulo) os quais abordam (i)
problemas especficos da lavoura de arroz no Uruguai e Rio Grande do Sul (paper de Guillermo Scarlato), (ii) a
experincia de construo de contas nacionais verdes do Chile (Marcel Claude), (iii) questes metodolgicas
e conceituais da contabilidade nacional de base ecolgica (Erik van Dam) e (iv) uma pauta de poltica para
uma sociedade democrtica , igualitria, eficiente e sustentvel. (Eduardo Viola).
Por trs da ampla diversidade disciplinar e de perspectivas tericas dos textos do workshop e dos que
figuram nesta obra coletiva existe, portanto, um fio condutor, que os unifica de certa forma, qual seja a
preocupao com a formulao de polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel. No se trata de listar
regras ou oferecer receitas para se atingir a sustentabilidade at porque , no mundo complexo das
sociedades humanas, cada situao, desde a de um grupo indgena vivendo remotamente na Amaznia at o
modelo de vida moderna dos Estados Unidos, tem seus prprios desafios, que preciso compreender antes
de se propor qualquer coisa. Entretanto, isto no impede de se pensar em princpios, de se buscarem
referncias, de se construir um arcabouo de consideraes para a orientao do processo de tomada de
decises no mundo real, levando em considerao a natureza (atividade no necessariamente restrita apenas
ao plano governamental). Pois foi exatamente esta busca de referncias para a sustentabilidade que constituiu
a motivao do workshop, e ela tambm que dirigiu a preparao do livro que aqui chega s mos do leitor.
Percebe-se em muitos quadrantes da ao do homem que o mundo enfrenta hoje uma encruzilhada
crtica. Modos de organizao econmica predadores dos recursos finitos da natureza revelam-se cada vez
mais insustentveis, por quanto, no mbito da realidade biofsica, sobre que se apia a economia, s pode
durar indefinidamente aquilo que se comporta de acordo com os princpios de funcionamento da biosfera
(dentre os quais desponta o da fragilidade). Olhando para a paisagem do mundo real, em que um ecossistema
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finito abriga uma economia cada vez maior e acolhe nmeros de pessoas que crescem exponencialmente,
que se reflete sobre o tema da sustentabilidade, sobre o desenvolvimento como dizem os franceses
durable. generalizada no discurso atual a aluso ao desenvolvimento sustentvel, sobretudo no rescaldo da
Rio-92. D-se ao tema, muitas vezes, porm, um significado que contradiz sua prpria essncia
transformando-o em autntico oxmoro. aqui que a cincia deve ser convocada para explicar o significado da
idia e indicar as srias implicaes que dela decorrem. Com tal bssola, voltada para a construo de uma
sociedade sustentvel no Brasil que considere devidamente a me-Natureza, levou-se a efeito o workshop de
Olinda, do qual resultou um relatrio que se est transformando igualmente em livro, alm desta coletnea
de trabalhos ora apresentada.
Uma viso compreensiva dos temas abordados nas discusses do workshop oferecida, a ttulo de
introduo geral do presente volume, no restante deste captulo, comeando com as motivaes bsicas dos
questionamentos acerca da sustentabilidade (seo 2), seguindo (seo 3) com as coordenadas de polticas
pblicas para a sustentabilidade, e culminando (seo 4) com a caracterizao de iniciativas para chegar-se
ao desenvolvimento sustentvel. Uma seo final, a de nmero 5, apresenta concluses. Obviamente, o
panorama oferecido neste captulo reflete a compreenso do autor, no pretendendo representar seja uma
impossvel unanimidade dos participantes do workshop ou mesmo uma tendncia predominante entre eles
com respeito aos tpicos estudados.

