O Impeachment Na CF 1988 Ives Gandra

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Ives Gandra da Silva Martins
O Impeachment na Constituio de 1988
O impeachment presidencial
Alguns juristas de expresso no Brasil tm defendido a

tese de que, para a instaurao do processo de impeachment,
no h necessidade de sua aprovao por 2/3 dos deputados
federais.
Em que pese o respeito que me merecem os referidos
doutrinadores, no me parece que tenham razo, muito embora
a tese que defendem agrade-me mais do que aquela que,
infelizmente, hospedo.
que aprendi a ler a Constituio como ela est escrita e
no como gostaria que estivesse escrita.
As razes da inteligncia que extraio da Lei Suprema so
simples e passo, brevemente, a expor.
Em dois momentos, fez o constituinte meno abertura
de um processo contra o presidente. H meno instaurao
de um processo pela Cmara e meno instaurao de outro
processo pelo Senado.
Esto os artigos 51, inciso I, e 86, primeiro, inciso II, da
Constituio Federal, assim redigidos:
Art. 51. Compete privativamente Cmara dos
Deputados:
I. autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao
de processo contra o presidente e o vice-presidente da Repblica
e os ministros de Estado;
Art. 86...
primeiro. O presidente ficar suspenso de suas funes:
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II. nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do

processo pelo Senado Federal.
H, pois, dois incios de processo, um na Cmara e outro
no Senado.
A aparente contradio entre os dois dispositivos ,
todavia, solucionada pela leitura do art. 86, caput, que
determina tambm a necessidade de 2/3 dos deputados no
mais para abrir processo de apurao, mas para encerramento
do mesmo, isto , para aceitao da acusao. Seu discurso o
seguinte:
Admitida a acusao contra o presidente da Repblica,
por dois teros da Cmara dos Deputados, ser ele submetido
a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes
penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade.
Aos trs dispositivos mencionados, acrescente-se o artigo
58, terceiro, que d s CPIs poderes judiciais de investigao,
sendo sua dico a que se segue:
terceiro. As Comisses Parlamentares de Inqurito,
que tero poderes de investigao prprios das autoridades
judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das
respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um tero de seus membros, para a apurao
de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses,
se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Ora, a integrao dos quatro dispositivos parece-me
ofertar um claro caminho para o processo de impedimento
presidencial.
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Entendo, conciliando os quatro dispositivos, que a

instaurao do processo de investigao do crime de
responsabilidade ou de crime comum, na Cmara dos
Deputados, deve seguir a sinalizao do artigo 51, inciso I.
Autorizada a instaurao de uma CPI, nos termos do
artigo 58, terceiro, da Constituio Federal, com poderes
judiciais de investigao, para apurar os eventuais delitos de
responsabilidade ou comuns, se esta concluir pela existncia
dos referidos crimes, submeter sua concluso Cmara dos
Deputados, que se reunir novamente para, por 2/3 de seus
membros, admitir ou no a acusao, agora seguindo o rito do
artigo 86, caput, da Carta Magna.
Se admitida a acusao por crime comum, ser o processo
enviado ao S.T.F.; se por crime de responsabilidade, para o
Senado.
Chegando ao Senado, nos crimes de responsabilidade,
este dever, nos termos dos artigos 86, primeiro, inciso II,
iniciar o processo de julgamento, no exigindo a Constituio
qurum qualificado, visto que no poder o Senado deixar de
instaurar o processo, o mesmo ocorrendo em relao eventual
condenao.
Apenas esta interpretao pode justificar a meno, pelo
constituinte, a duas instauraes de processos, uma na
Cmara e outra no Senado. Mais do que isto: tal interpretao
no torna ilgica e inqua a inteno do constituinte.
No torna ilgica, visto que interpretao contrria
exigiria a abertura de um processo para encerr-lo no mesmo
momento, e ainda que a instaurao e o encerramento pela
acusao se dariam no mesmo ato.
Afasta a iniquidade, pois, na exegese de norma
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sancionatria, a interpretao deve ser sempre pela

benignaamplianda , pela interpretao mais favorvel ao
acusado e a interpretao pretendida favorece ao acusador. Em
outras palavras, na dvida, prevalece a tese mais favorvel ao
acusado e no a mais favorvel ao acusador.
Tais rpidas consideraes eu as fao para evitar que um
incio incorreto do processo de investigao para o impeachment
leve o presidente da Repblica a impetrar mandado de
segurana contra o ato da Cmara que der incio a tal
procedimento sem o qurum constitucional, podendo obter
liminar, de imediato, e paralisar toda a apurao at o
julgamento do mrito, aps o recebimento de informaes da
Cmara e manifestao da Procuradoria Geral da Repblica.
Em outras palavras, a Constituio pode no me agradar
e, decididamente, no me agrada no que diz respeito ao rito
atrs indicado. A garantia do presidente da Repblica - e a
minha garantia, enquanto cidado vivendo num Estado de
Direito -, est, entretanto, em que todos cumpram a Constituio
e, nas acusaes, o princpio do devido processo legal. Que a
vontade de condenar um presidente, cuja gesto da coisa
pblica parece estar maculada pelos fatos j veiculados pela
imprensa, no leve os brasileiros e, principalmente, os juristas
a atropelarem o devido processo legal, que garantia de todos,
pois, neste caso, estar-se- prestando no um servio, mas um
desservio nao.
Procedimento parlamentar para

instaurao de processo contra o
Presidente da Repblica
opinio legal
CONSULTA
Consulta-me a Presidncia da Repblica, por seu eminente
Chefe da Assessoria Jurdica, Professor Gilmar Ferreira
Mendes, sobre o seguinte:
Considerando que o art. 102, inc. I, alnea b, da
Constituio Federa1 atribui competncia ao Supremo Tribuna1
Federal para processar e julgar originariamente o Presidente
da Repblica nas infraes penais comuns;
Considerando que a Cmara dos Deputados tem
competncia privativa para autorizar, por dois teros de seus
membros, a instaurao de processo contra o Presidente da
Repblica, nos termos do art. 51, inc. I;
Considerando que o julgamento do Presidente da
Repblica por crime de responsabilidade pressupe seja
admitida a acusao por dois teros da Cmara dos Deputados
(art. 86, caput).
1) A autorizao da Cmara dos Deputados, a que alude o
art. 51, inc. I, da Constituio Federal, exigida para qualquer
processo contra o Presidente da Repblica, abrangendo,
portanto, processo por crimes de responsabilidade?
2) A deliberao da Cmara dos Deputados sobre
instaurao de processo contra o Presidente da Repblica, nos
casos do art. 51, inc. I, e do art. 86, da Constituio Federal,
deve ser tomada por voto nominal e secreto dos Deputados?
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3) Foram objeto de recepo pela Constituio Federal de

1988 as normas da Lei 1079, de 10/4/50, que definem os
crimes de responsabilidade e regulam o respectivo processo de
julgamento?
4) O critrio constitucional da proporcionalidade dos
Partidos e Blocos Parlamentares dos rgos do Poder Legislativo
(art. 58, 1) prevalece em relao Comisso Especial de que
cuida o art. 19 da Lei 1079/50?
5) O elevado nmero de Partidos atualmente representados
na Cmara dos Deputados e a diminuta representao de
alguns deles, que, por vezes, no ultrapassa um ou dois
membros, permite abrandamento da regra do art. 19 da lei
1079/50, que prev a participao de todos os Partidos?
RESPOSTA
No ofertarei um parecer, mas singela opinio legal, em
face da urgncia requerida.
De incio, mister se faz apresentar trs esclarecimentos.
O primeiro deles que, sobre os trabalhos da CPI e seus
desdobramentos, j me pronunciei repetidas vezes, em artigos,
conferncias e entrevistas, ratificando nesta resposta tudo o
que j disse, sem alterar qualquer posio assumida.
O segundo que no receberei honorrios para redigi-la.
Sendo apenas advogado, quando prestei juramento perante a
Ordem dos Advogados, prometi defender com zelo meus
clientes e com dedicao as instituies do pas. Dos meus
clientes recebo o necessrio para viver, razo pela qual posso
expor minhas opinies em defesa das instituies, sem
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remunerao, na maior parte das vezes, dos poderes constitudos

que me consultam, perante os quais mantenho a independncia
e a liberdade de dizer sempre o que penso, nada obstante o
desconforto que isto possa me provocar1.
O terceiro esclarecimento que estou preparando parecer
jurdico para o ilustre jurista e deputado Hlio Bicudo, sobre
outros aspectos relacionados com eventual pedido de
impeachment do Presidente Collor.
A minha resposta sobre as questes formuladas dizem,
pois, apenas respeito aos aspectos procedimentais de um
pedido de impeachment, luz do texto constitucional2.
1- Para meus alunos escrevi um Declogo do Advogado, em 1985, cujos
mandamentos 6 a 10 esto assim redigidos:
6. O advogado no recebe salrios, mas honorrios, pois que os primeiros
causdicos, que viveram exclusivamente da profisso, eram de tal forma
considerados, que o pagamento de seus servios representava honra admirvel.
S justo na determinao do valor de teus servios, justia que poder levar-te a
nada pedires, se legtima a causa e sem recursos o lesado. , todavia, teu direito
receberes a justa paga por teu trabalho.
7. Quando os governos violentam o Direito, no tenhas receio de denunci-los,
mesmo que perseguies decorram de tua postura e os pusilnimes te critiquem
pela acusao. A histria da humanidade lembra-se apenas dos corajosos que
no tiveram medo de enfrentar os mais fortes, se justa a causa, esquecendo ou
estigmatizando os covardes e os carreiristas.
8. No percas a esperana quando o arbtrio prevalece. Sua vitria temporria.
Enquanto fores advogado e lutares para recompor o Direito e a Justia, cumprirs
teu papel e a posteridade ser grata legio de pequenos e grandes heris, que
no cederam s tentaes do desnimo.
9. O ideal de Justia a prpria razo de ser do Direito. No h direito formal sem
Justia, mas apenas corrupo do Direito. H direitos fundamentais inatos ao ser
humano que no podem ser desrespeitados sem que sofra toda a sociedade. Que
o ideal de Justia seja a bssola permanente de tua ao, advogado. Para isto
estuda sempre, todos os dias, a fim de que possas distinguir o que justo do que
apenas aparenta ser justo.
10.Tua paixo pela advocacia deve ser tanta que nunca admitas deixar de advogar.
E se o fizeres, temporariamente, continua a aspirar o retorno profisso. S
assim poders, dizer, hora da morte: Cumpri minha tarefa na vida. Restei fiel
minha vocao. Fui advogado.
2- No creio, como relembra Prado Kelly, que seja uma antiguidade o
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A primeira questo refere-se ao disposto no artigo 51

