IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.

2004

Polticas de gesto pblica e polticas regulatrias:

contrastes e interfaces
Francisco Gaetani
francisco.gaetani@undp.org.br
1

Introduo

Polticas de Gesto Pblica constituem um conceito relativamente novo na discusso de polticas

pblicas e reforma administrativa. So debates que costumam ser tratados de forma separada e com
poucos vasos intercomunicantes entre si. Polticas de Gesto Pblica costumam ocupar um ponto cego
na agenda dos governantes, embora sejam polticas sistmicas e capazes de influenciar todas as
polticas setoriais do poder executivo. O fato de freqentemente serem polticas implcitas explica em
parte as dificuldades de serem percebidas como pertencentes a um mesmo grupo de polticas pblicas.
As caractersticas das polticas que integram as chamadas polticas de gesto pblica so o fato de
condicionarem a estruturao, os processos, os meios, as regras, as tecnologias, a administrao e a
forma de prestao de servios pblicos no conjunto de organizaes governamentais. So polticas
balizadas pelo marco constitucional e legal do pas. So polticas formuladas e implementadas no
mbito do poder executivo, embora afetem os trs poderes. So polticas que tem como lcus irradiador
os rgos centrais da administrao federal, independentemente da configurao que esta venha a ter.
As Polticas de Gesto Pblica incluem tradicionalmente cinco grandes reas da administrao pblica:
as relaes trabalhistas no mbito do poder pblico, a arquitetura organizacional do Estado, os
processos de planejamento e execuo oramentria-financeira da ao governamental, os mecanismos
de controle e auditoria do gasto pblico e as regras de licitao & contratao vigentes no mbito da
esfera estatal. Numa interpretao mais ampla duas outras polticas podem ser consideradas integrantes
das Polticas de Gesto Pblica: polticas regulatrias e governo eletrnico.
A ascenso do Estado Regulador aponta na direo da necessidade de uma abordagem articulada suprasetorial do tema, para alm do setor de infraestrutura e public utilities. A temtica do governo
eletrnico perpassa potencialmente toda a administrao pblica e vem se constituindo em uma das
mais importantes ferramentas transformadoras das atividades governamentais.
O presente texto focaliza o processo de mudana nas polticas regulatrias e em duas polticas que em
geral so mais identificadas com as Polticas de Gesto Pblica: a organizao do servio pblico e o
desenho das organizaes pblicas. O argumento sugerido o de que a poltica regulatria para o setor
de infraestrutura enfrenta limitaes para alm das tradicionalmente detectadas no mbito das agencias
reguladoras. A idia eh a de que a ausncia de polticas de gesto pblica orientadas para os ministrios
aos quais as agencias se reportam compromete e coloca em risco o ambiente regulatrio que se busca
estruturar.
O texto est dividido em x partes: um apanhado das temticas relacionadas com cada uma das polticas
que integram as polticas de gesto pblica, um apanhado das reformas nas polticas de gesto pblica
que mais influenciaram o pas, os modelos explicativos dos processos de mudanas das polticas
pblicas, uma discusso sobre os vetores em conflito permanente no mbito das polticas de gesto
pblica e um comentrio sobre as complexidades da conduo do processo de mudana das polticas de
gesto pblica.

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As Polticas de Gesto Pblica: Um painel geral

O conjunto das Polticas de Gesto Pblica raramente se apresenta articulado e consistente