2. Preocupaes bsicas
Com pas em desenvolvimento (mercado emergente, no jargo atual), evidente que o Brasil deve
prestar mais ateno a princpios de adequada gesto de seus recursos naturais. Mais do que isso, o pas tem
de conceber formas de promover bem-estar humano sem aceitar que seu capital natural seja usado ou
degradado como se valesse quase nada. De fato, o Brasil enfrenta o desafio de lutar contra a pobreza fazendo
simultaneamente uma correta considerao dos custos ambientais envolvidos como parte das polticas de
desenvolvimento. At agora, entretanto, e a despeito de uma retrica (em poca mais recente) de
sustentabilidade da parte do governo, o que tem prevalecido so iniciativas que no levam propriamente a
natureza em considerao. No passado, os recursos naturais no pas, foram tradicionalmente explorados
exausto (Cavalcanti, 1991). Um caso ilustrativo atual a jazida de 42 milhes de toneladas de mangans no
Amap, a qual, de 1957 at meados da dcada de 90, foi completamente esgotada(Brito, 1994). Cada ano,
durante menos de quatro dcadas, cerca de um milho de toneladas de minrio de mangans, em mdia,
foram extradas , gerando ganhos anuais de exportao para o Brasil de 40 milhes de dlares, ou algo assim,
dos quais 4% apenas representavam o pagamento de royalties para a reserva (1,6 milho de dlares ao ano).
Claramente, uma estratgia de desenvolvimento no pode se basear em tal forma predatria de uso da
natureza, sem pondervel compensao pela perda de capital natural em que se incorreu.
Na verdade, a questo ambiental que deve ser examinada em relao a iniciativas de desenvolvimento
no se reduz simplesmente a explorar recursos no-renovveis de maneira parcimoniosa. Uma viso distinta
do processo econmico, levando em conta a dimenso biofsica, as leis e princpios da natureza, o que se
requer. A elaborao de regras para um desenvolvimento sustentvel tem que reconhecer o fato de que a
cincia econmica convencional no considera a base ecolgica do sistema econmico dentro de seu
arcabouo analtico, levando assim crena no crescimento ilimitado. A idia de sustentabilidade, por sua vez,
implica uma limitao definida nas possibilidades de crescimento. sobre esse fundamento que
indispensvel agregar preocupaes ecolgicas (ou ecossociais) s polticas pblicas no Brasil. preciso
mostrar que o processo econmico no pode continuar impune, se violar as regras que dirigem a natureza
para eficincia mxima (quanto ao uso de matria e energia), para mnimos de estresse e perdas, para
frugalidade e prudncia ecolgica. A perda irreversvel de capital natural como no caso do mangans do
Amap configura um custo repassado s futuras geraes, que se agrava pela maneira com que o consumo
de ativos fsicos considerado como renda no sistema de contas nacionais vigentes (ver Daly e El Serafy,
caps. 11 e 12, respectivamente, desta coletnea). Durante quarenta anos, o Brasil foi se despojando para
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sempre de um minrio (o mangans) que no se encontra facilmente no mundo, e isto foi contabilizado
positivamente como um ganho, em termos do PIB. A mesma coisa acontece com respeito a outras funes de
abastecimento de recursos e absoro de dejetos do ecossistema . com essa percepo na mente que um
novo conjunto de polticas para o desenvolvimento deve ser imaginado.
Mas que espcie de polticas e como deveriam ser elas formadas? claro que no existe uma receita
acabada com que se possa prover uma resposta a tal questo. O que se pode adiantar tentativamente que o
problema ambiental verdadeiro consiste precisamente em elevar a produtividade do capital da natureza,
usando seus estoques saudavelmente, sem se sobrecarregarem as funes de suprimento, de fonte (de
recursos) e de absoro ou de fossa (de dejetos) do ecossistema. Esta pode parecer uma orientao geral e
um tanto vaga. Mas tambm, um ponto de partida para a considerao da limitao ecolgica imposta pela
natureza ao processo econmico. Restries e barreiras so, com efeito, aquilo que se encontra quando se
tenta entender como o desenvolvimento pode ser promovido dentro da moldura da ecosfera, principalmente se
consideram as leis inexorveis de conservao de matria e energia e de entropia. aqui que o grande
desafio do desenvolvimento sustentvel deve ser enfrentado por polticas inteligentes polticas que possam
levar a uma melhoria real das condies de vida das pessoas pobres, sem perturbar funes ecossistmicas
essenciais. Em resumo, a poltica de desenvolvimento, na montagem de uma sociedade sustentvel, no pode
desprezar as relaes entre o homem e a natureza que ditam o que possvel em face do que desejvel.

