Superaçao Da Fome e Da Pobreza BR PDF

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL INICIATIVAS BRASILEIRAS
SUPERAO
DA FOME E DA
POBREZA RURAL
INICIATIVAS BRASILEIRAS
SUPERAO DA FOME
E DA PROBREZA RURAL
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A ALIMENTAO E A AGRICULTURA (FAO)

BRASLIA, 2016
Publicado pela Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura, Braslia, Brasil
Coordenao:
Alan Jorge Bojanic
Elaborao dos textos:
Caio Galvo de Frana, Vicente Penteado Meirelles de Azevedo Marques e Mauro Eduardo Del Grossi
Reviso ortogrfica e gramatical: Ceclia Fugita
Edio final dos textos:
Caio Galvo de Frana com a colaborao de Mauro Eduardo Del Grossi e Vicente Penteado Meirelles
de Azevedo Marques
Projeto grfico e editorao eletrnica: Caco Bisol
Fotografia da capa: Srgio Amaral. Kalunga, Quilombolas Gois
As designaes ou o material utilizado nesta publicao no contm qualquer forma de expresso de opinio por parte
da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO) no que respeita legislao e ao nvel de
desenvolvimento de qualquer pas, territrios, cidades ou regies ou de suas autoridades, bem como sobre a definio de
limites e fronteiras. A referncia a empresas ou fabricantes de produtos, patenteados ou no, no implica a sua aprovao ou
recomendao pela FAO relativamente a outros similares que no tenham sido mencionados.
As opinies expressas nesta publicao so as do(s) autor(es), no refletindo, necessariamente, as opinies ou polticas da
FAO.
ISBN 978-92-5-009056-6
FAO, 2016
A FAO apoia a utilizao, reproduo e distribuio do material includo nesta publicao. Exceto se houver indicao
em contrrio, poder ser copiado, baixado e impresso fins de estudo privado, pesquisa e ensino ou para uso em servios
e produtos no comerciais, desde que a FAO seja devidamente referenciada como fonte e como detentora dos direitos de
autor, e desde que a FAO no seja, de modo algum, associada aos pontos de vista, produtos ou servios de quem os utilize.
Todos os pedidos de traduo e de direitos de adaptao, para revenda e outros fins comerciais devero ser efetuados via
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Os produtos informativos da FAO esto disponveis no website (www.fao.org/publications) e podem ser adquiridos via
correio eletrnico dirigido a publications-sales@fao.org.
ndice
vii PRLOGO
ix APRESENTAO
xi
ABREVIAES E SIGLAS OU ANACRNIMOS
ROMPER O CRCULO DA POBREZA RURAL
13
INCLUSO PRODUTIVA E TRANSFERNCIA DE

RENDA NA SUPERAO DA POBREZA RURAL
35 IDENTIFICAO E REGISTRO DA

AGRICULTURA FAMILIAR
53 CRDITO E GARANTIA DE RENDA PARA A

81
PESQUISA E EXTENSO RURAL PARA A

103 COOPERATIVISMO DA AGRICULTURA FAMILIAR E
A ECONOMIA SOLIDRIA
119 AQUISIO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA

FAMILIAR
137 ALIMENTAO ESCOLAR E AGRICULTURA FAMILIAR

151 CIDADANIA E AUTONOMIA PARA AS
MULHERES RURAIS
171 CONVIVNCIA COM O SEMIRIDO

191 AGROECOLOGIA E AGRICULTURA FAMILIAR
209 CADASTRO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE
E RECUPERAO AMBIENTAL
221 AGRICULTURA E MUDANAS CLIMTICAS

239 REGISTRO E FOMENTO PESCA E AQUICULTURA
ARTESANAIS
Agradecimentos especiais a Letcia Mendona, Palova Souza, Ana Luiza Muller e Pedro Lucas Boareto
pela leitura de vrios dos textos e preciosas sugestes de ajustes.
Agradecimentos s pessoas que colaboraram com o envio de documentos e sugestes, mas que
no so responsveis pela verso final dos textos: Adoniram Peraci Sanches, Ana Silvia Costa Silvino,
Andrea Lorena Butto Zarzar, Ayanna Mouflet, Carolina Albuquerque, Carlos Mario Guedes de Guedes,
Clia Hissae Watanabe, Cicero Bley Jr, Denise Reif Kroeff, Dione Maria de Freitas, Dulclair Sternadt,
Erick Brigante Del Porto, Ernesto Galindo, Espedito Rufino de Arajo, Fbio Hazin, Gerd Sparovek,
Herlon Goelzer de Almeida, Igor Teixeira, Janine Mello dos Santos, Helmut Schwarzer,
Joo Luiz Guadagnin, Jos Humberto Oliveira, Karla Hora, Katia Cristina Favilla, Kelma Santos Cruz,
Lilian dos Santos Rahaal, Luiz Humberto da Silva, Marcelo Cardona Rocha, Marcia Muchagata,
Marco Pavarino, Maria do Socorro Oliveira, Miriam Oliveira, Mariana Schievanto Danelon,
Najla Veloso, Natascha Rondesbuch Valente, Otavio Valentim Bassaldi, Paulo Petersen, Raimundo Fagner
Frota de Vasconcelos, Ricardo Garcia Frana, Roberto de Andrade, Savio da Silva Costa, Sergio Paganini
Martins, Sue Takei, Thomas Patriota, Vicente Galileu F. Guedes.
Prlogo
erradicao da fome e a diminuio da pobreza e das desigualdades sociais

tm rendido ao Brasil amplo reconhecimento internacional. Essas conquistas tm suscitado grande interesse pelas bem-sucedidas polticas pblicas brasileiras de segurana alimentar e nutricional, dentre as quais se destacam o Programa
Fome Zero, o Programa Bolsa Famlia e o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf). O interesse de muitos pases, frequentemente,
se traduz em demandas concretas para conhecer detalhes a respeito da elaborao
e da operacionalizao dos programas e das polticas brasileiras de incluso social.
A cooperao Sul-Sul trilateral desempenha, nesse contexto, funo primordial, ao promover o intercmbio horizontal, entre pases em desenvolvimento, de boas prticas na rea da segurana alimentar e nutricional. Bom exemplo disso o Programa Brasil-FAO para Promoo da Segurana Alimentar
e Nutricional e Reduo da Pobreza em Benefcio de Pases em Desenvolvimento, que tem permitido o compartilhamento das experincias brasileiras
na Amrica Latina, no Caribe e na frica. Os projetos desenvolvidos no mbito do referido programa colaboram com a segurana alimentar e nutricional da populao mais vulnervel dessas regies, bem como com a integrao
de polticas direcionadas reduo da pobreza extrema.
em tal perspectiva que deve ser vista a publicao Superao da fome e da
pobreza rural: iniciativas brasileiras, que ora se apresenta. Trata-se de valio-
vii
SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

so instrumento para aprimorar o compartilhamento de prticas, sobretudo,

no mbito da cooperao Sul-Sul. Ao reunir, pela primeira vez, de maneira
didtica e informativa, polticas de xito comprovado na rea da segurana
alimentar e nutricional, d novo mpeto disseminao de conhecimento.
Com o acesso que a publicao da FAO torna agora possvel, espera-se que
o acervo de boas experincias do Brasil possa inspirar outros pases a sarem
do mapa da fome, por meio do desenvolvimento de polticas que promovam
condies econmicas e sociais mais justas e igualitrias.
Joo Almino
Embaixador
Diretor da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC/MRE)
viii
Apresentao
Brasil conta com uma larga tradio de esforos e polticas pblicas

para erradicar a fome e a pobreza. J na dcada dos anos 50, o pas teve
a relevante contribuio
de Josu de Castro, um grande precursor em escala
i
global que chamou a ateno para o problema da fome e props alternativas.
Outros importantes cidados brasileiros tambm trataram desse tema como
Betinho, Hlder Cmara e Mouro Morelli.
importante destacar que o Brasil na Constituio Federal de 1988 reconhece o Direito Alimentao como uma obrigao do Estado (Emenda
Constitucional n. 64/2010). O pas conta ainda com uma lei de Segurana
Alimentar muito progressista que institucionaliza a Poltica e cria as bases
para uma ampla participao social na definio das prioridades. Se destaca
nesse sentido, entre outros, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (Consea).
a partir dessa ampla e rica experincia, em conjunto com a implementao dos programas Fome Zero, Bolsa Famlia e Brasil sem Misria em todo
o territrio no perodo de 2003-2013, e outras iniciativas que em conjunto
resultaram na sada do pas do mapa da Fome em 2014.
Diante desse contexto, essa publicao pretende atualizar a informao e
apresentar a um pblico mais amplo, como os formuladores de polticas de
ix

Segurana Alimentar e combate pobreza, experincias concretas implementadas no Brasil, orientadas a facilitar a cooperao Sul-Sul. Isso quer dizer,
atua como uma espcie de manual de boas prticas que ilustram essas aes
e podem ser compreendias por autoridades pblicas, tcnicos, ONGs e o
pblico em geral de outros pases da Amrica Latina e Caribe ou da frica.
Nesse sentido, consideramos que graas ao espao aberto pelo Plano de Segurana Alimentar e Nutricional da Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos, essa ferramenta nos permite auxiliar na implementao
efetiva do Plano e assim contribuir para alcanar o objetivo de erradicar a
fome na Amrica Latina e Caribe.
A seleo de experincias apresentadas nesse livro no foi uma tarefa fcil devido a grande quantidade de iniciativas valiosas, tanto da parte dos governos
federal, estadual e municipal, quanto da prpria sociedade civil. Porm tivemos que optar por experincias altamente demandadas internacionalmente
e que esto alinhadas com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel da
ONU que estabelece um trabalho nas esferas social, politico-institucional,
econmica e ambiental, assim como a interligao entre elas. Estamos abertos
para futuras publicaes que possam incorporara outras iniciativas, ou aprofundar as que esto expostas nessa publicao.
Excelente leitura a todas e todos!
Alan Bojanic
Representante da FAO no Brasil
Abreviaturas e
siglas ou acrnimos
ABA Associao Brasileira de Agroecologia

ABC Agncia Brasileira de Cooperao
ABIEC Associao Brasileira das Indstrias
Exportadoras de Carne
ABIOVE Associao Brasileira das Indstrias de
leos Vegetais
Abraf Associao Brasileira de Produtores de
Florestas Plantadas
AIAF Ano Internacional da Agricultura Familiar
ANA Agncia Nacional de guas
ANA Articulao Nacional de Agroecologia
ANATER Agncia Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural
Ancosol Associao Nacional do
Cooperativismo de Crdito de Economia
Familiar e Solidria
Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
AP1MC Associao Programa Um Milho de
Cisternas
APP rea de Preservao Permanente
ASA Articulao Semirido Brasileiro
Asbraer Associao Brasileira das Entidades
Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural
ATEPA Assistncia Tcnica e Extenso
Pesqueira e Aqucola
ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural
ATES Assessoria Tcnica, Social e Ambiental
Bacen Banco Central do Brasil
Bancoob Banco Cooperativo do Brasil S.A.
BB Banco do Brasil S.A.
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social
BPC Benefcio de Prestao Continuada da

Assistncia Social
BRB Banco de Braslia
BSM Plano Brasil Sem Misria
Cadnico Cadastro nico para Programas
Sociais
Caged Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados
Caisan Cmara Interministerial de Segurana
Alimentar e Nutricional
CAR Cadastro Ambiental Rural
CAR-FIP Cerrado Projeto de Regularizao
Ambiental de Imveis Rurais no Cerrado
Caricom Comunidade do Caribe
CDAF Compra Direta da Agricultura Familiar
CDS Compra com Doao Simultnea
CELAC Comunidade de Estados LatinoAmericanos e Caribenhos
CF Constituio Federal
CGFome Coordenao-Geral de Aes
Internacionais de Combate Fome
CGU Corregedoria-Geral da Unio
CIAPO Cmara Interministerial de
Agroecologia e Produo Orgnica
CI-Brasil Conservao Internacional
CIBiogs-ER Centro Internacional de Energias
Renovveis-Biogs
CIF Climate Investment Fund [Fundo de
Investimento para o Clima]
CIM Comit Interministerial sobre Mudana
Global do Clima
CLUA Climate and Land Use Alliance [Aliana
pelo Clima e Uso da Terra]
xi

xii
CMN Conselho Monetrio Nacional

CNA Confederao da Agricultura e Pecuria
do Brasil
CNAPO Comisso Nacional de Agroecologia e
Produo Orgnica
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNCOOP Confederao Nacional de
Cooperativas
CNES Conselho Nacional de Economia
Solidria
CNIS Cadastro Nacional de Informaes
Sociais
CNPCT Comisso Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e
Comunidades Tradicionais
CNS Conselho Nacional de Populaes
Extrativistas
Codevasf Companhia de Desenvolvimento dos
Vales do So Francisco e do Parnaba
Conab Companhia Nacional de Abastecimento
Conape Conselho Nacional de Aquicultura e
Pesca
Concrab Confederao das Cooperativas da
Reforma Agrria do Brasil
Condraf Conselho Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel
Confesol Confederao das Cooperativas
Centrais de Crdito Rural com Interao
Solidria
Consea Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional
Contag Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura
Cooperaf Programa Nacional de Fomento e
Fortalecimento do Cooperativismo Solidrio
e Associativismo da Agricultura Familiar e
Reforma Agrria
CPF Cadastro de Pessoa Fsica
CPLP Comunidade de Pases de Lngua
Portuguesa
CPR Estoque Cdula de Produto Rural Apoio
Formao de Estoques pela Agricultura
Familiar
CTF/APP Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras e
Utilizadoras de Recursos Ambientais
DAP Declarao de Aptido ao Pronaf
Deter Sistema de Deteco do Desmatamento
em Tempo Real
DPMRQ Diretoria de Polticas para as
Mulheres Rurais e Quilombolas do MDA
Emater Empresa de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria
Embrater Empresa Brasileira de Assistncia
e-PING Padres de Interoperabilidade de

Governo Eletrnico
FAO Food and Agriculture Organization of the
United Nations [Organizao das Naes
Unidas para a Alimentao e a Agricultura]
FAO RLC Escritrio Regional da FAO para a
Amrica Latina e o Caribe
FASE Federao de rgos para Assistncia
Social e Educacional
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FBES Frum Brasileiro de Economia Solidria
FBMC Frum Brasileiro de Mudanas
Climticas
FCP Fundao Cultural Palmares
Fetraf Federao Nacional dos Trabalhadores e
Trabalhadoras na Agricultura Familiar
FIDA Fundo Internacional de Desenvolvimento
Agrcola
FIP Forest Investment Program [Programa de
Investimento Florestal]
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao
FNE Fundo Constitucional de Financiamento
do Nordeste
FNE Verde Programa de Financiamento
Conservao e Controle do Meio Ambiente
FPTI Fundao Parque Tecnolgico Itaipu
Funai Fundao Nacional do ndio
GEE Gases de Efeito Estufa
GEF Global Environment Fund [Fundo Global
para o Meio Ambiente]
GEx Grupo Executivo sobre Mudana do
Clima
GVAgro Centro de Estudos do Agronegcio da
Fundao Getulio Vargas
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica
ICMBio Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade
ICMS Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios
ICP Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira
IFN Inventario Florestal Nacional
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria
INDC Intended Nationally Determined
Contributions [Pretendidas Contribuies
Nacionalmente Determinadas]
INDE Infraestrutura Nacional de Dados
Espaciais
Inovacar Iniciativa de Observao, Verificao e
Aprendizagem do Cadastro Ambiental Rural
e da Regularizao Ambiental
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
INSA Instituto Nacional do Semirido
ABREVIATURAS, SIGLAS E ACRNIMOS
INSS Instituto Nacional de Seguro Social

MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
MCMV Programa Minha Casa Minha Vida
MCR Manual de Crdito Rural
MCTI Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
Mercosul Mercado Comum do Sul
MIQCB Movimento Interestadual de
Quebradeiras de Coco de Babau
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MMC Movimento de Mulheres Camponesas
MMTR-NE Movimento de Mulheres
Trabalhadoras Rurais do Nordeste
MPA Ministrio da Pesca e Aquicultura
MPA Movimento dos Pequenos Agricultores
MPOG Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
MTPS Ministrio do Trabalho e Previdncia
Social
OCB Organizao das Cooperativas Brasileiras
OEPA Organizaes Estaduais de Pesquisa
Agropecuria
OGU Oramento Geral da Unio
ONU Organizao das Naes Unidas
ONUDI Organizao das Naes Unidas para
o Desenvolvimento Industrial
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico
P1+2 Programa Uma Terra e Duas guas
P1MC Programa de Formao e Mobilizao
para a Convivncia com o Semirido: Um
Milho de Cisternas Rurais
PAA Programa de Aquisio de Alimentos
PAA Leite PAA modalidade Incentivo
Produo e Consumo de Leite
PAS Plano Amaznia Sustentvel
Pasep Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico
PBF Programa Bolsa Famlia
PGPAF Programa de Garantia de Preos da
Agricultura Familiar
PGPM Poltica de Garantia de Preos Mnimos
PGPM-Bio Poltica de Garantia de
Preo Mnimo para os Produtos da
Sociobiodiversidade
PIS Programa de Integrao Social
Planapo Plano Nacional de Agroecologia e
Produo Orgnica
PNAE Programa Nacional de Alimentao

Escolar
PNAPO Poltica Nacional de Agroecologia e
Produo Orgnica
PNATER Poltica Nacional de Assistncia
PNC Poltica Nacional de Cooperativismo
PNDSAP Poltica Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura
e da Pesca
PNGATI Poltica Nacional de Gesto
Territorial e Ambiental de Terras Indgenas
PNMC Poltica Nacional sobre Mudana do
Clima
PNMPO Programa Nacional de Microcrdito
Produtivo e Orientado
PNPCT Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais
PNPM Plano Nacional de Polticas para as
Mulheres
PNPSB Plano Nacional de Promoo das
Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade
PNRA Plano Nacional de Reforma Agrria
PNUD Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
PPCaatinga Plano de Ao para a Preveno e
Controle do Desmatamento na Caatinga
PPCDAM Plano de Ao para a Preveno e
Controle do Desmatamento na Amaznia
Legal
PPCerrado Plano de Ao para Preveno e
Controle do Desmatamento e das Queimadas
no Cerrado
PPG7 Programa Piloto para a Proteo de
Florestas Tropicais do Brasil
PPIGRE Programa de Promoo de Igualdade
de Gnero, Raa e Etnia
PRADAM Programa de Recuperao de reas
Degradadas da Amaznia
Procap-Agro Programa de Capitalizao de
Cooperativas Agropecurias
Procera Programa de Crdito Especial para a
Reforma Agrria
Prodecoop Programa de Desenvolvimento
Cooperativo para Agregao de Valor
Produo Agropecuria
Prodes Programa de Clculo de
Desflorestamento da Amaznia
Programa ABC Programa para Reduo
da Emisso de Gases de Efeito Estufa na
Agricultura
Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar
Pronamp Programa Nacional de Apoio ao
Mdio Produtor Rural
xiii

Pronatec Programa de Acesso ao Ensino

Tcnico e Emprego
Pronater Programa Nacional de Assistncia
PSPA Plano Safra da Pesca e Aquicultura
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais
REAF Reunio Especializada sobre Agricultura
Familiar
REDD Reducing Emissions from Deforestation
and Forest Degradation [Reduo de Emisses
provenientes de Desmatamento e Degradao
Florestal]
RGP Registro Geral da Atividade Pesqueira
RGPS Regime Geral da Previdncia Social
RL Reserva Legal
SAF Secretaria de Agricultura Familiar do
MDA
SAFs Sistemas Agroflorestais
SEAF Seguro da Agricultura Familiar
SEAP Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
da Presidncia da Repblica
Sebrae Servio de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas
Senar Servio Nacional de Aprendizagem Rural
SEPPIR Secretaria de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial da Presidncia da Repblica
Sescoop Servio Nacional de Aprendizagem do
Cooperativismo
SFB Servio Florestal Brasileiro
SIATER Sistema Informatizado de ATER
SICAR Sistema de Cadastro Ambiental Rural
Sinau Sistema de Controle de Concessionrios
de guas da Unio
SINIMA Sistema Nacional de Informao sobre
Meio Ambiente
Sinpesq Sistema Nacional de Informaes da
Pesca e Aquicultura
xiv
SIPAF Selo de Identificao da Participao da

Agricultura Familiar
SIPAM Sistema de Proteo da Amaznia
SIPRA Sistema de Informaes dos Projetos de
Reforma Agrria
SisRPG Sistema Informatizado do Registro
Geral da Atividade Pesqueira
SNCR Sistema Nacional de Crdito Rural
SNIF Sistema Nacional de Informaes
Florestais
SNPA Sistema Nacional de Pesquisa
Agropecuria
SPM Secretaria de Polticas para as Mulheres da
Presidncia da Repblica
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUASA Sistema Unificado de Ateno
Sanidade Agropecuria
TAUS Termos de Autorizao de Uso
Sustentvel
TIRFAA Tratado Internacional de Recursos
Fitogenticos para a Alimentao e
Agricultura
Unicafes Unio Nacional das Cooperativas da
Agricultura Familiar e Economia Solidria
Unicef United Nations Childrens Fund [Fundo
das Naes Unidas para a Infncia]
Unicopas Unio Nacional das Organizaes
Cooperativistas Solidrias
Unila Universidade Federal da Integrao
Latino-Americana
Unisol Central de Cooperativas e
Empreendimentos Solidrios
USAID United States Agency for International
Development [Agncia dos Estados Unidos
para o Desenvolvimento Internacional]
Romper o ciclo da pobreza rural
Brasil foi reconhecido pela Organizao das Naes Unidas para a

Alimentao e Agricultura (FAO) com um pas livre da fome (FAO,
2014a). Essa conquista decorre da deciso poltica de promover o crescimento econmico com distribuio de renda e o desenvolvimento de diversas
polticas pblicas com grande impacto nas famlias em situao de vulnerabilidade social, com impressionantes resultados alcanados na reduo das
desigualdades e da pobreza, que so objeto de amplo reconhecimento internacional.
H muito j se sabe que a reduo da pobreza e das desigualdades no uma
decorrncia natural do crescimento econmico e que demanda uma forte
ao do Estado capaz de redefinir prioridades, inovar na gesto pblica e
sintonizar a poltica econmica e a poltica social.
com essa compreenso que o Presidente Luiz Incio Lula da Silva estabeleceu como prioridade de seu governo o combate fome e pobreza e
implementou a estratgia Fome Zero1, combinando aes emergenciais e estruturais e estimulando a participao e a mobilizao social, como parte da
estratgia de constituio de um amplo mercado interno e de democratizao
da sociedade brasileira.
1. Sobre a estratgia Fome Zero, ver Graziano da Silva, Del Grossi e Frana (2010).

O Programa Bolsa Famlia, a valorizao do salrio mnimo e a

universalizao da seguridade social compuseram uma ampla rede de proteo social
que, complementada por um conjunto de polticas de desenvolvimento econmico,
inclusive na rea rural, produziu resultados que impressionam pela amplitude e
rapidez com que foram alcanados. Entretanto, isso tudo no foi suficiente para
superar a extrema pobreza.
A partir dessa constatao e dos avanos j alcanados, a Presidenta
Dilma Rousseff assumiu o compromisso de superao da misria e formulou e
implementou o plano Brasil Sem Misria2. Com uma perspectiva multidimensional
e com estratgias articuladas entre si e diferenciadas para cada contexto [] e para
cada pblico, com destaque para as crianas e adolescentes, o plano atuou sobre
mltiplas dimenses e faces da pobreza (Rousseff, 2014, p.17 e 18). Alm da
complementao da renda, foram criadas oportunidades de incluso e de acesso a
direitos, especialmente a sade e a educao, com inovaes importantes, como, por
exemplo, a Busca Ativa3, que tambm produziram resultados impressionantes.
Um aspecto fundamental dessa trajetria recente refere-se forma democrtica
de construir e implementar as polticas pblicas, cuja marca o intenso dilogo e
participao social, expresso pelos conselhos, pelos comits gestores e pela transparncia de
informaes, que permitem que os beneficirios, os movimentos sociais e as organizaes
da sociedade civil possam atuar sobre todas as fases do ciclo das polticas.
O sucesso do plano Brasil Sem Misria ampliou a repercusso internacional

j conquistada pela estratgia Fome Zero, e faz da experincia brasileira uma
referncia mundial. Uma experincia que demonstra que possvel erradicar a fome
e a misria e superar a pobreza, colocando-as como elementos centrais de um projeto
democrtico de desenvolvimento nacional.
A AGENDA DA COOPERAO SUL-SUL
Simultaneamente, o governo brasileiro reorientou sua poltica externa e, em
parceria com a FAO, intensificou uma agenda de intercmbio e cooperao Sul-Sul
com pases da Amrica Latina e Caribe e da frica, para contribuir com a reflexo
2. Sobre o processo de elaborao e execuo do plano Brasil sem Misria, ver Campello, Falco e Costa (2014).
3. Sobre a busca ativa, ver, nessa publicao, o texto Incluso produtiva e transferncia de renda na superao da
pobreza rural.
ROMPER O CICLO
DA POBREZA RURAL
e formulao de polticas pblicas dirigidas erradicao da fome e da pobreza e,

tambm, como mecanismo de retroalimentao de suas prprias polticas.
A partir dos avanos alcanados pelos pases e da identificao de desafios
comuns, vm sendo exploradas novas possibilidades de cooperao, valorizando
estratgias regionais e sub-regionais, bilaterais, trilaterais e multilaterais.
Nesse contexto, o Brasil vem assumindo uma crescente posio na
comunidade internacional na cooperao Sul-Sul e estabelecendo importantes
parcerias com a FAO, em mbito global, regional e nacional.
A FAO tem atuado de forma permanente e variada no apoio implementao
e difuso das experincias brasileiras, combinando o seu conhecimento e acmulo
institucional com as prioridades de desenvolvimento do pas, pois para a FAO
as polticas brasileiras representam um slido e produtivo aparato de incluso e
proteo social (FAO, 2014b).
ENFOQUE DE DOBLE VIA
A partir de seu novo marco estratgico ampliado (FAO, 2013), a FAO
tem colaborado com os governos e a sociedade civil para enfrentar os dilemas
contemporneos que afetam a dinmica socioeconmica, em especial nos temas
da pobreza, da fome, dos efeitos das mudanas climticas, da conservao da
biodiversidade, do comrcio justo e inclusivo. A contribuio da FAO baseia-se no
enfoque da doble via, que combina e integra a urgente e necessria assistncia s
famlias mais vulnerveis em situao de emergncia com processos mais longos e
medidas estruturantes, que permitem s famlias acessar os direitos fundamentais
consagrados em compromissos assumidos pelos pases da regio em diversos fruns
internacionais e globais.
Esse enfoque aplicado ao meio rural possibilita a integrao de aes
emergenciais de garantia da segurana alimentar e nutricional com as aes
adequadas e especficas para viabilizar o acesso das comunidades rurais a direitos
fundamentais e servios pblicos, com o seu fortalecimento econmico e com a
promoo do desenvolvimento sustentvel e inclusivo.
Um destaque deve ser dado Iniciativa Regional Amrica Latina e Caribe
sem Fome, que apoia iniciativas nacionais, regionais e sub-regionais que visam

combater a fome, promover a segurana alimentar e nutricional e garantir o direito

alimentao nos pases da regio. Em mbito nacional, a iniciativa contribui para
a difuso de uma abordagem intersetorial e para o fortalecimento das capacidades
institucionais para o desenho e implementao de polticas.
Em mbito regional, a partir da Iniciativa Amrica Latina e Caribe sem
Fome foram estruturados programas de cooperao internacional da FAO com
vrios pases da regio, como o caso do Brasil, Mxico, Venezuela e Argentina.
ACORDO MARCO DE COOPERAO
Desde 2008 o governo do Brasil e o Escritrio Regional para Amrica Latina
e Caribe da FAO (FAO RLC) contam com um acordo marco que estabeleceu um
programa de cooperao internacional nas reas da promoo do desenvolvimento
sustentvel, da agricultura familiar e da segurana alimentar e nutricional. A Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC) do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) a
instituio responsvel pela coordenao e pelo seguimento das atividades previstas
(FAO, 2015).
As aes desse programa esto orientadas a fortalecer aspectos da capacidade

institucional dos pases para elaborar e implementar polticas pblicas nos temas
priorizados, em mbito nacional e regional. As aes incluem polticas nacionais de
curto prazo visando recompor cadeias e sistemas de produo agrcola e assegurar o
acesso a alimentos em casos de desastres naturais (distribuio de sementes, acesso
a gua e recuperao da infraestrutura). Incluem, tambm, medidas nacionais de
mdio prazo e de carter estrutural, voltados para a revalorizao da agricultura
familiar como abastecedora de alimentos, a promoo de mercados pblicos de
alimentos, a atualizao da institucionalidade pblica de segurana alimentar e
outras medidas para garantir o acesso aos alimentos pela populao de cada pas.
O programa de cooperao internacional do Brasil com a FAO uma iniciativa
de cooperao triangular, uma das modalidades da cooperao internacional para o
desenvolvimento, orienta a elaborao e execuo de projetos regionais, que tm como
responsveis e financiadores os ministrios e rgos setoriais do governo brasileiro.
Destacam-se os seguintes projetos de cooperao tcnica com as respectivas
instituies brasileiras responsveis: Fortalecimento dos espaos de dilogo entre
ROMPER O CICLO
DA POBREZA RURAL
FAO, governos e sociedade civil: novos mecanismos de construo de polticas

pblicas, apoio a agricultura familiar e segurana alimentar e nutricional, com
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); Apoio s estratgias nacionais
e sub-regionais de segurana alimentar e nutricional e de superao da pobreza em
pases da Amrica Latina e Caribe, com o Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS); Fortalecimento dos programas de alimentao escolar
no mbito da Iniciativa Amrica Latina sem Fome 2025, com o Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao, do Ministrio da Educao (FNDE); Ativao
de servios e consolidao da Rede de Aquicultura das Amricas, com o antigo
Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA) (atual Ministrio da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento - MAPA); Fortalecimento de polticas agroambientais em pases
da Amrica Latina e Caribe, com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA);
Fortalecimento do setor algodoeiro por intermdio da cooperao Sul-Sul, com a
ABC e o Instituto Brasileiro do Algodo (FAO, 2015).
H, ainda, os projetos do programa de Ajuda humanitria em situaes
de emergncia, que atuam em pases em situaes de desastres socionaturais e de
conflitos e so financiados pela Coordenao-Geral de Aes Internacionais de
Combate Fome (CGFome) do Ministrio das Relaes Exteriores (FAO, 2015).
Os projetos so administrados pela FAO RLC, que responsvel por sua
execuo tcnica e financeira, e contam com um comit dirigente responsvel por
sua conduo geral, formado pelo Escritrio Regional da FAO e pelas instituies
governamentais responsveis pelos projetos, os rgos setoriais e a ABC.
Os projetos asseguram que os governos dos pases onde eles se desenvolvem
se apropriem das aes desde o seu incio, e que os resultados resguardem a
replicabilidade e sustentabilidade desejada em cada pas. Para isso, contam com a
atuao dos Representantes da FAO de cada pas, que se encarregam de estimular,
promover e acompanhar todas as atividades, de forma a garantir que ocorram em
estreita colaborao com as instituies nacionais correspondentes (FAO, 2015).
ATUAO DA FAO NO BRASIL
A assistncia da FAO no Brasil baseia-se, atualmente, no Marco da
Programao no Pas 2013-2017, alinhado ao Marco de Assistncia das Naes
Unidas para o Desenvolvimento do Brasil 2012-2015, em quatro reas prioritrias:

segurana alimentar, incluindo o direito alimentao adequada e saudvel;

cooperao Sul-Sul; erradicao da pobreza extrema, com foco na agricultura e
aquicultura familiar; e gesto sustentvel dos recursos naturais (FAO, 2014b).
Os projetos de cooperao tcnica de carter nacional so desenvolvidos
pela representao da FAO no Brasil, sob coordenao da ABC e com a participao
dos ministrios setoriais responsveis pelos temas.
Atualmente, oito projetos esto em execuo no Brasil4. Entre eles esto:
Apoio ao aprimoramento e consolidao da Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, desenvolvido em parceria com o MDS; Nova organizao
produtiva e social da agricultura familiar brasileira, em conjunto com o MDA;
Recuperao de reas Degradadas da Amaznia PRADAM, com o MAPA;
e Consolidao do Programa Nacional de Florestas, conduzido pelo MMA.
Podem-se destacar, tambm, os projetos de cooperao internacional com o governo
brasileiro apoiados pelo Fundo Global para o Meio Ambiente Global (GEF), que
atuam, entre outros pontos, para a elaborao de um inventrio florestal nacional.
SOBRE A PUBLICAO
Nesse ambiente, crescente o interesse na experincia brasileira de
erradicao da fome e superao da pobreza, especialmente na rea rural, que
se assenta em uma ampla rede de proteo social, em polticas de garantia da
segurana alimentar e nutricional e de reforma agrria, em polticas diferenciadas
para a agricultura familiar e as comunidades rurais tradicionais e de promoo da
autonomia das mulheres rurais.
Esses elementos compem uma agenda democrtica para o desenvolvimento
6
rural, que vem sendo implementada a partir da recuperao do papel do Estado

como indutor do desenvolvimento e como responsvel por fazer chegar os servios
pblicos e garantir o acesso a direitos aos setores mais vulnerveis, com novas
estratgias e instrumentos adequados.
Esse interesse tem sido despertado pelos resultados alcanados e tem se
desdobrado em novas demandas de intercmbio e cooperao sobre as inovaes
4. Informaes adicionais sobre os projetos e programas da FAO no Brasil encontram-se disponveis no stio http://
www.fao.org/brasil.
ROMPER O CICLO
DA POBREZA RURAL
institucionais e o desenho e a aplicao dos instrumentos de polticas pblicas. Um

interesse que se desenvolve em uma dinmica de cooperao Sul-Sul triangular, que
reflete a disposio dos pases de buscar solues a partir das prprias experincias
da regio e da valorizao dos espaos de dilogo poltico e de integrao regional.
Nesse sentido, a presente publicao apresenta uma sistematizao de
algumas das experincias exitosas do Brasil na agenda da superao da pobreza rural
e da promoo do desenvolvimento sustentvel a partir do Fome Zero e do Brasil
Sem Misria, e de suas dinmicas internas.
As experincias selecionadas so as que, nesse momento, adquirem maior
relevncia para a FAO e para os pases em desenvolvimento, nos marcos do crescente
interesse na cooperao Sul-Sul e no intercmbio com o Brasil, e que, inclusive, j
integram os projetos da cooperao tcnica do Brasil com a FAO RLC.
O objetivo da publicao no a indicao de modelos a serem seguidos,
mas compartilhar elementos da experincia brasileira que evidenciam a utilidade
e a viabilidade das polticas pblicas. So apresentados aspectos do contexto e dos
processos de formulao e implementao das polticas, do marco legal e institucional,
da gesto e da operao dos instrumentos, com destaque para a coordenao e
integrao intersetorial, intergovernamental e com as esferas subnacionais de
governo, as cadeias de atores envolvidos e a dinmica da participao social, alm
dos resultados alcanados e as lies aprendidas.
Os textos foram elaborados a partir dos marcos normativos das polticas
e programas e de documentos institucionais de apresentao e avaliao; e, em
funo de sua finalidade, tm um carter mais descritivo. Sempre que possvel, os
textos remetem a publicaes que abordam de maneira mais aprofundada os temas
tratados5.
O primeiro texto aborda a trajetria recente de superao da pobreza
rural, com destaque para o instrumento de complementao de renda e a estratgia
de incluso produtiva do plano Brasil Sem Misria, complementado por outros
programas que compem a rede de proteo social no Brasil.
5. Para tornar mais fluente a leitura dos textos dessa publicao, em alguns casos, decidiu-se utilizar as ideias e
elaboraes dos autores em a incluso de marcadores especficos, garantindo a clara identificao da autoria e da
referncia bibliogrfica.

Em seguida vem o texto que apresenta a experincia de identificao e

registro da agricultura familiar, a Declarao de Aptido ao Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), conhecida por DAP, que se
constitui em condio para o acesso a diversas polticas pblicas, sendo que algumas
dessas polticas so objeto de outros textos da publicao. Um deles aborda o
Pronaf, que se constitui em linhas diferenciadas de crdito rural para esse setor,
e os instrumentos de seguro climticos (Garantia-Safra e Seguro da Agricultura
Familiar) e de preos. Outro texto aborda os programas de pesquisa e extenso rural
voltados para o fortalecimento da produo sustentvel da agricultura familiar e das
comunidades rurais. E outro aborda as polticas de fortalecimento da organizao
econmica da agricultura familiar.
Na sequncia constam os textos que tratam de experincias de compras
pblicas da agricultura familiar e que ampliam a discusso sobre o direito humano
alimentao adequada: um sobre o Programa de Aquisio de Alimentos e outro
sobre o Programa Nacional de Alimentao Escolar.
A relevncia da participao das mulheres e os instrumentos de polticas
pblicas para superar a situao de desigualdade e de subordinao a que so
submetidas integram o texto Cidadania e autonomia para as mulheres rurais.
A importncia da experincia de construo e implementao de polticas
de convivncia com o Semirido, que contam com ativa participao da sociedade
civil, justificou, tambm, a incluso de um texto especfico sobre o tema.
Os desafios e os instrumentos para a promoo do desenvolvimento

sustentvel so tratados pelos trs textos seguintes, sendo um sobre agroecologia,
outro sobre a utilizao do cadastro como instrumento de controle e recuperao
ambiental e, outro, sobre aes de mitigao e adaptao s mudanas climticas.
Por fim, as polticas de registro e fomento da pesca e da aquicultura
artesanais so objeto de um texto especfico.
CONTRIBUIO PARA A INTEGRAO REGIONAL
A publicao contm textos que se referem a temas que j esto sendo trabalhados
na cooperao internacional do Brasil com a FAO, com uma agenda crescente e
consistente, articulada com processos polticos regionais dos pases participantes, como
ROMPER O CICLO
DA POBREZA RURAL
o caso da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), do

Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da Comunidade do Caribe (Caricom).
A experincia recente do Programa de Cooperao Internacional do
Brasil com a FAO revela toda a potencialidade da cooperao tcnica vinculada a
espaos e iniciativas de dilogo sub-regional e regional e da atuao dos organismos
multilaterais sintonizados com as prioridades nacionais e regionais. Isso se expressa
na sinergia entre os processos nacionais de implementao e consolidao de polticas
integradas de segurana alimentar, de fortalecimento da agricultura familiar e de
desenvolvimento sustentvel e a construo de agendas regionais de intercmbio e
cooperao. Um passo importante para que se constituam instrumentos regionais
de polticas pblicas, aprofundando, de forma cooperativa e solidria, a integrao
entre as naes e os povos.
Esse padro de cooperao no se restringe relao entre governos, e
tem sido capaz de impulsionar espaos prprios de encontro e intercmbio entre
movimentos sociais e organizaes da sociedade civil e espaos comuns de dilogo
entre governos e sociedade civil.
Um caso ilustrativo so as aes de gnero destinadas superao da
desigualdade imposta s mulheres rurais. O programa tem contribudo tanto no
mbito nacional (no apoio a formulao de polticas de promoo da autonomia e
igualdade das mulheres rurais nos pases), como sub-regional (com as iniciativas de
apoio ao programa regional de gnero da REAF e a atividades centro-americanas
e caribenhas) e continental (com a realizao da Conferncia Latino-Americana e
Caribenha de Mulheres Rurais e suas contribuies para a agenda de gnero da
CELAC). Iniciativas que, ao mesmo tempo, ampliam as capacidades dos governos
nacionais, fortalecem os movimentos e as organizaes de mulheres e contribuem
para constituir uma agenda regional comum.
E essa experincia de dilogo, cooperao e intercmbio tem ainda muito
a contribuir, especialmente na implementao do Plano de Segurana Alimentar e
Nutrio da CELAC, aprovado na III Cpula de Chefes de Estado e de Governo,
realizada em janeiro de 2015, na Costa Rica. Uma contribuio que ganha ainda
maior relevncia pela convocao feita pelos dirigentes dos governos da regio para
que a FAO atue na implementao desse Plano.

H, portanto, um cenrio favorvel na regio que permite assumir novos

desafios para avanar a cooperao Sul-Sul. Uma condio importante j foi
alcanada, pois, como tem assinalado o Diretor-Geral da FAO, Jos Graziano da
Silva, o compromisso poltico dos governos est sendo transformado em ao
efetiva e resultados concretos no combate fome (FAO, 2014b).
E no por outro motivo que a FAO estabeleceu para as comemoraes
do Dia Mundial de Alimentao de 2015 o lema Proteo social e agricultura:
rompendo o ciclo da pobreza rural.
Ao dar visibilidade para algumas das experincias bem-sucedidas da
trajetria recente do Brasil na superao da fome e da extrema pobreza no mbito
de um novo padro de desenvolvimento nacional, fruto da combinao virtuosa
entre vontade poltica e participao social na trilha do Fome Zero e do Brasil Sem
Misria, podemos compartilhar um novo compromisso nos termos propostos pela
Presidenta Dilma Rousseff: o fim da misria apenas o comeo.
Boa leitura!
MARCO LEGAL E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

CAMPELLO, T.; FALCO, T. e COSTA, P.V. (Orgs.). 2014. O Brasil Sem
Misria. Braslia, DF MDS. (Disponvel em http://www.brasilsemmiseria.gov.
br. Acessado em 7/1/2016).
10
CELAC. 2015. Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricin e Erradicacin de el

Hambre. Santiago, Chile:FAO,CEPAL,ALADI.(Disponvelemhttp://www.
fao.org/fileadmin/user_upload/rlc/docs/celac/ESP__Plan_CELAC_2025.pdf.
Acessado em 7/1/2016).
FAO. 2013. 38. Conferncia Marco estratgico revisado. Roma. (Disponvel em
http://www.fao.org/docrep/meeting/027/mg015s.pdf. Acessado em 7/1/2016).
FAO. 2014a. O estado da segurana alimentar e nutricional no Brasil: um retrato
multidimensional. Relatrio 2014. Braslia, DF: FAO.
FAO. 2014b. O Brasil e a FAO: construindo resilincia e segurana alimentar e
nutricional sustentvel. Braslia, DF: FAO.
ROMPER O CICLO
DA POBREZA RURAL
FAO. 2015. Programa de Cooperacin Internacional Brasil FAO. (Disponvel em

http://www.fao.org/in-action/programa-brasil-fao/resumen/es/. Acessado em
8/1/2016).
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FAO, IFAD e WFP. 2014. The State of Food Insecurity in the World 2014 SOFI
2014. Strengthening the enabling environment for food security and nutrition.
Rome, FAO.
GRAZIANO DA SILVA, J.; DEL GROSSI, M.E.; FRANA, C.G. 2010.
O Programa Fome Zero: a experincia brasileira. Braslia: MDA. (NEAD Srie
Especial, 13).
ROUSSEFF, D. 2014. Prefcio. In: CAMPELLO, T.; FALCO, T. e COSTA,
P.V. (Orgs.). O Brasil Sem Misria. Braslia: MDS.
11
Incluso produtiva e transferncia de

renda na superao da pobreza rural
esde 2003 o Brasil j retirou 36 milhes de pessoas da extrema pobreza,

sendo 22 milhes desde 2011; e em 2014 o pas saiu do mapa da fome
elaborado pela FAO (Brasil, 2015, p.12, 35 e 139) e superou a meta de reduo da mortalidade infantil (Caisan, 2013).
A taxa de extrema pobreza nacional caiu de 7,6%, em 2004, para 2,8%, em
2014, e beneficiou principalmente as crianas at 5 anos de idade. A taxa de
pobreza, no mesmo perodo, caiu de 22,3% para 7,3%. O ndice de Gini,
que mede a desigualdade na distribuio da renda, caiu de 0,535 para 0,494,
nos rendimentos domiciliares, entre 2004 e 2014, sendo que os 10% mais
pobres foram os maiores beneficiados com a melhora na distribuio da renda (MDS, 2015a).
Os avanos para as populaes residentes em reas rurais so ainda mais notveis: a extrema pobreza caiu de 21,8%, em 2002, para 7,6%, em 2014, o
que representou uma queda de 65,2%; e a pobreza foi reduzida de 49%, em
2002, para 20,2%, em 2014, uma reduo de 58,7% (MDS, 2015b).
Quanto s condies de vida da populao em geral, ocorreu uma significativa melhoria nos ltimos anos. Em 2014, quase 99% das famlias tinham fogo; 98% tinham geladeira; e 94%, algum tipo de telefone; 99% tinham iluminao eltrica; 90,9% tinham coleta de lixo; 86,4% tinham abastecimento
13

de gua e 64,5% tinham esgotamento sanitrio no domiclio (MDS, 2015c,

p.14). O ndice de desenvolvimento humano (IDH) captou essa melhora,
mostrando um salto de 0,683, em 2000, para 0,755, em 2014, registrando o
maior nvel de crescimento de IDH na Amrica Latina, e na reduo da pobreza multidimensional de 4%, em 2006, para 2,9%, em 2013 (PNUD, 2015).
Quanto educao, alguns dados ilustram os avanos alcanados: a taxa de
escolarizao, em 2014, foi de 98,5% para as crianas de 6 a 14 anos de idade; 84,3% para os jovens de 15 a 17 anos; 82,7% para as crianas de 4 a 5
anos; e 30% para os jovens de 18 a 24 anos de idade (MDS, 2015b, p.13).
E existem ainda fortes evidncias de que o Programa Bolsa Famlia (PBF)
contribuiu para reduzir a repetncia escolar (Oliveira e Soares, 2013, p.23).
DECISO POLTICA E NOVAS POLTICAS
Esses dados resultam da deciso poltica tomada em 2003 de tornar o combate fome e pobreza uma prioridade de governo, e de sintonizar a poltica
econmica e social na promoo de um novo ciclo de crescimento econmico baseado no fortalecimento do mercado interno, com distribuio de renda
e reduo das desigualdades.
A partir da estratgia Fome Zero, constituiu-se uma agenda integrada de aes
estruturais e emergenciais, que teve na transferncia de renda condicionada um
importante instrumento distributivo e de acesso a direitos sociais bsicos.
14
O desafio era grande, pois at 2003 os programas de transferncia de renda

tinham em comum, apenas, o pblico-alvo formado por indivduos de domiclios pobres, e sua situao poderia ser caracterizada como um emaranhado
de iniciativas isoladas: objetivos e pblicos diferentes, porm sobrepostos;
nenhum programa era universal e sequer tinha essa pretenso de vir a ser; nenhum deles cobria o territrio nacional; cada um tinha sua agncia executora
e seus prprios sistemas de informao que no se comunicavam; a coordenao era mnima; os valores dos benefcios e critrios de incluso variavam
(Soares e Styro, 2010, p.31).
Iniciando com 3,6 milhes de famlias, em 2003, o Bolsa Famlia chegou a
agosto de 2010 com 12,7 milhes de famlias beneficiadas (Modesto e Castro, 2010, p.15), contribuindo, junto com a poltica de valorizao do salrio
INCLUSO PRODUTIVA E TRANSFERNCIA DE RENDA

NA SUPERAO DA POBREZA RURAL
mnimo, a ampliao da rede de proteo social, a expanso do mercado de

trabalho formal e as polticas de desenvolvimento rural, para que 28 milhes
de brasileiros sassem da pobreza.
A abordagem dessa trajetria recente no presente texto prioriza alguns momentos e algumas das principais aes do governo federal, com destaque para
aquelas que beneficiam as populaes pobres do meio rural. A partir dos
dados da evoluo recente da reduo da pobreza e das desigualdades, abordar-se- o plano Brasil Sem Misria, com destaque para as suas inovaes e
priorizando o cadastro, o instrumento de transferncia de renda e a estratgia de incluso produtiva rural. Esses elementos sero complementados por
algumas das polticas que integram a rede de proteo social que inclui a
populao rural, e, por fim, sero apresentadas algumas consideraes sobre
os resultados alcanados e sobre elementos de aprendizado na execuo do
Plano.
O PLANO BRASIL SEM MISRIA
Aps o desafio de zerar a fome, os resultados do Censo Demogrfico de 2010

mostravam que 16,2 milhes de pessoas ainda viviam em condies de extrema pobreza, especialmente nas reas rurais (Brasil, 2011a).
A partir dos avanos alcanados, tomou-se a deciso estratgica de superar a
extrema pobreza, e para isso constituiu-se o plano Brasil Sem Misria (BSM)
em 2011, que, como assinala a Presidente da Repblica Dilma Rousseff,
criou, renovou, ampliou e integrou vrios programas sociais, articulando
aes do governo federal com estados e municpios (Rousseff, 2014, p.17).
Para lidar com um fenmeno que vai alm da renda, o plano Brasil Sem Misria foi concebido e implementado em uma perspectiva multidimensional,
com estratgias articuladas entre si e diferenciadas para cada contexto, como
o campo e a cidade, e para cada pblico, criando oportunidades de incluso para vrios grupos vulnerveis (Rousseff, 2014, p.17).
O Brasil Sem Misria1 partiu do acmulo das polticas sociais desenvolvidas
desde 2003, dando continuidade e aperfeioando experincias bem-sucedidas, mas produziu cinco grandes inflexes que alteraram e aceleraram o curso
1. Sobre o processo de formulao do plano Brasil Sem Misria, ver Campello e Mello (2014).
15

das polticas sociais no Brasil: i) a definio de uma linha de extrema pobreza

para organizar a priorizao que o Estado faria para incluir e apoiar a populao
extremamente pobre; ii) o estabelecimento de uma meta de universalizao
das polticas voltadas para a pobreza [] para incluir todos que tinham perfil e
direito; iii) a criao da estratgia da Busca Ativa, pela qual o Estado chamou
para si a responsabilidade de localizar, cadastrar e incluir as pessoas pobres no
conjunto de aes que seriam ofertadas; iv) o governo federal estabeleceu um
novo desenho para o Bolsa Famlia e passou a complementar a renda das famlias de forma a garantir que nenhum brasileiro, considerando a renda familiar
e o benefcio do Bolsa Famlia, recebesse menos de R$ 70,00; v) a criao de
uma estratgia para ampliar a incluso econmica dos adultos em situao de
pobreza, baseada na criao de oportunidades de emprego e empreendedorismo (Campello e Mello, 2014, p.34, 35).
A centralidade do plano Brasil Sem Misria na agenda do governo veio acompanhada da priorizao oramentria, de forma a garantir os recursos financeiros necessrios para sua execuo.
Um destaque deve ser dado, ainda, definio de metas e resultados passveis
de acompanhamento e monitoramento, garantindo no s a execuo fsica e
financeira, mas tambm eventuais correes de rumo e a devida publicizao
dos resultados, com prestaes de contas sociedade, um dos elementos
que serviram como referncias importantes durante o processo de formulao
e implementao do plano (Campello e Mello, 2014, p.63, 64).
CADASTRO NICO PARA PROGRAMA SOCIAIS
16
Um elemento central para o sucesso do plano Brasil Sem Misria foi o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), que j era um importante
instrumento de planejamento das polticas sociais e que, como assinala a Presidente Dilma Rousseff, revolucionou a maneira do poder pblico atender
as necessidades e fazer valer os direitos dos mais pobres, permitindo que a
pobreza passasse a ter rosto, nome, endereo e caractersticas conhecidas
pelo Estado (Rousseff, 2014, p.16, 17).
Esse instrumento foi fundamental para viabilizar um outro aspecto importante da concepo do Brasil Sem Misria, o de que o compromisso com a

universalizao do acesso a bens e servios pblicos deve estar alicerado

sobre uma clara determinao de que as polticas e aes tm que chegar aos
mais pobres, e que, por dentro da trajetria de consolidao das polticas
universais, existam estratgias especficas de focalizao dos mais vulnerveis
(Campello e Mello, 2014, p.47, 48).
O Cadnico permitiu uma inovao na gesto do Estado, uma reforma na
lgica de sua atuao, que pode ser definida como hiperfocalizao, e que
implicou o direcionamento da ao a um pblico determinado e o uso de
listas nominais extradas do Cadastro e, ainda, a definio como unidade
de ao, no s o municpio ou o territrio, mas o indivduo e a famlia
O Cadnico tambm foi fortalecido por outras iniciativas e se constituiu na
principal porta de entrada da populao pobre para mais de 20 polticas que
usam seu registro como referncia. Alm do Bolsa Famlia, ele obrigatrio
para os beneficirios de outros programas federais, entre os quais: Tarifa Social de Energia Eltrica, Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), Aposentadoria para Pessoas de Baixa Renda, Telefone Popular, gua para Todos,
Programas Cisternas, Programa Bolsa Verde, Bolsa Estiagem, Programa de
Fomento s Atividades Produtivas Rurais, Programa Nacional de Reforma
Agrria, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Programa Brasil Alfabetizado.
Em novembro de 2015, o Cadastro nico possua 27,1 milhes de famlias
cadastradas, das quais cerca de 1,9 milho era pertencente a grupos populacionais tradicionais ou em situaes especficas, como famlias de agricultores e agricultoras familiares, assentadas, acampadas, extrativistas, pescadores
artesanais, ribeirinhas, quilombolas e indgenas, ciganas, pertencentes a comunidades de terreiro, pessoas em situao de rua, catadores e catadoras de
material reciclvel, presos e presas do sistema carcerrio e atingidas por empreendimentos de infraestrutura (MDS, 2015d).
EIXOS DO BRASIL SEM MISRIA
O plano Brasil Sem Misria foi organizado em trs eixos estratgicos, orientados pela compreenso da pobreza como fenmeno multidimensional, ob-
17

jetivando a superao da extrema pobreza: a) garantia de renda, mediante a

transferncia monetria para complementar a renda da famlia; b) acesso a
servios pblicos, priorizando a ampliao da oferta e a melhoria da qualidade dos servios de sade, educao e assistncia social2; e c) incluso produtiva, com oportunidades de trabalho e renda.
Para a finalidade desta publicao so priorizados os eixos garantia de renda e
incluso produtiva e alguns dos programas que incluem as populaes rurais
ou so dirigidos especificamente ao meio rural. Eles so apresentados de forma
sinttica, com informaes bsicas sobre seu desenho e seu funcionamento.
INOVAES NO BOLSA FAMLIA
O principal instrumento do eixo garantia de renda do Brasil Sem Misria

(BSM) o Bolsa Famlia, um programa de transferncia de renda direta aos beneficirios, mediante o cumprimento de algumas condicionalidades, destinado
ao combate pobreza e reduo da desigualdade na distribuio de renda.
O Brasil sem Misria promoveu uma srie de modificaes no Bolsa Famlia, relacionadas s suas prioridades. A primeira foi a incluso de uma parcela da populao elegvel ao programa que ainda no eram beneficirias, seja porque estivessem fora do Cadnico ou porque suas informaes precisassem ser qualificadas.
18
A constatao de que metade da populao em situao de extrema pobreza

estava entre 0 e 19 anos de idade exigiu do governo federal uma atuao
especfica voltada para as crianas e os jovens que gerou modificaes para
melhorar a renda das famlias com mais crianas e adolescentes, as quais
resultaram na ampliao da eficcia dos recursos transferidos a estas famlias
e uma maior equidade entre os beneficirios do Programa, entre as quais: o
reajuste de 45% no valor do benefcio varivel, concedido apenas quelas famlias com crianas e jovens de 0 a 5 anos; a incluso de mais de 1,3 milho
de benefcios com a ampliao do limite de 3 para 5 benefcios variveis por
famlia; as aes do Brasil Carinhoso, em que as famlias com crianas de
0 a 5 anos passaram a receber um benefcio adicional, permitiram que mais
de 8,1 milhes de crianas e adolescentes superassem a pobreza monetria
2. Mais informacoes, ver Costa, Mafra e Bachtold (2014).

Esse novo complemento chamado Benefcio para Superao da Extrema Pobreza foi ampliado pelo governo federal em 2013 para todas as famlias que,
mesmo depois de receber o benefcio do Bolsa Famlia, continuassem em situao de extrema pobreza. Com essa ampliao, todas as famlias beneficirias do Bolsa Famlia foram retiradas da misria, do ponto de vista da renda.
Entretanto, ao definir uma linha nacional de extrema pobreza (R$ 77,00 per
capita) o programa igualou regies e estados com diferentes patamares de
renda a uma nica referncia, o que demandou uma ao dirigida a estimular que os estados adotassem uma poltica complementar de renda, que gerou bons resultados, pois desde 2011 onze deles complementavam os valores
pagos pelo Bolsa Famlia (Campello e Mello, 2014, p.53, 54).
O sucesso do Bolsa Famlia est assentado em quatro pilares: a) transferncia
de recursos diretamente aos beneficirios (sem intermdio de outros agentes,
pblicos ou privados); b) pagamento via sistema financeiro, que se organizou para atender milhes de famlias antes excludas do sistema bancrio; c)
pagamento preferencial s mulheres, dando-lhes protagonismo e empoderamento nas decises sobre o uso dos recursos da famlia; d) cumprimento
das condicionalidades de educao e sade pelas famlias, para garantir sua
continuidade no programa e o acesso a direitos sociais bsicos.
Ao receber mensalmente um complemento de renda diretamente do governo
federal, as famlias automaticamente tambm passam a ter acesso rede de
proteo social, sade e educao, por meio do acompanhamento das
condicionalidades do programa: as gestantes devem realizar o pr-natal, as
crianas devem receber o acompanhamento nutricional, de sade, e cumprir
a frequncia escolar de no mnimo 85% para estudantes de 6 a 15 anos, e
de 75% para jovens de 16 e 17 anos em estabelecimentos de ensino regular.
Em novembro de 2015, nas 13,8 milhes de famlias beneficiadas pelo programa, havia 12,4 milhes de beneficirios de 6 a 15 anos e 2,4 milhes de jovens
de 16 a 17 anos com acompanhamento educacional, e 8,9 milhes de famlias
com acompanhamento de sade (MDS, 2015d). Destaca-se ainda que 1,2 milho de famlias pertenciam a grupos populacionais tradicionais ou em situaes
especficas, que incluem agricultores familiares, assentados, entre outros (MDS,
2015d). O valor mdio da transferncia foi de R$ 163,05 por famlia por ms.
19

No total anual, as despesas do governo federal com o Bolsa Famlia em 2014

foram de R$ 26,6 bilhes (MDS, 2015d), correspondendo a pouco menos
de 0,5% do PIB nacional daquele ano e em 2015 foram empenhados R$
27,4 bilhes. A fonte de financiamento do programa nacional e os recursos
oramentrios utilizados para pagamento dos benefcios so originrios do
Tesouro Nacional.
OPERACIONALIZAO E MONITORAMENTO
Para adequar as transferncias de renda para as necessidades de cada famlia,

a composio do benefcio a ser transferido composta por quatro tipos de
benefcios: i)benefcio bsico (R$77,00), destinado s unidades familiares
que se encontram em situao de extrema pobreza (com renda mensal per
capita at R$77,00); ii)benefcio varivel destinado s famlias em situao
de pobreza (com renda mensal per capita at R$154,00) e extrema pobreza, e que tenham gestantes, nutrizes, crianas e adolescentes de at 15anos
(R$35,00 por beneficirio, at o limite de R$175,00 por famlia); iii)benefcio varivel para as famlias em situao de pobreza e extrema pobreza
que tenham adolescentes entre 16 e 17anos de idade (R$ 42,00por adolescente, at o limite de R$84,00 por famlia); iv)benefcio para superao
da extrema pobreza para aquelas famlias que, mesmo aps os benefcios
acima citados, continuassem com renda familiar mensal menor ou igual a
R$ 77,00 per capita (o valor desse benefcio o montante necessrio para
atingir esse limite).
20
O pagamento do benefcio feito por meio de carto magntico com senha

eletrnica nas agncias bancrias e caixas eletrnicos da Caixa Econmica Federal instituio financeira sob a forma de empresa pblica do governo federal que a operadora do programa ou nos correspondentes bancrios (Caixa
Aqui) espalhadas por todo pas.
O acompanhamento das condicionalidades do Bolsa Famlia realizado pela
gesto municipal, em sistema eletrnico, a partir de listas disponibilizadas
pelo governo federal aos sistemas de sade e de educao dos municpios.
As prefeituras recolhem as informaes do acompanhamento da sade (duas
vezes por ano) e da frequncia escolar (cinco vezes por ano), e as registram
nos sistemas federais.

