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TD 358
TD 358
Ficha catalogrfica
333.73981
L732t
2009
CEDEPLAR/FACE/UFMG
BELO HORIZONTE
2009
3
SUMRIO
1. INTRODUO .................................................................................................................................. 6
2. TEORIAS SOBRE A DINMICA REGIONAL E IMPLICAES DE POLTICAS
ECONMICAS ................................................................................................................................. 6
2.1. Teoria dos Plos de Crescimento: Franois Perroux e Jacques R. Boudeville ............................ 7
2.2. Desenvolvimento Econmico e o Processo de Causao Circular Cumulativa: a lgica de
Gunnar Myrdal .......................................................................................................................... 12
2.3. Desenvolvimento Desigual e Transmisso Inter-regional do Crescimento sob a tica de Albert
O. Hirschman............................................................................................................................. 16
2.4. A Teoria da Base de Exportao de Douglass C. North............................................................. 22
3. O ESTADO E O PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL EM SEU PERODO DE
DESENVOLVIMENTO RECENTE ............................................................................................... 26
3.1. O Caso do Brasil......................................................................................................................... 28
4. CONCLUSES................................................................................................................................. 31
5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................................................. 33
RESUMO
No perodo ps-II Guerra, a problemtica regional foi bastante discutida por diversos tericos,
cujas idias influenciaram fortemente o planejamento econmico regional nos pases perifricos,
especialmente na Amrica Latina. Este trabalho descreve as principais caractersticas de quatro teorias
sobre a dinmica regional desenvolvidas neste perodo: a Teoria dos Plos de Crescimento, a Teoria
da Causao Circular Cumulativa, a Teoria do Desenvolvimento Desigual e da Transmisso Interregional de Crescimento e a Teoria da Base de Exportaes. A partir destas consideraes, procura-se
analisar como estas teorias influenciaram o planejamento regional no Brasil entre 1950 e 1980. A
anlise dos principais planos de desenvolvimento nacionais no perodo mostra que os policy makers
procuraram seguir as principais recomendaes de polticas destes tericos, entretanto, uma srie de
erros de interpretao, entre os quais a nfase exagerada na substituio de importaes sem a
diversificao de exportaes, levou a resultados menos significativos que os esperados e
comprometeram o desenvolvimento de longo prazo da economia nacional. Aps este perodo de forte
interveno estatal seguiu-se uma onda liberal, com vrias mudanas, inclusive no mainstream
econmico sobre o desenvolvimento regional.
Palavras-chave: Teorias do Desenvolvimento Regional; Planejamento Econmico; Polticas de
Desenvolvimento Regional.
ABSTRACT
Discussions about the regional question gained new impetus in the post-war and its ideas
influenced the regional economic planning in many countries, especially in Latin America. This paper
describes the main characteristics of four theories developed in this period: The Theory of Growth
Pole, the Theory of Circular Cumulative Causation, the Theory of Unbalanced Growth and the Export
Base Theory. After that we analyze how these theories influenced the regional planning in Brazil
between 1950 and 1980. The analysis of the main national plans of development shows that the policy
makers tried to follow these theoretical recommendations. However, the results of these policies were
limited by several misinterpretations, like the exaggerate emphasis on the import replacing without
diversification of the exportations, and the national development of long-term has been compromised.
After this period of state intervention, there were many changes in the economic environment,
including in the mainstream about the regional development.
Key-words: Regional Development Theories; Economic Planning; Regional Development Policies.
JEL: R11
1. INTRODUO
O processo de desenvolvimento econmico no ocorre de maneira igual e simultnea em toda
a parte. Pelo contrrio, um processo bastante irregular e que, uma vez iniciado em determinados
pontos, possui a caracterstica de fortalecer reas/regies mais dinmicas e que apresentam maior
potencial de crescimento. Assim, a dinmica econmica regional torna-se objeto de estudo bastante
complexo, dadas as inter-relaes existentes dentro e entre diferentes localidades e sua importncia
para a coeso da economia nacional.
Diversos tericos propuseram-se a estudar a dinmica econmica regional, especialmente no
perodo iniciado aps a Segunda Guerra Mundial, com o intuito de esclarecer sua problemtica,
indicando, inclusive, as possveis solues para a superao do subdesenvolvimento. Entre os vrios
estudiosos desta rea pode-se destacar Franois Perroux, cuja anlise estimulou uma srie de estudos
convergentes como aqueles desenvolvidos por Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O.
Hirschman e Douglass C. North. Em torno do pensamento destes estudiosos foi estabelecido um
consenso que passou a influenciar significativamente a conduo da poltica econmica nacional.
O objetivo do trabalho no realizar uma avaliao crtica destas teorias, nem buscar seus
pontos em comum. Diz respeito apenas a apresentar suas principais idias e identificar as principais
implicaes de polticas econmicas das mesmas, analisando como estas influenciaram o
planejamento regional no Brasil entre 1950 e 1980, medida que as mesmas se desenvolviam e
assumiam determinada posio no mainstream econmico.
Na segunda seo do trabalho so discutidos os principais pontos dos estudos realizados pelos
tericos acima relacionados e suas recomendaes de poltica econmica. Na terceira seo realizada
uma breve anlise sobre a atuao do Estado no processo de desenvolvimento recente da economia
brasileira e como esta foi influenciada pelas teorias analisadas. Em seguida so realizadas as
consideraes finais.
uma concluso imediata e simples de poltica econmica, mas orienta algumas decises prticas e
evidencia a importncia no apenas dos grandes empresrios privados neste processo, mas tambm
dos poderes pblicos e suas iniciativas, bem como das pequenas inovaes (Perroux, 1967, p. 213):
O poder de disposio das grandes unidades no interior duma nao no completamente
independente do poder pblico que, mesmo nos pases liberais, estimula a investigao, ajuda
a propagar as grandes inovaes, participa na conquista dos mercados e, no mbito dum
territrio cuja extenso e recursos fsicos se revestem de extrema importncia, contribui
poderosamente para a instaurao de eixos de desenvolvimento, zonas de desenvolvimento e
ns de trfico. No vou insistir nestas alianas e coligaes de poderes privados e poderes
pblicos com que qualquer estudo concreto do desenvolvimento necessariamente se defronta,
uma vez que decidi que meu intuito seria de ordem estritamente econmica.