3. Princpios por trs de polticas para a sustentabilidade

O primeiro princpio a ser salientado no contexto de polticas que persigam o desenvolvimento sustentvel
o de que, crescimento significa sempre, irrefutavelmente, alguma forma de degradao do meio ambiente, de
perda fsica (Georgescu-Roegen, 1974), o processo econmico tem que se servir da natureza de um modo
mais duradouro, sbrio e saudvel do que tem sido a prtica at hoje. Embora, rigorosamente, no se deva
confundir crescimento (expanso) com desenvolvimento (realizao de um potencial) como algumas pessoas
tm salientado (Daly, 1991) inegvel que, no discurso sobre desenvolvimento em um pas como o Brasil,
subentende-se sempre aumentar a renda per capita indefinidamente e isto representa crescimento. Seria
muito bom, se o ltimo implicasse reduo verdadeira e permanente ou eliminao da pobreza. Infelizmente ,
ii
tal coisa no o que se depreende tanto da experincia do Brasil, como do mundo em geral. Mais ainda,
testemunha-se hoje , em toda a parte, o fenmeno do crescimento sem empregos (Sheng, cap.10 deste
volume), com desigualdade e misria crescentes. A busca do desenvolvimento sustentvel reflete a
incompetncia da moderna economia em fazer com que multides de pessoas superem o que chamei em
outro lugar de bloqueio da pobreza (Cavalcanti, 1988), assim como a necessidade de se considerarem
finitude, entropia e dependncia ecolgica (Daly & Cobb, 1944, p. 199).
A escala do sistema econmico o segundo tpico a que se pode aludir com respeito a princpios para a
sustentabilidade. Se, como correto supor, o sistema econmico deve ser visto como um subsistema do
ecossistema, e se o ltimo uma entidade no-crescente, existe ento uma escala absoluta de fluxos de
recursos naturais que se deve considerar quanto expanso da economia. Isto talvez possa sugerir
insensibilidade com respeito ao destino dos pobres (os quais, presumivelmente, necessitam de crescimento
econmico para sair da pobreza). Contudo, em vez de condena-los a permanecer assim, a questo da escala
deveria ser interpretada, alternativamente, como uma condenao aos ricos para fazer face obrigao moral
da diviso do bolo (Fearnside, cap. 19, aqui). A situao mundial mostra que existem pases e grupos sociais
iii
cujo espao ambiental excede, em alguns casos, grandemente, seu territrio (Martinez-Alier, cap. 13). Essa
uma situao de escala excessiva por dados pases e grupos sociais s expensas de terceiros (distribuio
ecolgica desigual), o que exige que um princpio seja estabelecido com relao a que escala tima da
economia pode ser praticada e compartida mais igualitariamente. Obviamente, a Terra tem uma s escala
tima que concebvel em cada momento dadas tecnologia, as preferncias dos consumidores etc.
como a escolha aceitvel que pode ser feita pelo sistema econmico. Grupos sociais e pases podem,
evidentemente, negociar seu espao ambiental (sua escala), vendendo ou comprando parte dele, mas existem
limites e trade-offs que no podem ser ignorados tanto em relao s geraes presentes quanto s futuras.
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O uso da natureza no pode desrespeitar a escala das funes ecolgicas e os ecociclos. Isto, certamente,
constitui um princpio para guiar a sociedade na direo do desenvolvimento sustentvel.
A questo de escala est intimamente relacionada ao conceito da capacidade de suporte (carrying
capacity) da ecosfera (Begossi, cap.3). A capacidade de suporte e, mais, resilincia, limites e sustentabilidade
so categorias ecolgicas com enorme significao em termos das relaes entre o processo econmico e o
ecossistema. A poltica de governo para o desenvolvimento sustentvel no pode desconhec-las. Muito pelo
contrrio, ela tem de ligar iniciativas pblicas com as coordenadas estabelecidas pelas funes e processos
naturais que indicam os limites do possvel. Preocupa assim que o arcabouo neoclssico da economia que
forma a base, em geral, do raciocnio dos economistas e, portanto, preside a adoo de propostas de
desenvolvimento em todo lugar no d ateno aos alicerces ambientais para obteno de bem-estar
humano, dispensando limites. Tal desprezo conduz aceitao de crescimento infinito, sem limitaes
ecolgicas que o atrapalhem, levantando expectativas infundadas no cidado comum. Ele torna possvel
tambm o tratamento da natureza como simplesmente um outro fator de produo, o qual, por sua vez, sequer
aparece na funo de produo agregada (Binswanger, cap. 2 deste livro). No somente a natureza ou
matria e energia deve ser tratada como um fator de produo primordial, mas o produto material gerado
pelo homem deve ser fixado em sintonia com os ciclos naturais. Fluxos materiais que no sejam submetidos a
controle representam um risco permanente, levando a que se tenha que pensar em pr restries nas trocas
da sociedade com a natureza, ou seja, na transposio de recursos (Eriksson, cap. 60. em outras palavras, a
capacidade de suporte do ecossistema, simplesmente, no pode ser ignorada).
O problema torna-se mais agudo quando se verifica empiricamente que montantes cada vez maiores de
capital natural tm sido necessrios para se produzir uma unidade de recurso para a sociedade, tal como
vrios estudos sobre a manifestao biofsica da escassez esto comprovando (Cleveland, cap. 9 deste livro).
Por outra parte, uma economia que se expande provoca mudanas que causam desequilbrios no meio
ambiente. Os preos de mercado, no entanto, no consideram tais perturbaes, deixando-as de lado no
clculo econmico, dessa forma reforando os desequilbrios. Na realidade, h atualmente muitos incentivos
na ordem institucional do mercado fixada pelo Estado para se explorar e destruir o meio ambiente. No Brasil,
uma ilustrao oferecida pela energia de Tucuru (Par) , que se entrega a preos muito baixos (subsidiados)
s duas fbricas de alumnio, uma da Alunorte (Barcarena, Par) e outra da Alumar (Itaqui, Maranho), que a
usam intensamente nos seus processos produtivos. Isto representa capital natural que ofertado
gratuitamente para tornar o alumnio brasileiro competitivo nos mercados mundiais e promover o consumo
nos pases industrializados (os quais, supostamente, no precisariam de tal generosidade). Obviamente, uma
interveno necessria para contrabalanar a forma pala qual o capital natural tratado e valorado pelo
mercado. O princpio a ser adotado aqui no deixar fora do clculo econmico a pegada ecolgica causada
por uma economia que se expande. Perdas ambientais constituem danos reais, fsicos, que, muito
freqentemente, so irreversveis. Os custos que elas suscitam no podem ser tratados como uma
externalidade.
Optar pela sustentabilidade quer dizer adotar uma orientao de se conservar mais capital natural para
futuras geraes. Isto implica a aceitao de uma filosofia de finitude e auto-restrio (que no fcil de
conciliar com atitudes globalizadas de consumo) (Brseke, cap. 8 deste livro) . Nesta conexo, a escolha que a
sociedade fizer representa uma questo tica, uma vez que envolve distribuio de riqueza numa dimenso
temporal. Dizer que o desenvolvimento sustentvel para um nmero de pessoa tendendo ao infinito uma
impossibilidade, ou que, para ser sustentvel, uma sociedade deve ter um fundamento biofsico estvel,
significa um juzo de fato. Uma questo muito diferente a deciso de se seguir o caminho da
sustentabilidade, que no um problema de eficincia. Porm, insistir em um modelo cuja insustentabilidade
medida pela perda de ativos da natureza compromete a capacidade de as futuras geraes satisfazerem
suas prprias necessidades constitui tambm uma escolha tica. Os formuladores de poltica (e os
economistas que lhes do consultoria) fazem vista grossa usualmente desse trao de suas decises.
necessrio que as polticas de governo para o desenvolvimento sustentvel sejam desenhadas no contexto de
princpios ticos relativo ao bem-estar das geraes atuais e futuras. Admitir crescimento contnuo pode ser
desejvel, at charmoso, mas isto apenas representa um adiamento de restries quanto extrao de
produtos para dentro dos limites de sua produo sustentvel. (Fearnside, cap. 19, adiante).
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Um princpio importante de formulao de poltica para a sustentabilidade se dispor de um sistema

