oramento participativo

em municpios paulistas
1997-2000

CATALOGAO NA FONTE - PLIS/CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO

CARVALHO, Maria do Carmo Albuquerque; TEIXEIRA, Ana

Claudia C.; ANTONINI, Luciana; MAGALHES, Ins
Oramento Participativo nos municpios paulistas: gesto 1997-2000. So
Paulo, Plis, 2002. 32p. (Cadernos Plis, 5)
1.Polticas Pblicas. 2. Participao Popular. 3. Oramento Participativo.
4. Gesto Pblica. 5. Gesto Participativa. 6. Poder Local. 7. Municpios
Paulistas. 8. Gesto 1997-2000. I. Plis. II. Ttulo. III. Srie
Fonte: Vocabulrio Plis/CDI

Cadernos Plis 5

Coordenao Editorial: Renato Cymbalista

Ilustrao da Capa: Elaborada a partir de original de J. Borges
Editorao Eletrnica: Renato Fabriga

Sumrio
Oramento Participativo em
Municpios Paulistas 1997-2000
Maria do Carmo Albuquerque Carvalho e
Ana Claudia C. Teixeira (Instituto Plis),
Luciana Antonini (Cepam) e
Ins Magalhes (SNAI-PT)1

1. A construo do formato do OP

12

2. Divulgao e mobilizao da populao

13

3. As reunies com a populao

14

4. A representao

16

5. A negociao

17

6. O monitoramento

19

Consideraes finais

20

Notas

24

Sugestes de Leitura

25

Anexo

27

Oramento Participativo em
Municpios Paulistas 1997-2000
Maria do Carmo Albuquerque Carvalho e
Ana Claudia C. Teixeira (Instituto Plis),
Luciana Antonini (Cepam) e
Ins Magalhes (SNAI-PT) 1
O Oramento Participativo pode ser considerado uma experincia de gesto democrtica participativa que vem se disseminando,
ano a ano, tanto no que se refere ao nmero de municpios envolvidos quanto no que diz respeito ao volume de pessoas e qualidade
dos processos.
O Oramento Participativo tem se destacado entre as prticas
de gesto participativa, que surgiram no final dos anos 70. Este
artigo refora a constatao de que estas novas prticas sofreram
um processo de diversificao e se disseminaram fortemente na
dcada de 90.
A primeira experincia denominada de Oramento Participativo foi
realizada em Porto Alegre, estado do Rio Grande do Sul, a partir de
1989. O Oramento Participativo surgiu nesta cidade a partir do objetivo genrico de transferir o poder para a classe trabalhadora organizada, que participaria democraticamente da gesto da cidade e no
apenas de quatro em quatro anos por ocasio da eleio dos seus
representantes (Genro e Souza, 1997). O formato do Oramento Participativo em Porto Alegre foi construdo a partir da interao entre a
sociedade organizada e o governo petista eleito para a gesto 19891992. Desde ento a experincia de Porto Alegre passou por um processo de auto-regulamentao, ou seja, a cada ano as regras de funcionamento so revistas, a partir de discusses feitas entre membros do
governo e da sociedade.
O Oramento Participativo, entretanto, no a nica forma de
gesto democrtica experimentada pelos municpios brasileiros. Ele
faz parte de um conjunto de iniciativas que, desde a segunda metade
5

da dcada de 70, fizeram emergir propostas de tornar a administrao

pblica mais permevel participao popular, como contraponto ao
regime militar.
Atualmente, em prefeituras onde no h Oramento Participativo
existem outras experincias que procuram democratizar o Oramento,
como os Fruns de Acompanhamento de Oramento, coordenados por
setores da sociedade civil ou por vereadores.
No intuito de melhor conhecer e aprofundar as experincias de Oramento Participativo (OP) desenvolvidas no Brasil, o Frum Nacional
de Participao Popular (FNPP), com o envolvimento das vrias ONGs
que o compem, realizou importante pesquisa nacional2 , levantando as
experincias realizadas nas gestes municipais, entre 1997 e 2000. Esse
artigo pretende discutir alguns aspectos referentes s experincias
paulistas3 .
Procurando perceber as diferentes formas como o Oramento Participativo foi concebido concretamente em cada municpio, o Frum Paulista de Participao Popular (FPPP) fez um levantamento sobre os Oramentos Participativos no Estado de So Paulo. Foram utilizadas informaes existentes nas bases de dados da Assemblia Legislativa de So
Paulo, da Fundao Prefeito Faria Lima Cepam, do Frum Paulista de
Participao Popular, do Instituto Plis, da Prefeitura de Santo Andr,
de especialistas no tema e da SNAI - Secretaria Nacional de Assuntos
Institucionais do PT. Essas informaes foram apresentadas no I Congresso Paulista de Oramento Participativo, realizado em maio de 2000,
no municpio de Rio Claro.
Com base nessas informaes, foi aplicado o questionrio da pesquisa nacional nos municpios identificados. A pesquisa do FNPP utilizou
um roteiro de questes, abrangendo dados sobre o municpio e sobre a
forma como se desenvolveu a experincia de OP naquele municpio.
A pesquisa junto s experincias de OP foi realizada no segundo
semestre de 2000. O questionrio foi encaminhado por correio, fax ou
e-mail e cada pesquisador ficou responsvel pelo acompanhamento e
verificao dos dados obtidos. Ressalta-se que o questionrio foi preenchido por um ou mais gestores municipais. Normalmente as informaes foram fornecidas pelo coordenador do OP, o que nos forneceu
6

apenas um olhar sobre a experincia. Os dados que no foram preenchidos pelos responsveis de cada OP foram complementados pela equipe
de pesquisadores, atravs de entrevistas por telefone.
Esta metodologia adotada nos permitiu um panorama geral sobre as
experincias de OP realizadas no Brasil, mas no nos permite afirmar
com segurana sobre a qualidade dessas experincias, ou seja, no nos
permite dizer qual experincia contribuiu mais ou menos com o aprofundamento da democracia e qual foi o impacto real do OP sobre a
qualidade de vida das pessoas que moram nos municpios onde ele foi
implementado.
A pesquisa realizada em todo o pas pelo Frum Nacional de Participao Popular obteve respostas de 103 municpios que dizem ter realizado OP na gesto 1997-2000. Alguns municpios no responderam ao
questionrio, por isso este nmero um pouco menor do que a quantidade de OPs existentes entre 1997-2000.
A pesquisa nacional apontou que estas 103 experincias foram realizadas preferencialmente em municpios com menos de 50 mil habitantes, como podemos observar na tabela 1.
Tabela 1 Populao dos Municpios com OP,
gesto 1997-2000
Nmero de Habitantes
At 50 mil habitantes
50 mil a 100 mil
100 mil a 200 mil
200 mil a 500 mil
500 mil a 1 milho
Acima de 1 milho
Total

Municpios
45
17
16
16
4
5
103

Fonte: Pesquisa FNPP e IBGE Censo, 2000.