Cabe salientar, como destacado por Rolim (1982), que Perroux nunca se referiu a uma regio
no sentido econmico. Elas eram consideradas como um fenmeno concreto, definidas por passado
histrico ou por determinismos geogrficos. Fica-se com a impresso que o autor no tinha
preocupaes maiores com os rebatimentos no espao geogrfico (ou vulgar) de seus conceitos. O
conceito de regio econmica nunca foi relevante para ele, que as encarava como um fato (p. 582).
Seguindo os passos de Perroux, Jacques-R Boudeville trabalhou as noes de espao, com o
intuito de conceder-lhes um carter mais operacional e uma nfase territorial. O espao seria uma
realidade concreta, ao mesmo tempo, material e humana. Seria o espao das relaes existentes entre
dois conjuntos, das atividades econmicas e dos lugares geogrficos e uma maneira de analisar todas
as localizaes possveis das atividades. Este espao apresenta caractersticas dinmicas e, por isso,
mutvel. Assim como Perroux, Boudeville distingue trs noes de espao: i) do ponto de vista
econmico o espao pode se caracterizar de acordo com sua maior ou menor uniformidade, ou seja, o
espao homogneo; ii) do ponto de vista das interdependncias e hierarquias de suas partes o espao
polarizado; e iii) do ponto de vista do centro de deciso e do objetivo estabelecido o espao um
programa/plano.
Porm, ao contrrio de Perroux, Boudeville conceitua regio, que difere do espao devido
contigidade da superfcie, o que facilita a ao coletiva e o estabelecimento de um plano de ao para
alcanar objetivos comuns. A regio homognea quando corresponde a um espao contnuo onde
cada uma de suas partes apresenta caractersticas semelhantes. A regio polarizada quando se
considera a interdependncia das aglomeraes urbanas: um lieu dchange de biens et de services
dont lintensit interne est suprieure en chaque point la intensit externe. La rgion polarise est
intgre mais ce nest pas une autarcie (BOUDEVILLE, 1970, p. 11). um espao heterogneo
onde suas diversas partes so complementares, em um sistema hierarquizado de acordo com os bens
produzidos (local, regional e/ou nacional) 1 e, em geral, so regies industriais ou comerciais. A regio
uma regio-plano quando considerada como um espao contnuo onde as diversas partes esto sob
uma mesma deciso. um instrumento de ao das autoridades econmicas, com o objetivo de atingir
um objetivo proposto. A definio de regies-plano deve maximizar os efeitos de um programa de
1
10
The position of balancing forces which thus becomes established is, however, not a natural
outcome of the play of the forces within the system. The position is, furthermore, unstable. Any
new exogenous change will by the reactions in the system again start a cumulative process
away from this position in the direction of the new change. [] the very opposite of a natural
tendency towards equilibrium, endogenous to the system (MYRDAL, 1957, p. 13).
Para demonstrar a dinmica do processo de causao circular cumulativa o autor analisa a
questo dos negros nos Estados Unidos da Amrica (EUA). Em resumo, a essncia deste problema
social concentrao da populao negra nas camadas mais baixas da sociedade e baixos indicadores
econmicos pode ser explicada pelo preconceito dos brancos e pelo baixo padro de vida dos negros,
fatores mutuamente inter-relacionados2. Estes fatores so entidades compostas por vrios elementos
(atitudes dos brancos, emprego, sade, educao, etc., dos negros), todos relacionados em um sistema
de causao circular, de tal forma que uma mudana em qualquer um destes elementos induz os
demais a se alterarem, o que provoca mudanas secundrias no sistema. Estas por sua vez provocam
mudanas tercirias sobre a varivel que sofreu a primeira alterao e assim sucessivamente. Ou seja,
as foras caminham na mesma direo intensificando o movimento inicial.
O objetivo da Teoria da Causao Circular Cumulativa seria ento analisar as inter-relaes
causais de um sistema social enquanto o mesmo se movimenta sobre a influncia de questes
exgenas. No caso dos negros nos EUA, os principais fatores da situao preconceito dos brancos e
baixo padro de vida dos negros devem ser analisados em conjunto com outras variveis, como, por
exemplo, classe social, sexo, idade e regio. Deve-se identificar os fatores que influenciam o processo,
quantificar como os mesmos interagem e influenciam uns aos outros e como so influenciados por
fatores exgenos, pois so justamente estes ltimos que movem o sistema continuadamente, ao mesmo
tempo em que mudam a estrutura das foras dentro do prprio sistema, o que justifica a interveno
pblica. E ainda, para Myrdal (1957, p. 19): the application of this hypotesis moves any realistic
study of under-developement and development in a country, or a region of a country, far outside the
boundaries of traditional economic theory. Quanto mais se conhece sobre a forma de interao dos
diferentes fatores analisados, mais adequados sero os esforos de polticas adotados e maior ser a
probabilidade de maximizar os efeitos da mesma.
Assim, um processo de causao circular vlido para explicar uma infinidade de relaes
sociais, como, por exemplo, a perda de uma indstria em determinada regio. Os efeitos imediatos
desta perda so o desemprego e a diminuio da renda e da demanda locais. Estes por sua vez
provocam uma queda da renda e da demanda nas demais atividades da regio, o que j configura um
processo de causao circular cumulativa em um ciclo vicioso. Se no ocorrerem mudanas exgenas
nesta localidade a mesma se tornar cada vez menos atrativa, de tal forma que seus fatores de
produo, capital e trabalho, migraro em busca de novas oportunidades, provocando uma nova
diminuio da renda e da demanda locais. O mesmo raciocnio pode ser aplicado a um aumento dos
impostos sobre a produo, etc. Neste sentido, Myrdal destaca a importncia de Estados Nacionais
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White prejudice and low negroes (sic) standards thus mutually cause each other. If at a point of time things tend to remain
about as they are, this means that the two forces balance each other: white prejudice and the consequent discrimination
against the negroes block their efforts to raise their low plane of living; this on the other hand, forms part of the causation
of the prejudice on the side of the whites which leads them to discriminatory behaviour (MYRDAL, 1957, p. 16).