consistente de informao para medir-se o desempenho econmico de um pas ou regio. Numa sociedade
sustentvel, o progresso deve ser apreendido pela qualidade de vida (sade, longevidade, maturidade
psicolgica, educao, um meio ambiente limpo, esprito de comunidade, lazer gozado de modo inteligente, e
assim por diante), e no pelo puro consumo material (Viola, 1996). Renda nacional e PIB por pessoa referemse a progresso material. Mas base de seus valores (obtidos por meio do sistema de contas nacionais que
vigora h cinqenta anos) que polticas de desenvolvimento so geralmente concebidas e avaliadas. O
resultado disso so polticas e instituies que promovem crescimento econmico em detrimento tanto do
progresso social quanto da manuteno ou melhoria das condies ambientais. Como bem sabido, os
procedimentos da contabilidade nacional vigente tratam o consumo de capital natural como renda (a venda do
cobre de uma jazida, v.g.),alm de criar fortes incentivos para a destruio do meio ambiente, na medida em
que a depleo (caso do mangans do Amap, e.g.) e a degradao so consideradas como contribuies
positivas para o PIB e a renda nacional. Um uso frugal, comedido, de recursos adiciona menos aos agregados
econmicos do que a imoderao ou dissipao.
Por outro lado, mesmo dentro do arcabouo da metodologia da contabilidade nacional verde que vem
sendo introduzida visando a correo da metodologia da contabilidade da renda mediante a considerao de
perdas ambientais - , uma grande dificuldade permanece quanto frmula de medio dos impactos
ecolgicos em termos monetrios (Fearnside , cap. 19, adiante). Evidentemente, as polticas de governo para o
desenvolvimento sustentvel tm que se apoiar numa abordagem relevante para o clculo do PIB verdadeiro
(ou seja, descontando-se perdas) e de outras variveis macroeconmicas. A produtividade da natureza deve
ser avaliada em termos fsicos (produo por unidade de recursos naturais usados e de lixo e emisses) e
apresentada junto com estimativas dos fluxos monetrios de produo e consumo (El Serafy, cap.12 deste
iv
livro).
Isto significa a rejeio da utilizao freqente dos dados do PIB (em sua forma convencional) como uma
medida de bem-estar ou um indicador da qualidade de vida. Um sistema de contabilidade da renda nacional
que no compute o consumo de capital como renda e que internalize a depleo e degradao de recursos
constitui elemento-chave da formulao de poltica visando o desenvolvimento sustentvel (Van Dam, 1996).

4. Poltica de governo para a sustentabilidade

Poltica de governo para a sustentabilidade significa uma orientao das aes polticas motivada pelo
reconhecimento da limitao ecolgica fundamental dos recursos (matria e energia, em ltima anlise), sem
os quais nenhuma atividade humana pode se realizar. Isto implica a necessidade quer de utilizao cuidadosa
da base biofsica, ambiental da economia, quer uma reorientao da maneira como os recursos da natureza
so empregados e os correspondentes benefcios , compartilhados. O problema estratgico, aqui consiste em
v
encontrar um fluxo metablico (ou um throughput ) sustentvel, que possa elevar o bem-estar societal sem
causar danos s funes e servios ambientais. Em outras palavras, o nvel do produto social deve ser
garantido, do mesmo modo que a qualidade do meio ambiente natural e a qualidade de vida. Desenvolvimento
sustentvel, com efeito, significa qualificar (ou restringir) crescimento econmico, reconciliando progresso
material com a preservao da base natural da sociedade (Binswanger, cap. 2, adiante). Sustentar o fluxo
metablico de recursos de baixa entropia que se convertem em matria e energia de alta entropia fluxo este
que constitui a essncia do processo econmico (Georgescu-Roegen, 1971) implica investir no aumento da
produtividade do capital natural, impedindo uma explorao ruinosa de recursos naturais e mantendo suas
capacidades de regenerao e absoro. Implica tambm que o ecossistema deva ter uma biomassa estvel.
Para ser sustentvel, o processo de desenvolvimento tem que imitar os processos da natureza tanto quanto
possvel, incorporando as coordenadas da homeostase, da sobriedade e de mximos rendimentos com
eficincia ecolgica no interior de seu arcabouo adotando, numa palavra, os princpios de uma economia
conservativa (Branco, 1989, p. 90).