inciso I da Constituio Federal, assim redigido:
Compete privativamente Cmara dos Deputados:
autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao
de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da
Repblica e os Ministros de Estado.
No me parece haver dvida de que tal artigo exija dois
teros dos membros da Cmara dos Deputados para a
instaurao de um processo de responsabilidade ou por crime
comum contra o presidente da Repblica3.
instituto, tendo dito: Desde, porm, que o poder real se enfraqueceu, sob a
casa de Hanover, e se iniciaram as prticas do regime parlamentar, com as
reunies privadas do gabinete, no reinado de Jorge I, perimiu-se, a bem dizer,
a responsabilidade penal dos ministros e lhe sucedeu a responsabilidade
poltica, i. e., a possibilidade de destituio do Ministrio pela Cmara, com a
contrapartida, afinal, da dissoluo dessa ltima por empenho daquele, como
no famoso precedente de Pitt. Esse tipo de governo foi compondo suas peas at
o comeo do sculo XIX. E, quando se aperfeioou, tornou obsoleto o processo
de impeachment, relegado, como diz Barthlemy, ao museu das antiguidades
constitucionais. O ltimo caso foi o de Lord Melville, por concusso, em 1804,
o que levou Sir Robert Peel a observar: the days of impeachment are gone. E
embora Cox -lembrado e seguido por Fischel (La Const. dAngleterre, v.2, p.362)sustente que esse meio subsiste sempre em direito, no foi feliz a tentativa
de revigor-lo em 1848, ao pretender Anstey a acusao de Lord Palmerston
(Enciclopdia Saraiva do Direito - 42, Saraiva, 1977, p.246).
3- Manoel Gonalves Ferreira Filho ensina que:
Autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao de processo contra o
Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de Estado;
Autorizao para a instaurao de processo. A atual Constituio prev aqui uma
fase preliminar em relao ao processo do Presidente da Repblica, do VicePresidente ou dos Ministros de Estado, quer nos crimes comuns, quer nos crimes
de responsabilidade. Nenhum processo dessa natureza poder iniciar-se sem
que antes a Cmara o autorize, pela maioria qualificada de dois teros de seus
membros. Estabelece com isto, em favor dessas autoridades, uma prerrogativa
anloga que confere aos congressistas no art. 53, 1 (v.infra).
Assim sendo, o processo dessas autoridades apenas se inicia aps autorizao da
Cmara dos Deputados (Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. 2,
Saraiva, 1992, p.32).
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Discute-se, para a instaurao de qualquer processo

contra o presidente da Repblica, se a norma de comando seria
o artigo 47 da Constituio Federal, desta forma redigido:
Salvo disposio constitucional em contrrio, as
deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas
por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus
membros.
O prprio dispositivo oferta a resposta ao ter sua dico
inicial assim materializada:
Salvo disposio constitucional em contrrio...4.
Ora, a disposio constitucional em contrrio est no
discurso do artigo 51 inciso I da lei suprema, que norma
especial e que prevalece, nos critrios hermenuticos, sobre a
norma geral.
Com efeito, a lei de introduo ao Cdigo Civil, que
oferece o instrumental exegtico para a inteligncia da ordem
legal, permite a convivncia de disposies gerais e especiais,
estando o artigo 2 assim redigido:
No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor
at que outra a modifique ou revogue.
1. A lei posterior revoga a anterior quando
4- Pinto Ferreira lembra que: A Constituio ou a lei podem fixar o qurum.
Mas, no silncio delas, compete Cmara fixar o qurum e a tcnica mais
adequada para sua contagem, conforme deciso da Suprema Corte Americana
no pleito United States-Balleis (1892). Entretanto, no silncio da norma legal, o
qurum a prpria maioria absoluta, indispensvel para a abertura das sesses
e para a prpria votao.
A Mesa verifica se existe ou no qurum, ex-officio ou a requerimento de qualquer
dos representantes do corpo legislativo. Basta a presena destes em nmero
legal, mesmo que no tomem parte nas votaes em causa (Comentrios
Constituio Brasileira, 2 vol., Saraiva, 1990, p.500).
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expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou

quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei
anterior.
2. A lei nova, que estabelea disposies gerais ou
especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a lei
anterior.
3 Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se
restaura por ter a lei revogadora perdido a vigncia5.
pacfica a doutrina de que as disposies especiais
constituem uma exceo s disposies gerais, a no ser que
abranjam todo o espectro de imposio das disposies gerais6.
5- Escrevi: Assim que a cabea do artigo delimita o aspecto temporal,
informando que uma lei vigora at que seja revogada ou modificada por outra.
Se se pode discutir a eventual redundncia dos verbos utilizados modificar
e revogar, posto que a explicao do 1 demonstra que a revogao, por
sua extenso vernacular, abrange qualquer forma de afastamento do direito
anterior, inclusive a derrogao, ou seja, a alterao parcial, tal redundncia, em
se a admitindo j que h autores que defendem a explicitao-, no prejudica a
clareza do comando legislativo, o qual esclarece que em trs hipteses ocorre a
revogao, a saber: de forma expressa, pela incompatibilidade das disposies,
prevalecendo a nova conformao legislativa, e pela inteira regulao da lei
anterior.
As trs hipteses, portanto, estalajam as gamas possveis de modificao total
ou parcial (ab-rogao ou derrogao), ressaltando-se a importncia do 2
que retira abrangncia das duas hipteses finais do 1 (incompatibilidade e
regulao completa) e do 3 que evita a repristinamento.
Ora, o 2 explicita a possibilidade convivencial de normas no conflitantes
que se coloquem em regncia paralela, vigendo lei nova e lei pretrita, seja no
concernente s disposies gerais, seja no concernente s disposies especiais
(Direito Econmico e Empresarial, Cejup, 1986, p.60/61).
6- Xavier de Albuquerque ao examinar a convivncia de leis gerais e especiais no
que concerne aos incentivos fiscais para a informtica escreve: Se houvssemos
de qualificar, para compar-las, as duas leis em questo, diramos que elas
guardam caractersticas semelhantes, s que em linha invertida. Com efeito, a
Lei de Informtica espacialmente geral e materialmente especial, no sentido
de que sua incidncia abrange a totalidade espacial do territrio brasileiro,
nela compreendida a poro em que se situa a Zona Franca de Manaus, mas
no alcana seno um segmento da economia, isto , o setor de informtica. Ao
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No caso concreto, a disposio especial est contida no

artigo 51 inciso I e a geral no dispositivo 47, que admite,
expressamente, as excees. O princpio hermenutico que
prevalece, portanto, aquele referente ao artigo 51, inciso I,
que, para qualquer processo, exige dois teros de seus membros.
O elementar postulado de que ubi lex non distinguit,
distinguere non debemus deve ser aplicado hiptese do
artigo 51, inciso I, lembrando-se que, ao falar, singelamente, o
constituinte, em processo, sem determinar se por crime
comum ou por responsabilidade, admitiu os dois, vale dizer,
admitiu a necessidade de dois teros dos deputados para a
instaurao dos dois tipos de processo7.
E no se deve esquecer que a Constituio em dois
momentos faz meno abertura de processos, uma na Cmara
(artigo 51 inciso I) e outra no Senado (artigo 86 1 inciso II),
em clara demonstrao da existncia de um processo de
apurao e outro de julgamento.
A resposta, portanto, questo nmero um que, para
instaurao de qualquer processo contra o presidente da
Repblica, mister se faz a adeso de dois teros dos
invs, a lei da Zona Franca espacia1mente especial --releve-se o embarao da
articulao oral-- e materialmente geral, no oposto sentido de que incide apenas
sobre a poro espacial do territrio nacional em que est situada a Zona Franca,
mas alcana a generalidade da economia que ali viceja (Direito Econmico e
Empresarial, ob. cit., p.65)
7- Gilberto Caldas escreve: Ubi Lex Non Distinguit, Nec Interpres Distinguere Onde a lei no distingue no pode o intrprete faz-lo.
E isso quer dizer: Ubi lex non distinguit, nec interpres distinguere, pois regra
fundamental de boa lgica que se vejam as palavras subordinadas s prprias
pocas em que foram empregadas, a fim de ser exposto e compreendido o texto
tal qual ele , e no tal qual o queremos ver (Histria e prtica do Habeas
Corpus, Pontes de Miranda, 1 ed., p. 184) (Novo Dicionrio de Latim Forense,
Ed. LEUD, 1984, p. 262).
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parlamentares da Cmara.
Em relao questo nmero dois, entendo que a votao
deva ser tomada por voto nominal e aberto dos deputados8.
Ocaput do artigo 86 da Constituio Federal tem a
seguinte dico:
Admitida a acusao contra o Presidente da Repblica,
por dois teros da Cmara dos Deputados, ser ele submetido
a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes
penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade9.
8- Paulo de Figueiredo esclarece: Justifica-se, portanto, o sistema aceito
pela constituinte brasileira, dando ao Congresso, e no ao Tribunal Comum,
a competncia para processar e julgar o Presidente da Repblica e outras
autoridades.
Evidentemente, explica-se a funo acusadora da Cmara dos Deputados: nela
que se congregam os representantes diretos do povo em geral. Estando nela
representada a prpria nao, nenhum outro rgo sobrelevaria, em autoridade,
para submeter o Presidente da Repblica ao conveniente libelo.
Contudo, seria inadmissvel aceitar-se a Cmara como promotor e juiz a um s
tempo, razo por que o papel de julgador foi cometido ao Senado, rgo que, no
dizer de Aristides Nilton, sendo composto dos Embaixadores dos Estados, est
suficientemente prestigiado para resolver com proveito e critrio to melindrosa
questo (Rev. de Informao Legislativa, junho 1965, p. 41).
9- Jos Cretella ensina: Compete privativamente Cmara dos Deputados
autorizar por dois teros de seus membros a instaurao de processo contra
o Presidente da Repblica (art. 51, I). Admitida ou declarada procedente a
acusao, tambm por dois teros da Cmara dos Deputados, ser o Presidente
da Repblica submetido a julgamento perante o Senado Federal, quando se
trate de crime de responsabilidade; nas infraes penais comuns, o julgamento
ser perante o STF (art. 86). O processo contra o Presidente da Repblica, ou
impeachment , desenvolve-se em duas fases distintas: a primeira, ou pronncia,
perante a Cmara, a segunda, ou julgamento, perante o Senado Federal, exceto
quando se trata de crimes comuns, julgados pelo STF. Iniciando-se com a
acusao, a primeira fase se encerra com o recebimento ou o no recebimento da
pea acusatria, por deliberao do Plenrio. Pontes de Miranda (cf. Comentrios,
3 ed., Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1987, vol. III, p. 355) e Manoel Gonalves
Ferreira Filho (cf. Comentrios, 6 ed., SP, Ed. Saraiva, 1986, ps. 224 e 388)
analisaram de modo exaustivo o relevante instituto do impeachment, aplicado
16
Ao exigir que dois teros dos deputados se manifestem