O no cumprimento de alguma condicionalidade pode ser um indicativo de

que a famlia se encontra em situao de vulnerabilidade social e tem dificuldade de acessar os servios de ensino e de sade. Aps verificao da disponibilidade do servio pblico, e com a continuidade do descumprimento das
condicionalidades, a famlia fica sujeita em escala crescente de incidncias
que podem chegar at ao cancelamento do benefcio. Mas o cancelamento
residual e s ocorre se houver novos descumprimentos aps a famlia receber
acompanhamento pela rea de assistncia social no municpio.
Como a gesto do Bolsa Famlia descentralizada, sua fiscalizao tambm
ocorre de forma descentralizada. O MDS coordena o trabalho de fiscalizao
de recebimento indevido de benefcios, mas os estados e os municpios tambm
tm a incumbncia de atuar nesse tema. O programa submetido a auditorias,
mediante sorteios pblicos, pela Controladoria-Geral da Unio, rgo federal
responsvel pelos assuntos relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto3. O controle externo exercido pelo Tribunal
de Contas da Unio (TCU) e pelos Ministrios Pblicos Federal e estaduais.
O controle social do programa realizado pelos Conselhos Municipais e Estaduais de Assistncia Social, que conhecem a realidade local dos beneficiados
do Bolsa Famlia. Qualquer cidado pode encaminhar suas denncias para
a Ouvidoria do MDS ou para a rede de assistncia social. Os nomes dos
beneficirios e os valores recebidos so pblicos, disponveis no Portal da
Transparncia do governo federal.
expressiva a influncia do Bolsa Famlia na reduo dos indicadores de pobreza e de desigualdade de renda e, mediante sua integrao com as polticas
de sade e de educao, na diminuio da desnutrio infantil e no desenvolvimento das crianas.
Os resultados positivos do programa levaram sua expanso, para atender
atualmente 13,8 milhes de famlias em todo pas (MDS, 2015d), o que
corresponde a aproximadamente 47 milhes de pessoas (23% da populao
brasileira), levando a uma significativa reduo da pobreza e da desigualdade
na distribuio da renda.
3. Para maiores detalhes, ver: Controladoria-Geral da Uniao - CGU. Portal da Transparencia do Governo Federal.
(Disponivel em http://www.portaltransparencia.gov.br/. Acessado em 8/12/2015).
21

INCLUSO PRODUTIVA RURAL4

Os dados do Censo Demogrfico 2010 mostraram o maior peso relativo da
pobreza rural e uma desigualdade maior no acesso a bens e servios em relao s
reas urbanas: a extrema pobreza atinge 25,5% da populao rural, no meio urbano
cai para 5,4%; o analfabetismo da ordem de 20% no campo, contra 7,7% no
urbano; 52,9% da populao rural tem at quatro anos de estudos, enquanto na
cidade esse nmero de 25,9% (Mello e Oliveira, 2015, p.7).
Em funo disso, o eixo da incluso produtiva do plano Brasil Sem Misria

desdobrou-se em estratgias distintas para as reas urbanas e rurais, e em aes
especficas adequadas diversidade econmica e social da populao rural.
Apesar dos avanos nas polticas diferenciadas para a agricultura familiar e nas
polticas sociais, um nmero expressivo de pessoas do meio rural permanecia
sem serem alcanadas pelas polticas pblicas, compondo um ncleo duro da
pobreza rural: agricultores familiares em situao de insegurana alimentar,
sem acesso a assistncia tcnica; sem documentao; habitando locais distantes ou isolados da atuao do poder pblico; com baixas condies para gerar
excedentes; desprovido de infraestrutura de gua e energia, com grandes
dificuldades de acesso ao crdito e aos canais de comercializao (Mendona
et al., 2015, p.50, 51). E para enfrentar esse conjunto de dificuldades, a
estratgia de incluso produtiva do Brasil Sem Misria concebeu uma rota de
incluso em polticas pblicas, na qual caberia assistncia tcnica e extenso rural o papel de identificar, alcanar e acompanhar essas famlias em sua
caminhada para a superao da pobreza (Ibid).
ADEQUAO DAS POLTICAS
22
Para constituir modelos de ao mais focalizados, a estratgia de incluso

produtiva rural promoveu a adequao no s da poltica de assistncia tcnica e extenso rural (ATER), como tambm de comercializao, de acesso
gua para consumo humano e produo e de energia eltrica (Mello et al.,
2015, p.17).
4. Alguns dos programas e temas que integram a estrategia de inclusao produtiva rural do Brasil Sem Miseria sao
abordados em outros textos desta publicacao. Ver: Pesquisa e extensao rural para agricultura familiar; Convivencia com o Semiarido; Identificacao e registro da agricultura familiar; Registro e fomento da pesca e aquicultura
artesanais; Aquisio de alimentos da agricultura familiar; Alimentao escolar e agricultura familiar.

Um primeiro passo importante foi buscar identificar o pblico-alvo; e isso foi feito,
inicialmente, com a articulao de informaes de diferentes bases de dados5, especialmente mediante o cruzamento entre o Cadnico, a Declarao de Aptido ao
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (DAP) e o Sistema
de Informaes dos Projetos de Reforma Agrria (SIPRA), e, depois, por aes de
Busca Ativa, ou seja, aes diretas do Estado para chegar aonde eles vivem.
Para ampliar as oportunidades de trabalho e de renda e fortalecer a segurana
alimentar e nutricional e a capacidade produtiva dessas famlias, foi fundamental a criao do Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais. Esse
programa combina um servio de ATER individualizado e continuado com
a disponibilizao de recursos no reembolsveis para as famlias investirem em
projetos produtivos que dialoguem com a vontade e a experincia produtiva das
famlias (Mello et al., 2015, p.17, 18). O acompanhamento tcnico d-se desde
a elaborao do diagnstico sobre as condies de produo, passa pela elaborao do projeto para a alocao dos recursos do fomento, e segue na assessoria
durante sua implementao e na divulgao e articulao local de outras polticas
que podem ser acessadas pela famlia (Mello et al., 2015, p.18).
A transferncia de recursos constituiu-se em um mecanismo de mobilizao
das famlias e a oferta concreta de uma oportunidade de fortalecimento de
suas capacidades produtivas para um pblico muito descapitalizado, ou seja,
o fomento representou um impulso inicial e fundamental para melhorar as
condies de vida dessa populao (Mendona et al., 2015, p.56).
Levando em considerao a diversidade de situaes, foram feitas chamadas pblicas especficas por regio (Semirido, Norte, Centro-Oeste) e para
pblicos (mulheres, quilombolas, indgenas), que resultaram na contratao
de instituies pblicas e privadas para execuo dos servios de assistncia
tcnica e extenso rural6.
Para apoiar a implantao do projeto, as famlias receberam um fomento
produtivo no valor de R$2,4 mil, no reembolsvel, alm de sementes e in5. Sobre possibilidades abertas para o cruzamento do Cadnico com outras bases de dados com informaes sobre
o meio rural, ver Mendona e Galindo (2015).
6. Sobre os procedimentos de contratao e as diretrizes da poltica nacional que orientam os servios de ATER, ver,
nessa publicao, o texto Pesquisa e extenso rural para a agricultura familiar.
23

sumos. O repasse do recurso feito pelo MDS diretamente aos agricultores,

preferencialmente s mulheres, por intermdio do carto do Bolsa Famlia
ou pelo Carto do Cidado7. Estabelece-se um tipo de contratualizao, pois
as famlias assinam um termo de adeso ao receber a primeira parcela, e o
recebimento das demais (at duas) est condicionado a um laudo do tcnico
sobre o estgio de implementao de cada projeto produtivo.
Em 2013, por ocasio de uma prolongada estiagem, foi criada uma modalidade do Programa de Fomento especfica para o Semirido, destinada a
famlias que j tinham acesso gua para produo, no valor de R$ 3 mil,
tambm no reembolsveis.
Os recursos foram aplicados em diferentes tipos de projetos, inclusive em
atividades no agrcolas: criao de pequenos animais; culturas de milho e
feijo; horticultura; artesanato; pequenos mercados etc. (Mendona et al.,
2015, p.57).
As famlias residentes no Semirido tambm receberam apoio para implementao de tecnologias sociais para captao de gua para a produo de
alimentos e criao de pequenos animais. Em alguns casos, os excedentes
produtivos, depois de atendidas as necessidades de segurana alimentar dos
beneficirios, foram destinados venda no Programa de Aquisio de Alimentos e no Programa Nacional de Alimentao Escolar (Mendona et al.,
2015, p.64).
AES NA REFORMA AGRRIA
24
Na construo do Brasil Sem Misria, a atuao do Instituto Nacional de

Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e o programa de reforma agrria
foram repensados a partir da compreenso de que os assentados deveriam ter
acesso a um conjunto de polticas pblicas que haviam sido criadas e ampliadas desde 2003. Isso significou reconhecer que o acesso a direitos e servios
pelos assentados como acesso a gua, sade, educao e habitao e o fortalecimento de sua autonomia econmica deveriam passar por um conjunto
de polticas para alm daquelas de responsabilidade direta do INCRA.
7. O Cartao do Cidadao e destinado aos pagamentos dos beneficios sociais e trabalhistas, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servico, rendimentos do Programa de Integrao Social (PIS), abono salarial e seguro-desemprego.
Para maiores detalhes ver: http://www.caixa.gov.br/cadastros/cartao- cidadao/Paginas/default.aspx.

Para isso foi fundamental combinar as aes de incluso social, que permitiram que as famlias j beneficiadas e com perfil do programa de reforma
agrria fossem incorporadas ao Cadnico e passassem a contar com uma
rede de proteo social formada pelo Bolsa Famlia, Brasil Sorridente, Brasil
Carinhoso, gua para Todos, Minha Casa Minha Vida, entre outros, e com
as aes de incluso produtiva, aproveitando a experincia que o INCRA j
tinha na combinao de crdito e assistncia tcnica (Guedes et al., 2015,
p.70, 71).
A incluso produtiva rural do Brasil Sem Misria conta, ainda, com o Programa
de Apoio Conservao Ambiental (Bolsa Verde)8, institudo pela Lei n 12512,
de 2011, que voltado para as famlias em situao de extrema pobreza que
vivem em unidades de conservao da natureza e em assentamentos ambientalmente diferenciados, alm de territrios ocupados por populaes indgenas,
ribeirinhos, extrativistas, quilombolas e outras comunidades tradicionais.
O programa, que coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
prev a transferncia pelo governo federal de R$ 300,00 a cada trimestre, por
um perodo de 2anos, que pode ser renovado, tambm mediante o carto do
Bolsa Famlia ou do Carto Cidado, e a oferta de servios de assistncia tcnica para as famlias que desenvolvam atividades de conservao de recursos
naturais e de produo sustentvel.
O benefcio do Bolsa Verde contribui para diminuir a situao de vulnerabilidade das famlias, ao mesmo tempo que incentiva a conservao dos recursos
naturais, com o desenvolvimento de atividades produtivas sustentveis. Para
acessar o programa Bolsa Verde, a famlia assina um termo de adeso, no qual
esto definidas as atividades de conservao a serem desenvolvidas. Em novembro de 2015, o programa beneficiava cerca de 75mil famlias nos vrios
biomas brasileiros.
Alm desses programas, os residentes rurais tm acesso a outros direitos que
integram a seguridade social, como o caso das aposentadorias rurais, do Benefcio de Prestao Continuada e do Seguro-Defeso, voltados aos pescadores
artesanais.
Para uma descrio detalhada e anlise do programa ver Cabral et al. (2014) e http://www.mma.gov.br/desenvolvimento-rural/bolsa-verde. Acessado em 8/12/2015.
25

PREVIDNCIA SOCIAL RURAL
A Seguridade Social, que inclui a sade, a assistncia social e a previdncia

social, financiada por toda a sociedade mediante recursos provenientes da
Unio, dos estados, dos municpios, de um percentual dos concursos de prognsticos (loterias) e de contribuies sociais das empresas e dos trabalhadores.
Uma das principais conquistas das populaes rurais na Constituio Federal (CF) de 1988 foi o acesso Previdncia Social, que concedeu tratamento diferenciado aos trabalhadores rurais de ambos os sexos que exerciam suas
atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes,
independentemente da condio legal em relao terra (CF, arts. 195 e 201).
A Constituio instituiu novos parmetros para a populao rural: a idade
para elegibilidade do benefcio passou para 60 anos para os homens, 55 anos
para as mulheres (cinco a menos do que para os trabalhadores urbanos), e
um piso de benefcio igual a um salrio mnimo (R$ 788,00, em 2015, e R$
880,00, em 2016), alm de universalizar na prtica o benefcio para toda essa
populao rural, com igualdade de acesso para homens e mulheres (Beltro
et al., 2004, p.325).
A quantidade total de benefcios previdencirios rurais emitidos passou de
cerca de 5,3 milhes, em dezembro de 1995, para 9,3 milhes, em setembro
de 2015. A maior parte desses benefcios foi em aposentadorias por idade,
que saltou de 3,5 milhes de pessoas, em 1995, para 6,2 milhes, em 2015.
Em seguida, aparecem as penses por morte, que beneficiavam 1,3 milho de
pessoas, em 1995, e chegou a 2,3 milhes de pessoas, em 2015 (Ministrio
da Previdncia Social, 2015).
26
Os efeitos da universalizao do acesso previdncia social para a erradicao

da pobreza rural foram potencializados pelo fato de seus benefcios corresponderem, em geral, a um salrio mnimo, cujo valor tem aumentado ano a
ano, fruto de uma poltica especfica de valorizao.
BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA
Para as famlias cujos idosos no conseguiram comprovar os anos de trabalho para receber o benefcio previdencirio, o governo federal criou em

1993 o Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC). O

benefcio individual, no vitalcio e intransfervel, que garante a transferncia mensal de um salrio mnimo pessoa idosa, com 65 anos ou mais,
e pessoa com deficincia, de qualquer idade, que comprovem no possuir
meios de se sustentar ou de ser sustentado pela famlia (MDS, 2015e).
Para ter direito ao benefcio, o solicitante precisa comprovar que a renda
mensal da famlia inferior a um quarto do salrio mnimo. A cada 2anos
o benefcio prestado reavaliado, verificando se persistem as condies para
sua concesso. O BPC integra a Proteo Social Bsica do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS), e em outubro de 2015 atendeu 4,2 milhes de
beneficirios (MDS, 2015a) com a destinao de recursos da ordem de R$
41,7 bilhes oriundos integralmente do Tesouro Nacional.
SEGURO-DESEMPREGO NA PESCA ARTESANAL
O benefcio do seguro-desemprego (seguro-defeso) corresponde ao pagamento de um salrio mnimo mensal ao pescador e pescadora profissional que
exeram sua atividade, exclusiva e ininterruptamente, de forma artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar, durante o perodo de
defeso da atividade pesqueira para a preservao da espcie. No perodo do
defeso, as atividades de pesca so paralisadas, visando a proteger as espcies
durante o perodo de reproduo, garantindo a manuteno de forma sustentvel dos estoques pesqueiros e, consequentemente, mantendo a atividade
e a renda dos pescadores.
O pescador deve ter o Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), a licena
de pesca, o registro de segurado especial da Previdncia Social na categoria
de pescador profissional artesanal, comprovando o seu pagamento nos ltimos 12 meses, no ter vnculo empregatcio ou outra fonte de renda diversa
da decorrente da pesca, e no ser beneficirio da Previdncia Social (exceto
auxlio-acidente e penso por morte), do Bolsa Famlia ou do BPC. Caso
algum integrante da famlia seja beneficirio do Bolsa Famlia ou do BPC, o
benefcio interrompido temporariamente durante o pagamento do seguro
defeso e restabelecido automaticamente aps esse perodo.
27

Os recursos do programa so oriundos do Fundo de Amparo ao Trabalhador

(FAT), operacionalizado pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), e,
atualmente, geridos pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), que incorporou as atribuies do Ministrio da Pesca e Aquicultura. Em 2014 foram beneficiados 612,2 mil pescadores artesanais com esse
seguro-desemprego (Brasil, 2015, p.83).
UMA TRILHA DE SUPERAO DA POBREZA
A universalizao da previdncia rural e o Bolsa Famlia foram decisivos para

o incremento da renda da populao no campo nas ltimas duas dcadas, e
respondiam em mdia por 33,45% da renda familiar em 2009 (Neri et al.,
2011, p.9).
Evidentemente um conjunto de programas e o modelo de crescimento inclusivo dos ltimos anos colaboraram para esses resultados. No meio rural,
a combinao de assistncia tcnica, insumos, recursos de fomento, crdito,
apoio comercializao, acesso a gua e energia eltrica foi especialmente
importante para que as famlias do Semirido atravessassem com mais segurana um dos perodos mais prolongados de seca da histria sem retornar
condio anterior de extrema pobreza (Mello et al., 2015, p.29).
O conjunto de aes nas reas rurais tambm evidenciou que a pobreza extrema estava vinculada falta de oportunidade, porque aps o recebimento
das aes do programa, as famlias investiram em projetos produtivos que
aumentaram sua renda (Mendona et al., 2015, p.63).
28
O xito do Brasil Sem Misria est nos resultados alcanados na reduo da

pobreza e, no caso especfico das reas rurais, o programa mostrou-se um
importante articulador das polticas de desenvolvimento rural com as polticas de desenvolvimento social, que, inclusive, tem servido como fonte de
inspirao para outros pases (FAO, 2015).
A meta da incluso produtiva do Brasil Sem Misria era atender 253mil
famlias de agricultores familiares e assentados da reforma agrria, e at dezembro de 2014 j haviam sido contratados os servios para 354mil famlias;
3,3mil agentes capacitados para trabalhar com as famlias em extrema pobreza (Mendona et al., 2015, p.51); efetuado o pagamento do fomento produ-

tivo para 147mil agricultores familiares (Mello et al., 2015, p.20); realizadas
1,1milho de operaes de microcrdito produtivo orientado (Mendona
e Galindo, 2015, p.43). De 2011 a 2013, cerca de 50% dos produtos do
PAA eram comprados de agricultores familiares registrados no Cadnico; de
2011 a outubro de 2014, foram construdas 781,8mil cisternas de gua para
consumo humano e 104,5mil tecnologias de gua para produo; 72mil famlias foram beneficiadas pelo programa Bolsa Verde at dezembro de 2014;
350mil famlias assentadas da reforma agrria receberam assistncia tcnica e
12,6mil famlias receberam o fomento produtivo (Mello et al., 2015, p.22,
23, 27 e 29; MDS, 2015d).
Alm dos benefcios diretos populao rural, o Brasil Sem Misria produziu
um outro tipo de resultado, que impactou positivamente a gesto pblica. O
plano desafiou as polticas pblicas para que conseguissem chegar aos mais
pobres e para que atuassem de forma mais integrada, e estimulou a criao de
novos arranjos institucionais envolvendo mudanas no marco legal, iniciativas de coordenao federativa e novas formas de valorizao do protagonismo
das agricultoras e dos agricultores familiares.
Os avanos conquistados demonstram que possvel ganhar escala, ampliar
a cobertura dos programas e melhorar a integrao e a articulao entre os
tempos e lgicas das diversas aes (Mello et al., 2015, p.30), aprofundando
a combinao de polticas sociais e de desenvolvimento rural.
Um aprendizado importante refere-se aos tempos e processos da construo
da autonomia das famlias e da superao da pobreza. Estudos sobre o Programa Bolsa Famlia mostraram que os mais pobres tm uma insegurana
elevada com relao aos seus rendimentos, algo que resulta em uma grande
volatilidade (Soares, 2010, p.306); e, tambm, que os rendimentos provenientes do mercado formal no seriam uma garantia de fluxo estvel de
renda que garantisse a superao definitiva da pobreza (Leichsenring, 2010,
p.299).
A partir desses elementos, poder-se-ia considerar que, no caso da estratgia de incluso social e produtiva do Brasil Sem Misria, os ganhos de
rendimento oriundos das atividades financiadas pelo fomento e o acesso a
outras polticas no so garantia imediata para um fluxo estvel de renda.
29

Portanto, um aperfeioamento necessrio seria considerar que o acompanhamento da assistncia tcnica e extenso rural deveria ser mais intenso
e por um perodo de tempo maior, inclusive para permitir a ampliao
gradual de acesso s polticas de apoio produo e s demais polticas de
desenvolvimento rural.

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33
Identificao e registro
da agricultura familiar
Organizao das Naes Unidas (ONU) declarou 2014 como o Ano

Internacional da Agricultura Familiar (AIAF). Uma deciso que reflete
o crescente reconhecimento da importncia desse setor para garantir a segurana alimentar e nutricional, promover a superao da fome e da pobreza e
contribuir para o desenvolvimento sustentvel das naes.
Na base desse reconhecimento est um processo poltico e social de afirmao da identidade e das reivindicaes de diversos segmentos sociais, com
experincias diferentes de acesso e uso dos recursos naturais, mas que compartilham a condio de produtores com a gesto autnoma de seu prprio
trabalho, expressando a unidade entre vida e trabalho. Nesse sentido, a agricultura familiar constitui uma categoria poltica e social que no se sobrepe
afirmao de identidades particulares e que expressa laos de solidariedade
e alianas em torno de objetivos comuns (Frana e Sanches, 2015, p. 12).
A prpria FAO reconhece que a agricultura familiar a forma predominante
de agricultura no setor de produo de alimentos e tem importante papel
socioeconmico, ambiental e cultural.
Em alguns pases, parte das reivindicaes dos segmentos que constituem
a agricultura familiar j foi institucionalizada como polticas pblicas especficas e diferenciadas, permitindo o acesso a direitos econmicos e sociais,
35

fruto da presso e do dilogo com os movimentos sociais. Com isso comea-se a tratar os desiguais de forma diferenciada, criando condies mais
apropriadas para a incluso da agricultura familiar nos sistemas oficiais de
apoio ao setor rural.
TRAJETRIA DA DIFERENCIAO
Para isso, foi necessrio delimitar o universo dos beneficirios dessas novas
polticas; foi necessrio identificar e caracterizar a agricultura familiar.
No Brasil, o caminho foi longo at chegar ao atual marco legal. Ainda em
1964, o Estatuto da Terra, que pretendia promover o ordenamento agrrio
do pas com a execuo da Reforma Agrria e a promoo da poltica agrcola, atribua uma prioridade constituio de propriedades familiares, definidas nos seguintes termos: imvel rural que, direta e pessoalmente explorado
pelo agricultor e sua famlia, lhes absorva toda a fora de trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea mxima
fixada para cada regio e tipo de explorao, e eventualmente trabalho com a
ajuda de terceiros (art. 4., II, da Lei n4504/1964) (Del Grossi e Marques,
2015, p. 15).
36
A Constituio Federal de 1988 (CF), logo aps a redemocratizao do pas,

recepcionou alguns dispositivos do Estatuto da Terra e estabeleceu um tratamento diferenciado para as unidades familiares. Ela protege a pequena propriedade rural, desde que trabalhada pela famlia, de penhora para pagamento de dbitos decorrentes de sua atividade produtiva e estabelece que o Estado
dever dispor sobre os meios para financiar o desenvolvimento dessas unidades familiares (CF, art. 5., XXVI), bem como as exclui, junto com as mdias
propriedades, da desapropriao para fins de reforma agrria (CF, art. 185, I).
Alm disso, deu um tratamento diferenciado na Previdncia Social aos trabalhadores rurais de ambos os sexos que exerciam suas atividades em regime de
economia familiar, sem empregados permanentes, independentemente da
condio legal em relao terra (CF, arts. 195, 8., e 201, 7., II).
A efetivao desse direito veio com sua regulamentao em 1991, e se reconheceu como segurado especial do Regime Geral da Previdncia Social
IDENTIFICAO E REGISTRO
DA AGRICULTURA FAMILIAR
(RGPS) o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais, o garimpeiro, o pescador artesanal e o assemelhado, que exeram suas atividades individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com auxlio de terceiros, bem como os respectivos cnjuges ou companheiros e filhos maiores
de 14 anos. O regime de economia familiar foi entendido como a atividade
em que o trabalho dos membros da famlia indispensvel prpria subsistncia e exercido em condio de mtua dependncia e colaborao, sem a
utilizao de empregados (Del Grossi e Marques, 2015, p. 18).
Nesse perodo, ganha fora a reivindicao por polticas agrcolas diferenciadas para os pequenos produtores, impulsionada por jornadas de lutas dos
movimentos sociais do campo, conhecidas por Grito da Terra.
A CRIAO DO PRONAF
Uma diferenciao importante nas polticas agrcolas ocorreu com a criao

do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf )
para promover o desenvolvimento sustentvel dos agricultores familiares por
intermdio da oferta de linhas de financiamento para custeio e investimento.
Para os agricultores familiares era muito difcil acessar as linhas de financiamento preexistentes, em funo das exigncias para a concesso do crdito,
que no os diferenciavam dos grandes tomadores de crdito. At a criao do
Pronaf, em 1996, esse segmento era tratado como mini ou pequeno produtor, ou seja, a diferena com os mdios e grandes produtores era simplesmente sua escala de produo, fortemente associada ao tamanho da propriedade (Del Grossi e Marques, 2015, p. 17).
O enquadramento como agricultor familiar, pelo Pronaf, prev as seguintes
condies: i)que explore parcela de terra na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio, comodatrio, parceiro, concessionrio do Programa de
Reforma Agrria ou permissionrio de reas pblicas; ii) que tenha o trabalho
familiar como predominante na explorao do estabelecimento, utilizando
mo de obra de terceiros de acordo com as exigncias sazonais da atividade
agropecuria, podendo manter empregados permanentes em nmero menor
que o de pessoas da famlia ocupadas com o empreendimento familiar; iii)
que no detenha, a qualquer ttulo, rea superior a quatro mdulos fiscais; iv)
que, no mnimo, 50% de sua renda bruta anual seja proveniente da explora-
37

o agropecuria ou extrativa; v) que resida na propriedade ou em aglomerado urbano ou rural prximos1.

A definio do pblico do Pronaf manteve a amplitude do segurado especial
da Previdncia Social, atendendo a proprietrios e no proprietrios (arrendatrio e parceiros), e estabeleceu duas novas limitaes relativas ao tamanho
do empreendimento e ao vnculo da renda s atividades agropecurias ou
extrativas (Del Grossi e Marques, 2010, p. 133).
O registro e o enquadramento nos grupos do Pronaf foram sofrendo sucessivas alteraes com o objetivo de tornar mais abrangentes e flexveis os
critrios, entre elas, a elevao do limite da renda bruta, a reduo do percentual de renda exigido para atividades agropecurias e extrativas, a incluso
de outros grupos no proprietrios de terra2 e a permisso de uso de trabalho
permanente (Galindo, 2014).
Portanto, foram o Pronaf e a Previdncia Social que inauguraram as polticas
diferenciadas para a agricultura familiar, ganharam escala e dimenso nacional, mas sem que fosse aproveitado o potencial de uma eventual integrao
entre eles. Alm dessas, outras normas passaram a considerar o recorte da
agricultura familiar, como, por exemplo, a lei que instituiu o Programa de
Aquisio de Alimentos3.
A LEI DA AGRICULTURA FAMILIAR
38
Houve um processo cumulativo de construo da noo de agricultura

familiar informado pelo debate acadmico e intelectual4, pela auto-organizao e
afirmao de mltiplos segmentos sociais do meio rural e por mudanas no marco
legal e institucional. Essas so as principais referncias a partir das quais foi elaborada e aprovada a Lei da Agricultura Familiar (Lei n 11326/2006), que estabelece
as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. A definio em vigor considera agricultor familiar
1. Art. 2., I, da Resoluo Bacen n 2191, de 1995.
2. Do texto original (Resoluo Bacen n 2191, de 1995), onde se previa a condio de proprietrio, posseiro,
arrendatrio ou parceiro, at a norma vigente atual (Resoluo Bacen n 4228, de 2013) foram acrescentadas as
condies de comodatrio, concessionrio do Programa Nacional de Reforma Agrria e permissionrio de reas
pblicas.
3. Ver texto Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar nesta publicao.
4. Ver, entre outros, Medeiros (2001) e Wanderley (2009).
e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural e atende,
simultaneamente, aos seguintes requisitos: i) no detenha, a qualquer ttulo, rea
maior do que 4 mdulos fiscais; ii)utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
iii) tenha percentual mnimo da renda familiar originada de atividades econmicas
do seu estabelecimento ou empreendimento; iv) dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia.
Reconhecendo a diversidade de atividades rurais e a diversidade socioeconmica da agricultura familiar, a lei admite outras formas de explorao associadas
a segmentos sociais com identidades prprias, como os pescadores artesanais, extrativistas, silvicultores e ribeirinhos, aquicultores, povos indgenas, remanescentes de
quilombos rurais e demais povos e comunidades tradicionais5.
Uma aplicao importante dessa lei se deu na produo das estatsticas
oficiais agropecurias. A partir do Censo Agropecurio 2006, foi possvel identificar e caracterizar os estabelecimentos agropecurios recenseados que se enquadravam nas exigncias daquela norma legal, compondo um quadro detalhado sobre
quantos so, onde esto, como e o que produzem os agricultores e agricultoras
familiares do Brasil6.
Ganhou visibilidade, de forma quantificada e detalhada, apoiada em estatsticas oficiais, a contribuio da agricultura familiar para a produo de alimentos,
para a gerao de renda e sua participao nas ocupaes. O Censo revelou que a
agricultura familiar era constituda por 4,3 milhes de estabelecimentos (84% do
total), com um total de 80 milhes de hectares, e empregava mais de 74% da mo
de obra. Apesar de ocupar apenas 24% da rea, respondia por 33% do valor bruto
da produo, com uma renda mdia por hectare de rea aproveitvel uma vez e
meia superior das unidades no familiares. Respondia, tambm, pela maior parte
dos alimentos consumidos pela populao brasileira 58% do leite, 77% do feijo
preto, 87% da mandioca, 63% dos produtos hortcolas, 59% dos porcos, 51% das
galinhas, alm de ter um peso preponderante em vrios produtos regionais (Frana,
Del Grossi e Marques, 2009, p. 26).
5. Art. 3. da Lei n 11326/2006.
6. Ver http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/agri_familiar_2006/. Para conhecer a metodologia aplicada, ver Del Grossi e Marques (2010).
39

CRIAO DA DECLARAO DE APTIDO AO PRONAF (DAP)
Apesar da importncia do Censo Agropecurio, o principal instrumento para

identificar e qualificar as unidades familiares de produo rural e suas formas
associativas organizadas em Pessoas Jurdicas para a gesto das polticas pblicas a Declarao de Aptido ao Programa de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (DAP), coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA).
A DAP foi instituda em 1995 para possibilitar a identificao e o enquadramento das unidades de produo familiar nos vrios grupos do Pronaf,
constituindo uma exigncia para o acesso ao crdito. Entretanto, a origem
da DAP no est no Decreto que criou o Pronaf, pois este no estabeleceu
o perfil do beneficirio. O termo agricultor familiar foi utilizado como se
constitusse uma categoria conhecida e compreendida de forma comum pelos diversos agentes envolvidos com o meio rural. Essa lacuna foi preenchida
pelo Conselho Monetrio Nacional7, que para estabelecer as regras de acesso
s operaes de crdito rural ao Pronaf precisou definir o perfil desse beneficirio, uma vez que as operaes de crdito rural ao amparo do Pronaf
traziam em seu bojo subveno econmica (MDA/SAF, 2014).
40
No incio, a DAP era emitida de prprio punho pelos agricultores e por tcnicos reconhecidos pelos agentes financeiros, e somente a partir de 2001 que
a emisso de DAP passou a contar com os primeiros mecanismos de controle
e com um banco de dados para recepcionar exclusivamente as Declaraes de
Aptido emitidas pelos rgos e entidades autorizados (MDA/SAF, 2014). O
MDA distribua um formulrio em papel que deveria ser preenchido pelas
entidades emissoras e devolvido, para que os dados fossem inseridos na base
de dados. Entretanto, apenas uma pequena parte das declaraes em papel
chegava ao Ministrio.
A partir de 2002, abriu-se a possibilidade da emisso eletrnica descentralizada em cada unidade da Federao pelas entidades oficiais de assistncia tcnica e extenso rural, que deveriam consolidar os dados em aplicativos dedicados homologados ou disponibilizados pelo Ministrio (MDA/SAF, 2014).
7. Resoluo CMN n 2191, de 24 de agosto de 1995, que criou a Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP).
As dificuldades de infraestrutura informticas implicaram a continuidade da

utilizao dos formulrios.
Entretanto, muitos formulrios distribudos para as entidades emissoras no
retornaram, e nem todas as DAPs emitidas pelos aplicativos foram repassadas
s unidades estaduais, criando uma defasagem entre as DAPs emitidas oficialmente e o registro na base de dados do MDA (MDA/SAF, 2014).
Para superar esse problema, a partir de 2007 o aplicativo desenvolvido pela
SAF foi disponibilizado para toda a rede de parceiros, formada pelos rgos
e entidades emissores de DAP, permitindo a emisso por pgina Web, sem
que se eliminasse a possibilidade da utilizao dos aplicativos prprios das
entidades emissoras.
A partir de 2014, a DAP da Unidade Familiar de Produo passou a ser emitida, exclusivamente, pela via eletrnica, utilizando-se os aplicativos homologados ou o Sistema DAPWEB, desenvolvidos pelo MDA, e a DAP pessoa
jurdica somente por intermdio do aplicativo do MDA. Aps a transmisso
para o DAPWEB, os dados so validados e as DAPs passam a fazer parte da
base de dados8.
A segurana atual do sistema e a credibilidade da DAP residem no fato de que
somente as DAPs registradas na base de dados do MDA podem ser utilizadas
para a identificao dos agricultores e das agricultoras familiares.
A emisso da DAP foi atualizada a partir da Lei da Agricultura Familiar e
objeto de ajustes e atualizaes que so reguladas pelas resolues do Conselho Monetrio Nacional e pelas portarias do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, que abordam aspectos institucionais e operacionais.
A DAP caracteriza toda a unidade familiar de produo rural, no apenas as
pessoas fsicas que a integram. A unidade de produo o conjunto composto pela famlia e eventuais agregados, abrangido tambm o caso de indivduo
sem famlia e eventuais agregados, tidos em sua coletividade como agricultores familiares e que explorem uma combinao de fatores de produo com a
8. Sobre as condies e os procedimentos para emisso da DAP, ver Portaria MDA n 26, de 9 de maio de 2014, e
MDA/SAF (2014).
41

finalidade de atender prpria subsistncia e/ou a demanda da sociedade por

alimentos e outros bens e servios, e, ainda: a) morem na mesma residncia;
b) explorem o mesmo estabelecimento, sob gesto estritamente da famlia; e
c) dependam da renda gerada pela Unidade Familiar de Produo Rural, seja
no estabelecimento ou fora dele (art. 2. da Portaria/MDA/n 21/2014).
A DAP um registro voluntrio e os dados necessrios para sua emisso so
fornecidos unilateralmente pelo interessado, o que no impede o Poder Pblico, a qualquer tempo, de confrontar os dados e elementos apresentados e
promover os atos e diligncias necessrios apurao da sua veracidade e, se
for o caso, promover o respectivo cancelamento.
A emisso da DAP gratuita e adota o princpio da unicidade, ou seja, cada
unidade familiar de produo deve ter apenas uma nica DAP principal ativa. De forma semelhante, cada forma associativa e de empreendimentos de
agricultores familiares deve ter apenas uma DAP Jurdica ativa.
A partir da unio estvel ou casamento civil, a DAP deve obrigatoriamente
identificar como titulares o casal, ambos responsveis pela unidade familiar,
sem hierarquizao nessa dupla titularidade. A mulher agregada e o jovem,
filho de agricultores familiares, com idade entre 15 e 29 anos, podero obter
DAPs acessrias, vinculadas a uma DAP principal da unidade produtiva
qual se encontram ligadas.
Apesar da titularidade conjunta obrigatria da DAP, em vrias operaes de
acesso ao crdito e a outras polticas pblicas leva-se em conta apenas o registro do homem como titular, dificultando que a participao das mulheres
seja devidamente evidenciada.
42
O Sistema de Cadastro de DAP permite o acesso ao cadastro de entidades autorizadas a emitir DAP, com suas respectivas unidades operacionais, agentes
emissores e respectivas reas de atuao, bem como aos extratos para consulta
de beneficirios, por meio da pgina na internet9 (MDA/SAF, 2014).
A Rede de rgos e entidades emissores conta com cerca de 20 mil agentes
emissores cadastrados e ativos para emisso da DAP, que devem ser represen9. Ver http://www.mda.gov.br/sitemda/dap.
tante legal dos agricultores familiares ou prestar servios de assistncia tcnica

e/ou extenso rural e atender a alguns pr-requisitos, como ter personalidade
jurdica e experincia mnima de um ano, devidamente comprovada, no exerccio de sua atribuio ou objetivo social junto aos diversos segmentos cobertos
pela Lei da Agricultura Familiar, indicados anteriormente (MDA/SAF, 2014).
Entre as organizaes da agricultura familiar esto a Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e a Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf ) e suas entidades
filiadas; a Confederao Nacional dos Pescadores, suas federaes estaduais
e as Colnias de Pescadores; e as associaes que se articulam no Movimento Interestadual de Quebradeiras de Coco de Babau (MIQCB). Entre os
rgos pblicos federais esto o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), o Ministrio da Pesca e Aquicultura, a Fundao Nacional do ndio (Funai), a Fundao Cultural Palmares (FCP) e o Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio). H, ainda, os
27 rgos estaduais de assistncia tcnica e extenso rural, de florestas e de
terras. Alguns com atribuies especficas a determinados pblicos e abarcando, tambm, a emisso de DAP Jurdica. Esta utilizada para identificar
e qualificar pessoas jurdicas, como associaes, cooperativas e empresas que
tenham no mnimo 60% de agricultores familiares com DAP em seu quadro
de associados.
A DAP conta com instrumentos de transparncia e de controle social. O sistema permite verificar se uma pessoa possui a DAP: ao informar o nmero de
Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) o sistema gera, se houver cadastro da DAP,
um extrato com informaes bsicas (nome dos titulares, municpio do estabelecimento, enquadramento no Pronaf, condies de posse e uso da terra,
entidade emissora, etc.). Pode-se, tambm, obter o extrato da DAP por municpio, com a relao de todos os agricultores e agricultoras familiares que
possuem DAP, contendo CPF, nome e grupo de enquadramento e, ainda, um
extrato da DAP por CNPJ, no caso das formas associativas.
Cabe aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel, analisar anualmente a lista de detentores de DAP de seus respectivos municpios
e, quando for o caso, solicitar ao MDA o cancelamento das DAP identificadas como irregulares.
43

A base de dados da DAP , ainda, objeto de procedimentos de monitoramento e fiscalizao pela Controladoria-Geral da Unio, rgo de controle interno da administrao pblica federal, e pelo Tribunal de Contas da Unio,
rgo de controle externo.
A DAP COMO PORTA DE ENTRADA
Atualmente, existem cerca de 5 milhes de DAPs de unidades familiares ativas, 5,1 mil DAPs Jurdicas, que renem, aproximadamente, 600 mil agricultores e agricultoras associados10.
A DAP, como registro da agricultura familiar, ganhou uma dimenso importante ao se constituir em porta de entrada para o acesso a diversas polticas
de desenvolvimento rural. a referncia para a definio dos beneficirios de
16 polticas pblicas, entre as quais: Pronaf; seguro climtico e de renda (Seguro da Agricultura FamiliarSEAF, Programa Garantia-Safra, Programa de
Garantia de Preos da Agricultura FamiliarPGPAF); servios de assistncia
tcnica e extenso rural; programas de compras pblicas de alimentos da
agricultura familiar (Programa de Aquisio de AlimentosPAA e do Programa Nacional de Alimentao EscolarPNAE); programa de habitao
rural (Minha Casa Minha VidaMCMV); programa de produo e uso do
biodiesel (Selo Combustvel Social); Previdncia Social.
Assim, a DAP , tambm, condio para acessar diversas polticas pblicas,
inclusive sob coordenao de outros ministrios, que tenham os agricultores
familiares como pblico beneficirio.
44
Essa condio de porta de entrada faz com que a DAP seja um instrumento
de controle e acompanhamento de polticas e de caracterizao do pblico
beneficirio, pois permite que dados de cobertura de polticas sejam cruzados entre si, mapeando a trajetria de acesso e uso por parte dos agricultores
e agricultoras familiares, a fim de identificar lacunas de aplicao e direcionar as aes para os pblicos prioritrios (Galindo, 2014, p. 11).
O plano Brasil Sem Misria (BSM) acelerou o processo de articulao das
polticas de desenvolvimento rural com as polticas sociais e de cruzamento
10. Fonte: Secretaria da Agricultura Familiar/MDA, comunicao pessoal, 30 de novembro de 2015.
entre bases de dados, especialmente entre o Cadastro nico para Programas

Sociais (Cadnico), a DAP e o Sistema de Informaes dos Projetos de Reforma Agrria (SIPRA) (Mendona e Galindo, p. 32, 33 e 35). O batimento entre
as bases de dados permitiu identificar de forma mais completa as famlias em
situao de pobreza e de extrema pobreza a serem beneficiadas pelas aes de incluso produtiva rural do BSM e, tambm, identificar um nmero significativo
de agricultores familiares que no eram visveis pelos marcadores especficos do
Cadnico e traar um perfil da situao dessas famlias sobre aspectos no contemplado pela DAP e pelo SIPRA, como o acesso a educao, sade, habitao,
gua e energia eltrica (Mendona e Galindo, 2015, p. 38, 41, 45 e 47).
Novas iniciativas tm buscado ampliar a articulao entre as polticas sociais e
de desenvolvimento rural utilizando o Cadnico. Na reforma agrria um dos
critrios para as aes de obteno de terras a densidade de populaes em
situao de extrema pobreza e pobreza, alm da prioridade dada na seleo
de beneficirios aos que esto no Cadnico (Mendona e Galindo, 2015, p.
44). Outro exemplo a utilizao do Programa Nacional de Documentao
da Trabalhadora Rural como instrumento da Busca Ativa para incluso de
mulheres no Cadnico (Mendona e Galindo, 2015, p. 42).
SELO DA AGRICULTURA FAMILIAR
A partir da DAP foi possvel dar incio a novos mecanismos para dar visibilidade e promover comercialmente seus produtos e servios. O principal
o Selo de Identificao da Participao da Agricultura Familiar (SIPAF),
conhecido por Selo da Agricultura Familiar, que foi criado em 2009 pelo
MDA para fortalecer a identidade social desse setor perante os consumidores,
informando sobre sua presena nos alimentos, nas bebidas e no artesanato11.
O SIPAF pode ser usado pelos agricultores que possuem a DAP; por cooperativas ou associaes, formadas por agricultores familiares, que possuam ou
no DAP; e por empresas cujos produtos tenham uma participao relevante
de produtos da agricultura familiar.
A permisso autoriza a aplicar o selo nos produtos e empreendimentos previamente informados, desde que os agricultores declarem estar de acordo com
11. Portaria MDA n 45, de 28 de julho de 2009, alterada pela Portaria MDA n 7, de 13 de janeiro de 2012.
45

as exigncias legais quanto produo, industrializao e comercializao. A

permisso automtica para quem tenha a DAP, tanto a de pessoa fsica
como a de jurdica. No caso das pessoas jurdicas que no tm DAP, estas devem comprovar que o produto para o qual solicitam a aplicao do selo tem
na constituio de seus custos a participao da agricultura familiar em valor
superior a 50%, para produtos finais no caso de apenas uma matria-prima,
ou a mesma exigncia para a composio da matria-prima principal.
O SIPAF , portanto, um mecanismo apenas de identificao de origem social
dos produtos, que no se confunde com as certificaes sanitrias, de produo
orgnica ou outras existentes. Ele agrega valor aos produtos por conter requisitos cada vez mais exigidos pelos consumidores, como a alimentao saudvel,
a segurana alimentar e a valorizao da cultura local e da produo regional.
Sua identidade visual valoriza o carter social da agricultura familiar e contm
o texto Aqui tem Agricultura Familiar. Atualmente, j foram dadas 1079
permisses de uso do Selo 629 agricultores familiares, 70 empresas e 380
cooperativas, beneficiando mais de 118 mil agricultores e cerca de 10,1 mil
produtos12.
O Selo j est presente nas prateleiras de supermercados e hipermercados do
Brasil, mas ainda em um pequeno nmero de produtos. Aos poucos ele vai
se constituindo em um diferencial para acessar aes de promoo comercial
do MDA, por exemplo, ao ser critrio para selecionar os empreendimentos
que pretendem participar de feiras nacionais ou que pretendem levar seus
produtos para os estandes do MDA em eventos internacionais, como o caso
da Biofach (Alemanha) e da Expoalimentaria (Peru).
46
Existem no Brasil outros mecanismos de identificao de produtos da agricultura familiar criados por diferentes organizaes. A difuso do SIPAF tem
permitido uma associao de esforos no sentido de convergir para uma nica
marca e fortalec-la. Um caso ilustrativo o do governo estadual da Bahia,
que j substituiu o seu selo estadual pelo SIPAF e avanou com a iseno do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) para as associaes e cooperativas portadoras de DAP Jurdica e que utilizem o SIPAF.
12. Fonte: Secretaria de Agricultura Familiar/MDA, dados consolidados em outubro de 2015.
VISIBILIDADE S IDENTIDADES
Mas o reconhecimento da diversidade de segmentos que compem o universo da agricultura familiar justifica, em determinadas situaes, a criao de selos
especficos de origem, vinculados ao SIPAF, que contribuem para dar visibilidade a
identidades tnicas, culturais e territoriais, como no caso das comunidades quilombolas e dos povos indgenas.
Em 2010, a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) instituiu o selo de identificao social de produtos oriundos das comunidades
quilombolas, Selo Quilombos do Brasil, como uma das aes do Programa Brasil
Quilombola13. A partir de 2012 passou a ter sua expedio associada e articulada ao
SIPAF e DAP, e a ser emitido pelo MDA para comunidades quilombolas, especialmente, por intermdio de suas associaes, e tambm para empresas que utilizem
produtos com essa origem.
O Selo Indgenas do Brasil foi institudo em 2014, fruto da parceria da
Fundao Nacional do ndio (Funai) com o MDA, no dilogo com as organizaes
indgenas, como um mecanismo de identificao da origem tnica e territorial da
produo dos povos indgenas14, agregando valor simblico e cultura produo
agrcola e extrativista e ao artesanato, como previsto pela Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental de Terras Indgenas (PNGATI)15.
IDENTIDADE REGIONAL
A necessidade de identificao da agricultura familiar para viabilizar polticas diferenciadas e dar visibilidade sua importncia econmica e social vem ganhando espao internacional, tanto em experincia de integrao regional, como em
fruns pluriestatais como caso da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa
(CPLP) e em fruns e organismos multilaterais.
A principal experincia regional de critrios comuns de identificao da
agricultura familiar a do Mercosul, impulsionada pela Reunio Especializada sobre
Agricultura Familiar (REAF).
13. Sobre o Programa Brasil Quilombola, ver http://www.portaldaigualdade.gov.br/comunidades-tradicionais/programa-brasil-quilombola.
14. Segundo o Censo Demogrfico de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a populao
total de indgenas no Brasil de 817963, sendo 305 etnias e 274 lnguas diferentes.
15. A PNGATI foi instituda pelo Decreto n 7747/2012 (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2011-2014/2012/decreto/d7747.htm), e suas atividades esto disponveis em http://www.funai.gov.br/pngati/.
47

Na sua prpria origem, a REAF expressa o reconhecimento dos Estados

membros, estimulada pelos movimentos e organizaes sociais, de que a agricultura familiar um setor econmico e social relevante, com contribuies
importantes para o projeto de integrao, e que deveria contar com polticas
pblicas diferenciadas.
Fruto do dilogo entre representantes de governos e das organizaes da agricultura familiar, chegou-se a uma definio de critrios comuns e amplos para
o reconhecimento, a identificao e a delimitao do pblico destinatrio das
polticas diferenciadas para esse setor, que se transformou em norma do Mercosul. Os critrios so: predominncia da mo de obra familiar; gesto direta da
produo pela famlia, que deve residir no prprio estabelecimento ou em localidade prxima; utilizao de recursos produtivos compatveis com a capacidade
de trabalho da famlia. So parte da agricultura familiar do bloco regional os
produtores rurais sem-terra, os beneficirios dos programas de reforma agrria e
as comunidades de produtores que fazem uso comum da terra16.
Esses critrios orientaram a construo e implantao de sistemas nacionais de
registros adequados s diferentes realidades, que contou com uma intensa agenda de intercmbio e cooperao. Os registros foram utilizados de forma diferenciada nos pases, como condio para o acesso a polticas agrcolas e sociais.
Em 2012, o Mercosul aprovou uma nova deciso, estabelecendo o mtuo reconhecimento dos registros nacionais, ampliando o marco regional de identificao da agricultura familiar17.
48
Mais recentemente, em 2014, acordou-se uma recomendao para que os

pases adotassem instrumentos de identificao dos produtos e servios da
agricultura familiar, que j se desdobrou na implantao do selo Manos Campesinas no Chile e do selo Producto de la Agricultura Familiar na Argentina.
Como se pode observar na trajetria brasileira e na da REAF, h um conjunto bsico de aspectos comuns na base da identificao e caracterizao
da agricultura familiar. Aspectos que tambm, de certa forma, fazem parte
16. Resoluo Mercosul/GMC/25/07 sobre diretrizes para o reconhecimento e a identificao da agricultura familiar.
17. Deciso Mercosul CMC/20/14 sobre registros nacionais voluntrios da agricultura familiar dos Estados Partes,
que alterou a Deciso Mercosul CMC/59/12.
de discusses atuais em espaos multilaterais, como evidenciado no AIAF

2014, onde a FAO construiu e divulgou uma definio em que a agricultura
familiar consiste em um meio de organizao das produes agrcola, florestal, pesqueira, pastoril e aqucola que so gerenciadas e operadas por uma
famlia e predominantemente dependente de mo de obra familiar, tanto de
mulheres quanto de homens18. Outra iniciativa importante no mbito da
FAO foi a elaborao de estudos visando a construo de recomendaes para
a aplicao de critrios comuns em processos locais, nacionais e regionais de
definio de agricultura familiar, e para dar visibilidade estatstica a esse setor,
incluindo diretrizes e instrumentos (Ramos, 2014).
A identificao e o registro da agricultura familiar ganharam importncia e
agora fazem parte da agenda do desenvolvimento rural sustentvel dos pases.

BCB. 1995. Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2191, de 24 de agosto
de 1995. Criou aDAP.(Disponvelemhttp://www.bcb.gov.br/pre/normativos/
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BCB. 2012. Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 4107, de 28 de junho de 2012. Atribui aoMDAaresponsabilidadepeloprocessodeemissodeDAP.(Disponvelemhttp://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/
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51
Crdito e garantia de renda

para a agricultura familiar
m dos principais desafios para o fortalecimento da agricultura familiar e

de suas organizaes econmicas o aumento e a estabilizao da renda
diante das instabilidades climticas e de mercado to presentes nas atividades
agropecurias.
Para isso tem sido fundamental na experincia brasileira a reformulao, a
criao e a combinao de instrumentos de reforma agrria e de polticas
agrcolas diferenciadas. Entre os instrumentos que impactam diretamente a
garantia da renda da agricultura familiar esto o crdito rural e o seguro, que
so objeto deste captulo.
CRDITO DIFERENCIADO PARA A AGRICULTURA FAMILIAR
O Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), criado em

1995, foi o primeiro instrumento nacional de poltica agrcola diferenciada
voltado para atender s necessidades desse segmento no Brasil.
Antes de sua criao era muito difcil, para os agricultores familiares, acessar
as linhas de financiamento existentes, em funo das exigncias e dos procedimentos para a concesso do crdito. A documentao, as garantias necessrias para contratao e as taxas de juros eram as mesmas para pequenos e
grandes produtores, e sua inadequao s necessidades da agricultura familiar
53

fizeram com que, em muitos os casos, o acesso ao crdito resultasse em endividamento e em perda de propriedades.
Durante o processo de redemocratizao cresceram as mobilizaes das organizaes sociais do campo e elas resultaram na conquista do reconhecimento
de alguns direitos, como o acesso a Previdncia Social, dando visibilidade e
fortalecendo suas reivindicaes.
No incio dos anos 1990, setores do sindicalismo rural da Regio Sul promoveram uma ampla discusso sobre um novo modelo de crdito para a reestruturao produtiva da agricultura familiar e, no Ministrio da Agricultura,
foram formuladas propostas de poltica agrcola diferenciada para o pequeno
produtor rural1 (Bianchini, 2015, p. 23).
Em maio de 1995, num grande ato unificado chamado Grito da Terra Brasil, os movimentos do campo pressionaram pela criao de um crdito rural
diferenciado para os agricultores em regime de economia familiar, apostando que isso poderia desencadear a conquista de outras polticas (Contag,
1995).
Essa presso social, associada crtica aos efeitos excludentes e concentradores de terra e de renda da modernizao conservadora da agricultura e s contribuies acadmicas para revelar a heterogeneidade do meio rural e propor
novas diretrizes para o desenvolvimento rural2, culminou com a criao e a
regulamentao do Pronaf3.
54
Ao institucionalizar, como poltica pblica, uma reivindicao dos movimentos do campo, o Estado brasileiro reconheceu a legitimidade de suas demandas e abriu novas oportunidades para a afirmao da agricultura familiar
como categoria social e identidade poltica, e para novas vias de desenvolvimento para o meio rural.
O Pronaf constituiu-se, ainda em 1995, como uma linha de crdito para o
financiamento da produo da agricultura familiar, com operaes de custeio
1. Documento Proposta e recomendao de poltica agrcola diferenciada para o pequeno produtor rural, Portarias MAARA n 692, de 30 de novembro de 1993, e n 42, de 24 de janeiro de 1994.
2. Ver, entre outros, os seguintes textos: Veiga, 1994; Guanzirolli et al., 1999; Guanzirolli et al., 2001.
3. Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2191, de 24 de agosto de 1995, e Decreto n 1946/1996.
CRDITO E GARANTIA DE RENDA

PARA A AGRICULTURA FAMILIAR
e investimento, melhorias em infraestrutura comunitria, com a obrigatoriedade de adeso ao seguro ento existente, o Proagro4. No ano seguinte constituiu-se como programa, propondo-se abranger aes integradas com estados
e municpios para o desenvolvimento rural, de estmulo pesquisa e difuso
de tecnologias adequadas e de fomento ao aperfeioamento profissional, valorizando processos participativos e as demandas locais dos agricultores. O
escopo inicial do programa, que inclua os eixos de crdito, infraestrutura e
formao (Bianchini, 2015, p. 38), foi-se modificando medida que novas
polticas foram-se constituindo, e acabou se concentrando no crdito.
O Pronaf tem, atualmente, uma carteira ativa de 3,2milhes de contratos
que representam R$32bilhes e abrangem 2,2milhes de agricultores familiares com contratos abertos (em ser5), e est presente em 4963 municpios.
Para a safra 2015/2016 esto disponveis R$28,9bilhes.
GESTO DO PRONAF
A execuo operacional do Pronaf coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), em parceria com o Ministrio da Fazenda (MF)
e os bancos oficiais (empresas de economia mista controladas pelo governo
federal), Banco do Brasil (BB), Banco do Nordeste (BNB) e Banco da Amaznia (BASA).
A importncia do papel desempenhado pelo MDA reside no fato de que lhe
cabe elaborar e propor, a cada ano, ao Conselho Monetrio Nacional (CMN)6
todas as condies para as operaes do Pronaf, ou seja, como o sistema financeiro dever atuar na promoo do crdito para a agricultura familiar. Isso
inclui a definio das fontes, das taxas de juros, dos limites de crdito, entre
outros temas. A resoluo do CMN, uma vez aprovada, publicada pelo Banco
Central e contm as normas que autorizam e regulam as operaes de crdito
dos agentes financeiros (Muller e Sanches, 2014, p. 426).
4. Programa de Garantia da Atividade Agropecuria, criado pela Lei n 5969, de 11 de dezembro de 1973, para
cobertura total ou parcial das dvidas de custeio do produtor junto ao agente financeiro, em funo de perdas
verificadas em decorrncia de fenmenos naturais, pragas ou doenas que no tenham controle tecnicamente recomendado.
5. Contratos em ser so aqueles cujo saldo a liquidar seja maior que zero.
6. O Conselho Monetrio Nacional constitudo pelo ministro da Fazenda, pelo ministro do Planejamento, Oramento e Gesto e pelo presidente do Banco Central do Brasil (Bacen), e, periodicamente, emite resolues sobre
aspectos da poltica econmica, entre os quais o crdito rural.
55

Foi uma longa trajetria para efetivar a exigncia constitucional de tratamento diferenciado para a agricultura familiar e chegar dimenso e importncia
que o Pronaf tem hoje7. O sentido geral das mudanas no Pronaf, que ocorreram de forma intensa a partir de 2003, foi o de simplificar, aperfeioar, qualificar e expandir o crdito diferenciado para a agricultura familiar, ampliando
o acesso, o nmero de agentes financeiros e o montante de recursos disponibilizados, reduzindo a taxa de juros e adequando suas linhas diferenciao
interna da agricultura familiar.
Isso envolveu os aprendizados dos movimentos sociais e das instituies, especialmente dos agentes financeiros, sob presso social e muita negociao
com os movimentos e com as reas do governo federal responsveis pela poltica econmica.
Mas a expanso do Pronaf s foi possvel porque, ao mesmo tempo que se
promoviam mudanas incrementais e de qualidade no seu desenho e na sua
operao, foram criados novos instrumentos associados de poltica agrcola
e de desenvolvimento rural. Entre outros, destacam-se: a reconstruo da
Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural; o Programa de
Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar, o Programa de Organizao
Produtiva da Mulheres Rurais; e o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais8.
IDENTIFICAO E ESTRATIFICAO
56
O primeiro grande desafio foi elaborar um instrumento para que os agentes

financeiros identificassem facilmente quem eram os agricultores familiares
beneficirios do Pronaf. Esse instrumento a Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP)9.
As informaes da DAP possibilitaram a estratificao dos agricultores, o que
serviu como parmetro para ajustar as linhas de financiamento s diferentes situaes das unidades de produo, diferenciando condies do crdito,
como limites, taxa de juros, rebates e critrios de avaliao e monitoramento.
7. Os dados sobre a evoluo do Pronaf, ano a ano, esto disponveis em vrias fontes, entre elas, Bianchini (2015,
p. 23-33).
8. Algumas dessas polticas so tratadas em outros textos dessa publicao.
9. Ver, nesta publicao, o texto Identificao e registro da agricultura familiar.

O Pronaf dirigido ao agricultor e agricultora familiar e s suas organizaes

econmicas, e no para uma dada cultura ou finalidade especfica. As atividades
a serem financiadas so detalhadas em proposta simplificada ou num projeto
tcnico para avaliao do agente financeiro para a concesso do crdito. Essas
caractersticas conferem flexibilidade ao programa para atuar em todas as regies do pas, adaptando-se s necessidades locais e s diferentes demandas.
A estratificao dos beneficirios em grupos de renda familiar iniciou-se com
a criao do Pronaf Especial (conhecido por Pronafinho), em 1997, destinado a agricultores familiares de menor renda (Bianchini, 2015, p. 30). Em
1999, estabeleceu-se uma estratificao em quatro grupos10: A, formado
por assentados da reforma agrria (antes eram atendidos pelo extinto Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria Procera); B, formado por
agricultores com renda bruta familiar abaixo da Linha da Pobreza estabelecida
pelo governo federal; C, agricultores familiares em transio, com baixo nvel de capitalizao e renda bruta familiar entre R$1500,00 e R$8000,0011;
D, agricultores familiares mais capitalizados ou em incio de capitalizao,
com renda bruta familiar entre R$8000,00 e R$27500,0012.
Novas alteraes foram introduzidas no enquadramento com a criao do
Grupo E, na safra 2004/2005, englobando agricultores com patamar de
renda superior, e com a juno dos Grupos C, D e E em um nico, o
Grupo Varivel (V), na safra 2008/2009.
Atualmente, os beneficirios do Pronaf so aqueles que atendem aos critrios
da Lei da Agricultura Familiar (Lei n 11326, de 2006), alm de grupos
especiais: Grupo A para assentados da reforma agrria ou do crdito fundirio; Grupo B para beneficirios com renda bruta familiar anual de at
R$20mil e que no contratem empregados permanentes; e Grupo A/C
para egressos do Grupo A , ou seja, assentados da reforma agrria ou do
crdito rural que j tm contratado o primeiro financiamento; e, Grupo
V, formado por aqueles com renda bruta anual familiar de R$20mil a
R$360mil, podendo manter empregados permanentes em nmero menor
10. Segundo Bianchini (2015, p. 40), esses critrios dialogam com o conceito de sistemas agrrios e distinguem a
situao de pobreza da reproduo social simples e da reproduo social ampliada.
11. Os valores monetrios indicados neste texto encontram-se em reais correntes.
12. Resoluo Bacen n 2629, de 10 de agosto de 1999.
57

que a quantidade de pessoas da prpria famlia ocupada no estabelecimento.

