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2013
INTEGRAR PARA CRESCER: O BRASIL NA ECONOMIA MUNDIAL
Edmar Bacha1
Introduo2
A economia brasileira est enferma. isso que nos dizem os pibinhos, a inflao
alta e a desindustrializao. So sintomas da baixa produtividade do pas que tem a
ver, entre outros fatores, com o atraso tecnolgico, a escala reduzida e a falta de
especializao que caracterizam nossas empresas de um modo geral. Essas
caractersticas so o resultado do isolamento econmico a que o pas se imps em
relao ao comrcio internacional com exportaes de apenas 12,5% do PIB que
representam menos do que 1,3% do total mundial em 2012. Medido pelo PIB o
Brasil responde por 3,3% do total do mundo um nmero 2,5 vezes maior do que
sua participao nas exportaes mundiais3. Agora que um brasileiro vai dirigir a
Organizao Mundial do Comrcio, boa hora de reavaliar essa poltica de
isolamento e promover uma maior integrao do pas ao comrcio internacional.
No final da dcada passada o Brasil parecia haver entrado numa fase de crescimento
sustentado com inflao sob controle. Era o que sugeria tanto a trajetria favorvel
da economia desde 2004 como sua rpida superao da crise mundial de 2008-09.
Entretanto, os pibinhos e a alta inflao a partir de 2011 nos indicam que a euforia
econmica do perodo 2004-2010 teve carter temporrio, sendo explicada por
fatores de natureza cclica que se teriam esgotado em 2011.
De fato, entre 2004 e 2011 o pas foi beneficiado por uma bonana externa de
dimenses talvez nicas em nossa experincia histrica. Essa bonana, de quase
10% do PIB, foi gerada por uma exploso dos preos das commodities que
exportamos e por um extraordinrio influxo de capitais estrangeiros4. Ela no
1
Edmar Bacha fundador e diretor do Instituto de Estudos de Poltica Econmica/Casa das Garas.
Preparado para o Frum Nacional (Sesso Especial), Brasil: Estratgia de Desenvolvimento Industrial
com Maior Insero Internacional e Fortalecimento da Competitividade. Rio de Janeiro: BNDES, 18-19 de
setembro de 2013. Sem responsabiliz-los pelos resultados, agradeo os comentrios de Albert Fishlow,
Alkimar Moura, Andr Lara Resende, Jos Tavares, Pedro Mota Veiga, Regis Bonelli, Renato Bauman,
Roberto Zagha, Ricardo Bielschowsky, Samuel Pessoa, Sandra Rios, Yoshiaki Nakano e participantes em
seminrios na Rede Gazeta/Instituto Brasileiro de Executivos de Finanas do Esprito Santo, Instituto
Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas, Sindicato dos Metalrgicos de Santo Andr e Mau,
Diretoria da Votorantim S.A., Fundao Joo Pinheiro, Instituto Rio Branco e FIESP.
3
Exportaes de bens e servios e PIB em dlares correntes. Os dados para o Brasil so das contas
trimestrais do IBGE. Os dados para o mundo so do FMI, disponveis em:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/download.aspx.
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O 7. maior exportador do mundo foi a Coreia do Sul, cujo PIB ocupou a 13.
posio no ranking mundial. Ou seja, pases ricos ou bem-sucedidos na transio
para o primeiro mundo so simultaneamente grandes exportadores. O que no
acontece com o Brasil. Semelhante ao Brasil, com um PIB grande mas exportaes
pequenas, somente est a ndia (11. maior PIB do mundo e 21. maior exportador)
-- um pas pobre que est a duras penas tentando transitar para a classe mdia. A
objeo poderia ser feita que, apesar de os EUA serem um grande exportador, suas
exportaes de bens e servios respondem por apenas 13,6% do PIB americano, um
nmero pouco maior do que o do Brasil11. Mas o PIB dos EUA representa
praticamente do PIB mundial e quase sete vezes maior do que o do Brasil.
Alm disso, os EUA operam na fronteira da tecnologia mundial, o que est longe de
acontecer com o Brasil.