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cumulativa, entre as quais pode-se destacar as deseconomias externas, que tendem a retardar ou
reverter o processo quando este alcana determinado nvel (custos de congestionamento, alta
remunerao dos fatores de produo, etc.).
Como evidenciado, os spread effects so funo do prprio nvel de desenvolvimento e,
portanto, so mais elevados nos pases ricos, especialmente sob o laissez-faire. Entretanto, por mais
que defendam o livre mercado, na Europa ocidental, todos os pases usufruram do welfare state,
atravs de polticas cujo objetivo era reduzir as disparidades regionais, compensando os backwash
effects gerados pelo mercado. Nos pases pobres, maiores necessitados deste tipo de poltica, a
adoo de polticas igualitrias foi bem mais tmida, o que pode ser explicado pelo carter cumulativo
das mesmas (dependem do prprio nvel de desenvolvimento). As polticas so necessrias nos pases
pobres para consolidar a democracia, diminuir as disparidades, intensificar os spread effects e
minimizar os backwash effects, neutralizando as foras de mercado que resultam em disparidades
regionais e estimulando o desenvolvimento econmico em um processo de causao circular. O
Estado, considerado como uma manifestao da sociedade organizada, atravs de suas instituies e
grupos de poder, deve agir de forma mais ativa, inibindo a tendncia concentradora do processo
cumulativo. Isto no significa que nada foi feitos nos pases subdesenvolvidos, mas preciso ir alm,
como fizeram os pases desenvolvidos, incluindo em suas aes reformas da seguridade social e
taxao progressiva, como forma de inter-relacionar progressos econmico e social cumulativos e
buscar a igualdade de oportunidades entre regies.
O progresso econmico cria as condies para a solidariedade regional, que se traduz em
polticas equalizadoras. Estas por sua vez sustentam o crescimento econmico e referem-se a um
estgio do processo cumulativo. Superficialmente, estas polticas tornam-se o marco de um Estado
Nacional em alto nvel de integrao. Para Myrdal fundamental e indispensvel a ao estatal para
controlar as foras de mercado e evitar a ao concentradora das mesmas, apesar das dificuldades de
aplicao das mesmas, devido s disparidades dentro e entre pases, que so causa e efeito uma da
outra em um processo de causao circular cumulativa (1957, p. 54):
[] and if left unregulated, international trade and capital movements would be the media
through which economic progress in the advanced countries would have backwash effects in
the under-developed world. The mode of operation of these effects would be very much the
same as it is in the circular cumulation of causes in the development process within a single
country. Internationally, however, the backwash effects of trade and capital movements would
dominate the outcome much more, as the countervailing spread effects of expansionary
momentum are so very much weaker.
Para Myrdal a principal mudana nas polticas adotadas em pases subdesenvolvidos o
entendimento comum que os mesmos necessitam de um plano de desenvolvimento e integrao
nacional. Este plano deve ser concebido como um programa estratgico para intervir nas foras de
mercado e desse modo condicion-las a impulsionar o processo social. Devido s muitas deficincias
existentes nos pases subdesenvolvidos aceitvel que o Estado assuma vrias funes, intervindo no
sistema de causao cumulativa, estimulando o desenvolvimento e aumentando o padro de vida da
populao. So necessrias medidas para compensar os efeitos de polarizao do comrcio inter15
seja, para o autor, dada a insuficincia de cooperao e empreendedorismo nestes pases, preciso
estimular atividades rotineiras (easy-to-exploit), cujo sucesso depende muito menos de fatores incertos
do que a inovao, tornando os investimentos uma fora capaz de compensar estas dificuldades, por
meio de seus efeitos de complementaridade, inclusive intertemporais:
The complementarity effect of investment is therefore the essential mechanism by which new
energies are channeled toward the development process and through which the vicious cicle
that seems to confine it can be broken. To give maximum play to this effect must therefore be a
primary objective of development policy (HIRSCHMAN, 1958, p. 43).
A idia de que o desenvolvimento deve ocorrer simultaneamente em muitas atividades
criticada por Hirschman, pois isto gera expectativas irreais e enclaves na economia. Na realidade, o
desenvolvimento ocorre como uma cadeia de desequilbrios durante longo perodo de tempo
(unbalanced growth), cuja simultaneidade apenas parcial. O crescimento inicia-se nos setores lderes
e transfere-se para os seguintes (satlites) de forma irregular/desequilibrada. Neste sentido, a
interveno essencial para viabilizar os objetivos de crescimento, mas deve ser crtica:
In general, development policy must concern itself with the judicious setting up of the kind of
sequences and repercussions so well described. [] If the economy is to be kept moving
ahead, the task of development policy is to maintain tensions, disproportions, and
disequilibria (HIRSCHMAN, 1958, p. 66).
Os desequilbrios so fundamentais para a dinmica do crescimento, pois cada movimento da
seqncia induzido por um desequilbrio anterior e em conseqncia cria um novo desequilbrio que
requer um novo movimento (novo conceito de investimento induzido). Em cada um destes estgios
uma indstria usufrui de economias externas criadas pela expanso anterior e ao mesmo tempo cria
novas economias externas que sero exploradas por outras, dada a complementaridade existente entre
as mesmas. A forma como um investimento leva a outro atravs da complementaridade e das
economias externas de inestimvel ajuda para o desenvolvimento e deve ser utilizada no processo
(Hirschman, 1958, p. 72):
In practice, growth sequences are likely to exhibit tendencies toward convergence or
potentialities of divergence, and development policy is largely concerned with the prevention
of too rapid convergence and with the promotion of the possibilities of divergence.