em matria de tal relevncia, como o impedimento do
exerccio das funes presidenciais, nitidez, pressupe o voto
aberto. Em matria de tal envergadura, todos tm que ser
responsveis pelo ato que devero produzir, no se concebendo
que possam se esconder atrs do confortvel voto secreto, no
momento em que o destino da nao est em jogo.
O artigo 23 da lei 1079/50 j dizia que:
Encerrada a discusso do parecer, ser o mesmo
submetido votao nominal, no sendo permitidas, ento,
questes de ordem, nem encaminhamento de votao.
Ora, se o artigo 23 faz meno votao nominal, embora
no esclarecendo se aberta ou secreta, h de se entender que s
poderia ser aberta por fora da relevncia do tema10.
ao Presidente da Repblica, lies que reproduzimos adiante, com algumas
observaes nossas. Na primeira fase, a da pronncia, o procedimento regulado
por normas processuais, no por dispositivos do Regimento, inaplicveis no
caso. Quem pode tomar a iniciativa de denunciar o Presidente da Repblica?
Qualquer cidado, quisque de populo, tem legitimidade para tanto, conforme a
regra da denunciabilidade popular, que atua, in casu. Quais os pressupostos para
a responsabilizao poltica do Presidente, sujeitando-o ao impeachment? So
trs: (a) o ato incriminado deve ter sido praticado, in officio, enquanto a pessoa
ocupava o cargo de Presidente, (b) devendo, ainda, o acusado estar no cargo,
e, por fim, (c) o ato ou fato deve estar capitulado no art. 85, I a VII, bem como
na lei singular - ou especial-, prevista pelo pargrafo nico desse mesmo artigo.
Tendo, praticado a infrao e continuando no cargo, bem como enquadrando-se
a conduta, de modo preciso, no que est tipificado, na lei especial, teremos os
elementos para o equacionamento e enquadramento do acusado, pressupostos
indispensveis para a abertura de processo por crime de responsabilidade,
ou responsabilizao poltica (Comentrios Constituio 1988, vol. V, Ed.
Forense Universitria, ps. 2940/1).
10- Jos Afonso da Silva ensina: O processo dos crimes de responsabilidade e
dos comuns cometidos pelo Presidente da Repblica divide-se em duas partes:
juzo de admissibilidade do processo e processo e julgamento. A acusao
pode ser articulada por qualquer brasileiro perante a Cmara dos Deputados.
Esta conhecer, ou no, da denncia; no conhecendo, ser ela arquivada;
conhecendo, declarar procedente, ou no, a acusao; julgando-a improcedente,
tambm ser arquivada. Se a declarar procedente pelo voto de dois teros de
17
Embora reconhea que a matria possa ensejar

interpretao contrria, parecer-me-ia uma agresso
inteligncia dos constituintes entender que os representantes
do povo pudessem do povo esconder sua cristalina posio, ao
decidir sobre o impeachment presidencial.
Considero haver um princpio implcito constitucional
em relao ao instituto que deve prevalecer sobre disposies
regimentais do Congresso.
Entendo, pois, respondendo segunda questo, que o
voto deve ser nominal e aberto.
No que concerne terceira questo, entendo que grande
parte da lei 1079/50 no foi recepcionada pela nova
Constituio11.
seus membros, autorizar a instaurao do processo (arts. 51, I e 86), passando,
ento, a matria: a) competncia do Senado Federal, se se tratar de crime de
responsabilidade (arts. 52, I e 86); b) ao STF, se o crime for comum (art. 86)
(Curso de Direito Constitucional Positivo, 5. ed., Ed. Revista dos Tribunais,
1989, ps. 472/3).
11- Celso Bastos preleciona: Do exposto se constata que h uma grande diferena
entre a lei constitucional anterior e a lei ordinria tambm anterior. Com a
entrada em vigor da Constituio, cessa a eficcia da norma constitucional, o
mesmo no se dando com a legislao ordinria anterior, a qual no cessa de
viger, embora o novo fundamento de validade venha informado pelos princpios
materiais da nova Constituio. O nico obstculo a transpor no ser contrria
nova Constituio. D-se portanto uma novao, o que significa que as normas
ordinrias so recepcionadas pela nova ordem constitucional e submetida a um
novo fundamento de validade.
Na mesma linha de Jorge Miranda entendemos que esta ideia de novao
apresenta trs corolrios principais:
Em primeiro lugar, todos os princpios gerais de quaisquer ramos do direito
passam a ser aqueles constantes da nova Constituio.
Em segundo lugar, todos os demais dados legais e regulamentares tm de ser
reinterpretados luz da nova Constituio, a fim de se porem conformes com as
suas normas e princpios.
Em terceiro lugar, as normas contrrias Constituio no so recepcionadas,
mesmo que sejam contrrias apenas a normas programticas e no ofendam a
nenhuma preceptiva (Comentrios Constituio do Brasil, 1 vol, Ed. Saraiva,
1988, p. 367).
18
Tal lei foi produzida luz da Constituio Federal de

1946, cujos artigos 88 e 89 rezavam que:
Art. 88. O Presidente da Repblica, depois que a Cmara
dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta dos seus
membros, declarar procedente a acusao, ser submetido a
julgamento perante o STF nos crimes comuns, ou perante o
Senado Federal nos de responsabilidade.
nico. Declarada a procedncia da acusao, ficar o
Presidente da Repblica suspenso das suas funes.
Art. 89. So crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da Repblica que atentarem contra a Constituio
Federal e, especialmente, contra:
I. a existncia da Unio;
II. o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder
Judicirio e dos poderes constituintes dos estados;
III. o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV. a segurana interna do pas;
V. a probidade na administrao;
VI. a lei oramentria;
VII. a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos;
VIII. o cumprimento das decises judicirias.
nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento12.
12- Paulo Sarasate lembra pronunciamento do Deputado Martins Rodrigues
em 1952, na Cmara, em que disse: Em relao ao Sr. Presidente da Repblica
19
Como se percebe, a dico do artigo 89 da Constituio

Federal de 1946 e a da atual Constituio so muito semelhantes,
estando o artigo 85 da Carta de 1988 assim redigido:
So crimes de responsabilidade os atos do presidente da
Repblica que atentem contra a Constituio Federal e,
especialmente, contra:
Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais
das unidades da Federao;
VII. o cumprimento das leis e das decises judiciais.
estabelecer as normas de processo e julgamento.
a Constituio determina que o julgamento se d depois que a Cmara dos

Deputados pelo voto da maioria absoluta dos seus membros declarar procedente
a acusao. E quando, no art. 92, refere-se competncia para processar e
julgar delitos praticados pelos Ministros de Estado em nenhum dispositivo,
em nenhuma letra desse texto, encontra-se qualquer referncia declarao,
pela Cmara, da procedncia da acusao. Como nessa matria, que matria
de competncia, no h que buscar interpretao anloga, nem se admite
interpretao extensiva no possvel aplicar a regra do art. 88, exclusiva do
Presidente da Repblica, sobre a declarao pela maioria absoluta da Cmara da
procedncia ou improcedncia da acusao, tambm aos delitos praticados pelos
Ministros de Estado e isolados do Chefe da Nao (A Constituio do Brasil ao
alcance de todos, Ed. Freitas Bastos, 1967, p. 399).
20
Exceo feita ao tempo verbal -na Constituio de 1988,

presente no caput e futuro no pargrafo, e na anterior
futuro nos dois- as disposies so rigorosamente as
mesmas13.
A distino se encontra no que diz respeito constituio
das Comisses.
Os artigos 53 e 54 da Constituio Federal de 1946
ofertavam norma geral abrangente para a criao de Comisses
de Inqurito ou de qualquer outro tipo, enquanto o artigo 58 da
atual Constituio explicitou as hipteses de criao das
Comisses, apenas permitindo a investigao de crimes pelas
Comisses de Inqurito14.
13- Orlando Soares explicita: Indiscutivelmente, o instituto do impeachment
tem um sentido democrtico, uma vez que possibilita a apurao de crimes
praticados por altas autoridades, em matria de corrupo administrativa,
compl contra as instituies e outras prticas.
Cumpre ressaltar que o processo de apurao dos crimes de responsabilidade,
praticados pelas personalidades j mencionadas, no conduz aplicao de pena
criminal, mas to-somente declarao ou no do impedimento, para o exerccio
da respectiva funo pblica.
Como salientou o ento ministro Nelson Hungria, do Supremo Tribunal Federal,
por ocasio do julgamento do recurso em mandado de segurana, interposto
pelo ex-governador Sebastio Marinho Muniz Falco: A pena criminal s
existe no Cdigo Penal. O julgamento pelo Poder Legislativo constitui medida
poltico-administrativa, consistente no afastamento ou no do acusado do cargo
que ocupa e sua subsequente inabilitao temporria para a funo pblica
(Comentrios Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Ed. Forense,
1990, p.422).
14- A equipe da Price Waterhouse assim comenta o 3 do art. 58 que cuida das
Comisses Parlamentares de Inqurito: O texto da Constituio de 1988 apenas
explicita o que era implcito na Constituio anterior: poderes da Comisso
e encaminhamento das concluses ao Ministrio Pblico para as medidas
necessrias.
O objetivo dessas comisses apurar a responsabilidade civil ou criminal dos
infratores, sendo que as concluses, quando for o caso, sero encaminhadas
ao Ministrio Pblico. Assim, as comisses de inqurito tornam mais efetivo
o controle deferido aos parlamentares sobre toda a mquina estatal (A
Constituio do Brasil 1988, Ed. Price Waterhouse, 1989, p.412).
21
Esto os artigos 53 e 54 da Constituio Federal de 1946

e o artigo 58 e seu 2 da atual Constituio assim redigidos:
Art. 53. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal
criaro comisses de inqurito sobre fato determinado, sempre
que o requerer um tero de seus membros.
nico. Na organizao dessas Comisses se observar o
critrio estabelecido no nico do art. 40.
Art. 54. Os ministros de Estado so obrigados a
comparecer perante a Cmara dos Deputados, o Senado
Federal ou qualquer das suas comisses, quando uma ou outra
cmara os convocar para, pessoalmente, prestar informaes
acerca de assunto previamente determinado.
nico. A falta do comparecimento, sem justificao,
importa crime de responsabilidade.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero
comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e
com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato
de que resultar sua criao.
S 2. s comisses, em razo da matria de sua
competncia, cabe:
I. discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma
do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver
recurso de um dcimo dos membros da Casa;
II. realizar audincias pblicas com entidades da
sociedade civil;
III. convocar Ministros de Estado para prestar informaes
sobre assuntos inerentes a suas atribuies;
22
IV. receber peties, reclamaes, representaes ou

queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das
autoridades ou entidades pblicas;
V. solicitar depoimento de qualquer autoridade ou
cidado;
VI. apreciar programas de obras, planos nacionais,
regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir
parecer15.
Como se percebe, na Constituio anterior no apenas a
Comisso de Inqurito, mas qualquer outra poderiam ser
instauradas com funes investigatrias, de tal forma que a lei
1079/50, quando criou, por seu artigo 19, a possibilidade de
uma Comisso Especial para apurar responsabilidade do
presidente, no violentou a genrica autorizao constitucional
constante dos artigos retro-citados de 194616.
Com efeito, est o artigo 19 assim redigido:
15- Jos Alfredo Baracho em seu livro Teoria Geral das Comisses Parlamentares
(Ed. Forense, 1988) e Paulo Brossard em seu livro Impeachment (Ed. Livraria
Globo, 1965), ambos esgotados, cuidam do relevante papel que as comisses
exercem na apurao de desvios do poder.
16- Sobre o direito anterior, Jos Celso de Mello Filho escreve a respeito dos
crimes de responsabilidade: So infraes poltico-administrativas, definidas
na legislao federal, cometidas no desempenho da funo, que atentam contra
a existncia da Unio, o livre exerccio dos Poderes do Estado, a segurana
interna do Pas, a probidade da Administrao, a lei oramentria, o exerccio
dos direitos polticos, individuais e sociais e o cumprimento das leis e das
decises judiciais. Esses ilcitos poltico-administrativos, cuja prtica legitima a
imposio de sanso poltica, submetem-se, por inteiro, ao princpio da reserva
legal ou da tipicidade. Nullum crimen sine praevia lege. Nullum crimen sine
typo. Os crimes de responsabilidade, definidos em lei federal, ainda quando
simplesmente tentados, justificam a imposio de sano poltica, consistente na
desqualificao funcional do agente (perda do cargo mais inabilitao temporria
para o exerccio de qualquer funo pblica, eletiva ou de nomeao). Observese que a imposio dessa sano poltica no exclui o processo e julgamento do
acusado por infrao penal comum (Constituio Federal Anotada, Saraiva,
1984, p.201/202).
23
Recebida a denncia ser lida no expediente da sesso

seguinte e despachada a uma comisso especial eleita, da qual
participem, observada a respectiva proporo, representantes
de todos os partidos para opinar sobre a mesma.
De lembrar-se que a Comisso de Inqurito no direito
anterior poderia ser constituda por um tero dos componentes
de qualquer das Casas Legislativas, o que, evidncia, no
prevaleceria na atual Constituio, luz do artigo 51 inciso I
atrs, perfunctoriamente, comentado17, no que concerne
Presidncia da Repblica, embora para outras matrias o texto
atual permita idntico qurum convocatrio.
Ocorre, por outro lado, que o artigo 58 da Constituio
atual somente permite que investigaes sejam feitas por
Comisses de Inqurito, nos termos do 3 assim redigido:
As comisses parlamentares de inqurito, que tero
poderes de investigao prprios das autoridades judiciais,
alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas,
sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
17- Luiz Augusto Paranhos Sampaio escreve: O dispositivo, contido na Carta
vigente, como se depara de sua leitura, visa dar Cmara dos Deputados o
instrumental necessrio para iniciar a tramitao do processo de responsabilidade
do Presidente da Repblica, do Vice-Presidente e dos Ministros de Estado.
Somente atravs de deliberao por maioria de dois teros de seus membros pode
a Cmara dos Deputados autorizar a abertura de processo criminal em desfavor do
Presidente, do Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado. Atravs
de votao verifica, ento, a Cmara se os elementos apresentados ensejam a
instaurao do processo, isto , declara se as peas de acusao ensejam ou no
a sua abertura (Comentrios nova Constituio Brasileira, vol.2, Ed. Atlas,
1990, p.241).
24
As demais Comisses somente podem apurar as matrias

constantes do 2 atrs transcrito, que embora, com espectro
abrangente, no hospeda processo de investigao policial ou
judicial18.
Ora, se a atual Constituio no permite Comisses
especiais, no que concerne Presidncia da Repblica, com
instaurao de inqurito por maioria absoluta ou por um tero
dos deputados federais, evidncia, parte do processo
enunciado na lei 1079/50 no foi recepcionada, entendendo eu
que apenas por Comisses Parlamentares de Inqurito,
constitudas nos termos do artigo 58 3 e 51, inciso I, poder
ser aberto o processo de crime de responsabilidade a que alude
o artigo 85 da Constituio Federal19.
18- Walter Ceneviva esclarece: O fluxo de atividades do Congresso excede, em
cada Casa, os limites oferecidos pelo Plenrio. Este recebe, em geral, grande
carga de trabalho elaborado nas comisses ordinrias, constitudas apenas
por parlamentares e organizadas na forma do regimento interno, ou segundo
dispuser o ato de sua criao. As comisses compreendem os seguintes tipos
principais:
a) temporrias, para assuntos especficos, no confundveis com os prprios
das comisses parlamentares de inqurito ou permanentes (art. 58), criadas e
organizadas pelo regimento interno ou mesmo impostas pela Constituio (p.
ex.: comisso mista congressual - art. 166, 1);
b) parlamentares de inqurito, com poderes de investigao prprios de
autoridade judicial (art. 58, 3);
c) exclusivamente congressuais, no perodo de recesso (art. 58, 4).
O mesmo critrio para a formao da Mesa Diretora vale para as comisses,
assegurando em cada uma delas, na melhor medida, a representao proporcional
dos partidos ou dos blocos interparlamentares que participam da respectiva
Casa (Direito Constitucional Brasileiro, Saraiva, 1989, p.162).
19- Pinto Ferreira lembra que: Bodo Dennewitz, no Bonner Kommentar
(Hamburgo, 1950 e 1954, 2 v., comentrio ao art. 57), pretende que a noo de
impedimento bastante ampla e no pode ser enquadrada em uma enumerao
exaustiva. A Constituio da Repblica italiana de 1947 permite tambm a
formao de um conceito amplo de impedimento, ao lado do impeachment
minuciosamente regulado. Mas no caso do impedimento pertinente primeira
hiptese, qual o rgo competente para decid-lo? Diversos doutrinadores
como Pergolesi, em seu Direito Constitucional (Diritto Costituzionale, Bologna,
1948, p.83), e tambm Paolo Biscaretti di Ruffia, na obra Direito Constitucional
25
Respondo, pois, terceira questo, no sentido de que a lei

1079/50 no foi recepcionada pela lei suprema na parte relativa
aos critrios de constituio das Comisses e na votao
necessria para sua instaurao, sempre que o primeiro
mandatrio da Nao seja o acusado.
Quanto s quarta e quinta questes, que passo a responder
conjuntamente, esto em parte prejudicadas pela resposta que
ofertei questo anterior.
No entendo possvel comisso especial para apurar
eventual crime de responsabilidade do presidente da
Repblica20.
Por outro lado, no estou convencido de que a lei
1079/50, ainda luz da Constituio de 1946, fosse
constitucional no que se refere representao de todos os
(Diritto Costituzionale, Napoli, 1949, p.499), atribuem tal competncia ao Poder
Legislativo.
Esta orientao foi firmada no Brasil pelo parlamentar Vieira de Melo, sustentando
que a noo de impedimento prevista no art. 79 da Constituio brasileira de 1946
mais ampla que a de impedimento nos crimes de responsabilidade conceituados
nos arts. 88 e 89 da mesma Lei Maior. Sugeriu-se ento a possibilidade de o
Congresso ter a faculdade implcita de decidir sobre a continuao ou trmino
do impedimento em que se colocara o presidente da Repblica por sua vontade.
Reputou-se como legtima e legal uma tal tese, com suporte nas opinies de
Corwin no livro A Constituio norte-americana e seu significado atual (ed.
esp., 1942, p.101/2) e Shoup em O governo do povo americano (1946, p. 583)
(Curso de Direito Constitucional, 5 ed., Saraiva, 1991, p.447).
20- Manoel Gonalves Ferreira Filho parece hospedar idntica inteligncia ao
referir-se s comisses especiais, dizendo: Estas so comisses especiais e
temporrias criadas para a apurao de fato ou fatos determinados. Constituem
um recurso para tornar mais efetivo e rigoroso o controle, que deferido aos
parlamentares sobre toda a mquina estatal.
Segundo ensina Nelson de Souza Sampaio (Do inqurito parlamentar, Rio de
Janeiro, FGV, 1864, p.10 e s.), foram essas comisses pela primeira vez criadas
na Cmara dos Comuns, em princpios do sculo XVIII. No direito brasileiro,
elas penetraram com a Constituio de 1934 (art.36), embora Pimenta Bueno j
tivesse sugerido, em pleno Imprio, a sua criao, porm sem xito (Comentrios
Constituio Brasileira de 1988, ob. cit., p.70)
26
partidos.
Rezava o artigo 40 da Constituio Federal de 1946 que:
A cada uma das cmaras compete dispor, em regimento
interno, sobre sua organizao, polcia, criao e provimento
de cargos.
nico. Na constituio das comisses, assegurar-se-,
tanto quanto possvel, a representao proporcional dos
partidos nacionais que participem da respectiva cmara,
estando, o artigo 58 1 da atual, assim redigido:
Na constituio das Mesas e de cada Comisso,
assegurada, tanto quanto possvel, a representao proporcional
dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da
respectiva Casa (grifos meus)21.
Em ambos a locuo tanto quanto possvel est
veiculada. E na expresso mencionada, h de se convir que os
partidos sero representados sempre que possvel22.
21- Wolgran Junqueira Ferreira assim comenta o dispositivo: Os partidos
polticos tm direito pblico (constitucional), subjetivo e pretenso para exigir,
por intermdio dos seus deputados e senadores, o cumprimento deste pargrafo.
No se trata de simples recomendao. No se disse: quando possvel, ou se
possvel e, sim, tanto quanto possvel. A formao da comisso, deve observar,
o princpio da co-participao pluripartidria nas comisses. O Regimento
Interno deve dispor sobre o assunto, para que a norma constitucional seja
observada (Comentrios Constituio de 1988, volume 2, Ed. Julex Livros,
1989, p.576).
22- Pinto Ferreira interpreta o dispositivo dizendo- : A CF de 1988
constitucionalizou as comisses em seu art. 58. Determinou outrossim que
na constituio delas se assegurasse, tanto quanto possvel, a representao
proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam das
respectivas Cmaras. A princpio muito se discutiu a respeito do melhor sistema
de organizao das comisses. Barthlemy analisou o problema, estudando e
criticando os diferentes. mtodos para a organizao das comisses, desde o
sistema da nomeao pelo presidente da Assemblia at o da eleio pelos grupos
27
Se se admitisse, para efeitos de argumentao - pela

