Ocupao Irregular do Solo Urbano:

O Papel da Legislao Federal

por Victor Carvalho Pinto

I Introduo
O parcelamento do solo constitui o instituto jurdico pelo qual se
realiza a primeira e mais importante etapa de construo do tecido urbano,
que a da urbanizao. Nessa etapa, define-se o desenho urbano, constitudo
pela localizao das reas pblicas destinadas a praas, equipamentos urbanos
e comunitrios, traado do sistema virio e configurao dos lotes. Os lotes
definem a localizao precisa das edificaes que sero sobre eles
construdas, nos termos fixados pelo plano diretor. Assim sendo, uma boa
gesto do parcelamento do solo condio indispensvel para que a cidade
tenha um crescimento harmnico, que respeite o meio ambiente e propicie
qualidade de vida para os moradores.
Entretanto, a maior parte do territrio urbano do Pas tem sido
constitudo mediante parcelamento irregular do solo. So os chamados
loteamentos clandestinos, empreendimentos realizados margem da
legislao urbanstica, ambiental, civil, penal e registrria, em que se abrem
ruas e demarcam lotes sem qualquer controle do Poder Pblico. Estes so em
seguida alienados a terceiros, que rapidamente iniciam a construo de suas
casas. Os assentamentos assim constitudos no obedecem a qualquer
planejamento urbanstico e so totalmente carentes de infra-estrutura.

Os loteamentos clandestinos podem ser promovidos tanto pelos

proprietrios do terreno quanto por terceiros. No primeiro caso, busca-se
escapar dos procedimentos e nus contidos nas leis federais, estaduais e
municipais, tais como destinao de reas pblicas e realizao de obras de
infra-estrutura. No segundo, trata-se da chamada grilagem de terras, em que
pessoas inescrupulosas vendem terrenos alheios como se lhes pertencessem.
Nem sempre imediata a identificao da grilagem de terras. Em
virtude da fragilidade do sistema de registros de imveis, muitas vezes
apresentam-se mais de uma pessoa com ttulos de propriedade sobre o mesmo
terreno. comum tambm a existncia de ttulos com descries vagas do
imvel, que no permitem sua precisa delimitao.

Independentemente desses aspectos civis, os moradores de

loteamentos clandestinos no so proprietrios de seus terrenos, mesmo
quando o loteador o proprietrio da gleba original. Isso ocorre porque a
regularidade urbanstica do empreendimento sempre uma condio para seu
registro em cartrio, momento em que so individualizados os lotes, mediante
abertura das respectivas matrculas. Antes do registro, os lotes ainda no
existem juridicamente e portanto no constituem objeto suscetvel de ser
alienado.

Ao lado dos loteamentos clandestinos, tambm constituem

parcelamento irregular do solo os assentamentos informais criados
diretamente pelos moradores. Estes podem ter origem em ocupaes
individuais, que se agregam ao longo do tempo, ou coletivas, organizadas por

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movimentos sociais. Nesses casos, comumente denominados favelas, no

h um empreendedor que venda os terrenos, nem prestaes a serem pagas.
Dentre outros transtornos causados pela ocupao irregular do
solo urbano, destacam-se os seguintes: desarticulao do sistema virio,
dificultando o acesso de nibus, ambulncias, viaturas policiais e caminhes
de coleta de lixo; formao de bairros sujeitos a eroso e alagamentos,
assoreamento dos rios, lagos e mares; ausncia de espaos pblicos para
implantao de equipamentos de sade, educao, lazer e segurana;
comprometimento dos mananciais de abastecimento de gua e do lenol
fretico; ligaes clandestinas de energia eltrica, resultando em riscos de
acidentes e incndios; expanso horizontal excessiva da malha urbana,
ocasionando elevados nus para o oramento pblico.