Todavia, no se pode esquecer os obstculos ao desenvolvimento (insuficincia de servios
pblicos, infra-estrutura logstica, regulao bancria, etc.) e como os mesmos se acentuam aps
iniciado o processo. H muitos exemplos, especialmente na Amrica Latina, de pases cujo processo
de desenvolvimento foi interrompido, dando origem a vrios enclaves, o que demonstra a dificuldade
em manter a regularidade do crescimento. Isto est relacionado inclusive com o momento em que se
iniciou o processo (dificuldade para o take-off de Rostow). Se o crescimento comea em alguns pontos
e no em todos os lugares ao mesmo tempo, ento tenses surgiro naturalmente entre setores
modernos e tradicionais da economia, por isso justifica-se a interveno nestas atividades e a
importncia de se ter uma estratgia de desenvolvimento.
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Alm disso, h a possibilidade de surgimento de indstrias no-satlites, mas de forma bastante incipiente (Hirschman,
1958).
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elaborado para a realidade dos pases desenvolvidos, podem ser aplicadas nos pases subdesenvolvidos
(no porque uma indstria maximiza os linkage effects que ela pode ser instalada em um pas
subdesenvolvido, dada sua estrutura).
A falta de interdependncia setorial e, conseqentemente, os baixos linkage effects, constituem
uma das principais caractersticas das economias subdesenvolvidas. Alm disso, as atividades
industriais nelas localizadas, em geral tradicionais (txteis, alimentcias, material de construo, etc.),
funcionam em alguns casos como enclaves de exportao e importao, cuja natureza enfatizada
pela localizao da planta em um ponto relativamente isolado do mercado nacional. Contudo,
Hirschman destaca que a industrializao voltada para a produo de bens intermedirios e/ou de
consumo final pode estimular os linkage effects, especialmente os backward effects, sendo estes
fundamentais para o processo de desenvolvimento (Hirschman, 1958, p. 112): backward linkages
effects are important not only from secondary back to primary production, but also from tertiary back
to both secondary and primary production. Assim, ele elabora um modelo de formao de capital
baseado principalmente nos backward linkage effects, visto que they are much neater than forward
linkage effects (1958, p.116), dada a necessidade de inovao e antecipao da demanda neste ltimo
caso, o que muito mais complicado. A adoo de polticas intervencionistas (tarifas, subsdios, etc.)
para estimular o desenvolvimento de indstrias mestres nos pases subdesenvolvidos e maximizar os
linkage effects , assim, justificada.
Para completar sua anlise, Hirschman discute como o crescimento transmitido de uma
regio (ou pas) para outra, evidenciando que, dada sua irregularidade, o processo de desenvolvimento
implica inevitavelmente em diferenas nos nveis de crescimento regionais e internacionais. O
desenvolvimento de uma localidade gera presses e tenses em direo s localidades subseqentes, o
que resulta em reas desenvolvidas e subdesenvolvidas (sejam pases, regies, estados, etc.). Para
Hirschman fundamental que os investimentos sejam concentrados no ponto de crescimento inicial
durante determinado perodo, o que auxilia a consolidao do crescimento econmico. A partir deste
ponto de expanso inicial surgiro dois tipos de efeitos: trickling-down e polarization effects. Para
explicar como estes efeitos funcionam, Hirschman divide um pas em duas regies: Norte,
desenvolvida, e Sul, subdesenvolvida. O crescimento do Norte tem uma srie de implicaes sobre o
Sul, algumas favorveis outras desfavorveis. As favorveis, representadas pelos trickling-down
effects, podem ser exemplificadas pelo aumento das compras e dos investimentos do Norte no Sul,
principalmente se estas duas economias so complementares (aumento inclusive da produtividade e do
nvel de consumo no Sul). Por outro lado, os efeitos desfavorveis (polarization effects) esto
relacionados ao aumento da competitividade do Norte e ao seu poder de barganha, alm da migrao
seletiva. Porm, ao contrrio de Myrdal (1957), Hirschman possui uma viso otimista sobre este
processo, pois para ele os trickling-down effects sero superiores aos polarization effects, o que
permitir ao Sul crescer a partir da expanso do Norte (mas o exemplo do Nordeste brasileiro mostra
que se no forem tomadas medidas cautelosas o resultado final pode no ser o esperado). Fator
fundamental para assegurar este resultado positivo a ao dos policy makers (contrabalanar os
efeitos de polarizao desde o princpio).
A poltica econmica capaz de afetar as taxas de crescimento em diferentes partes de um
pas atravs da alocao regional dos recursos pblicos. Trs padres principais so observados nesta
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alocao: i) disperso; ii) concentrado em reas em expanso; e iii) concentrado em reas estagnadas.
Em geral, por questes polticas e pela prpria escassez de recursos, h uma tendncia em dispersar os
investimentos pblicos nos pases subdesenvolvidos (custos de elaborao e implementao de
grandes projetos so muito elevados). Hirschman, ao contrrio, destaca a importncia de concentrar os
investimentos em projetos chaves, j que o prprio processo de desenvolvimento desequilibrado,
favorecendo reas j mais dinmicas de forma a potencializar os trickling-down effects. O
investimento pblico deve desempenhar um papel de induo, privilegiando reas potencialmente
mais promissoras, o que no tarefa fcil (mas tudo isso no curto prazo, no longo prazo deve-se
buscar a eqidade nacional):
It is probably reasonable to assume that the need for the investment of public funds in the
countrys spontaneously growing areas is particularly great in the initial stages of
development, as basic utilities are created and rapidly expanded. After development has
proceeded for some time, the need for public investment in relation to private investment tends
to decline and in any event an increased portion of public investment can be financed out of
earnings of previous investments (HIRSCHMAN, 1958, p. 194).
Portanto, durante algum perodo a poltica pblica pode acentuar as disparidades entre Norte e
Sul. Por este motivo, simultaneamente devem ser adotadas medidas para contrabalanar os
polarization effects, resultantes da ao das foras de mercado, como, por exemplo, a reduo de
tarifas na regio Sul para criar economias externas similares aquelas do Norte em expanso, no
esquecendo a importncia dos investimentos em utilidades pblicas, essenciais para despertar a
capacidade empreendedora da regio estagnada.