facilidade de registro dos partidos no pas- a possibilidade de
representao, no Congresso Nacional, de meia centena de
partidos com assento obrigatrio nas Comisses, estas quase
assumiriam propores da prpria Cmara dos Deputados,
visto que, luz da representatividade, haveria que se respeitar
o princpio da proporcionalidade, com o que os partidos
maiores teriam mais representantes que os menores23.
Em face da possibilidade de criao de Comisses
Parlamentares quase to numerosas quanto a prpria Casa
Legislativa, que me parece acertada e sbia a locuo
escolhida pelo constituinte de permitir tal representao
sempre que possvel.
Respondo, pois, s 4 e 5 questes que, naquilo que a lei
1079/50 foi recepcionada, a representao de todos os partidos
ser assegurada se possvel, com o que, se no for possvel, nas
Comisses assentaro os partidos de maior representao
nacional.
parlamentares. Admitiu a superioridade evidente do sistema proporcional,

fundamentado no clculo do cociente: Tantas vezes quantas um grupo contenha
este cociente, tantos comissrios ele pode enviar para cada grande comisso
(Comentrios Constituio Brasileira, 3 vol., Saraiva, 1992, p. 87).
23- Celso Ribeiro Bastos relembra os trs tipos de comisses que o Congresso
pode criar: normal os legislativos, alm dos plenrios, atuarem atravs
de Comisses, isto , de grupos menores de parlamentares. Elas so de trs
ordens: em primeiro lugar as Tcnicas, que se especializam sobre determinados
assuntos, com vistas a fornecer ao plenrio uma opinio aprofundada sobre o
tema, por exemplo, Comisso de Justia, Oramento etc. Em segundo lugar, h as
Comisses Parlamentares de Inqurito, constitudas com vistas a apurar fatos de
interesse pblico, visando fornecer, se for o caso, subsdios para os parlamentares
promoverem a reparao de irregularidades, ou ento encaminhar s autoridades
competentes elementos voltados responsabilizao penal, administrativa, ou
civil. A terceira a chamada Comisso Representativa que funcionar, na forma
regimental, durante os perodos de recesso do Congresso Nacional (Curso de
Direito Constitucional, 11 ed., Saraiva, 1989, p.307) .
28
Entendo, pois, para concluir, que a instaurao de

qualquer processo por crime de responsabilidade ou comum
contra o presidente ter que seguir as indicaes constitucionais
dos artigos 51 inc. I, 58 1 e 3 e 86 caput e 1 inciso II da
Constituio Federal, sendo necessrios dois teros dos
parlamentares por voto nominal aberto para a instaurao de
CPI especfica que se encarregar de apurar eventuais delitos24.
S.M.J.
So Paulo, 6 de agosto de 1992.
24- Jos Cretella Jnior assim define o impeachment: Eis por que, na definio
do impeachment procuramos salientar, de maneira clara, sua natureza jurdica
impeachment a medida de natureza poltico-administrativa que tem por
finalidade desinvestir de funes pblicas todo membro do Governo que, pela
prtica de crime de responsabilidade, fixado em lei, perdeu a confiana do povo
(Revista Forense, p.16).
29
Aspectos procedimentais do instituto jurdico

do impeachment e conformao da figura da
improbidade administrativa parecer.
30
CONSULTA
Formula-me, o eminente deputado, as seguintes questes:
l) Em que a lei 1079/50 no foi recepcionada, tendo em
vista o disposto nos artigos 85, 86 e pargrafos, e 47, da
Constituio Federal?
2) Como conceitua, o ilustre jurista, a improbidade
administrativa, tendo em vista o disposto no art. 85, da
Constituio Federal, e nos arts. 1, 2, 3 e 9 e incisos, da Lei
8429, de 2/6/92?
3) Diante de fatos evidenciados pelos depoimentos e
documentos colhidos pela CPI do Congresso Nacional,
mostrando que impostos so sonegados por pessoas diretamente
ligadas ao Presidente da Repblica, podendo-se tambm
afirmar que ele prprio cometeu os mesmos ilcitos, como
compatibilizar-se, na hiptese desses fatos serem verdadeiros,
com os princpios bsicos que informam a chamada Justia
Fiscal? A pergunta tem em vista o conjunto de fatos que
compem a chamada Operao Uruguai.
4) Diante das informaes do noticirio dos jornais sobre
o remanejamento de verbas pblicas para, satisfazendo
interesses de prefeitos, governadores e parlamentares, obter-se
o voto favorvel, na Cmara e no Senado, para que o processo
de impeachment no seja acolhido e, por igual, no ocorra o
afastamento definitivo do Presidente da Repblica, como
analisa V.Exa. os termos da reforma fiscal proposta pelo
31
governo?
RESPOSTA
As questes formuladas pelo eminente deputado so de
particular relevncia em face dos documentos e depoimentos
que tm sido abertos ao pblico pela Comisso Parlamentar de
Inqurito, que apura eventual trfico de influncia do
empresrio PC Farias.
Em face do sensacionalismo que tal investigao tem
provocado nos meios de comunicao, no poucas vezes o
ncleo da questo resta maculado por interpretaes
apressadas, levianas e superficiais daquelas pessoas que,
afoitas na obteno de uma soluo rpida para tais
investigaes, no percebem que o fundamento maior de um
Estado Democrtico, nos processos judiciais e assemelhados,
reside no respeito ao denominado due process of law, ou seja,
ao devido processo legal. Nele, todas as partes tm amplo
direito de defesa, permitindo aos julgadores chegarem a uma
deciso que possa estar mais perto da real aplicao do Direito
e da Justia almejados 1.
De rigor, as questes, que esto sendo hoje examinadas,
a partir dos indcios levantados pela referida Comisso,
apontam para uma possvel vinculao entre o Presidente da
Repblica e o Sr. PC Farias, mas ainda no h provas de que os
recursos obtidos pelo eventual trfico de influncias foram
monitorados pela presidncia, o que somente ser possvel
apurar, se a Comisso vier a considerar possvel a existncia de
crime tipificado pelo retrocitado empresrio e o Poder Judicirio
confirmar as concluses da Comisso. evidncia, os trabalhos
da Comisso j descobriram fatos que esto a merecer
32
explicaes do Presidente, a saber: de que forma mantm um

padro de vida to alto; como paga as contas de sua casa; qual
a razo por que cheques de pessoas inexistentes foram
depositados nas contas de seus auxiliares diretos para sustentlo, assim como na de sua esposa, alm do que, mister se faz
saber, para que o povo continue respeitando o mais alto
mandatrio, se tudo isso consta de sua declarao de rendas e
de bens ou no.
Em outras palavras, a possvel responsabilizao
presidencial depende de uma responsabilizao anterior do
empresrio, pela CPI ora em andamento, assim como de que o
numerrio por ele obtido, em face de atuao irregular, em
parte seria destinado ao Presidente da Repblica, com sua
conivncia, com o que a improbidade administrativa seria
caracterizada 2.
Em nvel de crime de responsabilidade, a que faz meno
o artigo 85, apenas o inciso V poderia ser questionado, tendo
tal dispositivo sido regulamentado pela lei n 8429/91, em
seus artigos 9, 10 e 11, apenas editada em 2/6/92. Antes a
matria vinha disciplinada no Cdigo Penal.
No entendo seja a lei n 8429/92, em seus artigos 9, 10
e 11, em todo seu perfil, constitucional luz do que dispe a
Constituio da Repblica, pelo menos no que se refere figura
do Chefe do Poder Executivo Federal.
O exame da dico dos diversos dispositivos da lei
8429/92 demonstra que a abrangncia foi de tal ordem que
nada restou para os crimes comuns 3.
Reza, por exemplo, o artigo 11 inciso I que:
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da administrao pblica qualquer ao
33
ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,

legalidade e lealdade s instituies, e notadamente:
I. praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento
ou diverso daquele previsto, na regra de competncia.
Assim sendo, no h crime comum cujo fato delituoso
no seja proibido em lei, razo pela qual a lei n 8429/92, no
que diz respeito responsabilizao do Presidente da Repblica,
teria revogado as hipteses de crime comum mencionadas
no artigo 86 da Constituio Federal.
De lembrar-se que a Constituio Federal no s cuida
dos crimes comuns praticados pelo Presidente, no caput do
artigo 86, como outorga ao STF a competncia para julg-los
(art. 102 inciso I). Esto os dispositivos assim redigidos:
Art. 86. Admitida a acusao contra o Presidente da
Repblica, por 2/3 da Cmara dos Deputados, ser ele
submetido a julgamento perante o STF, nas infraes penais
comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade;
Art. 102. Compete ao STF, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
b) nas infraes penais comuns, o Presidente da Repblica,
o vice-presidente, os membros do Congresso Nacional, seus
prprios ministros e o procurador-geral da Repblica.
Ora, se todos os crimes comuns elencados na lei 8429/92
exteriorizam a improbidade administrativa, todos esses crimes,
teoricamente, seriam crimes de responsabilidade e no crimes
comuns, com o que a lei n 8429/92 teria revogado o art. 86,
34
o art. 102 inciso I e inclusive o 4 do mesmo dispositivo. O