A ocupao irregular do solo est na origem, portanto, dos

principais problemas urbanos, em reas to variadas quanto segurana, sade,
transportes, meio ambiente, defesa civil e proviso de servios pblicos. Esses
problemas no afetam apenas a populao neles residente, mas estendem-se
para toda a populao, seja pela ampliao desnecessria dos custos de
urbanizao, seja pelas externalidades negativas decorrentes de fenmenos
como a contaminao e o assoreamento dos recursos hdricos e a
disseminao de doenas contagiosas.
A ocupao ilegal do solo urbano uma forma de obteno de
renda utilizada por pessoas de todas as classes sociais. Ao lado dos ocupantes
que efetivamente sem teto, esto pessoas que pagavam aluguel, que
moravam com parentes ou mesmo que j tinham uma moradia, mas querem

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simplesmente ampliar seu patrimnio. Muitos lotes so ocupados, desde a

origem, apenas por prepostos de grileiros, que os pagam para exercer a posse
em seu nome. Outros so ocupados originalmente por algum que logo os
aluga a terceiros. De fato, tambm nas favelas grande parte dos moradores
paga aluguel.
Mesmo quando compram terrenos de um empreendedor, a
maioria dos moradores de assentamentos informais tem conscincia de sua
ilegalidade e das carncias de infra-estrutura. Essa condio aceita em
funo dos preos mais baixos. Ocorre que os terrenos sofrem uma
valorizao extraordinria durante a urbanizao e regularizao do
assentamento. medida que os terrenos se valorizam, grande parte dos
moradores originais os vendem para pessoas de renda mais alta e buscam
novos assentamentos informais em que possam reiniciar o processo.
No se trata apenas de um passivo a ser coberto por
investimentos em urbanizao e regularizao fundiria. Tampouco se pode
atribuir a irregularidade urbana exclusivamente pobreza da populao e
falta de uma poltica habitacional. Nenhuma poltica voltada para os atuais
assentamentos atingir seus objetivos enquanto no for implementado um
conjunto de medidas voltadas para impedir o surgimento de novos
assentamentos clandestinos.

II Propostas Legislativas para o Controle do Parcelamento Irregular do

Solo Urbano
1 Introduo da pena de perda do bem irregularmente loteado

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O parcelamento do solo realizado clandestinamente tipificado

pela Lei n 6.766, de 1979, como crime contra a Administrao Pblica:
Art. 50 - Constitui crime contra a Administrao Pblica:
I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou
desmembramento do solo para fins urbanos sem autorizao do rgo
pblico competente, ou em desacordo com as disposies desta Lei ou
das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municpios;
II - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou
desmembramento do solo para fins urbanos sem observncia das
determinaes constantes do ato administrativo de licena;
III - fazer, ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou
comunicao ao pblico ou a interessados, afirmao falsa sobre a
legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins
urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.
Pena: Recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5
(cinco) a 50 (cinqenta) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas.
Pargrafo nico. O crime definido neste artigo qualificado, se
cometido:
I - por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou
quaisquer outros instrumentos que manifestem a inteno de vender
lote em loteamento ou desmembramento no registrado no Registro de
Imveis competente;
II - com inexistncia de ttulo legtimo de propriedade do imvel
loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no art. 18, 4 e 5,
desta Lei, ou com omisso fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato
no constituir crime mais grave. (NR) (Redao dada pela Lei n
9.785, 29/01/99)
Pena: Recluso, de 1 (um) a 5 (cinco) anos, e multa de 10 (dez)
a 100 (cem) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas.
Art. 51 - Quem, de qualquer modo, concorra para a prtica dos
crimes previstos no artigo anterior desta Lei incide nas penas a estes
cominadas, considerados em especial os atos praticados na qualidade
de mandatrio de loteador, diretor ou gerente de sociedade.
Pargrafo nico. (VETADO) (Includo pela Lei n 9.785,
29/01/99)
Art. 52 - Registrar loteamento ou desmembramento no
aprovado pelos rgos competentes, registrar o compromisso de
compra e venda, a cesso ou promessa de cesso de direitos, ou
efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou
desmembramento no registrado.

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Pena: Deteno, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a

50 (cinqenta) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas, sem
prejuzo das sanes administrativas cabveis.