internamente. Quatro fatores explicam esta situao: contextos distintos, jurisdies fragmentadas,
lgicas contraditrias e desarticulao dos domnios das polticas em questo. Estas so restries de
difcil superao conjunta porque incluem variveis de natureza bastante distinta: poltica,
organizacional, ideolgica e metodolgica. Contra-exemplos desta situao so o esforo de reforma
que levou criao do Estado Novo e as recentes reformas implementadas na Nova Zelndia. Em
ambos os casos houve um alinhamento consistente dos quatro fatores mencionados.
Um superficial painel dos principais pontos de cada uma das sete polticas de gesto pblica
mencionadas sugere um quadro bastante complexo e heterogneo. Na questo do servio pblico
observa-se a sobreposio de problemas antigos e novos. No primeiro grupo encontra-se a consolidao
do sistema de mrito, a aprimoramento dos sistemas de carreiras e a profissionalizao do
funcionalismo estatutrio. Dentre os novos desafios destacam-se a necessidade de contnuo
desenvolvimento de novas competncias, o alinhamento dos salrios do setor pblico com os do setor
privado, a gesto de estruturas de incentivos dinmicas e a gesto do processo de flexibilizao da
fora de trabalho.
Na esfera da arquitetura organizacional convivem na administrao pblica brasileira uma babel de
arranjos institucionais gerados ao longo dos ltimos quinze anos. Novas estruturas sobrepem-se s
antigas sem que estas necessariamente deixem de existir ou sejam absorvidas pelas novas. A
contrapartida desta pluralidade uma fluidez funcional para os governantes que podem lanar mo de
uma vasta variedade de modelos de acordo com sua convenincia momentnea. O imbroglio jurdico
resultante vem dificultando a implementao de reformas modernizadoras na administrao pblica e a
estruturao de estruturas organizacionais accountable e efetivas. Legislar sobre autonomia, controles,
flexibilizao, resultados e contratualizao neste contexto torna-se custoso e incuo.
A rea oramentria-financeira no vem apresentando o processo de aperfeioamento contnuo que se
esperava aps a estabilizao macro econmica. Avanos sem dvida ocorreram como a recuperao
da categoria programa na prtica de planejamento, a introduo de sistemas de informaes gerenciais
informatizados, o esforo de implementao de indicadores de desempenho e responsabilizao
individualizada no PPA 2000-2003 e como na discusso pblica e descentralizada do PPA 2004-2007.
Mas as conexes entre as polticas macro e micro econmicas, as articulaes entre o curto e o longo
prazo e a problematizao da qualidade do gasto pblico esto longe de serem objeto da ateno
requerida.
O controle interno tem passado por sucessivas mudanas na ltima dcada, algumas modernizadoras e
outras bastante discutveis do ponto de vista do controle interno da administrao federal. Embora o
Controle Externo a cargo do Tribunal de Contas da Unio venha passando por um processo de
profissionalizao e modernizao contnuos o Controle Interno tem oscilado entre misses distintas e
no necessariamente consistentes entre si: melhoria da qualidade do gasto, aumento da eficincia da
mquina, controle da legalidade da despesa, combate corrupo, aumento da transparncia do gasto
pblico e institucionalizao de mecanismos de controle sistemticos da ao governamental
descentralizada.
O setor de procurement uma das reas mais crticas da administrao pblica dados os graves dficits
de capacidade do governo na operacionalizao de compras, celebrao de contratos, gerao de
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ganhos de eficincia e adoo de prticas transparentes de controle social do gasto pblico. No toa
que rgos pblicos recorrem com freqncia a organizaes internacionais para assessora-los nestas
transaes. A produtividade do gasto pblico depende em grande parte da modernizao da rea de
procurement, paradoxicalmente uma das menos capacitadas no governo e com profissionais menos
profissionalizados. Mesmo assim a inovao de novas formas de leiles e a incorporao das
tecnologias modernas aos processos de compras e contratao tem produzido significativos ganhos de
eficincia nas transaes.
As iniciativas desenvolvidas no contexto do chamado governo eletrnico iniciaram-se no segundo
mandato de Cardoso e nunca mais pararam embora as nfases do novo governo sejam outras tais como
a adoo do software livre e a introduo de uma maior transparncia na administrao pblica. No h
limites para os ganhos de produtividade derivados de inovaes tecnolgicas, embora os avanos no
sejam lineares nem isentos de riscos. Avanos nesta rea so de reverso mais difcil e os ganhos de
produtividade costumam ser bastante significativos. Entretanto, a obsolescncia precoce combinada
com o dficit de quadros capazes de gerenciar processos de modernizao tecnolgica no setor pblico
so problemas de difcil manejo na esfera governamental. Os problemas de terceirizao so
sistematicamente postergados. O novo governo reorientou a pauta para as temticas de incluso digital
e software livre, duas reas sem dvida estratgicas, mas sem perseguir reformas consistentes com um
programa mais amplo de reforma do estado.
As polticas regulatrias no foram objeto de ateno estruturada pelo governo passado por ocasio da
criao de agncias, um processo que ocorreu em ondas des-coordenadas e desarticuladas. A ausncia
de um lcus institucional a cargo de dar suporte ao processo de constituio de agncias reguladoras
facilitou a criao de vrias agncias sem adequada fundamentao tcnica e sem condies de
funcionamento sustentveis. A institucionalizao da precariedade acompanhada pela ausncia de uma
proposta clara de quo qualificado deveria ser o Estado Regulador buscado levou a um ambiente de
incerteza e de frgil compreenso desta modalidade de proviso de servios pblicos. Sem sinalizao
adequada a sustentabilidade dos arranjos institucionais competitivos problemtica e sujeita a
oscilaes indesejveis. O novo governo vem procurando construir um quadro de referncias mais
sistmico para o tema (BRASI, 2004 a e BRASIL, 2004 b). Mas tambm nesta rea o enfrentamento
dos desafios enfrenta a dificuldade de pilotagem via a Casa Civil apenas, com baixa participao do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
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O que explica as mudanas? O caso das polticas regulatrias

O estudo dos processos que resultam em mudanas de polticas pblicas uma rea que vem recebendo
cada vez mais ateno da parte dos polticos, burocratas, formuladores, consultores e estudiosos das
reas de cincia poltica e governo. A tendncia das dicusses se concentrarem no contedo das
propostas e no nos processos que explicam as mudanas. Em que pese a importncia das proposies
de uma poltica h elementos relacionados forma atravs da qual se processam mudanas que no
necessariamente guardam correspondncia com o contedo. Da mesma forma, h variveis contextuais
que frequentemente acabam desepenhando um papel maior na explicao de por que as coisas mudam
do que propriamente o contedo da poltica pblica em questo.
Duas abordagens das explicaes dos processos de mudanas so particularmente teis para se ter em
mente nas discusses sobre polticas pblicas. Em ambos os casos no se tratam de modelos
especificamente orientados para as polticas de gesto pblica mas que so teis para a discusso dos
processos de mudanas destas polticas no Brasil.
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O primeiro modelo de natureza configuracional (HOOD, 1994) e articula um grupo de fatores de