Em termos de distribuio regional, h uma grande concentrao de

experincias nas regies sul e sudeste do pas (tabela 2).
Tabela 2 Distribuio por Regio dos
Municpios com OP, gesto 1997-2000
Regio
Sudeste
Sul
Nordeste
Norte
Total

Municpios
47
39
14
3
103

Fonte: Pesquisa FNPP.

Constatou-se ainda que h grande concentrao de prefeituras onde

o prefeito do PT ou de partidos de esquerda (tabela 3). Entretanto,
chama a ateno que existam at mesmo partidos considerados de direita que realizam o OP.
Tabela 3 Partido Poltico do Prefeito dos
Municpios com OP, gesto 1997-2000
Partido
PT
PSDB
PSB
PMDB
PDT
PV
PPS
PFL
PTB
Total
Fonte: Pesquisa FNPP.

Municpios
52
13
11
9
8
3
3
2
2
103

O Oramento Participativo no Estado de

So Paulo
Experincias
de Oramento
Participativo
no Estado de
So Paulo:
1997/2000

FRA NC A

C ATAN DUVA
J A B O T IC A B A L
MA T A O
L IN S

L E ME

P R E S ID E N T E P R U D E N T E

M O J I-M IR IM

R IO C L A R O

A M E R IC A N A
O U R IN H O S
B E R N A R D IN O D E C A M P O S

SA NTA BA R BA RA
D 'O E S T E

CA CA PAVA
V IN H E D O

P IE D A D E

IT A P E C E R IC A
DA SER RA

GUA R ULHOS
MA U A
R IB E IR A O P IR E S

UB A TU B A

SA NT O A NDR E

P E R U IB E

Fonte: Pesquisa FNPP/ Instituto Plis/ CEPAM

O grupo de pesquisa obteve resposta de 22 municpios. A pesquisa

registrou ainda que o municpio de Piedade iniciou um processo de
Oramento Participativo em 2000, mas no foi possvel localizar os responsveis por esta incipiente experincia4 . A distribuio dos 23 (se
incluirmos o municpio de Piedade) municpios paulistas que realizaram
Oramento Participativo, entre 1997 e 2000, encontra-se dispersa por
todo o Estado de So Paulo, sendo que 5 das 23 experincias pesquisadas
localizavam-se na Regio Metropolitana de So Paulo.
Com relao ao porte dos municpios analisados, observa-se que 17
dos 23 municpios so de porte mdio, com a populao variando entre
50 e 200 mil habitantes, conforme pode ser observado na tabela 4.
Apenas 2 municpios possuam menos de 50 mil habitantes e em 4 deles,
a populao era superior a 200 mil.
9

Tabela 4: Populao dos Municpios paulistas com OP,

gesto 1997-2000
Populao
0 a 50 mil
50 a 100 mil
100 a 200 mil
maior 200 mil
Total

Municpios
2
10
7
4
23

Fonte: IBGE - Censo 2000 e Pesquisa FNPP.

Atravs desta pesquisa observa-se que, ano a ano, um nmero maior

de municpios democratiza de alguma forma sua gesto financeira, tornando-a mais transparente. De acordo com os resultados da pesquisa,
os prefeitos paulistas que realizaram esta prtica pertenciam, na poca
de sua eleio (1996), aos seguintes partidos5 : PDT (Partido Democrtico Trabalhista), PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro),
PRP (Partido Republicano Progressista), PSB (Partido Socialista Brasileiro), PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira), PT (Partido dos
Trabalhadores) e PV (Partido Verde).

Tabela 5: Partido poltico do prefeito nos municpios

paulistas com OP, gesto 1997-2000
Partido Poltico
PDT
PMDB
PRP
PSB
PSDB
PT
PV
Total

Municpios
1
1
2
1
7
9
2
23

Fonte: TRE-SP.

Destaca-se a grande diversidade de partidos protagonizando a realizao de Oramentos Participativos. Porm, se analisarmos as coliga10

es eleitas6 em 1996 nos municpios onde houve OP, podemos notar

uma grande presena (19 entre os 23 municpios) de partidos que so
considerados de esquerda, como o PT, PSB, PC do B e PPS.
Dentre as experincias realizadas, 19 delas foram iniciadas no primeiro
ano de gesto (1997), conforme apresentado na tabela 6. Em 2000, ano
de eleies municipais, havia 17 experincias em funcionamento.
Tabela 6: Ano de incio do Oramento Participativo nos
municpios paulistas
Ano de incio
1997
1998
1999
2000
Total

Municpios
18
2
2
1
23

Fonte: Pesquisa FNPP.

Com relao ao tempo de durao das experincias, em 14 municpios o Oramento Participativo realizou-se durante os quatro anos da
gesto administrativa. Em 3 municpios, teve a durao de 3 anos. Com
a durao de dois anos, houve 4 experincias. E 2 experincias duraram
1 ano. Veja a tabela 7.
Tabela 7: Experincias de Oramento Participativo em
nmero de anos de funcionamento, nos municpios
paulistas, gesto de 1997-2000
Ano
1
2
3
4

Municpios
2
4
3
14

Fonte: Pesquisa FNPP.

A seguir, exploraremos os dados da pesquisa sobre os OPs paulistas.

Ao estudarmos estas experincias constatamos que era possvel perce11

ber, apesar da diversidade de formatos institucionais, algo que estamos

denominando de ciclo do Oramento Participativo. Este ciclo acompanha o ciclo oramentrio, que os municpios realizam todos os anos
para a definio e execuo oramentrias. Segundo a nossa avaliao,
o Ciclo do OP formado, portanto, de pelo menos seis momentos importantes: 1. a construo do formato do OP; 2. a mobilizao e a divulgao do OP; 3. as reunies com a populao; 4. a representao; 5. a
negociao e 6. o monitoramento.