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Uma poltica comprometida com a sustentabilidade tem que desencorajar aquilo que cause ameaas
sade de longo prazo do ecossistema e base biofsica da economia, tal como ineficincia, lixo poluio,
throughput, uso excessivo ou garimpo de recursos renovveis, dissipao de recursos esgotveis, etc.
Opostamente, ela tem que impulsionar aquilo que desejado, como sucede com renda real, emprego, bemestar, um ambiente limpo, uma paisagem bela, segurana pessoal, um uso balanceado dos recursos naturais
(incluindo ar e gua) e assim por diante. Isto pode ser alcanado mediante o sistema tributrio, fazendo-se
com que a carga de impostos seja deslocada das coisas mais desejveis para as menos desejveis
(Binswanger, cap. 2; Daly, cap. 11; Goodland, cap. 17 deste livro); pode ainda ser conseguido introduzindo-se
vi
dispositivos no mecanismo de mercado (como o princpio do full-cost ) que protejam o meio ambiente e
efetivem seu uso de maneira mais prudente. Impostos de indenizao (severance taxes, em ingls) poderiam
ser igualmente cobrados quanto a recursos no-renovveis (pagando-se por seu desaparecimento), como, por
exemplo, no caso do mangans do Amap, para fazer com que a sociedade compense monetariamente a
perda do capital natural. Todas essas medidas, obviamente, equivalem a uma interferncia na forma como o
mercado opera. Elas se justificam pelo fato de que o mecanismo de preo possui um vis contra a natureza e
no reflete a escassez e os valores que lhe corresponderiam no futuro distante (Georgescu-Roegen, 1974),
exigindo, dessa forma, que o Estado lidere o mercado em lugar de segui-lo, como atualmente (Jst et al., cap.
7, adiante). Em alguns casos, na realidade, pode-se tornar o mercado mais realista atravs da remoo de
subsdios que encorajam uso exagerado do capital natural. O exemplo do alumnio produzido com energia
artificialmente barata de Tucuru certamente uma ilustrao da necessidade de mais realismo ao lidar-se com
recursos naturais. Outro exemplo anlogo o estmulo oficial para a criao de gado na Amaznia custa de
destruio da floresta, como ocorreu at h pouco (Fearnside, cap. 19 deste livro).
Um aspecto das polticas de governo voltadas para objetivos de sustentabilidade que merece ateno
especial o tratamento a ser dado a hbitos de consumo e estilos de vida. De um lado, nveis excessivos de
consumo de bens e servios (pelos ricos, claro) devem ser contidos. De outro, a persuaso para que se
consuma mais e mais de cada coisa, nutrida pelos meios de comunicao (a televiso, sobretudo) deve ser
revista e posta dentro dos parmetros de prudncia ecolgica indispensveis para a sustentabilidade. Isto
requer a tarefa muito difcil de se influenciar o lado da demanda (caso do rodzio de automveis na Regio
Metropolitana de So Paulo, introduzida em agosto de 1966, com bons resultados em termos do
desafogamento do fluxo de veculos) para que o consumo caia o que, de qualquer modo, uma providncia
que tem que ser contemplada numa perspectiva de longo prazo (afinal de contas, a sustentabilidade implica
mudanas de estilo de vida para se assegurar a manuteno do capital natural). Para atingir-se um mundo
sustentvel , o lado da demanda no pode ser intocvel. Um sistema de penalidades e incentivos deve ser
delineado. (Goodland, cap. 17 deste livro) de modo a que as pessoas (1) andem a p, de bicicleta ou usem o
transporte de massa mais do que o automvel individual (que concentra recursos e muito mais poluente); (2)
abram as janelas e adotem arquitetura apropriada mais do que se sirvam dos condicionadores de ar (que so
vii
conversores muito ineficientes de energia ); (3) reciclem mais do que empilhem lixo (re-uso de envelopes,
v.g.); (4) procuram durabilidade mais do que obsolescncia; (5) optem por dietas base de gros mais do que
base de carne (que concorrem para a ineficincia energtica e so menos igualitrias); (6) cultivem a terra
em lotes de agrofloresta para produzirem alimentos, no lugar da comida menos produtiva de agrobusiness; (7)
evitem primeiro os danos da poluio e da sujeira, ao invs de fazer seu tratamento; (8) prefiram crescimento
trabalho- intensivo, que custa ambientalmente menos do que a variedade capital-intensiva; (9) recorram mais e
mais a energias renovveis; (10) promovam o uso dos recursos renovveis em uma base sustentvel.
necessrio salientar aqui o fato de que a sustentabilidade no pode fazer vista grossa de suas
dimenses sociais e econmicas , a despeito do feito de que ela governada por princpios biofsicos , tendo,
viii
desse modo, uma significao ecolgica inevitavelmente forte. Isto sobremodo relevante no que tange ao
tema da excluso social, causada por fatores estruturais que tendem a torn-la ainda mais cristalizada (Neder,
cap. 15 deste livro). Todavia, a simples tentativa de superar a excluso social por meio das polticas
tradicionais de desenvolvimento parece inapropriado, no sentido de que um processo de desenvolvimento que
no possa ser saudavelmente sustentado no representa um meio confivel para que se derrote a excluso
mesma que ele pretende vencer. A ltima deve ser referida s estruturas scio econmicas (apoiadas por
fatores scio polticos que as institucionalizam) que fazem com que a economia funcione mal em termos da
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harmonia social. Esta uma situao que exige interveno nos fundamentos econmicos, sociais e polticos
da excluso com um componente da estratgia para sustentabilidade. Por conseguinte, consideraes
ambientais devem misturadas com propostas de eqidade social (medidas para a gerao de emprego e
renda so indispensveis neste contexto), eficincia econmica e factibilidade poltica. Em qualquer
circunstncia a formulao de polticas para a sustentabilidade em todos os setores da ao governamental
deve apoiar-se, primeiro, em critrios biofsicos de uso sustentvel da natureza, combinados com
instrumentos para a correo dos desequilbrios scio econmicos e a promoo do bem-estar da populao.
No Brasil, a referncia moldura ecolgica da sustentabilidade tem sido at hoje mais retrica que efetiva; o
governo ainda dominado em seu ncleo central por uma viso clssica do desenvolvimento, a qual confere
suprema importncia, por exemplo, aos ministrios da fazenda, planejamento, transporte e energia, seguindo
recomendaes tradicionais dos conselheiros econmicos.
A internalizao dos custos ambientais pode ser feita tanto pela tributao quanto pela eliminao de
subsdios que induzam utilizao dos recursos naturais. Deslocar a base de impostos do valor adicionado
para aquilo a que valor se adiciona corresponde elevar-se o preo efetivo do fluxo de recursos naturais
proporcionado pelo capital natural (Daly, cap. 11 deste livro). Isto, por sua vez, leva a um uso mais prudente da
natureza. O mesmo pode ser afirmado na que concerne ao preo da energia, o qual pode ser elevado por um
imposto que promova a conservao e mais eficincia nas transformaes energticas (Binswanger, cap. 2).
Tornar mais dispendioso o uso de materiais e energia em geral pode ter um efeito positivo quanto
reciclagem, contrabalanando assim a tendncia a descartar materiais da moderna sociedade industrial, cuja
dependncia do produto descartvel de que o microcomputador um parente muito prximo to grande
que o bilogo Samauel Murgel Branco (1989, p.94) julga que, para muita gente, a maior virtude de um produto
industrial ele poder ser jogado fora (grifo seu). Da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, descartar
que significa empilhar lixo mais e mais algo que tem de ser o mais reduzido possvel. Encarecendo-se a
gerao de lixo, via um tributo ou outra forma de desincentivo, uma receita pode ser simultaneamente obtida
para fins de promoo social ou proteo ecolgica.
Desde que o capital da natureza o fator que limita o processo econmico (afinal de contas, a economia
sustentada fisicamente pelo ecossistema), a preocupao primria de polticas sustentveis deveria ser com a
maximizao da produtividade do capital natural no curto prazo e com o aumento de sua oferta no longo. (Daly,
cap. 11). Investir no capital natural, de fato, meio mais seguro de tornar durvel o funcionamento da
economia e seu desenvolvimento. Isto no exatamente o que a globalizao e o livre comrcio tendem a
engendrar, porquanto a concorrncia nos mercados mundiais conduz a uma baixa dos padres de proteo
ambiental e dos preos dos recursos naturais, o que, por sua vez, produz mais dissipao e sujeira. O alumnio
de Carajs um caso ilustrativo. O comrcio livre, por outro lado, tende a fazer com que fiquem fora do clculo
econmico as externalidades associadas depleo e degradao. Os custos ambientais no entram na
formao dos preos das mercadorias comercializadas, os quais vo depender to somente das quantidades
ix
trocadas nos mercados , possuindo um forte vis contrrio natureza.
Algo semelhante ocorre quanto a polticas de ajuste estrutural, que so implementadas, muito
freqentemente, sem considerao dos seus impactos ecolgicos e perdas ambientais. O meio ambiente
mesmo tratado em alguns casos como um impedimento ao crescimento acelerado do comrcio. Uma poltica
de liberalizao com um arcabouo frouxo de regulamentao ambiental pode ser um instrumento de dumping
ecolgico e de excessiva utilizao do patrimnio comum (May, cap. 18), duas coisas incompatveis com
polticas pblicas para a sustentabilidade. Um pas como o Brasil tem de possuir instrumentos capazes de
direcionar o comrcio, a finana privada estrangeira e a integrao nos mercados globais com vista aos
objetivos de desenvolvimento sustentvel e preservao do capital natural. verdade que o impulso de
globalizao domina a arena internacional hodiernamente; mas isto pode ser apenas um modismo, se pensa
nos custos ecolgicos ocultos da globalizao, que, mais cedo ou mais tarde, viro tona (Daly, cap 11).
Certamente, o meio ambiente ao prover funes de apoio vida o fator que, no longo prazo verdadeiro,
deve ditar o que se pode fazer. A integrao no mercado global deve ser avaliada, portanto, em termos de
suas implicaes ecolgicas, dos custos associados pegada deixada pela forma como os recursos naturais
so explorados. Isto no dito para se negar o fato de que as economias nacionais se encontram hoje
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Curso Agenda 21