Para os Grupos B e V h a condio de que pelo menos 50% da renda
bruta seja oriunda de atividade agropecuria (Bacen).
ENGENHARIA FINANCEIRA
A elaborao do Pronaf deu-se a partir das caractersticas do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) e das inovaes introduzidas no padro de captao de recursos para o crdito, e da prpria estrutura do sistema financeiro
brasileiro, com instituies pblicas atuando nesse setor.
As instituies de crdito e outras que fazem parte do SNCR tm, por obrigao legal, que manter aplicado em operaes de crdito rural 34%, no mnimo, dos saldos mdios dirios dos recursos captados vista e 74% da mdia
diria dos depsitos aplicados na Caderneta de Poupana Rural. Esses percentuais foram definidos pelo CMN e se constituem em fontes de recursos
obrigatrias para o crdito rural, conhecidas por Exigibilidades Bancrias13,
sendo que 10% do seu total devem ser aplicados no Pronaf.
O risco da operao varia com os objetivos do financiamento, podendo ser
assumidos integralmente pelo banco, pelo governo ou compartilhado entre
ambos. Os bancos privados e pblicos podem aplicar diretamente esses recursos ou repassar a outra instituio financeira, com a condio de que sejam
aplicadas na finalidade predeterminada.
58
O principal agente financeiro do Pronaf o Banco do Brasil, que conta com

uma grande rede de agncias distribudas por todo o pas e uma longa tradio
no crdito rural. O Banco do Nordeste14 e o Banco da Amaznia esto voltados
para o desenvolvimento regional; o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) voltado para investimentos chamados de segundo
piso, que so basicamente operaes maiores com agroindstrias e cooperativas.
Mais recentemente, a Caixa Econmica Federal (CEF) iniciou suas operaes
no crdito rural, no caso do Pronaf restrita a operaes com cooperativas.
13. Lei n 4829, de 1965 (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4829.htm); Lei n 8171, de
1991 (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8171.htm).
14. O Banco do Nordeste atua em noves estados da Regio Nordeste e no norte dos estados de Minas Gerais e
Esprito Santo, que apresentam indicadores sociais e econmicos abaixo dos parmetros de outras regies do Brasil,
notadamente no meio rural (Banco do Nordeste, 2015).

Na safra 2014/2015 foram mais de 300 instituies financeiras envolvidas na

operao do programa, que conta, ainda, com o trabalho de facilitao realizado por sindicatos, associaes, agroindstrias, cooperativas, instituies
pblicas, cooperativas e empresas que prestam servios de assistncia tcnica.
Para viabilizar a expanso do volume de recursos aplicados no Pronaf e a reduo das taxas reais de juros, foi fundamental uma engenharia financeira na
composio das fontes.
As principais fontes de recursos para o Pronaf so o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT)15, os Fundos Constitucionais (FNE, FCO e Fundo Amaznia)16, a Poupana Rural, a Exigibilidade Bancria e o Oramento Geral da
Unio. As fontes tm diferentes custos de captao (taxa de juros, custos administrativos e tributrios) e, nos casos em que esses custos so superiores aos
juros pagos pelos agricultores nas operaes do Pronaf, o Tesouro Nacional
realiza a equalizao, ou seja, arca com a diferena (Bianchini, 2015, p. 90).
Portanto, uma deciso importante tomada pelo governo federal a cada ano
o limite desse desembolso, com definies de tetos para os valores financiados
passveis de equalizao, por fonte e instituio financeira.
As fontes com maior impacto no resultado primrio da administrao pblica,
que so o Oramento Geral da Unio (OGU) e os Fundos Constitucionais, so
destinadas prioritariamente para as linhas de crdito reservadas aos agricultores
familiares de menor renda, nas quais o risco da operao assumido completamente pelo governo federal ou compartido com as instituies financeiras.
Esse sistema de composio de vrias fontes de financiamento reduz riscos
e proporciona maior flexibilidade nas garantias reais, alm de permitir a
59
15. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) aporta recursos para o financiamento de vrios programas do
governo federal. Os montantes definidos para cada ano so alocados na forma de Depsitos Especiais nos bancos
pblicos, que devem destin-los para o Pronaf e demais programas.
16. Os Fundos Constitucionais de Financiamento foram criados pela Constituio Federal em 1988 e regulamentados pela Lei n 7827, de 1989 (disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7827compilado.htm), com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento econmico e social das regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, por intermdio das instituies financeiras federais de carter regional, mediante a execuo de
programas de financiamento aos setores produtivos, em consonncia com os respectivos planos regionais de desenvolvimento. So constitudos da destinao, pela Unio, de parcela do produto da arrecadao dos impostos
sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados. Na aplicao de seus recursos
os fundos ficaro a salvo das restries de controle monetrio de natureza conjuntural e devero destinar crdito
diferenciado dos usualmente adotados pelas instituies financeiras, em funo das reais necessidades das regies
beneficirias.

incluso de agricultores de baixa renda () no sistema financeiro e, na sequncia de vrias operaes, que se acumulem informaes importantes para
a assuno futura do risco pelos bancos ou cooperativas, quando esses agricultores desejarem contratar operaes de montantes mais elevados (Muller
e Sanches, 2014, p. 426 e 427).
A comparao entre as safras 2001/2002 e 2014/2015 ilustra as mudanas na
participao das diferentes fontes, com destaque para o peso importante da
Poupana Rural e a reduo do OGU. A participao das principais fontes
evoluiu da seguinte maneira: FAT, de 53% para 9,75%; OGU, de 11,5%
para 1%; Fundos Constitucionais, de 26,5% para 16,64%; e Exigibilidades
Bancrias, de 6% para 8,3%.
INOVAES NO PRONAF
As mudanas e inovaes no Pronaf so incorporadas, a cada ano, a partir das

pautas de reivindicaes, mobilizaes e presses dos movimentos sociais,
de vrias rodadas de negociao com o governo, e entre reas do governo. O
resultado desse processo o Plano Safra da Agricultura Familiar e da Reforma Agrria, que anuncia o volume de recursos e as condies do Pronaf, as
inovaes nos programas de seguro, comercializao, assistncia tcnica e nas
demais polticas de desenvolvimento rural.
O ato de lanamento do Plano Safra o momento em que os movimentos
capitalizam conquistas e renovam suas expectativas, e os vrios rgos de governo e os agentes financeiros assumem compromissos.
60
As modificaes no Pronaf resultaram na expanso do montante de crdito

disponvel, na sua nacionalizao, na reduo das taxas de juros, na ampliao dos volumes de recursos e dos beneficirios, com a elevao do teto da
renda e incluso de novos segmentos (por exemplo, pescadores artesanais),
na criao de novas linhas para diferentes pblicos (mulheres17, jovens, etc.)
e atividades (florestal, turismo rural, artesanato, agroecologia, agroindstria,
etc.), visando sua adequao aos diferentes biomas, nveis de renda e padres
de reproduo econmica da agricultura familiar.
17. O Pronaf Mulher tratado no texto Cidadania e autonomia para as mulheres rurais, que integra esta publicao.

Uma das principais inovaes deu-se no campo da simplificao e agilizao do

acesso, com a adoo de contrato padro que gerou grande reduo de custos
operacionais, do Carto Pronaf que facilita a obteno do crdito e a renovao do custeio, inclusive com mecanismos de renovao automtica no caso
de pagamentos em dia e aplicaes corretas (Bianchini, 2015, p. 49).
No incio o Pronaf no se diferenciava muito das demais linhas de financiamento de crdito rural, com uma taxa nominal que variava de 16% a 12% ao
ano, com bnus de adimplncia (pagamento em dia). Com o passar do tempo,
as taxas de juros foram sendo reduzidas gradualmente e, em 2015, as linhas de
custeio e investimento iniciaram com uma taxa de juros de 2,5% e chegaram
at a 5,5% ao ano, sendo de 0,5% no microcrdito. As taxas so muito atrativas
e se configuram em um forte estmulo para a agricultura familiar.
Nos primeiros anos, o Pronaf estava concentrado na Regio Sul do Brasil,
financiando R$2,3bilhes, mas a partir de 2003 ganhou um novo impulso
com as polticas voltadas ao combate fome e com a adoo da diretriz de
incluso bancria, at obter cobertura em todo territrio nacional, e atingir
R$23,9bilhes financiados na safra 2014/201518 (Bacen, 2015).
O Pronaf tem realizado, anualmente, cerca de 2milhes de contratos, especialmente nas regies que concentram a pobreza rural. Atualmente existem
3,5milhes de contratos ativos com mais de 2,6milhes de agricultores familiares, considerando que os agricultores familiares podem ter um contrato
de custeio na safra e outros contratos de investimento por vrias safras (Bianchini, 2015, p.97).
O volume de recursos disponibilizado para o Pronaf cresceu muito ao longo
dos anos, e o programa se nacionalizou, chegando a 95% dos municpios
brasileiros. Na safra 2002/2003 foram executados R$2,4bilhes em cerca de
900mil contratos. J na safra 2014/2015 o montante de recursos executados
chegou a R$ 24bilhes, um aumento de 10vezes.
Na safra 2000/2001, participaram do Pronaf mais de 775mil agricultores, com um financiamento mdio de R$2400,00. Dez anos depois, eram
18. A safra agrcola corresponde ao perodo iniciado em julho de um ano at junho do ano seguinte.
61

1,3milhes acessando o crdito, com um valor mdio financiado por agricultor de pouco mais de R$8650,0019.
Alm disso, os limites de contratao de crdito tambm cresceram. Na
primeira safra de vigncia do Pronaf, um agricultor familiar poderia contratar no mximo R$10mil. J na safra 2015/2016, o limite individual de
contratao pode chegar at R$300mil. O limite difere conforme a fonte
do recurso. Quando o risco assumido parcial ou integralmente pela instituio financeira, os limites chegam a R$200mil para custeio e R$300mil
para investimentos. Quando o risco da Unio ou dos Fundos Constitucionais, os limites so de at R$10mil para custeio e R$35mil para
investimentos.
Nesses anos cresceu muito a participao das cooperativas de crdito rural
na execuo do Pronaf, especialmente por intermdio dos sistemas Bancoob, Bansicred e Ancosol. Um novo marco legal operacional facilitou a
criao, a expanso e a consolidao das cooperativas de crdito, que passaram a contar com aes de apoio e fomento do governo federal (Bianchini,
2015, p.50).
Atualmente, a Cooperativas de Crdito Rural com Interao Solidria (Cresol) o segundo maior aplicador de recursos do Pronaf, atrs apenas do Banco do Brasil, contando para isso com recursos oriundos de fontes do Tesouro
Nacional e repassados pelos bancos, via venda de carteira ou diviso de custos
de transao.
62
Para se ter uma viso geral da composio da carteira do Pronaf, em 2013

foram realizados 2,1 milhes decontratos, no valor total de R$ 20,3 bilhes,
sendo que os investimentos representaram 69,3% dos contratos e 55,4% dos
valores. Os principais itens apoiados com os investimentos foram a aquisio
de bovinos (13,8% do valor total do Pronaf ), de tratores (4,7%) e de outras
mquinas (2,9%) e o melhoramento de pastagens (2,0%). Os principais itens
apoiados com o custeio foram a manuteno e criao de bovinos (11,3%) e
o cultivo de soja (8,7%), milho (8,3%) e trigo (2,2%)20.
19. Converso dlar para real em 8/8/2012: U$1.00 equivale R$2,00.
20. Bacen, Matriz de Dados do Crdito Rural (disponvel em http://www.bcb.gov.br/pt-br/sfn/credrural/sicor/
matrizinformacoes/Paginas/default.aspx).

MICROCRDITO RURAL
A primeira experincia no Pronaf de uma linha para atender os agricultores

familiares de menor renda foi o Pronaf Especial, criado em 1997, abrangendo
operaes de custeio e investimento com taxas de juros menores e com um
rebate sobre o principal. Como o rebate era fixo, quanto menor o emprstimo, maior a taxa de subsdio em percentual embutida na operao.
Esse modelo deu origem, em 1999, ao Pronaf B, que sofreu alteraes at ser
transformado, na safra 2005/2006, em Pronaf Microcrdito Rural, nos marcos
do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo e Orientado PNMPO21.
A deciso de criar um programa de microfinanas decorreu do reconhecimento de sua eficcia na gerao de trabalho e de renda para os segmentos
de baixa renda da populao e da avaliao da experincia anterior do Pronaf
junto a esse setor.
Em 2004, foram realizadas pelo BNB 834mil operaes de Pronaf B, com a
aplicao de R$652milhes. Esse rpido crescimento veio acompanhado da
constatao da pequena diversidade de atividades financiadas e por uma alta
inadimplncia, associadas insuficincia na orientao tcnica dos projetos e no
acompanhamento da aplicao do crdito (Banco do Nordeste, 2015, p. 12).
Era evidente o potencial do Pronaf B para incorporar ao sistema de crdito
os agricultores mais pobres e, ao mesmo tempo, a urgente necessidade de ele
ser ajustado.
A definio de um valor bem razovel para a remunerao das operaes de microcrdito pelo Ministrio da Fazenda e o apoio do MDA permitiram que o
BNB, baseado em sua experincia no microcrdito urbano com o Crediamigo,
elaborasse o Agroamigo, com uma metodologia especfica associada ao servio de
Servio de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) (Bianchini, 2015, p.52).
A metodologia prev o acompanhamento e a orientao, no prprio estabelecimento das famlias, de um tcnico que pertence comunidade do agricultor e que assessora na elaborao e acompanha a implementao de projetos
21. A Lei n 11110/2005 institui o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado.
63

de gerao de renda envolvendo atividades agropecurias e no agropecurias

(Banco do Nordeste, 2015, p. 13).
A operacionalizao do programa envolve uma parceria com o Instituto Nordeste de Cidadania, uma organizao da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIP) com experincia anterior em microfinanas, que assume as atividades prvias contratao e, posteriormente, acompanha a aplicao dos
recursos.
Com o apoio do MDA foram adquiridas motocicletas para garantir a mobilidade necessria e so realizadas atividades de formao dos agentes de crdito no apenas nos temas contbeis, mas tambm acerca da natureza de seu
trabalho de apoio promoo da autonomia econmica desses agricultores,
o que demanda a valorizao do seu conhecimento, de suas experincias e de
suas escolhas.
O acesso a essa linha de crdito vem acompanhado da incluso bancria,
que permite ao agricultor acessar produtos e servios financeiros, como uma
conta corrente simplificada com disponibilizao de carto de dbito, que
possibilita a realizao de saques, depsitos e pagamentos.
A proximidade e o conhecimento pessoal entre o agente do microcrdito e
o agricultor resultaram na ampliao, qualificao e agilizao do acesso ao
crdito; na melhoria socioeconmica das famlias; na reduo de custos para
o agricultor e para o banco, gerando melhores indicadores de aplicao e uma
baixa inadimplncia.
64
O programa ilustra o potencial de uma gerao de polticas sociais que, sem

renunciar ao papel do Estado descentralizao, adota sistemas inteligentes
de governana, aposta no uso racional dos recursos pblicos e se apoia na
aprendizagem coletiva como mtodo de desenvolvimento (Abramovay et al.,
2012, p. 19, 20).
MAIS ALIMENTOS
Nos marcos da crise internacional, da elevao dos preos dos alimentos e de

seu impacto na inflao foi lanado, em 2008, o Programa Mais Alimentos

com o objetivo de aumentar a produtividade da agricultura familiar e, assim,

ampliar a oferta de alimentos.
Avaliava-se que esse setor teria um imenso potencial produtivo ainda no
devidamente aproveitado, e se fosse devidamente estimulado poderia gerar
resultados rapidamente. Com esse objetivo e essa compreenso, o programa
apostou na combinao do investimento de longo prazo em infraestrutura
produtiva, acesso a conhecimento e tecnologias e reformulaes na poltica
de abastecimento, que resultaram nas trs reas do programa: mais investimento, mais tecnologia e mais mercados.
Uma nova linha de investimento do Pronaf foi criada, melhorando as condies preexistentes, para financiar a aquisio de mquinas e equipamentos
voltados para as caractersticas do setor, recuperao de solos, sistemas de
refrigerao de leite, melhoramento gentico, sistemas de irrigao, hortas,
estufas e armazns22. Essa linha de crdito financia projetos individuais de at
R$150mil, e coletivos de at R$750mil, com juros de 2% ao ano, com at
trs anos de carncia e at dez anos para pagar. Para financiamento de estruturas de armazenagem o prazo pode chegar a 15 anos. Os contratos contam
com o Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF)
e, portanto, os investimentos so indexados ao preo mnimo do produto
escolhido pelo agricultor (Muller e Sanches, 2014. p. 438)
Uma inovao importante foi o acordo feito com as associaes das indstrias de mquinas e equipamentos para reduo dos preos, que so negociados caso a caso pelo agricultor com o fabricante, com descontos entre
10% e 15%.
Recentemente, o programa passou a incorporar a aquisio de equipamentos
para produo de energia elica e solar, possibilitando a ampliao de gerao
prpria de energia renovvel.
Desde o incio de sua apurao j foram adquiridos mais de 60mil tratores
de at 75cv e caminhes de pequeno porte e firmados 90mil contratos para
22. Para consultar a lista de mquinas e equipamentos financiveis e outras informaes sobre o Programa Mais
Alimentos, ver www.mda.gov.br.
65

aquisio de equipamentos agrcolas, alm de resfriadores de leite e outros

equipamentos, compondo uma carteira de mais de R$8,2bilhes, que contribui para a diminuio da penosidade do trabalho e para o aumento da
renda das famlias.
Outra prioridade do Mais Alimentos foi a articulao dos servios de assistncia tcnica e extenso rural e de pesquisa agropecuria para a disponibilizao de tecnologias apropriadas para a agricultura familiar, envolvendo mais
de 1,6mil aes da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa)
dirigidas a aumentar a produtividade dos principais produtos da agricultura
familiar (Muller e Sanches, 2014, p. 439).
Na rea de mais mercados, a prioridade foi dada reestruturao da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), com a recuperao de sua capacidade de armazenagem, a manuteno de estoques reguladores e a reorientao da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), com sua adequao
para a agricultura familiar (Muller e Sanches, 2014, p. 439).
A partir do Mais Alimentos, houve uma mudana importante na composio
do Pronaf, com o crescimento da participao do investimento no total das
operaes.
Alm de contribuir para a diminuio do trabalho penoso e aumentar a
produtividade, o programa permite agregar valor, com o beneficiamento e
processamento dos produtos agropecurios e sua adequao s exigncias sanitrias, como no caso dos resfriadores de leite que se disseminaram pelas
unidades da agricultura familiar.
66
O Mais Alimentos mostrou que a agricultura familiar participa duplamente

do crescimento do mercado interno, atendendo demanda crescente por
alimentos, como produtora, e contribuindo com o setor industrial, como
consumidora de mquinas e equipamentos, algo especialmente relevante no
contexto de crise em que o programa foi lanado. O reconhecimento da importncia desse mercado levou os fabricantes a ampliar a oferta de tipos de
mquinas e implementos para atender s necessidades da agricultura familiar,
aumentando o nvel de emprego nesse setor industrial e contribuindo para
maior nacionalizao da cadeia produtiva

O sucesso do programa resultou na instituio do Mais Alimentos Internacional, um programa de cooperao tcnica voltado para o fortalecimento
da agricultura familiar, que combina atividades de intercmbio de polticas
pblicas diferenciadas, apoio a assistncia tcnica e extenso rural e aquisio
de mquinas e equipamentos que integram sua verso nacional23.
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR
O crdito rural um excelente instrumento para fortalecer e ampliar a produo e a produtividade da agricultura familiar, mas pode resultar em endividamento dos produtores, quando perdem suas safras e no possuem os
recursos para saldar sua dvida junto aos agentes financeiros. Isso j levou, no
passado, milhares de agricultores a perderem suas propriedades.
Para garantir e fortalecer a renda da agricultura familiar, viabilizar a expanso
do Pronaf e minimizar os riscos, permitindo a flexibilizao de garantias para
o crdito, foram criados, a partir de 2004, importantes instrumentos de seguro climtico e de preos, associados aos mecanismos de comercializao e
de preos de garantia (Muller e Sanches, 2014, p.427).
As atividades agropecurias esto sujeitas a uma multiplicidade de riscos,
como os riscos de produo e de mercado, que so comuns a outras atividades econmicas. Entretanto, dois aspectos, em especial, diferenciam o risco
na agropecuria. Essa atividade muito susceptvel s intempries climticas,
e o volume de recursos investido , em geral, relativamente alto em comparao com sua capacidade financeira. E o seguro entra, exatamente, para
repor o capital perdido e permitir que o agricultor e a agricultora possam
continuar na atividade rural (Zukowski, 2015, p.84).
O seguro um importante instrumento de gesto de riscos, de alavancagem
do crdito e de estabilizao da renda na agricultura familiar. Preparado previamente, pode ser acionado to logo se configure a ocorrncia do sinistro,
de eventos adversos no previsveis, de modo a verificar a extenso dos danos
e o pagamento ajustado s perdas do agricultor. Em situaes muito crticas
pode ser complementado por aes emergenciais de assistncia, que, em ge23. Para mais informaes sobre o Programa Mais Alimentos Internacional, ver www.mda.gov.br.
67

ral, chegam atrasadas e no se ajustam realidade das perdas, e de renegociao de dvidas, com seus pesados custos de equalizao de taxas de juros e
rebates nas amortizaes (Zukowski, 2015, p.84, 95).
As experincias de seguro no Brasil no foram bem-sucedidas, com oferta limitada ou inadequada em termos de cobertura, culturas segurveis, regies abrangidas e custos dos prmios, bem como atrasos nos pagamentos,
que levaram perda de credibilidade do instrumento, fazendo os bancos
substiturem-no por garantias reais para manter sob controle o risco de suas
carteiras de crdito (Zukowski, 2015, p.85, 87). O seguro privado com
subveno ao prmio no se afigurava como uma soluo vivel, visto que
os agricultores familiares no constituam um mercado atrativo para as seguradoras (baixo valor unitrio e custo operacional elevado) e o acesso ficaria
restrito a apenas alguns deles, para os quais as empresas considerassem o negcio vivel (Zukowski, 2015, p.88).
A experincia do programa Garantia-Safra24, com uma composio de conceitos de seguro de ndice e de atendimento emergencial, mostrava-se apropriado para os agricultores mais pobres e com lavouras muito pequenas, mas
no atendia s necessidades de proteo dos demais setores da agricultura
familiar (Zukowski, 2015, p.85 e 97).
68
Com essa compreenso e para superar tais limitaes no contexto da expanso do crdito foi institudo, em 2004, o Seguro da Agricultura Familiar
(SEAF), como um seguro multirrisco, incluindo a cobertura de eventos de
maior risco, como secas e chuva excessiva, cujos prmios tendem a ser elevados e demandam subsdios. Alm disso, esse seguro conta com ampla cobertura de renda para os casos de perdas em decorrncia de secas, chuva excessiva, granizo, geada, ventos fortes, variao excessiva de temperatura, pragas e
doenas sem mtodo de controle exequvel e difundido.
Dessa forma, o SEAF oferece garantia de renda e condies de cobertura
adaptadas s caractersticas da agricultura familiar, orientado para aproveitar
os potenciais efeitos do instrumento como indutor do uso de tecnologias
e de boas prticas agrcolas, e como parte das polticas de desenvolvimento
rural (Zukowski, 2015, p.90 e 104).
24. O programa Garantia-Safra abordado, nesta publicao, no texto Convivncia com o Semirido.

GESTO E OPERACIONALIZAO
O SEAF foi criado com reformulaes importantes nos marcos institucionais

preexistentes do Pronaf e do Proagro25 e comeou a operar ainda no mesmo
ano, o que exigiu rapidez e agilidade das instituies envolvidas. regido por
regras prprias e sua gesto feita de forma coordenada, sendo o MDA responsvel pela formulao de polticas, pelo monitoramento, pela orientao
aos agricultores e agentes do programa e pela superviso das comprovaes
das perdas.
O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) coordena o
zoneamento agrcola e a comisso que analisa os recursos dos agricultores em
relao a pedidos de indenizao indeferidos ou aos valores definidos. J o
Banco Central administra os fluxos financeiros e processuais, divulga as normas e fiscaliza os agentes financeiros, que so aqueles que atuam no Pronaf.
Como se trata de um seguro e no de um programa assistencial, so necessrios instrumentos para manter o risco sobre controle, por isso, a cobertura ficou condicionada observncia do zoneamento agrcola de riscos climticos,
desenvolvido pela Embrapa26, e aos seus indicativos de plantio.
Para atender agricultura familiar, foi preciso ampliar o zoneamento, que se
restringia a 7 culturas (commodities agrcolas) e voltado para a Regio Centro-Sul do pas. Com o apoio do MDA foram includas novas culturas j so
40 e regies (por exemplo, a incluso de mais de mil municpios na Regio
Nordeste) (Zukowski, 2015, p.100).
No incio, o seguro vinculava-se apenas a operaes de custeio, mas a partir
da safra 2009/2010, o SEAF passou a contar com uma cobertura adicional
para amortizao de prestaes de financiamento de investimentos do Pronaf
previstas para serem pagas com a renda da lavoura segurada27.
25. O Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro) comeou a operar em 1975 vinculado ao crdito
rural, de forma temporria, com o objetivo de gerar informaes para subsidiar as seguradoras nas anlises de
risco, para que pudessem desenvolver seus produtos de seguro (Zukowski, 2015, p. 86).
26. Informaes sobre as atividades da Embrapa para a agricultura familiar, ver, nessa publicao, o texto Pesquisa
e extenso rural para a agricultura familiar.
27. A Lei n 12508/2009 incluiu um artigo na Lei n 8171/1991, dispondo sobre a institucionalizao do SEAF,
a garantia de renda e a cobertura para prestaes de investimento.
69

O SEAF um seguro voluntrio, porm o acesso ao crdito de custeio agrcola do Pronaf est condicionado a que a lavoura seja coberta por um algum
tipo de seguro. (Zukowski, 2015, p.98)
Com o SEAF, em caso de perdas nas culturas protegidas, o agricultor ter
100% de cobertura da parcela do crdito daquele ano, ficando isento de seu
pagamento, e, ainda, receber at R$ 7 mil, correspondente a uma parcela
da receita esperada e no obtida. No caso de contratos com atividades no
abrangidas pelo seguro, o governo federal publica periodicamente normas
para alongamento e refinanciamento dos contratos.
No primeiro ano de sua vigncia o SEAF alcanou, na safra 2004/2005, mais
de R$2,5bilhes de valor segurado e mais de 500mil adeses. E, devido a
grave seca na Regio Sul, 245mil agricultores receberam a cobertura com um
montante total de R$802milhes.
No acumulado at 2014, o SEAF atendeu mais de 673mil pedidos de cobertura, com um valor total de R$2,9bilhes. O valor segurado tem crescido de
forma gradual e contnua, e chegou, na safra 2012/2013, a R$7,5bilhes.
Sem o SEAF, certamente os agricultores beneficiados no teriam condies de
obter novas prorrogaes em dvidas anteriores, no teriam recursos para plantar a safra seguinte e, portanto, sem condies para continuar no meio rural.
Apesar de a regulao de sinistros contar com procedimentos complexos de
apurao de perdas, que envolvem a inspeo de danos em cada uma das lavouras sinistradas, o SEAF tem um baixo custo operacional, pois no tem
custos de comercializao nem de contratao, por aproveitar a estrutura do
crdito28 (Zukowski, 2015, p.98, 102).
70
O SEAF expandiu-se e vem sendo aperfeioado nos 9 anos de sua existncia.

Um exemplo foi sua adequao para contribuir com a transio agroecolgica, mediante a validao do uso de insumos de produo prpria e de cultivares crioulas29. Uma limitao que permanece no abranger as atividades
pecurias por falta de metodologia consagrada para apurao de perdas.
28. Na safra 2012/2013 os custos com regulao de sinistros corresponderam a pouco mais de 0,1% do valor
segurado e a cerca de 3,2% do valor das indenizaes.
29. Para isso foi fundamental a criao do Cadastro Nacional de Cultivares Locais, Tradicionais ou Crioulas, do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (Portaria n 51/2007).

Permanecem desafios que demandam o desenvolvimento de novas solues,

o aperfeioamento do seu funcionamento e outros que requerem mudanas
normativas e recursos do governo federal e entre as prioridades esto: seguir
ampliando o nmero de culturas segurveis e sua implementao na Regio
Norte; aperfeioar o monitoramento e a superviso; aprimorar a articulao
com a assistncia tcnica; ampliar e integrar as informaes meteorolgicas;
qualificar a assistncia tcnica; ajustar o modelo para lavouras permanentes e
olercolas (Zukowski, 2015, p.103, 104 e 105).
O SEAF mostrou que possvel um seguro pblico adaptado para a agricultura familiar que funcione bem como seguro de renda abrangente e apresente
bons indicadores tcnico-financeiros. isso que o credencia como uma das
alternativas de modelagem com melhor potencial de contribuio para o fortalecimento da agricultura familiar e desenvolvimento rural sustentvel.
SEGURO DE PREOS
Outra inovao com o objetivo de assegurar renda da agricultura familiar

foi a criao de um instrumento de seguro de preos, includo no Pronaf na
safra 2006/2007: Programa de Garantia de Preos para a Agricultura Familiar
(PGPAF). Esse seguro parte da agenda de integrao das polticas de crdito e de comercializao, fomenta a diversificao das atividades produtivas
e, tambm, contribui para a estabilizao da renda e para a reproduo da
economia familiar (Muller e Sanches, 2014, p. 429 e 430).
O PGPAF funciona com a concesso de um bnus de desconto nas operaes
de crdito contratadas no Pronaf, sempre que o preo de mercado do produto
financiado estiver abaixo do preo de garantia vigente. No incio da safra so
fixados os preos de garantia, tendo como referncia os custos de produo
especficos da agricultura familiar, e, caso os preos recebidos pelos produtores no momento da comercializao venham a estar menores que o preo de
garantia, automaticamente realizado um desconto no valor da parcela do
Pronaf, proporcional queda dos preos.
Na operao do programa, o MDA publica mensalmente portaria com os
valores dos bnus por atividade. Por exemplo, se no momento da venda os
preos pagos aos produtores de arroz no Estado de Sergipe estavam 5,99%
71

menores que o preo de garantia, automaticamente todo agricultor produtor

de arroz tem um desconto de 5,99% no valor da parcela do seu contrato do
Pronaf a vencer naquele ms. Como essa garantia de preos foi desenhada
para beneficiar agricultores mais pobres, atualmente os bnus so limitados
a R$5mil, nos contratos de custeio, e a R$2mil, nos contratos de investimentos.
Com o apoio do programa, os agricultores no necessitam vender seus bens
para pegar o crdito quando os preos de mercado ficam abaixo do custo de
produo, garantindo o fluxo do crdito e da gerao de renda, contribuindo
para a dinmica da economia local.
O programa iniciou com as culturas de arroz, feijo, mandioca, milho, soja
e leite, sendo gradualmente ampliado, e abrange, atualmente, 47atividades
agrcolas e 3pecurias.
A gesto do PGPAF feita por um comit integrado pelo Ministrio da Fazenda, MPOG, MAPA e MDA. Este ltimo o responsvel por execut-lo.
Uma inovao importante do programa, que o diferencia de outras polticas semelhantes, que no necessrio adquirir fisicamente o produto que
foi financiado, o que reduz bastante os custos operacionais e aumenta sua
eficincia (Muller e Sanches, 2014, p. 430).
AVANOS E DESAFIOS
A criao do Pronaf inaugurou uma trajetria de polticas diferenciadas para

a agricultura familiar e representou uma das medidas mais importantes para
a renovao da agenda pblica para o meio rural brasileiro.
72
Alm das linhas de crdito, a experincia brasileira conta com outros mecanismos de financiamento mediante a transferncia de recursos no reembolsveis. Dentre outras iniciativas de fomento destacam-se o programa Terra
Forte30, de investimentos para estruturao e ampliao de empreendimentos
coletivos agroindustriais em assentamentos da reforma agrria, e o Programa
Fomento Produo de Atividades Rurais, que integra o plano Brasil Sem
30. Para mais informaes sobre o programa Terra Forte, ver www.incra.gov.br.

Misria31, voltado para projetos produtivos de garantia da segurana alimentar e para a gerao de excedentes pelos agricultores familiares mais pobres.
A existncia de um programa de crdito rural especfico para agricultura familiar, o Pronaf, levou esse pblico a um novo patamar de incluso bancria,
promovendo amplo acesso de um pblico geralmente marginalizado do crdito rural. Os seguros climticos e de renda foram fundamentais para a sustentabilidade dos contratos de crdito com uma baixa taxa de inadimplncia.
Pesquisas realizadas em diferentes momentos do Pronaf e por distintas instituies assinalam uma srie de efeitos positivos do acesso da agricultura familiar ao crdito, tanto no mbito das unidades produtivas como da economia
local e regional.
O Pronaf tem sido um fator decisivo para estabilizar e manter empregos no
meio rural e, tambm, para gerar novas ocupaes a um custo baixo (Ibase,
1999); para elevar de forma substancial a produtividade e ampliar o uso de
tecnologias (Fecamp, 2002); para dinamizar o desenvolvimento local e regional, ao contribuir para o aumento da produo agropecuria, da gerao de
riqueza (PIB agropecurio) e da arrecadao de impostos pelos municpios
(Mattei, 2005); e para sustentar a mobilidade social (Neri, 2008). H, ainda,
efeitos setoriais importantes, como a recuperao e valorizao da produo
de leite pela agricultura familiar.
Esses resultados devem ser compreendidos no marco do repertrio de polticas diferenciadas para a agricultura familiar, que hoje compem uma agenda
democrtica para o desenvolvimento rural, do qual fazem parte a reforma
agrria, as polticas de comercializao, de promoo da igualdade das mulheres rurais, entre outras. O resultado desse conjunto de medidas levou a
um incremento dos rendimentos da agricultura familiar de 64% entre 2002
e 2012, enquanto a mdia brasileira cresceu apenas 24% no mesmo perodo
(Del Grossi e Marques, 2015, p.72).
Portanto, a valorizao dos efeitos positivos do acesso ao crdito deve vir
associada ao reconhecimento de seu carter complementar a outras polti31.
Sobre as aes de incluso produtiva no plano Brasil Sem Misria, ver, nesta publicao, o
texto A trilha da superao da pobreza rural: da estratgia Fome Zero ao Brasil Sem Misria.
73

cas para a promoo de um padro sustentvel de produo. Reconhecer os

limites do papel indutor do crdito permite reforar a importncia de sua
vinculao com polticas que atuam de forma mais incisiva sobre aspectos
estruturais do atual modelo agrcola, como o caso da pesquisa e da inovao, de infraestrutura produtiva e social, de regulao econmica e ambiental
de formas de produo no sustentveis, de abastecimento e regulao do
sistema alimentar.
LINHAS DO PRONAF DISPONVEIS NA SAFRA

2015/201632
CRDITO DE CUSTEIO
Destina-se a financiar a conduo das atividades agropecurias e no agropecurias, beneficiamento ou industrializao da produo (prpria ou de
terceiros), com prazo de 1 a 3 anos. As taxas de juros variam de acordo com
o montante financiado: 2,5% a.a. para emprstimos de at R$10mil; 4,5% a.a.
para emprstimos maiores que R$10mil at R$30mil; e 5,5% a.a. para emprstimos maiores que R$30mil at o mximo de R$100mil por safra.
PRONAF MAIS ALIMENTOS (INVESTIMENTO)
Destina-se a financiar a implantao, ampliao ou modernizao da estrutura
de produo, beneficiamento, industrializao e de servios, inclusive equipamentos e programas de informtica, com prazo de at 10anos, incluindo
3 anos de carncia para incio do pagamento. Os limites de financiamento
so de at R$150mil, podendo chegar a R$300mil para atividades de suinocultura, avicultura e fruticultura. As taxas de juros variam de acordo com o
montante financiado: 2,5% a.a. para operaes de at R$10mil; 4,5% a.a. para
operaes maiores que R$ 10 mil at R$ 30 mil; e 5,5% a.a. para operaes
maiores que R$30mil.
74
MICROCRDITO PRODUTIVO RURAL (GRUPO B)

Financia investimento de agricultores familiares com renda bruta familiar
anual de at R$20mil, que no contratem assalariados permanentes. O limite
de R$2,5mil por beneficirio, podendo chegar a R$4mil quando se tratar
do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado, com prazo de
at 2anos. As taxas de juros so de 2,5% a.a., e o agricultor ainda faz jus a um
bnus de adimplncia para pagamentos at a data do vencimento de 25% ou
40% (quando o empreendimento estiver na rea de abrangncia da Sudene).
32. Fonte: Bacen, Manual de Crdito Rural. Todos os valores monetrios esto em reais correntes.

PRONAF PRODUTIVO ORIENTADO

(CRDITO PRODUTIVO ORIENTADO DE INVESTIMENTO)
Exclusivo para as regies de atuao dos Fundos Constitucionais (do Nordeste,
do Norte e do Centro-Oeste), o acesso ao crdito rural disponibilizado junto
com a assistncia tcnica financeira, que acompanha o planejamento, fornece
orientao unidade familiar de produo e d superviso a ela. Esse crdito
varia de R$18mil a R$40mil por ano agrcola, sendo preferencialmente destinado infraestrutura necessria para a convivncia com o respectivo bioma.
Os prazos so de 10anos, incluindo 3anos de carncia, com taxas de 4,5% a.a.,
mas com bnus de adimplncia de R$3,3mil ou R$4,5mil (Regio Norte).
PRONAF AGROINDSTRIA (AGREGAO DE RENDA)
Financia empreendimento ou cooperativa com a finalidade de beneficiamento, armazenagem, processamento e comercializao de produtos agropecurios, florestais, do extrativismo, de produtos artesanais ou ainda para prestao
de servios de turismo rural. Os empreendimentos devem ser formados exclusivamente por um ou mais beneficirios do Pronaf, e no mnimo 70% da
produo a ser beneficiada, processada ou comercializada deve ser produzida por seus membros. No caso de cooperativas, estas devem comprovar que
no mnimo 60% de seus participantes ativos so beneficirios do Pronaf, e no
mnimo 55% da produo a ser beneficiada, processada ou comercializada
oriunda de cooperados enquadrados no Pronaf. Os limites de financiamento
so de at R$150mil para projetos individuais, at R$300mil para empreendimentos familiares rurais, e de at R$35milhes para cooperativas (com limite
de R$ 45 mil por associado), com prazos de at 10 anos, sendo at 3 anos
de carncia para incio dos pagamentos. As taxas de juros so de 2,5% a.a.
para valores de at R$10mil (ou mltiplos para associados de cooperativas),
e 5,5% a.a. para os demais casos. At 15% dos recursos financiados podem ser
destinados ao pagamento de servios de contabilidade, desenvolvimento de
produtos, controle de qualidade e assistncia tcnica gerencial e financeira.
PRONAF CUSTEIO AGROINDSTRIA FAMILIAR
(CRDITO DE CUSTEIO PARA AGROINDSTRIA)
Custeio de beneficiamento, formao de estoques, industrializao e conservao da produo, inclusive aquisio de embalagens, rtulos, condimentos, conservantes, adoantes e outros insumos. Os recursos ainda podem
ser utilizados para adiantamentos e aquisies de insumos pela cooperativa
para fornecimento aos cooperados. Os limites so de R$12mil para pessoas,
R$210mil para empreendimentos familiares, R$10milhes para cooperativa
singular (mantendo o limite de R$12mil para cada cooperado) e de R$30milhes para cooperativa central (duas ou mais cooperativas).
75

PRONAF COTAS-PARTES
Financia a integralizao de cotas-partes por beneficirios do Pronaf associados a cooperativas, visando formao de capital de giro, custeio, novos investimentos ou saneamento financeiro. As cooperativas necessitam ter no
mnimo 60% de seus scios classificados pelo Pronaf e no mnimo 55% da
produo beneficiada ser oriunda desses associados; ter patrimnio mnimo
de R$25mil e ao menos 1ano de funcionamento. O limite de contratao
de R$30milhes, respeitando um limite de R$20mil por associado, com taxa
de juros de 4,5% a.a., e prazo de reembolso de at 6anos.
PRONAF FLORESTA (SISTEMAS AGROFLORESTAIS)
Voltado para implantao de sistemas agroflorestais, explorao extrativista
ecologicamente sustentvel, recomposio e manuteno de reas de preservao permanente e de reserva legal, recuperao de reas degradadas
visando o cumprimento de legislao ambiental, e enriquecimento de reas
que j apresentam cobertura florestal diversificada, com o plantio de uma ou
mais espcies florestais nativas do bioma. Os projetos podem chegar a at
20anos, com 12anos de carncia para incio de pagamento, podendo chegar
ao montante de at R$35mil, com taxa de juros de 2,5% a.a.
PRONAF SEMIRIDO (CONVIVNCIA COM O SEMIRIDO)
Destinado a projetos de convivncia com o Semirido, focados na sustentabilidade dos agroecossistemas, e destinados a implantao, ampliao, recuperao ou modernizao da infraestrutura produtiva, com prazos de at
10anos, sendo 3anos de carncia. O limite de contratao de R$18mil,
sendo que no mnimo 50% deve ser destinado a implantao, construo ou
modernizao de infraestrutura hdrica. As taxas de juros so de 2,5% a.a.
PRONAF MULHER (INVESTIMENTO PARA MULHERES)
76
Para atendimento de crdito para a mulher agricultora, tendo as mesmas condies do Microcrdito Produtivo Orientado para aquelas dos Grupos A, B e
A/C, ou com as mesmas condies do Pronaf Mais Alimentos para as demais
beneficirias.
PRONAF JOVEM (INVESTIMENTO PARA JOVENS)
Para jovens maiores de 16anos at 29anos de idade, integrantes de unidades
familiares, no valor de at R$15mil, com taxa de juros de 2,5% a.a., e prazo de
reembolso de 10anos. A carncia para incio do pagamento de 3anos, mas
pode chegar a 5anos, a depender do projeto tcnico.

PRONAF AGROECOLOGIA (INVESTIMENTO PARA AGROECOLOGIA)

Para apoio aos sistemas de base agroecolgica ou orgnica, incluindo os custos relativos implantao e manuteno do sistema. Os limites de contratao so de R$150mil, podendo chegar a R$300mil para atividades de suinocultura, avicultura e fruticultura. As taxas de juros so de 2,5% a.a.
PRONAF ECO (INVESTIMENTO EM ENERGIA RENOVVEL E
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL)
Financia tecnologias de energia renovvel, como o uso da energia solar, da
biomassa, elica, mini usinas de biocombustveis e a substituio de tecnologia de combustvel fssil por renovvel nos equipamentos e mquinas agrcolas; tecnologias ambientais, como estao de tratamentos de gua, de dejetos
e efluentes, compostagem e reciclagem; armazenamento hdrico, como o uso
de cisternas, barragens, barragens subterrneas, caixas dgua e pequenos
aproveitamentos hidroenergticos; silvicultura, incluindo as culturas do dend
e da seringueira; adoo de prticas conservacionistas e de correo da acidez
e fertilidade do solo, visando sua recuperao e melhoramento da capacidade
produtiva. Os limites e encargos so iguais ao Mais Alimentos, mas os prazos
variam de acordo com o projeto, podendo atingir 12anos, sendo 5anos de
carncia.
CRDITO PARA BENEFICIRIOS DO PROGRAMA DE REFORMA
AGRRIA E DO CRDITO FUNDIRIO (GRUPO A)
um crdito de investimento para instalao da famlia na nova rea, de at
R$25mil, com taxa de juros de 0,5% a.a. e um bnus de adimplncia de 40%,
com prazo de reembolso de at 10anos (includos at 3anos de carncia).
Existe previso do uso do crdito para pagamento da assistncia tcnica. J
os crditos de custeio para o Grupo A/C concedem trs operaes de at
R$7,5mil, com taxas de juros de 1,5% a.a., e prazos de at 2anos.
77

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79

80
Pesquisa e extenso rural

para a agricultura familiar
opo em abordar em um mesmo captulo os temas da pesquisa agropecuria e da assistncia tcnica e extenso rural ressalta a importncia
da integrao desses dois campos da poltica de desenvolvimento rural e o
potencial revelado pela articulao inicial de suas aes em experincias recentes no Brasil.
Essas polticas tm trajetrias distintas e estruturas institucionais prprias.
Contudo, os pontos de contato e as iniciativas conjuntas tm-se ampliado, a
partir da estratgia Fome Zero e do Brasil sem Misria, e contribudo para a
superao da extrema pobreza, a dinamizao das regies e a gerao de novas
possibilidades para o desenvolvimento sustentvel.
A integrao das polticas de segurana alimentar com as polticas agrcolas
diferenciadas, associada ao reconhecimento da heterogeneidade da agricultura e das contribuies econmicas da agricultura familiar e das comunidades
rurais tradicionais, geram novas demandas e tencionam a pesquisa e extenso
a se atualizar, a rever procedimentos e a inaugurar novas formas de ao e
cooperao.
Alm disso, a prpria Constituio Federal de 1988 e suas leis complementares consagram o incentivo pesquisa e tecnologia, alm da assistncia
tcnica e extenso rural, como instrumentos da poltica agrcola nacional que
81

devem estar integrados entre si, aos produtores rurais e suas entidades representativas e s comunidades rurais, bem como aos diversos ecossistemas e s
condies econmicas e culturais desses produtores.
A PESQUISA AGROPECURIA
A presso por mudanas depara-se com dificuldades relacionadas prpria

trajetria institucional da pesquisa agropecuria constituda no pas e que se
constituiu e consolidou com uma viso setorial voltada para fortalecer o setor
agrcola, para aumentar sua capacidade de produo e de gerao de divisas,
de forma a atender uma sociedade em incio de industrializao e urbanizao (Basaldi e Stumpf Junior, 2015, p. 511).
A criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), em
1973, visou, por um lado, superar a fragilidade da situao ento existente,
marcada pela: falta de uma poltica cientfica e tecnolgica para a agricultura, pela ausncia de mecanismos de coordenao, pela deficiente articulao com os servios de assistncia tcnica e extenso rural, pela insuficincia de recursos e falta de flexibilidade na sua aplicao, entre outros
aspectos (Rodrigues, 1987, p. 238). Por outro lado, respondeu s demandas
da modernizao da agricultura, ampliando a capacidade de interveno do
Estado (Rodrigues, 1987, p. 238).
82
H, atualmente, um expressivo arcabouo institucional voltado para a pesquisa agropecuria, no qual se destaca a Embrapa, presente em 23 estados e
no Distrito Federal, com 46 unidades de pesquisa e servios descentralizadas, sendo 17 do tipo ecorregional (Clima Temperado, Pantanal, Amaznia
Oriental, Semirido, etc.); 15 do tipo produtos (Arroz, Milho, Soja, Aves e
Sunos, etc.); 10 do tipo temas bsicos (Solos, Recursos Genticos e Biotecnologia, Informtica, etc.); e 4 do tipo servios (Gesto Territorial, Produtos
e Mercados, etc.). Alm disso, conta com uma atuao no exterior, por meio
de laboratrios virtuais (Labex), nos Estados Unidos, Europa (Frana, Alemanha e Reino Unido), Coreia do Sul, China e, em breve, no Japo; e de
programas de cooperao tcnica na Amrica Latina, frica e sia.
Desde 2013, a Embrapa e a FAO desenvolvem aes de cooperao nos temas
de pesquisa agrcola, de desenvolvimento de polticas, de segurana alimentar
PESQUISA E EXTENSO RURAL

e de gesto sustentvel de recursos naturais, e para acionar e facilitar troca de

conhecimento e de experincias, especialmente, no contexto da Cooperao
Sul-Sul.
Cabe Embrapa coordenar o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria,
constitudo por instituies pblicas federais, estaduais, universidades, empresas privadas e fundaes, que, de forma cooperada, executam pesquisas
em diferentes reas. Entre as suas principais parceiras esto as 23 organizaes
estaduais de pesquisa agropecuria (OEPA)1. A empresa desenvolve, tambm,
parcerias pblicas e privadas, nacionais e internacionais, nas reas de pesquisa
e desenvolvimento, negcios e de transferncia de tecnologia, alcanando, no
ano de 2014, um total de 3185 contratos.
A Embrapa uma empresa pblica, com personalidade jurdica de direito
privado, patrimnio prprio e autonomia administrativa e financeira. Seu
capital social pertence integralmente Unio e no distribui lucros ou resultados. Sua misso institucional viabilizar solues de pesquisa, desenvolvimento e inovao para a sustentabilidade da agricultura, em benefcio da
sociedade brasileira e sua viso, ser referncia mundial na gerao e oferta
de informaes, conhecimentos e tecnologias, contribuindo para a inovao
e a sustentabilidade da agricultura e a segurana alimentar2.
Constituem recursos financeiros da Embrapa as dotaes consignadas no Oramento Geral da Unio (OGU), principal fonte; os recursos provenientes
de convnios, ajustes ou contratos de prestao de servios; as receitas operacionais, da explorao de royalties e de direitos autorais e intelectuais; outras
modalidades de receita, inclusive as decorrentes de comercializao de tecnologias, sementes, mudas, animais e outros produtos derivados de pesquisa,
entre outras.
Ela est vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA) e seu rgo de deliberao superior um conselho de administrao
que conta com a participao de representantes dos seus empregados, do MAPA,
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), do Ministrio
da Fazenda (MF) e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), alm
1. Informacoes sobre cada organizacao: https://www.embrapa.br/oepas.
2. Para maiores detalhes, ver https://www.embrapa.br/missao-visao-e-valores.
83

de dois membros indicados pelo MAPA a partir de proposio por entidades

civis ou governamentais.
ORIENTAO ESTRATGICA
A empresa trabalha com planejamento de mdio e longo prazos e o plano

diretor vigente revela uma viso ampliada sobre o rural, que vai alm das atividades agrcolas e pecurias, e a entrada do tema do desenvolvimento rural
em sua agenda com destaque para aspectos ambientais.
Os 12 objetivos estratgicos da empresa, estabelecidos pelo seu VI Plano Diretor para o perodo 2014-2034, foram definidos com base em 4 eixos principais: a) avanar na busca pela sustentabilidade, em todas as suas dimenses
(tcnico-econmica, social, ambiental); b) promover a pesquisa e a inovao
para a insero estratgica e competitiva do Brasil na nascente bioeconomia;
c) contribuir com o arcabouo de polticas pblicas nacionais e internacionais de impacto para o rural brasileiro; e d) fomentar aes integradas para
a incluso produtiva e a reduo da pobreza rural, com apoio ao desenvolvimento tecnolgico da agricultura familiar, da agricultura orgnica e da agroecologia (Embrapa, 2014).
84
Dentre os objetivos estratgicos destacam-se, para efeito desta anlise: a) gerar

conhecimentos e tecnologias que promovam inovaes gerenciais para tratar
com eficincia, eficcia e efetividade a crescente complexidade e multifuncionalidade da agricultura; b) gerar conhecimentos e tecnologias e propor estratgias, localmente adaptadas, que contribuam para a incluso produtiva da agricultura familiar; e c) apoiar o aprimoramento e a formulao de estratgias
e polticas pblicas, a partir de anlises e estudos alinhados s necessidades do
mercado e do desenvolvimento rural (Embrapa, 2015c, p. 13).
O VI Plano Diretor est organizado em macrotemas, todos eles orientados por
uma perspectiva de cadeia produtiva: a) recursos naturais e mudanas climticas; b) novas cincias: biotecnologia, nanotecnologia e geotecnologia; c) automao, agricultura de preciso e tecnologias de informao e comunicao;
d) segurana zoofitossanitria das cadeias produtivas; e) sistemas de produo;
d) tecnologia agroindustrial, da biomassa e qumica verde; e) segurana dos
alimentos, nutrio e sade; e f) mercados, polticas e desenvolvimento rural.

PESQUISA E AGRICULTURA FAMILIAR
A realidade da agricultura familiar constitui uma abordagem transversal a

todos os macrotemas, com o objetivo de garantir que os conhecimentos e
as tendncias capturados pelo conjunto das aes da empresa sejam reorganizados conforme as peculiaridades da agricultura familiar, possibilitando a
realizao de estudos e anlises e a definio de estratgias especficas3.
Segundo a viso dessa instituio, a agricultura familiar tem papel expressivo
como agente do desenvolvimento equitativo e sustentvel e constitui, em vrias dimenses, um setor estratgico e, nessa perspectiva, precisa ser concebido e tratado no mbito das polticas pblicas. A existncia de diferentes agriculturas familiares, segundo sua viso, poderia ser atribuda tambm s diferenas
de acesso a polticas pblicas, mercados e tecnologias (Embrapa, 2014, p. 125).
Para a empresa, a importncia da agricultura familiar sustenta-se nos seguintes aspectos: a) est intrinsecamente vinculada segurana alimentar e nutricional; b) preserva os alimentos tradicionais, alm de contribuir para uma
alimentao balanceada e salvaguardar a agrobiodiversidade e o uso sustentvel dos recursos naturais; c) representa uma oportunidade para gerar riquezas,
impulsionar as economias locais, principalmente quando combinada com
polticas especficas destinadas a promover a autonomia do agricultor, reafirmando sua identidade, a proteo social e o bem-estar das comunidades e o
desenvolvimento rural sustentvel; e d) demonstra o potencial para gerao
de postos de ocupao econmica (Embrapa, 2014, p. 124).
A Embrapa estima que 65% de seus projetos resultam em tecnologias e informaes que podem beneficiar agricultores e agricultoras familiares em todas
as regies do Brasil, agregando valor s suas atividades e promovendo o desenvolvimento sustentvel. Entre as 1151 aes de interesse social destacadas no ano de 2014 de seu Balano Social, 257 aes esto voltadas para os
agricultores e as agricultoras familiares e 108 para a segurana alimentar e o
combate misria4 (Embrapa, 2015a; Embrapa, 2015b).
3. Sobre os desdobramentos tecnologicos relacionados a agricultura familiar, producao organica e agroecologica,
ver Embrapa (2015c).
4. Sobre a descricao das acoes de interesse social da Embrapa, ver http://bs.sede.embrapa.br/2014/acoes/html/
busca2014.html.
85

MUDANAS NA PESQUISA
A maior presena dos temas do desenvolvimento rural e do reconhecimento

das diversas categorias sociais presentes na agricultura e no meio rural brasileiro repercutiram nas atividades de gerao, promoo e intercmbio de
conhecimentos e tecnologias para os diversos segmentos e comearam a
ganhar mais corpo na agenda das instituies de pesquisa (Basaldi e Stumpf
Junior, 2015, p. 521).
A deciso poltica de promover a agricultura familiar levou a Embrapa a atualizar sua viso estratgica, incorporando, entre outros aspectos, a agricultura
familiar de forma transversal aos seus temas prioritrios e buscando maior
interao com as aes governamentais voltadas para a incluso social e produtiva. A empresa tem buscado valorizar as dimenses ambientais e poltico-institucionais, para alm daquelas tradicionalmente j trabalhadas, como os
impactos de tecnologias no aumento da produtividade mdia nacional e na
oferta de alimentos, bem como na gerao de empregos e renda por meio da
diminuio de custos e da agregao de valor unitrio aos produtos5.
possvel, no entanto, aperfeioar os mecanismos institucionais de coordenao das aes da empresa para garantir que os aspectos sociais e ambientais sejam realmente priorizados na gerao e na transferncia de tecnologias.
Essa coordenao implicaria o fortalecimento das relaes de cooperao entre as suas unidades, com as OEPA e as parceiras, inclusive as instituies de
ATER, cooperativas e organizaes no governamentais.
86
O sistema de conservao de recursos genticos da Embrapa considerado o maior do gnero no Brasil e na Amrica Latina e um dos maiores do
mundo, com mais de 170 colees de germoplasma, com 765 espcies de
plantas, animais e microrganismos de importncia para a agricultura e a
alimentao. A empresa uma das instituies pblicas lderes em biotecnologia, com xitos de pesquisa como a clonagem de animais e o desenvolvimento pioneiro no Brasil de plantas geneticamente modificadas e de
sequenciamento de genomas.
5. Sobre a avaliacao dos impactos de tecnologias geradas pela Embrapa ver, entre outras, http://bs.sede.embrapa.
br/2014/metodologiareferenciaavalimpactoembrapa.pdf.

Em funo dessa relevncia, existem recomendaes do Consea para a abertura de discusso, com ampla participao social, sobre a construo de
uma poltica pblica de conservao de recursos genticos e para a potencializao das aes da Embrapa para apresentar um impacto social mais
efetivo sobre as populaes indgenas e quilombolas e de outros povos e
comunidades tradicionais6.
Embora a viso institucional da Embrapa tenha incorporado a sua contribuio segurana alimentar e reconhecido a importncia de promover o
protagonismo dos atores sociais na definio das suas agendas e no acompanhamento dos seus resultados, a empresa reconhece que possvel ampliar a
incorporao desses temas em suas aes e buscar um maior dilogo com as
organizaes e os movimentos sociais (Embrapa, 2014; Embrapa, 2015c).
A empresa ainda reconhece a necessidade de fortalecimento da sua comunicao com instituies vinculadas s redes pblicas e privadas de assistncia
tcnica e extenso rural e s cooperativas (Embrapa, 2015c).
ASSISTNCIA TCNICA E EXTENSO RURAL (ATER)
A ATER tem tambm uma longa trajetria institucional, incluindo diferentes

fases e aes governamentais de apoio produo, desenvolvimento comunitrio e servios educativos. Um marco foi a criao, em 1974, da Empresa
Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater), como um instrumento til para a modernizao da agricultura, que passou a coordenar e a
apoiar as entidades estaduais (Emater), que tinham grande capilaridade local
(Diesel, Dias e Neuman, 2015, p. 108). A Embrater era uma empresa pblica, vinculada ao Ministrio da Agricultura, com personalidade jurdica de
direito privado e patrimnio prprio, que, integrada Embrapa, estava autorizada a apoiar financeiramente as instituies estaduais oficiais de ATER7.
A Constituio Federal de 1988, complementada pela legislao que tratou
da poltica agrcola8, estabelece que a Unio deve manter servios de ATER
6. Sobre as Recomendacoes do Consea a este respeito, ver http://www4.planalto.gov.br/consea/eventos/plenarias/
recomendacoes/2005/recomendacao-no-001- 2005/view e http://www4.planalto.gov.br/consea/eventos/plenarias/
recomendacoes/2012/recomendacao-no- 009-2012/view.
7. Lei no 6126, de 6 de novembro de1974.
8. Lei no 8771, de 17 de janeiro de 1991.
87

pblicos e gratuitos para a agricultura familiar. Em 1990, entretanto, como

parte do processo de desmonte das instituies do Estado brasileiro, a Embrater foi extinta e houve uma desestruturao de vrias entidades estaduais,
com a reduo drstica do apoio que recebiam do governo federal.
RECONSTRUO DA EXTENSO RURAL
Em 2003, o governo transfere do MAPA para o MDA a atribuio de coordenar e executar a poltica de ATER e um oramento de R$3milhes9. No
contexto da criao de um conjunto de polticas diferenciadas para a agricultura familiar, o governo federal, em dilogo com os movimentos sociais,
estabelece um compromisso de renovao das concepes e de formato
institucional, visando a reconstruo da poltica de ATER (Diesel, Dias e
Neuman, 2015, p. 108). Nesse momento, inicia-se o seu processo de institucionalizao, criando-se as condies para o reconhecimento poltico da
sua pertinncia e as condies jurdicas bsicas para seu exerccio, sem que,
contudo, houvesse se constitudo um programa especfico de ATER (Diesel,
Dias e Neuman, 2015, p. 112-113).
A contratao direta dos servios passa a ser feita, de incio, exclusivamente
por meio de convnios celebrados entre o MDA e entidades pblicas (Emater,
universidades, etc.) e privadas (empresas, cooperativas, organizaes sociais).
Inaugura-se um amplo padro de participao social, presente desde a fase
inicial de formulao e que continua em outros momentos do ciclo dessa
poltica pblica, no Comit de ATER, na formulao das propostas de contratao, na realizao de atividades de capacitao e formao e, tambm, na
prestao dos servios.
88
Em 2004, lanada a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso

Rural (PNATER) para garantir, ampliar e qualificar a prestao de um servio pblico exclusivo para a agricultura familiar10, as comunidades rurais
tradicionais e os assentados da reforma agrria, desde que sejam detentores da
DAP ou constem da Relao de Beneficirio (RB), homologada no Sistema
de Informao do Programa de Reforma Agrria (SIPRA) do INCRA.
9. Decreto no 4739, de 13 de junho de 2003.
10. Ver, nessa publicao, o texto Identificaao e registro da agricultura familiar.