pesos variados conforme o contexto. So quatro os elementos que ocorrendo isoladamente ou de forma
combinada explicam o processo de mudanas e inflexes em polticas pblicas: a) o surgimento e a
circulao de novas idias, b) a emergncia de um novo contexto social, poltico, econmico,
demogrfico e tecnolgico, c) o processo endgeno de esclerose de velhas estruturas e d) a dinmica da
interao de novos interesses, sejam eles de grupos especficos, sejam capitaneados por
empreendedores que atuam como catalisadores e/ou agentes de interesses prprios ou outros.
O segundo modelo uma variao do chamado garbage can model de March and Olsen (MARCH
AND OLSEN, 1983) e foi desenvolvido por Kingdon (KINGDON, 1993) para explicar as mudanas
em algumas polticas pblicas setoriais nos Estados Unidos. Este marco terico tende a reconhecer o
papelo eventualmente desempenhado por elementos como sorte, choques e idiossincracias no policymaking process. Na adaptao de Kingdon as mudanas ocorrem quando trs processos da realidade se
sobrepem: a definio de problemas de uma certa forma, a especificao de polticas destinadas a
solucionar aqueles problemas e o jogo poltico. Este alinhamento se d pela atuao de policy
entrepreneurs que atuam como catalisadores do processo decisrio.
Em ambos os casos outras tradicionais formas de explicao de transformaes como a racionalidade
ou a dependncia de padres passados podem ou no ser relevantes. No constitutem, no entanto,
elementos exclusivos ou determinantes na explicao dos processos de mudana em questo. Uma
forma de abordar as reformas da gesto pblica no Brasil que chegaram atravs da utilizao destas
formas de explicao (GAETANI, 2004). Outras modelos podem ser aplicados como demonstra o
trabalho de Rezende sobre a Falha Sequencial (REZENDE, 2004). O poder explicativo varia conforme
o caso em questo, as preferncias do analista e a pertinncia da aplicao do modelo, naturalmente.
No caso das Polticas Regulatrias a transformao das polticas em curso vem se mostrando mais lenta
e complexa do que o usual. J so trs mandatos presidenciais ao longo dos quais as mudanas em
curso vo se processando, ainda que de forma incremental e espasmdica. A configurao proposta por
Hood (1994) proporciona um bom quadro de referncia para anlise porque suficientemente
abrangente para lidar com as diversas variveis envolvidas no processo.
No caso da influncia das idias importante situar o Brasil no contexto do grupo de pases latino
americanos como Argentina, Chile, Mxico e Colmbia. Mas o debate sobre o qual o governo FHC se
debruou, em especial no primeiro mandato, foi menos o da criao de um ambiente regulatrio
adequado e, mais, a viabilizao do processo de privatizaes considerado prioritrio do ponto de vista
da conduo da poltica macroeconmica. A disseminao de massa crtica relativa s vantagens do
Estado Regulador no se processou no segundo mandato como se esperava. A ausncia de um marco
regulatrio geral evidenciou a fragilidade da fora das idias relacionadas com a poltica regulatria at
a chegada do novo governo. A precariedade dos arranjos institucionais das agncias at 2003
(SANTOS, 2004) no contribuiu para o fortalecimento da crena de que esta opo a melhor para o
pas.
A emergncia de um novo contexto em especial econmico - funcionou como um forte
impulsionador da poltica regulatria. Dentre as caractersticas deste novo contexto destacam-se a
presso fiscal, a impossibilidade de se financiar investimentos com poupana pblica, a revoluo
tecnolgica em reas como finanas e telecomunicaes, o processo de transformaes rumo ao estado
regulador no mbito global e a deteriorao da capacidade estatal de atender s velhas e novas
demandas do mercado.
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O processo de esclerose de empresas estatais que operavam no setor de servios pblicos j datava dos
anos oitenta embora s tenha se evidenciado nos anos noventa. Embora generalizaes sejam
inadequadas, em funo especialmente da utilizao das estatais para fins de poltica macroeconmica
s expensas de sua sade financeira, as empresas estatais destes setores vinham enfrentando desafios de
expanso de investimentos, modernizao de estruturas e atualizao tecnolgica.
Finalmente h a questo das novas coligaes de interesses somada atuao de empreendedores. A
coligao de interesses governante no perodo 1995-2002 tinha na sua constituency grupos organizados
protagonistas dos processos de privatizao. No setor onde havia um destacado policy entrepreneur
como Srgio Mota em ao o caso da telefonia o processo de privatizao bem como a definio do
marco regulatrio setorial foi mais bem sucedido que em energia e petrleo. Nesta esfera a eleio de
um governo crtico da forma como se processaram as privatizaes na era Cardoso sinalizou uma
redefinio das alianas de interesses que colocou em xeque as definies anteriores embora nada
sinalize sua inverso.
A ocorrncia mais ou menos combinada dos quatro fatores no foi suficiente, no entanto, para a
consolidao de uma nova poltica regulatria, problema este agravado pela ausncia de um lcus
institucional orgnico para tratar do problema (GAETANI, 2003)
5A

Poltica de Gesto Pblica e seus vetores em permanente conflito

Quatro vetores atuam em permanente interao (competio e co-operao) disputando a hegemonia