Quadro igualmente desalentador do ponto de vista da integrao brasileira no
comrcio mundial se revela quando olhamos os valores das importaes. Nos dados
do Banco Mundial para 2012, a parcela das importaes de bens e servios no PIB
do Brasil de apenas 13%, o menor valor entre todos 176 pases para os quais o
banco tem dados12. Na Coreia do Sul, a parcela das importaes no PIB 54%. Na
Alemanha, 45%. Na China, 27%. Mesmo os EUA com sua economia gigantesca
importa 18% do PIB, quase 40% a mais do que o Brasil.
A concluso que vivemos num dos pases mais fechados ao comrcio exterior no
mundo. algo paradoxal, pois, ao mesmo tempo, somos um mercado muito
atraente para o investimento direto das multinacionais. Conforme o World Investment
Report de 2013 da UNCTAD13, o Brasil ocupa a quarta posio no ranking de
destinos preferenciais do investimento estrangeiro direto, ficando atrs apenas dos
Estados Unidos, China e Hong Kong. A explicao que as multinacionais vm
aqui para explorar o mercado interno protegido e no para integrar o pas s suas
cadeias produtivas mundiais, como ocorre com suas subsidirias nos pases asiticos.
O paradoxo ocorre porque temos uma conta de capital aberta ao fluxo de
investimento, mas uma conta corrente fechada ao fluxo de comrcio. Como Harry
Johnson nos alertou h tempos, essa uma receita certa para o que Jagdish
Bhagwati denominou de crescimento empobrecedor14. As multinacionais lucram
ao investir no pas, mas o resto da economia definha, ao deslocar para a substituio
protegida de importaes recursos locais que poderiam ser empregados com maior
eficincia em atividades exportadoras.
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Imperativo da integrao
O isolamento do pas em relao ao comrcio internacional preocupante porque a
evidncia do ps-guerra sugere no haver caminho para o pleno desenvolvimento
fora da integrao com o resto da comunidade internacional. So poucos os pases
que conseguiram superar a chamada armadilha da renda mdia e chegar ao primeiro
mundo nos ltimos sessenta anos. Alguns, como Israel e os pases do sudeste
asitico Coreia do Sul, Hong Kong, Singapura e Taiwan --- o fizeram apoiados nas
exportaes industriais. Outros, como os da periferia europeia Espanha, Grcia,
Irlanda e Portugal nas exportaes de servios, inclusive de mo de obra. Outros
ainda, com abundantes recursos naturais e escassa populao, como a Austrlia, a
Nova Zelndia e a Noruega, nas exportaes de commodities15. Cada pas sua
maneira, explorando suas respectivas dotaes de recursos, mas todos eles com uma
caracterstica em comum: uma crescente integrao com o comrcio internacional.
A explicao para essa associao entre comrcio e riqueza est em que, para passar
da condio de pas pobre para a renda mdia, no h necessidade de muito
comrcio, desde que o mercado interno tenha uma dimenso relativamente grande,
como o caso do Brasil. Atravs da substituio de importaes, possvel atrair do
campo para a cidade a populao predominantemente subempregada na
agropecuria. O crescimento da produtividade agregada que esse deslocamento
populacional propicia suficiente para elevar a renda nos estgios iniciais do
desenvolvimento, conforme diagnosticado na anlise clssica de Arthur Lewis sobre
o crescimento com oferta ilimitada de mo de obra. A partir do esgotamento desse
manancial de mo de obra, entretanto, ganhos adicionais de produtividade, que
levem da renda mdia para a renda elevada, dependem de empresas com escala,
especializao e tecnologia que somente podem ser obtidos atravs da integrao do
pas ao comrcio internacional. Embora o Brasil seja um pas relativamente grande,
ele representa apenas 3,3% do PIB mundial e est longe da fronteira tecnolgica
mundial.
Na dcada de 1960, a renda per capita da Coreia do Sul era inferior do Brasil. Sua
estratgia de industrializao, entretanto, baseou-se na promoo de exportaes,
enquanto que o Brasil persistiu na substituio de importaes. Em 1970, as
exportaes de bens e servios da Coreia do Sul representavam 15% do PIB,
enquanto que no Brasil essa relao era pouco menos da metade disso, ou 7% do
PIB. Cinquenta anos depois, em 2012, o coeficiente de exportaes da Coreia do Sul
havia se tornado 3,9 vezes maior do que em 1970, situando-se em 58,5% do PIB.