Foram tomadas outras medidas normativas e administrativas necessrias

sua implementao e ao fortalecimento das parcerias institucionais, que contaram, tambm, com a importante participao da Associao Brasileira das
Entidades Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Asbraer)11, criada logo aps a extino da Embrater e que congrega 27 entidades estaduais.
Em 2006, cria-se o Sistema Brasileiro Descentralizado de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural e se estabelecem as bases institucionais para a implementao, com a definio de instncias de gesto e de execuo da poltica. Cria-se
o Comit Nacional de ATER do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural e Sustentvel (Condraf ), como instncia de gesto social e se estabelece
um arranjo operacional que reafirma a prestao dos servios por entidades
pblicas e privadas.
NOVO MARCO LEGAL
Um marco importante nessa trajetria a instituio, via norma legal, da

Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PNATER) e do
Programa Nacional de ATER (Pronater), que contm dois anexos, sobre metodologias e tecnologias12. A ATER definida na Lei n 12188/2010 como
um servio de educao no formal de carter continuado que promove
gesto, produo, beneficiamento, comercializao das atividades e servios
agropecurios e no agropecurios, inclusive atividades agroextrativistas, florestais e artesanais.
Os objetivos estratgicos da PNATER incluem a promoo das potencialidades regionais e locais; da melhoria da qualidade de vida de seus beneficirios; e da integrao com o sistema de pesquisa agropecuria, entre outros.
Dentre seus princpios destacam-se: a) o desenvolvimento rural sustentvel;
b) a gratuidade, qualidade e acessibilidade aos servios de assistncia tcnica e extenso rural; c) a adoo de metodologia participativa, com enfoque
multidisciplinar, interdisciplinar e intercultural, buscando a construo da
cidadania e a democratizao da gesto da poltica pblica; d) a adoo dos
princpios da agricultura de base ecolgica como enfoque preferencial para
o desenvolvimento de sistemas de produo sustentveis; e) a equidade nas
11. Informacao sobre cada associada da Asbraer: http://www.asbraer.org.br.
12. Lei no 12188, de 11 de janeiro de 2010, e Decreto no 7215, de15 de junho 2010.
89

relaes de gnero, gerao, raa e etnia; e f ) a contribuio para a segurana

e soberania alimentar e nutricional.
A prestao de servios de ATER est fortemente vinculada s aes para
promover a diversificao da produo e da renda familiar, por meio da insero das famlias em mercados alternativos, como os de orgnicos, de plantas
medicinais e produtos fitoterpicos, de comrcio justo e solidrio, da agroindstria familiar, do turismo e do artesanato, entre outros.
Alm do fomento assistncia tcnica, o Pronater possui aes para a formao
e a capacitao de extensionistas rurais como forma de apoio s organizaes
governamentais e no governamentais. Conta ainda com redes de ATER em
Unidades da Federao, sendo 13 redes temticas que disponibilizam informaes tcnicas e cientficas, promovem o intercmbio e a troca de experincias e
auxiliam a articulao de entidades e profissionais que atuam no Programa.
O novo marco legal prev a realizao de conferncias nacionais, de carter
deliberativo e participativo, que deve resultar em diretrizes e propostas para
o Pronater, a serem includas no Plano Plurianual (PPA) do governo federal.
GESTO E INOVAO
O MDA o responsvel pela formulao e superviso da poltica e pela gesto do programa, entendido como o instrumento de aplicao das polticas
que organiza a execuo dos servios. Define-se quem pode executar o servio
e se estabelece uma nova forma de contratao.
90
A prestao dos servios pode ser feita em regime de parceria, com rgos da
administrao pblica em diferentes esferas, e, tambm, por intermdio de
contratos com instituies ou organizaes pblicas ou privadas, com ou sem
fins lucrativos (entidades executoras) previamente credenciadas pelos conselhos de desenvolvimento rural sustentvel de cada estado, inclusive sem
a exigncia de licitao pblica e mediante procedimento simplificado, via
chamada pblica, uma inovao no marco legal que regula a contratao de
servios na administrao pblica federal.
A partir de um edital de chamada pblica, que contm a especificao de pblicos, regies ou programas prioritrios, do nmero mnimo de beneficirios

por tcnico, qualificao da equipe tcnica, do valor dos servios definidos

via sistemas parametrizados de construo de custos e das metodologias participativas, so selecionadas propostas tcnicas de entidades pr-credenciadas.
So exemplos de modalidades de chamadas pblicas as dirigidas a pblicos
especficos (indgenas, quilombolas, pescadores artesanais, cooperativas familiares, etc.), a programas de governo (Territrios da Cidadania, Convivncia
com o Semirido, Brasil sem Misria) e atividades diferenciadas (agroecologia, produo de sementes crioulas, diversificao produtiva em reas com lavoura tabaco, fortalecimento da produo de leite) ou para uma combinao
de condies anteriores, como a organizao produtiva de mulheres e para
mulheres no Semirido.
Duas outras inovaes institucionais relevantes devem ser destacadas. Os pagamentos so feitos mediante o ateste dos agricultores para cada uma das atividades contratadas, e o acompanhamento e monitoramento dos servios e a liquidao dos pagamentos da fiscalizao ocorrem em um ambiente virtual, em um
sistema eletrnico especfico, o Sistema Informatizado de ATER (SIATER)13.
No caso dos beneficirios e das beneficirias da Reforma Agrria, os servios
prestados no mbito do Pronater so de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental (ATES), contratados pelo INCRA mediante chamadas pblicas, tais
como a elaborao de planos de desenvolvimento ou de recuperao de assentamentos e de projetos e a realizao de atividades de planejamento e de
carter educativo, entre outras.
Outro marco importante da trajetria da ATER foi a realizao, em 2012, da
1Conferncia Nacional, que mobilizou mais de 40 mil pessoas em suas vrias etapas e tratou dos desafios para a efetiva implementao da PNATER14.
Os principais temas debatidos revelam os desafios enfrentados pelas polticas: ampliar sua abrangncia; aumento de recursos para o financiamento;
melhoria da qualidade da prestao dos servios; ampliar o atendimento
da diversidade da agricultura familiar; produo de alimentos saudveis; a
articulao com as demais polticas para a agricultura familiar e o desenvolvimento rural sustentvel (MDA e Condraf, 2015, p. 4).
13. Sobre SIATER, ver http://siater.mda.gov.br.
14. Esta prevista para 2016 a realizacao da 2a Conferencia Nacional de ATER.
91

No perodo recente observa-se um aumento substancial na aplicao de recursos na ATER. Entre 2010 e 2014, o MDA destinou R$1,18bilho, que
beneficiaram diretamente mais de 565mil famlias e 556organizaes da
agricultura familiar. Em 2015, esto vigentes 221contratos que envolvem
a execuo de R$884milhes (MDA e Condraf, 2015, p.4).
Os dados mais recentes disponibilizados pelo MDA informam que em abril
de 2015 os servios contratados por meio de chamadas pblicas atendiam
557407agricultores e agricultoras e 242144famlias beneficirias do Brasil
sem Misria15.
O INCRA, no perodo 2011-2014, alocou R$1,065bilho em servios
de ATES, beneficiando 401300 famlias de assentados da reforma agrria
(MDA e Condraf, 2015, p.4). Os montantes aplicados so ainda maiores se
forem considerados, tambm, os recursos aplicados pelas entidades pblicas
estaduais e pelas organizaes sociais.
Alm do aumento dos recursos, deve-se destacar o atendimento da diversidade da agricultura familiar, como o caso da poltica de ATER para mulheres,
que conta com chamadas especficas para atender as agricultoras e com projetos especficos dirigidos a grupos e organizaes produtivas de mulheres16 e
as aes dirigidas ao apoio transio agroecolgica.
92
Mais do que prestar servios diretos de orientao, a ATER tem contribudo

com as demais polticas pblicas de diversas formas, como a emisso da Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP); a elaborao de projetos para acessar
o crdito Pronaf; a realizao de vistorias e a elaborao de laudos de perdas
para a cobertura pelo Seguro da Agricultura Familiar (SEAF); o apoio para o
acesso ao mercado institucional, atuando na elaborao de projetos e acompanhamento de operaes do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e
da Alimentao Escolar (PNAE) e na articulao com escolas, prefeituras e
governos estaduais (MDA e Condraf, 2015, p.5, 14).
As polticas de ATER foram objeto de recente processo de avaliao institucional em nvel nacional. So considerados avanos a oferta de servios de
15. Disponivel em http://www.mda.gov.br/sitemda/pagina/acompanhe-a%C3%A7%C3%B5es-do-mda-e- incra.
16. Ver, nessa publicao, texto Cidadania e autonomia para as mulheres rurais.

forma plural e compartilhada entre governo e organizaes no governamentais para pblicos especficos, como os agricultores e as agricultoras familiares, inclusive os de povos e comunidades tradicionais. Observa-se, porm,
que necessrio ampliar a cobertura dessas aes e que elas possam refletir
melhor os objetivos e as diretrizes da Poltica Nacional de ATER. Alm disso, far-se-ia necessrio um aperfeioamento da gesto governamental e do
controle social, por meio da reestruturao dos rgos estaduais, do fortalecimento da participao social e da melhoria do monitoramento e da avaliao
dos servios, entre outros aspectos (MDA, 2015).
UMA AGNCIA NACIONAL
Recentemente, foi dado um novo passo para completar o arcabouo institucional com a criao da Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (ANATER)17, atualmente em fase de estruturao.
Constitui-se como um servio social autnomo, com personalidade jurdica de
direito privado sem fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pblica.
Sua finalidade promover a execuo de polticas de desenvolvimento da assistncia tcnica e extenso rural, especialmente as que contribuam para a elevao
da produo, da produtividade e da qualidade dos produtos e servios rurais,
para a melhoria das condies de renda, da qualidade de vida e para a promoo
social e de desenvolvimento sustentvel no meio rural (Lei 12897/2013).
A ANATER retoma a coordenao pelo Estado, em nvel federal, da promoo
desses servios, com a atribuio de universalizar os servios de ATER, tendo
como pblico prioritrio os agricultores e as agricultoras familiares definidos
pela Lei n 11326/2006, e os produtores e as produtoras rurais enquadrados
no Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural (Pronamp)18.
Caber Agncia credenciar entidades pblicas e privadas prestadoras desses
servios e contrat-los, alm de monitorar e avaliar os resultados obtidos. E,
17. Lei n 12897, de 18 de dezembro de 2013, e Decreto n 8252, de 26 de maio de 2014.
18. Segundo o Manual de Credito Rural (MCR 08-01), sao beneficiarios do Pronamp os produtores que:
a) tenham, no minimo, 80% de sua renda bruta anual originaria da atividade agropecuaria ou extrativa vegetal; e
b) possuam renda bruta anual de ate R$ 1 600 000,00, considerando nesse limite a soma de 100% do Valor Bruto
de Producao (VBP), 100% do valor da receita recebida de entidade integradora e das demais rendas provenientes
de atividades desenvolvidas no estabelecimento e fora dele e 100% das demais rendas nao agropecuarias (Res/BCB/
n 3 987 e 4 226).
93

tambm, promover programas e aes de carter continuado, para a qualificao de profissionais da extenso rural, e promover a integrao do sistema
de pesquisa agropecuria e do sistema de ATER, fomentando o aperfeioamento e a gerao de novas tecnologias e a sua adoo pelos produtores.
atribuio da agncia articular-se com os rgos pblicos e entidades privadas, inclusive com governos estaduais, rgos pblicos estaduais de assistncia tcnica e extenso rural e consrcios municipais, para o cumprimento
de seus objetivos.
Sua fonte de recursos so as transferncias decorrentes das dotaes consignadas no OGU e os recursos provenientes de convnios, acordos e contratos
celebrados com entidades, organismos e empresas, entre outros.
A ANATER um rgo autnomo, vinculado ao MDA e gerido por meio
de contratos de gesto. Seu rgo de deliberao superior um conselho de
administrao, com 11 membros, composto pelo seu presidente, pelo presidente da Embrapa, por 4 representantes do Poder Executivo federal (MDA,
MAPA, MPOG e MPA), por um representante de governos estaduais, um
representante da Contag, um representante da Fetraf, um representante da
Confederao Nacional de Agricultura e Pecuria (CNA) e um representante
da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB). A ANATER ter, ainda,
um conselho assessor nacional, de carter consultivo, com 36 membros, sendo 10 deles de entidades de representao da agricultura familiar.
94
O diretor de Transferncia de Tecnologia da Embrapa ocupa, simultaneamente, o cargo de diretor-executivo da ANATER, fortalecendo assim a ligao entre os fluxos de pesquisa e inovao, fomentando maior sinergismo
entre as iniciativas pblica e privada, buscando levar informaes qualificadas
ao produtor rural, sendo uma importante iniciativa para ampliar a transferncia de tecnologias e promover maior incluso produtiva no meio rural
(Embrapa, 2014, p. 30).
INTEGRAO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL
As trajetrias da pesquisa agropecuria e da assistncia tcnica e extenso rural

encontram-se no compromisso com o desenvolvimento e com a valorizao

dos diversos segmentos que compem o meio rural, que lhes impe o desafio
de atualizar suas agendas institucionais. A apropriao dos conhecimentos
e das tecnologias geradas e os processos educativos da extenso, bem como
seus impactos econmicos, sociais e ambientais, dependem da capacidade de
interagirem com as diversas polticas pblicas de desenvolvimento rural, em
particular, com as polticas diferenciadas para a agricultura familiar e com as
polticas de incluso produtiva e reduo da pobreza rural (Basaldi e Stumpf
Junior, 2015, p. 522, 523).
Entre as principais interfaces e mecanismos de integrao com outras polticas desenvolvidas pela Embrapa e pelos rgos e entidades executoras do
Pronater esto o programa Brasil sem Misria (BSM), o Plano Nacional de
Agroecologia e Produo Orgnica (Planapo), o Plano Agricultura de Baixo
Carbono (ABC) e o Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA).
Desde 2013 vm sendo construdos espaos estaduais de concertao e de
promoo de iniciativas conjuntas das instituies de pesquisa agropecuria, de ensino, entidades de ATER e organizaes da agricultura familiar.
Entre seus resultados est a constituio de redes de inovao locais e regionais, a gesto compartilhada de conhecimentos e tecnologias na formao de agentes e na qualificao dos servios de ATER (MDA e Condraf,
2015, p.18).
Um destaque deve ser dado participao no Brasil sem Misria (BSM)19
com a construo e implementao de uma ATER diferenciada, capaz de
apoiar e orientar as famlias agricultoras em situao de extrema pobreza ao
longo de uma rota de aes e polticas pblicas para a incluso produtiva
rural (Mendona et al., 2015, p.50).
Apesar da experincia acumulada com servios para setores da agricultura
familiar em situao de pobreza, especialmente na assistncia tcnica s famlias atendidas pelo Microcrdito Rural do Pronaf , o desafio era organizar
uma nova metodologia para alcanar um pblico que estava, em grande
parte, fora da poltica de crdito e das demais polticas de desenvolvimento
rural (Mendona et al., p. 53).
19. Sobre as caracteristicas gerais do BSM, ver http://mds.gov.br/assuntos/brasil-sem-miseria/o-que-e.
95

Coube ATER alcanar as famlias, cumprindo uma funo de busca ativa20,

desse pblico, que, em grande parte, estava invisvel aos registros governamentais, pois ainda estavam fora do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) (Mendona et al., p.54). E, a partir da, ser o elo dessas famlias com
as vrias polticas do BSM, orientando a aplicao dos recursos financeiros no
reembolsveis transferidos a cada famlia mediante projetos de segurana alimentar e gerao de rendas do Programa Fomento s Atividades Produtivas Rurais21
e do acesso s compras governamentais.
A estratgia de ATER para a superao da pobreza envolveu, portanto, o
desenho de uma rota de incluso produtiva, adequada a cada situao concreta; a capacitao das equipes tcnicas; a incluso de uma perspectiva de
gnero e a valorizao do trabalho das mulheres; e um atendimento diferenciado para lidar com a diversidade dos povos e comunidades tradicionais
(Mendona et al., 2015, p.53).
Na implementao dessa ATER diferenciada foram combinados dois instrumentos, a contratao direta mediante chamadas pblicas exclusivas para o atendimento do pblico da extrema pobreza nos municpios e territrios rurais de
maior concentrao da pobreza no pas; e a pactuao com governos estaduais
que ofereciam o servio dentro da metodologia do BSM (Ibid. p.53).
Entre 2011 e 2014, o MDA e o INCRA garantiram servios de ATER
para 354mil famlias, especialmente nas regies Norte e Nordeste do pas,
e a capacitao de mais de 3,3mil agentes de ATER, totalizando cerca de
R$620milhes aplicados nessas aes (Mendona et al., p.51).
96
A participao da Embrapa ocorre, principalmente, pela transferncia de tecnologias, especialmente para acesso gua (Programas Um Milho de Cisternas e Segunda gua), pela capacitao de tcnicos e pela produo e distribuio de sementes. Em 2014, por meio de contrato firmado com o MDA,
foram disponibilizadas 169 toneladas de sementes de milho, feijo-caupi e
hortalias para 500mil famlias de beneficirios e beneficirias do BSM (Embrapa, 2015b).
20. Sobre a estratgia de busca ativa, ver nessa publicao o texto Incluso produtiva e transferncia de renda na
superao da pobreza rural.
21. Sobre o Programa Fomento as Atividades Rurais, ver http://mds.gov.br/acesso-a-informacao/perguntas- frequentes/seguranca-alimentar-e-nutricional/fomento-as-atividades-produtivas-rurais.

AVANOS NA REFORMA AGRRIA
Inovaes importantes resultaram da participao do programa de reforma

agrria no Brasil sem Misria, especialmente nos temas da incluso social e
produtiva, combinado com a nova rota de financiamento da reforma agrria.
Entre as inovaes nesse campo esto a individualizao dos crditos por famlia, a operacionalizao por carto magntico e a vinculao dos recursos
de apoio produo com a assistncia tcnica22.
Passou-se a identificar e a caracterizar as famlias acampadas e a incorpor-las, bem como as famlias assentadas, no Cadnico, o que permitiu que
passassem a contar com a rede de proteo social articulada pelo Cadastro,
destacando-se os programas Bolsa Famlia, Brasil Sorridente, Brasil Carinhoso, gua para Todos e Minha Casa Minha Vida (Guedes et al., 2015, p.70).
A estratgia do BSM de articular aporte financeiro com suporte tcnico no
era, de todo, uma novidade para o INCRA, pois os recursos recebidos pelas
famlias assentadas mediante o crdito de instalao visavam criar as condies para recomearem suas vidas nos assentamentos. Esses recursos permitem atender necessidades bsicas das pessoas (alimentao, roupas, primeiros utenslios) (), fomentar o incio e o desenvolvimento de atividades
produtivas e prover habitao (Guedes et al., 2015, p. 72).
Entretanto, com o BSM ocorreram inovaes importantes, como o Fomento
s Atividades Produtivas Rurais, a ATER diferenciada, o estmulo ao acesso aos programas de compras pblicas de alimentos e ao programa Bolsa
Verde, destinado a famlias que vivem em assentamentos ambientalmente
diferenciados, que funciona como uma espcie de pagamento por servios
ambientais, implementado em parceria com o MDS e o Ministrio do Meio
Ambiente (MMA).
CONQUISTAS E DESAFIOS
Dentre os resultados positivos alcanados pela assistncia tcnica diferenciada

destacam-se o sucesso na estratgia de focalizao na extrema pobreza, a
22. Essa nova rota de financiamento foi consolidada na Medida Provisoria n 636, de 26 de dezembro de 2013,
convertida na Lei n 13.001, de 20 de junho de 2014.
97

execuo de projetos produtivos agrcolas e no agrcolas que dialogam com

os anseios e sonhos das famlias, o acesso dos agricultores e das agricultoras
DAP e sua incluso no Cadnico, habilitando-os a participar de outras polticas sociais e agrcolas diferenciadas, e o protagonismo das mulheres nos projetos produtivos, impulsionado pela transferncia dos recursos do fomento
via o carto do Bolsa Famlia, de titularidade majoritariamente de mulheres
(Mendona et al., 2015, p. 63, 64).
Contudo, o mais importante foi validar a tese de que h um horizonte
produtivo para as famlias em extrema pobreza, desde que combinados os
instrumentos da rede de proteo social com medidas adequadas de incluso produtiva que gerem novas oportunidades e o apoio necessrio sua
autonomia econmica.
O aprendizado dessa recente experincia chama a ateno para temas que compem a agenda de aperfeioamento do BSM. A manuteno do foco em quem
efetivamente mais precisa dever combinar-se com o desenvolvimento de aes
que fortaleam os vnculos de cooperao social das comunidades atendidas e
o uso dos recursos do fomento tambm para projetos produtivos de interesse coletivo (Mendona et al., 2015, p. 65). Para seguir ampliando a participao das
mulheres, faz-se necessrio diminuir sua sobrecarga de trabalho com o tema dos
cuidados, garantindo a oferta de equipamentos sociais e assistenciais que atendam crianas, pessoas idosas ou demandantes de cuidados especiais (Ibid, p. 65).
98
Torna-se evidente, tambm, que o caminho da superao da pobreza longo,

demandando servios de assistncia tcnica e extenso rural com durao de 3 a
5 anos para que se consiga acessar as vrias polticas disponveis e para efetivar a
rota de incluso produtiva concebida pelo Brasil sem Misria (Mendona et al.,
2015, p. 66). Nessa trajetria ficou clara a importncia da articulao da ATER
com o Programa de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), adaptando-se suas atividades ao perfil do pblico e s demandas por novas tcnicas e
conhecimentos, e o Programa de Apoio Conservao Ambiental (Bolsa Verde), que combina a poltica de transferncia de renda com o uso sustentvel dos
recursos naturais, como vem sendo feito em alguns assentamentos (Ibid, p. 66).
Iniciativas recentes do MDA e da Embrapa tm buscado constituir e consolidar espaos estaduais de concertao e integrao de aes orientadas para

a inovao na agricultura familiar, reunido representantes de entidades de

ensino, de pesquisa e de extenso, dos agricultores e agricultoras familiares,
Essas experincias variadas e orientadas por uma perspectiva comum ampliam as potencialidades da interao da pesquisa e da extenso, articuladas
a outras polticas, para contribuir com o desenvolvimento rural sustentvel.

BASALDI, O. e STUMPF JUNIOR, W. 2015. Polticas pblicas e pesquisa
para o desenvolvimento rural no Brasil. In: GRISA, C. e SCHNEIDER, S.
(Orgs.). Polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil. Porto Alegre, RS:
Editora da UFRGS. (p. 511-529)
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101
Cooperativismo da agricultura familiar

e a economia solidria
associativismo, em geral, e o cooperativismo, em particular, so considerados ferramentas importantes para ampliar a contribuio da agricultura familiar nas aes voltadas superao da pobreza, ao combate
fome, garantia da segurana alimentar e nutricional, ao crescimento econmico e ao desenvolvimento sustentvel dos pases, entre outros aspectos.
Por meio dessas organizaes econmicas, a agricultura familiar pode responder de forma mais satisfatria aos desafios colocados pela concorrncia
e pela globalizao dos mercados e melhorar sua insero nos mercados, em
diferentes nveis e escalas, especialmente naqueles em que existem compras
pblicas de alimentos. As cooperativas e associaes da agricultura familiar
podem, ainda, contribuir para criar novas formas de produzir e consumir e
novos padres de desenvolvimento nacional.
Por essas razes, no Brasil e no mbito regional do Mercosul, h o entendimento entre os governos e as entidades de que os instrumentos de apoio ao
associativismo voltados para a construo de cooperativas e organizaes sociais devem fazer parte do conjunto de polticas diferenciadas para o fortalecimento socioeconmico da agricultura familiar (Programa FIDA Mercosur
CLAEH, 2014, p. 2).
103

UM NOVO MARCO JURDICO
Entre os principais temas da agenda de trabalho das cooperativas da agricultura familiar est a adequao ou no do marco jurdico s caractersticas e
s necessidades do seu pblico, inclusive quanto s suas implicaes sobre a
orientao das polticas pblicas.
A lei que instituiu a Poltica Nacional de Cooperativismo (PNC) foi editada
em 1971, durante o regime militar, e estabelece um rgido controle do governo
federal sobre as cooperativas, inclusive sobre o ato para a sua criao e as suas
instncias de deliberao. Ela estabelece que a representao do sistema cooperativista nacional seja nica e de competncia da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), uma sociedade civil, constituda por entidades estaduais
anlogas, que exerce a funo de rgo tcnico-consultivo do Governo. Para o
seu funcionamento, todas as cooperativas so obrigadas a registrar-se na OCB
e a recolher anualmente a Contribuio Cooperativista.
A OCB, criada em 1969, integra um Sistema de representao formado tambm
pelo Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop) e pela
Confederao Nacional de Cooperativas (CNCOOP), ambas com personalidade de direito privado sem fins lucrativos. O Sescoop foi criado por Medida
Provisria, em 1998, com os objetivos de organizar, administrar e executar, em
todo o territrio nacional, o ensino de formao profissional, desenvolvimento e
promoo social do trabalhador em cooperativa e dos cooperados, e de operacionalizar o monitoramento, a superviso, a auditoria e o controle em cooperativas1.
104
O servio mantido por contribuio mensal compulsria, recolhida pela

Previdncia Social, de 2,5% sobre o montante da remunerao paga a todos
os empregados pelas cooperativas, entre outras receitas. dirigido por um
Conselho Nacional presidido pela OCB, com participao de quatro Ministrios, entre eles o MAPA, e de outras entidades.
J a CNCOOP registrada como entidade sindical patronal de 3. grau2 desde 2010 e exerce a coordenao de uma categoria econmica de cooperativas.
1. Sobre a criao do Sescoop, ver http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/2168-40.htm. Sobre a sua atuao,
ver http://www.ocb.org.br/site/sescoop/index.asp .
2. Segundo a PNC, as cooperativas classificam-se legalmente de acordo com o seu tipo, podendo ser singulares,
quando constitudas pelo nmero mnimo de 20pessoas fsicas; centrais ou federaes de cooperativas, quando
constitudas de, no mnimo, 3singulares; e confederaes, quando constitudas, pelo menos, de 3federaes de
cooperativas ou cooperativas centrais, da mesma ou de diferentes modalidades.
COOPERATIVISMO DA AGRICULTURA FAMILIAR

E A ECONOMIA SOLIDRIA
A Confederao recolhe anualmente uma Contribuio Sindical compulsria, devida pelas cooperativas, independentemente de ser ou no associada
entidade sindical.
De forma convergente com uma parte dos objetivos da Poltica Nacional de
Cooperativismo, a Constituio Federal de 1988 prev o apoio e o estmulo
ao cooperativismo e outras formas de associativismo, e considera o cooperativismo um dos principais elementos para o planejamento e a execuo da
poltica agrcola. A Constituio tambm estabelece adequado tratamento
tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas, entre
outros aspectos3.
No entanto, a Constituio no recepcionou alguns dos principais artigos da
poltica nacional e garantiu plena liberdade de associao, bem como vedou
a interferncia estatal para a criao e o funcionamento das cooperativas,
entre outros aspectos. Mesmo assim, essa poltica permanece vigente e tem
orientado polticas pblicas de carter abrangente para as cooperativas, sem
diferenciao quanto s caractersticas dos seus associados. Essas polticas tm
como interlocutor privilegiado a OCB e suas entidades.
Em abril de 2015, a OCB4 declarou representar 6,6mil cooperativas e cerca
de 11milhes de associados, entre os quais 1597cooperativas e 1milho de
associados pertenciam ao ramo agropecurio5, sendo 76% de agricultores familiares (Freitas, 2015). Segundo a Organizao, esto associadas a ela cerca
de 320cooperativas detentoras de Declarao de Aptido ao Pronaf Pessoa
Jurdica (DAP PJ)6.
A OCB afirma que as cooperativas respondem por 48% da produo agropecuria nacional e por 21% da capacidade esttica de armazenamento de
produtos agrcolas do Brasil, entre outros aspectos relevantes (Freitas, 2015).
3. So considerados atos cooperativos os praticados entre as cooperativas e seus associados, entre estes e aquelas e
pelas cooperativas entre si quando associadas, para a consecuo dos objetivos sociais. O ato cooperativo no implica
operao de mercado, nem contrato de compra e venda de produto ou mercadoria.
4. Sobre as atividades da OCB, ver http://www.ocb.org.br/SITE/ocb/index.asp
5. Segundo a PNC, as cooperativas se classificam legalmente de acordo com o objeto ou pela natureza das atividades
desenvolvidas por elas ou por seus associados. Desde 1993, a OCB possui 12 ramos alm do agropecurio, entre
eles, os de trabalho, crdito, sade, transporte, consumo, habitacional e infraestrutura.
6. Ver, a este respeito, http://www.ocb.org.br/site/agencia_noticias/noticias_detalhes.asp?CodNoticia=13069.
105

Alm disso, elas tm uma participao importante no comrcio internacional

do pas. Em 2014, as cooperativas responderam por exportaes no valor
aproximado de USD5,2bilhes (FOB) e por saldo comercial positivo de
USD4,9bilhes (FOB). Em 2011 e 2012, esses resultados alcanaram cerca de USD6,2bilhes (FOB) e USD5,8bilhes (FOB), respectivamente.
Entre os principais produtos exportados por aproximadamente 220cooperativas agropecurias para 125pases esto o caf, as carnes de aves e de sunos,
a soja, o milho e o acar7.
Entre os objetivos estratgicos da OCB para o quinqunio 2015-2020 esto:
apoiar as cooperativas na sua insero em mercado; contribuir para o aperfeioamento do marco regulatrio do cooperativismo; induzir a implementao
de polticas pblicas e fortalecer a representao poltica e institucional do
cooperativismo8.
NOVAS ENTIDADES
A legitimidade da atuao da OCB como entidade nica de representao

das cooperativas questionada por outras entidades, inclusive as que representam especificamente os agricultores e as agricultoras familiares. De uma
forma geral, a contraposio OCB est fundamentada na defesa dos princpios e valores da Economia Solidria (ou do Cooperativismo Solidrio),
que incluem a autogesto, o trabalho associativo no subordinado, a valorizao da democracia interna e o compromisso com o desenvolvimento local,
sustentvel e solidrio, das comunidades onde esses empreendimentos esto
sediados (MTE e MDA, 2010, p. 2)9. Existe tambm a contestao sobre a
legitimidade das contribuies arrecadadas pelo Sistema OCB, que alcanam
elevados valores.
106
So exemplos de questionamento da Poltica Nacional de Cooperativismo,

a fundao da Confederao das Cooperativas da Reforma Agrria do Brasil
(Concrab) em 1992; da Central de Cooperativas e Empreendimentos Solid7. Sobreocomrcioexteriordecooperativas,verhttp://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=3186.
8. SobreoMapaEstratgico2015-2020daOCB,verhttp://www.brasilcooperativo.coop.br/Gerenciador/ba/arquivos/Mapa_estrategico_da_OCB.pdf.
9. SobreaCartadePrincpiosdaEconomiaSolidrianoBrasil,verhttp://www.fbes.org.br/index.php?.option=com_content&task=view&id=63&Itemid=60.

rios (Unisol)10 em 2000; a Associao Nacional do Cooperativismo de Crdito de Economia Familiar e Solidria (Ancosol)11 em 2004; da Unio Nacional
das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidria (Unicafes)12
em 2005; e da Confederao das Cooperativas Centrais de Crdito Rural
com Interao Solidria (Confesol)13 em 2008, entre vrias outras iniciativas.
Essas entidades representam empreendimentos formais, como, por exemplo,
sistemas oficiais de cooperativas de crdito, de habitao e de energia, e informais, que se renem de vrios modos, como, por exemplo, por temas, redes
de organizaes e cadeias de produtos.
Em janeiro de 2014, a Unicafes, a Unisol e a Concrab criaram a Unio Nacional
das Organizaes Cooperativistas Solidrias (Unicopas), com a misso de articular, integrar e representar organizaes gerais para tornar o cooperativismo solidrio um instrumento popular de desenvolvimento local sustentvel e solidrio.
A Unicopas afirma representar mais de 2 mil cooperativas, com aproximadamente 550 mil associados entre agricultores e agricultoras familiares, assentados e assentadas da reforma agrria, quilombolas, pescadores e pescadoras
artesanais e outras populaes rurais e urbanas. A Confesol rene 155 cooperativas e cerca de 395 mil associados.
FOMENTO AO COOPERATIVISMO DA AGRICULTURA FAMILIAR
Outros exemplos de questionamento da Poltica Nacional de Cooperativismo so as demandas pelo estmulo e apoio para a consolidao, estruturao
e expanso dos sistemas cooperativos solidrios. Essas demandas esto contempladas, em grande parte, nas diretrizes do Programa Nacional de Fomento e Fortalecimento do Cooperativismo Solidrio e Associativismo da Agricultura Familiar e Reforma Agrria (Cooperaf ), criado pelo MDA em junho
de 2015, como parte do Plano Safra da Agricultura Familiar 2015/2016.
So eixos estratgicos do Cooperaf: a ampliao do nmero de cooperativas
e associaes solidrias da Agricultura Familiar e Reforma Agrria nos terri10. Sobre as atividades da Unisol, ver http://www.unisolbrasil.org.br/.
11. Sobre as atividades da Ancosol, ver http://www.ancosol.org.br/.
12. Sobre as atividades de Unicafes, ver http://unicafes.org.br/
13. Sobre as atividades da Confesol, ver http://www.confesol.com.br/home.php.
107

trios rurais; a ampliao do acesso s polticas de crdito, de agregao de

valor, de comercializao e de agroindustrializao; a promoo da formao
e educao para o cooperativismo; e a articulao de polticas pblicas correlatas no mbito nacional, estadual e municipal.
Para a execuo do Cooperaf so utilizados os instrumentos de: (a) oferta de
servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) para gesto, produo, comercializao e organizao social das cooperativas e associaes; (b)
ampliao de canais de comercializao dos produtos das cooperativas e associaes nas compras pblicas; (c) adequao de linhas de crdito existentes ou
edio de novas; e (d) articulao de iniciativas de investimentos entre entes
governamentais e cooperativas e associaes, entre outros.
Em relao a ATER, destaca-se o servio Mais Gesto, realizado no mbito do
Pronater desde 2012, com o objetivo de aprimorar os sistemas de gesto das
cooperativas em todas as suas dimenses. O servio atende cooperativas com
pelo menos 70 famlias associadas, com estrutura e organizao para atender a
demanda dos mercados institucional ou privado, produtoras especialmente de
gneros alimentcios adequados alimentao escolar e de matrias-primas para
biodiesel. A contratao realizada por meio de Chamadas Pblicas14.
O Mais Gesto tem carter consultivo e atuao continuada por 24 meses,
com uma equipe multidisciplinar que envolve contadores, engenheiros, nutricionistas, administradores, psiclogo, economistas, cooperativistas, assistentes sociais, advogados, publicitrios, entre outros profissionais.
108
Esse servio utiliza como referncia a metodologia do Projeto de Extenso

Industrial Exportadora (PEIEx), desenvolvido pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), que compreende etapas
de mobilizao e adeso; elaborao de diagnstico da cooperativa para a
organizao produtiva; e construo, implementao e acompanhamento de
resultados de um plano de aprimoramento participativo.
Em fevereiro de 2015, foi criada a Rede Mais Gesto de Universidades para
desenvolver estudos e pesquisas na rea de gesto de cooperativas e demais
14. Mais informaes sobre o Pronater e a contratao desses servios ver, nessa publicao, o texto Pesquisa e
extenso rural para a agricultura familiar.

organizaes econmicas da agricultura familiar, inclusive sobre monitoramento, avaliao e inovao voltados para o cooperativismo. Seus integrantes
tambm orientam jovens estudantes para atuar diretamente nas cooperativas
atendidas pelo Mais Gesto, por meio do Programa Jovem Cooperativista.
COMERCIALIZAO E CRDITO
Em relao s compras pblicas, o principal instrumento que beneficia as

cooperativas o apoio financeiro para constituio de estoques de alimentos por organizaes fornecedoras, tambm conhecido como modalidade de
Apoio Formao de Estoque (ou CPR Estoque) do Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA)15. Os estoques formados so comercializados e parte dos
recursos obtidos, devolvidos ao Poder Pblico. A modalidade alcana produtos in natura e industrializados/processados/beneficiados, inclusive orgnicos/agroecolgicos.
A participao de cooperativas, associaes e grupos formais tambm est
prevista nas modalidades Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF),
Compra com Doao Simultnea (CDS), Compra Institucional e Aquisio
de Sementes. A participao de grupos informais est prevista na CDAF.
Em relao s linhas de crdito do Pronaf, trs delas tm como pblico exclusivo as cooperativas e associaes: Crdito de Investimento para Agregao
de Renda (Pronaf Agroindstria); Crdito de Custeio para Agroindstria Familiar (Pronaf Custeio de Agroindstria Familiar); e Crdito para Integralizao de Cotas-Partes por Beneficirios do Pronaf Cooperativados (Pronaf
Cotas-Partes)16.
O Pronaf Agroindstria tem como finalidade a aquisio de equipamentos
e melhoria da infraestrutura que visem o beneficiamento, a armazenagem, o
processamento e a comercializao da produo agropecuria, de produtos
florestais, do extrativismo, de produtos artesanais e da explorao de turismo
rural. O Pronaf Cotas-Partes destina recursos para capitalizao de coope15. SobreamodalidadeApoioFormaodeEstoque,verhttp://www.conab.gov.br/OlalaCMS/uploads/arquivos/15_05_15_10_19_49_t33_15.pdf., ver, tambm, nessa publicao o texto Aquisio de alimentos da agricultura familiar.
16. Ver Manual de Crdito Rural, disponvel em http://www3.bcb.gov.br/mcr e texto, nesta publicao, Crdito
e seguro para a agricultura familiar.
109

rativas e permite a aplicao em capital de giro, custeio, investimento ou

saneamento financeiro dessas organizaes.
Em relao aos investimentos, destaca-se o Programa de Agroindustrializao em Assentamentos da Reforma Agrria (Terra Forte), iniciado em 2013,
visando a implantao e/ou modernizao de empreendimentos coletivos
agroindustriais de cooperativas/associaes de produo e/ou de comercializao em Projetos de Assentamento da Reforma Agrria, criados ou reconhecidos pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA),
com experincia comprovada na comercializao/fornecimento de produtos
para instituies pblicas (via PAA, PNAE e outras) ou privadas. Alm da
aquisio de bens para infraestrutura e equipamentos, o Programa financia
aes de insero mercadolgica e valorizao da produo, de assistncia
tcnica e de capacitao nos campos da organizao social e da gesto organizacional na rea tcnico-operacional.
O Programa realizado por meio de Chamada Pblica de Projetos para seleo de propostas que promovam a reduo das desigualdades, a incluso
social e o desenvolvimento territorial, e conta com um Escritrio de Estudos
e Projetos, que apoia a gesto dos empreendimentos selecionados.
ECONOMIA SOLIDRIA
110
Os princpios da Economia Solidria norteiam expressamente ao menos duas

outras aes especficas dirigidas aos agricultores e s agricultoras familiares.
A primeira o Programa de Organizao Produtiva de Mulheres Rurais17,
criado em 2008, que inclui entre as suas finalidades apoiar a formao e a
consolidao de redes de organizao produtiva e potencializar a insero
das mulheres trabalhadoras rurais em diferentes nveis e escalas, inclusive as
compras governamentais.
A segunda ao o Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais (Proinf ), que inclui os Territrios da Cidadania, que contempla
o apoio implementao de redes solidrias de produo e comercializao
para mercados locais; infraestrutura produtiva para grupos de associaes
17. Ver, nesta publicao, o texto Autonomia e cidadania para as mulheres rurais.

de agricultores e agricultoras; e a projetos de estruturao produtiva para

jovens organizados(as) coletivamente18. Podem apresentar propostas para o
financiamento por meio do Proinf os rgos da administrao pblica estadual, municipal, do Distrito Federal e consrcios pblicos.
As cooperativas, as associaes e outras formas de organizao dos agricultores e agricultoras familiares com personalidade jurdica tambm so beneficirias do Selo da Identificao da Participao da Agricultura Familiar
(SIPAF), que tem como objetivo fortalecer a identidade social da agricultura
familiar e de seus valores perante os consumidores19.
GESTO DOS PROGRAMAS
Todos esses programas e aes apresentados possuem abrangncia nacional, e

cada um conta com um rgo responsvel por sua gesto.
O Cooperaf de responsabilidade do MDA e tem como instncia consultiva
de aprimoramento e monitoramento o Comit Permanente de Cooperativismo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ), criado em 2013. Integram o Comit 24 membros, entre os quais representantes da Unicafes, da Unisol, da Concrab e da OCB20.
Tambm so de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) o programa Mais Gesto, o Pronaf, o Proinf e o SIPAF. J o PAA de
competncia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) e compartilhada com o MDA e a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).
O Programa de Organizao Produtiva das Mulheres Rurais executado pelo
MDA, MDS, Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS), Ministrio das Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos (antes Secretaria
de Polticas para as Mulheres), Ministrio da Agricultura, Pecuria, Pesca e
Abastecimento (antes Ministrio da Pesca e Aquicultura) e Companhia Na18. SobreasdiretrizeseprioridadesdoProinfpara2015,verhttp://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/
user_arquivos_383/Manual%20Proinf%202015_0.pdf.
19. Ver, nesta publicao, o texto Identificao e registro da agricultura familiar.
20. SobreaResoluo/MDA/CONDRAFn96/2013,quecriouoComit,verhttp://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/user_arquivos_64/Resolu%C3%A7%C3%A3o_96_-_Comit%C3%AA_Cooperativismo_
CONDRAF.pdf.
111

cional de Abastecimento (Conab). O Programa Terra Forte coordenado

pela atual Secretaria de Governo da Presidncia da Repblica e o INCRA/
MDA, com participao do MDS, Conab, Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), Banco do Brasil e Fundao Banco do Brasil.
O Programa de Aquisio de Alimentos, o de Organizao Produtiva de Mulheres Rurais e o Terra Forte possuem grupos ou comits gestores nacionais
especficos, com participao governamental, e alguns uma instncia de carter consultivo, constituda pelos rgos governamentais e pela sociedade civil.
As normas do Pronaf so de atribuio do Conselho Monetrio Nacional
(CMN), rgo superior do Sistema Financeiro Nacional, vinculado ao Ministrio da Fazenda.
No caso do Proinf, o processo de concepo, deliberao e encaminhamento dos projetos a serem propostos em cada Territrio Rural de atribuio
dos respectivos Colegiados, com participao governamental e da sociedade
civil. O acompanhamento e a avaliao da implementao dessas aes so
de competncia do Condraf, por meio do seu Comit Permanente de Desenvolvimento Territorial, com participao governamental e da sociedade civil.
INTEGRAO DE POLTICAS
Dentre as interfaces e os mecanismos de integrao da poltica de fomento e

fortalecimento do associativismo e do cooperativismo solidrios da agricultura familiar destacam-se as aes de economia solidria, de atribuio do
Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, e de cooperativismo e associativismo rural, de atribuio do MAPA.
112
Entre as atribuies do MTPS esto o estmulo criao, manuteno e

ampliao de oportunidades de trabalho e acesso renda, por meio de empreendimentos econmicos solidrios, e a articulao com representaes da
sociedade civil que atuam no campo da economia solidria.
O apoio a esses empreendimentos feito por diversas formas, inclusive por
meio de convnios com entidades de apoio e fomento economia solidria,
selecionadas mediante editais de concorrncia pblica. Essas entidades so
organizaes pblicas ou privadas sem fins lucrativos que desenvolvem aes

de apoio direto, como capacitao, assessoria, incubao, acesso a mercados,

assistncia tcnica e organizativa, junto aos empreendimentos econmicos solidrios. Esses empreendimentos podem receber uma declarao de identidade
(DCSOL) mediante inscrio no respectivo Cadastro Nacional (CADSOL),
criado em 2014.
Essas polticas dialogam diretamente com o Frum Brasileiro de Economia
Solidria (FBES), formalizado em 2003, que rene cerca de 3mil empreendimentos econmicos solidrios, 500empreendimentos da agricultura familiar
e gestores pblicos de 12estados e 200municpios. O FBES est organizado
em mais de 160Fruns Municipais, Microrregionais e Estaduais21.
A articulao com representaes da sociedade civil organizada pelo Conselho Nacional de Economia Solidria (CNES), de natureza consultiva e propositiva, criado em 2006 com a finalidade de obter consensos em torno de
polticas e aes de fortalecimento da economia solidria. formado por 56
representantes de rgos governamentais, empreendimentos econmicos solidrios e outras organizaes da sociedade civil e servios sociais, entre elas a
OCB, a Unicafes, a Unisol, a Concrab e representantes do Frum22.
Essa articulao tambm ocorre por meio da realizao das Conferncias Nacionais de Economia Solidria (Conaes) em 2006, 2010 e 2014, que contaram
com ampla participao da sociedade civil. A mais recente delas aprovou o 1.
Plano Nacional da Economia Solidria (2015-2019), que contm objetivos,
estratgias, linhas de ao e diretrizes operacionais sobre essas polticas23.
Entre as atribuies do MAPA em relao ao cooperativismo e associativismo
rural esto a profissionalizao da gesto cooperativa; a capacitao tcnica e
educao profissional e tecnolgica; a intercooperao; o acesso a mercados e
internacionalizao de associaes e cooperativas24; a responsabilidade social
21. Sobre as atividades do FBES, ver http://www.fbes.org.br/.
22. SobreasatividadesdoCNES,verhttp://www.mte.gov.br/index.php/trabalhador-economia-solidaria/quem-sao-os-participantes-7.
23. SobreasConfernciasNacionaisdeEconomiaSolidria,verhttp://www.ipea.gov.br/participacao/conferencias-2/566-i-conferencia-nacional-de-economia-solidaria.
24. A promoo das exportaes tambm objeto do projeto B-dairy, desenvolvido desde 2012 pela OCB e a Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex-Brasil), com o apoio do MDA. Em novembro
de 2015, o projeto reunia 10 empresas ou cooperativas (inclusive da agricultura familiar) que representam mais de
20% do total das exportaes nacionais de produtos lcteos. Sobre as atividades do Projeto B-dairy, ver http://www.
bdairy.com.br/.
113

com as comunidades; e o desenvolvimento de programas e projetos para o

desenvolvimento rural, com promoo da equidade entre homens e mulheres, da participao de jovens e da sustentabilidade ambiental.
Entre as linhas de crdito coordenadas pelo MAPA que utilizam recursos do
BNDES esto o Programa de Capitalizao de Cooperativas Agropecurias
(Procap-Agro), que tem como objetivo promover a recuperao ou a reestruturao patrimonial das cooperativas de produo agropecuria, agroindustrial, aqucola ou pesqueira; e o Programa de Desenvolvimento Cooperativo para Agregao de Valor Produo Agropecuria (Prodecoop), que tem
como objetivo incrementar a competitividade do complexo agroindustrial
das cooperativas brasileiras, por meio da modernizao dos sistemas produtivos e de comercializao.
O Conselho do Agronegcio, vinculado ao MAPA, possui uma Cmara Setorial
Cooperativismo Agropecurio, de carter consultivo, que presidida pela OCB.
Os programas e as aes apresentados tm como fonte de financiamento vrias receitas contempladas pelo Oramento Geral da Unio (OGU) e, no
caso do Pronaf, tambm os recursos bancrios obrigatrios e os da Poupana
Rural, dos Fundos Constitucionais e do BNDES, entre outras.
No caso do Mais Gesto houve participao de recursos do Servio de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), um servio social autnomo, de natureza privada, voltado para planejamento, coordenao e orientao de programas tcnicos, projetos e atividades de apoio s micro e pequenas empresas,
em conformidade com as polticas nacionais de desenvolvimento.
PBLICO BENEFICIRIO
114
So beneficirios do Cooperaf os empreendimentos credenciados pelo MDA

com DAP PJ, ou seja, cooperativas (singulares ou centrais) ou associaes
que comprovem que no mnimo 60% de seus associados e associadas so
agricultores e agricultoras familiares com DAP vlida de unidade familiar
de produo rural. Existem exigncias adicionais DAP PJ para o acesso ao
Pronaf Agroindstria e ao Pronaf Cotas-Partes, tais como o limite mnimo de
55% da produo beneficiada, processada ou comercializada serem oriundos
de cooperados ou associados enquadrados no Pronaf, entre outras.

A DAP PJ no exigida para participao no Programa de Organizao Produtiva das Mulheres Rurais, no Terra Forte e para adeso ao Selo da Agricultura Familiar.
Segundo o MDA, at outubro de 2015, o Mais Gesto atendeu 457cooperativas por meio de 16contratos em 18estados, mobilizando 131tcnicos
em campo e cerca de 100mil famlias beneficiadas. Os resultados qualitativos
destacam aspectos positivos na regularizao administrativa e contbil e na
ampliao da capacidade comercial com maior articulao com as entidades
executoras do PNAE, bem como a melhoria da relao entre os dirigentes e
os associados nas cooperativas atendidas, entre outros elementos.
Segundo o MDS, em 2012, as operaes com a modalidade Apoio Formao de Estoque (CPR Estoque) do PAA atingiram o seu mximo, com
20073agricultores e agricultoras fornecedores(as) de 59,2mil toneladas de
produtos, o que representou 10,5% do nmero total de fornecedores(as)
e 11,2% da quantidade total de produtos do programa. Em 2014, foram
4548fornecedores e 24,2milt movimentadas, ou cerca de 4% do total de
fornecedores(as) e 7,2% da quantidade total operacionalizada pelo PAA25.
LIES APRENDIDAS
As experincias apresentadas revelam que as polticas pblicas voltadas ao

cooperativismo solidrio emergem de experincias realizadas por uma grande diversidade de organizaes em todo o Brasil. Elas esto situadas num
processo de transio jurdica e institucional, na medida em que convivem
no pas sistemas organizativos com caractersticas muito diferenciadas e com
interesses antagnicos em alguns casos.
Tanto a OCB quanto a Unicopas e outras entidades do cooperativismo solidrio reconhecem a necessidade de fortalecer a representatividade do cooperativismo e o seu papel como agente estratgico para o desenvolvimento
socioeconmico do pas.
Essas organizaes reconhecem tambm desafios comuns, como a melhoria
das prticas de gesto das cooperativas, o estmulo intercooperao, a mu25. VerPAAData,disponvelemhttp://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/paa/visi_paa_geral/pg_principal.php?url=abertura.
115

dana da carga tributria e da legislao para estender s cooperativas a aplicao do instrumento da recuperao judicial no caso de empreendimentos
em crise financeira, entre outros.
A Unicopas e outras entidades destacam a necessidade de aperfeioamento do
marco jurdico geral, de modo que possa contemplar os princpios da economia
solidria e, por meio de um conjunto integrado de polticas pblicas, buscar a
superao da pobreza, o combate fome, a garantia da segurana alimentar e
nutricional, o crescimento econmico e o desenvolvimento sustentvel.
Embora a criao do Cooperaf cumpra um papel fundamental para a construo de cooperativas e organizaes sociais slidas, persiste o desafio de
aperfeioar a integrao das aes, inclusive aquelas de atribuio de outros
ministrios, como o MTPS e o MAPA, naquilo que for cabvel aos agricultores e agricultoras familiares.
As avaliaes realizadas at o momento do Mais Gesto revelam que possvel aperfeioar a metodologia aplicada, para enfatizar aspectos relacionados
melhoria da articulao das cooperativas e dos seus profissionais com os atores
locais, potencializando assim outras aes com enfoque territorial. Elas indicam
tambm que uma estratgia de nacionalizao de universalizao do servio requer o aperfeioamento de suas normas para que outros tipos de organizaes e
no apenas aquelas constitudas como pessoas jurdicas possam ser beneficiadas.
116
BRASIL. 1971. Lei n 5 764, de 16 de dezembro de 1971. Define a Poltica

Nacional de Cooperativismo e institui o regime jurdico das sociedades cooperativas. (Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5764.htm.
FREITAS, M. L. 2015. Planos Agrcolas 2015-16. Plano Agrcola e Pecurio e
Plano Safra da Agricultura Familiar. Apresentao realizada na Cmara dos Deputados. Braslia, DF: OCB.(Disponvelemhttp://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/capadr/audiencias-publicas/
audiencias-publicas-2015/audiencia-publica-07-de-abril-de-2015-2. Acessado
em 12/11/2015).

MDA. Sem data. Portal da Secretaria da Agricultura Familiar do Ministrio do

DesenvolvimentoAgrrioSAF/MDA.(Disponvelemhttp://ww.mda.gov.br/
sitemda/secretaria/saf/apresenta%C3%A7%C3%A3o#sthash.1dFovhwu.dpufdo. Acessado em 13/11/2015).
MDA. 2015. Portaria/MDA/n 204, de 22 de junho de 2015. Institui o Cooperaf. (Disponvelemhttp://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/
user_img_24/Portaria%20Coperativismo-%20Cooperaf.pdf. Acessado em
13/11/2015).
MTE. Sem data. Economia solidria. Portal do Ministrio do Trabalho e Emprego.
(Disponvel em http://www.mte.gov.br/index.php/trabalhador-economia-solidaria. Acessado em 2/1/2016).
MTE e MDA. 2010. Conferncia Temtica de Cooperativismo Solidrio. Documento propositivo II Conferncia Nacional de Economia Solidria. Braslia. (Disponvel em http://www.ims.org.br/wp-content/uploads/2010/05/
Documento-Propostas-Cooperativismo-Solid%C3%A1rio.pdf. Acessado em
12/11/2015).
OCB. 2015. Relatrio OCB 2014. Braslia: OCB. (Disponvel em http://www.
brasilcooperativo.coop.br/arquivos/publica/relatorio_OCB_2014_web.zip.
PROGRAMA FIDA MERCOSUR CLAEH. 2014. El potencial del cooperativismo en la agricultura familiar. Seminario Internacional sobre Cooperativismo
en la Agricultura Familiar. Foz de Iguaz, Montevideo: REAF/FAO/MDA/
UNILA/FIDA MERCOSUR. (Disponvelemhttp://fidamercosur.org/claeh/
images/BIBLIOTECA/2014/Documentos/SICAF_El_potencial_del_cooperativismo_en_la_AF.pdf. Acessado em 12/11/2015).
117

118
Aquisio de alimentos
da agricultura familiar
m dos primeiros programas lanados em 2003 que melhor expressam os

objetivos da Estratgia Fome Zero de integrar aes estruturais e emergenciais o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA).
Parte da ideia simples de canalizar o poder de compra do Estado para adquirir
alimentos diretamente da agricultura familiar e destin-los a populaes em
situao de insegurana alimentar e nutricional (Takagi, Sanches e Graziano
da Silva, 2014, p. 28). o aumento do consumo dos mais pobres incrementando a demanda por alimentos, estimulando a ampliao da oferta e da
renda da agricultura familiar.
No se trata de uma ao isolada, porque, desde sua concepo, se apoia
em um conjunto de polticas pblicas diferenciadas e especficas para a agricultura familiar (acesso terra, crdito, assistncia tcnica, etc.) (Campos
e Bianchini, 2014, p. 15), e se integra a uma ampla rede de atendimento
socioassistencial, sendo um dos componentes do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, do programa Territrios da Cidadania e, mais
recentemente, do plano Brasil Sem Misria1.
1. Sobre o Brasil sem Misria ver, nessa publicao, o texto Incluso produtiva e transferncia de renda na superao da pobreza rural.
119

O PAA representou uma inovao em um pas onde as polticas de produo se orientavam por uma racionalidade econmica muito pouco vinculada s necessidades alimentares da populao, por uma dicotomia entre
poltica agrcola e poltica de proteo e promoo social (Mielitz, 2014,
p. 60).
DUPLO OBJETIVO
O programa apostou que era possvel superar essa dicotomia e atingir, simultaneamente, dois objetivos, apoiar a produo da agricultura familiar e
promover a segurana alimentar e nutricional. A diretrizes, que constam da
Lei2 que criou o programa, indicam o caminho para isso: promover a incluso econmica e social da agricultura familiar pelo fomento produo de
alimentos; incentivar o consumo e a valorizao dos alimentos por ela produzidos; promover o acesso alimentao adequada e saudvel; promover o
abastecimento alimentar pelas compras governamentais, includa a alimentao escolar; incentivar a formao de estoques pblicos de alimentos e de
estoques pelas organizaes da agricultura familiar; fortalecer circuitos locais
e regionais e redes de comercializao de alimentos.
O desafio assumido foi fazer desse programa um instrumento, ao mesmo
tempo, da poltica agrcola e da poltica de segurana alimentar, adquirindo
produtos direta e exclusivamente da agricultura familiar para serem doados
s famlias em situao de insegurana alimentar, para a rede socioassistencial
(governamental ou filantrpica) e para equipamentos pblicos de segurana
alimentar e nutricional.
120
Os rgos governamentais e as leis no estavam preparadas para tal inovao, por isso foram necessrias mudanas na concepo sobre como eram
pensadas e executadas as polticas pblicas. Foi preciso criar um novo arranjo institucional para coordenar e ajustar os instrumentos preexistentes, que
eram operados de forma dispersa por diferentes rgos e entes da federao,
articulando-os, segundo objetivos e procedimentos comuns, e garantindo a
participao das organizaes da sociedade civil.
2. Lei n 10 696/2003 e Decreto n 7 775/2012.
AQUISI0 DE ALIMENTOS
AO INTERSETORIAL
Para dar conta da sua complexidade e conseguir aplicar uma gesto intersetorial compartilhada, foi criado o Grupo Gestor, de carter intergovernamental,
que conta com a participao de seis ministrios (Desenvolvimento Social e
Combate Fome - MDS; Desenvolvimento Agrrio - MDA; Educao; Fazenda; Planejamento, Oramento e Gesto; Agricultura, Pecuria e Abastecimento, representado pela Companhia Nacional de Abastecimento Conab),
e que responsvel por regulamentar todo o seu funcionamento. O dilogo
social regular ocorre no Comit Consultivo Nacional, formado por representantes de organizaes e movimentos da agricultura familiar, instituies
da rede socioassistencial, representantes do Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (Consea), do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(Condraf ), alm outros representantes, que so nomeados pela Secretaria de
Segurana Alimentar e Nutricional do MDS, aps sua indicao pelas respectivas instituies governamentais ou da sociedade civil. Os membros do
Comit constituem uma rede capaz de fazer o acompanhamento e exercer o
controle social.
Foi preciso, tambm, mudar a lei que rege as licitaes e os contratos da administrao pblica, cujas exigncias resultavam em aquisies de alimentos
em grandes volumes, favorecendo grandes fornecedores de produtos industrializados ou semipreparados.
A modificao contida na Lei n 10696/2003 criou uma exceo que permitiu a dispensa dos ritos da licitao pblica para as aquisies governamentais
de alimentos produzidos exclusivamente pela agricultura familiar ou suas organizaes, desde que com preos compatveis aos vigentes no mercado local
ou regional, com limites de venda por famlia, em quantidades limitadas, de
forma a contemplar os agricultores mais pobres, que so os que mais precisam
de apoio para comercializar.
A estruturao do programa foi rpida e ele comeou a operar ainda em
2003, com a realocao de recursos de outras aes de governo. Durante sua
implementao surgiram diversas dificuldades, previstas e imprevistas. Por
um lado, as dificuldades naturais de as instituies pblicas adaptarem-se s
121

inovaes (Mielitz, 2014, p. 65) e uma certa desconfiana sobre a real capacidade de a agricultura familiar atender demanda por alimentos, na quantidade
e no momento necessrio, atendendo aos padres de qualidade exigidos. Foi
preciso deixar claro que a prioridade era dar oportunidade de comercializao
aos agricultores mais pobres, contribuindo para criar e organizar um mercado
local para a agricultura familiar. Por outro lado, de forma inesperada, constatou-se, em alguns lugares, a resistncia dos profissionais responsveis pela preparao dos alimentos nas instituies beneficiadas, pois a preparao de produtos pr-elaborados era mais fcil e menos exigente em termos de tempo
de preparo e de equipamentos do que processar alimentos in natura (Mielitz,
2014, p. 68). Isso foi superado, gradualmente, com a mobilizao das famlias
atendidas pelas entidades, dos pais e mes nas escolas e de gestores para motivar e capacitar as equipes de preparo das refeies, apoiando-se na rpida
constatao dos ganhos de qualidade e de diversidade (Ibid, p. 68).
INSTITUCIONALIDADE E FLEXIBILIDADE
Um dos segredos do sucesso do programa foi, partindo de uma estratgia clara e institucionalizada em lei, construir um padro de execuo flexvel, contando com vrios operadores, fazendo uso de diferentes modalidades e com
limites de valor para as aquisies. As modalidades foram criadas justamente
para propiciar formas distintas de interveno governamental, considerando-se as diferentes situaes e mercados e para poder se adequar s caractersticas dos vrios segmentos que compem a agricultura familiar.
122
Podem ser fornecedores do programa: homens e mulheres da agricultura familiar, assentados da reforma agrria, silvicultores, aquicultores, extrativistas,
pescadores artesanais, indgenas e comunidades quilombolas e demais povos
e comunidades tradicionais, nos termos da Lei n 11326/2006, que possuam
a Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP)3, ou suas cooperativas e associaes, que tenham DAP Jurdica. A prvia existncia da DAP foi fundamental
para a identificao do pblico beneficirio prioritrio.
A variedade de instrumentos e sua flexibilidade permitiram que o programa
se adequasse s diferentes realidades regionais e locais e alcanasse pblicos
3. Mais informaes sobre a DAP ver, nessa publicao, o texto Identificao e registro da agricultura familiar.
diferentes (de fornecedores e recebedores de alimentos); operasse com pequenas quantidades e uma grande diversidade de produtos; alcanasse os que
mais precisavam de apoio e agisse sobre aspectos especficos dos mercados,
em todas as regies do pas, fechando o circuito entre compras e consumo,
com alguns destinos preferenciais, como programas locais de alimentao,
equipamentos socioassistenciais (creches, hospitais, asilos, abrigos) e escolas,
bem como a formao de estoques.
EXPANSO GRADUAL
O incio do programa foi marcado pela disponibilidade de alimentos ofertados pela agricultura familiar a partir da disponibilidade da oferta se definia
sua destinao e pela prioridade aos produtos mais tradicionais da cesta
bsica (arroz, feijo, farinha de mandioca).
Aos poucos, foi-se ampliando a diversidade de produtos, com a oferta, pela
agricultura familiar, dos alimentos disponveis nas propriedades, que no
eram valorizados nos mercados locais, e agregou-se a demanda de alimentos
da rede socioassistencial.
A expanso do programa foi gradual, medida que se ampliava sua divulgao e crescia o interesse dos agricultores e de suas organizaes, que ganhava
legitimidade interna ao governo, superando a resistncia inicial de gestores.
Foi longo o caminho percorrido, que inclui negociaes para estabelecer a legislao necessria e uma forte articulao e mobilizao para efetivar a implementao do programa. Para isso foi decisiva a apropriao e a adeso de agentes
facilitadores, que incluem gestores pblicos locais, entidades pblicas e privadas
de assistncia tcnica e, principalmente, movimentos sociais, organizaes no
governamentais e associaes e cooperativas da agricultura familiar. Esses facilitadores cumprem papel fundamental para levar a informao e apoiar os
agricultores e as cooperativas nas vrias atividades necessrias para acessar essa
nova oportunidade de comercializao, como a elaborao dos projetos [],
na prestao de contas, no desenho e na implementao da logstica de transporte entre outras demandas do PAA (Schmitt et al., 2014, p. 167)4.
4. Esse papel dos agentes mediadores ou facilitadores foi destacado por Schmitt et al (2014) ao analisar o processo
no apenas local de acesso dos assentados da reforma agrria ao PAA, mas esse papel tambm exercido no caso do
acesso dos demais segmentos da agricultura familiar ao programa.
123