sobre as Polticas de Gesto Pblica tendo como pano de fundo as prticas histricas tpicas da cultura
poltica brasileira (clientelismo, patrimonialismo, formalismo etc). Estes vetores so o fiscal, o
gerencial, o corporativo e o meritocrtico. Cada um deles tem sua prpria lgica e seu script pblico.
Todos esto sempre presentes ainda que em uma configurao do tipo geometria varivel porque seus
pesos mudam conforme o contexto. Todos so defensveis junto a certas constituencies. H vrios
hbridos possveis. Mas h tambm problemas de compatibilidade e de consistncia intertemporal de
difcil equacionamento.
O vetor fiscal tem como eixo estruturante a preocupao com eficincia. Tradicionalmente
representado pela rea econmica. Valoriza temticas como estruturas de incentivos, custos de
transao e alinhamento das polticas governamentais com os fundamentos micro e macro econmicos.
Tende a uma viso crtica em relao ao papel do Estado na economia. Tem dentre suas principais
qualidades o potencial para problematizar o gasto na perspectiva custo-benefcio, a preocupao com
apropriao de custos no setor pblico e a busca de ganhos contnuos de produtividade.Quando
exacerbado tende a gerar distores como preocupaes unilaterais com cortes de gastos desvinculadas
de anlises, dissociao da tica oramentria financeira da destinao finalstica do uso do recurso,
esvaziamento da dimenso das polticas pblicas dos gastos incorridos e adoo de uma postura
minimalista residualizante em relao ao papel do Estado.
O vetor gerencial1 representa a recorrente tentativa de incorporar tcnicas e metodologias do setor
privado ao setor pblico. Geralmente representado por dirigentes ou que apostam na efetividade desta
transposio ou por oriundos do prprio setor privado que ao atuarem no setor pblico buscam
aproveitar lies de experincias com as quais esto familiarizados. Dentre as principais idias
1

Na verdade no h apenas um vetor gerencial. As idias aqui listadas fazem parte de uma viso genrica do gerencialismo.
Diversos autores tem escrito sobre as vrias correntes das idias que integram a chamada Nova Geso Pblica
demonstrando como incorporam matrizes distintas (FERLIE, 199?) por vezes conflitantes (AUCOIN, 1990)
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disseminadas pelo gerencialismo destacam-se: a flexibilizao, a contratualizao, a abordagem

baseada em resultados, a customizao, a nfase nos processos de delegao e decentralizao e o
recurso processos de entrega de servios pblicos no necessariamente estatais. As qualidades do
gerencialismo incluem a introduo de maior flexibilidade, adaptabilidade, dinamismo e uso
competitivo de recursos no setor pblico. Os riscos de uma transposio acrtica das idias do setor
privado para o setor pblico tambm precisam ser levados em conta. Dentre eles destacam-se o
aumento do risco de captura por interesses privados, a fragilizao de mecanismos de controle
destinados a evitar corrupo, o aumento do problema da falta de accountability no uso dos recursos
pblicos e a eroso do ethos pblicos.
O vetor corporativo refere-se ao conjunto de proposies vinculadas dinmica dos interesses das
corporaes no setor pblico, uma matriz presente na histria do pas desde os anos 30. Os veculos da
disseminao das idias associados a prticas corporativas so as prprias entidades corporativas, com
destaque para o movimento sindical e as entidades de classe de carreiras e agrupamentos profissionais.
Embora tradicionalmente percebido com resistncias pelos governantes o vetor corporativo possui
caractersticas positivas que merecem registro. H uma valorizao na representao social das
corporaes, na sua incorporao ao processo decisrio e no alinhamento dos seus interesses com os da
esfera governamental. Apesar da inevitvel tendncia de buscar vincular suas necessidades com o
interesse pblico h um vasto espectro de possibilidades convergentes a serem exploradas como
demonstra a discusso de Nam sobre o preo dos salrios no setor pblico, o chamado preo
esquecido. J as caractersticas negativas do corporativismo so mais familiares: captura de rendas por
burocracias, corrupo incentivada pela endogenia, pouca correspondncia das estruturas salariais em
relao ao setor privado, baixa permeabilidade ao controles social e priorizao do interesse de grupos
em relao ao interesse pblico.
O vetor meritocrtico possivelmente o mais antigo quando se trata do debate sobre reformas
administrativas. Identifica-se com as principais idias do movimento conhecido como progressive
public administration nos Estados Unidos (que visava acabar com o chamado spoils system) e com a
formao dos corpos de elite do servio pblico no Reino Unido e na Frana. Dentre estas idias
destacam-se a preocupao com a profissionalizao da burocracia, a centralidade da questo do mrito
na organizao dos sistemas de carreiras e o controle burocrtico (em nome de governos eleitos pelo
povo) sobre o uso dos recursos pblicos. As principais qualidades identificadas com o vetor
meritocrtico so a institucionalidade da ao governamental para alm das trocas de governo, a
valorizao do conhecimento tcnico especfico, o desenvolvimento de um ethos tpico do setor
pblico, a possibilidade de aprendizado cumulativo ao longo do tempo e uma permanente ateno para
o problema da corrupo. Dentre seus principais problemas destacam-se uma tendncia ao elitismo e
baixa representatividade social, uma ausncia de adaptaes tempestivas frente a um mundo marcado
por transformaes aceleradas, a propenso ossificao e ao enrijecimento, as dificuldades de
sustentabilidade e renovao.
Todos coexistem com todos em permanente tenso. O seu no re-conhecimento produz consequncias
frequentemente surpreendentes porque a sua no incorporao nos clculos decisrios produz
desdobramentos inesperados como no caso da Constituio de 1988 ou na chamada Reforma Gerencial
de 1998. A questo que se coloca como lidar com os vetores em conflito e quais sequncias so
desejveis, plausveis, e possveis.
No caso especfico da poltica regulatria a opo no governo FHC foi, em tese, prioritariamente pelo
vetor eficincia (com resultados contestveis, exceto na esfera das telecomunicaes onde o
reconhecimento do sucesso do modelo maior) e secundariamente pelo vetor gerencial (mal resolvido
em funo das inconsistncias na equao pessoal & desenho organizacional). A ocorrncia combinada
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dos quatro vetores no novo governo sugere no entanto um outro tipo de configurao com crescentes
nfases nos plos meritocrticos e corporativos. No h, no entanto, indicadores de que o processo de
privatizao se aprofunde, por exemplo no setor de energia, onde a questo federativa joga um peso
muito grande em funo do peso de empresas estaduais como a CEMIG que permanecem estatais.
6