crescentemente interdependentes e podem beneficiar-se dessa integrao, mas como um lembrete de

problemas ambientais cada vez mais amplos e severos que podem estar se acumulando para os anos
vindouros como resultado de prticas que no internalizam custos ambientais. Em outros termos, a natureza
no pode ser deixada sozinha sob o controle do mercado. A interveno governamental requerida aqui para
que se incluam os custos ecolgicos, os de extrao, produo e depleo (princpio do full-cost) nos preos
dos produtos comercializveis; e para estabelecer-se um sistema de incentivos ambientais que tenham base
no mercado (Reed, 1996).
A poltica do governo para a sustentabilidade deve conter medidas para estimular aqueles setores que
efetivamente adicionam valor, contribuindo menos para a depleo e degradao. Claro, a identificao de tais
setores exige mais investigao, porm uma possibilidade existe, por exemplo, com respeito ao ecoturismo
(que tambm gera emprego), desde que cuidados adequados sejam tomados no que toca ao meio ambiente (e
cultura local), para que se evitem situaes como a que se pode encontrar, por exemplo, na regio da
x
catarata de Vitria (rio Zambeze, entre Zaire e Zimbbue) e em muitas partes do Brasil. Um passo deveria ser
tomado tambm pela poltica de governo para que se estabelecesse um arcabouo de monitoramento e
certificao de obedincia a normas de proteo ambiental e de adequada explorao dos recursos naturais
pelos setores produtivos (May, cap. 18, adiante). Tecnologias ambientalmente ss, do mesmo modo, deveriam
ser de alguma forma premiadas. E iniciativas atribuindo prioridade ao transporte de massa e ao uso da
biomassa como combustvel so fundamentais dentro do escopo do desenvolvimento sustentvel.
O programa do lcool combustvel no Brasil deveria ser contemplado dessa perspectiva e no somente
por meio de uma fria comparao do lcool de cana com petrleo embora o primeiro depende em grande
medida do segundo para sua produo (Cev Filho et al; 1995). O Brasil pioneiro no campo dos
biocombustveis e tem ganhado experincia em substituir gasolina por lcool. Mas necessita-se de mais
pesquisa para que avance a tecnologia do uso da biomassa como carburante. Se for tolo insistir-se em no
usar petrleo, pelo menos preciso pensar em alternativas para sua necessria substituio em algum
momento. E o compromisso com a sustentabilidade aponta inevitavelmente na direo de fontes renovveis,
como a radiao solar e seu produto, a biomassa. No caso da cana de acar, conveniente considerar os
impactos ecolgicos associados sua produo e transformao em lcool, mas este um desafio com que
s se pode lidar propriamente por meio de pesquisa e desenvolvimento. absurdo, a qualquer ttulo, avaliar os
custos e benefcios econmicos do lcool combustvel simplesmente a base dos preos atuais, insustentveis,
do petrleo (que, de qualquer forma, tem aumentado palpavelmente nos ltimos tempos no mercado mundial
do produto).
A sustentabilidade do desenvolvimento pede que os servios ambientais sejam preservados. No caso
brasileiro, alguns desses servios (conservao da biodiversidade, armazenamento do carbono, ciclo
hidrolgico) da floresta tropical poderiam ser transformados em um fluxo de renda por meio de sua venda a
beneficirios seus a redor do mundo, que estivessem querendo pagar por eles (Fearnside, cap. 19). Isto
deveria ser parte da poltica de governo e da agenda do Brasil para negociaes internacionais. Se acredita
ou no que vale a pena gastar dinheiro para proteger-se a biodiversidade, basta saber que muita gente no
mundo cr que isto seja importante (idem), permitindo assim que se concebam meios para convert-la e a
outros servios ambientais em uma fonte de renda que poderia ser usada para propsitos de
desenvolvimento sustentvel na Amaznia e no resto do pas. Esta uma soluo muito melhor para
solicitaes de explorar-se a floresta do que vender madeira de lei, a preos aviltados ou derrubar rvores
indiscriminadamente para a expanso das fazendas de gado ou para cultivos precedidos de queimadas.
claro que continua subsistindo aqui a questo de como atribuir valor monetrio natureza e a seus servios.
Mas a alternativa ver a floresta ser tratada como instrumento de lucro privado imediatista. Merece ser citado
nesta altura que a Amaznia constitui a ltima grande floresta tropical remanescente no mundo. Na medida em
que os benefcios da biodiversidade e outros servios ecolgicos sejam, mais do que locais, globais isso pode
ser uma oportunidade para que o Brasil desfrute d poder de monoplio quanto a fazer acertos com vistas
preservao da floresta.