Nesses 12 anos o programa evoluiu de diferentes formas. Ajustes foram feitos

no marco legal para aperfeioar seu funcionamento e foram criadas aes
oramentrias especficas no MDA e no MDS, garantindo a regularidade de
seu financiamento. A participao das organizaes sociais, a incorporao
do PAA como instrumento de oferta regular de alimentos aos programas
de segurana alimentar e nutricional, a credibilidade junto aos agricultores
familiares, o aumento da sua dotao oramentria e dos valores-limite por
unidade familiar permitiram ampliar o alcance do programa.
Em 2003, a execuo do programa contou com a participao de 42077
agricultores; as operaes totalizaram USD 144milhes e 135toneladas de
alimentos5. Atualmente, so 200mil unidades familiares e 4mil organizaes
econmicas (associaes e cooperativas) ofertando alimentos em mais de
3mil municpios; 20milhes de pessoas atendidas por 23mil instituies
da rede socioassistencial e educacional; e mais de 3mil tipos de alimentos
(frutas, verduras, legumes, feijo, arroz, carnes, leite, farinhas, etc.).
MODALIDADES DO PROGRAMA
Novas modalidades foram criadas, outras foram ajustadas e uma foi excluda.
As seis modalidades atualmente em execuo so as seguintes6;
124
i) Compra com Doao Simultnea (CDS): os produtos adquiridos so doados a entidades da rede socioassistencial, equipamentos pblicos (restaurantes populares, cozinhas comunitrias,
Banco de Alimentos) e, em condies especiais, rede pblica e
filantrpica de ensino. Os operadores so a Conab, governos estaduais e municipais, contando com recursos do MDS. O limite
de aquisio por unidade familiar de R$6,5mil/ano quando
for operao individual e de R$8mil/ano quando se tratar de
aquisio coletiva, at um limite de R$2milhes/ano por organizao coletiva.
ii) Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF): aquisio de
determinados produtos definidos pelo Comit Gestor para aes
5. Fonte: PAAData, disponivel em http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/paa/visi_paa_geral/documentos/Apresenta
%C3%A7%C3%A3o%20Institucional%20do%20PAA%20-%202.pdf.Acessado em 23/11/2015.
6. Inclui modificaoes introduzidas pelo Decreto n 8 293, de 12/8/2014.
de abastecimento social ou venda com o objetivo de regular

preos. Operado exclusivamente pela Conab, com recursos do
MDS e MDA. O limite por unidade familiar de R$8mil/
ano e, no caso das organizaes, o limite de R$500mil/ano,
respeitado o limite por famlia.
iii) Apoio Formao de Estoques pela Agricultura Familiar (CPR
Estoque): apoio financeiro para a constituio de estoques de
alimentos por organizaes da agricultura familiar para posterior comercializao e devoluo dos recursos ao Poder Pblico. Operado exclusivamente com recursos do MDA. O limite
por famlia de R$8mil/ano e, no caso das organizaes,
R$1,5milho/ano, respeitado o limite por unidade familiar.
iv) Incentivo Produo e Consumo de Leite (PAA Leite): compra
de leite (caprino e bovino) que, aps processamento, doado
aos beneficirios para suprir demandas locais de suplementao
alimentar. Operado por governos estaduais, que contratam laticnios para recepcionar, coletar, pasteurizar, embalar e transportar o leite para pontos de distribuio predefinidos, organizados
pelas prefeituras municipais, a famlias previamente cadastradas,
recebendo para isso 60% do valor pago pelo governo. Operado
com recursos do MDS, somente nos estados da regio Nordeste e em Minas Gerais. O agricultor deve produzir no mximo
140litros/dia, e o valor limite de aquisio R$4mil/semestre.
v) Compra Institucional: aquisio de alimentos operada por todos
os rgos federais (hospitais, penitencirias, quartis, restaurantes
universitrios), estaduais e municipais, com seus recursos prprios,
beneficiando-se das regras especiais de aquisio (chamadas pblicas com dispensa de licitao). O valor-limite por unidade familiar
de R$20mil/ano, e, se a operao for com uma organizao da
agricultura familiar, o limite de R$6milhes/ano.
vi) Aquisio de Sementes: aquisio de sementes, mudas e outros
tipos de materiais propagativos de culturas para alimentao humana ou animal destinados para doao. O limite por unidade
125

familiar de R$16mil/ano e, se for via organizao, o limite total de R$6milhes/ano. Operado exclusivamente pela Conab
com recursos do MDS.
Os preos de referncia dos produtos adquiridos pelo programa so definidos
a partir de metodologias prprias de pesquisa no mercado local ou regional.
Os limites de aquisies anuais por unidade familiar so relativamente baixos
em funo do foco do programa em criar uma opo de comercializao aos
agricultores pobres com algum excedente produtivo.
OPERACIONALIZAO DO PROGRAMA
H diferenas na execuo das modalidades, com regras que foram sendo

aperfeioadas para tornar os procedimentos mais transparentes e simplificados e a operao mais gil, e que fazem parte de um marco comum de pactuao, formalizao e controle.
A parceria do governo federal com estados e municpios para execuo
da modalidade de compra com doao simultnea no ocorre mais por
intermdio da celebrao de convnios, que era o instrumento utilizado
inicialmente. Atualmente, o governo federal assina um Termo de Adeso
com os operadores (governo estadual ou municipal), vlido por cinco anos,
que estabelece os requisitos mnimos, os compromissos e as funes de cada
partcipe. Os montantes de recursos financeiros a serem executados e metas a serem cumpridas so definidas anualmente nos planos operacionais,
apresentados pelos rgos executores e aprovados pelo MDS com base na
disponibilidade oramentria definida em portaria para cada um dos executores.
126
Mediante o Termo de Adeso, o pagamento feito pelo governo federal,

por meio de carto bancrio, diretamente na conta dos agricultores fornecedores, em uma instituio financeira oficial, aps o ateste das notas fiscais
pelo rgo executor. Assim, as responsabilidades de execuo so divididas e
compartilhadas, o que contribui para a articulao do programa com aes
locais de abastecimento.
Os fornecedores no precisam estar organizados em cooperativas ou associaes, o que permite chegar s famlias menos presentes no mercado.
As propostas de participao no programa, tanto para as executadas pelo Conab, quanto pelos estados e municpios, so inscritas em sistemas informatizados, analisadas e, quando aprovadas, desdobram-se em contratos que so
firmados entre as executoras e os fornecedores de alimentos, que podem ser
agricultores individualmente, no caso da execuo mediante Termo de Adeso, ou suas organizaes, no caso da execuo por meio da Conab. Nessas
operaes da Conab, o pagamento realizado na conta da organizao da
agricultura familiar que assinou o contrato de fornecimento de alimentos,
aps a apresentao da documentao necessria. E a organizao repassa os
recursos aos agricultores familiares, de acordo com as quantidades entregues
individualmente.
FOMENTAR A PARTICIPAO
Na prtica, o programa pode comprar quase todo tipo de alimento oriundo

da agricultura familiar, in natura ou processado, respeitadas as respectivas
normas sanitrias. A partir dessa possibilidade e com a consolidao do programa, foi possvel adotar medidas de induo da participao de segmentos
especficos e de outros tipos de produtos.
Para aumentar a participao das mulheres, foi definida uma cota mnima de
30% para a modalidade de Apoio Formao de Estoques e 40% na Compra
com Doao Simultnea. Os resultados apareceram rapidamente e, em 2013,
apenas um ano depois da entrada em vigor da nova regra, as mulheres j representavam 47% do total das operaes e mais de 50% na CDS7.
Entretanto, a comercializao continua sendo um dos principais entraves
para a melhoria do rendimento das produtoras rurais; e para ampliar sua
participao no programa preciso garantir volume e regularidade nas entregas dos alimentos, o que tem demandado a articulao de produtoras e sua
formalizao em associaes e cooperativas.
Para atender s metas do plano Brasil Sem Misria, prev-se um percentual
mnimo obrigatrio de 40% para beneficirios inscritos no Cadastro nico
7. Mais informaes sobre a participao das mulheres no Programa de Aquisio de Alimentos, ver Siliprandi e
Cintro (2014).
127

de Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico)8. Em 2014, 65% dos

participantes na modalidade Compra com Doao Simultnea estavam registrados nesse cadastro.
A melhoria da gesto incluiu a adoo crescente de sistemas informatizados,
com a disponibilizao de aplicativos para apresentao e gesto dos projetos,
e avanos na transparncia e no controle social, com a possibilidade de consulta sobre as operaes realizadas, contratos, preos praticados, entre outras
informaes.
A aquisio de uma variedade crescente de tipos de alimentos mais de trs
mil tipos resultou, no mbito do programa, simultaneamente, em uma alimentao mais saudvel, com produtos de alta qualidade nutricional, na valorizao dos hbitos alimentares regionais e no estmulo diversificao da
produo da agricultura familiar.
Para estimular a ampliao da oferta de alimentos orgnicos ou agroecolgicos, o programa estabeleceu um percentual mnimo de 5% e um aumento do
limite de aquisio por unidade familiar para as organizaes que fornecem
exclusivamente tais produtos, e o pagamento de valores de mercado. Em caso
de ausncia de referncia de preos de orgnicos e agroecolgicos no mercado
local ou regional, podero ser pagos valores superiores em at 30% aos dos
produtos convencionais9.
CONQUISTAS E DIFICULDADES
128
H uma vasta produo de pesquisas acadmicas e estudos de avaliao que

constatam um conjunto de efeitos positivos do programa para o reconhecimento do direito segurana alimentar; para o fortalecimento da agricultura
familiar e sua legitimao social como produtora de alimentos; para a regulao de mercados j existentes e para a construo de novos circuitos de
comercializao; alm do incentivo a sistemas produtivos sustentveis. Um
aspecto que merece destaque foi o programa adquirir produtos da agricultura
familiar em todas as regies do pas e de todos os segmentos que compem
8. Sobre o Cadnico, ver, nessa publicao, o texto Incluso produtiva e transferncia de renda na superao da
pobreza rural.
9. Mais informaes sobre as aquisies de produtos agroecolgicos ou orgnicos, ver Galindo et al., 2014.
esse setor. Outro o impacto positivo sobre os rendimentos e a capacidade de

planejamento da unidade de produo familiar.
O PAA incentiva a integrao dos agricultores a circuitos curtos de comercializao, o que permite desenvolver capacidades e conhecimentos que lhes
possibilitam, posteriormente, inserir-se nos demais circuitos.
O modo como o programa incide na dinmica dos mercados depende de
cada situao particular, das condies de cada mercado, do tipo de modalidade e de produto e do grau de interao entre as organizaes e os gestores
das polticas. Mas, de forma geral, ele tem contribudo para uma insero
diversificada no mercado institucional, que, em vrias situaes, se estende
para outros mercados, evitando assim uma dependncia da compra governamental.
Constata-se uma contribuio do programa para fortalecer as organizaes
econmicas da agricultura familiar (Campos e Bianchini, 2014, p. 18); para
criar mercados at ento inexistentes; para alterar a relao dos agricultores
familiares com intermedirios, elevando os preos recebidos por seus produtos (Mielitz, 2014, p. 70) e gerando mudanas estruturais na formao dos
preos (Campos e Bianchini, 2014, p. 16)10; para melhorar a qualidade dos
produtos, com a adoo de procedimentos de classificao, de sanidade e de
acondicionamento; e para estimular o aumento de sua capacidade produtiva.
Por se tratar da promoo de um circuito curto de comercializao, foi possvel operar o programa mesmo em locais onde a organizao econmica ainda frgil, e sua experincia acabou por contribuir para fortalecer associaes
e cooperativas preexistentes ou para criar novas.
Muitas foram as dificuldades e os limites enfrentados pelos agricultores e suas
organizaes para acessar o programa. O desconhecimento sobre as regras e
o seu padro de funcionamento, a precariedade da infraestrutura produtiva e
de transporte, a instabilidade na oferta, as dificuldades eventuais de acesso
DAP, a logstica de distribuio, as exigncias da vigilncia sanitria e a inexperincia dos gestores foram algumas das dificuldades encontradas.
10. Sobre impactos do Programa de Aquisio de Alimentos nos preos recebidos e na renda da agricultura familiar,
ver Delgado et al. (2005) e Sparovek et al. (2007).
129

So muitas, apesar de necessrias, as exigncias burocrticas de documentao para se habilitar e cumprir com os procedimentos formais de prestao
de contas, para as quais as unidades familiares e suas organizaes econmicas no estavam preparadas. Atrasos no pagamento e a descontinuidade
no acesso ao programa criaram dificuldades adicionais para agricultores descapitalizados e demandaram novos esforos de reorganizao das estratgias
produtivas e de insero mercantil11.
LIES E NOVOS DESAFIOS
Foram muitas as lies aprendidas e muitas delas resultaram em mudanas

nas normas, com ajustes na execuo e nas formas de controle. A partir da
experincia acumulada, do enraizamento, dos resultados alcanados e da legitimidade conquistada perante gestores pblicos, consumidores e agricultores,
o programa pode assumir novos desafios, especialmente no cenrio atual de
superao da fome e da misria no Brasil. As possibilidades e as necessidades
da agricultura familiar e os problemas de insegurana alimentar no so
mais os mesmos de quando, h 12 anos, o programa foi criado (Campos e
Bianchini, 2014, p. 21).
130
O Programa de Aquisio de Alimentos est sendo atualizado e aperfeioado

para reforar seu papel na estruturao de circuitos curtos de produo e
consumo, de fortalecimento da produo diversificada e sustentvel da agricultura familiar, criando as condies necessrias para ampliar seu alcance,
inclusive com a incorporao efetiva dos povos e comunidades tradicionais12.
Busca-se uma maior articulao e coordenao com as polticas diferenciadas para a agricultura familiar, especialmente a assistncia tcnica e a extenso
rural, e as de segurana alimentar que qualifiquem e organizem a oferta (...)
e a demanda e que fortaleam as cooperativas e associaes, inclusive estimulando-as a incorporarem os muitos agricultores que ainda no fazem parte
dessas organizaes (Campos e Bianchini, 2014, p. 25).
H um potencial de crescimento do programa, com a expanso para novos
municpios e para um nmero maior de unidades familiares, dado pelo mer11. Schmitt et al. (2014, p. 168) identificaram essas e outra dificuldades para os beneficirios da reforma agrria
acessarem o PAA.
12. Ver contribuies do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) disponvel em http:
www4.planalto.gov.br/consea/eventos/plenarias/.
cado institucional de compras de alimentos, que demandar um maior poder

de articulao e organizao econmica da agricultura familiar.
Para fortalecer e qualificar as organizaes econmicas que fornecem para o
PAA e para a alimentao escolar, apoiando aes de estruturao de circuitos
locais e regionais de produo e operaes de beneficiamento, processamento, armazenamento e comercializao, novas parcerias vm sendo construdas, como as do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) com a Conab, MDS e INCRA, alm de servios especficos de
assistncia tcnica, voltados para a comercializao, contratados pelo MDA.
O PAA tem muito a contribuir para a promoo da produo sustentvel,
valorizando ainda mais a compra de produtos orgnicos, agroecolgicos e da
sociobiodiversidade; e para isso importante contar com outras medidas para
superar os desafios sanitrios e de certificao.
Um avano recente na adequao das normas sanitrias para a realidade do empreendimento familiar a implementao do Sistema Unificado de Ateno
Sanidade Agropecuria (SUASA), no qual a inspeo ocorre de forma descentralizada e integrada por estados e municpios, que aderem ao sistema e adotam procedimentos equivalentes para garantir a inocuidade e a qualidade dos alimentos.
Outro avano ilustrativo de adequao das normas realidade da agricultura
familiar foi a deciso da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa)
de considerar a cozinha como local de produo e permitir que profissionais
da extenso rural possam responder pela responsabilidade tcnica dos empreendimentos familiares. Outras adequaes nas normas sobre produtos de
origem animal e bebidas so necessrias para que se amplie a participao da
agricultura familiar no mercado institucional, com queijos, pescados processados e polpas de frutas, por exemplo13.
Em sintonia com a nova agenda da gesto no tema da qualificao das compras pblicas, que cada vez mais incorporam indicadores de sustentabilidade,
h iniciativas em curso visando estimular os gestores a reconhecerem as aquisies da agricultura familiar como parte dessa agenda, conectando-se, assim,
13. Em 23 de junho de 2015 o MAPA divulgou a Instruco Normativa n 16 que simplifica o procedimento para
registro de agroindustrias familiares (regulamentacao do art. 7 do SUASA) e outras devero ser publicadas.
131

com a preocupao cada vez maior da populao com a origem dos produtos
e com as prticas sociais e ambientais dos sistemas de produo.
Uma ateno especial segue sendo dada ao tema do controle e da participao
social. A flexibilidade para moldar-se ou se ajustar s diferentes realidades
locais tem sido uma caracterstica positiva do programa, mas ela exige uma
sociedade civil ativa e um maior controle social para evitar distores (Schmitt et al., 2014, p. 180).
H um potencial ainda a ser mais bem explorado do PAA como instrumento
e aliado da poltica de educao alimentar e promoo de hbitos alimentares
saudveis, contribuindo para combater o crescente problema da obesidade
e da m alimentao, ocupando um maior espao nos mercados pblicos e
privados ainda existentes.
O PAA pode, tambm, ser um instrumento ainda mais importante para dar
um salto na organizao da oferta da agricultura familiar, para que ela possa
assumir um papel mais relevante no abastecimento alimentar dos equipamentos pblicos e para atender demanda das populaes que vivem nas
cidades mdias e grandes.
Para alm dos circuitos curtos, poder sair da condio de fornecedora de
uma parte pequena da oferta, em determinados perodos do ano, para se
constituir, no longo prazo, na principal fornecedora dos equipamentos de
segurana alimentar e nutricional (Campos e Bianchini, 2014, p. 22).
132
Um passo importante nesse sentido foi a recente deciso do governo federal

de que 30% das compras de alimentos dos rgos pblicos federais hospitais, restaurantes universitrios, entre outros devero ser provenientes da
agricultura familiar14.
A experincia brasileira no tema das compras pblicas da agricultura familiar,
que tem no Programa de Aquisio de Alimentos e no Programa de Alimentao Escolar suas principais expresses, j integra a agenda de cooperao
Sul-Sul impulsionada pela parceria do Brasil com a FAO na Amrica Latina
e no Caribe e, tambm, na frica. Faz parte, ainda, do Programa Regional
14. Decreto n 8473, de 22 de junho de 2015.
de Intercmbio sobre Compras Pblicas da Agricultura Familiar, coordenado

pela Reunio Especializada da Agricultura Familiar do Mercosul (REAF), e
que j est em sua segunda edio, incorporando outros pases da regio15.
Por fim, bom lembrar que, para alm da expanso das compras institucionais, e em especial do PAA, tanto no Brasil como nos demais pases, h
um imenso potencial de expanso da agricultura familiar no abastecimento
alimentar, que envolve circuitos mais complexos e mercados privados, em
especial nas grandes concentraes urbanas, que demandam o fortalecimento
da organizao econmica do setor, inclusive no mbito agroindustrial.
MARCO LEGAL E DE REFERNCIA BIBLIOGRFICAS

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15. Ver: FAO (2105); Sanches, Veloso e Ramirez (2014); portal PAA frica, disponvel em http://www.paa-africa.
org (acessado em 23/11/2015); e portal Mercosul REAF, disponvel em http://www.reafmercosul.org e acessado
em 23/11/2015.
133

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da Administrao Pblica Federal, o percentual mnimo destinado aquisio
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135
Alimentao escolar
e agricultura familiar
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) constituiu um dos

principais programas da estratgia Fome Zero e do Brasil Sem Misria (BSM), por permitir integrar aes de segurana alimentar e nutricional,
educao e incluso produtiva da agricultura familiar.
Sua capilaridade permite que aproximadamente 42milhes de crianas, jovens e adultos tenham garantido o consumo dirio de 800calorias, em todos
os municpios do pas, envolvendo, em 2014, mais de R$3,8bilhes de
recursos do governo federal para o PNAE (FNDE, 2015a, p. 9).
Sua versatilidade possibilita o acesso das populaes em estado de insegurana alimentar e a formao de hbitos saudveis, contribuindo para combater
o sobrepeso e a obesidade juvenil.
A exigncia legal de aplicao de no mnimo 30% dos recursos descentralizados pelo governo federal para estados e municpios na compra de alimentos
produzidos pela agricultura familiar fortalece a economia local e conecta as
escolas com a produo de alimentos frescos e saudveis.
At chegar ao ponto em que se encontra atualmente a alimentao escolar no
Brasil, a poltica pblica de alimentao escolar percorreu uma longa trajetria de institucionalizao associada descentralizao e alteraes importantes no seu marco legal.
137

BREVE HISTRICO
A alimentao escolar foi implantada oficialmente no Brasil em 1955, com o

nome de Campanha de Merenda Escolar. At 1974 a ao governamental
correspondia distribuio de gneros alimentcios para escolas em municpios carentes, contando com o apoio financeiro de organismos internacionais, como a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura
(FAO) e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef ), e do governo
dos Estados Unidos, mediante o programa de ajudar alimentar Alimentos
para a Paz da Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID).
No incio dos anos 1970 foi criado o Programa Nacional de Alimentao
e Nutrio (Pronan), voltado em sua fase inicial para gestantes, nutrizes e
crianas de at 7anos da populao de baixa renda e escolares de 7a14anos,
que em 1976 passou a ser financiado com recursos pblicos alocados pelo
ento Ministrio de Educao e Cultura (MEC) (Avila et al., 2014, p.101).
A alterao do antigo nome para o atual, Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), veio em 1979, mantendo-se a aquisio centralizada de
produtos, via licitao pblica, e sua distribuio para todo o pas. J nesse
perodo existiam esforos para adequar os alimentos aos hbitos alimentares
locais, com melhor aceitao pelos alunos.
138
Em 1986, a recm-criada Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE) estimulou a descentralizao, firmando convnios com os municpios, que
passam a se responsabilizar pelo gerenciamento e pela aquisio de alimentos bsicos in natura (Avila et al., 2014, p.102). Embora a descentralizao
tenha trazido benefcios, o programa padeceu com a lentido na liberao
dos recursos [] e com a dificuldade na prestao de contas por parte dos
municpios (Ibid).
Em 1988, a nova Constituio Federal brasileira reconheceu a suplementao
de alimento escolar como um dever do Estado, juntamente com o fornecimento de material didtico escolar, transporte e assistncia sade.
Somente em 1994, com a Lei n 8913, o governo federal deixou de comprar
e distribuir gneros alimentares de forma centralizada e passou a transferir
ALIMENTAO ESCOLAR
E AGRICULTURA FAMILIAR
recursos financeiros para que estados e municpios definidos como executores provessem diretamente a alimentao aos seus alunos. A descentralizao
dos recursos para execuo do programa foi condicionada existncia de
Conselhos de Alimentao Escolar (CAE), com a responsabilidade de acompanhar e fiscalizar sua utilizao. Entretanto, as compras das unidades executoras seguiam fortemente marcadas por produtos de origem industrial, quase
sempre processados ou ultraprocessados.
A consolidao da descentralizao da execuo do programa veio em 1998,
quando a transferncia de recursos passou a ser feita automaticamente, sem
a necessidade de celebrao de convnio ou quaisquer outros instrumentos
similares (Triches, 2015, p.188).
Em 2001, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE),
que recebeu as atribuies da FAE quando esta foi extinta, transformou em
obrigatrias as aquisies locais, sendo que pelo menos 70% dos recursos do
governo federal deveriam ser destinados compra de produtos bsicos (no
industrializados), respeitando os hbitos alimentares locais e a vocao agrcola regional (Medida Provisria n 2178-36, de 2001).
Entretanto, o padro de aquisio centralizada no questionava a origem dos
alimentos, sua qualidade e os efeitos de seu consumo sobre a sade, e seguia a
lgica de mercados autorregulados das cadeias longas de abastecimento (Triches, 2015, p.182).
Alm disso, o padro da licitao pblica vigente nesse perodo pressupunha
que comprar de fornecedores com capacidade de venda em grande escala
resultaria na diminuio do preo unitrio dos alimentos. Em consequncia,
trabalhar com grandes volumes de produtos requeria uma rede de distribuio que somente fornecedores bem estruturados e especializados em atendimento de licitaes pblicas conseguem atender.
UM NOVO MARCO LEGAL
A partir de 2003, iniciou-se um amplo debate social em torno de uma estratgia pblica que estimulasse simultaneamente a alimentao escolar saudvel e a produo da agricultura familiar local, especialmente no mbito do
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), a exem-
139

plo do que ocorria no Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), criando

novas conexes entre produo e consumo no sistema de abastecimento.
Nesse contexto, em 2006, uma resoluo do FNDE estabeleceu os atuais
princpios organizadores do programa: universalidade, respeito aos hbitos alimentares locais, equidade, descentralizao e participao social para
acompanhamento e controle das aes.
Diante das dificuldades para adquirir produtos da agricultura familiar por
intermdio das licitaes pblicas tradicionais, alguns municpios passaram a
utilizar o PAA para abastecer escolas e creches. Isso gerou laos de confiana
entre fornecedores da agricultura familiar e gestores da alimentao escolar, e
permitiu, tambm, que aqueles entendessem a complexidade do PNAE, em
suas exigncias e procedimentos.
A experincia do PAA, que j completava 6 anos de execuo, foi fundamental
para o redesenho do Programa Nacional de Alimentao Escolar para abarcar
os alimentos da agricultura familiar. As lies aprendidas com o PAA serviram
no apenas para definir o novo desenho do programa, como tambm para que
os mais diversos atores envolvidos entendessem o tamanho do novo desafio que
era tornar-se fornecedor de produtos para a alimentao escolar.
O fato de os movimentos sociais da agricultura familiar j estarem habituados
a tratar dos temas fiscais, de transporte e logstica, de pesquisa de preos, de
legislao sanitria permitiu discusses bastante qualificadas sobre as alteraes a serem feitas no PNAE.
140
O Consea, j consolidado como espao de dilogo na elaborao, no monitoramento e na participao social nas polticas pblicas, havia acumulado
grande aprendizado com as vrias aes da estratgia Fome Zero, entre elas o
PAA. Os rgos governamentais, sobretudo da esfera federal, que participavam da gesto do PAA possuam amplo acmulo em torno dos limites e desafios legais impostos criao de mercados de venda direta para agricultura familiar. Esse conjunto de experincias foi fundamental para a elaborao, pelo
Consea, de uma proposta que foi encaminhada pelo governo ao Congresso
Nacional, e para sustentar uma forte mobilizao das organizaes sociais e
de reas do governo relacionadas ao tema. O resultado foi a aprovao da Lei
ALIMENTAO ESCOLAR
n 11947, de 2009, que ampliou o direito alimentao escolar para toda

a educao bsica, que no Brasil abrange a creche, a pr-escola e os ensinos
fundamental, mdio e de jovens e adultos.
A participao social prosseguiu nas discusses com o FNDE para a regulamentao do programa1 e com uma srie de atividades de divulgao e capacitao de gestores de todos os estados brasileiros, visando a implementao do
novo normativo. A dimenso intersetorial e de participao social do PNAE
demandou o envolvimento de outros rgos alm do FNDE/MEC como
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), do Consea e de organizaes da agricultura familiar.
Com a nova lei estabeleceu-se um mecanismo de regulao estatal que definiu a
compra direta simplificada da agricultura familiar para a alimentao escolar em
nvel nacional, mediante um novo instrumento denominado Chamada Pblica.
A lei estabeleceu, tambm, que, do total dos recursos financeiros repassados
pelo FNDE, no mbito do PNAE, no mnimo 30% (trinta por cento) devero
ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizaes, priorizando-se
os assentamentos da reforma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e as
comunidades quilombolas (art. 14 da Lei n 11947/2009).
A Chamada Pblica um processo simplificado que permite dispensar o
procedimento licitatrio tradicional, desde que os preos sejam compatveis
com os vigentes no mercado local, [...] e os alimentos atendam s exigncias
do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a
matria ( 1. do art. 14 da Lei n 11947/2009).
A lei prev, ainda, uma salvaguarda ao gestor local em caso de dificuldade de
aquisio da quantidade mnima de 30% da agricultura familiar em determinadas circunstncias: impossibilidade de emisso do documento fiscal correspondente; inviabilidade de fornecimento regular e constante dos gneros
alimentcios; condies higinico-sanitrias inadequadas ( 2. do art. 14 da
Lei n 11947/2009 ).
1. Resoluo FNDE n 26, de 17 de junho de 2013.
141

Os resultados apareceram rapidamente. Com um ano de vigncia do novo

marco legal, 47,4% dos municpios j adquiriam produtos da agricultura
familiar para a alimentao escolar, com um percentual mdio de 22,7%, e,
com trs anos, j eram 67% dos municpios2.
A nova legislao reforou a incluso da educao alimentar e nutricional no
processo de ensino e aprendizagem como uma das diretrizes da alimentao
escolar. Essa orientao muito pertinente, tendo em vista o crescimento da
obesidade e do sobrepeso, no somente entre os adultos, mas tambm entre
as crianas brasileiras, em razo do consumo de alimentos no saudveis, que
pode lev-las a se tornarem adultos com hbitos alimentares inadequados e
com elevados riscos sua sade (FAO, 2015, p. 8).
GESTO DO PNAE
A gesto do PNAE responsabilidade do FNDE, autarquia vinculada ao

Ministrio da Educao. A execuo realizada pelos governos estaduais, do
Distrito Federal e municipais, responsveis por garantir a oferta da alimentao escolar, inclusive pela contratao de nutricionistas e profissionais qualificados, bem como da infraestrutura necessria.
A caracterstica de programa intersetorial demandou a criao de um comit
gestor formado pelo FNDE, pelo MDA, pelo MDS, pela Conab e pelo ento
Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), atualmente incorporado pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA).
142
A participao social na gesto d-se em diferentes planos: no plano local, mediante a atuao dos conselhos de alimentao escolar no controle dos recursos
transferidos e da qualidade da alimentao; e, no plano nacional, mediante o
Grupo Consultivo do programa, formado por representantes do governo federal, de organizaes da agricultura familiar e de conselhos nacionais3.
A fiscalizao do programa tambm feita pelos rgos de controle interno,
como a Controladoria-Geral da Unio (CGU), e de controle externo, como
o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e o Ministrio Pblico (MP).
2. Triches (2015, p. 192, 193) faz referncia aos estudos de Saraiva et al. (2013) e Soares et al. (2013).
3. Para maiores informaes sobre a atuao do Conselho de Alimentao Escolar, ver FNDE, 2015a.
ALIMENTAO ESCOLAR
Em 2015, o programa beneficiou 42,6milhes de alunos nos 5570municpios brasileiros, universo formado pelos estudantes matriculados na educao
bsica das redes pblicas federal, estadual, distrital e municipal, entidades filantrpicas e comunitrias. Os repasses do governo federal variam de R$0,30
a R$1,00 por aluno/dia, a depender da idade dos estudantes e do tempo
dirio de permanncia na escola (Resoluo n 26 do FNDE, de 2013), e os
alimentos adquiridos so principalmente lcteos e derivados, frutas, verduras,
legumes, cereais e carnes.
Visando incentivar a boa execuo do programa, a educao alimentar e nutricional, bem como a preparao de alimentos adequados, mais saborosos,
saudveis, adaptados cultura local, so comuns os concursos para estimular
bons desempenhos. Entre 2004 e 2014, por exemplo, o FNDE, em conjunto
com a ONG Ao Fome Zero4, desenvolveu o concurso Prmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar. Esse prmio tem o objetivo de estimular boas prticas de alimentao escolar e dar visibilidade a iniciativas locais e ao trabalho
dos profissionais, contribuindo para que os recursos pblicos previstos no
PNAE sejam efetivamente gastos em alimentos de qualidade, na quantidade
e regularidade necessrias ao desenvolvimento fsico e intelectual dos alunos
da rede pblica de ensino brasileira.
Em 2015, comemorando 60anos da alimentao escolar no pas, o FNDE
lanou o concurso Melhores Receitas da Alimentao Escolar para valorizar
o papel das merendeiras e dos merendeiros na promoo de hbitos alimentares saudveis.
AQUISIES DA AGRICULTURA FAMILIAR
H um conjunto de procedimentos normatizados que regulam as aquisies

da agricultura familiar5. O primeiro passo para o agricultor familiar poder
comercializar seus produtos junto ao PNAE apresentar a Declarao de Aptido ao Pronaf da sua unidade de produo (DAP fsica) ou a DAP das unidades dos integrantes do grupo ao qual pertence, ou ainda sua DAP Pessoa
4. A Ao Fome Zero uma organizao no governamental dedicada a apoiar as aes de combate fome e foi
grande parceira no incio do Fome Zero.
5. Para maiores detalhes sobre os procedimentos de aquisio de produtos da agricultura familiar para a alimentao
escolar, ver FNDE, 2015b.
143

Jurdica (DAP jurdica), no caso de organizaes de agricultores familiares,

como cooperativas e associaes que tenham no mnimo 60% de associados
agricultores familiares.
As propostas recebidas nas Chamadas Pblicas so divididas em grupos: fornecedores locais, do territrio rural, do estado e do pas. Os grupos locais
tm a prioridade para aquisio, seguido pelos grupos territoriais, estaduais e,
com menor prioridade, os grupos nacionais. Aps selecionado o grupo, tero
prioridade: 1.) os assentamentos de reforma agrria, as comunidades indgenas e as comunidades quilombolas (no havendo prioridade entre esses trs);
2.) produtores de alimentos certificados como orgnicos ou agroecolgicos;
3.) fornecedores com DAP Jurdica; 4.) grupos informais de agricultores
com DAP fsica; e 5.) agricultor familiar individual detentor de DAP fsica.
Os preos a serem pagos aos agricultores familiares devem corresponder aos
vigentes no mercado local, priorizando pesquisas em feiras de agricultores
familiares, acrescidas as despesas com fretes, embalagens, etc. Na impossibilidade de a pesquisa de preos ser realizada no mercado local, os preos devem
ser coletados no territrio, estado ou pas (nessa ordem). Tambm na impossibilidade de realizao de pesquisa de preos dos produtos agroecolgicos ou
orgnicos, podero ser acrescidos aos preos at 30% em relao aos preos
estabelecidos para produtos convencionais. O limite de venda do agricultor
familiar, ou proporcionalmente de suas organizaes, no mximo de R$20
mil por DAP fsica/ano, para cada unidade executora do PNAE.
144
A avaliao da qualidade dos produtos comercializados deve ser realizada pela

unidade executora a partir de trs critrios: a)se atendem as especificaes da
chamada pblica; b)se atendem ao teste de amostra, onde so qualificadas
suas caractersticas sensoriais, realizados pelos nutricionistas; c)ter certificao sanitria. Para produtos diferentes do hbito alimentar local, um quarto
critrio realizado: o teste de aceitabilidade entre os estudantes.
No quesito de certificao sanitria, todos os produtos de origem animal precisam ter o selo dos servios de inspeo sanitria (municipal, estadual e federal) ou Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria (SUASA),
coordenado pelo MAPA. J os produtos de origem vegetal que passaram por
algum tipo de processamento devem ter o aval da rede de vigilncia sanitria
ALIMENTAO ESCOLAR
(estadual, regional ou municipal), coordenado pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa). Somente os produtos de origem vegetal in natura
no necessitam de avaliao sanitria.
H, ainda, um conjunto de outras recomendaes detalhadas que tratam dos
aspectos nutricionais, do funcionamento do controle social e da gesto compartilhada com as comunidades6.
Outra atribuio da unidade executora o recolhimento da Previdncia Social
e da contribuio ao Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), quando
as compras so realizadas de produtores individuais ou grupos informais.
Para 2015, os recursos a serem investidos na compra direta de produtos da
agricultura familiar foram de R$1,14bilho, que correspondem a 30% do
oramento total do PNAE para esse ano. Em 2014, o valor que deveria ser
destinado s aquisies da agricultura familiar foi de R$1,1bilho. Contudo,
foram efetivamente aplicados R$711milhes (64% do previsto). Muitos
municpios justificam o no cumprimento da obrigatoriedade pela dificuldade de localizar produtores aptos a abastecer o programa com a regularidade
necessria.
REFERNCIA INTERNACIONAL
Ao estabelecer uma frao mnima para aquisies da agricultura familiar

(30%), o governo federal garantiu uma inovao que tem se destacado como
estratgica para muitos pases no sentido de oferecer alimentao saudvel,
ao mesmo tempo que abriu um importante mercado institucional para agricultores familiares e suas organizaes, possibilitando renda e incluso social
nas reas rurais.
O xito em sua implementao fez da experincia brasileira uma referncia
fundamental que, mediante intensa agenda de cooperao internacional coordenada pela FAO, tem contribudo com pases latino-americanos e africanos
interessados em ter programas de alimentao escolar capazes de promover
o desenvolvimento socioeconmico para alm de garantir a suplementao
alimentar dos estudantes.
6. Para mais informaes sobre as recomendaes que integram o PNAE, ver FNDE, 2009.
145

Vrios pases da Amrica Latina e do Caribe, a partir da agenda de cooperao Sul-Sul impulsionada pelo Brasil e pela FAO, criaram legislaes especficas e constituram ou fortaleceram programas voltados para estimular a
participao da agricultura familiar na alimentao escolar7.
DESAFIOS
Mesmo com toda a experincia j adquirida ao longo dos anos, o PNAE

enfrenta desafios importantes para que seus efeitos positivos possam se expressar. H muito a ser feito para difundir e consolidar a compreenso dos
benefcios para a sade de uma alimentao saudvel e da importncia dos
circuitos curtos para o desenvolvimento das regies e o fortalecimento econmico da agricultura familiar e das comunidades rurais.
A deciso de implementar as compras da agricultura familiar implica novos
desafios para a gesto pblica municipal em diferentes reas, pois ela se v
obrigada a adaptar os procedimentos anteriormente adotados na execuo
do programa. necessrio revisar o planejamento e os procedimentos operacionais de logstica de distribuio dos alimentos nas escolas; mudar e
flexibilizar os cardpios; reunir informaes sobre a produo da agricultura
familiar local; estabelecer novos padres de relao com os agricultores e
suas organizaes (Triches, 2015, p.193)
146
H vrios estudos que identificam e analisam as dificuldades para a agricultura familiar acessar esse mercado8. Entre outras barreiras e dificuldades esto:
a falta de DAP; a ausncia de formalizao das associaes e cooperativas; os
custos de transao com logstica, embalagem e custos administrativos; os
preos baixos; a irregularidade da oferta; a ausncia de padronizao e certificao importante no caso dos produtos orgnicos; e a inadequao das
exigncias sanitrias (Triches, 2015, p.193,194).
Outros aspectos desafiadores so o abastecimento do programa nas grandes
cidades, que demanda uma capacidade muito maior das organizaes da agricultura familiar e uma flexibilizao da prioridade dada produo local; e
7. Mais informaes sobre a agenda de cooperao Sul-Sul no tema das aquisies da agricultura familiar para a
alimentao escolar, ver FAO, 2013 e 2015.
8. Triches (2015, p. 193) registra pesquisas realizadas por vrios autores que abordam aspectos estruturais, operacionais e polticos das dificuldades encontradas pelos agricultores para acessar e permanecer nesse mercado.
ALIMENTAO ESCOLAR
a superao da incongruncia nas regies entre o que produzido e o que

demandado (Triches, 2015, p.194).
UM BALANO POSITIVO
A implementao do PNAE, ao mesmo tempo que ainda representa um desafio em muitas regies brasileiras, demonstra que a agricultura familiar e
suas organizaes econmicas tm condies de atender grandes mercados
consumidores, com regularidade e qualidade. Essa conquista e esse aprendizado permitem ampliar a participao da agricultura familiar brasileira no
atendimento do mercado institucional de alimentos no Brasil, para alm da
alimentao escolar.
O PNAE extrapolou seus objetivos iniciais e constituiu-se em um programa
basilar do sistema de segurana alimentar e nutricional em uma rea-chave, e
demonstra capacidade para atuar como nucleador de aes integradas, concretizando a to desejada intersetorialidade da segurana alimentar e nutricional (Maluf, 2009, p. 3).
Sua longa e ininterrupta trajetria, abrangncia, inovaes, interfaces e
[...] intersetorialidade de seus objetivos permitem considerar o PNAE como
um marco nas polticas pblicas alimentares (Triches, 2015, p.181).
Alm do efeito direto sobre os mercados de produtos da agricultura familiar,
o PNAE, que parte do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, tem um importante efeito indireto em outros programas e aes, como
o caso do Plano de Aes Estratgicas para o Enfrentamento das Doenas
Crnicas no Transmissveis no Brasil, a Estratgia Intersetorial de Preveno
e Controle da Obesidade e o Plano Nacional de Agroecologia e Produo
Orgnica (Planapo).
O atual desenho do PNAE decorreu de inovaes na trajetria de aperfeioamento da alimentao escolar, especialmente com a descentralizao e o novo
processo de compras pblicas, nos marcos da consolidao da poltica nacional de segurana alimentar e nutricional, e da existncia de um conjunto de
polticas diferenciadas de apoio agricultura familiar, capazes de sustentar a
oferta de alimentos.
147

O PNAE um bom exemplo de um novo padro de interveno governamental, que valoriza a articulao de diversas polticas setoriais, o dilogo
entre governo e sociedade civil e a coordenao entre as esferas de governo
nacional, estadual e municipal. Algo que para se concretizar demanda mudanas no marco legal e nos procedimentos administrativos, e, especialmente, mudanas de concepo sobre o papel do Estado e sobre como devem ser
as polticas pblicas.
O programa ilustra, assim, as potencialidades da interveno do Estado na
reorganizao de um campo importante do sistema agroalimentar e de determinadas relaes de mercado a partir de uma estratgia intersetorial, que se
dirige, simultaneamente e de forma integrada, garantia do direito alimentao adequada e ao desenvolvimento rural sustentvel.

AVILA, M.L.; CALDAS, E.L. e AVILA, S.R. 2013. Coordenao e efeitos
sinrgicos em polticas pblicas no Brasil: o caso do Programa de Aquisio de
Alimentos e do Programa Nacional de Alimentao Escolar. In: MDS. PAA: 10
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148
BRASIL. 2009. Lei n 11947, de 16 de junho de 2009. Dispe sobre a alimentao escolar e a obrigatoriedade de aquisies da agricultura familiar. (Disponvel
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www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl_tipo=RES&num_ato=00000026&seq_ato=000&vlr_ano=2013&sgl_
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institucionalidades para o desenvolvimento rural. In: GRISA, C. e SCHNEIDER, S. (Orgs.). Polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil. Porto Alegre, RS: UFRGS Editora. (p. 181-200)
149

150
Cidadania e autonomia
para as mulheres rurais
s lutas das mulheres ganharam intensidade no processo de redemocratizao do Brasil durante meados da dcada de 1980, quando suas reivindicaes ganharam maior visibilidade na sociedade e geraram mudanas nos
espaos pblico e privado, inclusive no meio rural.
A busca pelo seu reconhecimento como trabalhadoras, agricultoras e cidads
incluiu tanto reivindicao de direitos econmicos e sociais, como demandas
para serem aceitas como associadas nos sindicatos de trabalhadores rurais,
pelo acesso previdncia social e terra, entre outras. Nessa trajetria cresceu
o questionamento da ideologia patriarcal, da ideia da supremacia do homem
e de sua condio de representante da famlia, com a difuso da compreenso
de que a famlia no uma unidade homognea e est perpassada por conflitos e interesses de gnero, em particular marcados por uma relao de poder
desigual entre homens e mulheres (Faria, 2009, p. 25).
SUPERAR A INVISIBILIDADE
De forma geral, h uma situao de invisibilidade do trabalho da mulher no

meio rural, de desigualdades na sua insero produtiva e de esquecimento por
parte das polticas pblicas. Apesar de trabalharem nas roas, nos quintais,
nas hortas e na criao de pequenos animais, essas atividades so vistas como
uma ajuda para a famlia. Embora trabalhem nas esferas produtiva e repro-
151

dutiva, suas atividades no auferem renda, como a produo para o autoconsumo, logo, no tm o seu trabalho reconhecido e no tm o poder decisrio
sobre a unidade familiar e, por isso, contam com menos possibilidades para
obter sua autonomia econmica (Butto, Hora e Dantas, 2014. p. 133).
A invisibilidade assenta-se na noo de que seu trabalho produtivo uma
extenso do trabalho domstico, e na desvalorizao do trabalho vinculado
reproduo. Algo que est presente de forma geral na situao das mulheres,
mas que fica realado no meio rural devido ao peso do regime de trabalho
familiar (trabalhadores familiares sem remunerao) e das atividades de autoconsumo (Melo e Sabato, 2009, p. 35).
As mulheres rurais representam pouco menos da metade da populao rural
(48%) e eram mais de 14 milhes em 2013 (14% da populao total do
sexo feminino). Em 2010, 34,1% delas no possuam rendimento, e a maior
parte de sua renda era proveniente das transferncias pblicas dos programas
sociais (IBGE, 2010). Mesmo nessas condies, as mulheres contribuem,
em mdia, com 42,4% do rendimento familiar no meio rural e associado ao
fato de que em 24,8% dos domiclios rurais a chefia familiar era feminina,
fica evidente que elas tm assumido cada vez mais responsabilidades no grupo
familiar, e que aes de incluso produtiva, de gerao de renda e de fortalecimento dos grupos de mulheres so fundamentais para o combate fome e
pobreza (MDA/DPRMQ, 2015b, p. 2, 3).
152
Outros dados relevantes referem-se reduo da participao das mulheres

ocupadas no meio rural no marco de uma reduo global da ocupao agropecuria e o fato de que o trabalho feminino predominantemente no remunerado e na produo para o autoconsumo, para as poucas que auferem
rendas monetrias, estas so inferiores s recebidas pelos homens (Melo e
Sabato, 2009, p. 43, 61, 106).
Essa situao explica a maior migrao das mulheres jovens, que buscam nas
reas urbanas oportunidades de autonomia econmica e mais liberdade, contribuindo, assim, para o fenmeno da masculinizao e do envelhecimento
da populao rural.
Nos anos recentes, mudanas significativas vm ocorrendo a partir do fortalecimento dos movimentos e das organizaes das mulheres rurais e de sua
CIDADANIA E AUTONOMIA
PARA AS MULHERES RURAIS
atuao para que elas sejam consideradas sujeitos autnomos e no apenas

parte de uma relao familiar, e, tambm, em funo de um contexto mais
favorvel no governo federal para a formulao e implementao de polticas pblicas dirigidas a elas e para a afirmao de uma agenda feminista no
desenvolvimento rural (Butto, 2011, p. 14).
Parte das demandas das mulheres j resultou em mudanas, expressando o reconhecimento de direitos e a sua institucionalizao como polticas pblicas
orientadas para a promoo da autonomia econmica.
Alguns resultados positivos dessas polticas j podem ser constatados, como
a ampliao da participao das mulheres na reforma agrria, a diminuio
da proporo de mulheres ocupadas sem remunerao, a elevao real dos
rendimentos das mulheres rurais e o arrefecimento na migrao feminina
(Melo e Sabato, 2009, p. 43, 60).
A experincia recente no Brasil tem demonstrado que quando se alteram aspectos importantes de sua situao, como o acesso documentao, terra,
ao crdito ou educao, as mulheres aproveitam as oportunidades e buscam
rapidamente alterar sua condio.
Mesmo com avanos no sentido da autonomia econmica, no trabalho domstico e nos cuidados encontram-se as maiores resistncias s mudanas. As mulheres
continuam fazendo o trabalho domstico e considerando-o como sua atribuio;
os homens no se corresponsabilizam e no h uma estrutura adequada de servios e equipamentos pblicos que permitam socializar esse trabalho.
NOVAS POLTICAS PBLICAS
A articulao entre polticas pblicas e a perspectiva de gnero recente no

Brasil, e para isso foi fundamental reconhecer a existncia das desigualdades
e que as polticas tm impactos diferenciados sobre homens e mulheres. E,
a partir dessa compreenso, decidir por uma nova diretriz de governo, que
passasse a incidir sobre essas relaes hierrquicas e de poder com polticas
pblicas de igualdade com vistas autonomia (Soares, 2014, p. 49).
Um passo fundamental foi a criao de organismos governamentais especficos na administrao pblica federal, tanto de mbito geral, com a criao da
153

Secretaria de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica (SPM,

atual Minstrio das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos),
quanto setorial, com o Programa de Promoo de Igualdade de Gnero, Raa
e Etnia (PPIGRE) no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), depois transformado em Diretoria de Polticas para as Mulheres Rurais e Quilombolas (DPMRQ)1, e comits de gnero em vrios ministrios.
Contando com estrutura, oramento, equipes, programas e aes prprias voltadas para impulsionar e coordenar polticas pblicas, esses organismos adotam a
transversalidade como uma estratgia de ao intersetorial e intergovernamental
para que as diferentes polticas incorporem a perspectiva da igualdade de gnero
na sua formulao e implementao e considerem as especificidades e demandas das mulheres (Soares, 2014, p. 50). E isso se d de forma combinada, com
a adoo de polticas especficas dirigidas s mulheres e com o apoio a aes de
fortalecimento das organizaes e dos movimentos de mulheres.
A efetivao dessa estratgia tem demandado intenso dilogo social com os
movimentos e as organizaes de mulheres para acordar pautas especficas e
compartilhar a gesto das polticas, a articulao com as esferas subnacionais,
em funo das responsabilidades compartidas entre a Unio, os estados e os
municpios, e, ainda, a integrao das aes dos vrios ministrios.
De forma gradual e cumulativa vm sendo criadas melhores condies para
superar uma situao em que as mulheres no eram destinatrias especficas
de polticas pblicas e no participavam das instncias de deciso.
154
Com base em amplo processo de consultas realizado nas conferncias, que

renem esferas de governo e organizaes de mulheres, foram definidas diretrizes, eixos de ao e metas do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres(PNPM)2, que so monitorados pelo Conselho Nacional de Direitos da
Mulher, com apoio do Observatrio Brasil da Igualdade de Gnero, e pelos
comits de gnero dos rgos federais.
O Plano prev diversas aes que possibilitam a individualizao dos direitos,
quebrando uma tradio familista que marcava a ao do Estado, e estimu1. Mais informaes sobre a DPMRQ/MDA, ver http://www.mda.gov.br.
2. Mais informaes sobre o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, ver http://www.obervatoriodegenero.
gob.br/eixo/politicas-publicas/pnpm.
lando a insero das mulheres com autonomia na famlia, na economia e na

participao social, inclusive no meio rural.
POLTICAS PARA AS MULHERES RURAIS
As mulheres rurais abarcam um conjunto diversificado de setores, entre os

quais as agricultoras familiares, assentadas da reforma agrria, quilombolas,
atingidas por barragens, pescadoras artesanais, extrativistas e indgenas, com
suas especificidades, mas compartilhando desafios comuns para a construo
de sua autonomia. Integram diversos movimentos e organizaes de mulheres, como o Movimento de Mulheres Camponesas(MMC), o Movimento
de Mulheres Trabalhadoras Rurais do Nordeste(MMTR-NE), o Movimento
Interestadual das Quebradeiras de Coco Babau(MIQCB), ou estruturas
especficas dentro de movimentos mistos, como o caso da Secretaria de Mulheres da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura(Contag),
da Secretaria da Mulher Extrativista do Conselho Nacional de Populaes
Extrativistas (CNS), da Coordenao de Mulheres da Federao Nacional
dos Trabalhadores e Trabalhadoras da Agricultura Familiar (Fetraf ), do Setor
de Gnero do Movimento dos Sem-Terra (MST) e do Setor de Gnero do
Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA). Atuam para a superao das
desigualdades em suas comunidades e organizaes, coordenam jornadas de
lutas prprias e conjuntas, com destaque para a Marcha das Margaridas3, e
constroem alianas com outros setores do movimento feminista.
Em sintonia com a nova diretriz do governo federal, a construo de polticas
para as mulheres rurais segue uma estratgia que prioriza o acesso cidadania
e a promoo da autonomia econmica, combinando a transversalidade em
vrias polticas setoriais com polticas especficas e a criao de novos arranjos institucionais, com novos instrumentos de participao e controle social
(Butto, 2011, p. 17).
O dilogo est presente nas atividades de formulao das polticas, nas negociaes decorrentes de mobilizaes e, de forma regular e institucionalizada,
no Comit Permanente de Promoo da Igualdade do Conselho Nacional
3. A Marcha das Margaridas uma mobilizao nacional organizada pela Contag e rene, a cada 4 anos, agricultoras
familiares, trabalhadoras rurais, extrativistas, pescadoras, indgenas e quilombolas que tomam as ruas da capital
federal para apresentar suas reivindicaes e dialogar com o governo federal. Seu nome uma homenagem lder
sindical Margarida Alves, assassinada em 1983, quando lutava pelos direitos dos trabalhadores rurais na Paraba.
155

de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ) e nos comits gestores das

polticas do MDA.
De forma incremental, as mudanas nas polticas pblicas foram sendo incorporadas nos Planos Plurianuais (PPA) do governo federal como aes especficas e transversais, sob responsabilidade do MDA e de outros ministrios, e com o aumento da dotao oramentria. No caso do MDA, para o
PPA 2004-2007, o oramento destinado s polticas para as mulheres foi de
R$8milhes, alocados no Programa de Gesto das Polticas de Desenvolvimento Agrrio, vinculado Secretaria Executiva (MDA, 2007). No PPA
2008-2011, foram executados cerca de R$ 180 milhes, agora distribudos
em dois programas governamentais e com trs aes oramentrias especficas para as mulheres rurais (Assistncia Tcnica Especializada para Mulheres
Rurais, Organizao Produtiva de Mulheres Rurais e Documentao da Trabalhadora Rural) (Butto, 2011, p. 17; MDA/DPMRQ, 2015a, p. 7).
No perodo de 2003 a 2013, as aes finalsticas executadas diretamente pela Diretoria de Polticas para as Mulheres Rurais envolveram mais de
R$300milhes (MDA/DPMRQ, 2015a, p. 7). O oramento executado pela
Diretoria em 2015 foi de R$ 16 milhes, ao qual se agregaram aportes de
outras reas do MDA e de outros ministrios (MDA/DPMRQ, comunicao
pessoal, janeiro de 2016).
156
Um amplo conjunto de polticas vem sendo implementado para superar os limites para a conquista da autonomia econmica e da igualdade pelas mulheres do meio rural. De forma sinttica, podem-se agrupar as polticas em trs
grandes reas de atuao: garantir as precondies para o acesso s polticas
pblicas (documentao, cadastros, titulao da terra); ajustar as polticas s
necessidades/demandas (ou s condies) das mulheres e criar novos instrumentos especficos (reforma agrria, crdito, assistncia tcnica e extenso rural, organizao produtiva); e dar visibilidade para a situao de desigualdade
e legitimar a agenda feminista (estatsticas, pesquisas).
ACESSO DOCUMENTAO
Um dos principais problemas enfrentados pelas mulheres para poder acessar

as polticas produtivas e as de Seguridade Social a falta de documentos.
Diante das dificuldades para efetivar os direitos previdencirios conquistados

em 1988, o acesso documentao civil passou a ser uma reivindicao importante do sindicalismo rural e dos movimentos de mulheres rurais. Assim,
foi lanada, em 1997, a campanha nacional Nenhuma Trabalhadora Rural
sem Documento, que se desdobrava em atividades de mobilizao e presso
sobre o Estado e iniciativas concretas de acesso aos documentos em mutires.
Nos anos 2000 esse tema passou a ser o primeiro item da pauta de reivindicaes da Marcha das Margaridas.
A subdocumentao das mulheres rurais decorre do fato de os documentos serem emitidos por diferentes rgos, com baixa capilaridade dos rgos
emissores, com diferentes requisitos, e de vrios deles serem pagos. Alm disso, as mulheres no percebiam o documento como um instrumento de identificao individual que lhes permitiria interagir com os espaos pblicos, por
exemplo, para acessar polticas; acreditavam que bastava que um da famlia
fosse documentado (MDA/AEGRE, 2010, p. 7).
A presso social, combinada com um trabalho de convencimento feito pelo
MDA junto a diversos rgos federais e estaduais responsveis pela emisso
dos documentos, resultou na criao do Programa Nacional de Documentao da Mulher Trabalhadora Rural (PNDTR), uma ao integrada para
garantir o acesso gratuito aos documentos civis (Cdula de Identidade, Cadastro de Pessoa Fsica), trabalhistas e previdencirios (Carteira de Trabalho e
Previdncia Social), alm de outros documentos necessrios para acessar polticas sociais e produtivas, como a Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP)4,
o registro no Cadastro nico de Polticas Sociais (Cadnico)5, o Bloco de
Notas da Produtora e o registro Certificado de Cadastro de Imvel Rural
(MDA/DPMRQ, 2015a, p. 20).
O Programa realiza mutires itinerantes nas prprias comunidades rurais,
prximo das moradias. Alm da emisso dos documentos, ocorrem atividades de divulgao das polticas de interesse das mulheres rurais, e at o
prprio acesso a algumas delas, acompanhadas de aes recreativas para as
crianas (MDA/DPRMQ, 2015b, p. 3).
4. Mais informaes sobre a DAP ver, nessa publicao, o texto Identificao e registro da agricultura familiar.
5. Sobre o Cadnico ver, nessa publicao, o texto Incluso produtiva e transferncia de renda na superao da
pobreza rural.
157

Os mutires contam com uma equipe estadual e com infraestrutura prpria

e exclusiva, formada por computadores, mquinas fotogrficas e veculos,
com destaque para os nibus especialmente equipados para funcionar como
unidades mveis, chamados Expresso da Cidad, que atualmente so 22
(MDA/DPMRQ, 2015a, p. 20). Mais recentemente, para ampliar o atendimento s populaes ribeirinhas na regio Amaznica, foram incorporadas
embarcaes unidades mveis fluviais, por intermdio de parceria com a
Marinha do Brasil. Nem todos os mutires ofertam os mesmos servios, e
essa variao decorre da maior ou menor capacidade de articulao em cada
estado (Ibid, p. 20).
O programa, que conta com normatizao prpria, coordenado pelo MDA
e pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), e sua
gesto feita pelo Comit Gestor Nacional e pelos Comits Estaduais, que
funcionam como instncias de planejamento e articulao dos rgos pblicos federais (das reas de Justia, Seguridade Social, Fazenda/Receita Federal,
Trabalho, Desenvolvimento Social, Direitos Humanos, Polticas para as Mulheres), estaduais (Fazenda, Segurana Pblica, Polticas para as Mulheres) e
municipais, e com os agentes financeiros (Banco do Nordeste e Caixa Econmica Federal), garantida a participao de representantes dos movimentos e
organizaes de mulheres6 (MDA/DPMRQ, 2015a, p. 19).
Desde 2004 foram realizados 6.500 mutires, beneficiando cerca de 1,5 milhes de mulheres rurais com a emisso de quase 3 milhes de documentos
(MDA/DPMRQ, comunicao pessoal, janeiro 2015).
SUJEITOS E BENEFICIRIAS
158
Mas ter documentos no condio suficiente para as mulheres conseguirem

acessar diretamente as polticas pblicas. Foi preciso reorientar a gesto pblica
para garantir que as mulheres fossem, de fato, reconhecidas como sujeitos de
direitos e beneficirias diretas das polticas, independentemente de sua condio civil, ou seja, sem a mediao dos homens. Para isso foi necessria e segue
sendo muita presso e persistncia para superar a resistncia de gestores e
incluir as mulheres nos diferentes cadastros ou formulrios como titulares, e
no mais como cnjuge.
6. Norma Conjunta de Execuo MDA/INCRA n 1, de 22 de fevereiro de 2007.
A dupla titularidade da terra na reforma agrria e no registro da agricultura

familiar (DAP) garantiu o direito de as mulheres serem protagonistas e beneficirias diretas em vrios programas e polticas de incluso produtiva (crdito, assistncia tcnica, comercializao), de habitao e de seguro. Em 2012,
68% das DAP j tinham a dupla titularidade.
A trilha para o acesso aos direitos ganhou um importante reforo com a incorporao de estratgias e metas especficas para mulheres rurais em diversos
programas e planos nacionais nas reas de Segurana Alimentar e Nutricional, Agroecologia e Produo de Orgnicos e no Plano Nacional de Desenvolvimento Rural e Solidrio, alm do Plano Nacional de Polticas para as
Mulheres. Outro avano foi a ampliao da participao das mulheres e suas
organizaes em espaos de tomada de deciso, de gesto e de monitoramento das polticas pblicas, como comits gestores, grupos de trabalho tcnicos
e fruns setoriais.
PRONAF MULHER E FOMENTO
Um dos temas mais demandados e mais debatidos no governo e com os movimentos de mulheres foi o acesso ao crdito rural para o financiamento da
produo. As dificuldades para acess-lo decorriam da situao subordinada
das mulheres e da inadequao dos instrumentos. Alm dos problemas relacionados falta de documentao e de no constarem como titulares dos
cadastros, as mulheres tm receio de assumir dvidas, no contam com assistncia tcnica que as apoiem na execuo dos projetos de financiamento e se
restringem aos circuitos locais de comercializao.
Para conseguir acessar o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf )7, crdito diferenciado para custeio e investimento para a
agricultura familiar com juros subsidiados, a principal demanda era por uma
linha especial independente do grupo familiar e com mecanismos facilitados
de obteno e pagamento. A partir de negociaes e mobilizaes foi criado o
Pronaf Mulher, que comeou com um sobreteto de 50% sobre o valor total do
crdito disponvel para a unidade familiar a ser destinado para atividades agrcolas e no agrcolas, mas restrito a unidades familiares com rendas mais altas.
7. Sobre as linhas e a operao de Pronaf ver, em essa publicao, o texto Crdito e garantia de renda para a agricultura familiar.
159