Comparando a transmisso do crescimento entre pases e entre regies, Hirschman destaca que
no mbito internacional a transmisso muito mais suave devido aos prprios obstculos existentes
entre Estados Nacionais (legislao, cultura, lngua, religio, etc.). A partir desta constatao ele
discute arranjos institucionais timos: para uma regio estagnada e subdesenvolvida melhor ser um
pas ou uma regio? Os trickling-down effects so mais fortes entre regies do que entre pases, o que
pode trazer maiores benefcios para estas. Entretanto, a soberania nacional capaz de minimizar os
efeitos de polarizao, o que funciona como uma medida de proteo. O ideal seria poder funcionar
como cada um destes arranjos quando necessrio, minimizando os efeitos de polarizao e
maximizando os efeitos de disperso. Uma medida que um pas pode adotar para avanar neste sentido
conceder autonomia relativa para sua regio mais estagnada por meio de equivalentes de soberania
(equivalents of sovereignty), que seriam instituies e/ou programas regionais, destinados a
impulsionar o desenvolvimento, como, por exemplo, as Superintendncias de Desenvolvimento
Regional no Brasil. Uma poltica para diminuir o gap entre Norte e Sul requer o uso deste tipo de
instrumento, mesmo que ele parea ir de encontro a integrao nacional.
Concluindo seu trabalho, Hirschman realiza algumas consideraes sobre o papel do governo
e do capital estrangeiro no processo de desenvolvimento econmico. O Governo deve prover a infraestrutura social necessria para impulsionar a atividade produtiva (servios pblicos, infra-estrutura
logstica, legislao, etc.) e elaborar uma estratgia de desenvolvimento, induzida e indutora, com a
determinao das reas prioritrias para o desenvolvimento. J o capital externo deve servir como
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Sua hiptese sobre as origens das cidades vai contra a viso tradicional de que a Revoluo Agrcola viabilizou a vida
urbana. Para sustentar sua hiptese, a autora descreve a dinmica da cidade fictcia Nova Obsidiana, centro de um grande
comrcio de uma pedra vulcnica obsidiana , localizada na plancie da Anatlia. O desempenho econmico desta cidade
estava profundamente atrelado s diversas atividades desenvolvidas em torno do comrcio de obsidiana, que era exportada
para as reas vizinhas devido especializao local (Jacobs, 1969).
Um novo trabalho necessariamente surge com base em um trabalho j existente, ou seja, no possvel haver inovao sem
atividade ulterior. Divises do trabalho existentes (D) se multiplicam graas interveno de atividades adicionais (A) que
levam a novas somas de trabalho a serem divididas (nD). Em um esquema: D + A nD. Quanto mais variada uma
economia, mais espontneo este processo e maiores so as chances de crescer (JACOBS, 1969).
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permite que as exportaes aumentem novamente de tal forma que o processo continua em um
crculo virtuoso. Quanto maior o nmero de atividades locais que ofertam bens e servios para as
atividades exportadoras, maior ser o multiplicador oriundo do trabalho exportvel. O efeito
lquido um crescimento consistente no volume e na variedade das exportaes e da produo
destinada ao mercado local, se o processo continua de forma vigorosa. A capacidade de
desenvolver novos bens e servios para exportao essencial neste processo de crescimento, pois
segundo Jacobs (1969, p. 135): The generation of new exports provides this room for local
expansion of work, owing to the export-multiplier effect. That effect is thus of the essence in the
reciprocating system of city growth.
ii. O efeito multiplicador das importaes (the import-replacing multiplier effect): medida que as
cidades crescem e apreendem o modo de produo de determinados produtos, elas substituem
importaes, desde que economicamente viveis, com novo trabalho local, estimulando o
emprego; h ento uma sobra de recursos que utilizada para importar novos bens, ou seja, h
variao na pauta sem reduo do volume de importaes. Uma parte destas importaes pode
estimular o emprego local e a outra, considerada extra, pode incentivar as exportaes. A
versatilidade em gerar exportaes viabilizada em grande medida por este processo, logo, a
substituio de importaes a chave para o processo de crescimento da cidade (regio ou pas),
pois segundo Jacobs (1969, p. 143) This process of replacing present imports, and buying others
instead, is probably the chief means by which economic life expands, and by which national
economies increase their total volumes of goods and services. E ainda:
In sum, the multiplier effect from import replacing is far more potent than the multiplier effect
from growth of exports, because all shifted imports go to swell the local economy. An
equivalent amount of imports earned by exports growth do not. After a city has experienced an
episode of import replacing and import shifting, its local economy is thus much larger than it
was before the episode: not only larger absolutely but also larger in proportion to its exports
and imports. [] one consequence of replacing imports is the expansion of the sum total of
all economic activity. I would now like to suggest that this process may be, in fact, the chief
cause of economic expansion (JACOBS, 1969, p. 154 e 159).
Todavia, este ltimo multiplicador s funciona de forma plena se no h reduo das
exportaes e da capacidade de gerar novos bens exportveis. Ou seja, localidades que no geram
novas exportaes atravs da substituio de importaes tm perdas econmicas. As exportaes
contnuas permitem importar em grande volume e diversidade at o ponto em que a produo interna
destes produtos torna-se vivel. Ao mesmo tempo, novas exportaes dependem intimamente da
diversidade local, pois the more local enterprises in a city, the greater the inherent opportunity for
exports of many different kinds to arise there (Jacobs, 1969, p.175); bem como da consolidao do
produto no mercado local para depois adicionar novo trabalho e exportar, visto que The larger a
citys local economy grows, the more it contains is immediately or potentially exportable (Jacobs,
1969, p.183). Estas observaes demonstram quo interligados so os dois efeitos multiplicadores e
como uma economia no pode prosperar sem exportaes e sem um mercado interno consolidado. As
exportaes so, portanto, uma varivel-chave para o crescimento do pas, sendo este reforado por
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uma economia local criativa e em desenvolvimento que possibilite a criao de produtos exportveis,
qualquer que seja o nvel de desenvolvimento local. Assim, a countrys basic wealth is its productive
capacity, created by the practical opportunities people have had to add new work to older work
(JACOBS, 1969, p. 206).