1. A construo do formato do OP
Antes de comear uma experincia de Oramento Participativo, os
governos tomam vrias decises, desde o momento em que esta proposta surge na equipe de governo, seja como programa afirmado ainda
na campanha eleitoral, seja atravs de uma sugesto surgida no interior
do novo governo. A proposta geralmente surge do contato com pessoas que conhecem ou participam de uma experincia de OP realizada em
outro municpio.
Quando a deciso de realizar o OP comea a formar-se dentro da
nova equipe de governo um dos primeiros passos decidir sobre os
principais responsveis por coordenar a experincia. Nossa pesquisa
aponta basicamente dois rgos de governo mais diretamente responsveis pelo OP: o Gabinete do Prefeito ou a Secretaria de Governo (8
experincias) e a Secretaria de Planejamento (6 experincias). Ligada ao
Gabinete do Prefeito houve ainda a criao de uma estrutura prpria
responsvel pela participao popular, como uma Assessoria Comunitria, um Ncleo de Participao Popular ou uma Coordenadoria do OP
(6 experincias).
A pessoa ou equipe responsvel precisar construir o formato do
OP para aquele municpio: qual a metodologia a ser adotada e qual a
porcentagem do oramento disponvel para o debate. Esta construo do formato institucional do OP tem acontecido internamente ao
governo e, em alguns casos, junto sociedade local. Sete (7) dessas
experincias realizaram reunies prvias com entidades da sociedade
civil para refletirem e decidirem sobre o processo. Se as entidades participam de alguma forma, elas costumam se envolver na mobilizao
12

da populao: mais da metade, ou seja, 15 dos entrevistados afirmaram que associaes de moradores colaboram na convocao da populao para participar do OP.
Do ponto de vista interno ao governo, comum algumas secretarias
se envolverem mais do que outras. As Secretarias de Obras (13 municpios), Planejamento (11 municpios) e Educao (11 municpios) foram as
secretarias mais mencionadas pelos entrevistados, como sendo aquelas
que mais se envolveram no processo de OP. Mas preciso alertar para o
fato de que uma experincia como esta fica mais frgil sem o envolvimento do conjunto do governo. possvel perceber este risco quando
analisamos as principais dificuldades de implementar o OP. Sete (7) entrevistados mencionaram as divergncias no governo, alm de 16 entrevistados terem mencionado dificuldades com a mquina administrativa (a dificuldade mais mencionada pelos entrevistados) e 15 mencionarem acmulo de obras no realizadas. Quando h pouca articulao
do conjunto do governo em torno da proposta do OP aumentam provavelmente as dificuldades em fazer funcionar a mquina administrativa
e implementar as obras decididas.

2. Divulgao e mobilizao da populao

Os instrumentos utilizados para a mobilizao da populao so:
carro de som (95%), imprensa local (82%), rdio (82%), correspondncia (73%), faixas (68%), outdoors (36%). H ainda o uso de solues
criativas como: teatro, telemarketing e barracas em festas da cidade.
Muitas experincias, como mencionamos acima, contam com a mobilizao feita por entidades da sociedade civil, especialmente associaes de moradores. Contudo, no decorrer do processo, os atores que
mais se envolvem na mobilizao so os prprios delegados e conselheiros do OP de anos anteriores (86%).
A mobilizao uma parte do processo muito importante, pois do
sucesso dela depende a garantia de que esta experincia seja mais universal, isto , que qualquer cidado tenha acesso ao OP. Neste sentido,
fundamental adequar os meios de divulgao aos pblicos a serem
atingidos: bairros mais pobres, ou mais ricos, populao analfabeta,
mulheres etc.
13

A mobilizao ainda parece um ponto frgil nos OPs. Nove (9) dos
entrevistados afirmaram que a pouca participao da populao um
problema enfrentado pelos governos. Com efeito, quando observamos a
porcentagem dos participantes, temos que 10 das experincias mobilizam de 0,5 a 1% dos cidados, apenas 5 experincias conseguem mobilizar entre 2 e 4% da populao do municpio.7
A legitimidade do OP pode ficar abalada se ele mobilizar poucas pessoas. Afinal, como estas poucas pessoas podem decidir pelos investimentos de todo o municpio? Considerando nossa incipiente cultura
participativa sempre muito importante constituir um espao pblico
como este, pois, por menor que seja o nmero de pessoas que participem dele, estaremos ampliando o nmero daqueles que se informam e
participam da deciso sobre os recursos pblicos do municpio. Mas
preciso verificar quem o OP mobiliza. Nossa pesquisa no tem um perfil
completo dos participantes, mas pode ser temerrio mobilizar apenas
alguns setores da populao, como por exemplo, apenas os setores favorveis ao governo ou apenas as pessoas que j so organizadas em
movimentos ou associaes.

3. As reunies com a populao

O momento fundamental dos processos de Oramento Participativo
tem sido a seleo de prioridades para o oramento municipal realizada
junto populao. Os municpios so geralmente divididos em regies,
onde se faz esta consulta. No Estado de So Paulo todas as 22 cidades
pesquisadas foram divididas em regies para o processo de elaborao
do OP, sendo que em 18 delas a regio o principal local onde h o
levantamento das demandas prioritrias. Nas outras cidades h outros
momentos importantes de levantamento das demandas, como reunies
em bairros, micro-regies ou plenrias temticas.
Nossa pesquisa demonstra que as reunies com a populao ocorrem, basicamente, de duas maneiras:
a) Em reunies gerais realizadas nas regies, bairros, comunidades
rurais ou micro-regies. Nessas reunies ocorrem a coleta das
demandas, uma primeira seleo de prioridades locais e, s vezes,
tambm uma seleo de prioridades para a cidade como um todo.
14