4 do art. 86, em verdade, apenas se refere aos crimes de
responsabilidade, visto que no pode o Presidente ser acionado
por tal espcie de crime fora de suas funes, nem pode ser
responsabilizado, perante o Senado, por crimes comuns, de
possvel prtica somente fora de suas funes.
Ora, ao usar a expresso responsabilizao parece-me ter
o constituinte cuidado dos crimes de responsabilidade e no
dos crimes comuns, pois estes somente podem ocorrer em atos
estranhos ao exerccio de suas funes 4.
Em outras palavras, o constituinte de 1988, na linha de
seus predecessores, admitiu a existncia de dois tipos de
infraes presidenciais, a saber: os crimes comuns, evidncia
fora do exerccio das funes presidenciais, e os crimes de
responsabilidade, que pratica no exerccio de suas funes.
Entendo, pois, que a lei 8429/92 foi alm do que lhe era
permitido ir, submetendo ao Senado Federal, que emite
julgamentos de cunho necessariamente jurdico-poltico,
matria que apenas poderia ser julgada tecnicamente, pelo
Poder Judicirio e exclusivamente pelo ngulo jurdico.
A interpretao, portanto, que me parece mais coerente,
aquela pela qual, nada obstante a lei 8429/92, os crimes
eventualmente praticados pelo Presidente da Repblica
continuam sendo de duas naturezas e no de uma apenas, com
o que em parte a lei 8429/92 inconstitucional. Acacianamente,
considero no ser a Constituio Federal ilegal, mas a lei 8429
inconstitucional25.
25- Gilmar Ferreira Mendes ensina: Importa assinalar, todavia, que o vcio de
excesso de poder legislativo, externado sob a forma de desvio de poder, h de
ser aferido com base em critrios jurdicos. No se trata de perquirir sobre a
convenincia e oportunidade da lei, mas de precisar a congruncia entre os fins
constitucionalmente estabelecidos e o ato legislativo destinado prossecuo
35
Colocadas tais premissas, passo a examinar as questes

formuladas, respondendo primeira questo nos termos da
opinio legal j ofertada Presidncia da Repblica, cujos
trechos de interesse passo a transcrever:
No ofertarei um parecer, mas singela opinio legal, em
face da urgncia requerida.
De incio, mister se faz apresentar trs esclarecimentos.
O primeiro deles, que sobre os trabalhos da CPI e seus
desdobramentos j me pronunciei repetidas vezes, em artigos,
conferncias e entrevistas, ratificando nesta resposta tudo o
que j disse, sem alterar qualquer posio assumida.
O segundo, que no receberei honorrios para redigi-la.
Sendo apenas advogado, quando prestei juramento perante a
Ordem dos Advogados prometi defender com zelo meus
clientes e com dedicao as instituies do pas. Dos meus
clientes recebo o necessrio para viver, razo pela qual posso
expor minhas opinies em defesa das instituies, sem
remunerao, na maior parte das vezes, dos poderes constitudos
que me consultam, perante os quais mantenho a independncia
e a liberdade de dizer sempre o que penso, nada obstante o
desconforto que isto possa me provocar.
O terceiro esclarecimento, que estou preparando parecer
jurdico para o ilustre jurista e deputado Hlio Bicudo sobre
outros aspectos relacionados com eventual pedido de
impeachment do Presidente Collor.
dessa finalidade.
A doutrina identifica como tpica manifestao do excesso de poder legislativo
a violao ao princpio da proporcionalidade ou da proibio de excesso
(Verhaltnismasigkeitsprinzip; Ubermassverbot), que se revela mediante
contraditoriedade, incongruncia, e irrazoabilidade ou inadequao entre meios
e fins (Controle de Constitucionalidade, Saraiva, 1990, p.42).
36
A minha resposta sobre as questes formuladas dizem,

pois, apenas respeito aos aspectos procedimentais de um
pedido de impeachment luz do texto constitucional 6.
A primeira questo refere-se ao disposto no artigo 51
inciso I da Constituio Federal, assim redigido:
Compete privativamente Cmara dos Deputados:
I. autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao
de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da
Repblica e os Ministros de Estado.
No me parece haver dvida de que tal artigo exija dois
teros dos membros da Cmara dos Deputados para a
instaurao de um processo, de responsabilidade ou por crime
comum, contra o Presidente da Repblica.
Discute-se, para a instaurao de qualquer processo
contra o Presidente da Repblica, se a norma de comando seria
o artigo 47 da Constituio Federal, desta forma redigido:
Salvo disposio constitucional em contrrio, as
deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas
por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus
membros.
O prprio dispositivo oferta a resposta ao ter sua dico
inicial assim materializada:
Salvo disposio constitucional em contrrio ... .
Ora, a disposio constitucional em contrrio est no
discurso do artigo 51 inciso I da lei suprema, que norma
especial e que, portanto, prevalece, nos critrios hermenuticos,
sobre a norma geral 7.
37
Com efeito, a lei de introduo ao Cdigo Civil, que

oferece o instrumental exegtico para a inteligncia da ordem
legal, permite a convivncia de disposies gerais e especiais,
estando o artigo 2 assim redigido:
No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor
at que outra a modifique ou revogue.
1. A lei posterior revoga a anterior quando
expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou
quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei
anterior.
2. A lei nova, que estabelea disposies gerais ou
especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a lei
anterior.
3. Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se
restaura por ter a lei revogadora perdido a vigncia (grifos
meus).
pacfica a doutrina de que as disposies especiais
constituem uma exceo s disposies gerais, a no ser que
abranjam todo o espectro de imposio das disposies gerais
8.
No caso concreto, a disposio especial est contida no
artigo 51 inciso I e a geral no dispositivo 47, que admite,
expressamente, as excees. O princpio hermenutico, que
prevalece, portanto, aquele referente ao artigo 51, inciso I,
que, para qualquer processo, exige dois teros de seus membros.
O elementar postulado de que ubi lex non distinguit,
distinguere non debemus deve ser aplicado hiptese do
artigo 51, inciso I, lembrando-se que ao falar, singelamente, o
constituinte, em processo, sem determinar se por crime
38
comum ou por responsabilidade, admitiu os dois, vale dizer,

admitiu a necessidade de dois teros dos deputados para a
instaurao dos dois tipos de processo.
E no se deve esquecer que a Constituio em dois
momentos faz meno abertura de processos, uma na Cmara
(artigo 51 inciso I) e outra no Senado (artigo 96 1 inciso II),
em clara demonstrao da existncia de um processo de
apurao e outro de julgamento.
A resposta, portanto, questo nmero um que, para
instaurao de qualquer processo contra o Presidente da
Repblica, mister se faz a adeso de dois teros dos
parlamentares da Cmara 9,
e mais adiante:
No que concerne terceira questo, entendo que grande
parte da lei 1079/50 no foi recepcionada pela nova Constituio.
Tal lei foi produzida luz da Constituio Federal de
1946, cujos artigos 88 e 89 rezavam que:
Art, 88. O Presidente da Repblica, depois que a Cmara
dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta dos seus
membros, declarar procedente a acusao, ser submetido a
julgamento perante o STF nos crimes comuns, ou perante o
Senado Federal nos de responsabilidade.
nico. Declarada a procedncia da acusao, ficar o
Presidente da Repblica suspenso das suas funes 9 .
Art. 89. So crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da Repblica que atentarem contra a Constituio
Federal e, especialmente, contra:
39

Judicirio e dos poderes constituintes dos estados;
VII. a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos;
VIII. o cumprimento das decises judicirias.
estabelecer as normas de processo e julgamento.
Como se percebe, a dico do artigo 89 da Constituio
Federal de 1946 e a da atual Constituio so muito semelhantes,
estando o artigo 85 da Carta de 1988, assim redigido:
So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da
Repblica que atentem contra a Constituio Federal e,
especialmente, contra:
Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais
das unidades da Federao;
40

VII. o cumprimento das leis e das decises judiciais.
estabelecer as normas de processo e julgamento 11.
Exceo feita ao tempo verbal na Constituio de 1988,
presente no caput e futuro no pargrafo, e na anterior
futuro nos dois - as disposies so rigorosamente as mesmas.
A distino se encontra no que diz respeito constituio
das Comisses.
Os artigos 53 e 54 da Constituio Federal de 1946
ofertavam norma geral abrangente para a criao de Comisses
de Inqurito ou de qualquer outro tipo, enquanto o artigo 58 da
atual Constituio explicitou as hipteses de criao das
Comisses, apenas permitindo a investigao de crimes pelas
Comisses de Inqurito 12.
Esto os artigos 53 e 54 da Constituio Federal de 1946
e o artigo 58 e seu 2 da atual Constituio assim redigidos:
Art. 53. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal
criaro comisses de inqurito sobre fato determinado, sempre
que o requerer um tero de seus membros.
nico. Na organizao dessas Comisses se observar o
critrio estabelecido no nico do art. 40.
Art. 54. Os ministros de Estado so obrigados a
comparecer perante a Cmara dos Deputados, o Senado
Federal ou qualquer das suas Comisses, quando uma ou outra
cmara os convocar para, pessoalmente, prestar informaes
acerca de assunto previamente determinado.
41
nico. A falta do comparecimento, sem justificao,

importa crime de responsabilidade (grifos meus) 13.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero
comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e
com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato
de que resultar sua criao.
......................
2. s comisses, em razo da matria de sua
competncia, cabe:
I. discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma
do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver
recurso de um dcimo dos membros da Casa;
II. realizar audincias pblicas com entidades da
sociedade civil;
III. convocar Ministros de Estado para prestar informaes
sobre assuntos inerentes a suas atribuies;
IV. receber peties, reclamaes, representaes ou
queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das
autoridades ou entidades pblicas;
V. solicitar depoimento de qualquer autoridade ou
cidado;
VI. apreciar programas de obras, planos nacionais,
regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir
parecer.
Como se percebe, na Constituio anterior no apenas a
Comisso de Inqurito, mas qualquer outra poderiam ser
instauradas com funes investigatrias, de tal forma que a lei
42
1079/50, quando criou, por seu artigo 19, a possibilidade de

uma Comisso Especial para apurar responsabilidade do
presidente, no violentou a genrica autorizao constitucional
constante dos artigos retro - citados de 1946 14.
Com efeito, est o artigo 19 assim redigido:
Recebida a denncia ser lida no expediente da sesso
seguinte e despachada a uma comisso especial eleita, da qual
participem, observada a respectiva proporo, representantes
de todos os partidos para opinar sobre a mesma.
De lembrar-se que a Comisso de Inqurito no direito
anterior poderia ser constituda por um tero dos componentes
de qualquer das Casas Legislativas, o que, evidncia, no
poderia prevalecer na atual Constituio, luz do artigo 51
inciso I atrs, perfunctoriamente, comentado, no que concerne
Presidncia da Repblica, embora para outras matrias o
texto atual permita idntico qurum convocatrio.
Ocorre, por outro lado, que o artigo 58 da Constituio
atual somente permite que investigaes sejam feitas por
Comisses de Inqurito, nos termos do 3 assim redigido:
As comisses parlamentares de inqurito, que tero
poderes de investigao prprios das autoridades judiciais,
alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas,
sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
15.
As demais Comisses esto limitadas a apurar as matrias
43
constantes do 2 atrs transcrito, que embora, com espectro