Gesto de mudanas de polticas de gesto pblica

No h frmulas para gesto de mudanas na esfera das polticas de gesto pblica. Os trabalhos de
organizaes como o Banco Mundial, os Bancos Regionais de Desenvolvimento, a OCDE e outros
organismos internacionais evidenciam exatamente isto: no h roteiros e os contextos parecem ser to
idiossincrticos que a transferncia de polticas ou mesmo o aprendizado com base na experincia de
outros problemtico. H, sim, o consenso de que a massa crtica na rea fraca e que mesmo o
conhecimento histrico das experincias passadas dos prprios pases muito pouco. Faltam estudos
empricos e metodologias capazes de estabelecer comparaes pertinentes.
Assim sendo o que h para se dizer sobre o processo de gesto de transformaes que no conste de
manuais ou publicaes especializadas em retrica sobre mudanas so conjecturas e consideraes
extradas do aprendizado de episdios passados, combinadas com provrbios e conselhos do tipo
como proceder para obter sucesso. Dentre estas seis questes merecem especial destaque: o
mapeamento dos atores, parceiros e opositores, a seqncia desejvel, o movimento possvel, os
condicionantes da dinmica da configurao, os limites do manejo da tenso entre os vetores existentes
e a importncia do senso de propsito orientando o processo.
Polticas de gesto pblica no so neutras e costumam afetar constituencies solidamente estabelecidas.
Assim sendo vital o mapeamento dos atores que tem a ganhar com as reformas, mesmo que a longo
prazo porque o apoio poltico e a adeso tcnica de vrios destes atores tem um papel muito importante
na vocalizao, negociao e processo decisrio relativo a estas reformas. Mais ateno merece os
setores que resistem e/ou que tem a perder com as polticas de gesto pblica. Permanentes esforos de
advocacy, estratgias de persuaso, aes especficas, isolamento poltico de opositores so exemplos
de atitudes a serem adotadas. O menu amplo. A questo atentar para a necessidade de monitorar a
interao dos atores e os desdobramentos de suas aes.
O segundo aspecto a ser considerado a seqncia desejvel. Governos costumam ter muitas
dificuldades em estabelecer prioridades. O resultado natural a disperso de esforos. A diviso do
trabalho, a especializao e o exerccio da coordenao tornam-se mais difceis. No h como perseguir
todas prioridades ao mesmo tempo. A resultante acaba sendo nula. Assim sendo o estabelecimento de
deliberadas prioridades no contexto de uma sequncia calculada a cada momento pode mitigar os
problemas derivados do desafio de perseguir simultaneamente objetivos distintos e, s vezes,
conflitantes.
O movimento possvel reflete sensibilidade para com as condies polticas do momento. As
condicionalidades polticas na cpula do governo so dinmicas. Mudam ao sabor de mltiplos fatores,
alguns dos quais alm do controle racional do governo. A viabilidade poltica demanda a identificao
dos chamados limites do possvel e sua expanso apoiada, negociada e sustentada por uma coalizo de
interesses suficientemente forte para assegurar a implementao das decises pactuadas.
O quarto elemento para o qual se deseja chamar a ateno a necessidade se monitorar os
condicionantes da dinmica da configurao dos vetores. A agenda governamental no de todo
imprevisvel, embora seja, a todo o momento, influenciada por fatores exgenos ao controle do
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executivo. Choques econmicos, movimentos trabalhistas, inovaes tecnolgicas so exemplos de