Em 21 cidades ocorre a eleio de representantes, sendo que em

trs delas tambm h eleio de representantes nos bairros e/ou
micro-regies.
b) Em reunies municipais temticas onde so debatidos temas relevantes para o municpio8 . As plenrias temticas acontecem
em 9 das experincias pesquisadas. nelas que se realizam indicaes (6 experincias) ou deliberaes (4 experincias9 ) sobre
as demandas nestes temas. H casos em que estas reunies temticas tambm elegem representantes para o OP.
O passo seguinte no processo do OP a definio das demandas
selecionadas como prioritrias tanto nas reunies regionais, quanto nas
temticas, quando ocorrem. Esta definio se d no mbito de um Conselho ou Frum de Delegados, onde participam os representantes eleitos para o OP, ou numa Assemblia Geral ou Congresso, com uma representao mais numerosa da populao e do governo, e em certos casos,
dos vereadores.
Quando perguntamos sobre a composio do Conselho e o que faziam seus membros, em 10 municpios somente votavam os representantes da populao. Em dois municpios, o Conselho paritrio, metade
so representantes do governo, metade da populao. Em outros dois
municpios, o governo vota, mas tem menos representantes no Conselho do que a populao. Sobre os demais municpios no temos informaes suficientes sobre como as demandas so selecionadas, seja porque os entrevistados no responderam, seja porque no havia Conselho
no municpio e o entrevistado no respondeu a esta questo.
Neste momento de deciso, que pode ocorrer em uma ou em vrias
reunies, geralmente ocorre uma anlise tcnica e de viabilidade sobre
as demandas apresentadas pela populao e ocorre tambm uma negociao entre as propostas da populao e as propostas apresentadas
pelo governo.
No que se refere forma atravs da qual se realiza o levantamento
das demandas da populao verificamos que a indicao das prioridades em uma nica reunio ocorre em 10 das cidades; indicaes das
prioridades em rodadas de reunies so utilizadas em 9 cidades; a apu15

rao de formulrios distribudos durante as reunies do OP ocorre em

5 cidades. Um dos municpios inclui uma outra forma de levantamento
das demandas que a aplicao e apurao de formulrio distribudo
em urnas localizadas em postos pblicos.

4. A representao
Nas 22 experincias pesquisadas no Estado de So Paulo, ocorre a
escolha de representantes para o OP, chamados em geral de Delegados
e Conselheiros.
Em 15 municpios houve escolha de Delegados e em 16 de Conselheiros, sendo que em 9 municpios houve a escolha de ambos. Em alguns municpios, os participantes do Conselho so chamados representantes do OP. Descobrimos, ao longo da pesquisa, que estas denominaes so usadas com vrios significados.
Quando existem Delegados e Conselheiros, os Delegados so mais
numerosos e se relacionam mais diretamente com a regio; algumas
vezes os Conselheiros so escolhidos entre os Delegados, outras vezes
eles vo diretamente para o Conselho, para um Frum municipal, Assemblia ou Congresso que decide as prioridades do OP.
Na quase totalidade das experincias que elegeram Delegados (13),
a principal forma de escolha deu-se atravs de indicao em assemblia.
Somente em dois municpios houve eleio em plenria atravs do voto
secreto em chapas formadas e eleitas nas assemblias.
O principal critrio para determinao do nmero de delegados, em
13 municpios, foi o nmero de participantes nas reunies, sendo que
em 4 destes casos h a associao deste critrio ao de nmero de habitantes da regio da plenria. Ocorreu ainda a definio de um nmero
fixo e pr-estabelecido de delegados por bairro ou reunio.
Com relao forma de escolha dos Conselheiros, 9 das 16 experincias que os possuam, os elegeram em Assemblia Regional. Em 4 municpios, os Conselheiros foram eleitos entre os Delegados. Outras formas
de escolha foram: eleio nas reunies de bairros (2 municpios), eleio
em Congresso (2 municpios), indicao de representante de entidades
(1) e eleio nas plenrias temticas (1). Em alguns municpios a escolha
ocorreu pela combinao de mais de um critrio.
16

Em todas as 22 cidades houve um espao municipal em que se negociou e tomou decises sobre as prioridades escolhidas pelo Oramento
Participativo. Em 16 cidades este espao foi um Conselho, nas demais o
espao municipal foi chamado Frum Participativo (1), Frum de Delegados (1), Equipe do OP (1) ou Assemblia (2).
Em 8 municpios estes espaos constituem-se em instncias municipais que chegam a reunir-se com alguma regularidade (mensalmente
(6), quinzenalmente (1), ou semanalmente (1)) durante todo o ano. Em
outros casos eles renem-se 3 ou 4 vezes no perodo de elaborao do
oramento (3), ou ainda renem-se eventualmente 4, 3, 2 vezes ao longo do ano, ou apenas uma vez (4 municpios). Consideramos que a regularidade das reunies destas instncias fundamental para que se constituam espaos de representao, negociao e deciso sobre os recursos pblicos, possibilitando que se consolidem, ao longo dos anos como
reais espaos de interlocuo entre governo e sociedade, e de exerccio
do controle pblico sobre o Estado.

5. A negociao
Com relao ao poder de deciso, dentre as 22 experincias
pesquisadas, 4 municpios afirmam que o OP no possua carter deliberativo, sendo meramente consultivo ou indicativo.
A mdia do oramento global discutido no OP, obtida entre as 12
respostas a este item, foi da ordem de 5,5%. Com relao ao total dos
investimentos municipais, os OPs pesquisados afirmam ter deliberado
sobre 67% aproximadamente10 .
Perguntados sobre como o governo negocia suas propostas no OP,
18 dos 22 municpios apontam que houve negociao das propostas do
governo com a populao, sendo que 3 deles combinam esta negociao com a existncia de recursos de deciso exclusiva do Prefeito. Em
dois municpios a nica forma de negociao assinalada foi a existncia de investimentos de deciso exclusiva do Prefeito. Em dois municpios, apontou-se a existncia de recursos vinculados a compromissos
com os eleitores. Outras formas de negociao apontadas foram: proposta do Conselho (1), governo coloca suas propostas para o Conselho (1) e governo disputa prioridades nas plenrias (1).
17