Assim, como o sucesso da base de exportaes constitui o fator determinante da taxa de
crescimento das regies, preciso ressaltar as principais razes de seu crescimento, declnio e
mudanas, quais sejam: alteraes na demanda externa regio (devido a oscilaes no nvel de renda
ou nas preferncias dos consumidores), nos custos dos fatores de produo (terra e trabalho), na
disponibilidade de recursos naturais e/ou matrias-primas, no sistema de transportes, na tecnologia, na
ao governamental (benefcios sociais) e na origem do capital (inicialmente externo, mas medida
que a regio se torna lucrativa uma parte passa a ser reinvestida em sua expanso). Dada a
irregularidade destes fatores e considerada a evoluo da renda e da populao local, o crescimento de
uma regio, entendida como uma rea cuja coeso unificadora, alm das semelhanas fsicas e
geogrficas, o seu desenvolvimento em torno de uma base de exportao comum, tende a ser
desigual. Contudo, no longo prazo, medida que as regies amadurecem, North espera que suas
diferenas sejam menos marcantes (1977, p. 309): Portanto, podemos esperar que as diferenas entre
as regies sejam menos marcantes, que a indstria secundria se torne mais igualizada e, certamente,
em termos econmicos, que o regionalismo tenda a desaparecer maior diversificao e equalizao
da renda e disperso da produo.
Cabe aqui salientar a importncia de organizaes de comercializao, dos sistemas de crdito
e de transportes, a existncia de mo-de-obra qualificada e de indstrias complementares, cujo
objetivo seria melhorar a competitividade dos produtos de exportao (capacitar a regio para
competir nos mercados nacional e internacional). A consecuo do mesmo seria alcanada por meio
do esforo combinado, entre sociedade, setor privado e setor pblico, para promover o bem-estar
econmico, especialmente em regies jovens (pesquisa em cincia e tecnologia, criao de
universidades estaduais, grupos de pesquisa locais, etc.), por este motivo, atitudes polticas so
essenciais para a dinmica local, ou seja, preciso unificar esforos polticos visando ajuda
governamental ou a reforma poltica (melhorias sociais bsicas como parte do padro de crescimento
urbano, facilitando o desenvolvimento de novas exportaes). Todavia, apesar de evidenciar a
importncia da participao governamental para o desenvolvimento local (expande e estimula o
investimento em capital social bsico em uma rea nova, alterando sua posio competitiva com
relao a outras regies), North no elabora recomendaes explcitas de polticas econmicas.
O papel desempenhado pelas instituies no processo de desenvolvimento econmico tambm
evidenciado por Jacobs (1969). Para a autora, a disponibilidade de capital e as agncias de fomento
so essenciais no apenas para o desenvolvimento inicial das atividades, mas tambm para a expanso
das mesmas, viabilizando, inclusive, suas exportaes. Se os pases no criam continuadamente
organizaes para suprir o capital necessrio para um novo trabalho, eles tendem a estagnar. Alm
disso, dificuldades de acesso ao capital e seu uso indiscriminado podem gerar problemas para o
desenvolvimento econmico de longo prazo, pois quando o capital direcionado a atividades no
conectadas, sua capacidade de criar novos bens e servios baixa e so criados diferentes blocos
econmicos que se tornam verdadeiros enclaves nacionais. Aliados a estes fatores esto os obstculos
econmicos e sociais que tambm devem ser superados. Jacobs (1969, p. 234) destaca que o governo,
desde que atue de forma seletiva e racional, a nica instituio capaz de gerenciar estes problemas:
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The only possible way to keep open the economic opportunities for new activities is for a
third force to protect their weak and still incipient interests. Only governments can play this
economic role. And sometimes, for pitifully brief intervals, they do. But because development
subverts the status quo, the status quo soon subverts governments. When development has
proceeded for a bit, and has cast up strong new activities, governments come to derive their
power from those already well-established interests, and not from still incipient organizations,
activities and interests. [] the important question however, would be something quite
different: what kinds of governments had they invented which had succeeded in keeping open
the opportunities for economic and technological development instead of closing them off?
Without helpful advice from outer space, this remains one of the most pressing and least
regarded problems.
Outro aspecto destacado por North refere-se industrializao (existncia da indstria pesada
no pas/regio). Esta no seria essencial para a continuidade do processo de desenvolvimento
econmico, pois uma economia pode manter sua dinmica atravs da exportao de produtos
agrcolas, cujo sucesso impulsiona o surgimento de atividades secundrias e tercirias direcionadas
para o mercado local (resultado das vantagens locacionais de indstrias voltadas para matrias-primas
e como reflexo do crescimento da renda da regio resultante do sucesso de seus produtos de
exportao bens de consumo local, servios para as atividades exportadoras, etc.). S haveria
dificuldades no desenvolvimento de indstrias inadequadas para a regio, ou seja, as chamadas
indstrias sem razes. Na realidade, uma regio deveria ser considerada industrializada quando sua
base de exportao fosse constituda, principalmente, por bens de consumo finais ou intermedirios e
no necessariamente por bens manufaturados mais elaborados: um conceito de industrializao mais
til para os nossos propsitos o de uma regio, cuja base de exportao consiste, principalmente, de
bens de consumo finais e/ou bens manufaturados intermedirios (NORTH, 1977, p. 308).
27
Assim, percebe-se que no caso brasileiro o Estado assumiu a responsabilidade pela proviso e
produo de determinados bens e servios, fato que estava ligado, entre outros fatores6, s questes
ideolgicas pr-estatizao estando estas intimamente relacionadas ao mainstream econmico sobre a
questo regional. Como j ressaltado, justamente neste perodo de expanso da economia brasileira
que esto em evidncia as teorias desenvolvidas por Perroux, Boudeville, Myrdal, Hirschman e North,
o que tem grandes impactos sobre o planejamento regional e as polticas econmicas adotadas no pas.