Curso Agenda 21

Um importante aspecto da busca de sustentabilidade o tratamento a ser concedido ao problema

demogrfico. Seguramente, polticas devem der concebidas para impedir o crescimento explosivo do nmero
de pessoas ou para estabilizar a populao. Mas no Brasil a questo no tanto a quantidade de habitantes (o
ritmo de aumento populacional tem decrescido sensivelmente nas ltimas dcadas), mas o fato de que a nosoluo da questo agrria e a migrao interna causam srio estresse nas grandes reas urbanas e regies
metropolitanas. o meio ambiente urbano, com seu feixe de males (gua poluda, esgotos no-tratados,
inadequado lanamento de lixo, habitao miservel, violncia), que suscita preocupao especial em termos
da qualidade de vida dos pobres (Hogan, cap. 21; Jacobi, cap. 22 deste livro). A violncia sria nos bairros
de baixa renda das cidades e muitos indivduos vivem a em situao infra-humana. Isto requer polticas
sociais que possam ser ajustadas ao arcabouo geral da sustentabilidade, com respeito qual o nmero da
populao como tal no representa uma ameaa assim to grave. A desacelerao de sua expanso deve ser
contada inclusive como um fator favorvel para facilitar tentativas de sustar e reverter a degradao das
cidades brasileiras (o que, deve-se ressaltar, no ocorrer automaticamente , mas apenas como resultado de
polticas deliberadas que tm que penetrar de modo profundo nas estruturas societrias).
Uma palavra final sobre polticas para a sustentabilidade tem a ver com reforma institucional. De fato, as
instituies sociais existentes, que favorecem o efmero contra o duradouro, as tendncias homogenizadoras
da globalizao em lugar da diversidade (tanto biolgica quanto cultural, que so bsicas para a evoluo),
uma atitude de laisser-faire concernente ao meio ambiente em oposio fixao de limites biofsicos, e assim
por diante, devem ser ajustados aos requisitos da sustentabilidade. Novas instituies so exigidas para a
conservao dos ativos naturais, para encorajar a regenerao dos recursos renovveis, para proteger a
biodiversidade, para gerar tecnologias mais ambientalmente benignas, para promover estilos de vida menos
intensivos no uso de energia e materiais, para manter constante o capital da natureza em benefcio das
geraes futuras (Norgaard, cap.5, deste livro), para proteger o saber dos povos indgenas e tradicionais,
incluindo seus direitos de propriedade intelectual (Posey, cap.20). Novas formas de regulao democrtica e
uma nova verso de economia mista, diferente da neoliberal, so possibilidades que devem ser contempladas.
Certamente, para engajar todos os setores da sociedade na perseguio de um tipo de desenvolvimento
sustentvel, eqitativo , economicamente eficiente e politicamente vivel, pelo menos trs parmetros
deveriam ser considerados para fins de reforma institucional: (1) educao (Jacobi, cap.22; Leonardi, cap. 23
deste livro), (2) gesto participativa (Sekiguchi, cap. 24), e (3) dilogo de stakeholders ou partes envolvidas
(Leis, cap. 14; trindade, cap. 16). Escolhas ecologicamente corretas podem ser efetuadas por um processo de
dilogo informado, de base cientfica, dos atores relevantes (stakeholders). A participao contribui para elevar
o envolvimento da populao, criando no somente expectativas consistentes, mas um sentimento de
responsabilidade quanto s escolhas feitas. E a deciso em relao aos diretos das geraes atuais diante das
futuras pode ser tomada, assim, com balizamentos ticos (Goulet, Cap. 4) mais apropriados, dentro de um
arcabouo de juzos de valor claramente especificados. No Brasil, a falta de dilogo de partes envolvidas
conspcua, como se percebe na forma que o processo de negociao ambiental vigente emprega no pas com
estudos de impacto ambiental levados a cabo, por exemplo, apenas para justificar escolhas j tomadas (leis,
cap. 14). Em suma, a reforma institucional deve ser parte da poltica de governo para a sustentabilidade como
meio de promover riqueza durvel e genuna (Goulet, Cap. 4).

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5. Observaes guisa de concluso