Quando perguntados sobre os critrios para a distribuio dos recursos, os entrevistados apontam a prioridade eleita pela regio ou
bairro como o principal (em 20 dos 22 municpios). O nvel de carncia de gua, luz, esgoto, pavimentao foi o segundo critrio de maior ocorrncia, apontado por 10 municpios. Em seguida, foi determinante o nvel de atendimento das demandas nos anos anteriores e o
grau de participao dos representantes. Ambos foram apontados
por 7 municpios. Em 5 municpios afirma-se que o governo tambm
prope prioridades por regio e para o municpio e, em seguida, a
populao vota.
Na questo relativa finalizao do Projeto de Lei Oramentria, 14
municpios apontam que os rgos da Prefeitura decidiram sobre a
finalizao do projeto, sendo que em 11 deles exclusivamente. A deciso final coube ao Prefeito em 6 municpios, sendo que em 4, coube
unicamente a ele decidir. Somente em 4 municpios, foi a instncia
municipal do OP (Conselho, Frum, Congresso ou Assemblia) quem
finalizou o Projeto de Lei Oramentria, em 3 deles exclusivamente.
Percebe-se que, na maioria dos municpios, a finalizao da proposta da Lei Oramentria coube principalmente aos tcnicos da Prefeitura
ou ao executivo. Isso indica que os Delegados ou Conselheiros ainda
no participam de modo mais ativo nesta deciso.
Em uma outra questo, apenas 11 municpios respondem afirmativamente que a Pea Oramentria encaminhada Cmara detalha o
plano de investimentos. Nove municpios responderam que no houve
detalhamento e 2 no responderam. Isto revela que a lista de investimentos resultante da negociao entre governo e populao nem sempre aparece claramente na proposta de lei apresentada Cmara, que os
compromissos assumidos nesta negociao geralmente no so claros e
visveis na pea oramentria.
A negociao do Oramento acontece tambm na Cmara Municipal. Em 18 municpios, a Cmara no modificou as propostas do
OP, apesar de se verificar a oposio ou a no participao dos vereadores no processo, como veremos a seguir. Somente em 4 municpios houve a alterao das propostas por parte da Cmara: em 2
municpios ocorreu a alterao da distribuio setorial dos recursos,
18

em 1 deles a alterao da distribuio geogrfica e em outro a Cmara acrescentou novas propostas.

Com relao forma de participao dos vereadores no processo do
OP, em 15 municpios alguns vereadores participaram em reunies de
OP. Em 9 municpios, os vereadores ou fizeram oposio ao OP (4 municpios) ou no participaram do processo (5). Em 2 municpios, a Cmara
tem assento no Conselho de OP.

6. O monitoramento
Quando perguntados sobre quem fiscaliza e acompanha a execuo
das decises do OP, a alternativa mais assinalada foi o Conselho do OP,
com 15 experincias sobre 22. Seguem-se os tcnicos da prefeitura,
em 13 municpios, os delegados eleitos, em 9, as comunidades organizadas, em 3, os cidados, em 3. Como outra forma de acompanhamento, aparece o prefeito e tambm comisses formadas para acompanhar a execuo das obras (em 3 municpios).
Geralmente so assinaladas duas ou trs alternativas, indicando que
o Conselho e os Delegados, quando existem, se somam aos tcnicos da
prefeitura, no acompanhamento das obras aprovadas pelo OP. Os cidados e as comunidades organizadas, embora em menor grau, tambm
so citados como participantes deste processo de acompanhamento.
No entanto verificamos que em apenas 7 municpios acontecem 9
ou mais reunies do Conselho ou Frum de representantes no ano. Considerando que o perodo de elaborao da pea oramentria concentra
a maioria das reunies, percebe-se que poucas reunies so dedicadas
ao acompanhamento das obras. Resta a suposio, confirmada em algumas entrevistas informais, de que o acompanhamento se faz informalmente, atravs de visitas de Conselheiros, Delegados ou outros cidados interessados em acompanhar a fiscalizao das obras, realizada
pelos tcnicos da prefeitura.
Quando se pergunta como acompanhada a execuo dos investimentos decididos no OP, 11 respostas afirmam que se observam as
etapas da obra, 8 o processo de licitao e em apenas 2 municpios
cita-se a apresentao de relatrios financeiros pela prefeitura aos representantes do OP.
19

Consideraes finais
O estudo proposto pelo Frum Nacional de Participao Popular
sobre os Oramentos Participativos do Brasil durante a gesto 19972000 indito, pois nenhuma instituio havia realizado antes o mapeamento completo sobre esta nova e importante experincia de gesto
participativa. Descobrir que no mnimo 103 municpios brasileiros j
experimentaram o OP nos traz novos desafios.
Antes deste mapeamento, apenas o OP de Porto Alegre era conhecido alm de uma ou outra experincia pelo Brasil. Apesar da intuio de
que o Oramento Participativo havia encontrado o seu prprio jeito de
funcionar, em cada municpio, foi difcil para a coordenao da pesquisa formular perguntas adequadas que captassem toda a diversidade de
experincias.
Ao longo da pesquisa, percebemos os limites da metodologia adotada. Nossa inteno no era medir os impactos do OP o que seria
impossvel com um questionrio respondido por apenas uma pessoa
mas queramos entender como esses OPs funcionavam. Mesmo este
modo de funcionamento foi difcil de entender atravs da resposta ao
questionrio. Nas conversas por telefone, para complementar as informaes respondidas, descobrimos que as experincias mudam muito
ano a ano e que as regras mudam no meio do jogo, quando algo no
funciona como previsto. Quando falamos com mais de uma pessoa, percebemos que o que aconteceu no OP pode ser contado de diferentes
modos, dependendo do informante.
Mesmo com estes limites, consideramos que as afirmaes cuidadosas feitas neste artigo correspondem ao modo como funcionavam os
OPs no Estado de So Paulo.
Conhecer estas experincias nos deixou com algumas inquietaes
que vm da perspectiva de que o OP se prope a ser uma nova forma de
gesto do oramento e da poltica municipal, para torn-la mais pblica, transparente e democrtica e que produza resultados de maior justia social no municpio. Fica-nos o desafio de analisar a qualidade destes Oramentos Participativos. Por um lado, avaliar o grau com que
causam impacto na construo da democracia e da cidadania e, por
outro lado, at que ponto estes OPs contribuem para a justia social,
20