Enquanto isso, o coeficiente de exportaes do Brasil foi de 12,5% do PIB em
2012, apenas 1,8 vez maior do que em 1970. Visto de outro modo, a Coreia do Sul
15
Poderia objetar-se que a Noruega j era um pas relativamente desenvolvido no final da dcada de
1960, mas foi a descoberta do petrleo nas costas norueguesas em 1969 que fez com que ela deixasse
de ser o mais pobre dos pases nrdicos para se tornar um dos pases mais ricos do mundo hoje em dia.
hoje um pas desenvolvido, com um PIB per capita de US$32.800 e uma corrente de
comrcio (exportaes mais importaes de bens e servios) superior ao valor de
seu PIB, enquanto que o Brasil continua sendo um pas de renda mdia, com um
PIB per capita de US$12.100 e uma corrente de comrcio inferior a de seu PIB16.
No h dvida de que o extraordinrio potencial exportador da Coreia do Sul est
associado sua excelente infraestrutura, ao avano tecnolgico de suas empresas
lderes e qualidade de sua educao. Mas tudo isso teria sido difcil seno
impossvel de colocar em p no fora a deciso do governo coreano, j na dcada de
1960, mas especialmente aps o primeiro choque do petrleo em 1973, de dar
exportabilidade a seu processo de industrializao.
Esse o desafio que o Brasil enfrenta. Para ultrapassar a armadilha da renda mdia
imperativo que deixe de ser um dos pases mais fechados do mundo ao comrcio
internacional. Urge definir uma estratgia de integrao competitiva das empresas
aqui localizadas s cadeias mundiais de valor. Essa estratgia no objetiva que o pas
passe a ser uma plataforma exportadora, pois o Brasil muito grande para isso.
Mesmo no caso de sucesso extraordinrio de um programa de integrao, em que a
participao das exportaes no PIB dobre de seu valor atual, atingindo 25% do
PIB, ainda assim as exportaes representariam apenas 1/5 da demanda agregada no
pas e os outros 4/5 continuariam a provir da demanda interna17.
Ademais, o aumento da parcela das exportaes no PIB no se far a custa de uma
conteno da demanda interna. Isso porque no se objetiva um maior supervit
comercial, ao contrrio, s exportaes acrescidas correspondero maiores
importaes em igual magnitude. Para um dado PIB, a demanda interna ser a
mesma que antes, com a diferena que uma parcela maior dela ser atendida por
importaes j que uma parcela maior do PIB se destinar s exportaes. A
proposta de integrao aqui veiculada, portanto, mesmo no curto prazo,
plenamente consistente com uma melhoria das condies de vida da populao. De
fato, o que se antecipa com a integrao uma maior demanda por mo de obra e
um aumento do salrio real dos trabalhadores.
Somente aumentando significativamente a participao das exportaes no PIB
que deixaremos de ser apenas um exportador de commodities e conseguiremos
desenvolver uma indstria e um setor de servios internacionalmente competitivos.
O exemplo da Embraer, que importa 70% do que exporta, indica o caminho para o
futuro. O fato de praticamente todas as multinacionais relevantes j terem
16
Os dados das relaes de comrcio do Brasil so do IBGE, Sistema de Contas Nacionais e Contas
Nacionais Trimestrais. Os dados das relaes de comrcio da Coria do Sul so do Bank of
Korea/Economic Statistics System: http://www.bok.or.kr/eng/engMain.action. Os dados de PIB per
capita (em PPP) so da Word FactBook da CIA.
17
A partir da identidade contbil entre oferta e demanda agregadas: Y + M = A + X (onde Y o PIB, M as
importaes, A a demanda interna e X as exportaes), se X=0,25*Y e M=X, ento X/(A+X) = 0,20.