Os principais planos de dinamizao da economia nacional elaborados no perodo em anlise,
quais sejam o Plano de Metas (1956-60), o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) em 1964 e
o II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1974-79), possuem claros indcios da influncia
destas teorias sobre o planejamento econmico regional, apesar da diminuio das disparidades
regionais nunca ter se constitudo em prioridade da poltica econmica nacional. Em todo este perodo
observa-se uma escolha clara pelo desenvolvimento nacional, ainda que no completamente
articulado, ignorando por vezes os desequilbrios gerados pelos prprios planos.
6
Este trabalho no tem por objetivo analisar fatores levaram o Estado brasileiro a assumir tal papel no processo de
desenvolvimento econmico nacional. Maiores detalhes podem ser encontrados em Gremaud et al (2002) e Carneiro
(2002). Destaca-se apenas que coube ao Estado realizar investimentos nos setores de infra-estrutura e de bens
intermedirios porque o setor privado no demonstrou interesse ou capacidade em realiz-los, pelo menos no prazo em que
se desejava, bem como pelas mudanas no sistema financeiro internacional que impuseram restries constituio de
empresas privadas voltadas para o fornecimento de servios pblicos.
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mesmo tempo em que se promove um ajuste na estrutura de oferta. O objetivo era manter as taxas de
crescimento elevadas e descentralizar espacialmente os projetos de investimento atravs,
principalmente, da utilizao de incentivos fiscais e creditcios. O Estado procurou estimular os efeitos
para frente e para trs na cadeia produtiva (linkage effects), bem como entre regies (trickling-down e
polarization effects), atravs de vrios projetos de investimento especialmente em bens de produo
intermedirios na regio mais atrasada do pas Nordeste , mas como o processo de desenvolvimento
era liderado por sua regio mais dinmica Sudeste estes efeitos no foram to grandes quanto o
esperado (a estrutura industrial da regio Nordeste desenvolveu-se de forma complementar e
dependente do centro econmico nacional, o que aumentava os vazamentos em prol da regio
Sudeste). Como a diversificao das exportaes, o estmulo s atividades rotineiras e o processo de
adio de novo trabalho na economia local continuavam em segundo plano, todo o processo de
crescimento da economia brasileira manteve-se limitado.
Apesar da grande participao direta do Estado na economia nacional e da tentativa de alinhar
seus objetivos de polticas com as recomendaes dos principais tericos sobre a dinmica regional da
poca, pouca importncia foi dada, no perodo como um todo, para a reduo das disparidades
regionais. Havia uma grande busca por altas taxas de crescimento da economia nacional, mas a
distribuio da mesma entre setores e regies era secundria. Isto tornou praticamente impossvel
superar as dificuldades de crescimento e seu ciclo vicioso especialmente nas regies menos dinmicas
do pas. Alm disso, a implantao de diversos plos de crescimento no territrio nacional levou em
considerao apenas o espao geogrfico sem considerar o espao econmico das respectivas regies.
Apesar de o governo defender a adoo de uma poltica ativa, como indicado por Perroux e North e
recomendado explicitamente por Boudeville, Myrdal e Hirschman, sua postura no foi crtica e
limitou-se a copiar estratgias internacionais sem considerar a realidade local e as repercusses nos
espaos econmicos nacional e regional.
Percebe-se que o Estado brasileiro aplicou em suas aes de poltica diversos pontos
defendidos pelos tericos regionais, contudo no o fez de forma crtica e racional, pois aspectos
fundamentais destas recomendaes foram desconsiderados, entre os quais pode-se destacar: a
diversificao da pauta de exportaes, a necessidade de estimular o empreendedorismo e a
cooperao intra e inter-regional, o estabelecimento de uma seqncia tima para a implantao de
novas indstrias, o grau de complementaridade dos investimentos realizados, a importncia de
estimular atividades cotidianas e as oportunidades de investimento local, o potencial de irradiao dos
investimentos realizados quando concentrados em reas j mais dinmicas, a importncia de
contrabalanar os efeitos concentradores que surgem com o processo de desenvolvimento, etc. As
mudanas exgenas provocadas pelo governo no foram capazes de alterar a estrutura das foras do
sistema de causao circular cumulativa e, por vezes, intensificava-as, pois no havia maiores
preocupaes com a eqidade espacial e setorial do processo em expanso, criando verdadeiros
enclaves para a continuidade do crescimento nacional.
Este modelo de ao estatal desenvolvimentista encontrou seus limites em meados da
dcada de 70 e incio dos anos 80, bem como suas recomendaes de polticas, devido reverso das
condies internacionais (choques do petrleo, aumento dos juros, restries de financiamento, etc.) e
aos desequilbrios internos (inflao, endividamento, crise fiscal, etc.), que levaram estagnao
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econmica dos pases perifricos. Estes fatos levaram ao abandono do Estado como possvel agente do
desenvolvimento e expandiram o discurso neoliberal nos anos 80 de que a excessiva interveno
estatal distorcia o processo de alocao de recursos, elevava a concentrao de renda e contribua para
a pobreza e a excluso. Difundia-se ento a idia de que as estratgias de crescimento deveriam
abandonar a nfase na forte participao estatal no setor produtivo (materializadas nos programas de
privatizaes, abertura comercial e financeira da dcada de 90), incorporando diretrizes de disciplina
macroeconmica. As aes de desenvolvimento regional perderam fora, assim como as instituies
destinadas formulao e execuo de polticas pblicas dirigidas s regies menos favorecidas.