abrangente, no hospeda processo de investigao policial ou
judicial.
Ora, se a atual Constituio no permite Comisses
especiais, no que concerne Presidncia da Repblica, com
instaurao de inqurito por maioria absoluta ou por um tero
dos deputados federais, evidncia, parte do processo
enunciado na lei 1079/50 no foi recepcionada, entendendo eu
que apenas por Comisses Parlamentares de Inqurito,
constitudas nos termos do artigo 58 3 e 51, inciso I, poder
ser aberto o processo de crime de responsabilidade a que alude
o artigo 85 da Constituio Federal.
Respondo, pois, terceira questo, no sentido de que a lei
1079/50 no foi recepcionada pela nova Constituio Federal
na parte relativa aos critrios de constituio das Comisses e
na votao necessria para sua instaurao, sempre que o
primeiro mandatrio da Nao seja o acusado.
No h porque mudar a referida opinio. A primeira
questo considero, pois, respondida na mesma linha do parecer
Presidncia, acrescentando que o requerimento para a
abertura de uma CPI para apurar eventuais irregularidades
praticadas pelo Presidente da Repblica, dever ser feito por
1/3 dos parlamentares. A autorizao para sua constituio
que implicar o qurum especial de 2/3 16. Na mesma linha de
raciocnio, na queixa crime de Waldir Pires contra Antonio
Carlos Magalhes parece ter-se orientado o Supremo Tribunal
Federal, interpretao que fao a partir das excees expostas
naquele julgamento (Queixa 00004278/142 de 25/3/92 STF).
Passo a responder segunda questo.
De incio, entendo que a expresso probidade
administrativa vincula-se, constitucionalmente, moralidade
44
administrativa 17.
No sem razo o constituinte considerou a moralidade
administrativa o princpio da administrao pblica de maior
relevncia.
O artigo 37, em seu enunciado, refere-se a 4 princpios
cardeais do direito administrativo, a saber: os da impessoalidade,
publicidade, legalidade e moralidade.
De rigor, nenhum to relevante para o direito
administrativo como o da moralidade, visto que os demais
objetivam conformar a Administrao, pelo prisma da
probidade.
O princpio da legalidade inerente a toda a ordem
jurdica e, embora repetido na Constituio, como ocorre no
art. 37 ou no art. 150 inciso I, tem sua matriz no artigo 5 inciso
II, assim redigido:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos
termos seguintes:
.......
II. ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
Todo o ordenamento ptrio est lastreado, pois, na
legalidade 18.
O princpio da publicidade aquele que torna conhecido
dos administrados o que o administrador pblico faz. Prefiro a
terminologia americana, mais democrtica, que fala em
45
cidado em sentido amplo, e no em administrado, rano

jurdico da teoria da dominao no direito pblico, que, a ttulo
de defesa excessiva do interesse estatal, exterioriza, no poucas
vezes, esprito mais ditatorial que democrtico.
Em face do princpio da publicidade, no entendo, at
hoje, por que razo a declarao de imposto de renda, de
obrigatria publicidade aos que concorrem a cargos pblicos
eletivos, no de obrigatria publicidade aps a eleio,
quando, com muito maior razo, tem o eleitor o direito de
saber se seu escolhido continua se comportando como desejou
no momento em que o escolheu.
Tal obrigatoriedade, se houvesse, levaria exibio da
declarao do Presidente da Repblica, na conjuntura atual,
com o que se poderia, de uma vez por todas, inocentar S. Exa.,
eliminando a crise poltica, ou incrimin-lo, de forma que
passaria de defensor das instituies a seu maculador.
O certo que tanto o princpio da publicidade, quanto o
da impessoalidade, no permite favorecimentos ou nepotismo,
estando umbilicalmente jungidos ao princpio maior da
moralidade pblica 19.
O cidado deseja que o administrador seja honesto.
Digno. Capaz de liderar movimentos contra a corrupo, por
ser incorruptvel. Capaz de liderar movimentos contra a
sonegao, por no ser sonegador. Capaz de exigir a verdade no
trato da coisa pessoal e pblica, por no ser nem mentiroso,
nem falso. Capaz de combater o crime, os criminosos, os
falsrios, os contrabandistas, por no ser contrabandista,
criminoso ou falsrio e nem a eles se vincular.
Pelo maior princpio do direito administrativo, o da
moralidade, o administrador pblico deve estar acima de
qualquer suspeita, como o detentor de um mandato eletivo,
46
visto que se disps a servir a sociedade e a nao e no a dela

se servir.
Por esta razo, que o crime de improbidade administrativa
no um crime comum, mas um crime de responsabilidade.
irresponsvel aquele que macula, tisna, fere, atinge, agride a
moralidade pblica, sendo mprobo administrador, favorecendo
terceiros, praticando a concusso ou sendo instrumento de
corrupo.
Por esta linha de raciocnio, entendo que a improbidade
administrativa presidencial pode ser definida como sendo a
ao ou omisso, no exerccio das funes presidenciais,
contra a lei que implique beneficio prprio ou de terceiros, de
forma intencional 20.
Desta maneira, improbidade pode ser tipificada, na
legislao comum, de variada forma, estando o Cdigo Penal,
na parte no revogada pela lei 8429/92, ainda em vigor.
Considero, todavia, que os arts. 1, 2, 3, 9, 10 e 11 da
lei 8429/92 so constitucionais e apenas seus incisos,
correspondentes a delitos ou infraes praticados fora das
funes presidenciais, que so violadores da lei maior para a
hiptese.
Desta forma, quanto ao Presidente da Repblica, o
princpio da moralidade pblica restringe-se ao exerccio de
suas funes, visto que o tratamento penal constitucional
diverso daquele possvel para os demais servidores.
Em outras palavras, para efeitos de apurao de
responsabilidade do Presidente, alguns atos que poderiam ser
configurados como de improbidade administrativa para os
demais servidores, tm que ser tipificados como crimes comuns.
47
que em relao aos demais servidores, por fora de uma

concepo abrangente do princpio da moralidade
administrativa, poder-se-ia considerar de improbidade
administrativa atos delituosos cometidos fora da funo,
matria cuja reflexo se impe. Para efeitos de responsabilizao
presidencial, nunca. Fora de suas funes, pode o presidente
praticar crimes comuns, mas no crimes de responsabilidade,
como o da improbidade administrativa 21.
Um aspecto correlato e no objeto da pergunta merece,
todavia, considerao. Sendo a lei 8429/92 de 2 de junho de
1992, poderia ser aplicada retroativamente, ou seja, a fatos
anteriores a sua promulgao?
Entendo que no, muito embora a matria sobre
improbidade administrativa j tivesse tratamento penal
pretrito. Vale dizer, se os fatos que esto sendo apurados
correspondem a perodos anteriores e posteriores ao referido
diploma legal, a regra de aplicao da norma deveria ser a
seguinte:
a) aos fatos anteriores, aplica-se o direito anterior;
b) aos fatos posteriores, aplica-se o direito posterior;
c) se mais benfico, o direito posterior, tem este efeito
retroativo, pelo princpio da benigna amplianda em matria
penal 22;
d) em nvel presidencial, eventual crime praticado luz
do direito pretrito ou atual, fora do exerccio de suas funes,
no constitui crime de responsabilidade, mas comum;
e) a improbidade administrativa a que se refere o artigo
85 inciso V, aquela que defini pgina 40.
48
Com a enunciao dos critrios acima, considero

respondida a segunda questo.
Em relao terceira questo, escrevi artigo para o jornal
A Folha de So Paulo, demonstrando meu inconformismo
com todos os aspectos relacionados com a denominada
operao Uruguai, onde, pela primeira vez, aparece a
assinatura do Presidente da Repblica 23.
No , ainda, o momento para se afirmar se a operao
teria sido forjada, sendo S. Exa. coautor de crime de falsificao
documental ou se a operao foi real, visto que a CPI que
dever apresentar sua concluso final.
Parto do princpio, salvo prova em contrrio, de que a
operao foi legal. Muito estranha, mas real, j que no acredito
que S. Exa., o Presidente, possa ter participado de uma
fantstica fraude, objetivando enganar a nao, o povo e o
Congresso.
Ora, se a operao foi real, mas feita em moldes em que
outras operaes irreais poderiam ter sido contratadas, como
demonstrou o Jornal Zero Hora, evidncia, tal operao
abriria incomensurvel caminho para que - a partir do aval
presidencial em emprstimo contrado por terceiro para
benefici-lo - todos aqueles que produzirem documento
idntico fora do pas (e seu custo de apenas U$ 1.000) possam
derrubar os autos de infrao lavrados por omisso de receita,
sonegao fiscal, sinais exteriores de riqueza superiores a seus
rendimentos e bens.
Em outras palavras, se correta a Operao Uruguai,
conformada, todavia, nos moldes em que operaes de lavagem
de dinheiro so forjadas, em pas que no exerce controle fiscal
sobre tais operaes e operadores, nitidez, a partir dela, a
Receita Federal restou desguarnecida na proteo dos interesses
49
do Errio Pblico, tendo sido o Presidente da Repblica,

avalista e beneficirio da operao, o destruidor de qualquer
esquema de combate sonegao, que se pretenda fazer para o
futuro.
Em verdade, se se considerar como real e correta a
operao presidencial - o Sr. Cludio Vieira declarou que o
dinheiro emprestado pertencia ao Presidente, confirmando
declarao do prprio Presidente TV, de que o Sr. Cludio
Vieira administrava seu dinheiro, tendo pago suas contas
pessoais com tais recursos - nitidez, a falta de declarao de
tais recursos
a) na declarao de renda do Sr. Cludio Vieira;
b) na declarao de bens do presidente Justia Eleitoral
em 1989,
torna toda a operao mencionada exemplo a ser seguido
por todo o contribuinte em dificuldades com o Fisco 24.
Admitindo-se que o Presidente da Repblica no seja
responsabilizado, pela dificuldade de instaurao de um
processo de impeachmentem face da exigncia de 2/3 da
Cmara dos Deputados, no vejo como o Departamento da
Receita Federal possa condenar outros contribuintes que se
utilizarem de uma conexo uruguaia para justificar padro
de vida ou omisso de receita, nos moldes do contrato
presidencial. O Poder Fiscalizador Federal, aps a conexo
uruguaia, se tal operao for considerada real e no fictcia,
ser nenhum 25.
Assim sendo, a defesa uruguaia de S. Excia. oferta
apenas duas alternativas e as duas no so boas, visto que ou
a) foi forjada e estar-se-ia perante crime comum de
50
falsidade ideolgica;
ou
b) foi real e a Receita Federal, admitindo isso, perder
toda fora fiscalizadora at o fim deste governo.
Minha resposta ao quesito referido , portanto, no
sentido de reiterar o que j escrevi para a Folha: ou seja, que
tal operao constitui um impiedoso golpe em qualquer
trabalho passado, presente e futuro da Receita Federal para
punir a sonegao fiscal do imposto sobre a renda no pas.
Em relao quarta questo, de forma perfunctria, j
me manifestei em artigo que transcrevo como resposta, visto
que, sobre ser o ajuste fiscal mal elaborado, certamente, para
ser aprovado, poder implicar concesses inadmissveis em
face da crise econmica - de natureza inflacionria e recessiva
- da crise poltica e de natureza social por que passa a nao.
Desvio de verbas e reforma fiscal 26
O Presidente da Repblica considera fundamental uma
reforma tributria a fim de garantir seu mandato, desviando
verbas essenciais administrao da economia para projetos
que permitam um apoio mnimo no Congresso, objetivando
atalhar o pedido de impeachment.
O aumento das receitas tributrias almejado chega,
todavia, ao Congresso como mera sugesto para exame dos
parlamentares.
As propostas apresentadas pelo Governo para um ajuste
fiscal podem ser divididas em quatro grupos de dispositivos
polmicos, a saber:
1) dispositivos que reduzem o direito dos cidados de
51
ingresso em juzo contra o Governo;