situaes que transcendem a capacidade de comando do executivo embora ele possa estar em condies
de antecipar-se em maior ou menor escala para estas surpresas. A coordenao das aes do governo
no mbito dos quatro vetores, a capacidade de tomar e propor iniciativas e o controle da agenda prativa so exemplos de como o executivo pode buscar assegurar maior efetividade na navegao pelos
vetores.
O quinto ponto a ser destacado que o manejo da tenso entre os vetores esbarra em limites definidos
pela competio por recursos e ateno entre os quatro ngulos de anlise. H que se levar em conta
tambm os elementos conflitivos intrnsecos aos quatro, derivados da exacerbao de suas
caractersticas potencialmente antagonizantes. Tenses bem gerenciadas podem ser canalizadas de
forma produtiva. Tenses mal gerenciadas podem ser desestruturantes, explosivas ou paralisantes.
Alm disso, a gesto articulada das tenses do convvio entre os quatro vetores no costuma ser
responsabilidade apenas de um tomador de decises, mas sim de vrios atores institucionais situados
em jurisdies distintas.
Finalmente cabe registrar que o senso de propsito, isto , a consciente persecuo de polticas de
gesto pblica condio essencial para sua clarificao. Sem protagonismo as polticas de gesto
pblicas no tm chances de se consolidar e projetar na arena governamental.
No caso da Poltica Regulatria o atual governo vem procurando lidar com estes seis pontos de forma a
gerar consistncias crescentes, embora isto no signifique que a estratgia esteja isenta de problemas. O
mapeamento, a mobilizao e a articulao dos atores envolvidos passa em primeiro lugar por um
aumento da coordenao da atuao do governo em relao ao assunto em questo. Este processo vem
sendo conduzido prioritariamente pelo dueto Casa Civil Ministrio da Fazenda e secundariamente,
pela incorporao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e pelos Ministrios Setoriais.
Nem o governo nem o setor privado possui posies homogneas em relao poltica regulatria.
Consensos amplos no so conquistas fceis nestas negociaes mas tudo indica que em que pese a
baixa velocidade do processo h uma organizao crescente do processo de clarificao de interesses e
negociao de convergncias.
A discusso da seqncia desejvel j com uma srie de definies herdadas um processo mais
complexo mas talvez esteja a uma das principais novidades do novo governo em relao ao tema. Ao
invs de concentrar-se apenas nos processos endgenos s agncias reguladoras o Governo Lula vem
procurando fortalecer os Ministrios parentais correspondentes s respectivas agncias. Embora a mdia
tenha enfatizado a problemtica da maior ou menor autonomia das agncias em relao ao governo o
encaminhamento da Casa Civil sugere uma saudvel e crescente preocupao com o desenvolvimento
das capacidades de ministrios conhecidos historicamente pelo elevado grau de captura frente a
interesses privados. A premissa do Governo vem sendo a de que estes ministrios precisam ter suas
capacidades de formulao e implementao de polticas fortalecidas (e em certos casos restauradas ou
instauradas), inclusive para que as agncias regulatrias funcionem a contento um ponto no
surpreendentemente persistentemente negligenciado pela mdia e por setores comprometidos com a
mitigao e o enfraquecimento do poder regulador do estado em geral. Mas a exemplo do caso da
telefonia no primeiro mandato de FHC, no Governo Lula os resultados mais promissores situam-se em
um ministrio com um policy entrepreneur do partido hegemnico da coalizo governista: Dilma
Roussef do Ministrio de Minas e Energia.
A identificao do movimento possvel no contexto da configurao de vetores existente um desafio
permanente. A capacidade do governo, e em especial, da Casa Civil atuar de forma coordenada junto a
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dois universos complexos e distintos, como as agncias reguladoras e seus ministrios parentais,
baixa. Sem alianas estruturantes com os Ministrios da Fazenda e do Planejamento que dispem de
instrumentos capazes de alinhar incentivos nas direes desejadas dificilmente a Casa Civil ter
condies de levar a cabo as tarefas de definir um marco regulatrio geral e subseqentemente
organizar a dinmica de funcionamento de ambientes regulatrios setoriais alinhados aos objetivos do
governo. Este coesionamento ainda est por ser demonstrado. Embora a Casa Civil e a Fazenda estejam
buscando demonstrar entrosamento nesta esfera a ausncia do Ministrio do Planejamento neste
processo fragiliza o grau de coordenao governamental.
A adoo de uma agenda pr-ativa em relao poltica regulatria uma importante diferenciao em
relao, por exemplo, ao segundo mandato de FHC. Embora o ritmo adotado seja lento, dependendo de
ajustes mtuos entre a Casa Civil, o Ministrio da Fazenda e os Ministrios Setoriais, sem dvida h
uma atitude pr-ativa do governo em relao ao tema como se observa na Exposio de Motivos do
projeto em negociao (BRASIL, 2004b).
O manejo das tenses atual sugere uma maior ateno aos vetores meritocrtico e corporativo que
sugere um aumento geral da tenso no manejo dos quatro vetores. No caso do vetor meritocrtico a
definio de uma poltica de pessoal consistente e estruturada para as agncias sugere que nesta rea o
governo definiu um rumo plausvel. No caso do vetor corporativo h uma preocupao maior com o
aproveitamento da massa crtica oriunda de empresas estatais bem como uma ateno maior pauta
dos sindicatos e fundos de penso destas empresas.
Para finalizar, importante ressaltar que os dois documentos colocados disposio da sociedade para
discusso e aperfeioamento claramente sinalizam um senso de propsito do Governo Lula de tratar o
assunto de forma explcita e sistmica, a partir do centro coordenador do governo, a Casa Civil. Esta
no uma forma de encaminhamento isenta de problemas em funo das inadequaes deste lcus
institucional (GAETANI, 2003) mas traduz uma inequvoca preocupao do executivo para com o
tema, em contraste com a negligncia maligna do segundo mandato.
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At que ponto faz sentido falar em estratgias?

Polticas de gesto pblica requerem estratgias para serem especificadas, submetidas ao processo
decisrio e implementadas. No h frmulas capazes de assegurar a adequao de uma estratgia a um
contexto e a um determinado tipo de contedo. Mas alguns contrastes polares podem ser teis no
processo de confeco de uma estratgia. O primeiro refere-se visibilidade desejada: alta ou baixa.
Uma estratgia de alta visibilidade (exemplo: Hlio Beltro e Bresser Pereira nas experincias de 19791982 e 1995-1998 respectivamente) podem conquistar apoios junto opinio pblica e ao titular do
executivo de modo a auxiliar a fazer com que o tema avance na agenda decisria. Uma estratgia de
baixa visibilidade (exemplo Teixeira Dias na Reforma de 1967) pode permitir que propostas
importantes sejam incubadas, amadurecidas e negociadas sem se exporem a confrontos polticos que
eventualmente no tem como vencer.
Intimamente relacionado com o primeiro, o segundo par a ser considerado o perfil do tema, sua
importncia na agenda nacional. Pode-se buscar uma estratgia que valorize o perfil da reforma
pretendida (exemplo Simes Lopes na Reforma de 1936-1937) ou que busque transformaes de forma
discreta (exemplo Gileno Marcelino na experincia da SEDAP de 1986-1988). A terceira dicotomia
implica optar (ou combinar) por aes infra-estruturais ou iniciativas estruturadas de advocacy.
Enquanto Teixeria Dias e Gileno Marcelino buscaram atuar de forma infra-estrutural por meio de
instrumentos que perpassam a burocracia, Simes Lopes e Bresser Pereira incorporaram a necessidade
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de advocacy ao processo de negociao da reforma.