para a melhoria das condies de vida, para o aumento dos gastos sociais nos municpios em que foram realizados.
O conhecimento e a reflexo sobre os OPs do Estado de So Paulo,
nos coloca as seguintes questes.
Em primeiro lugar, gostaramos de destacar alguns aspectos relacionados mobilizao da populao, questionando-nos sobre at que
ponto estas experincias de OP conseguem mobilizar e envolver a populao do municpio. Nossos dados nos dizem que os OPs municipais
mobilizaram uma mdia de 47 mil cidados no Estado de So Paulo a
cada ano de gesto. Estes cidados se envolveram diretamente, pelo
menos em alguns momentos, com a poltica municipal. Esse envolvimento dos cidados com as questes pblicas aponta para uma grande
e essencial inovao, que a possibilidade de aproximar o Estado da
populao, constituindo-se espaos intermedirios de ao poltica,
onde se faz presente a ao direta, e que apontam para um caminho de
radicalizao da democracia. Em alguns municpios, a mobilizao chegou a 4% da populao, nmero bastante expressivo. Por outro lado,
ainda no temos dados suficientes a respeito de quem o OP mobiliza, ou
seja, qual o grau de universalidade contido nesse nmero de participantes, qual o grau de instrumentalizao e clientelizao (possveis, sem
dvida) dos participantes dessas experincias. Alm de analisar a abrangncia dos que participam diretamente nos OPs, preciso avaliar tambm qual a porcentagem da populao que conhece o OP, e opta por
no participar, pois nem todos tm disponibilidade para a participao
direta nas questes pblicas. Essas questes nos levaro, certamente,
necessidade de uma maior ateno s alteraes da cultura democrtica e participativa dos municpios que implantaram o OP.
Em relao ao formato dos OPs estudados, nossos resultados demonstram que h grande diversidade nas regras para participao, escolha de representantes e seleo de prioridades locais. Da mesma forma, esto ainda bastante indefinidos quais os papis dos representantes escolhidos no OP e quais as melhores formas de escolher esses representantes, levando em conta as particularidades de cada municpio.
Evidentemente no julgamos ser necessria uma homogeneizao
do formato do OP entre os municpios, mas acreditamos que necess21

ria uma definio clara e um amplo conhecimento das regras de funcionamento do OP para que ele se torne um espao realmente pblico. E
no podemos ainda afirmar claramente se os critrios para essas definies so amplamente conhecidos e aprovados pelos participantes, nas
experincias estudadas.
Tambm verificamos grande variao em relao ao percentual do
Oramento Municipal sobre o qual os OPs tm decidido, embora se possa verificar que a porcentagem mdia do oramento deliberada pelo OP
pequena e podemos constatar que a disputa principal sobre os recursos da cidade no passa pelo OP. Sabemos que no fcil, por motivos
tcnicos e polticos encontrados no interior da administrao municipal, colocar todo o oramento municipal em debate. Por outro lado,
tambm no fcil mobilizar a populao para debater questes oramentrias que vo muito alm dos investimentos que podem ser
alocados para satisfazer seus interesses imediatos. No entanto, para
que o OP realmente produza resultados de maior justia social e se
constitua num espao de controle social do oramento municipal,
necessrio progressivamente ampliar o percentual do oramento debatido e decidido coletivamente, incluindo questes relativas manuteno dos programas de interesse social, ao plano de cargos e salrios, s
obras estruturantes e ao prprio financiamento da cidade.
Nossos resultados indicam tambm, como vimos no item negociao, que o executivo ainda possui elementos de concentrao de poder decisrio bastante importantes, a despeito das instncias
participativas, em um grande nmero dos municpios analisados. Dessa
forma, julgamos ser importante investigar mais profundamente os limites e potenciais de negociao presentes nos Conselhos, Fruns, Congressos ou Assemblias Gerais dos OPs municipais, bem como o grau de
autonomia da sociedade civil nesses espaos, e as formas pelas quais
ocorre a negociao e deciso sobre o Oramento Municipal.
O monitoramento da execuo oramentria outro ponto frgil
nas experincias analisadas, e tem grande importncia para o efetivo
controle social sobre os gastos pblicos.
As fragilidades acima apontadas indicam a necessidade de aprofundar a partilha de poder em cada uma dessas experincias, princpio
fundamental na participao popular.
22

Outro ponto marcante indicado pelo estudo em questo, que merece ser melhor abordado, a necessidade de coeso interna do governo
em relao proposta de gesto participativa. O sucesso do OP depende em grande parte dessa coeso. Nosso estudo indicou que apenas
algumas Secretarias e rgos do executivo municipal tm se envolvido
diretamente no OP, e que h dificuldades, em diversos municpios, para
uma discusso intersetorial mais efetiva sobre o oramento municipal
que inclua as diversas Secretarias e tambm os Conselhos Setoriais que
deliberam sobre fundos municipais de polticas pblicas. Outra fragilidade parece ser a incluso da Cmara Municipal no processo participativo de definio e controle social sobre o oramento.
Alm disso, os OPs tm deliberado prioritariamente sobre aes de
curto e mdio prazos, enquanto o planejamento municipal realizado, normalmente, para prazos mais largos. Dessa forma, a articulao
das demandas do OP com um planejamento participativo e integrado
das polticas pblicas no municpio uma questo que comea a
ganhar relevo.
Por fim, podemos refletir sobre o carter ou a finalidade maior do OP.
As diferenas nos procedimentos utilizados pelos municpios encerram
tambm, em nosso entender, diferenas marcantes de concepes de
participao popular, nos municpios estudados. Em muitos municpios
pudemos perceber que o OP foi tratado como apenas um programa da
gesto, ligado a uma Secretaria, cujo objetivo primeiro parecia apenas
ser uma ponte de relaes com a comunidade. Numa outra concepo,
encontrada em outros municpios, o OP representou um embrio que
deveria crescer e ser protagonista da gesto participativa municipal,
tomando parcelas cada vez maiores do oramento, procurando articular-se intersetorialmente com as demais Secretarias, com os Conselhos
e com o planejamento estratgico da cidade. Nesta perspectiva o OP
tornar-se-ia efetivamente o embrio ou o paradigma de um novo modelo de gesto participativa da cidade.
Fica o desafio de que preciso analisar mais profundamente essas
questes, abordando aspectos qualitativos, que iluminem as futuras
anlises sobre as inovaes e impactos polticos dos Oramentos Participativos do Estado de So Paulo e do Brasil.
23