Entretanto, a Lei n 9.099, de 1995, que instituiu os juizados

especiais cveis e criminais, previu a suspenso do processo nos crimes
cominados com pena mnima de at um ano de priso (art. 89). A suspenso
dura de dois a quatro anos, aps os quais extinta a punibilidade do acusado.
Durante esse perodo, ele dever apresentar bom comportamento e reparar o
dano causado, salvo motivo justificado.
Alm disso, a Lei n 9.714, de 1998, determinou a substituio
das penas privativas de liberdade pelas restritivas de direitos mais
conhecidas como penas alternativas nos crimes apenados com priso no
superior a quatro anos.
Em decorrncia dessas mudanas no direito penal, adotou-se
como prtica, nos crimes de loteamento clandestino, a substituio da pena
privativa de liberdade por uma pena alternativa. Ocorre que, ante o
desaparelhamento do poder pblico para a fiscalizao do cumprimento
dessas penas, generalizou-se entre os juzes a condenao do infrator a
distribuir cestas bsicas populao carente. Como resultado, o que se tem
verificado que a capacidade dissuasria da criminalizao do loteamento
clandestino foi bastante reduzida.
Uma providncia importante para restabelecer o poder
dissuasrio da sano penal seria a introduo da pena de perdimento do bem
ilegalmente loteado como alternativa priso do empreendedor. Tal pena tem
fundamento constitucional no art. 5o, XLVI, da Constituio:
Art. 5o, XLVI a lei regular a individualizao da pena e
adotar, entre outras, as seguintes:
a) privao ou restrio da liberdade;
b) perda de bens;

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c) multa;
d) prestao social alternativa;
e) suspenso ou interdio de direitos.

A perda do bem certamente teria um forte poder dissuasrio, uma

vez que incidiria diretamente sobre os incentivos econmicos da atividade
criminosa. Alm disso, contribuiria para viabilizar a prpria regularizao do
assentamento, dispensando o Poder Pblico da necessidade de desapropriar a
gleba.
Naturalmente, a perda do bem s seria aplicada na hiptese de
empreendimento feito pelo proprietrio do terreno, no se aplicando aos casos
de grilagem. Esta est atualmente enquadrada na modalidade qualificada do
crime, prevista no pargrafo nico, II, do art. 50, apenada com um a cinco
anos de recluso. Sendo a pena mxima superior a quatro anos, no h
possibilidade de substituio por penas alternativas, mas sendo a pena mnima
de um ano, pode haver a suspenso condicional do processo. A fim de que
tambm esta alternativa seja excluda, sugere-se a elevao da pena mnima
do crime qualificado para dois anos de recluso.

2 Vedao do Acesso s Redes de Infra-Estrutura

Um assentamento em rea urbana no se consolida se no
conseguir acesso a gua e energia eltrica. Assim sendo, as primeiras
providncias de seu promotores so perfurar poos e fazer ligaes
clandestinas s redes de energia eltrica. Muitas vezes, os poos contaminam
ou esgotam as guas subterrneas, prejudicando o abastecimento futuro do
assentamento e das reas prximas. J as ligaes no apenas causam graves
prejuzos para as empresas concessionrias, mas oneram a toda a populao,
uma vez que acarretam aumento das tarifas e apresentam riscos de acidentes.

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No so raros os casos de pessoas eletrocutadas e de incndios provocados

por ligaes eltricas clandestinas.
Muitas vezes, as empresas concessionrias preferem oficializar a
combater as ligaes clandestinas. No caso do saneamento, comum que se
faa a ligao de gua, mas no a de esgotamento, o que cria o chamado
esgoto a cu aberto, uma das principais fontes de transmisso de doenas.
Ocorre que o fornecimento oficial de gua e energia eltrica consolida
irreversivelmente o assentamento e at contribui para sua expanso, uma vez
que viabiliza a implantao de novas ligaes clandestinas a partir das
oficiais. As ligaes oficiais em assentamentos ilegais representam, em ltima
instncia, o prprio Poder Pblico contribuindo para o desenvolvimento
urbano desordenado.
O mais grave que muitos desses assentamentos localizam-se
em reas de risco ou de preservao ambiental e no podem ser regularizados.
So comuns, em todo o pas, os assentamentos em reas de proteo de
mananciais, encostas sujeitas a desmoronamentos e vrzeas alagveis
realizados clandestinamente, mas totalmente eletrificados.
No h uma regra clara quanto possibilidade ou no de ligao
dos assentamentos ilegais s redes de energia eltrica, gua, esgoto e
telecomunicaes. Na verdade, o Poder Pblico tm at estimulado a
consolidao

de

loteamentos

clandestinos,

ao

estabelecer

para

as

concessionrias obrigaes de atendimento a qualquer usurio e de

universalizao do acesso aos servios. Tais ligaes, no entanto, so
atualmente o principal fator de estmulo expanso irregular do tecido
urbano.