Dois outros pares relacionados so o carter compreensivo ou fragmentado da estratgia, bem como o
estilo once and for all versus incremental. A quarta dicotomia diz respeito ao escopo da reforma. Uma
reforma compreensiva tenta articular uma abordagem holstica de um grande nmero de elementos
numa abordagem que pretende ser holstica do processo. Uma reforma incremental privilegia a
abordagem por partes dos problemas a serem enfrentados. A quinta polaridade envolve a opo por
uma abordagem big-bang versus um enfoque escalonado. Enquanto a primeira alternativa pressupe
um grande capital poltico a segunda trabalha com uma perspectiva step-by-step, onde o degrau
subseqente construdo seqencialmente.
O sexto e o stimo contrastes envolvem as questes da primazia de contedos ou de processos e a
opo por consenso ou confronto. No caso do sexto par, naturalmente todas reformas combinam
elementos de ambos mas h nfases claras como nos casos de Simes Lopes contedo - e Beltro (em
1979) processo. A recente proposta elaborada no incio da administrao do Presidente Lula tambm
era uma aposta na fora do processo. Consensos so geralmente perseguidos no incio dos processos de
reforma (ex: 1967 e 1998) mas ao final quase todas desembocaram em confrontos (a exceo foi a de
1988).
Finalmente o ltimo par de dicotomias tambm relacionado. O oitavo par diz respeito ao carter
politizador ou no da estratgia. No caso das duas reformas ocorridas nos oito anos de governo de
Fernando Henrique Cardoso enquanto a de Bresser Pereira possua inequvoca dimenso poltica, entre
outras coisas por se tratar de uma reforma constitucional, as reformas que resultaram no PPA 20002003 eram explicitamente despolitizantes. O nono par trata do carter tecnocrtico ou de poltica
pblica da reforma proposta. O encaminhamento dado por Roberto Campos e Teixeira Dias s
reformas de 1967 obedeciam ambiciosas formulaes de polticas pblicas que integravam dimenses
administrativas, econmicas e financeiras. J as reformas das carreiras do ciclo de gesto no segundo
mandato de Cardoso foram operadas no contexto de parmetros de racionalidade balizados como
estritamente tcnicos.
No caso da Poltica Regulatria difcil generalizar opes estratgicas de carter geral em funo dos
diferentes histricos setoriais. Mesmo correndo o risco de enquadramentos equivocados interessante
buscar os contrastes. Os processos de privatizao do primeiro mandato foram iniciativas de alta
visibilidade, embora a criao das agncias no tenham tido o mesmo destaque. O perfil do tema foi de
baixa importncia, principalmente no segundo mandato quando o Governo teve praticamente quatro
anos para aperfeioar o ambiente regulatrio do setor de utilities e implementou avanos pfios apenas.
No mesmo diapaso o governo passado declinou de buscar ordenamentos infra-estruturais e sistmicos
que servissem para conjunto das agncias bem como no alocou grandes esforos no processo de
persuaso pblica das vantagens do novo modelo. A abordagem do governo em relao ao tema foi
fragmentada e incremental. A nfase foi nos processos, em especial em funo da primazia dos
processos de privatizao e da vinculao da poltica regulatria com estes. A poltica regulatria
alimentou-se de falsos consensos tendo em vista que os confrontos foram poucos ao optar-se por
arranjos que inibissem ao mnimo os investidores, em especial externos. Os confrontos no foram
substantivos e no se resolveram politicamente mas freqentemente na Justia como no caso do regime
de pessoal. Finalmente a estratgia foi despolitizadora em funo do tratamento que se pretendeu
conferir s agncias, de rgos tcnicos e profissionalizados (uma caracterizao contestvel mas
explicitamente buscada).
No Governo Lula encerrou-se o perodo de negligncia anterior porque as agncias passaram no mais
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a estarem entregues sua prpria sorte o que no foi percebido como problema pelas mesmas ento
mas tornaram-se objeto de ateno por parte da cpula do executivo o que foi interpretado como
ameaa sua autonomia. O assunto passou a ser tratado com maior visibilidade que no segundo
mandato em funo da necessidade de se reverem contratos, o primeiro teste de credibilidade do
governo nesta rea. O tema ganhou, portanto, importncia em funo da sensibilidade poltica do
assunto e do que sinalizaria para os investidores privados. Ao contrrio do verificado no segundo
mandato o governo via Casa Civil passou, ainda que lentamente, a buscar um tratamento mais
sistmico para o assunto que passou a ser objeto de debate pblico com os principais atores envolvidos.
A fragmentao foi substituda por um tratamento mais global, ainda que incremental, do assunto. O
foco passou a ser tambm nas discusses de contedo, sem prejuzo das preocupaes com processo. A
construo de consensos mostrou-me menos simples embora a discusso tenha ganhado em substncia
tendo em vista o encaminhamento politizante dado ao assunto.