Sustentabilidade quer dizer o reconhecimento de limites biofsicos colocados, incontornavelmente, pela
biosfera no processo econmico. Esta uma percepo que sublinha o fato de que a primeira (a ecologia)
sustenta o ltimo (a economia), dessa forma, obrigando-o a operar em sintonia com os princpios da natureza.
O discurso oficial, entretanto, gira em torno da idia de que o desenvolvimento sustentvel pode ser
conquistado com crescimento infinito, desde que certas ressalvas de proteo ambiental sejam observadas.
Esta noo difere muito da compreenso de que o meio ambiente deve ser visto como a fonte derradeira de
certas funes, sem as quais a economia simplesmente no pode existir ou operar, e cujos ritmos determinam
a velocidade do que pode ser feito. Para ser sustentvel, com efeito, o sistema econmico deve possuir uma
base estvel de apoio. Isto requer que as capacidades e taxas de regenerao e absoro sejam respeitadas.
Se no for assim, o processo econmico vai se tornar irremediavelmente insustentvel. Uma estratgia de
desenvolvimento sustentvel , portanto, necessria para a formulao de poltica que leve a natureza em
conta como um fator restritivo, cuja produtividade deve ser maximizada no curto prazo cuja disponibilidade
deve ser preservada no futuro distante e cuja integridade no pode ser deformada.
Para serem relevantes, as polticas de governo para a sustentabilidade tm de ser capazes de redirecionar
o curso dos eventos econmicos de tal maneira que as atividades destroem capital natural ou dissipam
recursos renovveis, perturbando os correspondentes ecociclos, sejam freadas. Por outra parte, as atividades
que causarem pequenas perturbaes ou que preservarem funes vitais de apoio do ecossistema devem ser
mantidas ou promovidas. O desenvolvimento sustentvel deve assegurar que estas funes sejam transferidas
sem dano s futuras geraes. A sustentabilidade no ser obtida se o capital natural for aviltado,
incapacitando o ecossistema de gerar os servios que permitam aos humanos realizar a satisfao de suas
necessidades. A noo de desenvolvimento sustentvel representa uma alternativa ao conceito de crescimento
econmico, indicando que, sem a natureza, nada pode ser produzido de forma slida. Ela mostra o que
possvel do ponto de vista puramente material, o que deve ser confrontado com a aspirao de mais e mais
riqueza que, na sociedade moderna de hoje, constitui o que desejvel. Possibilidades so dadas por
fronteiras de produo. A natureza deve ser a referncia para a escolha da escala tima das atividades
econmicas que se contenham dentro daquelas fronteiras. Evidentemente, o ponto preciso onde a economia
se localizar depende de consideraes morais atinentes aos interesses de geraes presentes e futuras
(Norgaard, Cap. 5 deste livro). dever do governo avaliara as preferncias da sociedade em tal contexto e agir
para colocar a realizao das aspiraes da presente gerao em harmonia com as aspiraes de nossos
descendentes.
Nos demais captulos desta coletnea, procura-se mostrar um roteiro para atingir-se o objetivo de uma
sociedade sustentvel, durvel, ecologicamente responsvel dever permanente de todas as geraes, que
precisam comprometer-se a legar s geraes que viro uma base biofsica para a realizao das atividades
humanas, a qual garanta a capacidade de suporte e o capital natural apara uma qualidade de vida que nunca
se deteriore.

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Notas
i

Compareceram ao evento, em ordem alfabtica Alpina Bigossi, Celso Sekigushi, Cutler Cleveland, Daniel
Hogan, Darrell A. Posey, Denis Augoulet, Eduardo Viola, Erik von Dam, Frank Jst, Franz Josef Brzeke, Fulai
Cheng, Guillermo Scarlato, Hans Binzwanger, Hector leis, Herman Daly, Joan Martinez-alier, Karl-Erik
Ericsson, Marcel Claude, Maria Lucia Leonardi, Pedro Jacob, Peter May, Phillip Fearnside, Ricardo Toledo
Neder, Richard Norgaard, Robert Goodland Salah, El Srafy e Srgio Trindade.

ii

Em 1940 o Brasil tinha 41,2 milhes de habitantes (IBGE, 1982). Em 1990, o nmero de pessoas abaixo da
linha da pobreza no pas alcanava 42 milhes (PNUD-IPEA, 1996, p. 22). Ou seja 50 anos de progresso
rpido e supostamente ilimitado, com taxas de aumento do PIB superiores a 5% ao ano, em mdia (ver Baer,
1996), levaram simplesmente a uma situao em que o total de indivduos na extrema pobreza no pas no final
do perodo, supera a populao total do comrcio. A populao mundial por sua vez, era de 1,5 bilho de
pessoas em 1900. em 1996, as que viviam abaixo da linha da pobreza no planeta somavam 1,6 bilho (UNDP,
1996). Em que medida se pode dizer com segurana que a pobreza est sendo reduzida em termos globais?
iii

De acordo com uma avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica (IPCC), citada por
Eriksson (Cap.6 deste livro), uma vida em um pas industrial corresponde a 15 vidas em um pas em
desenvolvimento.
iv

Uma tentativa de estimar em termos fsicos parte do impacto ambiental da indstria siderrgica baseada em
carvo vegetal de Minas Gerais indica que o valor verdadeiro de seu produto seria reduzido quase metade
em termos monetrios, em comparao com os valores oficiais (Medeiros, 1995). Young e Sera da Motta
(1995) oferecem estimativas da depresso mineral no Brasil com implicaes quanto medio da renda
sustentvel no setor mineiro em 1970-88. essas so ilustraes do tipo de iniciativas que so necessrias para
se prover uma base numrica adequada para benefcio de um processo saudvel de formulao de poltica
para a sustentabilidade.

Throughput a transposio ou o transfluxo de recursos (de inputs para outputs) no processo econmico,
transposio esta que consta da entrada de matria e energia de baixa entropia e da sada final de matria e
energia de alta entropia. Esta a viso termodinmica do processo econmico, introduzida por GeorgescuRoegen (1971). Osrio Viana, observador do workshop de Olinda, em comunicao pessoal, sugere o termo,
por ele cunhado, transumo" para captar o sentido de throughput.

vi

O chamado full-cost principle consiste em avaliarem-se todos os nus, visveis e invisveis, privados e
sociais, de uma atividade, no deixando de lado as chamadas externalidades (como a poluio, v.g.).

vii

Embora o ar condicionado seja (aparentemente) uma coisa desejvel nos trpicos , sua ineficiente converso
de energia (ver Commoner, 1976) faz com que seu uso amplo seja quase uma impossibilidade.

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viii

A sustentabilidade ambiental um conceito rigoroso, universal e no-negocivel e, de forma alguma,

subjetivo (Goodland, cap. 17, adiante).
ix

Ilustrativo desse quadro recordar a queda de 16% no preo mundial do cobre em junho de 1996, devido
simplesmente a atividades criminosas de um importante negociador (trader) do Grupo Sumitomo, japons (The
Economist, v. 339, n. 7971, 22-28 jun. 1996, p.69-70), enquanto o fato de que o cobre seja um recurso em
(lenta) extino no pesa na determinao de seu preo.
x

Ver revista Time, v. 148, n. 1, 1 jul. 1996, p. 36-37.

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