Este movimento foi acompanhado por alteraes tambm no campo terico, pois as mudanas
no cenrio econmico mundial exigiam o desenvolvimento de novas teorias capazes de explicar a
dinmica dos mercados e como esta afetada pela ao estatal. Como a atual conjuntura era atribuda
forte ao estatal, vigente desde o incio da dcada de 50, as novas teorias recomendavam a ausncia
do Estado na economia, especialmente nos setores produtivos, visto que esta distorcia a alocao de
recursos e gerava desequilbrios. Em relao s polticas de desenvolvimento regional, o consenso em
torno das idias de Perroux foi desfeito e, alm das recomendaes de menor participao do governo
tambm nessa rea, o foco da anlise regional foi alterado. Os problemas regionais, antes analisados
em escala nacional, passaram a ser discutidos em escala local, privilegiando polticas que procurassem
desenvolver potencialidades locais sem necessariamente integrar o territrio nacional justamente
isto que se assiste na economia brasileira a partir da dcada de 80: um Estado cada vez mais ausente
do setor produtivo, preocupado quase que exclusivamente com a estabilidade de preos, cujas polticas
de desenvolvimento regional limitavam-se a apoiar aes localizadas, o que dificultava ainda mais a
integrao nacional e a superao do subdesenvolvimento do pas, especialmente de suas regies
menos dinmicas.
4. CONCLUSES
O movimento do capital no ocorre simultaneamente no espao. Pelo contrrio, este
movimento bastante irregular e uma vez iniciado em determinados pontos tende a torn-los cada vez
mais dinmicos e concentrados. Diversos autores desenvolveram estudos, especialmente na segunda
metade do sculo XX, cujo objetivo principal era analisar a questo da dinmica regional, ou seja,
como ocorrem os processos migratrios do capital entre as diversas regies do globo. Entre estes
vrios tericos pode-se destacar Douglass C. North e Franois Perroux, cujo trabalho foi fortalecido
pelos estudos de Jacques-R Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert O. Hirschman.
Estes tericos, baseados em conceitos de polarizao da produo e em economias externas,
evidenciavam a irregularidade do processo de crescimento e, portanto, a necessidade de interveno
estatal no mesmo, dada sua tendncia concentrao setorial e espacial. Seus trabalhos demonstram
que uma vez estabelecidas vantagens ou desvantagens comparativas em determinados espaos
econmicos, iniciam-se movimentos migratrios do capital e de outros fatores de produo, que so
expressos na expanso ou na estagnao destes espaos. A partir destas constataes e consideradas as
particularidades de cada autor so realizadas algumas recomendaes de polticas econmicas que
constituem as bases tericas para o surgimento de atividades industriais e urbanas nos pases
perifricos, cujo principal objetivo deve ser a integrao da economia nacional. O desenho
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institucional necessrio para a consecuo deste objetivo necessita de grande participao do Estado
nacional, visto que este capaz de articular diferentes atores e realizar investimentos nos mais
variados setores e regies, ampliando os efeitos de encadeamento do setor produtivo e os efeitos de
transbordamento entre regies.
Estas recomendaes de polticas econmicas foram sintetizadas em um modelo de
interveno estatal, chamado Desenvolvimentista, no qual a industrializao era vista como a nica
forma de superar o subdesenvolvimento e a pobreza e, por este motivo, a mesma deveria ser planejada,
apoiada e conduzida pelo Estado. Assim, entre as dcadas de 1950 e 1970 este modelo se tornou
predominante nos pases perifricos, inclusive no Brasil, que procurou seguir todas as suas diretrizes.
Este foi um perodo de grande participao estatal na economia, quer investindo diretamente
em setores produtivos ou em infra-estrutura e servios pblicos, quer financiando o setor privado.
Vrias das implicaes de polticas econmicas sugeridas pelos tericos analisados neste trabalho
foram adotadas em seus principais planos de desenvolvimento (Plano de Metas, PAEG e II PND),
como a implantao de plos de desenvolvimento e de indstrias com potenciais efeitos de
encadeamento (bens de consumo durveis e bens intermedirios). Entretanto, estas medidas no foram
aplicadas de forma crtica como recomendado, pois os investimentos foram realizados de forma
bastante dispersa e em regies isoladas, por vezes pouco integradas com seu prprio entorno, o que
miminizava os efeitos de encadeamento nos setores produtivos e de transbordamento entre regies.
Alm disso, as atividades incentivadas, em geral, pertenciam a gneros dinmicos da indstria, o que
dificultava a sustentao do processo de desenvolvimento, pois exigia da populao local maiores
nveis de inovao e empreendedorismo, que dificilmente so gerados em regies estagnadas ou pouco
dinmicas. Ou seja, ao deixar em segundo plano as atividades cotidianas e a necessidade de realizar
investimentos bsicos para contrapor os desequilbrios gerados pela concentrao dos investimentos
em determinadas regies, o governo acabou contribuindo para a consolidao das disparidades
regionais no pas. Alm disso, todo este processo foi liderado por um processo de substituio de
importaes que no foi acompanhado da diversificao das exportaes nacionais, o que
comprometeu significativamente sua sustentabilidade, visto que inovar e adicionar novo trabalho de
forma contnua fundamental para o desenvolvimento econmico do pas/regio.
Este modelo de interveno estatal encontrou seu desgaste terico e prtico em meados da
dcada de 70 devido s alteraes nas condies econmicas externas (choques do petrleo, alta dos
juros, escassez de financiamento, etc.) e internas (crise fiscal, inflao, etc.) e insuficincia dos
resultados obtidos pelas polticas adotadas at ento (expectativa equivocada dos resultados de curto
prazo para o desenvolvimento regional). A dcada de 70 marca o bojo da crise do pensamento regional
e a necessidade de sua reconstruo terica, para explicar inclusive as novas questes que surgiam
sobre a dinmica regional, como a importncia das escalas territoriais e da inovao.
O perodo que se segue de intensa diminuio da participao do Estado na economia, cujos
objetivos de polticas deveriam se limitar a manter/alcanar a estabilidade macroeconmica, reflexo
das mudanas no paradigma do mainstream econmico que passa a ter uma viso liberal, focada na
esfera local. Apenas em meados da dcada de 90 h uma nova discusso sobre este tema devido
ineficincia do mercado em superar o subdesenvolvimento, o que abre espao para discusses sobre
qual papel o Estado deve desempenhar na economia, visto que sua iniciativa essencial para a
formao de setores chave e para alterar o comportamento dos agentes, desde que suas polticas sejam
factveis e racionais.
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