A partir das discusses realizadas no Grupo de Trabalho sobre Gnero e Crdito, o Pronaf Mulher transformou-se em uma linha especfica de crdito para
investimento, independente do crdito contratado pela unidade familiar, e seu
escopo foi ampliado para que as mulheres de todas as faixas de renda pudessem
acess-lo. Atualmente, os juros variam de 2,5% a 5,5% ao ano em funo da faixa de renda. De 2003 a 2014 j foram realizados mais de 42 mil contratos, com
investimentos de 359 milhes de reais.
As mulheres ampliaram sua participao, tambm, nas demais linhas de crdito
do Pronaf. No Plano Safra 2013/2014 as mulheres realizaram mais de 515 mil
contratos, representando 27% do total dos contratos. Um destaque deve ser
dado participao das mulheres no microcrdito produtivo (investimentos de
at R$4mil, juros de 0,5% ao ano e bnus de adimplncia de 25%), que chega
a 47% do total das operaes.
Uma estratgia especfica foi montada para atender as agricultoras na condio
de extrema pobreza, com acompanhamento tcnico continuado e individualizado e projetos voltados para a produo de alimentos e gerao de renda no plano
Brasil Sem Misria (BSM)8. Para viabilizar seus projetos produtivos, as mulheres
recebem e administram recursos no reembolsveis no valor total de R$ 3 mil,
que so acessados em parcelas, por meio do carto do programa Bolsa Famlia. J
foram beneficiadas aproximadamente 138 mil famlias chefiadas por mulheres9.
Nessa trajetria foi preciso superar as resistncias e interpretaes restritivas dos
agentes financeiros, padronizar o entendimento e capacitar os funcionrios e
pactuar compromissos entre o governo federal, bancos e movimentos sociais para
estimular, facilitar e, assim, conseguir ampliar o acesso das mulheres ao crdito.
ATER PARA MULHERES
160
Outra demanda importante era para que as mulheres e suas organizaes contassem com servios especficos de assistncia tcnica e extenso rural (ATER)10.
Participaram da construo da Poltica Nacional de ATER e, alm de contribuies para a definio de suas diretrizes, as mulheres conquistaram, inicialmente,
percentuais mnimos do montante de valores aplicados e, depois, a paridade no
atendimento em todo servio contratado, e um mnimo de 30% de mulheres
nas equipes tcnicas da ATER Agroecologia, combinada com a oferta de servios
8. Sobre o plano Brasil sem Misria ver, nessa publicao, o texto Incluso produtiva e transferncia de renda na
superao da pobreza rural.
9. Para uma anlise das aes dirigidas s mulheres rurais no Brasil sem Misria, ver Mendona et al. (2015).
10 Mais informaes sobre os servios de assistncia tcnica ver, em essa publicao, o texto Pesquisa e extenso
rural para a agricultura familiar.
exclusivos dirigidos a elas. Para garantir e qualificar esse servio, foi fundamental
o desenvolvimento de abordagens e metodologias apropriadas, que permitissem
aos tcnicos reconhecer o trabalho das mulheres e que os orientassem sobre a
forma apropriada para apoiar os projetos produtivos e aes de comercializao.
As especificaes definidas pelo governo federal para a prestao dos servios
de ATER tm contribudo para uma composio mais equilibrada nas equipes
contratadas e para um crescimento no nmero de mulheres atendidas, que chegaram, em 2014, a 56% do total de beneficirios.
APOIAR A ORGANIZAO PRODUTIVA
A partir de avanos nos desenhos das polticas agrcolas diferenciadas para a

agricultura familiar e da consolidao da agenda de polticas para as mulheres
rurais no governo federal, foi possvel partir para uma ao intersetorial mais
abrangente de fortalecimento das suas atividades produtivas e de estmulo
organizao de grupos produtivos, o Programa Interministerial de Organizao Produtiva de Mulheres Rurais11.
Respondia-se, assim, a uma demanda dos movimentos de mulheres nas mobilizaes da Marcha das Margaridas para que fosse criado um programa
nacional de valorizao e melhoria da qualidade da produo das mulheres,
que desse visibilidade e reconhecimento ao seu trabalho e ao seu protagonismo, priorizando grupos e redes produtivas com importante papel transformador das relaes de poder constitudas na unidade familiar (Butto,
2011, p. 23, 24).
O Programa coordenado pela DPMRQ/MDA e sua gesto se d num comit intersetorial, com a participao das diversas organizaes e movimentos
de mulheres (MDA/DPMRQ, 2015a, p. 37). Permite integrar a atuao do
MDA com a de outras reas do governo federal (desenvolvimento social, pesca, trabalho e emprego, etc.), abrangendo aes de fomento (destinao de
recurso no reembolsvel) produo, agregao de valor, capacitao para
gesto e comercializao, incluindo o apoio participao em feiras locais
e nacionais. Diante da importncia da comercializao para o aumento da
renda das produtoras rurais, h aes especficas para ampliar a participao
11. Portaria Interministerial MDA n 2, de 24 de setembro de 2008. Mais informaes sobre o Programa de Organizao Produtiva de Mulheres Rurais, ver http://www.mda.gov.br/sitemda/secretaria/dpmr-org/sobre-o-programa.
161

dos grupos e das associaes de mulheres nos programas de compras pblicas

(PAA, PNAE)12. No perodo de 2008 a 2013 foram alocados R$50milhes,
beneficiando mais de 230 mil mulheres (Ibid, p. 39).
ACESSO TERRA
Um tema central para a autonomia econmica das mulheres rurais o acesso

terra. Tambm nesse tema h uma imensa desigualdade entre homens e
mulheres, que, em geral, reproduzida nos programas de reforma agrria. O
Estado reproduzia a lgica de excluso, ao tomar como unidade de referncia de planejamento e de ao o grupo familiar e, em especial, ao escolher o
chefe de famlia como interlocutor (Butto e Hora, 2010, p. 22). O homem
escolhido como interlocutor, tratado como o chefe ou o titular do direito, e
a mulher aparecia apenas como cnjuge .
Para enfrentar essa situao, o II Plano Nacional de Reforma Agrria (2003)
estabeleceu medidas especficas dirigidas s mulheres rurais e iniciou a efetivao do seu direito terra, independentemente da sua condio civil, previsto na Constituio Federal de 1988, mas nunca efetivado13. Era preciso
modificar os procedimentos administrativos de inscrio, seleo e destinao das terras.
162
Uma mudana normativa14 tornou obrigatria a titulao conjunta para os

lotes de assentamentos constitudos por um casal em situao de casamento
ou unio estvel e previu que no caso de separao o lote ficaria com a mulher, desde que ela tenha a guarda dos filhos (Butto e Hora, 2010, p. 28).
Alm disso, o cadastro dos/as candidatos/as seleo para os assentamentos
da reforma agrria, o contrato de concesso de uso e o ttulo definitivo da
propriedade da terra foram alterados para efetivar a titulao conjunta obrigatria e priorizar as mulheres chefes de famlia, exigindo-se das famlias
a declarao obrigatria da condio civil. Criou-se, ainda, a Certido da
Mulher Beneficiria da Reforma Agrria para facilitar a requisio de seus di12. Mais informaes sobre os programas de compras pblicas de alimentos da agricultura familiar ver, em essa
publicao, os textos Aquisio de alimentos da agricultura familiar e Alimentao escolar e agricultura familiar.
13. A Constituicao Federal do Brasil de 1988 estabeleceu que o titulo de dominio e a concessao de uso serao
conferidos ao homem ou a mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil (art. 189). Ver II Plano
Nacional de Reforma Agraria (Disponivel em http://sistemas.mda.gov.br/arquivos/PNRA_2004.pdf. Acessado em
29/11/2015).
14. Portaria do Incra n 981/2003, de 2 de outubro de 2003.
reitos juntos aos demais rgos federais, que condicionavam o acesso comprovao da posse da terra (Butto e Hora, 2010, p. 29)15.
Essas mudanas produziram resultados rapidamente. Em 2003, apenas
13,6% do total de beneficirios da reforma agrria eram mulheres; em 2013,
essa participao subiu para 72%, e a das mulheres chefes de famlia passaram
de 13% para 23% no mesmo perodo (Hora e Butto, 2014, p. 30).
Uma prioridade vem sendo dada participao das mulheres na elaborao
de planos de desenvolvimento dos assentamentos, envolvendo a gesto produtiva e definies sobre infraestrutura social. Para fortalecer os projetos produtivos das mulheres, o ciclo de instalao do assentamento passou a prever
uma linha de crdito especial (Fomento Mulher antes denominado Apoio
Mulher) de at R$3mil, com taxas de juros de 0,5% ao ano, bnus de 80%
e um ano para pagar, para serem investidos em atividades agrcola e no agrcolas, nos quintais ou em outros projetos. O acesso feito mediante carto
bancrio em nome da mulher. Isso resultou em incremento na renda familiar
e contribuiu para a segurana alimentar da famlia e do assentamento, criando melhores condies para a autonomia das mulheres rurais.
Uma luta importante ainda em curso para conquistar o livre acesso das mulheres quebradeiras de coco aos babauais, garantindo o acesso e o usufruto
desses territrios com atividades que geram renda e contribuem para a conservao da biodiversidade. Em alguns poucos municpios foram aprovadas
leis de livre acesso, e uma proposta de lei federal para garantir esse direito
encontra dificuldades para ser aprovada pelo Congresso Nacional.
Na poltica de desenvolvimento territorial, a prioridade da agenda feminista
foi estimular a participao com a constituio de comits territoriais de mulheres, atividades de formao e de articulao para a efetivao de polticas
para as mulheres.
Nos temas relevantes do apoio socializao dos cuidados e da educao infantil, entendida como direito das crianas e das mulheres, as iniciativas ainda
esto em fase de consolidao e os principais desafios residem na construo de
critrios capazes de expandir e adequar os servios (MDA/DPMRQ, 2015a). A
15. Todas essas alteraes constam da Instruo Normativa Incra n 38/2007, de 13 de maro de 2007.
163

prioridade tem sido incidir na construo de polticas de educao infantil no

mbito do Ministrio da Educao (Brasil, 2014) e a incluso da recreao
infantil nas atividades coletivas de assistncia tcnica e nos mutires do Programa de Documentao16.
ESTATSTICAS SOBRE AS MULHERES RURAIS
Outra rea de atuao das polticas para as mulheres refere-se s aes para
dar visibilidade s desigualdades e para legitimar a agenda feminista no desenvolvimento rural. Apenas recentemente que passaram a ser produzidas
estatsticas oficiais sobre as mulheres rurais, incorporando as relaes de gnero nos instrumentos de coleta, nas categorias que organizam os dados e na
anlise de seus resultados, apesar de isso ser parte de compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
A produo de estatsticas e a realizao de estudos sob uma perspectiva de
gnero tm sido fundamentais para dar visibilidade s mulheres rurais e s
situaes de desigualdade, para revelar a importncia das atividades econmicas realizadas por elas, para subsidiar e legitimar a criao de novas polticas
pblicas e o seu monitoramento e fortalecer a agenda feminista.
164
Melhorias nas coletas de dados e nos procedimentos de pesquisa no Censo

Agropecurio e na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) permitiram revelar, ainda de forma parcial, quantas e quem so as mulheres rurais,
captar suas formas de viver e produzir, as atividades especficas realizadas nos
estabelecimentos rurais e o uso do tempo em atividades domsticas e de cuidados. Para isso foi necessrio um longo trabalho de convencimento at conseguir
incluir questes especficas e a desagregao, por sexo, de todas as variveis levantadas, essencial para revelar as situaes distintas de homens e mulheres. Uma
conquista importante foi considerar o conceito de trabalho para o autoconsumo
e a autoconstruo e novos avanos podero advir com o reconhecimento dos
afazeres domsticos como um fato econmico (Faria, 2009, p. 20) e ao se considerar o trabalho domstico como um trabalho no remunerado, e no mais
uma inatividade econmica, so outras das principais mudanas conquistadas
(Bruschini, 2006, p. 351 apud Faria 2009, p. 20).
16. Sobre as atividades do Grupo de Trabalho Interministerial para a educao infantil no campo, ver Brasil (2014).
O Censo Agropecurio de 2006 perguntou, pela primeira vez, o sexo do responsvel pelo estabelecimento agropecurio. Isso permitiu identificar que as
mulheres representavam 12,68% do total de estabelecimentos e, no universo
da agricultura familiar, as mulheres eram responsveis por cerca de 600mil
estabelecimentos (13,7%). Novos avanos so esperados para o prximo
Censo Agropecurio, previsto para captar dados de 2016, como o registro
dos estabelecimentos que so dirigidos por mais de um produtor, como um
casal, a ampliao da lista de atividades realizadas e as informaes sobre todas as pessoas que vivem no estabelecimento.
Em paralelo ao tema das estatsticas oficiais h iniciativas voltadas para estimular o pensamento crtico sobre as prticas de promoo da igualdade e
dar visibilidade s lutas das mulheres. O Prmio Margarida Alves de Estudos
Rurais e Gnero, realizado em parceria com associaes acadmicas (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais - ANPOCS,
Associao Brasileira de Antropologia - ABA, Sociedade Brasileira de Sociologia - SBS, Rede de Estudos Rurais), valoriza a produo acadmica, com
artigos e pesquisas, e a produo das prprias mulheres rurais, com relatos e
memrias.
A CAMINHO DA PARIDADE
A evoluo no desenho das polticas pblicas revela uma transio em curso,

em alguns setores, da perspectiva de cotas para as mulheres para a participao
com paridade. Um marco nesse sentido foi a II Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2013), que, de forma indita no
Brasil, contou com paridade de gnero, ou seja, metade da delegao era formada por homens e metade por mulheres (metade delegadas, metade delegados).
Vrias das propostas aprovadas nessa Conferncia para garantir direitos s
mulheres ilustram essa nova perspectiva paridade na composio dos colegiados territoriais e dos conselhos; paridade do pblico a ser atendido e na
composio das equipes de ATER, e outras seguem reforando a importncia de cotas na alocao dos recursos e no pblico beneficirio.
As conquistas tm sido graduais e parciais, mas cumulativas. Essa Conferncia paritria, por exemplo, foi precedida por uma em que havia uma cota
165

mnima de participao de mulheres de 30%. A contratao dos servios de

ATER passou a valorizar a experincia de trabalho com mulheres rurais na
qualificao das entidades e incluiu contratos especficos para as mulheres,
alm de prioriz-las nos contratos de ATER para agroecologia, que envolvem
um pblico misto, em que obrigatrio que metade dos beneficirios sejam
mulheres e que 30% dos recursos sejam destinados para servios dirigidos s
mulheres. No Programa de Aquisio de Alimentos, a cota mnima obrigatria na modalidade compra com doao simultnea de 40% j foi superada
em 2014, quando chegou a 41%17.
UMA AGENDA INTERNACIONAL
A experincia brasileira irradiou e tem impulsionado a agenda das mulheres

na Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) do Mercosul,
com avanos importantes para alm dos compromissos internacionais assumidos em conferncias do sistema das Naes Unidas que dialogam com
novos temas, impulsionados por fruns internacionais da sociedade civil e do
movimento de mulheres em defesa da soberania alimentar (Butto e Hora,
2012, p. 29-30).
Atividades de dilogo poltico e de cooperao, associadas a um programa
regional de gnero, resultaram na criao de organismos pblicos especficos
e em novas polticas pblicas nos pases, e levaram aprovao pelo Mercosul de recomendaes de diretrizes para as polticas dirigidas promoo da
igualdade e da autonomia das mulheres rurais. Informes especficos sobre o
acesso das mulheres terra e sobre sua participao nos registros da agricultura familiar permitem monitorar as dificuldades ainda existentes e construir
iniciativas solidrias visando a sua superao18.
166
Os avanos na agenda de gnero do Mercosul tm contribudo com a sua expanso em mbito continental, com destaque para a Conferncia de Mulheres Rurais
da Amrica Latina e Caribe, realizada em Braslia, em 2014, e para iniciativas na
Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC)19.
17. Ver, nessa publicao, o texto Aquisio de alimentos da agricultura familiar.
18. Para mais informaes sobre a agenda de gnero e as polticas para as mulheres rurais no Mercosul, ver MDA
(2006) e Butto e Hora (2012).
19. Conferncia sobre Mulheres Rurais da Amrica Latina e Caribe no Ano Internacional da Agricultura Familiar
2014. (Disponivel em http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/rlc/docs/Declaracion_de_Brasilia_AIAF_2014_
final.pdf. Acessado em 29/11/2015.)
A combinao da auto-organizao das mulheres rurais e suas lutas com a

atuao dos organismos governamentais especficos de polticas para as mulheres tem cumprido um papel fundamental na organizao, consolidao
e ampliao de uma agenda feminista no desenvolvimento rural e na ampliao do escopo, do poder de articulao e de implementao de polticas
setoriais, que vo incorporando, cada vez mais, a transversalidade de gnero,
com destaque para a efetivao de cotas de atendimento e de aplicao de
recursos especficos.
CONQUISTAS E DESAFIOS
Algumas reivindicaes importantes dos movimentos de mulheres rurais foram

reconhecidas e institucionalizadas como polticas pblicas, e novos espaos de
dilogo e participao na gesto pblica foram conquistados. A valorizao dos
quintais contribui para revelar e realar o trabalho das mulheres, que cumprem
uma funo importante na diversificao da produo, na valorizao de hbitos alimentares regionais e na segurana alimentar das unidades familiares.
Ressalta-se, tambm, a relao entre gnero e agroecologia, com destaque para o
trabalho das mulheres na conservao da biodiversidade.
A experincia das mulheres tem contribudo para reforar a importncia de
se ampliar a viso do que econmico para alm do mercado e sobre suas
prticas organizativas e produtivas, especialmente as constitudas em grupos
e redes, que permitem debater princpios da economia feminista e solidria
e da agroecologia.
Em que pese a esses avanos, permanecem desafios para a conquista da igualdade e da autonomia econmica. H muito a ser feito para ampliar a oferta
de servios pblicos (sade, educao, habitao, saneamento, energia eltrica), algo que impacta especialmente a vida das mulheres, na medida em que
so as mais afetadas pela baixa cobertura e por sua responsabilidade quase
exclusiva no trabalho de cuidados da famlia.
Um limite importante a ser enfrentado o fato de as polticas de fortalecimento da agricultura familiar dirigirem-se famlia como uma unidade,
priorizando o acesso dessa unidade s polticas, aos servios e aos recursos, de
forma a criar as condies para que as agricultoras sejam consideradas como
167

indivduos, com seus projetos e desejos, que so negociados na famlia e na

comunidade, mas que merecem ter expresso e realizao prprias.
As polticas pblicas de fortalecimento da autonomia das produtoras tm
um carter contra-hegemnico e ainda precisam ganhar a escala e a integrao necessria para que possam fazer frente s dinmicas mais estruturais da
agropecuria e do desenvolvimento rural, que reproduzem e reforam, com
formas renovadas, a desigualdade e a subordinao das mulheres.

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170
Convivncia com o Semirido
experincia brasileira de convivncia com o Semirido um bom exemplo da participao direta dos cidados e das cidads na gesto pblica.
A valorizao do saber popular em dilogo com o conhecimento cientfico
resgatou o princpio da convivncia com essa regio, que se desdobrou em
aes concretas que se tornaram referncia para o poder pblico e foram institucionalizadas em polticas pblicas, que hoje contam com a participao
das organizaes da sociedade civil na implementao e na gesto.
O Semirido brasileiro um espao marcado pela grande concentrao da
propriedade da terra e do acesso gua, com elevados nveis de pobreza e de
degradao ambiental, que enfrenta grandes desafios para o seu desenvolvimento.
O clima da regio caracterizado por precipitaes mdias anuais iguais ou
inferiores a 800mm, em um regime de chuvas irregulares (60% de risco de
seca) e temperaturas mdias anuais entre 23C a 27C, portanto, marcado
no tanto pela escassez, mas pela irregularidade das precipitaes.
A regio abrange 1135 municpios distribudos em dez unidades da Federao, totalizando uma extenso territorial de 980133km2, onde reside uma
populao de cerca de 23milhes de habitantes, representando aproximadamente 11,9% da populao brasileira e 42,6% da populao da macrorregio
171

nordeste do pas1. A regio possui 32% dos estabelecimentos agropecurios

brasileiros, dos quais trs quartos tm, no mximo, 20hectares e so predominantemente de agricultores e agricultoras familiares.
O ecossistema predominante a caatinga, rico em biodiversidade, no qual os
solos rasos esto cobertos por uma vegetao arbustiva resistente seca, afetada pela degradao decorrente do uso intensivo e inadequado dos recursos
naturais e por processos de desertificao.
A VIABILIDADE DA CONVIVNCIA
As polticas recentes para a regio esto relacionadas ao processo de mobilizao e fortalecimento da sociedade civil nos anos 80 e que se ampliou no incio
da dcada de 19902, em sintonia com os temas da Conveno das Naes
Unidas para o Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos das Secas,
de 1994, e em contraposio poltica governamental antes voltada ao combate dos efeitos do clima por meio de aes pontuais e emergenciais e obras
de combate seca. Essas aes resumiam-se, basicamente, construo de
reservatrios, especialmente grandes audes para acumular gua das chuvas,
e a intervenes em momentos crticos de secas prolongadas, com a organizao das frentes de trabalho (Duque, 2015, p.204).
Na crtica a esse padro de interveno, cresceu a mobilizao das organizaes e dos movimentos rurais, exigindo medidas eficazes para amenizar a
situao das populaes e aes estruturais e de carter permanente (Duque, 2015, p.205) que permitissem o desenvolvimento na convivncia com
a seca, com sustentabilidade ambiental e incluso social.
172
Fruns de discusso e espaos de articulao criados por iniciativa da sociedade civil possibilitaram o intercmbio de experincias e ampliaram o conjunto
de entidades comprometidas com essa nova agenda. Nesse ambiente surgiram
as primeiras aes de construo de cisternas de placas, que so redondas e
semienterradas, financiadas por diversas fontes, cujos recursos ampliaram
1. Fonte: Censo Demogrfico, 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE).
2. Segundo comunicao pessoal da SDT/MDA e Duque (2015), nesse perodo destacam-se a criao do Frum
Pernambucano de Enfrentamento Problemtica da Seca (Frum Seca), a elaborao de um documento de propostas intitulado Aes permanentes para o desenvolvimento do Semirido e a realizao em Recife-PE, em 1999,
do Frum Paralelo Conferncia das Partes da Conveno das Naes Unidas para o Combate Desertificao e
Mitigao dos Efeitos das Secas (COP 3), organizado pelo sindicalismo rural e por organizaes da sociedade civil.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
seu alcance com a utilizao do sistema de fundos rotativos solidrios, que

fortaleceram a organizao das comunidades (Duque, 2015, p.206).
A Declarao do Semirido, aprovada em 1999 por organizaes da sociedade civil, foi um marco importante, ao afirmar a viabilidade da convivncia
com as condies da regio e a importncia da captao de gua de chuva
como fonte hdrica suficiente para as necessidades produtivas e sociais da
regio. A Declarao contm propostas para o desenvolvimento sustentvel,
tendo como princpios o fortalecimento da agricultura familiar, a garantia
da segurana alimentar, o acesso ao crdito e aos canais de comercializao, a
articulao entre produo, extenso, pesquisa e desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, o uso de tecnologias e metodologias adaptadas, e a universalizao do abastecimento de gua.
ARTICULAO SEMIRIDO
A partir dessas iniciativas constituiu-se a Articulao Semirido (ASA), uma

rede formada por mais de trs mil organizaes da sociedade civil de vrias
naturezas (sindicatos, associaes, cooperativas, organizaes no governamentais, igrejas, movimentos de mulheres, universidades, etc.).
A atuao da ASA em rede assenta-se em um conjunto de princpios comuns,
entre os quais: a mobilizao e a capacitao das famlias e comunidades rurais; a participao delas em cada etapa do processo; a construo de solues
a partir de conhecimentos e necessidades locais, com a descentralizao das
responsabilidades.
A prioridade da ASA foi a elaborao e criao de um programa de construo e divulgao de cisternas para garantir gua para o consumo humano, denominado Programa de Formao e Mobilizao para a Convivncia com o Semirido: Um Milho de Cisternas Rurais (P1MC), que foi
seguido do Programa Uma Terra e duas guas (P1+2), de carter complementar, voltado para formas de estocar e manejar a gua para a produo
(Duque, 2015, p.207).
A elaborao do P1MC foi financiada pelo governo federal, sua implementao contou com apoio do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e da Agn-
173

cia Nacional de guas (ANA) e, em 2003, se constituiu em uma ao do

Programa Fome Zero.
A gesto do P1MC realizada por meio de unidades gestoras (uma central
e mais um conjunto variado de unidades microrregionais), com apoio da
Associao Programa Um Milho de Cisternas (AP1MC)3, que conta com
comisses para analisar e julgar processos de compras e contrataes de obras
e servios, incluindo a seleo de organizaes para atuar como Unidades
Gestoras dos programas da ASA.
O Programa P1+2 foi criado pela ASA em 2007 com o objetivo de ampliar
o estoque de gua das famlias, comunidades rurais e populaes tradicionais, para dar conta das necessidades dos plantios e das criaes animais. O
programa promove a utilizao de tecnologias diferentes do P1MC, como a
barragem subterrnea, o barreiro-trincheira, o tanque de pedra ou caldeiro,
a bomba dgua popular e outras.
A partir de 2003, nos marcos do Fome Zero e com foco na segurana alimentar e nutricional, constituram-se as principais aes pblicas para o Semirido, visando garantir o acesso agua para o consumo humano e incorporando
aspectos importantes da experincia anterior, como a participao social e o
fortalecimento da auto-organizao das comunidades rurais.
BRASIL SEM MISRIA E O SEMIRIDO
174
Mas era preciso ir alm, e, em 2011, construiu-se o plano Brasil Sem Misria
(BSM). Partiu-se do acmulo das polticas sociais desenvolvidas a partir de
2003, dando continuidade s experincias bem-sucedidas, mas com uma estratgia clara e definida, voltada para a superao da extrema pobreza. O Brasil sem Misria criou, renovou, ampliou e integrou vrios programas sociais,
articulando aes do governo federal com estados e municpios (Rousseff,
2014, p.17).
O compromisso assumido foi abordar as diferentes faces da pobreza e suas
complexidades, reconhecendo a necessidade de estratgias adequadas a cliva3. Constituda como personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, de carter beneficente, educativo, ambiental e filantrpico e qualificada como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP).
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
gens territoriais e regionais e especificidades de pblicos (Campello e Mello,

2015, p. 51), com diferentes demandas e vulnerabilidades (Campos et al.,
2015, p. 125).
Como assinalou a Presidenta Dilma Rousseff, se a pobreza multidimensional, o desafio definido foi implementar estratgias diferenciadas entre si e
diferenciadas para cada contexto [] e para cada pblico, capazes de criar
as condies e as oportunidades necessrias para os setores mais vulnerveis
(Rousseff, 2014, p.17).
Alm de garantir a segurana alimentar, era preciso criar as condies para a
autonomia econmica das famlias, combinando a complementao da renda
das famlias, mediante a transferncia de renda condicionada (Programa Bolsa Famlia)4, com o acesso articulado e ao mesmo tempo a direitos, servios
e instrumentos de incluso produtiva, como gua, fomento produtivo, assistncia tcnica, compras pblicas da agricultura familiar, entre outras, para
que as novas geraes tenham melhores oportunidades e no corram o risco
de passar fome e de retornar pobreza. E a ferramenta para que as polticas se
dirigissem e se adequassem s famlias extremamente pobres era o Cadastro
nico para Programas Sociais (Cadnico), uma base de dados nica que
permite conhecer melhor as situaes de pobreza e planejar as vrias aes,
tendo como referncia um mesmo pblico.
Em sintonia com essa concepo, foi que se afirmou a premncia do fortalecimento da estratgia de convivncia com o Semirido; e a centralidade de
promover o acesso universal a gua na zona rural foi definida como etapa
fundamental da superao da extrema pobreza (Campos et al., 2015, p. 118).
Na estratgia do Brasil Sem Misria, a garantia do acesso agua significava
garantir acesso a gua para o consumo humano e para a produo. Isso demandou instrumentos que garantissem esse direito a toda a populao do Semirido, por meio de obras de infraestrutura hdrica, como a interligao das
bacias do Rio So Francisco e do canal do serto alagoano, redes de abastecimento nas cidades e comunidades5. Alm disso, contou com instrumentos
4. Ver, nessa publicao, o texto sobre Incluso produtiva e transferncia de renda na superao da pobreza rural.
5. H, ainda, um conjunto de obras de infraestrutura hdrica no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) dirigidas regio do Semirido sob responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional e de outros rgos federais.
175

dirigidos a fortalecer a produo da agricultura familiar, como os permetros

irrigados e aes que integram a Poltica Nacional de Irrigao, bem como as
vrias tecnologias apropriadas para o acesso e manejo da gua para produo.
Para enfrentar o desafio de atender a mais de 750mil famlias pobres do Semirido, contava-se, portanto, com todo o acmulo da sociedade civil e com
a experincia de implantao das cisternas, que j era uma poltica de reconhecida efetividade e de considervel abrangncia (Campos et al., 2015, p.
118). Contudo, para ampliar o alcance e ganhar escala, continuando a apostar no acesso descentralizado e territorializado, na parceria com a sociedade
civil e na valorizao do protagonismo dos agricultores, fazia-se necessrio
um novo arranjo institucional, a ampliao do leque de parceiros, novos
mecanismos de gesto e monitoramento e ajustes no padro de execuo e no
marco regulatrio (Ibid, p. 118).
Entre as principais polticas recentes voltadas para a convivncia com o Semirido, esto o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da
gua gua para Todos, de 2011; o Programa Nacional de Apoio Captao de gua de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso gua Programa Cisternas, de 2013; e o Programa Garantia-Safra, de 20026.
GUA PARA TODOS7
O programa gua para Todos constituiu-se como um novo arranjo institucional para a promoo da universalizao do acesso e uso da gua em reas
rurais para consumo humano e produo agrcola e alimentar, contribuindo
para a promoo da sade, da segurana alimentar e para o desenvolvimento
local das comunidades rurais em situao de vulnerabilidade social.
176
Prope-se a organizar e integrar um conjunto de programas e aes do governo federal voltados para o acesso a gua pela agricultura familiar, em especial,
do Ministrio do Meio Ambiente (programa gua Doce), do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) (aes de gua para con6. H outras polticas pblicas e instrumentos criados pelo Brasil sem Misria que integram a estratgia de convivncia com o Semirido, com o caso do Programa de Fomento s Atividades Produtivas e do Programa de Conservao do Meio Ambiente (Bolsa Verde). Sobre essas polticas ver o texto, nessa publicao, Incluso produtiva e
transferncia de renda na superao da pobreza rural.
7. Institudo pelo Decreto n 7535, de 26 de julho de 2011.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
sumo e gua para produo) e do Ministrio da Integrao Nacional (MI)

(tecnologias de acesso e manejo da gua).
O programa integra a rota de incluso produtiva rural do plano Brasil Sem
Misria, com as atribuies principais de fomentar a ampliao da utilizao
de tecnologias, infraestrutura e equipamentos de captao e armazenamento
de guas pluviais e de captao, reservao, tratamento e distribuio de gua,
oriunda de corpos dgua, poos ou nascentes e otimizao de seu uso, financiadas por diversas fontes do Oramento Geral da Unio (OGU), com aes
oramentrias vinculadas a vrios ministrios
Assim, o Brasil Sem Misria coordenou uma articulao intergovernamental com os rgos federais responsveis pelas reas de segurana alimentar e
nutricional, infraestrutura hdrica e de abastecimento pblico de gua, de
sade, meio ambiente e desenvolvimento rural, e, tambm, a articulao com
estados, municpios e com organizaes sociais (Campos et al., 2015), com
vistas a manter o foco na oferta desses servios s populaes mais pobres e
garantir o cumprimento da meta estabelecida
A gesto do gua para Todos feita pelo Ministrio da Integrao Nacional
e por Comit Gestor Nacional, composto por rgos federais (MDS, Ministrio das Cidades - MCidades, MMA, Ministrio da Sade - MS) e por
entidades de representao dos trabalhadores rurais e da agricultura familiar
(Contag e Fetraf ). Outras instituies tambm fazem parte do Comit na
condio de membros convidados, como a Agncia Nacional de guas, a
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
(Codevasf ) e Fundao Banco do Brasil.
Para auxiliar na gesto do programa, foram criados comits gestores estaduais
que atuam como instncias de dilogo social, recebem demandas e propostas
da sociedade civil, fazem o monitoramento e a avaliao dos processos. Cabe
a esses comits, tambm, a criao de comits municipais, que so instncias
consultivas, formadas majoritariamente por representantes da sociedade civil, eleitos e eleitas pela prpria comunidade, para acompanhar a seleo e a
mobilizao das comunidades e das famlias a serem atendidas, bem como a
implementao das obras propriamente ditas. incentivada a participao de
mulheres e agentes de sade nesses comits.
177

O gua para Todos (APT) estabelece orientaes, critrios e procedimentos

para o envolvimento da comunidade por meio da participao social, que
inclui a implantao de comits municipais e comisses comunitrias encarregadas de acompanhar a identificao e capacitao dos beneficirios e
das beneficirias, inclusive para as atividades de fiscalizao da instalao das
tecnologias e do levantamento de dados e sua manuteno. Entre as diretrizes
para seleo de beneficirios est a localizao em municpios recorrentemente em situao de emergncia ou calamidade pblica em razo de escassez de
gua e a existncia de organizao social.
Na execuo disponibilizam-se objetos padronizados para as tecnologias, que
so classificadas como sistemas coletivos ou sistemas (uni)familiares de abastecimento de gua. Entre elas se incluem: a)cisternas de captao de gua pluvial
destinadas ao consumo humano; b)sistemas de captao, aduo, tratamento,
reservao e distribuio de gua, oriunda de corpos dgua, poos ou nascentes, para consumo humano; c) cisternas de produo agropecuria; d)barreiros
ou pequenas barragens para produo agropecuria; e)sistemas de pequeno
porte para irrigao por gotejamento; f)barragens subterrneas; e g)poos.
178
O pblico beneficirio so as populaes de baixa renda, inscritas no Cadnico, residentes em comunidades rurais, com acesso precrio gua, ou que
sejam atendidas por sistemas de abastecimento deficitrios ou, ainda, que
contem apenas com abastecimento difuso. O cruzamento do Cadnico com
informaes do SIG Cisternas8 permite ao Sistema de Gerenciamento da
Universalizao do Acesso a gua disponibilizar a lista de famlias a serem
atendidas em cada municpio, incluindo a [sua] localizao [...], alm do trabalho de Busca Ativa a ser realizado pelas diversas instituies participantes
do programa (Campos et al., 2015, p. 125).
Considerando a dimenso do desafio, e para potencializar a atuao dos diversos parceiros responsveis pela execuo e evitar a sobreposio, adota-se uma estratgia de territorializao das aes, com metas distribudas por
agrupamentos de municpios, onde cada parceiro deve atuar para universalizar o atendimento.
8. O SIG Cisternas foi desenvolvido pelo MDS para apoiar a gesto e o monitoramento do programa, utilizado
pelos parceiros para o registro das cisternas e das demais tecnologias sociais e contm informaes sobre a famlia
e a propriedade rural.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
Embora o programa possua abrangncia nacional, mediante adeso das Unidades da Federao, ele foi iniciado na regio Semirida (estados de AL, BA,
CE, MA, MG, PB, PE, PI, RN e SE) e, em maio de 2015, foi expandido para
estados da regio Norte (AM, PA, RO), regio Centro-Oeste (TO e GO) e
para o Rio Grande do Sul9.
CISTERNAS
Como assinalado, uma das metas do plano Brasil Sem Misria a universalizao do acesso gua no Semirido, e as cisternas so uma das formas para
assegurar esse direito.
O MDS j implementava, desde 2003, uma parceria com a Associao
Programa Um Milho de Cisternas (AP1MC), que implantou, at 2010,
329,5mil cisternas de placas de alvenaria. Para cumprir a meta estabelecida pelo BSM foi preciso ampliar as parcerias, tanto as j existentes, como
com novos parceiros estados, municpios, consrcios municipais e Banco do
Nordeste (BNB), alm de ampliar para outras regies.
O Programa Cisternas10 coordenado pelo MDS e tem como objetivo a promoo do acesso gua por meio da implementao de cisternas ou outras
tecnologias sociais simples, de baixo custo e de fcil instalao, para beneficiar
famlias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou pela falta regular de gua.
Parte-se do pressuposto de que possvel viver e produzir no Semirido, e de
que a ao do Estado deve ampliar as alternativas de resilincia que garantam
uma boa qualidade de vida.
As cisternas apoiadas pelo programa podem ser para consumo humano, instaladas em casas (armazenamento de 16millitros) ou escolas (52millitros),
ou para produo agropecuria, de uso individual ou coletivo de famlias
(52millitros). Os agricultores contam, tambm, com um conjunto de outras
tecnologias, como barragens subterrneas e o barreiro trincheira.
9. Mediante o Programa Cisternas o Sanear Amaznia ir permitir que famlias de reservas extrativistas distribudas
em municpios do Acre, Amazonas, Amap e Par tenham acesso a gua por meio da tecnologia social dos Sistemas
de Acesso a gua Pluvial Multiuso Comunitrio e Autnomo.
10. Institudo pela Lei n 12 873, de 24 de outubro de 2013 e regulamentado pelo Decreto n 8 038, de 4 de julho
de 2013.
179

No acesso a essas tecnologias, a famlia recebe tambm capacitaes sobre

gesto e manejo da gua, e um conjunto de materiais para formao de hortas, pomares, apriscos ou galinheiros.
O pblico-alvo do programa so famlias rurais de baixa renda atingidas pela
seca ou falta regular de gua, com prioridade para povos e comunidades tradicionais, inscritas no Cadnico.
Na implementao do programa constitui-se um fluxo de atividades orientado para dotar a famlia de autonomia, seguindo diversas etapas em interao direta com a populao beneficiada e as suas organizaes comunitrias,
apoiadas em processos de aprendizagem e em uma metodologia participativa:
de mobilizao para escolha das comunidades e famlias contempladas; de
capacitao dos(as) futuros(as) usurios(as) e da mo de obra a ser utilizada;
e de construo da tecnologia em regime de cooperao, com prioridade para
contratao de pessoas e compra de materiais do prprio local.
Em funo de suas caractersticas de participao e utilizao de tecnologias
sociais e da avaliao das dificuldades para a sua operacionalizao nos marcos legais das transferncias voluntrias de recursos da Unio, foi realizada
uma mudana importante no padro de formalizao, execuo e prestao
de contas de suas aes, que reconhece as especificidades do programa.
No dilogo com diversas organizaes sociais foram elaboradas propostas que
resultaram em mudanas na legislao e em novas normas administrativas,
que simplificaram procedimentos e padronizaram os instrumentos, agilizando a tramitao das propostas e todo o processo da contratao11.
180
Nessa nova sistemtica de execuo, as instituies parceiras passam a formalizar contratos de prestao de servios por dispensa de licitao com entidades
privadas sem fins lucrativos previamente credenciadas pelo MDS, a partir de
Edital de Chamada Pblica para a execuo das tecnologias com metodologia
e valor unitrio padronizados, e com a prestao de contas focadas nos resultados aferidos por meio de sistemas informatizados, geolocalizao e assinatura,
pelas famlias, do Termo de Recebimento (Campos et al., 2015, p. 129).
11. Lei n 12 873, de 24 de outubro de 2013, Decreto n 8 038, de 4 de julho de 2013 e Portaria Ministerial MDS
n 99, de 20 de setembro de 2013, que estabeleceu critrios e procedimentos para o credenciamento das entidades.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
Nesse novo cenrio institucional, a Unio estabelece parcerias, mediante convnio ou termo de parceria, com os estados, o Distrito Federal, os municpios, os consrcios pblicos constitudos como associao pblica e as entidades privadas sem fins lucrativos, inclusive com as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico, como a AP1MC. Essas podem contratar entidades
privadas sem fins lucrativos que so as executoras, mediante a realizao de
Chamadas Pblicas, com a participao daquelas previamente credenciadas
e a utilizao de instrumentos padronizados, sendo dispensvel a realizao
de licitao.
No primeiro momento h uma concentrao das parcerias com um conjunto pequeno de instituies pblicas, privadas e filantrpicas, mas isso se
desdobra em uma ampla descentralizao de recursos medida que as parceiras contratam um conjunto grande de instituies privadas com atuao
local ou territorial (executoras), que aportam sua experincia, capacidade
tcnica, capilaridade e proximidade com os beneficirios (Campos et al.,
2015, p. 133).
O novo marco legal produziu outras inovaes, como a previso de um
adiantamento inicial de at 30% do valor total do contrato. Isso fundamental para permitir o incio das atividades contratadas, considerando-se o
perfil das executoras que, pela sua condio de entidades sem fins lucrativos,
no contam com uma estrutura financeira ou capital de giro para suportar os
custos iniciais da implementao do programa.
Para garantir o controle e a transparncia, h o Sistema de Informaes Gerenciais (SIG Cisternas), que contm dados de localizao geogrfica (georreferenciamento), sobre o beneficirio e as etapas de construo de cada cisterna.
Segundo o mais recente Relatrio de Informaes Sociais, de setembro de
2015, foram entregues, pelo MDS, mediante parcerias com a ASA, os estados, os consrcios pblicos, o BNB e outros executores, mais de 1,2 milho
de cisternas e cerca de 160 mil tecnologias de acesso a gua para produo de
alimentos, sendo 888800 cisternas de gua para consumo humano e 51701
tecnologias para a produo, apenas no Brasil Sem Misria12.
12. Fonte: Relatrio SOFI Brasil, FAO, 2015. Sobre os dados nacionais para os programas de segurana alimentar
do MDS, ver http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php#.
181

A importncia e a efetividade da implementao de tecnologias sociais para

viabilizar a universalizao do acesso gua amplamente reconhecida no
Brasil e fora dele, e cumpre um papel central para viabilizar a convivncia
com o Semirido13.
E as aes seguem se ampliando em vrias frentes, como o caso da implementao de cisternas nas escolas e nas moradias construdas que fazem parte
do Programa Nacional de Habitao Rural, criado no mbito do Minha Casa
Minha Vida, na regio.
Diferentes estudos de avaliao do programa mostram que a utilizao das
cisternas melhorou a qualidade da gua consumida, diminuiu a ocorrncia de
doenas de veiculao hdrica e reduziu o tempo e o esforo para obteno de
gua (TCU, 2006; Embrapa, 2009).
Alm desses efeitos diretos, a compra dos materiais ou a contratao de mo
de obra para a construo ou de tcnicos para execuo de atividades de
campo na prpria comunidade ou regio contribui para a otimizao das
potencialidades locais e para dinamizar a economia regional (Campos et al.,
2015, p. 123). Um efeito positivo sobre a juventude a gerao de oportunidades de trabalho para atuarem na mobilizao e seleo das famlias, na
orientao da chegada dos materiais na comunidade e na articulao das
capacitaes para a gesto da gua (Ibid, p. 123). Outro efeito positivo o
fortalecimento da organizao popular, com a constituio de comisses
municipais e comunitrias que participam da implementao e exercem o
controle social sobre o programa (Ibid, p. 123).
GARANTIA-SAFRA
182
O programa Garantia-Safra14 destina-se a prover uma renda mnima para agricultores e agricultoras familiares de municpios sistematicamente sujeitos a perda de safra em razo do fenmeno da estiagem ou do excesso hdrico.
Para isso, os agricultores e agricultoras devem aderir ao programa antes do plantio. Caso venham a sofrer perda comprovada de pelo menos 50% do conjunto
13. A Cooperao da FAO com o MDS, especialmente mediante o Projeto UTF/BRA/085/BRA, aportou importantes contribuies para a avaliao de tecnologias sociais, de processos de implementao e, inclusive, da execuo
financeira e do marco regulatrio. Mais informaes, ver http://www.fao.org/brasil.
14. Criado pela Lei n 10420/2002.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
da produo de feijo, milho, arroz, mandioca e algodo, ou de outras atividades agrcolas de convivncia com o Semirido, podero solicitar a cobertura do seguro. Para a safra 2015/2016, o valor do benefcio GS foi fixado em
R$ 850,00, a serem pagos em cinco parcelas iguais.
A adeso do agricultor precedida da adeso de estados e municpios e de um
processo de seleo homologado pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural. Para participar do programa, o agricultor deve realizar, anualmente, a Inscrio no Garantia-Safra (IGS), que um cadastro complementar Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP) principal. H uma orientao oficial para
que novas inscries sejam feitas preferencialmente em nome das mulheres.
O pblico beneficirio do Garantia-Safra tem que atender s definies do
Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), cultivar entre
0,6ha e 5,0ha das lavouras autorizadas pelo Comit Gestor e ter, nos doze
meses que antecederem inscrio, renda mdia bruta familiar mensal igual
ou inferior a um e meio salrio mnimo15, excludos os benefcios previdencirios rurais. Os que realizam a adeso ao programa tm o compromisso de
participar de programas de educao e capacitao em tcnicas voltadas
convivncia com o Semirido para ter direito cobertura.
A comprovao das perdas, para efeito da autorizao de pagamento do benefcio, feita por meio de levantamentos estatsticos oficiais, laudos amostrais
e indicadores agronmicos e climticos.
O Garantia-Safra combina em sua formulao conceitos de seguro de ndice
e de atendimento emergencial para agricultores pobres (Zukowski, 2015, p.
85). Uma de suas caractersticas mais originais o padro de financiamento
mediante um Fundo Garantia-Safra de natureza financeira e vinculado ao
MDA. Suas principais fontes de receitas so os recursos do Oramento Geral
da Unio, a contribuio individual do agricultor familiar e as contribuies
anuais dos estados e municpios que aderirem ao programa.
Em 2015, a contribuio do agricultor e da agricultora familiar para o Fundo
corresponde a 1,75% do valor da previso do benefcio anual, e a contribuio do municpio corresponde a 5,25% do valor da previso de benefcios
15. Em 1 de janeiro de 2015 o valor do salrio-mnimo passou a ser R$ 788,00 e em 1 de janeiro de 2016 foi
ajustado para R$ 880,00.
183

anuais para o municpio, conforme acordado entre o estado e o municpio.

A contribuio do estado em montante suficiente para complementar a
contribuio de 17,50%, e a contribuio da Unio de, no mnimo, 35%
da previso anual dos benefcios totais.
A partir de 2016, as contribuies sero de 2% para os agricultores e agricultoras; de 6% para os municpios; de 20% para o estado e de, no mnimo,
40% para a Unio.
Em termos nominais, na safra 2015/2016, as contribuies por pessoa participante foram fixadas em R$ 17,00 para os agricultores e as agricultoras
familiares; R$ 51,00 para os municpios, R$ 102,00 para os Estados e um
mnimo de R$ 340,00 para a Unio.
O Comit Gestor do programa composto majoritariamente por representantes do governo federal, com a participao dos estados e dos municpios
que formalizaram adeso ao GS, alm de entidades de representao dos agricultores e agricultoras familiares e organizaes no governamentais. Cabe
ao Comit deliberar sobre o valor do benefcio a ser pago em cada ano, as
quantidades de cotas a serem disponibilizadas para os Estados e o calendrio
de etapas e procedimentos, entre outros aspectos.
Segundo o MDA, no ano agrcola 2011/2012, foram 771668 adeses, das
quais 377044 mulheres, em 1035 municpios. Em 2014/2015 foram feitas
1162086 adeses em 1248 municpios. Desse total, 607758 foram mulheres. Isso representa um crescimento de cerca de 51% no total de adeses e de,
aproximadamente, 61% na adeso de mulheres16.
184
Os pagamentos referentes a 2014/2015 totalizam R$668,5milhes, beneficiando 786501 agricultores de 734 municpios de 8 estados. Segundo comunicao pessoal da SAF/MDA, para o ano agrcola 2015/2016, a cota de
adeses alcana 1350000 pessoas.
ARTICULAO DE POLTICAS
As polticas e os instrumentos de convivncia selecionados e descritos anteriormente possuem interfaces com praticamente todas as polticas relacio16. Ver, a esse respeito, http://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/user_arquivos_383/Garantia-safra%20
2015-2016.pdf.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
nadas segurana alimentar e nutricional e ao desenvolvimento rural sustentvel. Um bom exemplo da aposta na articulao das polticas o Plano
Safra do Semirido, que nas suas duas edies (2013/2014 e 2014/2015) tem
buscado promover a integrao de aes das polticas agrcola, fundiria, de
desenvolvimento territorial e para as mulheres rurais17.
O Plano Safra contm instrumentos especficos e adequados para essa realidade, com destaque para o Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pronater), que disponibiliza seus servios por meio de chamadas
pblicas especficas, como, por exemplo, para as mulheres, para agroecologia
e para a gesto de cooperativas18.
Esses servios tambm so disponibilizados pelo Projeto Dom Helder Cmara, sob gesto do MDA e em cooperao com Fundo Internacional de
Desenvolvimento Agrcola (FIDA) e recursos do Fundo Global para o Meio
Ambiente (GEF). O projeto desenvolve assessoria tcnica para combate
pobreza e apoio ao desenvolvimento rural sustentvel, mediante processos
participativos para o planejamento, a gesto e o controle social, e atende cerca
de 15mil famlias em 77municpios de 6estados do Semirido19.
Outro instrumento importante o Crdito de Investimento para Convivncia
com o Semirido (Pronaf Semirido)20, que financia a implantao, ampliao,
recuperao ou modernizao da infraestrutura produtiva, inclusive aquelas relacionadas com projetos de produo e servios agropecurios e no agropecurios.
H, ainda, outras iniciativas importantes sintonizadas com o paradigma
da convivncia com o Semirido. O Programa de Fomento s Atividades
Rurais21, componente central do eixo da incluso produtiva do BSM, tem
abrangncia nacional, porm concentra suas metas de atendimento nos es185
17. Sobre o Plano Safra do Semirido 2013/2014, ver http://mda.gov.br/stemda/site/sitemda/files/ceazinepdf/cartilha_plano_safra_semiarido_baixa.pdf.
18. Sobre o Pronater, ver, nessa publicao, o texto Pesquisa e extenso rural para a agricultura familiar.
19. Segundo comunicao pessoal da SDT/MDA, entre as aes de promoo da convivncia com o Semirido
desenvolvidas pelo Projeto Dom Helder Camara destacam-se: o Sistema Biogua Familiar, de tratamento e reuso da
gua cinza domiciliar para a produo de alimentos, que reduz a contaminao ambiental dos quintais; e o projeto
Algodo em consrcio alimentar agroecolgico, que tem entre seus resultados o credenciamento de associaes de
agricultores como Organismo Participativo de Avaliao da Conformidade Orgnica (OPAC), pelo MAPA. Sobre
as atividades do Projeto Dom Helder, ver http://projetodomhelder.gov.br/site/o-projeto-dom-helder.html.
20. Sobre as condies do Pronaf Semirido, ver http://www3.bcb.gov.br/, capitulo 10, seo 8.
21. Sobre o Programa Fomento s Atividades Rurais do Brasil sem Misria, ver, nessa publicao, o texto Incluso
Produtiva e transferncia de renda na superao da pobreza rural.

tados da Regio Nordeste, especialmente as famlias em extrema pobreza do

Semirido. Seu objetivo ampliar as capacidades produtivas dessas famlias
para que possam aumentar sua produo de alimentos e sua renda.
Articula, por meio de um desenho nico, elementos da poltica de desenvolvimento social, a transferncia de recursos no reembolsveis (entre R$2,4
mil e R$3mil para pequenos investimentos, mediante os mecanismos de
pagamento do Programa Bolsa Famlia e de desenvolvimento rural, os servios de assistncia tcnica e extenso rural (ATER). Um desenho no qual as
polticas sociais e produtivas se reforam mutuamente na contribuio para a
estruturao ou ampliao de atividades produtivas.
Podem participar as famlias inscritas no Cadnico tanto em situao de extrema pobreza (com renda familiar mensal per capita de at R$77,00), como em
situao de pobreza (com renda familiar mensal per capita de at R$154,00).
Devem ter a DAP ou constar da Relao de Beneficirios (RB) do Programa
Nacional de Reforma Agrria para se habilitarem aos servios de ATER.
O Programa j financiou projetos produtivos de 193831 famlias, sendo que
55,3% delas vivem no Semirido. Os seus principais resultados junto s famlias foram: melhorias na capacidade produtiva, na renda e na alimentao,
e ampliao de sua capacidade de empreender, de criar novas possibilidades
de autonomia econmica, que contriburam para a permanncia em suas
comunidades em melhores condies.
186
Outras iniciativas importantes so desenvolvidas pela Empresa Brasileira de

Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que possui uma unidade em Petrolina
(PE) voltada para a sustentabilidade dos sistemas de produo agrcola no
Semirido, nas reas de agropecuria dependente de chuva, agricultura irrigada e recursos naturais, e para o desenvolvimento de tecnologias para o uso
sustentvel e integrao produtiva do Bioma Caatinga22.
Outro rgo com atuao no tema o Instituto Nacional do Semirido (INSA)23, vinculado ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI)
22. Sobre as atividades da Embrapa Semirido, ver https://www.embrapa.br/semiarido. O Plano Diretor 20082011-2023 da unidade est disponvel em https://embrapa.br/semiarido/plano-diretor-da-unidade.
23. Sobre as atividades do INSA, ver http://www.insa.gov.br e http://www.insa.gov.br/?page_id=39#VkSMyuPaM9.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
e sediado em Campina Grande, onde desenvolve projetos nas reas de gesto da informao e do conhecimento, desertificao e mudanas climticas,
conservao e uso sustentvel da biodiversidade, gesto de recursos hdricos e
tecnologias sociais, como parte de um esforo de integrao com a Estratgia
Nacional de Cincia e Tecnologia (ENCTI 2012-2015)24.
O Escritrio da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura (FAO) no Brasil, desde 2014, possui uma Unidade de Coordenao
de Projetos com sede em Campina Grande (PB), nas instalaes do INSA.
Sua finalidade apoiar projetos regionais para fortalecer a agricultura familiar
e sua produo de alimentos, o combate desertificao, as aes de recuperao da degradao da terra e de diminuio dos efeitos da seca.
LIES E DESAFIOS
O Brasil atravessa uma das mais severas e duradouras secas dos ltimos tempos, mas o que se observa uma situao muito diferente da que se via no
passado, quando no existiam as polticas de convivncia com o Semirido
e a rede de proteo social. As dificuldades no resultam em mortes de pessoas, no xodo rural, saques em feiras e supermercados, filas interminveis de
pessoas para conseguir uma lata de gua, frentes de emergncia. Hoje isso faz
parte do passado25.
As polticas recentes mostram a importncia da articulao das organizaes
sindicais, movimentos sociais, organizaes no governamentais e instituies governamentais, e da sua capacidade de mobilizao e de proposio de
novas bases para as polticas diferenciadas para a maioria da populao. O
paradigma de convivncia com o Semirido, sustentado no reconhecimento
da diversidade de modos de vida na regio, no respeito biodiversidade, na
construo coletiva do conhecimento, com insero social, permitiu a realizao de aes exitosas para a garantida da soberania e segurana alimentar e
nutricional (Conti e Schroeder, 2013, p. 198).
O reconhecimento das aes voltadas ao acesso gua para consumo humano e para produo e a garantia de renda das famlias permitem projetar uma
24. Sobre a ENCTI, ver http://www.mct.gov.br/upd_blob/0218/218981.pdf.
25. Ver Semirido Vivo Nenhum Direito a Menos! Disponvel em http://aspta.org.br/wp-content/uploads/
2015/11/Semiarido_Vivo.pdf. Acessado em 3/11/2015.
187

agenda de continuidade e ampliao das atuais polticas, alm de possibilitar

o planejamento de um salto qualitativo, com a criao de uma Poltica Nacional de Convivncia com o Semirido. Essa poltica abrangeria, de forma
integrada, um conjunto maior de temas e aes com uma perspectiva comum
de desenvolvimento sustentvel, e expressaria o compromisso de implementao de polticas sistmicas e permanentes26.
A rica experincia na implementao de polticas na regio gerou um modelo
de governana que promove a integrao intersetorial e federativa, coordena a
implementao descentralizada das aes e prev processos de aprendizagem
e de fortalecimento do controle social e das organizaes sociais.
H um acmulo importante nas instituies pblicas com atuao na regio
e so muitas as experincias exitosas da sociedade civil que devem ser sistematizadas e multiplicadas. Esse um bom caminho para seguir construindo
solues relacionadas ao acesso infraestrutura hdrica, ao saneamento,
terra e regularizao fundiria; articulao da organizao da produo,
da comercializao, da gerao de emprego e renda; ao protagonismo de mulheres e jovens com suporte da assistncia tcnica e extenso rural e de uma
estratgia pedaggica contextualizada para a regio, que valorize os povos, as
comunidades e as culturas locais (Contag, 2013).
A conquista da autonomia econmica e da autonomia no acesso e na gesto
da gua rompe lanos de clientelismo e de dependncia das famlias s solues ineficientes e alimentadoras da indstria da seca, e abrem novas possibilidades para o desenvolvimento local e regional (Ruano e Baptista, 2011).
188

ASA. Sem data. Portal da ASA. (Disponvel em http://www.asabrasil.org.br/.
BRASIL. 2004. Decreto n 4962, de 22 de janeiro de 2004. Regulamenta a Lei
que cria o Garantia-Safra e dispe sobre o seu Comit Gestor do Garantia-Safra.
26. Recomendao n 01/2016 do Consea, ver http://www4.planalto.gov.br/consea/eventos/plenarias/recomendaciones-no-001-2006/view. Acessado em 3/11/2015.
CONVIVNCIA COM
O SEMIRIDO
(Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/
Decreto/D4962.htm. Acessado em 3/11/2015).
BRASIL. 2011. Decreto n 7535, de 26 de julho de 2011. Institui o Programa
Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da gua (gua para Todos). (Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7535.htm. Acessado em 3/11/2015).
BRASIL. 2013. Decreto n 8038, de 4 de julho de 2013. Regulamenta o Programa Nacional de Apoio Captao de gua de Chuva e Outras Tecnologias
Sociais de Acesso gua (Programa Cisternas). (Disponvel em http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Decreto/D8038.htm. Acessado
em 3/11/2015).
BRASIL. 2002. Lei n 10420, de 10 de abril de 2002. Cria o Fundo Garantia-Safra e institui oBenefcioGarantia-Safra.(Disponvelem http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10420a.htm. Acessado em 3/11/2015).
BRASIL. 2013. Lei n 12873, de 24 de outubro de 2013. Institui o Programa Cisternas. (Disponvelemhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2013/Lei/L12873.htm. Acessado em 3/11/2015).
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189

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190
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pblicas de desenvolvimento rural no Brasil. Porto Alegre, RS: Editora da UFRGS.
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Agroecologia e agricultura familiar
m dos eventos mais importantes do Ano Internacional da Agricultura