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No se pode admitir, portanto, que as redes de infra-estrutura

urbana sejam implantadas margem da legislao urbanstica. A rigor, o
objetivo maior do loteamento exatamente o controle pelo Poder Pblico do
desenho urbano. Implantar a infra-estrutura antes de aprovar o projeto
urbanstico do assentamento subverter completamente o direito urbanstico,
tornando incua qualquer poltica de planejamento urbano. No seria exagero
dizer que as empresas distribuidoras de energia eltrica so as principais
loteadoras clandestinas do pas.
As ligaes oficiais dos assentamentos s redes pblicas de infraestrutura s devero ser realizadas em assentamentos regulares ou em vias de
regularizao. Somente aps a deciso do Poder Pblico de regularizar o
assentamento, fundamentada em estudo tcnico urbanstico realizado por
profissional habilitado, poder uma concessionria de servio pblico realizar
ligaes oficiais para abastecimento de gua e energia eltrica.
O controle do acesso energia eltrica a maneira mais eficaz
de conteno dos loteamentos clandestinos. Abrir ruas e vender lotes fcil,
mas pouqussimas pessoas estariam dispostas a comprar esses lotes e neles
residir se no fosse pela expectativa de que eles estivessem logo dotados de
gua e energia eltrica.
Controlar a distribuio de energia eltrica muito mais simples
que controlar o acesso gua ou fiscalizar o uso do solo. Enquanto as redes
de energia so monitoradas distncia, por mtodos automatizados, o
controle do uso do solo demanda a presena de fiscais e de equipamentos nem
sempre disponveis aos Municpios. J a gua pode ser captada diretamente
por poos ou distribuda por carros-pipa. Alm disso, as distribuidoras de
energia so poucas e podem ser facilmente fiscalizadas pela Agncia
reguladora. Destaque-se, ainda, que, por ser uma concesso federal, a

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distribuio de energia eltrica est protegida contra as presses polticas

locais. O prprio ato fsico de eliminar os gatos da rede de energia muito
menos custoso politicamente que a derrubada de barracos ou casas de
alvenaria.
importante que a legislao que trata da ANEEL (Agncia
Nacional de Energia Eltrica) seja alterada, para que vedar s concessionrias
de distribuio a ligao oficial de assentamentos ilegais e a tolerncia s
ligaes clandestinas. As frmulas de clculo das tarifas tambm devero ser
analisadas, a fim de impedir que os prejuzos decorrentes das ligaes
clandestinas sejam repartidos com o conjunto da populao.

3 Caracterizao como Improbidade Administrativa da Omisso

das Autoridades Municipais na Fiscalizao do Uso do Solo
Como desrespeito legislao urbanstica que , o loteamento
clandestino constitui, evidentemente, ilcito administrativo, sujeito s sanes
previstas na legislao de cada Municpio. Dentre estas, destacam-se as de
multa, embargo e demolio, tradicionais em nosso direito administrativo.
Raros

so

os

Municpios,

no

entanto,

que

fiscalizam

adequadamente o uso do solo. Quando ocorre a fiscalizao, h grande

dificuldade em fazer valer o poder de polcia. As notificaes de infrao so
solenemente desconsideradas pelos infratores.
Uma das principais causas da fragilidade do poder de polcia
municipal a omisso das autoridades, que muitas vezes so pressionadas por
polticos locais, articulados com os empreendedores ou apenas desejosos de
constituir um eleitorado junto aos ocupantes dos terrenos.