Visibilidade:
alta x baixa
Perfil alto x perfil baixo
Aes sistmicas e
infraestruturais x
advocacy
Tratamento
compreensivo x
fragmentado
Estratgias tipo once
and for all x
incrementais
Abordagens tipo Big
Bang x Escalonadas
nfase nos contedos x
nos processos
Perspectiva politizante
x despolitizante

Constrastando as estratgias
FHC I
FHC II
Alta visibilidade
Baixa visibilidade

Lula
Alta visibilidade

Perfil alto
nfase em advocacy

Baixo alto
Baixa nfase em
advocacy

Perfil alto
nfase em aes
infraestruturais

Tratamento
compreensivo

Tratamento
fragmentado

Tratamento
compreensivo

Estratgias tipo once

and for all

Estratgias tipo
incrementais

Estratgias tipo
incrementais

Abordagens tipo big

bang
nfase nos contedos

Abordagens tipo
escalonadas
nfase nos processos

Abordagens tipo
escalonadas
nfase nos contedos

Perspectiva politizante

Perspectiva despolitizante

Perspectiva politizante

O conjunto de pares polares proporciona um checklist no exaustivo para os tomadores de deciso e

implementadores de polticas de gesto pblica. A simples conscincia das opes que se est fazendo
j contribui para aumento das probabilidades de sucesso de uma estratgica.
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Concluso

A ttulo de concluso importante atentar para a importncia de interlocues chaves para alm das
bvias constituencies das polticas de gesto pblica, dentre as quais a de regulao. Estas
interlocues incluem o topo do executivo (o prprio presidente), a rea econmica, o establishment
jurdico, o legislativo e a classe poltica, a mdia formadora de opinio, a sociedade civil organizadas, a
comunidade de especialistas e eventuais interlocutores especficos contextuais. A exceo dos dois
ltimos grupos nenhum dos demais tem interesses particularmente intensos em relao s questes de
gesto pblica, o que pode ser uma vantagem ou uma desvantagem conforme o caso.
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No que se refere s reformas que resultaram em constitucionais Vargas e Castelo Branco tiveram
participao direta no processo decisrio relativo s propostas em negociao. J com relao ao apoio
da rea econmica apenas a reforma de 1967, pilotada em ltima instncia por Roberto Campos,
contou com a compreenso e suporte ativo da esfera econmica. O establishment jurdico foi um dos
principais protagonistas da reforma de 1988 e praticamente ignorado na de 1998. Em todas reformas de
corte constitucional o Congresso foi um importante participante, mesmo na de 1967 no seu incio em
1964. Nem a mdia nem a sociedade civil organizada participaram das discusses das reformas da
administrao pblica com exceo para a de Bresser Pereira. A comunidade de especialistas participou
moderadamente em quase todas reformas com exceo da de 1936-37 quando praticamente no havia
experts no assunto.
No que diz respeito s polticas regulatrias Cardoso foi o impulsionador das privatizaes s quais se
seguiram as definies dos marcos regulatrios no primeiro mandato mas o assunto saiu da agenda no
seu segund mandato. O establishment jurdico veio a reboque das decises do governo e ainda hoje o
quadro legal encontra-se em processo de consolidao. O Legislativo e, especialmente, o Tribunal de
Contas tem desempenhado um papel cada vez mais ativo no desenvolvimento de conhecimento
acumulado sobre a problemtica regulatria2. A comunidade de especialistas na rea de regulao
pequena mas crescendo rapidamente com contribuies vindo especialmente das reas do direito e da
economia. O Governo Lula vem procurando retomar o assunto de forma coordenada e articulada
(Santos, 2004), ainda que a partir de uma plataforma muito estreita para o equacionamento das
responsabilidades que a poltica regulatria encerra. A ausncia do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto no processo dificulta o exerccio da funo de coordenao das polticas de gesto
pblica do governo no processo tendo em vista o fato dela requerer instrumentos que vo alm
daqueles disposio da Casa Civil.
Quaisquer que sejam as conformaes que futuras reformas venham a ter, negociaes com alguns ou
todos dos atores mencionados sero inevitveis, independentemente das estratgias adotadas. Quanto
mais clareza e conscincia reformistas venham a ter sobre os contedos, os processos, os trade-offs, a
dinmica da configurao dos vetores, as estratgias e as interlocues requeridas para pavimentar a
tramitao das polticas em questo maiores as chances de sucesso.
Bibliografia
Brasil, Presidncia da Repblica do (2003) Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no atual
arranjo institucional brasileiro Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial, Braslia, mimeo
Brasil, Presidncia da Repblica do (2004) Exposio de Motivos Nmero 12 de 12/04/2004, Braslia, Memo
Gaetani, F. (2003) O Governo Lula e os desafios da poltica regulatria no setor de infra-estrutura, Braslia,
CLAD 2003
Hood, C. (1994) Explaining Economic Policy Reversals. Buckingham: Open University Press.
Rezende, F. (2004) Por que as Reformas Administrativas Falham, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas
Santos, L.A. dos (2004) Regulando a Regulao: a nova legislao das Agncias Reguladoras Federais no Brasil,
Braslia, mimeo

Ao contrrio do Executivo Federal que a partir de 1998/1999 praticamente se desinteressa pelo tema sob o ponto de vista
estratgico, o TCU criou uma rea destinada a trabalhar especificamente com a problemtica regulatria.
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Francisco Gaetani economista formado pela UFMG, com cursos de especializao em planejamento
municipal, gesto empresarial e polticas pblicas. Possui mestrado em administrao pblica e
polticas pblicas e doutorando em Governo na London School of Economics and Political Science.
funcionrio pblico federal licenciado da carreira dos Gestores Governamentais e atualmente
desempenha a funo de assessor especial do Representante Residente do Programa das Naes Unidas
no Brasil.

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