Familiar foi o Simpsio Internacional de Agroecologia e Segurana Alimentar e Nutricional realizado pela Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e Agricultura (FAO), em setembro de 2014.
No se tratou de inaugurar o tratamento do tema da agroecologia nesse organismo multilateral, mas de retom-lo em um novo contexto internacional
marcado pela confluncia das crises econmica, ambiental, social, energtica
e alimentar, que demanda novos compromissos internacionais e mudanas na
qualidade das respostas por parte dos pases e dos organismos multilaterais.
Diante da confluncia das crises, o desafio tem sido promover uma convergncia das respostas setoriais que vm sendo construdas em diferentes temas,
com base na crtica aos efeitos das transformaes da agricultura a partir da
Revoluo Verde e dos novos referenciais que balizam a construo da agenda
do desenvolvimento sustentvel
Dentre outros destacam-se as propostas que vm sendo discutidas para mitigao e adaptao diante da maior frequncia de eventos climticos extremos
associados ao aumento da emisso de Gases de Efeito Estufa (GEE)1; os avan-
1. Sobre as iniciativas brasileiras de mitigao e adaptao, ver, nesta publicao, o texto Agricultura e mudanas
climticas.
191

os nos compromissos internacionais para o uso sustentvel dos recursos

naturais e a conservao da biodiversidade com o reconhecimento das contribuies e dos direitos das comunidades rurais e os desafios para sua implementao; e, especialmente, o reconhecimento do papel da agricultura
familiar para garantir o abastecimento alimentar das naes, para a gerao
de empregos e da renda e para a dinamizao das regies rurais.
Essa compreenso refora a noo de que solues construdas dentro dos
paradigmas tradicionais, do tipo mais do mesmo, no sero suficientes para
superar a situao complexa gerada pela conjugao das crises, e a de que se
requerem mudanas nos sistemas de produo, distribuio e consumo de
alimentos (Petersen e Londres, 2015, p.1).
No Brasil e em outros pases da regio, em reao aos efeitos sociais e ambientais negativos do atual modelo produtivo, esto sendo criadas novas
polticas agrcolas que adotam de forma diferenciada o enfoque agroecolgico e valorizam as experincias da agricultura familiar e das comunidades
rurais tradicionais.
A partir dos anos 1960, a agricultura brasileira passou por um intenso
processo de transformaes que ampliaram em muito a produtividade e
a produo agropecuria. O Estado brasileiro adotou vrias medidas de
incentivo econmico, educacional, de pesquisa e de assistncia tcnica e
extenso rural para que o uso de agrotxicos, fertilizantes sintticos, sementes comerciais, mquinas e tratores, crescesse rapidamente em todo o pas
atendendo, especialmente, aos monocultivos.
192
REAO AO MODELO PRODUTIVO
A expanso dessa tecnologia modernizante esteve associada ao avano das

desigualdades nas reas rurais, levando muitos agricultores e agricultoras familiares ao abandono das suas atividades agrcolas, com fortes perdas econmicas e sociais. A partir dos anos 1970, iniciou-se um movimento social de
forte oposio ao modelo tecnolgico da Revoluo Verde, em defesa de uma
agricultura sustentvel, com o uso de tecnologias alternativas, o resgate de
saberes e conhecimentos tradicionais e prticas socialmente justas.
AGROECOLOGIA
Essa reao desdobrou-se no desenvolvimento de experincias locais e comunitrias de uso e difuso de tecnologias alternativas impulsionadas por organizaes no governamentais, como a FASE2 e a ASPTA3, e em reivindicaes
por novas polticas pblicas e, inclusive, por um projeto alternativo de desenvolvimento rural4, que ganharam visibilidade nas jornadas de mobilizaes
dos movimentos sociais.
Uma das principais iniciativas da sociedade civil foi a criao da Articulao
Nacional de Agroecologia (ANA)5, em 2002, como um espao de articulao e convergncia entre movimentos, sindicatos, associaes, cooperativas,
movimentos sociais, redes e organizaes da sociedade civil vinculadas a experincias de promoo da agroecologia, de fortalecimento da produo familiar e de construo de alternativas sustentveis de desenvolvimento rural.
A sua atuao na promoo da agroecologia inclui o intercmbio e a reflexo,
a incidncia sobre polticas pblicas e a comunicao com a sociedade, alm
de parcerias com outras redes e fruns de temas relacionados, como sade,
economia solidria, segurana alimentar e nutricional, justia ambiental e
feminismo (ANA, [s.d.]).
A ANA cumpre, atualmente, um papel importante de construo da unidade de diversos setores para incidir nos espaos institucionais de participao
social na gesto de polticas pblicas e em conselhos nacionais, como o
caso do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)
e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ),
apoiado pelo trabalho de seus coletivos (agricultura urbana, comunicadores)
e grupos de trabalho temticos (biodiversidade, mulheres e assistncia tcnica
e extenso rural) (ANA, [s.d.]).
2. A FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional uma organizao no governamental,
sem fins lucrativos, fundada em 1961, comprometida com o trabalho de organizao e desenvolvimento local,
comunitrio e associativo, na luta contra as desigualdades, pela ao afirmativa de movimentos de mulheres, afrodescendentes e indgenas e pelo desenvolvimento social e ambientalmente sustentvel. Mais informaes sobre a
FASE, ver http://fase.org.br.
3. A AS-PTA Agricultura Familiar e Agroecologia uma associao de direito civil sem fins lucrativos que, desde
1983, atua para o fortalecimento da agricultura familiar e a promoo do desenvolvimento rural sustentvel no
Brasil, tendo contribudo para a constituio de vrias redes de organizaes e movimentos que atuam nesses temas.
Mais informaes sobre AS-PTA, ver http://aspta.org.br.
4. Como o caso do Projeto Alternativo de Desenvolvimento Rural Sustentvel da Confederao Nacional dosTrabalhadoresnaAgricultura(Contag).(Disponvelemhttp://www.contag.org.br/imagens/f2215padrss.pdf. Acessado
em 25/11/2015).
5. Sobre as atividades da Articulao Nacional de Agroecologia, ver http://www.agroecologia.org.br/.
193

No mbito acadmico destaca-se a Associao Brasileira de Agroecologia

(ABA)6, criada em 2004, que rene profissionais e estudantes de diversas
reas e se dedica a apoiar a transio para modelos de agricultura e de desenvolvimento rural sustentvel. Isso feito mediante a realizao de eventos, em especial o Congresso Brasileiro de Agroecologia, anlises de polticas
pblicas, publicaes de divulgao tcnica e cientfica (Revista Brasileira de
Agroecologia), divulgao de experincias e de iniciativas de comunicao dirigidas ao conjunto da sociedade em defesa da proteo da biodiversidade
como condio indispensvel para o alcance de agroecossistemas sustentveis
(ABA, 2015). A ABA participa de diversos fruns da sociedade civil e de participao social na gesto de polticas pblicas, apoiando-se em seus grupos
de trabalho (gnero; educao em agroecologia; agrotxicos e transgnicos;
construo do conhecimento) e parceira da Sociedade Cientfica Latino-Americana de Agroecologia SOCLA (ABA, 2015).
Alm dessas redes, uma outra iniciativa importante da sociedade civil a
Campanha Permanente contra os Agrotxicos e pela Vida7, lanada em 2011
com o objetivo de sensibilizar a populao para os riscos que os agrotxicos
representam, tanto para quem os utiliza na plantao, quanto para quem os
consome nos alimentos contaminados, e para propor medidas para restringir
seu uso no Brasil.
194
Desde 2008, o Brasil ocupa o primeiro lugar no ranking mundial de consumo de agrotxicos (MMA, [s.d.]). Em decorrncia da significativa importncia, tanto em relao sua toxicidade quando escala de uso no Brasil, os
agrotxicos possuem uma ampla cobertura legal no pas, tanto para produo
e comercializao como para uso associado a organismos geneticamente modificados (OGM ou transgnicos).
NOVAS POLTICAS
Como consequncia das iniciativas da sociedade civil e da nova agenda do
governo federal para o desenvolvimento rural, a partir de 2003 foram criadas novas
polticas pblicas voltadas para a promoo da agroecologia e da produo orgnica.
6. Para mais informaes sobre a atuao da ABA, ver http://aba-agroecologia.org.br.
7. A Campanha rene mais de 100 organizaes em 22 estados. Sobre as suas atividades, ver http://www.contraosagrotoxicos.org/index.php/campanha.
AGROECOLOGIA
Uma delas a poltica de apoio produo de orgnicos, que ganhou novo

impulso com a edio da Lei n 108318, de 2003, que definiu o sistema de
produo orgnica no pas e os procedimentos de sua certificao. Segundo essa
lei, so produtores orgnicos aqueles que adotam tcnicas especficas, mediante
a otimizao do uso dos recursos naturais e socioeconmicos disponveis e o
respeito integridade cultural das comunidades rurais, tendo por objetivo a
sustentabilidade econmica e ecolgica, a proteo do meio ambiente, a maximizao dos benefcios sociais e a minimizao da dependncia de energia no
renovvel, empregando, sempre que possvel, mtodos culturais, biolgicos e
mecnicos, em contraposio ao uso de materiais sintticos, a eliminao do
uso de OGM e radiaes ionizantes, em qualquer fase do processo de produo, processamento, armazenamento, distribuio e comercializao.
Em 2007, o Decreto n 63239 estabeleceu o Sistema Brasileiro de Conformidade e instituiu as comisses da produo orgnica nas unidades da federao
para auxiliar nas aes necessrias ao desenvolvimento da produo orgnica,
com base na integrao entre os agentes da rede de produo orgnica do
setor pblico e do privado, e na participao da sociedade no planejamento e
na gesto democrtica das polticas pblicas.
O conceito legal de sistema orgnico de produo adotado amplo, abrangendo a produo ecolgica, agroecolgica, biodinmica, natural, regenerativa, biolgica e a permacultura. Segundo o novo marco legal, as instituies certificadoras devem ser reconhecidas oficialmente, ou pertencer a
agricultores familiares que realizem venda direta aos consumidores, desde
que sejam garantidas a rastreabilidade do produto e o livre acesso aos locais
de produo.
PROMOO DA AGROECOLOGIA
A criao de um conjunto de polticas diferenciadas de fortalecimento da

agricultura familiar e das comunidades rurais e de promoo da autonomia
econmica das mulheres rurais veio acompanhada da internalizao do enfoque agroecolgico em vrios de seus instrumentos.
8. Lei n 10831, de 23 de dezembro de 2003.
9. Decreto n 6323, de 27 de dezembro de 2007.
195

Em 2003, foram criadas linhas de financiamento focadas na sustentabilidade

dos agroecossistemas, como o crdito de investimento para convivncia com
o Semirido (Pronaf Semirido) e o para sistemas agroflorestais (Pronaf Floresta), descrito no Manual de Crdito Rural (MCR)10.
Em 2004, o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) passou a incentivar
a produo agroecolgica e orgnica remunerando esses produtos com um
adicional de at 30% sobre os preos dos produtos convencionais (Galindo
et al., 2014).
Um ano depois, em 2005, outra linha de crdito de investimento em agroecologia foi criada (Pronaf Agroecologia)11 para financiar sistemas orgnicos
de produo, conforme normas estabelecidas pelo Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA) ou sistemas de base agroecolgica, ou em
transio para sistemas de base agroecolgica, conforme normas estabelecidas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), incluindo-se os custos
relativos implantao e manuteno do empreendimento.
Em 2006, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) lanou
o Marco Referencial da Agroecologia, com o objetivo de apresentar conceitos e estratgias para a institucionalizao dessa abordagem nas polticas de
pesquisa, desenvolvimento e inovao, em interao com outras polticas
pblicas, especialmente aquelas voltadas para o desenvolvimento territorial
sustentvel12.
196
Em 2007, foi criado o Cadastro Nacional de Cultivares Locais, Tradicionais ou Crioulas para apoiar o uso, o manejo e a conservao desses recursos
como forma preservao da agrobiodiversidade e de apoio adoo de prticas agroecolgicas. O agricultor e a agricultora que utilizam sementes dessas
cultivares podem contratar o Seguro da Agricultura Familiar (SEAF).
Em 2009, foi lanado o Plano Nacional de Promoo das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade (PNPSB), coordenado pelo MDA, MMA e
10. Sobre as condies do Pronaf Semirido e Pronaf Floresta, ver, nesta publicao, o texto Crdito e garantia de
renda da agricultura familiar.
11. SobreoPronafAgroecologia,verhttp://www.mda.gov.br/sitemda/publicacoes/caderno-pronaf-agroecologia.
12. SobreoMarcoReferencial,verhttp://ainfo.cnptia.embrapa.br/digital/bitstream/item/66727/1/Marco-referencial.pdf
AGROECOLOGIA
MDS, com o objetivo de desenvolver aes integradas para a promoo da

incluso social, da conservao e do uso sustentvel da biodiversidade, por
meio de tecnologias sustentveis e acesso s polticas de crdito, de assistncia
tcnica e extenso rural e de garantia de preos mnimos, entre outras (MDA,
MMA e MDS, 2009).
Um ano depois, em 2010, a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater) adotou como enfoque preferencial para o desenvolvimento de sistemas de produo sustentveis os princpios da agricultura de base
ecolgica e constituiu uma rede especfica sobre o tema, com a participao
de instituies pblicas e privadas executoras desses servios13.
A promoo do abastecimento e da estruturao de sistemas sustentveis e
descentralizados, de base agroecolgica, de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos foi considerada uma das oito diretrizes
fundamentais do 1. Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Plansan 2012-2015) apresentadas pela Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional em 201114. E a ampliao da atuao do Estado
na promoo da produo familiar agroecolgica e sustentvel de alimentos,
e da valorizao e proteo da agrobiodiversidade, est entre os dez principais
desafios apontados por esse Plano.
Dentre as instncias de participao social criadas destacam-se o Comit de
Agroecologia, do Condraf, institudo em 2007 e integrado majoritariamente
por organizaes no governamentais, com a finalidade de propor, acompanhar e avaliar polticas pblicas e instrumentos de apoio promoo do
desenvolvimento rural sustentvel e transio dos modelos produtivos convencionais para sistemas sustentveis15. Outras instncias tambm de destaque so o Frum Permanente de Agroecologia da Embrapa, criado em 2008,
com a participao de organizaes no governamentais; e a Cmara Setorial
da Cadeia Produtiva da Agricultura Orgnica, vinculada ao MAPA, instalada
em 2004 e que permaneceu ativa at 2010.
13. SobreaRedeTemticaAgroecologia,verhttp://portal.mda.gov.br/dotlrn/clubs/redestematicasdeater/agroecologia/one-community?page_num=0.
14. SobreoIPlansan,verhttp://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/seguranca_alimentar/Plano_Caisan.pdf.
15. SobreasfinalidadesecomposiodoComit,verhttp://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/user_arquivos_64/64.%20Cria%20o%20Comit%C3%AA%20de%20Agroecologia%2C%20do%20CONDRAF.%20
%28formato%20pdf%29_0.pdf.
197

POLTICA NACIONAL DE AGROECOLOGIA
Em 2012, a Poltica Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica (PNAPO) foi instituda pelo Decreto n 779416 com o objetivo de integrar,
articular e adequar polticas ou programas indutores da transio agroecolgica e da produo orgnica e de base agroecolgica, contribuindo para o
desenvolvimento sustentvel e a qualidade de vida da populao, por meio
do uso sustentvel dos recursos naturais e da oferta e consumo de alimentos
saudveis.
A elaborao do Decreto contou com a colaborao de vrios ministrios
afetos ao tema e com contribuies da sociedade civil. Dentre elas destaca-se
um conjunto de propostas, apresentado pela Articulao Nacional de Agroecologia (ANA), contendo premissas, diretrizes, objetivos e aes prioritrias
que deveriam compor a poltica e o plano nacional, a partir de um amplo
processo de discusso realizado com o apoio do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que envolveu atividades regionais e nacional (ANA, 2012, p. 2).
A poltica instituda estabeleceu duas novas definies que passaram a orientar as polticas pblicas:
198
a) produo de base agroecolgica: aquela que busca otimizar a integrao

entre capacidade produtiva, uso e conservao da biodiversidade e dos demais recursos naturais, equilbrio ecolgico, eficincia econmica e justia
social; e
b) transio agroecolgica: processo gradual de mudana de prticas e de
manejo de agroecossistemas, tradicionais ou convencionais, por meio da
transformao das bases produtivas e sociais do uso da terra e dos recursos
naturais, que levem a sistemas de agricultura que incorporem princpios e
tecnologias de base ecolgica.
Para orientar o sistema financeiro sobre os projetos agroecolgicos a serem
apoiados pelo Pronaf, a Portaria MDA n 38/2014 especificou os insumos
que no devem constar num projeto agroecolgico. So eles: fertilizantes sintticos de alta solubilidade; agrotxicos, exceto os biolgicos e os produtos
16. Decreto n 7794, de 20 de agosto de 2012.
AGROECOLOGIA
fitossanitrios registrados com uso aprovado para a agricultura orgnica; reguladores de crescimento e aditivos sintticos, na alimentao animal; e organismos geneticamente modificados (MDA, 2014).
O Decreto 7794/2012 instituiu um padro de gesto intersetorial e intergovernamental com participao social, composto pela Cmara Interministerial
de Agroecologia e Produo Orgnica (CIAPO), constituda somente por
integrantes do governo, com o objetivo de integrar e coordenar as aes intragovernamentais, e a Comisso Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica (CNAPO), com participao paritria entre governo e sociedade civil.
BRASIL AGROECOLGICO
Imediatamente aps a publicao desse decreto, os atores sociais envolvidos

com a temtica da agroecologia mobilizaram-se para levar suas propostas para
os instrumentos de operacionalizao da poltica mediante o Plano Nacional
de Agroecologia e Produo Orgnica (Planapo).
Alm das discusses no interior da Caisan e da CNAPO, a proposta foi discutida em diversos fruns da ANA, da Associao Brasileira de Agroecologia
(ABA), da Articulao do Semirido (ASA), do Condraf, do Consea, da Comisso Interministerial de Educao em Agroecologia, do Frum Permanente de Agroecologia da Embrapa, entre outros.
O 1. Plano Nacional foi lanado para o trinio 2013-2015 (Planapo 201315), denominado Brasil Agroecolgico, e entre os consensos construdos esto o de que as prticas agroecolgicas requerem a disponibilidade de servios
pblicos, especialmente para os jovens e as mulheres rurais, e de resultados
de pesquisa agropecuria; servios de crdito rural diferenciado; readequao
da ATER; profissionais qualificados pelos sistemas de educao formal e informal; medidas de apoio s cooperativas e organizaes; e novas formas de
seguros contra riscos climticos (CIAPO, 2013a).
O plano envolve aes de dez ministrios, abrangendo 125 iniciativas, distribudas em 14 metas e organizadas a partir de quatro eixos estratgicos:
Produo; Uso e Conservao de Recursos Naturais; Conhecimento; e Comercializao e Consumo.
199

De forma ilustrativa, destacam-se as seguintes aes, todas elas com metas especficas, inclusive de montantes de recursos a serem aplicados: disponibilizao de recursos para o crdito de custeio; assistncia tcnica diferenciada para
a transio agroecolgica, com metas para jovens, mulheres e grupos produtivos de mulheres e para o apoio ao agroextrativismo sustentvel; pesquisa,
desenvolvimento e transferncia de tecnologias; apoio a projetos de extenso
universitria e formao tcnica e profissionalizante; qualificao da gesto
de 150 cooperativas e associaes; certificao para a produo orgnica, incluindo apoio para cadastro e regularizao ambiental; tecnologias sociais de
captao e armazenamento de gua para produo no Semirido; incentivo
produo de sementes agroecolgicas e orgnicas, ampliando os bancos e
as casas de sementes, e compra de sementes varietais e crioulas pelo PAA;
criao de novos regulamentos tcnicos e ampliao da produo de insumos
utilizados na produo orgnica e agroecolgica; promoo do consumo de
produtos orgnicos e agroecolgicos; ampliao das compras pblicas, pelo
PAA e pelo PNAE, de produtos orgnicos e agroecolgicos da agricultura
familiar; garantia de preo mnimo com aquisies e subvenes de produtos
da sociobiodiversidade, orgnicos e de base agroecolgica.
200
Para o financiamento de investimentos na aquisio de equipamentos e para

implantar ou modernizar empreendimentos agroindustriais, destacam-se o
Programa Ecoforte, que uma parceria entre a Fundao Banco do Brasil
(FBB) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), visando intensificar as prticas sustentveis e fortalecer as redes de
cooperativas e associaes de produtores agroecolgicos, orgnicos, do extrativismo sustentvel ou da sociobiodiversidade17, e o Programa Terra Forte, do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), com recursos do BNDES, voltado para assentados da reforma agrria.
Um destaque no tema da educao e promoo de prticas sustentveis
o Programa de Educao Ambiental e Agricultura Familiar (PEAAF), com
recursos do Ministrio do Meio Ambiente (MMA)18.
17. Veja,porexemplo,http://www.fbb.org.br/reporter-social/fbb-seleciona-projetos-que-estimulam-a-agroecologia-na-agricultura-familiar.htm.
18. Paramaisdetalhes,vejahttp://www.mma.gov.br/destaques/item/10207-o-peaaf-no-plano-nacional-de-agroecologia-e-produ%C3%A7%C3%A3o-org%C3%A2nica-planapo.
AGROECOLOGIA
CONQUISTAS E NOVAS AES
O 1. Planapo, referente ao perodo 2013-2015, encontra-se em fase final de

execuo, e o balano consolidado de suas aes ainda est em elaborao.
Entretanto, alguns resultados parciais do primeiro ano do plano j foram
divulgados pelo governo federal: 132mil famlias atendidas com ATER, por
meio de Chamadas Pblicas de agroecologia, sustentabilidade, extrativismo e
pesca; 5mil mulheres beneficiadas com ATER especfica para gnero; 5mil
jovens beneficiados com ATER em regime de alternncia; 4,8mil jovens
beneficiados com aes de incluso socioprodutiva com formao agroecolgica; apoio a 462grupos produtivos de mulheres e a 64projetos de pesquisa
(CIAPO, 2013b).
Outros dados ilustrativos da execuo inicial do plano so: 72mil tecnologias
sociais de gua para produo implantadas no Semirido; 45mil matrculas
em cursos relacionados agroecologia ou produo orgnica; regulamentao
de produtos fitossanitrios para uso na produo orgnica; planos de vigilncia da sade de populaes expostas a agrotxicos; ampliao e valorizao
dos sistemas participativos e das organizaes de controle social para garantia
da qualidade orgnica; 32projetos qualificados no Terra Forte; 33habilitados nas Redes Ecoforte; R$7milhes com aquisies no PAA; 3,65% dos
recursos do PNAE com alimentos orgnicos e de base agroecolgica a meta
atingir 5% dos recursos do programa (CIAPO, 2014).
Em novembro de 2015, o MDA e o MDS lanaram o Programa Nacional de
Sementes e Mudas para a Agricultura Familiar. Seu objetivo ampliar o acesso dos agricultores familiares s sementes e mudas de qualidade reconhecida,
adaptadas ao territrio e de base orgnica e agroecolgica, por meio do apoio
a programas e aes destinados a produo, melhoramento, resgate, conservao, multiplicao e distribuio desses materiais propagativos, mediante
compras e doaes realizadas pelo PAA (MDA, 2015).
A elaborao do 2. Planapo, para o perodo 2016-2018, est em fase final de
discusso entre o governo federal e as organizaes da sociedade civil (Brasil,
2015). Entre as propostas em discusso esto a conjugao da agroecologia e
produo orgnica com as questes vinculadas funo social da propriedade
da terra e justia fundiria, bem como abordagem territorial, e conferindo
201

maior destaque s normas sanitrias, agricultura urbana e periurbana, sociobiodiversidade, s plantas medicinais e ao acesso a gua (ANA, 2015, p. 4).
O Consea manifesta-se frequentemente sobre temas relacionados agroecologia, inclusive na forma de recomendaes para o aprimoramento das medidas de avaliao, controle e fiscalizao dos agrotxicos e de monitoramento
dos seus impactos, pela no aprovao da liberao de plantas transgnicas e
de tecnologias genticas de restrio de uso, entre outros19.
Encontra-se em fase final de discusso no governo federal a proposta do Plano Nacional de Reduo do Uso de Agrotxicos, previsto no 1. Planapo,
vinculado Poltica e ao Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Sua elaborao envolveu diversas reas de governo relacionadas ao
tema e contou com contribuies de organizaes e de instncias de participao social, como foi o caso de uma recomendao especfica aprovada pelo
Consea (Consea, 2012, 2013).
AGROECOLOGIA NA AGENDA REGIONAL
A construo brasileira de polticas pblicas de carter agroecolgico, associada a outros pases, tem ajudado as discusses em nvel regional, com foco no
direito humano alimentao saudvel.
O tema da agroecologia entrou na agenda da Reunio Especializada sobre
Agricultura Familiar do Mercosul (REAF) a partir da evoluo das discusses
sobre gesto de risco e seguros agrcolas, que passaram a dar destaque para a
readaptao produtiva e o manejo sustentvel dos recursos.
202
Na XX Reunio Especializada do Mercosul, realizada em 2013 em Caracas,

Venezuela, os temas da agroecologia e das sementes foram incorporados
agenda do Grupo Temtico de Adaptao s Mudanas Climticas e Gesto
de Riscos, com o compromisso dos pases em mapear as experincias e polticas existentes na regio.
Iniciou-se, a partir da um intercmbio entre os pases sobre o marco internacional da biodiversidade e dos recursos genticos; sobre a internalizao
19. AntegradasrecomendaesdoConseaestdisponvelemhttp://www4.planalto.gov.br/consea/eventos/plenarias/recomendacoes.
AGROECOLOGIA
das convenes; sobre os marcos normativos e as polticas nacionais dirigidas

agroecologia e s sementes nativas ou crioulas, com destaque para linhas
especficas de crdito e servios de assistncia tcnica e extenso rural (Mercosul, 2013, 2015).
Outra iniciativa importante foi a realizao de um curso regional sobre direito dos agricultores e das agricultoras aos recursos genticos, que abordou, entre outros aspectos, o Tratado Internacional de Recursos Fitogenticos para a
Alimentao e Agricultura (TIRFAA)20 e sua internalizao pelos pases, com
destaque para o tema da repartio dos benefcios gerados pelo seu uso e para
experincias da agricultura familiar e de suas organizaes na conservao e
reproduo de sementes.
Durante o Simpsio Internacional de Agroecologia e Segurana Alimentar e
Nutricional, realizado pela FAO, em Roma, Itlia, em 2014, o Brasil assumiu
o compromisso de realizar uma atividade de carter regional. Essa proposta
foi incorporada agenda da Comunidade de Estados Latino-Americanos e
Caribenhos (CELAC), ao ser includo no Plano de Ao do Grupo de Trabalho ad hoc sobre Agricultura Familiar e Desenvolvimento Rural, aprovado
na Reunio Ministerial sobre Agricultura Familiar, realizada em novembro
de 2014 em Braslia, Brasil, e, depois, ratificada pela III Cpula de Chefes de
Estado e de Governos (So Jos, Costa Rica, janeiro 2015), que declarou o
apoio convocao da realizao de um evento regional sobre agroecologia
para fortalecer o intercmbio de experincias e para promover polticas de
desenvolvimento sustentvel (CELAC, 2014; FAO, 2015a).
O Seminrio Regional de Agroecologia da Amrica Latina e do Caribe ocorreu
em junho de 2015, em Braslia, Brasil, como uma promoo conjunta da CELAC, da Reunio Especializada da Agricultura Familiar do Mercosul (REAF), do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio do Brasil (MDA), da Aliana pela Soberania Alimentar dos Povos da Amrica Latina e Caribe e da FAO. Possibilitou
o intercmbio de polticas pblicas e experincias prticas agroecolgicas entre
associaes, movimentos sociais, pesquisadores e representantes de governos21.
20. O Tratado sobre Recursos Fitogenticos foi aprovado em 2001, est em vigor desde 2004 e foi ratificado pelo
Brasil em 2006, tendo sido promulgado pelo Decreto n 6476, de 2008 (disponvel em http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6476.htm). Entre os pases do Mercosul ampliado, somente Brasil,
Uruguai e Venezuela j ratificaram o Tratado. Para mais informaes, ver http://www.planttreaty.org/es.
21. Para mais informaes sobre o Seminrio Regional de Agroecologia, ver Petersen e Londres (2015) e a verso
em espanhol do relatrio final, disponvel em http://www.fao.org/3/a-i4327e.pdf.
203

Essa iniciativa contribuiu para a implementao do Plano de Segurana

Alimentar e Nutricional e a Erradicao da Fome da CELAC, ao colocar a
agroecologia como parte importante das estratgias dos pases da regio para
a promoo do desenvolvimento sustentvel da agricultura, o avano em direo a sistemas alimentares inclusivos, de forma a criar um crculo virtuoso
entre a produo de alimentos saudveis, a conservao dos recursos naturais
e o fortalecimento da agricultura familiar e das comunidades rurais (FAO,
2015b).
O Seminrio contribuiu, tambm, para organizar uma agenda regional a partir das vrias recomendaes aprovadas, entre as quais: formular e executar
marcos legais e normas para avanar a agroecologia com enfoque de soberania
alimentar; construir uma rede regional de intercmbio de prticas e informaes; criar mecanismos para promover a cooperao Sul-Sul; e incentivar a
produo de alimentos adequados e saudveis (FAO, 2015b).
H, portanto, na regio, um conjunto de iniciativas de internalizao do
enfoque agroecolgico nas polticas pblicas que se associam prtica de dcadas de movimentos sociais de agricultores camponeses, comunidades tradicionais, povos indgenas e originrios, pastores e extrativistas (FAO, 2015a).
Nesse cenrio, cresce a importncia da cooperao Sul-Sul para aprofundar as
conexes entre a agricultura familiar, a segurana alimentar, a sade e a conservao da biodiversidade, a partir da vinculao entre produo sustentvel
e alimentao saudvel, abrindo novas possibilidades para o desenvolvimento
dos pases e da regio latino-americana e caribenha.
204

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206
MDA. 2014. Portaria n 38, de 4 de julho de 2014. Disciplina sobre os planos

simplificados ou projetos tcnicos de crdito para o financiamento de sistemas
de base agroecolgica ou para transio agroecolgica no mbito do Programa
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25/11/2015).
207
Cadastro como instrumento de controle

e recuperao ambiental
expanso da fronteira agrcola, especialmente nas regies Centro-Oeste

e Norte do Brasil, a partir dos anos 1970, contou com significativos
incentivos financeiros governamentais a projetos agropecurios, e com estmulos a migraes internas que geraram um padro de desenvolvimento
marcado por um intenso processo de destruio das florestas.
Em reao aos impactos ambientais e sociais desse modelo foi se constituindo
uma agenda de conservao da biodiversidade e de apoio a um padro de
desenvolvimento sustentvel com a reestruturao de vrias polticas, entre
as quais, a poltica florestal, com a criao de novos rgos e de atualizaes
no marco legal. Entre as principais mudanas esto a criao do Plano de
Ao para Preveno e Controle do Desmatamento da Amaznia Legal (PPCDAM), que depois se desdobrou em iniciativa semelhante para o Cerrado,
a Lei de Gesto de Florestas Pblicas, entre outras.
As aes para conter o desmatamento incluram a criao de reas protegidas,
operaes de fiscalizao e combate s atividades ilegais e novos instrumentos
de monitoramento e controle, alm do fortalecimento dos rgos estaduais
de meio ambiente, principais responsveis pela gesto florestal e pelo apoio
produo sustentvel.
no contexto da poltica de reduo do desmatamento na Amaznia que
surgiram as primeiras experincias dos rgos ambientais de registro eletr-
209

nico de informaes georreferenciadas de imveis rurais, identificadas como

cadastro ambiental rural, com destaque para a situao das reas de Preservao Permanente (APP)1, da Reserva Legal (RL)2 e das reas de uso. Em alguns
estados, com apoio do Programa Piloto para a Proteo de Florestas Tropicais
do Brasil (PPG7)3, foram sendo constitudos e aprimorados mecanismos de
controle que articulavam a fiscalizao, o monitoramento e o licenciamento,
como o Sistema de Licenciamento das Propriedades Rurais do Mato Grosso,
que foi replicado em outros estados. Surgiram, tambm, as primeiras iniciativas de mapeamento ambiental e georreferenciamento de propriedades,
compondo um diagnstico ambiental e a identificao dos passivos, fundamentais para as aes de regularizao ambiental (Pires, 2013, p. 17, 18).
Essas inovaes permitiram compreender as dinmicas diferenciadas
do desmatamento, agregando informaes da escala dos imveis rurais ao
plano de anlise mais geral (Pires, 2013, p. 11), propiciado pelos instrumentos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), que o rgo responsvel por medir a taxa de desmatamento. Dois dos principais instrumentos de monitoramento sistemtico essenciais para o Sistema de Proteo da
Amaznia (SIPAM)4 so o sistema Prodes, que registra anualmente os cortes
rasos por meio da anlise de imagens de satlites, e o Deter, que um sistema
de deteco de desmatamento da Amaznia em tempo real e produz alertas
dirios para subsidiar aes de fiscalizao, captando o corte raso e indcios
de degradao ambiental, com um grau de preciso menor.
CADASTRO AMBIENTAL RURAL
210
Em 2007, diante da possibilidade do recrudescimento do desmatamento, o

governo adotou novas medidas, como a divulgao da lista dos municpios
com maiores ndices de desmatamento e o embargo de reas ilegalmente desmatadas, que foram reforadas pela exigncia de comprovao da regulariza1. A Area de Preservacao Permanente e uma area protegida, coberta ou nao por vegetacao nativa, com a funcao
ambiental de preservar os recursos hidricos, a paisagem, a estabilidade geologica e a biodiversidade, facilitar o fluxo
genico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populacoes humanas.
2. A Reserva Legal e a area com cobertura de vegetacao nativa, localizada no interior de uma propriedade ou posse
rural, delimitada com a funcao de assegurar o uso economico de modo sustentavel dos recursos naturais do imovel
rural, auxiliar a conservacao e a reabilitacao dos processos ecologicos e promover a conservacao da biodiversidade,
bem como o abrigo e a protecao de fauna silvestre e da flora nativa.
3. Sobre o PPG7 ver http://www.mma.gov.br/port/sca/ppg7/capa/.
4. Para as atividades relacionadas ao SIPAM, ver http://www.sipam.gov.br. Acessado em 16/10/2015.
CADASTRO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE

o ambiental e fundiria para poder acessar o crdito rural, e por aes de

fiscalizao da atividade madeireira5. Uma das exigncias para que o municpio sasse da lista era ter pelo menos 80% da sua rea cadastrvel registrada
no Cadastro Ambiental Rural (CAR).
Na sequncia, o governo federal criou o Programa Mais Ambiente (Decreto n 7029, de 10/12/2009) com o objetivo de promover a regularizao
ambiental dos imveis rurais, que inclui a suspenso de multas daqueles que
aderirem e passarem a cumprir as obrigaes ambientais, e criou o CAR,
como um de seus instrumentos, agora no mbito do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA).
Alm da pretendida integrao entre fiscalizao, monitoramento e licenciamento, as inovaes experimentadas nesse perodo foram a utilizao de
ferramentas digitais sintonizadas com as necessidades da poltica ambiental,
como imagens de satlites, o georreferenciamento digital do permetro e da
situao das APPs e RLs dentro das propriedades e a criao de bancos de
dados eletrnicos (Pires, 2013, p. 14).
Em funo dessa trajetria, a Lei n 12651/2012, conhecida como o novo
Cdigo Florestal, trouxe entre suas inovaes a previso de que a Unio, os
estados e o Distrito Federal implantassem programas de regularizao ambiental (PRA) e o prprio Cadastro Ambiental Rural (art. 59 e 29 do Cdigo
Florestal, respectivamente).
O novo Cdigo Florestal estabeleceu normas gerais sobre a proteo da vegetao, tendo como objetivo o desenvolvimento sustentvel. Entre os seus
princpios esto a ao governamental para compatibilizar e harmonizar o
uso produtivo da terra e a preservao da gua, do solo e da vegetao, e a
criao e mobilizao de incentivos econmicos para fomentar a preservao
e a recuperao da vegetao nativa e para promover o desenvolvimento de
atividades produtivas sustentveis.
Como instrumento do novo marco legal, o CAR possui abrangncia nacional,
sendo de responsabilidade compartilhada entre a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios, e consiste no registro eletrnico pblico de informaes
5. Decreto n 6321, de 21 de dezembro de 2007.
211

ambientais obrigatrio a todos os imveis rurais, com a finalidade de compor uma

base de dados integrada para controle, monitoramento, planejamento ambiental
e econmico e combate ao desmatamento das florestas, entre outras atividades.
Esto previstos registros especiais simplificados para os imveis de assentamentos de reforma agrria, dos povos e comunidades tradicionais ou localizados em
Unidades de Conservao ambientais.
O prazo para inscrio no CAR iniciou-se em 2014 e tem previso de encerramento em maio de 2016. A inscrio feita mediante declarao de inteira
responsabilidade do proprietrio ou possuidor do imvel, contendo a comprovao da propriedade ou da posse do imvel, e a sua identificao por meio
de memorial descritivo e da planta georreferenciada do seu permetro, a delimitao das reas de interesse social e das reas de utilidade pblica, com
a informao da localizao dos remanescentes de vegetao nativa, da APP,
da rea de Uso Restrito, da rea consolidada e da localizao da RL. Cabe ao
rgo ambiental analisar as informaes prestadas e valid-las, indicando as
pendncias ou inconsistncias quando necessrio.
Cabe ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria providenciar o
CAR para os assentamentos de reforma agrria, que abrangem uma rea aproximada de 80milhes de hectares.
A inscrio no CAR no considerada ttulo para fins de reconhecimento do
direito de propriedade ou posse, tampouco elimina a necessidade de cumprimento das revises gerais dos cadastros de imveis existentes para outras finalidades, inclusive a tributria. O registro da RL no CAR desobriga sua averbao
no Cartrio de Registro de Imveis.
212
CADASTRO COMO REQUISITO PRVIO
Alm da obrigatoriedade imposta pela lei, a inscrio no CAR condio

para acessar vrias polticas pblicas. A partir de maio de 2017, as instituies
financeiras s concedero crdito agrcola, em qualquer de suas modalidades, para proprietrios de imveis rurais que estejam inscritos no Cadastro.
Essa limitao importante para a obteno de condies de financiamento
mais favorveis do que as praticadas no mercado privado. , tambm, condi-

o obrigatria para a adeso aos Programas de Regularizao Ambiental de

posses e propriedades rurais, cuja implantao foi determinada pelo Cdigo
Florestal. A adeso do proprietrio ou possuidor do imvel ao PRA e o cumprimento dos dispositivos previstos no respectivo Termo de Compromisso6
regulariza o uso dessas reas, suspende determinadas sanes decorrentes de
crimes e infraes ambientais passadas e favorece a converso de multas em
prestao de servios de preservao, entre outros efeitos.
Em relao aos agricultores e s agricultoras familiares, a inscrio no CAR
condio prvia para a simplificao dos procedimentos de autorizao para
interveno e supresso de vegetao em APP e RL, e para atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental.
A inscrio no CAR , ainda, requisito obrigatrio para a emisso de Cota
de Reserva Ambiental (CRA), instituda pelo Cdigo Florestal na forma de
ttulo nominativo representativo de rea com vegetao nativa, que pode ser
usada para compensao de RL entre imveis rurais no mesmo bioma e estado. H a possibilidade de comercializao de CRA por meio de contratos no
mercado spot e no mercado para entrega em um momento futuro.
APLICAES DO CAR
Alm do acesso aos PRA e ao crdito agrcola, j mencionados, o CAR pode

ser um importante mecanismo de apoio aos vrios planos previstos como
instrumento da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC)7, como
o Plano de Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM) e seus correlatos nos mbitos regional e estadual8, o Plano Amaznia
Sustentvel (PAS), o Plano de Ao para o Cerrado (PPCerrado) e o Plano de
Ao para a Caatinga (PPCaatinga).
Ao compor um diagnstico ambiental dos imveis, o CAR uma ferramenta
que auxilia no planejamento da recuperao dos passivos ambientais, inclu6. Termo de Compromisso e o instrumento juridico previsto no Codigo Florestal e na Lei de Crimes Ambientais
(Lei n 9 606/1998) para que as pessoas fisicas e juridicas possam promover as necessarias correcoes de suas atividades, para o atendimento das exigencias impostas pelas autoridades ambientais competentes.
7. Sobre os objetivos, diretrizes e instrumentos da PNMC, ver Lei n 12187/2009.
8. Sobre os Planos regionais, ver http://www.mma.gov.br/florestas/controle-e-preven%C3%A7%C3%A3o-dodesmatamento, e sobre os Planos estaduais, ver http://www.mma.gov.br/florestas/controle-e- preven%C3%A7%C3%A3o-do-desmatamento/planos-estaduais. Acessados em 16/10/2015.
213

sive para efeito da recuperao de reas degradadas e da regularizao ambiental. Em uma escala maior, o Cadastro pode orientar estratgias para a
conservao, a ampliao de reas protegidas, a constituio de corredores
ecolgicos e de outros espaos de conservao dos demais recursos naturais.
Pode, tambm, ser utilizado para a formulao das polticas de ordenamento
e gesto territorial e ambiental, de planejamento de bacias hidrogrficas,
dos futuros mecanismos de pagamento por servios ambientais e dos mecanismos de incentivo Reduo das Emisses Provenientes de Desmatamento
e Degradao Florestal (REDD) (Pires, 2013, p. 33, 35).
O CAR possibilita, ainda, estabelecer importante interface com o Sistema
Nacional de Informaes Florestais (SNIF)9, especialmente com o Inventrio
Florestal Nacional (IFN), que foi institudo para ser um sistema de monitoramento contnuo capaz de produzir informaes sobre os recursos florestais
e para fundamentar a formulao, implementao e execuo de polticas
pblicas e projetos de uso e conservao desses recursos. O estabelecimento e
a gesto do SNIF e do IFN so de competncia do Servio Florestal Brasileiro
(SFB), rgo vinculado ao MMA.
O CAR constitui-se, ainda, em uma importante fonte de dados para a atualizao do Cadastro Nacional de Endereos para Fins Estatsticos (CNEFE),
do IBGE, utilizado para a realizao de pesquisas como o Censo Agropecurio, o Censo Demogrfico e outras.
214
O CAR integra o Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (SINIMA) e est apoiado pelo Sistema de Cadastro Ambiental Rural (SICAR),
de abrangncia nacional, destinado a receber, gerenciar os dados do CAR de
todos os entes federativos e disponibilizar informaes de natureza pblica
sobre a regularizao ambiental dos imveis rurais em territrio nacional, na
Web, entre outras atribuies10.
Ainda no est definido exatamente o grau de acesso pblico s informaes
obtidas pelo CAR. Os dados de interesse dos cartrios de registro de imveis,
9. Sobre o Sistema de Informacoes Florestais e Inventario Florestal, ver http://www.florestal.gov.br/snif/ e http://
ifn.florestal.gov.br/, respectivamente. Acessados em 16/10/2015.
10. O SICAR esta disponivel em http://www.car.gov.br e sua base de dados esta de acordo com os padroes da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), que faz parte do Sistema Estatistico e Cartografico Nacional e
tem como finalidade facilitar e ordenar a geracao, o armazenamento, o acesso, o compartilhamento, a disseminacao
e o uso dos dados geoespaciais de origem federal, estadual, distrital e municipal.

das instituies financeiras e das entidades setoriais sero disponibilizados

mediante solicitao especfica ao gestor do SICAR, respeitadas as informaes de carter restrito.
GESTO E FINANCIAMENTO
A gesto do CAR responsabilidade do MMA, que atua supletivamente junto aos estados da federao. A base de dados do Cadastro de interesse de
vrias outras reas do governo federal, como o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA), o Ministrio da Integrao Nacional, o
Ministrio da Cincia e Tecnologia, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), o Ministrio da Defesa e o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG), alm de governos estaduais e municipais.
Todos os estados e o Distrito Federal assinaram com o MMA e o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)
os acordos de cooperao visando promoo da regularizao ambiental,
especialmente das atividades relacionadas ao CAR. Apenas cinco estados possuem sistemas prprios de cadastramento j integrados ao SICAR (RO, TO,
BA, MG e SP), trs esto em fase de integrao (PA, MS e ES) e os demais
utilizam diretamente o SICAR (Brasil, 2015a).
Alm dos recursos do Oramento Geral da Unio, a implantao do CAR
apoiada pelo Fundo Amaznia11, que destina receitas de doaes para aplicaes no reembolsveis em aes de preveno, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoo da conservao e do uso sustentvel,
principalmente no bioma amaznico, realizadas pelas administraes pblicas federal, estadual e municipal, pelas universidades e pelo terceiro setor. O
Fundo, criado em 2008, gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) e conta com um Comit Orientador (COFA),
composto pelo governo federal, pelos governos estaduais e pela sociedade
civil, e pretende captar doaes de instituies multilaterais, de organizaes
no governamentais e tambm de pessoas fsicas.
11. Sobre as atividades do Fundo Amazonia, ver: http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site
_pt/Esquerdo/Fundo/. Sobre as orientacoes do Fundo para apoiar o cadastramento rural, ver http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/Galerias/Arquivos/Downloads/Orientacoes_ CAR_APROVADO_COFA_082015.pdf. Acessados em 16/10/2015.
215

PARTICIPAO SOCIAL
Para a implantao do CAR, o governo federal realizou um amplo processo

de mobilizao e de capacitao de agentes, que envolveu os governos municipais e parceiros no governamentais, como a Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (Contag), a Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf ), o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), a Confederao da Agricultura e
Pecuria do Brasil (CNA), a Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB),
a Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (ABIOVE), Associao Brasileira das Indstrias Exportadoras de Carne (ABIEC), entre outros.
Desde maio de 2013, a implementao do Cdigo Florestal monitorada
por um Observatrio prprio12, de natureza privada, desenvolvido por sete
instituies da sociedade civil em parceria com outros colaboradores e com
apoio da Aliana pelo Clima e Uso da Terra (Climate e Land Use Alliance
CLUA)13.
As organizaes participantes do Observatrio do Cdigo Florestal tambm
desenvolvem a Iniciativa de Observao, Verificao e Aprendizagem do
Cadastro Ambiental Rural e da Regularizao Ambiental (Inovacar)14, coordenada pela Conservao Internacional (CI-Brasil), com apoio da CLUA.
Os objetivos da Inovacar so gerar transparncia, promover o controle e a
participao social e contribuir para a aprendizagem durante o processo de
implantao do CAR, em particular na Amaznia.
AES NO CERRADO
216
No bioma Cerrado, a implantao do CAR apoiada por recursos do Projeto de Regularizao Ambiental de Imveis Rurais no Cerrado (CAR-FIP
Cerrado), que compem o Plano de Investimentos do Brasil, financiado pelo
12. Integram o Observatorio do Codigo Florestal: Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazonia (IPAM), WWFBrasil, SOS Mata Atlantica, Instituto Centro de Vida (ICV), The Nature Conservancy (TNC), Conservacao Internacional (CI) e Instituto Socioambiental (ISA). Sobre as atividades do Observatorio, ver http://www.observatorioflorestal.org.br/. Acessado em 16/10/2015.
13. A CLUA e uma iniciativa de colaboracao entre a Fundacao ClimateWorks, a Fundacao David e Lucile Packard,
a Fundacao Ford e a Fundacao Gordon e Betty Moore. Sobre as suas atividades, ver http://www.climateandlandusealliance.org/. Acessado em 16/10/2015.
14. Sobre as atividades da Inovacar, ver http://www.inovacar.org.br/. Acessado em 16/10/2015.

governo brasileiro junto ao Programa de Investimento Florestal (Forest Investment Program FIP)15, administrado pelo Banco Mundial e com a participao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e outras agncias, e
vinculado ao Fundo de Investimento para o Clima (Climate Investment Fund
CIF). O projeto executado pelo MMA em parceria com os rgos ambientais estaduais, e tem por objetivo apoiar a implementao do Cadastro
como estratgia para promover a reduo do desmatamento e da degradao
florestal e a melhoria da gesto sustentvel das florestas, de forma integrada
com outras polticas setoriais, visando a reduo de emisses de gases de efeito estufa e a proteo dos estoques de carbono florestal.
Entre os projetos que apoiam o PPCerrado nas iniciativas relativas ao CAR,
em sintonia com o CAR-FIP, est o Programa de Reduo do Desmatamento
e das Queimadas no Cerrado Brasileiro, que conta com recursos do governo
do Reino Unido.
EXPANSO DO CAR
Em setembro de 2015 estavam cadastrados no CAR cerca de 240milhes de

hectares, de mais de 2milhes de imveis. Isso corresponde a 60% da rea
passvel de cadastro segundo estimativas realizadas com base no Censo Agropecurio 2006 do IBGE, que de aproximadamente 398milhes de hectares
(Brasil, 2015b). Isso revela uma significativa cobertura do Cadastro, sendo as
regies Centro-Oeste e Norte as que apresentam maiores ndices de cobertura, concentrando aproximadamente 62% da rea cadastrada.
No perodo recente observa-se um crescente interesse na adeso ao CAR expresso pelo incremento no nmero de imveis includos no cadastro. Em agosto o
incremento mensal foi de 565,7 mil hectares em 80,8 mil imveis; em setembro foi de 5,696 milhes de hectares em 241,8 mil imveis (Brasil, 2015b).
LIES E DESAFIOS
A implementao do CAR bem recente e integra uma agenda ainda em fase

de consolidao. Mesmo assim, possvel identificar algumas lies aprendidas.
15. O FIP apoia governos nacionais na elaboracao de suas estrategias de Reducao das Emissoes por Desmatamento
e Degradacao Florestal.
217

Apesar das resistncias e dos questionamentos iniciais firmou-se a necessidade

e utilidade da integrao das aes de monitoramento, fiscalizao e licenciamento e a potencialidade do Cadastro como mecanismo essencial para a
identificao e reparao do passivo ambiental e, tambm, para a articulao
de polticas e alinhamento de incentivos e estmulo a investimentos.
Apesar de suas especificidades, ficou evidente a vinculao entre a regularizao fundiria e ambiental e a importncia da coordenao dos diferentes instrumentos setoriais orientados por uma estratgia comum de reordenamento
territorial informada pelas demandas da conservao da biodiversidade, da promoo do uso sustentvel e do desenvolvimento socioeconmico das regies.
A realizao do Cadastro Ambiental Rural abre a possibilidade para iniciativas de diagnstico dos sistemas agrrios, que integrem informaes ambientais, fundirias e socioeconmicas e abram novas possibilidades para a
pesquisa acadmica e para o planejamento das polticas pblicas.
Os resultados alcanados at o momento mostram a importncia do papel
das organizaes da sociedade civil na mobilizao pela adeso, e sugerem
que ela maior nos estados em que existem programas pblicos de apoio
especficos e que j utilizavam algum mecanismo de uso de geotecnologias
para o levantamento dos ativos e passivos ambientais e para o licenciamento
de imveis.
218
Ao atingir uma cobertura espacial significativa, ganham importncia as etapas seguintes do processo de regularizao e recuperao dos passivos ambientais, como a anlise e validao das informaes pelos rgos estaduais
de meio ambiente e o clculo do passivo de recuperao ambiental, dos ativos
florestais e dos imveis com regularidade ambiental. A partir delas que se
poder assegurar que as bases de dados sejam integradas e permitam uma
viso de conjunto dos ativos e passivos ambientais do pas, e que o cadastramento ocorra de forma minimamente homognea quanto sua qualidade.
Alm da integrao de todos os sistemas estaduais, a consolidao do CAR e
do SICAR ainda requerer uma estratgia diferenciada para os agricultores e
as agricultoras familiares e para os povos e as comunidades tradicionais, bem
como para estabelecer mecanismos de controle social que possam assegurar

transparncia e amplo acesso pblico s informaes contidas no CAR, tanto

para acompanhamento peridico das polticas federais quanto das estaduais.
Ainda pequeno o nmero de estados que tomaram iniciativas para a implementao do Programa de Regularizao Ambiental. Levantamento realizado
em maio de 2015 pela Inovacar, em 21 unidades da federao, revela que apenas
quatro delas (BA, PR, RO, SP) instituram normas gerais para os PRA estaduais
e que oito (AC, AM, DF, GO, MA, PA, SC e TO) esto em fase de concluso.
Essa indefinio pode trazer insegurana aos proprietrios e posseiros que no
realizaram o cadastro em funo da falta de clareza sobre os possveis desdobramentos, e pode diminuir o efeito de estimular as inscries (Inovacar, 2015).
As novas atribuies dadas pelo Cdigo Florestal aos rgos estaduais e municipais, como o CAR, demandam esforos para a ampliao e o fortalecimento
dessas organizaes, para a atualizao dos mecanismos de coordenao federativa e para o aproveitamento das novas fontes de financiamento disponveis.
Uma opo a ser mais explorada a incorporao de outros rgos na execuo
do cadastro, tendo em vista sua utilidade para diversas reas de governo.
O Cadastro Ambiental Rural, portanto, tem um grande potencial, no como
um instrumento isolado e autossuficiente, mas como parte de um conjunto
de aes de reduo do desmatamento, de regularizao ambiental e fundiria e de promoo da produo sustentvel.