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Troca da tarifa por cmbio. Esse o tema do segundo pilar da proposta, a saber, a
substituio da proteo tarifria contra as importaes por uma proteo
cambial. Trata-se de anunciar uma reduo substancial, a ser implantada de forma
progressiva, das tarifas s importaes, dos requisitos de contedo nacional, das
preferncias para compras governamentais, das amarras aduaneiras e porturias, e
das especificaes tcnicas de produtos distintas daquelas adotadas
internacionalmente. Entre as medidas facilitadoras do comrcio, est a autorizao
para
que todos interessados possam utilizar o Despacho Aduaneiro
Expresso/Linha Azul, adotado pela Receita Federal para agilizar os trmites
relacionados s operaes de comrcio exterior. Trata-se de um procedimento
especial que atualmente beneficia apenas algumas grandes empresas. Como os
impostos importao estaro, com a implantao do programa, deixando de ser
importantes na arrecadao federal, de esperar que a Receita concorde em reduzir
substancialmente as exigncias que ela hoje impe para habilitar empresas a usar a
Linha Azul23.
Ainda na categoria das medidas facilitadoras do comrcio deve incluir-se uma
substancial melhoria da infraestrutura porturia e de transportes, atravs de
concesses e parcerias pblico-privadas. Como demonstram estudos recentes do
Banco Interamericano de Desenvolvimento, redues plausveis nos custos dos
transportes podem trazer aumentos expressivos da exportao do pas24.
O anncio dessas medidas antiprotecionistas presumivelmente ser feito por um/a
Presidente convicto/a de sua necessidade e com apoio no Congresso para sua
implantao, ou seja, ser um anncio crvel. Nesse caso, sob um regime de cmbio
flutuante esse anncio ter o efeito de desvalorizar o cmbio, pois os agentes
financeiros passaro a comprar dlares e a vender reais, para lucrar com o aumento
da demanda de dlares que ocorrer para efetuar as importaes adicionais que
sero facilitadas.
Esse o pilar central do plano, pois ele que, dando acesso a insumos modernos,
possibilitar a integrao da indstria brasileira ao comrcio internacional,
semelhana do que hoje ocorre com a Embraer. Haver ganhos tecnolgicos, de
escala e de especializao. Certamente haver perdedores, assim como ganhadores.
O Brasil (como os EUA ainda hoje) continuar a ser um grande exportador de
commodities, mas dificilmente macrossetores inteiros se beneficiaro ou se vero
prejudicados pela abertura. certo que os instrumentos de proteo que sero
diminudos ou eliminados parecem ser hoje mais importantes para a indstria de
transformao do que para a agricultura ou a minerao. Entretanto, a indstria ser
a principal beneficiada da reduo de impostos, j que a atividade primria
23
Kume et al. (2011) documentam a forte relao da evaso de impostos de importao com os nveis
tarifrios.
24
Ver: Moreira Mesquita, M. et al. (2008) e (2013).
Para uma anlise econmica magistral dos novos padres de comrcio, ver Helpman (2011).
Para uma anlise recente do impacto das cadeias globais de valor no comrcio internacional, ver
OECD (2013).
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Concluses
Este texto desenvolveu quatro pontos em defesa de uma maior integrao do Brasil
ao comrcio internacional. O primeiro que o Brasil encontra-se h mais de trinta
anos preso na armadilha da renda mdia, incapaz de desenvolver um modelo de
crescimento baseado na produtividade e no apenas na transferncia de mo de obra
de atividades menos produtivas para atividades mais produtivas. O segundo ponto
que, entre os fatores responsveis por esse mau desempenho, sobressai o
isolamento do pas em relao ao comrcio internacional, com exportaes de
apenas 12,5% do PIB, que no representam mais do que 1,3% do comrcio
mundial. O terceiro ponto que os pases que conseguiram no ps-guerra superar a
armadilha de renda mdia e se tornaram plenamente desenvolvidos so poucos, mas
todos o fizeram com uma forte integrao com a economia internacional, atravs de
exportaes industriais, de servios ou de commodities. Graas a sua economia grande
e diversificada, o Brasil tem a possibilidade de desenvolver um processo de
integrao incorporando esses trs setores de atividade. O quarto ponto consiste
dos elementos de um programa de integrao, o qual deve ser gradativo e pranunciado. Ele precisa contar com amplo apoio poltico e social para sua
implantao. Esse apoio poderia ser obtido a partir da evidncia que o
protecionismo claramente no vem conseguindo desenvolver o pas e que mesmo as
maiores e mais avanadas comunidades no mundo, como a Unio Europeia e os
EUA, esto buscando uma maior integrao entre suas respectivas economias. O
programa proposto teria trs pilares: reforma fiscal para simplificar e reduzir os
impostos s atividades produtivas; reduo progressiva das tarifas e outras medidas
protecionistas tendo como contrapartida um cmbio mais desvalorizado; e
realizao de acordos comerciais bilaterais, regionais e multilaterais.