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A omisso das autoridades na fiscalizao do uso do solo deve

ser caracterizada explicitamente como uma hiptese de improbidade
administrativa, o que permitiria a punio dos administradores coniventes
com os loteamentos clandestinos, cuja conduta to ou mais grave que a dos
prprios empreendedores.
4

Atribuio s Guardas Municipais de Competncia para Exercer

o Poder de Polcia no Campo Urbanstico
H uma lacuna institucional no que diz respeito ao exerccio do

poder de polcia urbanstica. O Municpio o ente da federao responsvel

pelo controle do uso do solo (art. 30, VIII da Constituio), mas no clara a
competncia da guarda municipal para a represso s infraes urbansticas.
As medidas administrativas de embargo e demolio de obras,
que so aquelas mais eficazes e imediatas, tm sido executadas com apoio das
Polcias Militares. Essas, entretanto, so estaduais e no consideram tais aes
prioritrias, preocupadas que esto com a criminalidade em geral.
Segundo a Constituio Federal, os Municpios podero
constituir guardas municipais destinadas proteo dos seus bens, servios e
instalaes, conforme dispuser a lei (art. 144, 8). Esta redao no impede
a atribuio s guardas municipais, de competncia para atuarem no exerccio
do poder de polcia municipal, o que deve ser feito pela edio de uma lei
federal, caracterizando a fiscalizao do uso do solo como um servio
municipal, para cuja proteo pode ser utilizada a guarda municipal.
Vale citar as palavras de Raphael Augusto Sofiati de Queiroz,
assessor jurdico da Guarda Municipal do Rio de Janeiro: o poder de polcia
urbanstica o exerccio indispensvel consecuo das normas imperativas
do Plano Diretor. E no h dvidas de que a Guarda Municipal quem exerce

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o Poder de Polcia Urbanstica (Direito Pblico e Segurana Pblica. Editora

Lumen Juris, 2001, Rio de Janeiro, p. 27).
Tal medida no apenas desoneraria as Polcias Militares, que j
esto sobrecarregadas com suas atribuies ordinrias, mas sobretudo
permitiria aos Municpios terem maior agilidade na sua atuao fiscalizadora.

5 Positivao do Princpio da Auto-executoriedade dos Atos

Administrativos
Outro grave obstculo ao controle do uso do solo consiste na no
aplicao pelos tribunais do princpio da auto-executoriedade dos atos
administrativos, segundo o qual estes independem de autorizao judicial para
serem executados.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, nenhuma procedncia
tem a objeo de que a ao sumria da Administrao Pblica pode lesar o
indivduo, na sua liberdade ou no seu patrimnio. Exigir-se prvia autorizao
do Poder Judicirio equivale a negar-se o prprio poder de polcia
administrativa, cujo ato tem de ser direto e imediato, sem as delongas e
complicaes de um processo judicirio prvio (Direito Municipal
Brasileiro, 6 edio, Malheiros, 1993).
Embora universalmente aceito pela doutrina, tal princpio
freqentemente ignorado pelo Poder Judicirio, o que resulta na concesso de
liminares contra o Poder Pblico, quando este age diretamente na represso
dos ilcitos urbansticos. Alm disso, as Polcias Militares recusam-se a
obedecer diretamente ao Municpio, exigindo ordem judicial para a realizao
dos atos de embargo e demolio.

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Na prtica, raros so os Municpios que dispem de uma

Procuradoria prpria para o acionamento do Poder Judicirio. A maioria
meramente comunica a existncia do ilcito ao Ministrio Pblico, para que
este promova a Ao Civil Pblica. Com isso, sobrecarrega-se a Justia e
perde-se um tempo precioso, durante o qual o assentamento se consolida.
Sugere-se a positivao em lei federal do princpio da autoexecutoriedade dos atos administrativos, pelo menos na esfera urbanstica,
medida que reduziria a demanda sobre o Poder Judicirio e o Ministrio
Pblico e permitiria uma atuao imediata das Prefeituras desde os primeiros
atos de ocupao irregular do solo.
III Concluso
O parcelamento irregular do solo est na raiz dos principais
problemas urbanos brasileiros. Embora a responsabilidade direta pela fiscalizao
do uso do solo seja dos Municpios, o Congresso Nacional tem um amplo espectro
de aes sua disposio para aperfeioar as instituies existentes. As medidas
ora propostas visam contribuir para esse objetivo, corrigindo ambigidades,
preenchendo lacunas e racionalizando a atuao dos rgos pblicos.
Consultoria Legislativa, 8 de julho de 2003.

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