BRASIL. 2007. Decreto n 6321, de 21 de dezembro de 2007. Dispe sobre aes relativas preservao, monitoramento e controle de desmatamento
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o SICAR, o CAR e os PRA. )Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7830.htm. Acessado em 12/10/2015).
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INOVACAR. 2015. A implementao do Cadastro Ambiental Rural (CAR) e do
Programa de Regularizao Ambiental (PRA) nos estados brasileiros. II Relatrio de
Acompanhamento Maio de 2015. Braslia: Inovacar. (Disponvel em http://
inovacar.org.br/uploads/documents/relatorio%20de%20acompanhamento_
maio2015_v2.pdf. Acessado em 12/10/2015).
220
PIRES, M.O. 2013. O Cadastro Ambiental Rural: das origens s perspectivas

para a poltica ambiental. Braslia: Conservao Internacional. (Disponvel em
http://inovacar.org.br/uploads/documents/O%20Cadastro%20Ambiental%20
Rural%20-%20Origens%20e%20Perspectivas.pdf. Acessado em 12/10/2015).
Agricultura e mudanas climticas
a dcada de 1990 os temas relacionados ao meio ambiente ganharam

mais importncia na agenda internacional, e um marco importante foi
o reconhecimento das mudanas climticas como uma questo global, a partir da constatao do aumento da temperatura mdia dos oceanos e da espessura da camada de ar prxima superfcie da Terra que agravam o chamado
efeito estufa.
A principal causa dessas mudanas o aumento da emisso de Gases de Efeito Estufa (GEE), especialmente o dixido de carbono, que advm, em grande
parte, de atividades humanas, como a queima de combustveis fsseis, atividades industriais e agropecurias e do desmatamento.
A maior frequncia de eventos extremos climticos tem graves consequncias
sobre as populaes humanas e os ecossistemas, podendo ocasionar o desaparecimento de ilhas e cidades litorneas, a desertificao e o desaparecimento
de espcies animais e de plantas.
Na Conferncia Internacional sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(1992) foi assinada a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
no Clima, j ratificada por 175 pases. Com sua entrada em vigor, os pases passaram a se reunir anualmente para discutir sua implementao, nas
chamadas Conferncias das Partes. Posteriormente, foi assinado o Protocolo
221

de Quioto (1997), um tratado internacional que reconheceu o princpio da

responsabilidade comum e diferenciada, e que definiu metas obrigatrias de
reduo dos principais GEE at 2020 para os pases desenvolvidos, por estes
serem os responsveis histricos das emisses e por terem condies econmicas para arcar com os custos. Atualmente, discute-se um novo acordo com
metas para todos os pases.
Ainda em 2000, foi criado o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas
(FBMC) com o objetivo de mobilizar a sociedade para a discusso e a tomada de posio sobre os problemas decorrentes da mudana do clima e sobre o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). presidido pelo Presidente
da Repblica e composto por 13 ministros, o Diretor-Presidente da Agncia
Nacional de guas (ANA) e representantes da sociedade civil com notrio
conhecimento da matria ou que sejam agentes com responsabilidade sobre o
tema. O FBMC apoiado por 15 fruns estaduais e coordena e participa de
estudos sobre implicaes econmicas e sociais das mudanas climticas que
subsidiam a elaborao de polticas pblicas.
Em sintonia com os acordos internacionais ratificados, o Brasil adotou uma
estratgia de enfrentamento das mudanas do clima com uma srie de programas e planos especficos para a proteo da floresta e da biodiversidade e o
incentivo a atividades sustentveis na Amaznia e no Cerrado, dois dos biomas mais impactados pelo desmatamento e pelas mudanas de uso do solo.
222
Em 2004, foi lanado o Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM), que tem sido responsvel por uma
expressiva reduo da taxa de desmatamento. Envolve aes integradas de 13
ministrios, cerca de 150 atividades de ordenamento territorial e fundirio,
monitoramento e controle ambiental e de fomento a atividades produtivas sustentveis. Alm disso, o Plano estimula parcerias entre rgos federais, governos estaduais, prefeituras, entidades da sociedade civil e setor privado.
Um dos pilares do PPCDAM o sistema de monitoramento por satlite, que
subsidia as operaes de fiscalizao na Amaznia. Dois dos instrumentos
principais de monitoramento sistemtico utilizados pelo Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (INPE) so o Programa de Clculo de Desflorestamento da Amaznia (Prodes), para identificao e quantificao de proces-
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
sos de desmatamento em reas florestais, via imagens que registram o corte

raso, para a comparao entre um ano e outro, e, o Sistema de Deteco do
Desmatamento em Tempo Real (Deter), um levantamento rpido feito quinzenalmente, que tem a funo de identificar novos focos de desmatamento,
permitindo a ao imediata do governo contra os desmatadores.
Em 2010, uma estratgia similar passou a ser adotada para a conservao do
Cerrado. O Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento e
das Queimadas no Cerrado (PPCerrado) prev 151 aes para reduzir a perda da cobertura vegetal e criar alternativas de proteo e uso sustentvel dos
recursos naturais desse bioma. Alm das aes de represso ao desmatamento
ilegal, h aes de fomento s atividades produtivas sustentveis, assistncia
tcnica e capacitao, monitoramento e controle, ordenamento territorial,
educao ambiental, criao de reas protegidas, o aumento do consumo de
carvo de florestas plantadas pela indstria de ferro-gusa e a implementao
do macrozoneamento ecolgico e econmico do Cerrado.
Na Conferncia das Partes (COP-15, 2009) o Brasil assumiu o compromisso
voluntrio de reduo entre 36,1% e 38,9% das emisses de Gases de Efeito
Estufa projetadas para 2020, o que corresponde a aproximadamente um bilho de toneladas de CO equivalente (CO eq).1
2
AGRICULTURA DE BAIXO CARBONO
Para efetivar esse compromisso, o Brasil instituiu, em 2009, a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) e o Plano Nacional sobre Mudana
do Clima, com metas e instrumentos previstos em legislao, e tambm criou
o Fundo Nacional sobre Mudanas do Clima.
A partir dos dados do inventrio sobre os gases de efeito estufa, que revelou
que as atividades agropecurias eram responsveis pela maior parte das emisses, foi institudo o Plano Setorial de Mitigao e de Adaptao s Mudan1. A INDC (Pretendidas Contribuies Nacionalmente Determinadas) brasileira foi apresentada na Conferncia
das Partes COP 21, Paris, em dezembro de 2015, tem compromissos com nveis absolutos de reduo de emisses
de CO2 para o conjunto da economia e tem forte participao da questo do uso da terra, incluindo aes de mitigao e adaptao que buscam reduzir 37% das emisses at 2015 e 43% at 2030, entre as quais: aumento do
consumo de biocombustveis; restaurao e reflorestamento de 12 milhes de hectares at 2030; chegar a 45% da
matriz energtica com fontes renovveis (elica, biomassa e solar); recuperar 15 milhes de hectares de pastagens
degradadas; 5 milhes de hectares de sistemas de integrao lavoura-pecuria-floresta (MMA, comunicao pessoal,
fevereiro de 2016).
223

as Climticas para a Consolidao de uma Economia de Baixa Emisso de

Carbono na Agricultura (ou Plano Agricultura de Baixa Emisso de Carbono
ou Plano ABC), como um dos planos setoriais do PNMC.
O Plano ABC tem o objetivo geral de garantir o aperfeioamento contnuo
dos sistemas e das prticas de uso e manejo sustentvel dos recursos naturais,
que promovam a reduo das emisses dos GEE e, adicionalmente, tambm
aumentem a fixao de CO2 atmosfrico na vegetao e no solo dos setores
da agricultura brasileira.
O potencial de mitigao das aes do Plano ABC de reduo de emisses
de GEE estimada entre 133,9 a 162,9 milhes de toneladas de CO2 eq at
o ano de 2020, quando vigoraro novos compromissos internacionais no
mbito da Conveno-Quadro2.
As diretrizes gerais do Plano ABC tm por base as seguintes aes e metas:
i)recuperar uma rea de 15 milhes de hectares de pastagens degradadas, por
meio do manejo adequado e da adubao; ii) aumentar a adoo de sistemas
de Integrao Lavoura-Pecuria-Floresta (ILPF) e de Sistemas Agroflorestais
(SAFs) em 4 milhes de hectares; iii)ampliar a utilizao do Sistema Plantio
Direto (SPD) em 8 milhes de hectares; iv)ampliar o uso da fixao biolgica
de nitrognio (FBN) em 5,5 milhes de hectares; v)promover as aes de reflorestamento no pas, expandindo a rea atual com florestas plantadas destinadas
produo de fibras, madeira e celulose em 3 milhes de hectares, para chegar
a 9 milhes de hectares; vi) ampliar o uso de tecnologias para tratamento de
4,4milhes de metros cbicos de dejetos animais para gerao de energia e
produo de composto orgnico; e vii) adaptao s mudanas climticas.
224
A escolha dessas aes e metas considerou a importncia econmica das atividades envolvidas (pecuria e produo de gros), a maior escala dos empreendimentos e a eficincia dessas tecnologias para a reduo das emisses
de GEE (Sparovek, 2015).
O Plano ABC observa os princpios e as diretrizes da PNMC e suas aes
incluem: campanhas publicitrias e de divulgao; capacitao de tcnicos
2. Segundo o Observatorio ABC, o potencial de mitigacao das emissoes de GEE da agropecuaria brasileira entre
2012 e 2023 pode chegar a 1,8 bilhao de toneladas de CO2 eq., ou seja, cerca de onze vezes maior do que a meta
estipulada pelo Plano ABC (Assad, 2015).
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
e de produtores rurais; transferncia de tecnologia; estudos e planejamento

para mapeamento de reas prioritrias; disponibilizao de insumos; pesquisa, desenvolvimento e inovao; e a concesso de incentivos, inclusive a desonerao fiscal. Ele prev, ainda, aes transversais a todos os seus programas,
como, por exemplo, a sensibilizao e a conscientizao, a regularizao fundiria e ambiental e a assistncia tcnica e extenso rural, entre outras, bem
como a criao de Sistema Multi-institucional de Mudanas Climticas e
Agricultura para o seu monitoramento.
Outra ao prevista para adaptao s mudanas climticas a instituio
do Programa de Inteligncia Climtica na Agricultura, com adequaes no
seguro rural e na anlise de risco de pragas (MAPA, 2012).
LINHAS DE CRDITO
Para alcanar os objetivos do Plano ABC estima-se que so necessrios recursos da ordem de R$ 197 bilhes entre 2011 e 2020, a serem financiados por
meio de linhas de crdito (80% do total) e de fontes oramentrias. As despesas para a Unio, na forma de equalizao de encargos financeiros, foram
estimadas em torno de R$ 33 bilhes.
Segundo o Observatrio ABC, as fontes utilizadas at o momento incluem a
Poupana Rural, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), o Fundo Constitucional do Centro-Oeste e, em 2013/2014, os
Instrumentos Hbridos de Capital e Dvida (IHCD). Em 2014/2015 a Poupana Rural respondeu por 84,9% do total dos financiamentos do Programa
ABC. Atuam como bancos repassadores, principalmente, o Banco do Brasil
(BB) e o BNDES. Alm deles, atuam como agentes de desembolso bancos
privados, cooperativos (Sicredi, Banco Cooperativo do Brasil S.A. Bancoob)
e bancos regionais (BRDE), entre outros.
O Plano ABC conta com uma de linha de crdito prpria, o Programa para
Reduo da Emisso de Gases de Efeito Estufa na Agricultura (ou Programa
ABC), aprovada em 2011, dirigida aos produtores rurais (pessoas fsicas ou
jurdicas) e suas cooperativas, inclusive para repasse a cooperados3. As linhas
3. A Resolucao Bacen n 3 979 e suas alteracoes podem ser consultadas no Manual de Credito Rural (MCR) (disponivel em http://www3.bcb.gov.br/mcr/).
225

para investimento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura

Familiar (Pronaf ), como o Pronaf Eco, para Energia Renovvel e Sustentabilidade Ambiental, e o Pronaf Floresta, para sistemas agroflorestais, tambm
financiam outras atividades com objetivos semelhantes4.
Os financiamentos do Programa ABC, diferentemente do crdito tradicional
que financia uma atividade isolada, dirigem-se a sistemas de produo e a
tecnologias e, por isso, exigem a elaborao de projetos tcnicos mais complexos, contendo a abordagem de interaes entre as atividades agropecurias
e os recursos naturais existentes nos estabelecimentos.
O Programa ABC reproduz a estrutura de aes do Plano ABC (Recuperao, Integrao, Plantio Direto, Fixao, Florestas, Tratamento de Dejetos,
Ambiental), mas incorpora entre os itens financiveis atividades no previstas originalmente no Plano, como as relativas aos sistemas orgnicos (ABC
Orgnico); florestas de dendezeiro (ABC Dend); adubao verde; destoca;
implantao e recuperao de cercas; aquisio de bovinos, ovinos e caprinos
para reproduo, recria e terminao, e smen dessas espcies; aquisio de
mquinas e equipamentos de fabricao nacional para a agricultura e pecuria no financiveis por outros programas; e construo e modernizao de
benfeitorias e de instalaes na propriedade rural, entre outros.
226
Para o ano agrcola de 2015/2016 os limites de crdito do Programa ABC

so de R$2milhes por beneficirio, podendo chegar a R$5milhes quando se tratar de financiamento para implantao de florestas comerciais para
grandes produtores. Pode ser financiado o custeio associado ao investimento,
limitado a 30% do valor financiado, admitida a elevao para at 40% do
valor financiado, quando o projeto incluir a aquisio de animais. Os prazos
de reembolso variam de um mnimo de cinco anos (para implantao de viveiros de mudas florestais) a um mximo de quinze anos (para recomposio
e manuteno de reas de preservao permanente ou de reserva legal), com
prazos de carncia que variam de um ano a seis anos.
A taxa efetiva de juros de 8% a.a. podendo ser reduzida a 7,5% a.a. no caso
de beneficirios do Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural
4. Outras linhas de credito nao incluidas no Programa ABC disponibilizam recursos para a adocao de tecnologias
preconizadas por ele, como, por exemplo, o Programa de Financiamento a Conservacao e Controle do Meio Ambiente (FNE Verde), do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Mais informaes sobre o
Pronaf ver, nessa publicao, o texto Crdito e garantia de renda para a agricultura familiar.
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
(Pronamp). Isso confere um diferencial sobre as demais linhas oficiais de crdito rural (exceto em relao s do Pronaf ), porm em nveis inferiores aos
que foram praticados inicialmente (taxa de 5,5% e 5,0% a.a.). O Plano ABC,
com vigncia de 2010 a 2020, tem abrangncia nacional e est orientada por
prioridades em regies estratgicas.
Em sintonia com as diretrizes da PNMC, o Plano ABC foi concebido para
estimular e apoiar a participao dos governos federal, estadual, distrital e
municipal que podem aderir ao Plano, assim como do setor produtivo,
do meio acadmico e da sociedade civil organizada, no desenvolvimento de
programas e aes.
O Plano ABC foi o primeiro plano setorial concludo no mbito da PNMC,
tendo sido aprovado em maio de 2011, aps processo de consulta a rgos
governamentais e a representantes de organizaes da sociedade civil indicadas pelo Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, como a Confederao da
Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e a Organizao das Cooperativas do Brasil
(OCB), entre outras. Mas, apenas em 2013, iniciou-se sua implementao
com a publicao de Portaria Interministerial.
GESTO DO PLANO ABC
A sua estrutura de governana dividida em trs nveis. O primeiro intitulado estratgico nacional e exercido pelo Comit Interministerial
sobre Mudana Global do Clima (CIM), rgo deliberativo coordenado
pela Casa Civil, responsvel pela avaliao da implementao das aes e
pela proposio de medidas, e do qual faz parte o Grupo Executivo sobre
Mudana do Clima (GEx), coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente
(MMA). Um segundo nvel de gesto intitulado nacional ttico, sob
responsabilidade da Comisso Executiva Nacional do Plano ABC, vinculada e coordenada pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA), com a finalidade de acompanhar, monitorar e revisar o Plano,
tanto em nvel nacional, quanto em nvel estadual, contando com a participao de representantes de 23 instituies Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio da Fazenda, Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), FBMC, CNA, Contag e OCB, entre
227

outras. O terceiro nvel o estadual operacional, exercido por meio de

Grupo Gestor Estadual (GGE), com a finalidade de promover a coordenao e a articulao do Plano em cada estado, coordenado pela respectiva
Secretaria de Agricultura do Estado, com a participao de representantes
de rgos pblicos estaduais de meio ambiente, de pesquisa agropecuria
e dos bancos oficiais, alm de representantes da sociedade civil (setor produtivo, trabalhadores, universidades, cooperativas, organizaes sindicais e
no governamentais, etc.).
Em 2009, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) sugeriu a reviso do Plano Nacional sobre Mudanas no Clima para que
ele passasse a incorporar as dimenses do direito humano alimentao adequada e saudvel, bem como da soberania e segurana alimentar e nutricional e, tambm, contemplasse iniciativas voltadas promoo da incluso
social (Consea, 2009, p. 2).
A redao final do Plano ABC incorporou alguns dos elementos apontados
pelo Consea, mencionando a sua contribuio ao plano Brasil Sem Misria
(BSM), como instrumento de aumento da resilincia e de diminuio das
vulnerabilidades sociais de comunidades rurais em situao de pobreza extrema. Tambm foram eleitos para constituir espaos para a implementao do
Plano ABC as localidades abrangidas pelo Programa Terra Legal, de regularizao fundiria na regio da Amaznia Legal5 e pelo Programa Territrios da
Cidadania, que articula investimentos em infraestrutura, incluso produtiva
e acesso a direitos sociais (MAPA, 2012).
228
A consolidao de parcerias pblico-privadas considerada fundamental para

potencializar as aes do Plano e replic-las nas esferas estadual e municipal.
De forma ilustrativa, destacam-se, a seguir, algumas iniciativas apoiadas pelo
MAPA e pela Embrapa.
A CNA, em parceria com a Embaixada Britnica, desenvolve o Projeto ABC
Capacitao com a realizao de estudos de viabilidade econmica e de cursos de capacitao para tcnicos elaboradores de projetos do Programa ABC.
5. O Programa Terra Legal foi institudo pela Lei n 11952/2009 com o objetivo de regularizar as ocupaes
legtimas em reas a Unio na Amaznia Legal, com prioridade para os agricultores familiares e suas comunidades.
(Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/11952.htm).
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
Participam, tambm, dessa iniciativa bancos privados e oficiais e a Associao

Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas (Abraf )6.
O Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), entidade paraestatal
vinculada ao Sistema CNA, participa de iniciativas vinculadas ao Plano ABC
voltadas para a formao e capacitao de agentes de assistncia tcnica nas
tecnologias preconizadas pelo Plano em reas j convertidas para o uso agropecurio, contando com recursos do Banco Mundial, da FAO e do BNDES7.
As iniciativas incluem o Projeto ABC Cerrado (ou Forest Investment Program
FIP-ABC)8, o Programa de Recuperao de reas Degradadas da Amaznia
(PRADAM) e o Programa Capacita ABC.
MONITORAMENTO
Desde maio de 2013 a implementao do Plano ABC conta com um Observatrio prprio, de natureza privada, coordenado pelo Centro de Estudos
do Agronegcio da Fundao Getulio Vargas (GVAgro), desenvolvido em
parceria com a Aliana pelo Clima e Uso da Terra (Climate e Land Use Alliance CLUA).
Em 2015, o Observatrio ABC coordenou um processo de consulta para
reviso do Plano ABC que obteve a adeso de vinte e uma organizaes,
entre entidades setoriais (Associao Brasileira das Indstrias Exportadoras
de Carne, Associao Brasileira de Mquinas e Equipamentos), entidades de
advocacy do setor empresarial (Associao Brasileira do Agronegcio, OCB,
CNA, Federao da Indstria do Estado de So Paulo) e entidades ambientalistas (Amigos da Terra Amaznia Brasileira, The Nature Conservancy e
WWF-Brasil) (Observatrio ABC, 2015).
O Plano ABC possui ntidas interfaces com outras aes governamentais, em
especial com os sete planos setoriais de mitigao e adaptao j concludos
no mbito da PNMC, entre eles o PPCDAM e o PPCerrado, citados anteriormente. A linha de crdito ABC Orgnico voltada para a implantao e
melhoramento de sistemas orgnicos de produo agropecuria possui in6. Sobre as atividades do Projeto ABC Capacitao, ver https://abccapacitacao.wordpress.com/o-projeto/.
7. Sobre as atividades do Senar relacionadas ao Plano ABC, ver https://abcsenar.wordpress.com/about/.
8. Sobre as atividades do Projeto FIP-ABC, http://www.agricultura.gov.br/portal/page/portal/Internet- MAPA/pagina-inicial/desenvolvimento-sustentavel/projeto-fip-abc.
229

terface direta com a Poltica Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica

(PNAPO) e o seu respectivo Plano Nacional (Planapo)9, lanado em 2013.
O Plano ABC ainda est em fase de implantao, contando com um plano
operativo que detalha produtos, indicadores e metas segundo duas fases de
implantao (2011-2015 e 2016-2020). A estratgia de monitoramento prev
a mensurao peridica das redues e sua contabilizao pelo pas (MAPA,
2012). As informaes sobre esses indicadores, porm, so escassas e esto dispersas, especialmente aquelas relativas caracterizao dos beneficirios e s
subatividades do Programa ABC (Observatrio ABC, 2015; Sparovek, 2015).
Em 14 unidades da federao j existem Planos ABC Estaduais em andamento (AM, BA, DF, ES, GO, MA, MG, MT, PA, PI, PR, RO, RS, TO) e h
previso de incio no curto prazo em outros dois estados (CE e SE).
Os dados de desembolsos do Programa ABC linha de crdito rural, organizados pelo Observatrio e pelo MAPA, revelam que foram aplicados um
total de R$ 11,4 bilhes, em 43,3 mil operaes desde 2011. Observa-se
uma distribuio assimtrica pelas diversas regies do pas, e as regies Norte
e Nordeste, que possuem grande extenso de pastagens degradadas e por isso
so consideradas prioritrias para o Plano ABC, tm ainda uma baixa participao. A concentrao no acesso a esses recursos ilustrada pelo fato de que
apenas cinco estados (MG, GO, SP, MT e MS) responderam por 66,5% do
valor total desembolsado pelo Programa ABC no ano agrcola 2014/2015.
230
No esto disponveis informaes sobre o perfil dos beneficirios, mas os

dados existentes permitem verificar um elevado valor mdio por operao,
especialmente no Centro-Oeste (R$ 371,1 mil) e no Nordeste (R$ 280,5
mil), o que indica a maior probabilidade de atendimento majoritrio aos
produtores mais capitalizados.
Uma anlise qualitativa realizada pela ESALQ/USP com base nas operaes
de crdito efetuadas em 2013 verificou a predominncia de grandes produtores rurais entre os beneficirios do Plano ABC, em uma grande diversidade de
perfis em relao tamanho de rea e faixa de renda (Sparovek, 2015).
9. Sobre o tema ver, nessa publicao, o texto Agroecologia e agricultura familiar.
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
A pequena participao da agricultura familiar no Programa ABC est associada ao fato de que esse setor conta com uma linha prpria de crdito para
investimentos, o Pronaf Mais Alimentos, que lhe permite financiar em melhores condies as operaes previstas.
Existem registros de dificuldades operacionais e de demora na contratao dos
financiamentos, pois alm do detalhamento exigido para elaborao de projetos, a concesso de crdito est submetida s normas gerais estabelecidas pelo
Banco Central, que remetem, por exemplo, a avaliaes e diligncias relativas
s garantias devidas e regularizao fundiria. A obrigatoriedade de projetos
tcnicos diferenciados em relao s demais operaes de crdito um importante fator de diminuio de risco das operaes, embora seja considerada
geradora de entraves adicionais liberao dos recursos (Sparovek, 2015).
Entre os desafios para alcanar as metas de transio para uma agricultura
de baixo carbono est a necessria ampliao e diversificao do pblico, incluindo aqueles com menor experincia na contratao de crdito. Outro desafio fazer com que o crdito se constitua, de fato, em instrumento indutor
da adoo de tecnologias e sistemas sustentveis, e, para isso, importante
que os contratos de financiamento do Plano ABC passem a vincular o produtor a compromissos formais com metas ambientais para a reduo da emisso
de GEE ou para monitoramento da fixao de CO (Sparovek, 2015).
2
GERAO DE ENERGIA
Um outro componente importante do Plano ABC refere-se ampliao

do uso de tecnologias para o tratamento de dejetos animais para gerao
de energia e produo de composto orgnico. Se dispostos na natureza sem
tratamento sanitrio, esses dejetos emitem biogs, com elevada concentrao
de gs metano, um dos principais poluentes atmosfricos e vinte vezes mais
poluente do que o gs carbnico.
Uma das experincias mais significativas em curso desenvolvida pela Itaipu
Binacional (Brasil e Paraguai), associada a diversos parceiros, que atua na
promoo da gerao de energia a partir de fontes renovveis, especialmente,
o biogs, resultante do tratamento da biomassa residual das atividades agropecurias com base nas cadeias produtivas de carnes (frangos e sunos) e leite,
231

ambas com participao expressiva da agricultura familiar. A agricultura familiar produtora de alimentos que passa a ser, tambm, produtora de energia10.
O tema especialmente importante para a Itaipu, pois tais aes permitem
evitar que os dejetos se acumulem nos rios, e, em ltima instncia, no reservatrio da hidreltrica, onde produziriam intensa fertilizao de algas eutrofizao que polui e reduz a qualidade da gua.
A gerao de energia a partir da biomassa consiste, basicamente, em aproveitar o biogs liberado pela matria orgnica em decomposio em biodigestores para movimentar motogeradores capazes de suprir a demanda
energtica de uma propriedade rural por completo ou, ao menos, abastec-la
durante o horrio de ponta, quando os custos da energia so mais caros. H,
ainda, a possibilidade de venda dessa energia para as distribuidoras.
Aps comprovar a viabilidade ambiental, tcnica e econmica em diferentes
escalas de produo, Itaipu uniu-se a outras 15 instituies e criou o Centro
Internacional de Energias Renovveis-Biogs (CIBiogs-ER), voltado para
a gerao de conhecimentos, a transferncia de tecnologias e o desenvolvimento de polticas pblicas11. O sistema de produo de biogs encontra-se
implantado em onze unidades de demonstrao uma unidade internacional
est sendo implantada no Uruguai, situadas em amidonarias, pequenas e
mdias propriedades rurais, cooperativas, granjas e empresas que transformam dejetos de animais ou resduos industriais em eletricidade, energia trmica e biocombustvel, podendo, ainda, obter biofertilizante. Essas unidades
correspondem a projetos pioneiros e so ambientes de estudos e de comprovao da viabilidade tcnica e econmica das aplicaes do biogs.
232
Um laboratrio de referncia foi criado, em 2011, em Foz do Iguau (PR), em

parceria com a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI), a Fundao Parque Tecnolgico Itaipu (FPTI), a Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (Unila), Universidade de Recursos
Naturais e Cincias Aplicadas Vida (BOKU), de Viena (ustria), e a Embrapa, para a anlise de diferentes biomassas com foco na produo de biogs.
10. A contribuicao da agricultura familiar para a reducao de emissao de gases de efeito estufa por intermedio da
produo de biogas foi uma das poucas iniciativas quantificadas do Plano ABC.
11. Para saber mais informaes sobre o biogs, ver Bley Jr. (2015). Sobre a atuacao do CIBiogas-ER, ver http://
www.cibiogas.org.
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
H um grande potencial de expanso em funo do conhecimento e das tecnologias disponveis, das caractersticas do clima com as temperaturas mdias
altas, e da existncia de biodiversidade especialista em degradao das matrias orgnicas. So vantagens comparativas que permitem produzir biogs
com alta eficincia e uso moderado de tecnologias, se comparado com os
pases de clima frio, onde a biodigesto amplamente utilizada.
PARTICIPAO DA AGRICULTURA FAMILIAR
Alm da pequena participao na linha de crdito, constata-se uma baixa

aderncia da agricultura familiar ao Plano ABC, pelo fato de que as organizaes e os movimentos sociais rurais no identificam nesse Plano o espao
e os instrumentos para superao dos problemas no uso da terra por esse
setor, como o caso da recuperao das nascentes de rios, da implantao de
sistemas florestais, da reduo de emisses de carbono na pecuria leiteira, do
tratamento de dejetos animais na produo de sunos e aves (MMA comunicao pessoal, novembro de 2015).
A conexo entre mitigao e adaptao da agricultura familiar s mudanas climticas, nos termos em que vem sendo discutida no MMA, poder se dar no mbito
da estratgia da transio ecolgica, organizada pelo Planapo em articulao com
outras polticas, e ser impulsionada pela definio da participao da agricultura familiar para o cumprimento das metas do clima (Pretendidas Contribuies
Nacionalmente Determinadas ou INDC), no Plano Nacional de Adaptao s
Mudanas Climticas (PNA)12, nos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel
e, ainda, no tema da energia com a produo de combustveis renovveis.
Pode-se destacar, ainda, a importncia da contribuio dos extrativistas e dos
povos e comunidades tradicionais ao se aproveitar o potencial das reas das
unidades de conservao de uso sustentvel, das florestas comunitrias e de seus
territrios para combinar a reduo da vulnerabilidade ambiental com a melhoria das condies de vida dessas famlias, com a ampliao das oportunidades de
renda e trabalho (MMA comunicao pessoal, novembro de 2015).
12. O PNA est em fase final de elaborao pelo governo federal com a colaborao de organizaes da sociedade
civil, do setor privado e de governos estaduais, e tem por objetivo reduzir a vulnerabilidade nacional s mudanas
climticas e promover a gesto do risco associado a esse fenmeno. Sobre o tema ver http://www.mma.gov.br/
clima/adaptacao/plano-nacional-de-adaptacao). A fase de consulta pblica foi concluda em 7/12/2015 (ver http://
hotsite.mmda.gov.br/consultapublicapna/).
233

O Plano ABC prope uma lgica sistmica de funcionamento nacional, mas

sua efetivao, como em todos os arranjos complexos de polticas pblicas,
depende muito da organizao no plano estadual e, especialmente, da atuao
dos mediadores locais, como os agentes financeiros, os servios de assistncia
tcnica e as organizaes de produtores, que cumprem um papel fundamental na difuso e na conformao do perfil de aplicao das modalidades de
crdito e de adequao dos instrumentos previstos s diferentes realidades.
Alm do Plano ABC, outras iniciativas complementam e ampliam a capacidade
de atuao do Estado brasileiro sobre as mudanas climticas. O Fundo Nacional sobre Mudanas do Clima (Fundo Clima), que um dos instrumentos da
PNMC, prev a aplicao de recursos no reembolsveis, por meio do MMA, em
aes de adaptao e mitigao que atendam aos setores mais vulnerveis e, pelo
BNDES, na operacionalizao de aes de mitigao ligadas prioritariamente a
planos setoriais e de aes de adaptao que tenham potencial de retorno financeiro e investimentos do setor pblico, como energias renovveis (solar, elica,
biomassa), modais de transporte eficientes e combate desertificao. A principal
fonte de recursos do Fundo a participao especial do petrleo.
234
Recentemente, a Embrapa e o MMA, em parceria com o Programa das

Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e com fundos do Fundo
Global para o Meio Ambiente (GEF), lanaram um projeto voltado para o
desenvolvimento e a promoo de tcnicas de manejo para extrao e uso de
produtos florestais no madeireiros (frutas, sementes, castanhas, amndoas,
borracha, fibras, etc.) e a promoo de sistemas agroflorestais nos biomas
Cerrado, Amaznia e Caatinga. Outro eixo de ao consiste na identificao dos gargalos financeiros e de mercado que comprometem o aumento da
produo e da renda de comunidades extrativistas e da agricultura familiar.
Valorizando a integrao das polticas, o projeto ser implementado em 76
municpios que integram o Programa Territrios da Cidadania.
AVANOS E DESAFIOS13
O Plano ABC contm inovaes importantes em diferentes reas. Ele inovou

ao buscar a integrao de esforos para atendimento aos compromissos in13. Fruto da cooperao do MMA com o Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe (FAO RLC)
foram construdas as diretrizes para as polticas agroambientais, que tratam das aes do Estado previamente articuladas para promover o desenvolvimento agrcola e agrrio e reduzir a pobreza rural e a insegurana alimentar
incorporando a dimenso ambiental como pressuposto da sua elaborao e implementao (MMA/FAO, sem data).
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
ternacionais relacionados s mudanas climticas, propondo tanto aes de

mitigao quanto de adaptao, ao prever vrias aes transversais e incorporar uma abordagem sistmica dos estabelecimentos na concesso de financiamentos subvencionados.
Alm disso, contou com a participao de organizaes da sociedade civil em
sua construo, incorporou algumas dimenses do direito humano alimentao adequada e saudvel e da segurana alimentar e nutricional, e acrescentou
iniciativas voltadas promoo da incluso social. E, ainda, conta com mecanismos privados de capacitao e acompanhamento, que organizam informaes sobre o Programa, realizam estudos e articulam uma parcela dos beneficirios diretos e indiretos, sem incluir, porm, a representao dos agricultores e
agricultoras familiares atendidos(as) por outras polticas governamentais14.
Os resultados apresentados at o momento indicam que o Plano tem desafios para tornar-se efetivo, tanto na sua cobertura quanto na integrao com
outras polticas, inclusive aquelas que adotam uma gesto territorial (Piatto
et al., 2015, p. 50).
Apesar de a maioria das aes preconizadas de corte de emisses j serem de
conhecimento da agropecuria brasileira, sua aplicao ainda incipiente e
com baixa adeso nas regies de expanso da fronteira agrcola do Centro-Oeste e do Norte-Nordeste (Observatrio ABC, 2015. p. 3).
Grande parte das dificuldades enfrentadas pelo Plano decorre da prpria fase
inicial de implantao, da falta de capacitao de produtores e dos tcnicos
elaboradores de projetos, do conhecimento ainda insuficiente e pouco difundido sobre as tecnologias de baixa emisso, da complexidade de sua composio e do funcionamento das suas instncias de deciso nos trs nveis existentes, que se deparam com problemas de transparncia no monitoramento e
no controle das responsabilidades de cada rgo envolvido na implementao
do Plano (Observatrio ABC, 2015, p. 7-12).
14. Destaca-se a iniciativa do Programa Cisternas do MDS, que alm da construo das cisternas para armazenamento de gua para consumo humano, tambm leva tecnologias sociais de acesso gua para produo em parceria
com estados e municpios. Entre 2011 e 2015 foram entregues 158 mil tecnologias de captao e armazenamento
de gua para produo, conhecida como segunda gua (MDS, 20/01/2016, http://mds.gov.br/area-de-imprensa/
noticias/2016/janeiro/programa-cisternas-acesso-a-agua-avanca-no-semiarido. Mais informaes sobre o tema ver,
nessa publicao, o texto Convivncia com o Semirido).
235

O Plano ABC tem o mrito de ter propiciado um diagnstico mais aprofundado dos principais problemas relacionados ao uso da terra, o que contribuiu
para as solues de mitigao apresentadas inclusive nas INDC do Brasil
ofertada na COP 21.
Apesar de sua implementao inicial e ainda parcial, o Plano ABC indica um
caminho estratgico para a mitigao e adaptao da agricultura ao novo cenrio de eventos climticos extremos, que passa pela valorizao da participao e do controle social; pela coordenao intersetorial e intergovernamenal;
pela integrao das aes de combate ao desmatamento ilegal, de proteo e
conservao da biodiversidade, de criao de alternativas econmicas ao uso
sustentvel das florestas e de induo para sistemas de produo agropecuria
mais sustentveis.

ASSAD, E. (Coord.). 2015. Invertendo o sinal de carbono da agropecuria brasileira. Uma estimativa do potencial de mitigao de tecnologias do Plano ABC de 2012
a 2023. Sumrio Executivo. Rio de Janeiro, RJ: Observatrio ABC. (Relatrio
5, ano 2). (Disponvel em http://mediadrawer.gvces.com.br/original/sumario-atualizado.pdf. Acessado em 21/9/2015).
BLEY JR., C. 2015. Biogs, a energia invisvel. Foz do Iguau, Itaipu Binacional.
(Disponvel em https://cibiogas.org/sites/default/files/Biogas_Ebook_FINAL.
pdf. Acessado em 4/11/2015).
236
BRASIL. 1999. Decreto de 7 de julho de 1999. Cria a Comisso Interministerial de MudanaGlobaldoClima.(Disponvelemhttp://www.planalto.gov.br/

ccivil_03/DNN/Anterior%20a%202000/Dnn07-07-99-2.htm. Acessado em
21/9/2015).
BRASIL. 2000. Decreto n 3515/2000. Cria o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas. (Disponvelemhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/
D3515.htm. Acessado em 21/9/2015).
BRASIL. 2000. Decreto de 28 de agosto de 2000. Dispe sobre o Frum Brasileiro de MudanasClimticas.(Disponvelemhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/DNN/2000/Dnn28-8.2000.htm. Acessado em 21/9/2015).
AGRICULTURA E
MUDANAS CLIMTICAS
BRASIL. 2007. Decreto n 6263, de 21 de novembro de 2007. Institui o Comit InterministerialsobreMudanadoClima(CIM).(Disponvelemhttp://

BRASIL. 2010. Decreto n 7390, de 9 de dezembro de 2010. Regulamenta parcialmente a PNMC.(Disponvelemhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2007-2010/2010/Decreto/D7390.htm. Acessado em 21/9/2015).
BRASIL. 2009. Lei n 12114, de 9 de dezembro de 2009. Cria o Fundo Nacional sobre MudanadoClima.(Disponvelemhttp://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12114.htm. Acessado em 4/11/2015).
BRASIL. 2009. Lei n 12187, de 29 de dezembro de 2009. Institui a Poltica
Nacional sobre MudanadoClima.(Disponvelemwww.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12187.htm. Acessado em 21/9/2015).
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237

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de Mitigao e de Adaptao s Mudanas Climticas para a Consolidao de uma
Economia de Baixa Emisso de Carbono na Agricultura PLANO ABC. Piracicaba, SP: ESALQ/USP. (Projeto de Cooperao Tcnica IICA/BRA/02/015).
238
Registro e fomento pesca

e aquicultura artesanais
urante anos os movimentos de pescadores e pescadoras artesanais demandaram um tratamento diferenciado pela poltica pesqueira. Depois
de muitas lutas e mobilizaes, os movimentos de pescadores e pescadoras
artesanais conquistaram a criao pelo governo federal, em 2003, da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP), vinculada Presidncia da Repblica, responsvel pela elaborao e conduo da poltica pesqueira do pas.
A partir do reconhecimento das especificidades desse setor e, inclusive, das suas
diferenciaes internas e regionais, e num ambiente de dilogo social, iniciou-se
um trabalho de estruturao do novo rgo e de elaborao e implementao
das primeiras aes e de polticas diferenciadas para os pescadores artesanais.
Um marco nessa trajetria recente foi a transformao da Secretaria no Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA) e a edio da Lei n 119591, que
instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura
e da Pesca (PNDSAP), ambas anunciadas no dia 29 de junho de 2009, data
comemorativa do Dia do Pescador.
A criao do MPA resultou da unificao da gesto da poltica pesqueira
em um nico rgo federal. A Poltica Nacional instituda tem por objetivo
1. Segundo a Lei n 11 959/2009, aquicultura e a atividade de cultivo de organismos cujo ciclo de vida em condicoes naturais se da total ou parcialmente em meio aquatico; e pesca e toda operacao, acao ou ato tendente a extrair,
colher, apanhar, apreender ou capturar recursos pesqueiros (art. 2.o, II e III da Lei n 11959/2009).
239

promover: o desenvolvimento sustentvel da pesca e da aquicultura como

fonte de alimentao, emprego, renda e lazer, garantindo-se o uso sustentvel
dos recursos pesqueiros, bem como a otimizao dos benefcios econmicos decorrentes, em harmonia com a preservao e a conservao do meio
ambiente e da biodiversidade; o ordenamento, o fomento e a fiscalizao da
atividade pesqueira; a preservao, a conservao e a recuperao dos recursos
pesqueiros e dos ecossistemas aquticos; o desenvolvimento socioeconmico,
cultural e profissional dos que exercem a atividade pesqueira, bem como de
suas comunidades (art. 1. da Lei n 11959/2009).
Nos termos dessa lei, a pesca artesanal quando praticada diretamente por
pescador profissional, de forma autnoma ou em regime de economia familiar, com meios de produo prprios ou mediante contrato de parceria, desembarcado, podendo utilizar embarcaes de pequeno porte (art. 8., I, a,
da Lei n 11959/2009). E a aquicultura familiar quando praticada por unidade unifamiliar, nos termos da Lei n 11326, de 2006 (art. 19, IV, da Lei
n 11959/2009), ou seja, a identificao de pescador e aquicultor artesanal
remete ao conceito de unidade familiar previsto pela lei que institucionalizou
as polticas diferenciadas para a agricultura e os empreendimentos familiares.
A partir de critrios gerais para o enquadramento na condio de unidade de
produo familiar, foram estabelecidos requisitos especficos para o enquadramento como pescador familiar e aquicultor familiar (Lei n 11326/2006,
art. 3., 2., II e IV)2.
240
Portanto, um elemento central para a diferenciao da poltica pesqueira para

a pesca e a aquicultura artesanal o do registro. Por isso uma das principais
reivindicaes do movimento de pescadores foi a sua regularizao profissional, com a emisso de carteira profissional que garantisse o exerccio legal
dessa profisso e o acesso a diversos direitos fundamentais, entre os quais o
direito Previdncia Social.
REGISTRO DA ATIVIDADE PESQUEIRA
O Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) o instrumento criado pelo

governo federal para contribuir na gesto e no desenvolvimento sustentvel
2. Sobre os criterios de definicao da agricultura familiar, ver, nesta publicacao, o texto Identificacao e registro da
agricultura familiar.
REGISTRO E FOMENTO PESCA

E AQUICULTURA ARTESANAIS
dessas atividades, a partir do qual podem ser obtidas a concesso, a permisso,

a autorizao e a licena em matria relacionada ao exerccio legal da pesca,
da explorao, do cultivo, da conservao, do processamento, do transporte,
da comercializao e da pesquisa dos recursos pesqueiros3.
Institudo em 1967, o RGP foi reorientado em 2009, com a instituio da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura, que busca
garantir a segurana alimentar e a sanidade dos alimentos produzidos; a proteo dos ecossistemas e a manuteno do equilbrio ecolgico, observados os
princpios de preservao da biodiversidade e o uso sustentvel dos recursos
naturais; bem como a proteo e a seguridade do trabalhador e das populaes com saberes tradicionais, entre outros.
A regulamentao do registro, definida em maro de 2015, prev a emisso de
certificados ou carteiras para licenas, autorizao, permisso prvia de pesca
e permisso de pesca em nove categorias: pescador e pescadora profissional
na pesca artesanal; pescador e pescadora profissional industrial; aquicultor
e aquicultora; trabalhador e trabalhadora de apoio pesca artesanal; aprendiz de pesca; armador e armadora de pesca; pescador amador ou esportivo e
pescadora amadora ou esportiva; embarcao de pesca; e empresa pesqueira
(Decreto n 8425/2015).
So dispensados da inscrio no RGP os pescadores ou pescadoras de subsistncia que praticam a atividade de pesca com fins de consumo domstico
ou escambo sem fins de lucro, utilizando petrechos previstos em legislao
especfica, e os povos indgenas que praticam a atividade pesqueira para subsistncia, entre outros.
Para efeito da poltica nacional, so considerados pescador e pescadora profissional artesanal as pessoas fsicas residentes no pas que exercem a pesca
com fins comerciais de forma autnoma ou em regime de economia familiar,
com meios de produo prprios ou mediante contrato de parceria, podendo
atuar de forma desembarcada ou utilizar embarcao de pesca.
3. A inscricao no RGP nao isenta o interessado de estar regularmente cadastrado no Cadastro Tecnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais (CTF/APP), gerenciado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA); possuir habilitacao certificada pela autoridade maritima, caso opere embarcacao em
carater profissional; observar a legislacao referente a povos e terras indigenas, entre outros requisitos.
241

A Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT), de forma complementar, reconhece que os
pescadores e as pescadoras artesanais podem ser includos entre grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas
prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e
transmitidos pela tradio.
Mediante o Registro, o pescador ou a pescadora artesanal podem ter acesso
a vrios programas do governo federal, como crdito, assistncia tcnica e
extenso pesqueira e aqucola (ATEPA), assistncia social, seguro-desemprego, entre outras.
O governo federal dispe, ainda, de vrios outros programas que podem ser
acessados pelos pescadores artesanais, como, por exemplo, o Programa Bolsa
Famlia, o Programa de Fomento s Atividades Rurais, a subveno direta
aos produtos extrativistas por intermdio da Poltica de Garantia de Preo
Mnimo para os Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM-Bio), o Programa
de Habitao Rural e outros nas reas de sade e educao (ver lista completa
em Caisan, 2014). O registro , inclusive, um documento auxiliar para a
comprovao da atividade pesqueira para a obteno dos benefcios da Previdncia Social.
242
No caso do Programa Bolsa Famlia, em setembro de 2015 estavam inscritas

no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) 140205 famlias
de pescadores artesanais, das quais 112094 famlias eram beneficirias do
Bolsa Famlia.
O RGP tem como suporte o Sistema Informatizado do Registro Geral da Atividade Pesqueira (SisRGP), que integra o Sistema Nacional de Informaes
da Pesca e Aquicultura (Sinpesq). Criado em 1995, esse sistema visa coletar,
agregar, processar, analisar, intercambiar e disseminar informaes sobre o
setor pesqueiro nacional. A implantao desse sistema conta com a participao do IBGE e segue os padres da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), inclusive os requisitos da Infraestrutura de Chaves Pblicas

Brasileira (ICP) e a arquitetura Padres de Interoperabilidade de Governo

Eletrnico (e-PING)4.
O sistema possui mais dez mdulos alm do SisRGP, como o Anurio do Registro Geral da Atividade Pesqueira; o Censo Aqucola; o Sistema de Controle de Concessionrios de guas da Unio (Sinau), e a Infraestrutura Nacional
de Dados Espaciais da Pesca e Aquicultura (INDE-Pesca).
A relao nominal de pescadores profissionais e aquicultores registrados no
RGP est disponvel na pgina Web do sistema5. Os documentos comprobatrios de inscrio no Registro Geral e de obteno de autorizao, permisso
ou licena para o exerccio da atividade pesqueira tm validade em todo o
territrio nacional.
Cabe ao ministrio gestor do RGP o envio ao Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) dos dados relativos a licenas, permisses e autorizaes concedidas
para pesca e aquicultura para fins de controle, fiscalizao e demais polticas
de responsabilidade do rgo ambiental.
A partir da reforma administrativa realizada em outubro de 2015, as funes
exercidas pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura foram incorporadas ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA). Esse ministrio
tornou-se o rgo responsvel pela poltica nacional pesqueira e aqucola,
pela gesto do RGP das aes relacionadas a produo, transporte, beneficiamento, transformao, comercializao, abastecimento e armazenagem;
ao fomento da produo; normatizao e fiscalizao das atividades, no
mbito de suas atribuies e competncias; alm da concesso de licenas,
permisses e autorizaes para o exerccio da aquicultura e de diferentes modalidades de pesca no territrio nacional, compreendendo as guas continentais e interiores e o mar territorial da Plataforma Continental e da Zona
Econmica Exclusiva, as reas adjacentes e as guas internacionais, excludas
as unidades de conservao federais e sem prejuzo das licenas ambientais
4. A INDE faz parte do Sistema Estatistico e Cartografico Nacional e tem como finalidade facilitar e ordenar a
geracao, o armazenamento, o acesso, o compartilhamento, a disseminacao e o uso dos dados geoespaciais de origem
federal, estadual, distrital e municipal. A ICP e uma cadeia hierarquica de entidades que visa garantir a autenticidade, a integridade e a validade juridica de documentos em forma eletronica, das aplicacoes de suporte e das aplicacoes
habilitadas que utilizem certificados digitais, bem como a realizacao de transacoes eletronicas seguras.
5. A relacao nominal dos pescadores e das pescadoras esta disponivel em http://sinpesq.mpa.gov.br/rgp/.
243

previstas na legislao vigente, entre outras atribuies6. Esse ministrio tem

ainda a atribuio de averiguar a veracidade das informaes prestadas pelos
aquicultores para efeito de registro e licenciamento, podendo realizar consultas e cruzamentos com outros bancos de dados do governo federal, como o
Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) para controle e registro
da atividade trabalhista, o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
(Caged) e a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS).
PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL
Os principais instrumentos de participao social na atividade pesqueira so

o Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca (Conape), a Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, o Encontro Nacional das Mulheres Trabalhadoras
da Pesca e Aquicultura e o Sistema de Gesto Compartilhada (SGC), por
meio dos Comits Permanentes de Gesto (CPG). Os pescadores e pescadoras artesanais participam, ainda, da Comisso Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT).
O Conape um rgo colegiado, criado em 2003/2004, vinculado ao
MAPA, composto de forma paritria por representantes do Estado e da
sociedade civil. Sua atribuio subsidiar a formulao da Poltica Nacional
para a Pesca e a Aquicultura e promover a articulao e o debate dos diferentes nveis de governo e da sociedade civil para o desenvolvimento e fomento
dessas atividades no territrio nacional, entre outras atribuies7. O Conape vem aperfeioando progressivamente os seus mecanismos de funcionamento, com o aprimoramento do processo de seleo dos representantes
da sociedade civil e a criao de comits temticos para tratar de matrias
especficas, entre outras medidas.
244
O Conselho promoveu e organizou as Conferncias Nacionais de Aquicultura e Pesca realizadas em 2003, 2006 e 20098. Essas conferncias foram
precedidas de conferncias estaduais e seminrios, que contriburam para
6. Cabe ao Servico do Patrimonio da Uniao, orgao vinculado ao Ministerio do Planejamento, Orcamento e Gestao,
apos aprovacao final do projeto tecnico pelo MAPA, dar a autorizacao de uso de espacos fisicos de corpos dagua de
dominio da Uniao para fins de aquicultura, com o objetivo de promover o desenvolvimento sustentavel, o aumento
da producao de pescados, a inclusao social e a seguranca alimentar.
7. Sobre as atividades e a legislacao do Conape, ver http://www.mpa.gov.br/conape.
8. Sobre as deliberacoes das Conferencias Nacionais de Aquicultura e Pesca, ver http://www.ipea.gov.br/participacao/conferencias-2/556-i-conferencia-nacional-de-aquicultura-e-pesca.

fortalecer o papel das comunidades tradicionais de pescadores e pescadoras

artesanais na definio e no direcionamento das polticas pblicas setoriais.
O 1. Encontro Nacional das Trabalhadoras da Pesca e Aquicultura, realizado
em 2004, teve como objetivo propor polticas setoriais voltadas para a superao
das desigualdades sociais das mulheres trabalhadoras da pesca e aquicultura.
Entre os temas debatidos estiveram os direitos trabalhistas e previdencirios;
a assistncia sade e questes ambientais e culturais; e os projetos especficos
para a produo e acesso ao crdito. O Encontro foi precedido de encontros
estaduais que discutiram suas situaes e elaboraram reivindicaes e propostas.
A mobilizao das mulheres repercutiu na formulao da poltica nacional, que
reconheceu as pescadoras artesanais como agentes produtivos.
O sistema de gesto compartilhada para o uso sustentvel dos recursos pesqueiros (exceto aquicultura) foi institudo a partir da poltica nacional em
2009 e dispe sobre a atuao conjunta do MAPA e do MMA, com o compartilhamento de responsabilidades e atribuies entre representantes do Estado e da sociedade civil. Cabe aos dois ministrios, sob a coordenao do
MAPA, fixar normas, critrios, padres e medidas de ordenamento dessas
aes, bem como subsidiar, assessorar e participar, em interao com o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), de negociaes e eventos que envolvam o comprometimento de direitos e a interferncia em interesses nacionais
sobre a pesca e aquicultura.
A estruturao do sistema prev a instituio de uma comisso tcnica coordenadora, de carter consultivo, e de fruns e colegiados participativos, sendo os Comits Permanentes de Gesto e as Cmaras Tcnicas setoriais os
principais rgos de assessoramento sobre os recursos pesqueiros. Esses comits e essas cmaras so instncias de composio paritria entre rgos do
governo e representaes da sociedade civil com alguma interface com o uso
dos recursos pesqueiros, incluindo os segmentos da pesca extrativa (pescador
artesanal, pescador industrial e pescador amador), do setor ps-captura (processamento e comercializao) e de organizaes no governamentais.
Em outubro de 2015, o sistema de gesto compartilhada compreendeu a
criao de dez comits, sendo seis marinhos, trs continentais e um relacionado aos peixes ornamentais.
245

Os comits e as cmaras so assessorados por subcomits cientficos, responsveis pelo desenvolvimento de pesquisas, estudos, diagnsticos e avaliaes
com base em informaes cientficas e no conhecimento emprico dos pescadores e das pescadoras. Cabe aos subcomits coordenar e supervisionar a
elaborao dos planos de gesto das principais pescarias brasileiras, utilizando
inclusive as informaes geradas e disponibilizadas pelo Sistema Informatizado de Registro da Atividade Pesqueira.
PLANO SAFRA DA PESCA E AQUICULTURA
Os principais instrumentos do governo federal para o fomento do desenvolvimento sustentvel da atividade pesqueira, com aumento da produo, da
produtividade, da gerao de emprego e de renda dessa atividade e a organizao econmica das produtoras e dos produtores pesqueiros e aqucolas,
esto reunidos no Plano Safra da Pesca e Aquicultura (PSPA) 2015/2016,
lanado em 2015. Esta ao tem como pilares o crdito, a assistncia tcnica
e a comercializao, e busca dar continuidade e complementar o 1. PSPA
2012/2014, lanado em outubro de 2012 (MPA, 2015).
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Segundo o governo federal, de acordo com dados do Banco Central e do

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), os recursos aplicados no crdito do 1. PSPA entre outubro de 2012 a dezembro
de 2014 alcanaram R$1,332bilho e abrangeram 46087 contratos. Entre
janeiro e agosto de 2015, foram aplicados R$269,3milhes em 6959 contratos, frente a R$287,6milhes em 9742 contratos em igual perodo de
2014. Entre outubro de 2012 e agosto de 2015, os estados de Santa Catarina,
Paran e So Paulo responderam, juntos, por 43,4% do valor total aplicado
e por 20,6% do total de contratos realizados. Os estados do Amazonas, Par
e Minas Gerais responderam, juntos, por 33,4% do total de contratos realizados e por 12,0% do valor total aplicado, o que indica uma concentrao
regional na execuo dos Planos.
Para acessar os programas da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais que constam do PSPA, como as linhas de
financiamento do Pronaf, a ATER, o PAA e o PNAE, os pescadores e os
aquicultores tambm devem possuir a Declarao de Aptido ao Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (DAP)9. Para isso, ne9. Sobre a DAP ver, nessa publicao, o texto Identificao e registro da agricultura familiar.

cessrio que as pessoas que praticam atividades pesqueiras atendam, simultaneamente, aos seguintes requisitos: 1) no detenham, a qualquer ttulo, rea
maior do que 4 mdulos fiscais; 2) utilizem predominantemente mo de obra
da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento; 3) tenham percentual mnimo da renda familiar originada de
atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma
definida pelo Poder Executivo; 4) dirijam seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia; 5) explorem reservatrios hdricos com superfcie
total de at 2ha ou ocupem at 500m de gua, quando a explorao se
efetivar em tanques-rede, no caso de aquicultores; 6) exeram a atividade
pesqueira artesanalmente no caso de pescadores.
Entre as aes especficas do Plano Safra da Pesca e Aquicultura para os pescadores artesanais que podem ser acessadas com o RGP e a DAP est o Programa de Revitalizao da Frota Pesqueira Artesanal (Programa Revitaliza).
Lanado em 2010, esse programa tem como objetivo promover a sustentabilidade ambiental, social e econmica da atividade, por meio da construo,
reforma e modernizao, substituio e aquisio de embarcaes de pequeno porte (at arqueao bruta igual a 20)10. Entre suas finalidades esto a
melhoria das condies de sade e segurana do trabalhador embarcado e da
qualidade do pescado beneficiado e conservado a bordo. O Revitaliza integra
a linha de financiamento Pronaf Mais Alimentos.
Outra poltica importante a que garante o benefcio do seguro-defeso, um
seguro-desemprego que corresponde ao pagamento de um salrio mnimo11
mensal ao pescador e pescadora profissional que exeram sua atividade,
exclusiva e ininterruptamente, de forma artesanal, individualmente ou em
regime de economia familiar, durante o perodo de defeso da atividade pesqueira, para a preservao da espcie12.
Alm da inscrio no RGP, para usufruir do seguro-defeso, o beneficirio
deve possuir licena de pesca e com situao cadastral ativa decorrente de
10. A arqueao bruta (AB, ou gross tonnage em ingls) um indicador adimensional de capacidade das embarcaes
calculado em funo do volume de todos os seus espaos interiores.
11. O valor do salario minimo, a partir de 1/1/2015, e de R$ 788,00. A partir de 1.o/01/2016 esse valor foi
ajustado para R$ 880,00.
12. Sobre a normatizacao do defeso, ver http://www.mpa.gov.br/files/docs/Pesca/Defeso/tabela_defeso-2.pdf e
http://www.ibama.gov.br/servicos-recursos-pesqueiros/defeso-aguas-continentais.
247

licena concedida, emitida pelo MAPA, bem como realizar o pagamento da

contribuio previdenciria nos ltimos 12 meses imediatamente anteriores
ao requerimento do benefcio, ou desde o ltimo perodo de defeso. Esto
excludos de receber o benefcio os trabalhadores de apoio pesca artesanal e
os componentes do grupo familiar do pescador profissional artesanal. Alm
disso, tambm no possvel acumular esse benefcio com outro vnculo de
emprego ou relao de trabalho; outra fonte de renda diversa da decorrente
da pesca; ou benefcio decorrente de programa federal de transferncia de
renda com condicionalidades ou de benefcio de prestao continuada da
Assistncia Social ou da Previdncia Social, exceto auxlio-acidente ou penso por morte.
Segundo dados preliminares do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
(MTPS), em 2015 acessaram o seguro-desemprego na modalidade pescador
artesanal seguro-defeso cerca de 1 milho de profissionais.
Outro instrumento importante a concesso da subveno econmica ao
preo do leo diesel, instituda em 1997, aos proprietrios, armadores ou
arrendatrios, pessoas fsicas ou jurdicas, de embarcaes de pesca nacionais,
com o objetivo aumentar a competitividade da atividade pesqueira nacional,
equiparando o preo desse combustvel, no mercado domstico, ao praticado
em nvel internacional.
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A subveno feita por meio de ressarcimento aos beneficirios aprovados no

RGP e equivale a at 25% do preo de faturamento do leo diesel na refinaria, sem a incidncia do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Segundo o governo federal, em 2014, foram beneficiadas pela
Subveno Econmica ao Preo do leo Diesel 2940 embarcaes, frente a
1937 embarcaes em 2013 e 1176 embarcaes em 2012.
A melhoria da renda e da qualidade de vida dos pescadores e das pescadoras,
das comunidades tradicionais e dos pequenos e mdios aquicultores est entre as prioridades das aes do Plano de Desenvolvimento Sustentvel Amaznia Aquicultura e Pesca (2009-2015). Esse plano foi criado com o objetivo
de apoiar o crescimento sustentvel e a reduo das desigualdades sociais,
econmicas e territoriais de maneira alternativa s matrizes produtivas vigentes, tanto de produo de protena animal como em contraposio ao desma-

tamento das reas na Amaznia Legal. Entre suas diretrizes esto a promoo
da integrao das polticas pblicas entre os diferentes nveis de governo e
a sociedade civil; a recuperao, ampliao e manuteno de unidades de
infraestrutura e logstica, como os Centros Integrados da Pesca Artesanal e
da Aquicultura, trapiches, entrepostos e fbricas de gelo, unidades de beneficiamento, caminhes frigorficos, barcos de transporte, feiras e mercados e
estaes de piscicultura, e os cursos para a alfabetizao e a qualificao profissional nos nveis tcnico e mdio.
H diferentes fontes de financiamento para os vrios instrumentos da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca. A operacionalizao e a manuteno do RGP so custeadas por recursos do Oramento
Geral da Unio (OGU). O benefcio do seguro-desemprego do pescador artesanal seguro-defeso pago conta do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
vinculado ao Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, que tem como principal fonte de recursos as contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS)
e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). As
linhas de crdito tm como fonte os recursos obrigatrios previstos no Manual
de Crdito Rural a Poupana Rural, o BNDES, os Fundos Constitucionais de
Financiamento (FCO, FNE, FNO) e o Fundo da Marinha Mercante (FMM).
DESAFIOS
As alteraes realizadas no Registro Geral da Atividade Pesqueira no mbito

da poltica nacional conferiram importncia a esse instrumento para ampliar
o reconhecimento e dar maior visibilidade aos pescadores e s pescadoras artesanais, bem como para possibilitar o acesso dessas populaes a vrias polticas pblicas especficas que promovem a segurana alimentar e nutricional.
As aes implementadas de forma associada ao Registro tm apoiado significativamente o desenvolvimento, a manuteno e o fortalecimento de comunidades pesqueiras.
O aprendizado na implementao das vrias aes e da ampliao do acesso
tem sido a principal referncia para a promoo de ajustes nos dispositivos
legais e nos procedimentos administrativos, de forma a assegurar o fortalecimento econmico desses setores e de suas organizaes e o acesso aos
diversos direitos.
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Entre esses est o direito ao territrio, cuja garantia decorre da agilizao

em curso dos processos de demarcao de territrios marinhos para a pesca
artesanal e de territrios terrestres para povos e comunidades tradicionais; da
maior efetividade das propostas de Termos de Autorizao de Uso Sustentvel
(TAUS) em reas de domnio da Unio e da regulamentao e promoo da
pesca artesanal em unidades de conservao como forma de estmulo ao uso
sustentvel dessas reas, entre vrias outras aes.
Outro tema importante a adequao dos procedimentos de concesso de
licenas ambientais s prticas da pesca artesanal e da aquicultura familiar,
reconhecendo a sua especificidade, bem como facilitar, por meio da simplificao nos trmites administrativos, o acesso dos pescadores artesanais DAP
e ao RGP e, consequentemente, ao Pronaf, ao PAA, ao PNAE e ao seguro-defeso, entre outras polticas. A dificuldade de acesso DAP e ao RGP maior
entre as pescadoras artesanais, que enfrentam obstculos para comprovar as
atividades de captura e de beneficiamento de pescado (Caisan, 2014).
Em relao participao social, reconhece-se que possvel diversificar a
representao da pesca artesanal e das mulheres pescadoras artesanais no
Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca e ampliar a interlocuo direta
dos demais rgos de governo ligados ao tema com os movimentos da pesca
artesanal em todas as fases das polticas pblicas dirigidas ao setor.
A ampliao do alcance dos instrumentos do Plano Nacional da Pesca e Aquicultura demandam um contnuo aperfeioamento dos seus aspectos normativos, das estruturas responsveis pela sua operacionalizao e dos mecanismos
de inscrio, concesso, monitoramento, avaliao e controle para garantir
que as polticas cheguem com efetividade ao seu pblico-alvo.
250
Do ponto de vista da coordenao governamental, um desafio aperfeioar

a gesto compartilhada dos recursos pesqueiros no sentido de incluir outros
setores da sociedade civil interessados e diretamente afetados pelas atividades
pesqueiras, principalmente as comunidades pesqueiras, especialmente na elaborao dos planos de gesto (Caisan, 2014; Silva, 2014). Uma possibilidade
j definida pelo MAPA e pelo MDA a reviso das normas sobre os perodos
de defeso com a participao das instncias do Sistema de Gesto Compartilhada para o uso sustentvel dos recursos pesqueiros.

A construo e implementao das polticas dirigidas pesca e aquicultura

artesanal recente mas j revelou todo o seu potencial para garantir a segurana alimentar e nutricional, elevar a renda e a contribuio desse setor para
o desenvolvimento sustentvel das economias local e regional.

BRASIL. 2006. Lei n 11326 de 24 de julho de 2006. Estabelece as diretrizes
para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. (Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11326.htm. Acessado em 30/9/2015).
BRASIL. 2009. Lei n 11959, de 29 de junho de 2009. Dispe sobre a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca (ratifica o
Decreto-Lei n 221, de 1967).(Disponvelemhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Lei/L11959.htm. Acessado em 30/9/2015).
BRASIL. 2009. Decreto n 6981, de 13 de outubro de 2009. Dispe sobre a
atuao conjunta dos Ministrios da Pesca e Aquicultura e do Meio Ambiente
nos aspectos relacionados ao uso sustentvel dos recursos pesqueiros (regulamenta o art. 27, 6., I, da Lei n 10683, de 2003). (Disponvelemhttp://www.
BRASIL. 2015. Decreto n 8425, de 31 de maro de 2015. Dispe sobre os
critrios para inscrio no RGP e para a concesso de autorizao, permisso
ou licena para o exerccio da atividade pesqueira. (Disponvel em http://www.
CAISAN. 2014. Subsdios para a discusso sobre O papel da Pesca Artesanal e da
Aquicultura Familiar na Segurana Alimentar e Nutricional na XIV Plenria do
CONSEA. Braslia, 28 de maio de 2014. 21 p. (Disponvel em http://www4.
planalto.gov.br/consea/eventos/plenarias/documentos/2014/subsidios-da-caisan-para-a-discussao-sobre-201co-papel-da-pesca-artesanal-e-da-aquicultura-familiar-na-seguranca-alimentar-e-nutricional201d-na-xiv-plenaria-do-consea.
IBAMA. Sem data. Portal Ibama. Recursos pesqueiros. (Disponvel em http://
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251

MPA. 2015. Plano Safra Pesca e Aquicultura 2015/2016. Um caminho para o crescimento dos brasileiros. Braslia, DF: MPA, 2015. 120 p. (Disponvel em http://
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SILVA, A.P. 2014. Pesca artesanal brasileira. Aspectos conceituais, histricos, institucionais e prospectivos. Palmas, TO: Embrapa Pesca e Aquicultura, 2014. 32
p. (Boletim de Pesquisa e Desenvolvimenton3).(Disponvelemhttp://www.
infoteca.cnptia.embrapa.br/bitstream/doc/995345/1/bpd3.pdf. Acessado em
30/9/2015).
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SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL INICIATIVAS BRASILEIRAS
SUPERAO
DA FOME E DA
POBREZA RURAL

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SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL INICIATIVAS BRASILEIRAS

ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A ALIMENTAO E A AGRICULTURA (FAO)

ABREVIAES E SIGLAS OU ANACRNIMOS

ROMPER O CRCULO DA POBREZA RURAL

INCLUSO PRODUTIVA E TRANSFERNCIA DE

53 CRDITO E GARANTIA DE RENDA PARA A

PESQUISA E EXTENSO RURAL PARA A

103 COOPERATIVISMO DA AGRICULTURA FAMILIAR E

119 AQUISIO DE ALIMENTOS DA AGRICULTURA

137 ALIMENTAO ESCOLAR E AGRICULTURA FAMILIAR

171 CONVIVNCIA COM O SEMIRIDO

221 AGRICULTURA E MUDANAS CLIMTICAS

erradicao da fome e a diminuio da pobreza e das desigualdades sociais

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

so instrumento para aprimorar o compartilhamento de prticas, sobretudo,

Brasil conta com uma larga tradio de esforos e polticas pblicas

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

ABA Associao Brasileira de Agroecologia

BPC Benefcio de Prestao Continuada da

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

CMN Conselho Monetrio Nacional

e-PING Padres de Interoperabilidade de

ABREVIATURAS, SIGLAS E ACRNIMOS

INSS Instituto Nacional de Seguro Social

PNAE Programa Nacional de Alimentao

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

Pronatec Programa de Acesso ao Ensino

SIPAF Selo de Identificao da Participao da

Romper o ciclo da pobreza rural

Brasil foi reconhecido pela Organizao das Naes Unidas para a

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

O Programa Bolsa Famlia, a valorizao do salrio mnimo e a

O sucesso do plano Brasil Sem Misria ampliou a repercusso internacional

e formulao de polticas pblicas dirigidas erradicao da fome e da pobreza e,

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

combater a fome, promover a segurana alimentar e nutricional e garantir o direito

As aes desse programa esto orientadas a fortalecer aspectos da capacidade

FAO, governos e sociedade civil: novos mecanismos de construo de polticas

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

segurana alimentar, incluindo o direito alimentao adequada e saudvel;

rural, que vem sendo implementada a partir da recuperao do papel do Estado

institucionais e o desenho e a aplicao dos instrumentos de polticas pblicas. Um

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

Em seguida vem o texto que apresenta a experincia de identificao e

Os desafios e os instrumentos para a promoo do desenvolvimento

o caso da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), do

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

H, portanto, um cenrio favorvel na regio que permite assumir novos

MARCO LEGAL E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

CELAC. 2015. Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricin e Erradicacin de el

FAO. 2015. Programa de Cooperacin Internacional Brasil FAO. (Disponvel em

Incluso produtiva e transferncia de

esde 2003 o Brasil j retirou 36 milhes de pessoas da extrema pobreza,

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

de gua e 64,5% tinham esgotamento sanitrio no domiclio (MDS, 2015c,

O desafio era grande, pois at 2003 os programas de transferncia de renda

INCLUSO PRODUTIVA E TRANSFERNCIA DE RENDA

mnimo, a ampliao da rede de proteo social, a expanso do mercado de

Aps o desafio de zerar a fome, os resultados do Censo Demogrfico de 2010

SUPERAO DA FOME E DA POBREZA RURAL

das polticas sociais no Brasil: i) a definio de uma linha de extrema pobreza

INCLUSO PRODUTIVA E TRANSFERNCIA DE RENDA

universalizao do acesso a bens e servios pblicos deve estar alicerado