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APNDICE
ALTERNATIVAS PARA A TROCA DAS TARIFAS PELO CMBIO
No h um consenso sobre o mecanismo ideal para a troca proposta no texto das
tarifas por cmbio. De um lado, esto economistas, mais confiantes na racionalidade
dos mercados e descrentes da eficcia de controles de capitais, para quem, desde que
haja flutuao livre, o cmbio saber encontrar seu nvel de equilbrio. Bastaria,
portanto, reduzir a proteo tarifria que o cmbio se ajustaria automaticamente. De
outro lado, esto economistas descrentes da racionalidade dos mercados financeiros
e mais preocupados com os efeitos nocivos de uma flutuao excessiva do cmbio
sobre as decises empresariais quanto a investimentos de longo prazo. Esses
economistas defenderiam a adoo de uma taxa de cmbio fixa mais desvalorizada,
associada a controles severos sobre os movimentos de capitais.
Minha preferncia por um meio termo entre essas duas posies, envolvendo, em
primeiro lugar, uma anlise, com os modelos disponveis no Banco Central, sobre
qual seria a taxa de cmbio que equilibraria a balana de pagamentos em conta
corrente na ausncia das medidas protecionistas que vo ser eliminadas. Essa seria a
taxa de cmbio de referncia para a definio de uma banda implcita de variao
cambial por parte do Banco Central. Nos anos iniciais, a banda seria mais estreita,
mas ela seria progressivamente ampliada ao longo do tempo, retornando-se plena
flutuao nos anos finais do programa. Os limites da banda orientariam o Banco
Central em suas intervenes no mercado, comprando ou vendendo reservas
internacionais. Tais intervenes seriam acompanhadas pelas medidas
macroprudenciais que parecerem pertinentes ao Banco Central, para compensar os
exageros, seja de otimismo, seja de pessimismo, por parte dos agentes financeiros no
mercado de cmbio. Dadas as incertezas envolvidas numa mudana estrutural da
magnitude daquela aqui proposta, tanto a taxa de referncia como a banda em torno
dela seriam informao privilegiada do Banco Central que delas daria notcia
somente pelo padro de suas intervenes no mercado de cmbio.
Uma alternativa a ser considerada a adoo, durante a transio, de um regime
cambial assimtrico27, tal que, se as condies internacionais induzirem uma sada
excessiva de capitais, o Banco Central deixaria o cmbio se desvalorizar acima da
taxa de referncia, intervindo somente para suavizar a trajetria do cmbio. Nesse
caso, entretanto, o programa de desgravao tarifria seria acelerado para evitar que
a taxa de inflao saia da meta. Quando, entretanto, as condies internacionais (ou
as expectativas favorveis dos investidores externos sobre as condies econmicas
do pas) induzissem uma excessiva entrada de capitais, o Banco Central no s
interviria no mercado como adotaria outras medidas administrativas que julgasse
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13
adequadas para manter o cmbio prximo taxa de referncia (como, por exemplo,
liberalizando a sada de capitais). Nesse caso, no haveria retardamento no programa
de liberao comercial. A proposta de tornar assimtrica a ao do Banco Central no
mercado cambial parte da constatao que melhor usar o cmbio do que controles
para lidar com fugas de capitais. Controles temporrios, por outro lado, podem
ajudar a deter influxos excessivos de capital. A vantagem da proposta alternativa
apressar o processo de liberalizao comercial. Sua desvantagem complicar talvez
em demasia as regras do jogo, tornando as interaes entre as autoridades do
governo e os agentes econmicos mais complexas e sujeitas a manipulao.
14
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