Notas
Este artigo contou com as valiosas contribuies de Drew Nelson e Gabriel
Feltran, aos quais agradecemos.
2
Pesquisa coordenada por Grazia da Grazia FASE.
3
Em So Paulo, a pesquisa foi coordenada por Maria do Carmo Albuquerque
Carvalho, atravs do Instituto Plis, com a participao de Ana Claudia C. Teixeira
(Instituto Polis), Denise Vitale Mendes, Ins Magalhes (SNAI-PT), Luciana Antonini
(Cepam), Lus Antnio da Silva (Cepam), Maria do Carmo M. T. Cruz (Cepam),
Marisa da Silva Rodrigues (Prefeitura Municipal de Santo Andr), Natalina Ribeiro
(Prefeitura Municipal de Santo Andr), Paulo Serpa (Cepam) e Slvia Salgado
(Cepam).
4
Como no temos o questionrio preenchido do municpio de Piedade, consideraremos, na segunda parte deste artigo, o total de 22 experincias de OP.
5
Fonte: Tribunal Regional Eleitoral TRE/SP.
6
Fonte: Tribunal Regional Eleitoral TRE/SP. Veja Anexo.
7
A informao sobre o nmero de participantes foi fornecida pelos entrevistados,
que afirmaram estar baseados em listas de presena. Somamos todos os participantes de cada ano (em todas as plenrias) e tiramos uma mdia anual. Em seguida, calculamos a porcentagem de participantes a partir do total de habitantes do
municpio (Censo 2000).
8
As plenrias temticas citadas pelos entrevistados foram: sade, educao, cidadania, habitao, infra-estrutura, esporte, desenvolvimento urbano, promoo/
assistncia social, tributao, desenvolvimento econmico, plano diretor, polticas sociais, finanas, cultura e turismo, transporte/circulao.
9
Em alguns municpios ocorre indicao e deliberao.
10
Para clculo destas mdias foram considerados os valores apresentados pelos
entrevistados questo O OP delibera sobre qual % do oramento global (questo 12)/investimentos (questo 14)?
1

24

Sugestes de Leitura
AUGUSTIN F., Arno. A experincia do oramento participativo na
administrao popular da prefeitura municipal de Porto Alegre. In,
HORN, Carlos Henrique (org.). O desafio da mudana: as polticas financeira, administrativa e de recursos humanos no
governo Olvio Dutra, 1989-92. Porto Alegre: Ortiz, 1994.
AZEVEDO, Srgio, Oramento Participativo e Gesto Popular: Reflexes preliminares sobre a experincia de Betim, Proposta, n. 62.
Rio de Janeiro: FASE, setembro de 1994.
BAIERLE, Srgio Gregrio. Um novo princpio tico poltico: prtica
social e sujeito nos movimentos populares urbanos em Porto Alegre
nos anos 80. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Instituto
de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade Estadual de Campinas,
1992.
_______ A exploso da experincia: emergncia de um novo princpio tico-poltico nos movimentos populares urbanos em Porto
Alegre. in: ALVAREZ, Snia, DAGNINO, Evelina, ESCOBAR, Arturo
(orgs.). Cultura e Poltica nos movimentos sociais Latino
Americanos. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2000.
CARVALHO, Maria do Carmo A. A. Participao Social no Brasil Hoje,
in Plis Papers, n. 2. So Paulo: Instituto Plis, nov. 1998.
CARVALHO, Maria do Carmo A. A., FELGUEIRAS, Dbora. Oramento
Participativo no ABC - Mau, Ribeiro Pires e Santo Andr. Publicaes Plis, n. 34. So Paulo: Instituto Plis, 2000.
_________ e SILVA, Carla Cecilia R. A. (orgs.) Participao Popular
no ABC: experincias e concepes, in Plis Papers, n. 3. So Paulo:
Instituto Plis, nov. 1998.
CASSEN, Bernard. Democracia participativa em Porto Alegre: uma
experincia exemplar no Brasil. Porto Alegre, 1998. CIDADE: texto
de anlise.
CEPAM. Oramento Participativo: por uma gesto democrtica,
mesa tcnica realizada em 17/09/97 So Paulo: FPFL - Cepam. 1998.
FEDOZZI, Luciano. Poder Local e Governabilidade: o Caso de Porto
Alegre Proposta, n. 62. Rio de Janeiro: FASE, setembro de 1994.
FRUM Nacional de Participao Popular nas Administraes Muni25

cipais, Democratizao do Oramento Pblico e os Desafios do Legislativo, n. 03,1996.

FRUM Nacional de Participao Popular nas Administraes Municipais, Balano das Experincias de Oramento Participativo nos
Governos Locais, n. 04, 1999.
GENRO, Tarso. Cidade, cidadania e o oramento participativo. In:
Fachin, Roberto e Chanlat, Alain (orgs). Governo Municipal na
Amrica Latina, inovaes e perplexidade. Porto Alegre:
Sulina/UFRGS, 1998. Pp. 196-198.
_________. Utopia Possvel. Porto Alegre: Artes e Ofcios Editora, 1995.
GENRO, Tarso e SOUZA, Ubiratan, Oramento Participativo. A
Experincia de Porto Alegre. So Paulo: Editora Fundao Perseu
Abramo, 1997.
JACOBI, Pedro e TEIXEIRA, Marco Antonio C. Oramento Participativo: co-responsabilidade na gesto das cidades. In: Revista da Fundao SEADE. So Paulo, vol. 10, n 3/jul-set., 1996.
LARANJEIRA, Snia M. G. Gesto pblica e participao: a experincia do oramento participativo em Porto Alegre. In: Revista da Fundao SEADE. So Paulo, vol. 10, n 3/jul-set., 1996.
PIRES, Valdemir. Oramento Participativo O que , para que
serve, como se faz Piracicaba, SP: Edio do Autor, 1999.
PONTUAL, Pedro. O processo educativo no Oramento Participativo: aprendizados dos atores da sociedade civil e do Estado. Tese de
Doutorado. So Paulo: PUC-So Paulo, 2000.
SECRETARIA Municipal de Planejamento, Oramento Participativo:
Oito Anos de Histria. Revista Planejar BH, n. 10, dezembro de 2000.
SECRETARIA Nacional de Assuntos Institucionais, Oramento Participativo : experincias em administraes municipais e estaduais,
CD-ROM elaborado pela SNAI-PT e Fundao Perseu Abramo.