2) dispositivos que reduzem os direitos individuais
aposentadoria;
3) dispositivos que reduzem as responsabilidades do
Estado com os servidores;
4) dispositivos que aumentam a carga tributria 27.
Em relao ao primeiro grupo, em que se suspende
conquista de representao processual substitutiva at a
supervenincia de lei restritiva, como o caso do mandado de
segurana coletivo das entidades de classe, assim como em
relao ao segundo, que retira direitos aos aposentados, a
proposta de manifesta inconstitucionalidade.
O artigo 60 4 inciso IV da Constituio Federal, que
est assim redigido:
Art. 60 - A Constituio poder ser emendada mediante
proposta:
......................
4 - No ser objeto de deliberao a proposta de
emenda tendente a abolir:
.......................
IV - os direitos e garantias individuais,
no permite sequer que o projeto de emenda seja
examinado pelo Congresso Nacional 28.
Em relao ao terceiro grupo, em que se restringem os
direitos dos servidores, entendo que os dispositivos no so
52
inconstitucionais, na medida em que os servidores no podem

ter direitos superiores aos da sociedade que os sustenta. Esto
a servio da sociedade e no esta a servio deles. No h
direitos individuais dos servidores garantidos contra a
sociedade. Esta os tem contra o Governo, no o Governo contra
ela.
Poderia, todavia, o Governo ter, simplesmente, regulado
o artigo 38 das Disposies Transitrias, que impe um limite
provisrio aos gastos com o pessoal, alterao possvel de ser
ofertada por lei complementar, com o que equacionaria o
problema de forma mais clere e intraumtica 29.
O quarto grupo, a ttulo de simplificar o sistema, aumenta
a carga tributria.
Tem, esta parte do projeto, princpios bons e princpios
originais. Os originais no so bons e os bons no so originais.
So bons e no originais os que decorrem da absoro,
por parte do Governo, de parte da proposta de Marcos Cintra e
de parte de minha proposta de simplificao. Da do Marcos
Cintra, retirou, o Governo, o imposto sobre movimentao e
operaes bancrias (a melhor dico seria imposto sobre
pagamentos e recebimentos bancrios). Da minha, o regime
nico para o comrcio exterior, a unificao dos impostos
sobre o patrimnio imobilirio, o IVA, unindo IPI - ICMCS ISS - IVV, e um nico imposto sobre a renda, eliminando-se o
adicional dos Estados.
A parte original e no boa a incluso do imposto sobre
ativos, que gera uma justia tributria s avessas. As empresas
com prejuzo pagaro 100% do imposto, e aquelas, com lucro
superior ao imposto sobre ativos, nada pagaro, adotando, o
Governo, a curiosa mxima de que a pobreza e o insucesso
empresarial devam ser punidos, principalmente quando
53
provocados por poltica governamental deliberadamente

recessiva e agora exclusivamente destinada a manter o
presidente no poder.
Na linha dos dispositivos ruins, est o imposto seletivo,
que cria nova incidncia sobre o mesmo fato gerador tributado
pelo IVA, o que no se justifica em processo de simplificao,
assim como a manuteno da contribuio dos empregados
para a previdncia, que, na minha proposta, desapareceria pela
elevao da alquota do imposto sobre pagamentos e
recebimentos bancrios para 0,4% 30. A manuteno do IPVA
tambm um erro, na medida em que o IVA seletivo poderia
compensar, na incidncia sobre o combustvel, o imposto
incidente sobre veculos que sem ele so inteis. E outros
pontos mereceriam ser examinados, o que no possvel neste
curto artigo, como, por exemplo, a substancial perda de receita
que os Estados do Sul tero com o IVA, se adotado o princpio
do destino.
O projeto governamental, no discutido com a sociedade,
um quasmodo fiscal, que poder ficar ainda mais corcunda
e monstruoso se, no final das contas, no passar a parte boa e
passar, no Congresso, apenas aquela parte que implica aumento
da carga fiscal, a ser suportada, mais uma vez, pela sociedade.
Sempre que o Governo erra, quem paga a sociedade, o que
parece, mais uma vez, ser o destino deste ajuste.
Como se percebe, a par das falhas tcnicas da proposta e
de sua inoportunidade, em face da reviso constitucional de
outubro de 1993, prope, o Governo, sensvel aumento da
carga tributria sobre trabalhadores e empresrios, objetivando
gerar receitas maiores, que podero ser desviadas, luz da
presso dos parlamentares que o sustentam, segundo a
imprensa, para finalidades mais polticas que pblicas. Sou,
pois, contrrio sua aprovao.
54
Esclareo, ao final das respostas que ofertei, s quatro

questes, que, da mesma forma que no cobrei honorrios ao
Presidente da Repblica por parecer relacionado matria,
tambm no o fao neste parecer ofertado ao eminente jurista
Hlio Bicudo.
S.M.J.
So Paulo, 13 de agosto de 1992.
55
Procedimento para o impeachment

presidencial.
56
Tenho sido perguntado por inmeras pessoas como

poderia ter dado dois pareceres para partes opostas no que
concerne a eventual pedido de impeachment presidencial, o
que, primeira vista, parece incoerente.
No o , todavia.
Ao Presidente da Repblica, em parecer no qual reiterei
tudo aquilo que sobre o impeachment tenho dito, ofertei
apenas opinio legal sobre o procedimento que deve ser
adotado pelo Congresso Nacional para o afastamento de S.
Exa.. Para o deputado Hlio Bicudo, meu parecer foi sobre a
conformao jurdica da improbidade administrativa. Duas
facetas diversas do mesmo episdio serviram de pontos de
reflexo aos dois pareceres que ofertei, sem nus, para as duas
figuras da poltica brasileira.
No parecer para a Presidncia, reafirmei o que vinha
esclarecendo pela imprensa, no que diz respeito ao processo
para apurao de delitos funcionais ou comuns.
Exigindo o artigo 51, inciso I, da Constituio Federal,
2/3 dos deputados para abertura de qualquer processo contra
o presidente, esclareci, em meu parecer, que h necessidade da
constituio de uma CPI exclusivamente da Cmara e especfica
para tal finalidade.
Constituda esta CPI, dever apurar os indcios de
envolvimento do presidente em crime de responsabilidade e
crime comum. Se concluir pela existncia de crime, dever
propor o impeachment e, novamente, a Cmara reunir-se-,
agora nos termos do art. 86, caput, para aceitar ou rejeitar a
acusao.
57
Se aceitar a acusao por crime de responsabilidade,

encaminhar ao Senado Federal o processo l concludo,
devendo o Senado instaurar novo processo, nos termos do art.
86 primeiro, inciso II. Desta forma, a Cmara dos Deputados,
pelo artigo 51, inciso I, instaura um processo para investigao
com poderes judiciais e o Senado instaura, pelo artigo 86
primeiro, inciso II, um processo para julgamento.
Se o crime for comum, a Cmara por 2/3 dos deputa dos,
ao acatar a acusao, encaminhar ao S.T.F. o material obtido
para apreciao pela mais alta Corte do pas.
A no adoo destes procedimentos propiciar ao
presidente da Repblica a impetrao de mandado de segurana
junto ao STF, por violao da Constituio, paralisando, se
obtida a liminar, todo o curso das apuraes.
Para o deputado Hlio Bicudo defini o que improbidade
administrativa do presidente, no Direito brasileiro, a saber:
ao ou omisso, no exerccio das funes presidenciais,
contra a lei que implique benefcio prprio ou de terceiros, de
forma intencional.
Disse-lhe, tambm, que, a meu ver, h indcios suficientes
para a abertura do processo de impeachment, mas que dever
seguir a tramitao atrs indicada.
Acrescentei que a Operao Uruguai, se tiver sido
verdadeira, por poder ser realizada de forma fraudulenta por
outras pessoas, como demonstrou o jornal Zero Hora,
desguarneceu a Receita Federal, visto que, se for real, quem
apresentar emprstimo idntico para justificar processos de
sonegao, teria o direito a igual tratamento fiscal ofertado ao
presidente.
58
Se a operao for falsa, todos os que assinaram o

documento teriam praticado o crime de falsidade ideolgica.
De qualquer forma, o emprstimo e os rendimentos do
emprstimo devem estar na declarao do presidente, pois, na
primeira vez em que apareceu na TV, declarou que seus
recursos eram geridos pelo Sr. Cludio Vieira, ao ler a declarao
de seu ex-secretrio.
Se no constou, em tese, poderia haver crime de sonegao
fiscal, se a operao for verdadeira, e de falsidade ideolgica, se
for falsa a operao.
Em meu parecer, portanto, procurei mostrar que tais
indcios de envolvimento devem ser apurados, razo pela qual
se impe a CPI especfica no vejo como possa ter sido
recepcionada a Lei 1079/50 contra o esprito dos artigos 51,
inciso I, e 58, terceiro, da C.F., que falam em Comisso
Especial com o que, aps a apurao dos fatos j revelados,
ou o presidente ser inocentado e poder governar com sua
credibilidade renovada, ou ser afastado por no reunir mais
condies para conduzir o pas.
De qualquer forma, o devido processo legal se impe,
pois o direito ao contraditrio amplo conquista da cidadania
e do Estado de Direito e, por mais que a nao deseje uma
soluo rpida para a questo, a Constituio no pode ser
atropelada. Que o direito defesa de cada um seja tambm
preservado ao presidente.
59

O Impeachment Na CF 1988 Ives Gandra

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1

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