26

Anexo
Cidades com Oramento Participativo no Estado de So
Paulo, gesto 1997-2000, partido poltico e coligao
partidria dos prefeitos e vice-prefeitos eleitos em 1996
Municpio
Americana

Partido do Partido do
Prefeito

Vice-Prefeito

PDT

PDT

Coligao

Durao
do OP

P D T /P TB /PPS /

97/98

PSB/PcdoB
Bernardino de PSDB

PSDB

PT/PSB/PSDB

98

Campos
Caapava

PT

PSDB

PT/PSDB

97/08/99/00

Catanduva

PT

PSDB

PT/PV/PSDB

97/98

Franca

PT

PT

PT/PV/PCdoB

97/98/99/00

Guarulhos

PDT

PV

PDT/PST/PSC

99/00

PSDC/PV/PRP
Itapecerica da PSDB

PT

Serra
Jaboticabal

PT/PMDB/PTN

99/00

PMN/PSB/PSDB
PT

PDT

PDT/PT/PSB/

97/98/99/00

PV/PCdoB
Leme

PSDB

PSDB

97/98/99/00

Lins

PT

PDT

PDT/PT

97/98/99/00

Mato

PT

PDT

PDT/PT

97/98/99

Mau

PT

PT

97/98/99/00

Mogi-Mirim

PSB

PT

PT/PSB

97/98/99/00

Ourinhos

PMDB

PMDB

PT/PMDB

97/98

Perube

PSDB

PSDB

97/98/99/00

Piedade

PSDB

PSDB

PPB/PRP/PSDB

00

Presidente

PSDB

PSDB

PT/PMDB/PSB/

97/98/99/00

Prudente

PV/PRP/PSDB/
PCdoB

Ribeiro Pires PT

PT

PT/PCdoB

97/98/99/00
27

Rio Claro

PV

PMDB

PT/PMDB/PPS/PV 98/99/00

Santa Brbara

PRP

PFL

P T / P M D B / P S L / 97/98/99/00

Santo Andr

PT

PT

PT/PMN

Ubatuba

PRP

PPB

P P B / P D T / P S L / 97/98/99

dOeste

PL/PFL/PRP
97/98/99/00

PTN/PPS/PRP
Vinhedo

PSDB

PT

Fontes: Pesquisa FNPP e TRE-SP.

28

PT/PSDB

97/98/99/00

29

PLIS

I N S T I T U T O D E E S T U D O S,
FORMAO E ASSESSORIA
EM POLTICAS SOCIAIS

Diretoria: Nelson Saule Jr. (presidente), Jane Casella, Slvio Caccia

Bava, Veronika Paulics.
Equipe Tcnica: Ana Claudia Chaves Teixeira, Anna Luiza Salles
Souto, Christiane Costa, Eduardo de Lima Caldas, Elisa Rodrigues Alves
Larroud, Hamilton Jos Barreto de Faria, Janana Valria de Mattos,
Jane Casella, Jorge Kayano, Jos Carlos Vaz, Kazuo Nakano, Maria do
Carmo A. A. Carvalho, Maria Elisabeth Grimberg, Nelson Saule Jr., Osmar
de Paula Leite, Raquel Rolnik, Renato Cymbalista, Ruth Simo Paulino,
Silvio Caccia Bava, Snia Oliveira, Veronika Paulics, Vilma Barban.
Estagirios: Cludio Cavalcanti Lorenzetti, Weber Sutti.
Conselho de Administrao: Ana Amlia da Silva, Ana Luiza Salles
Souto, Aziz AbSaber, Francisco de Oliveira, Hamilton Jos Barreto de
Faria, Helosa Helena Canto Nogueira, Jane Casella, Jos Carlos Vaz,
Ladislau Dowbor, Marco Antonio de Almeida, Maria Elisabeth Grimberg,
Martha Esteves de Almeida Gil, Nelson Saule Jr., Osmar de Paula Leite,
Paulo Augusto de Oliveira Itacarambi, Peter Spink, Raquel Rolnik, Silvio
Caccia Bava, Tereza Belda, Vera da Silva Telles, Veronika Paulics.

publicaes plis
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29

Reforma Urbana e o Direito Cidade (Esgotada)

Cortios em So Paulo: o Problema e suas Alternativas (Esgotada)
Ambiente Urbano e Qualidade de Vida
Mutiro e Auto-Gesto em So Paulo: uma Experincia de Construo de Casas Populares
Lages: um jeito de governar
Prefeitura de Fortaleza: Administrao Popular 1986/88
Moradores de Rua
Estudos de Gesto: Ronda Alta e So Joo do Triunfo
Experincias Inovadoras de Gesto Municipal
A Cidade faz a sua Constituio
Estudos de Gesto: Icapu e Jandus
Experincias de Gesto Cultural Democrtica
As Reivindicaces Populares e a Constituio
A Participao Popular nos Governos Locais (Esgotada)
Urbanizao de Favelas: Duas Experincias em Construo
O Futuro das Cidades (Esgotada)
Projeto Cultural para um Governo Sustentvel (Esgotada)
Santos: O Desafio de Ser Governo
Revitalizao de Centros Urbanos
Moradia e Cidadania: Um Debate em Movimento
Como Reconhecer um Bom Governo?
Cultura, Polticas Publicas e Desenvolvimento Humano (Esgotada)
So Paulo: Conflitos e Negociaes na Disputa pela Cidade
50 Dicas Idias para a Ao Municipal (Esgotada)
Desenvolvimento Local Gerao de Emprego e Renda
So Paulo: a Cidade e seu Governo O olhar do Cidado
Polticas Pblicas para o Manejo do Solo Urbano: Experincias e
Possibilidades
Cidadania Cultural em So Paulo 1989/92: Leituras de uma Poltica Pblica
Instrumentos Urbansticos contra a Excluso Social

30
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33
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35
36
37

Programas de Renda Mnima no Brasil: Impactos e Potencialidades

Coleta Seletiva: Reciclando Materiais, Reciclando Valores (Esgotada)
Regulao Urbanstica e Excluso Territorial
Desenvolver-se com Arte
Oramento Participativo no ABC: Mau, Ribeiro Pires e Santo Andr
Jovens: Polticas Pblicas Mercado de Trabalho
Desenvolvimento Cultural e Planos de Governo
Conselhos Gestores de Polticas Pblicas

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04
05

Conselhos de Habitao e Desenvolvimento Urbano

Direitos Humanos e Polticas Pblicas
Laboratrio de Desenvolvimento Cultural
Estatuto da Cidade
Oramento Participativo em Municpios Paulistas

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c o m p o s t o s e m f o n t e R o t i s S e m i S a n s em janeiro de 2002.