A Constituigao de 1988 e a nova ordem social A efetivagao dos principiog ja igualdade e da dignidade da pessoa humana WALFRIDO VIANNA VITAL DA SILVA. Sumario 1. Introdugio, 2. Os principios da igualdade e da dignidade. 2.1, Tgualdade formal e igualdade material. 2.2. A dignidade da pessoa humana. 3, 0 Estado Democratico Social de Direito. 3.1. Fundamentos do Estado Social. 3.2; Elementos estruturantes, 4, A Constituigio Cidada e a nova ordem social. 5. As politicas puiblicas de transferéncia de renda. 5.1. Breve histérico. 5,2. O PBF eo PBSM. 5.3. Alguns resultados. 6, Consideragdes finais, 1. Introdugao E possivel afirmar que a promulgagio da Constituigéo da Repitblica Federativa do Brasil em 5 de outubro de 1988. seja o marco inicial de uma nova ordem social, coma consolidagao de um efetivo Estado Democratico Social de Direito, em que se opera a afirmagéo dos principios da igual- dade e da dignidade da pessoa humana por meio de politicas piiblicas Walfrido Vianna Vital relacionadas a direitos sociais, sobretudo aquelas com o propésito da da Silva é bacharel em cack Diretto pela Faculdade ¢#TAdicacao da pobreza extrema no Pais. de Direito de Ribeirdo Neste artigo, num. Primeiro momento, abordaremos a forma e a Preto, da Universidade esséncia da manifestacdo daqueles princi ios, para depois alinhavar do Séo Paulo (FDRP- . 'Sfo caqueles p BIOs: Para depo! . USP), em Letras pela Sucintamente o conceito de Estado de Direito com perfil democratico Universidade Federal e social e tracar um painel dos dispositivos constitucionais relativos ao de Uberlandia (UFU); . i fonai A proteccor eine’ enfrentamento das desigualdades sociais e regionais. Posteriormente, legistativo do Senado Ja numa perspectiva do Direito Constitucional e com 0 propésito de Federal. melhor compreender a natureza dos principais fundamentos do Estado ‘Ano 59 Némero 200 out file, 2013Democrético Social de Direito, buscaremos subsidios sobretudo na Lei Fundamental de Bonn, de 1949, e na Constituicdo da Reptiblica Portuguesa, de 1976. Por fim, procederemos ao breve relato de alguns marcos constitucionais e legais relacio- nados aos programas de transferéncia de renda implantados depois de 1988 por coalizées par- tidarias diversas. Ao chegarmos ao contexto do século XXI, veremos que, com base nos erros € nos acertos das politicas implantadas anterior- mente, puseram-se em execucio estratégias de distribuigo de renda mais arrojadas - tais como © Programa Bolsa Familia (PBF), em 2004, e © Plano Brasil Sem Miséria, a partir de junho de 2011 - com o fito de, para além do carater emergencial, diminuir as histéricas iniquidades socioeconémicas de cujas efeitos quotidiana- mente tém sido vitimas dezenas de milhdes de seres humanos neste Pais, 2. Os principios da igualdade e da dignidade 2.1. Igualdade formal e igualdade material Na evolugdo do pensamento ocidental, nao foram poucos os que se debrugaram sobre a questo da igualdade! em face dos ideais de justica ¢ de sua efetivagio nas mais distintas formas de organizagao politica e social. De Aristételes (2007) ¢ Platio (1965) até Rawls (2002) e Dworkin (1978), hd um longo caminho em busca do entendimento das ilagbes que se podem fazer acerca da aplicabilidade do prin- cipio da igualdade na organiza¢ao dos Estados, em suas mais distintas manifestagdes - desde o absolutista, nos alvores da Idade Moderna, até o inicio da consolidagio do Estado Democratico + A respeito da esséncia semantico-juridica de igualda- de, emconfronto com equidade eisonomia: Berthiat (1999). Revista de tnformagdo Legistativa Social de Direito brasileiro, a partir da promul- gacao da Constituicao da Reptiblica Federativa do Brasil (CREB), em 1988. ‘Um dado importante na abordagem do princfpio da igualdade diz respeito aos valores e significados por ele assumidos em face das dis- tintas estruturas estatais ao longo dos séculos. Com efeito, constata-se a superagao da nogio: de equivaléncia entre igualdade e isonomia, no sentido em que a essa “concepgao foi acrescentada outra, com- preendida também como manifestagdo do princfpio. da igualdade, s6 que agora, concebida em uma dimensio ‘material ou ‘substancial, por meio da qual se promove ‘a igualdade através da lei’ (e ndo mais apenas em face da lei), Este movimento voltou-se para a equalizagao material ¢ efetiva de situagies caracteriaadas por desigualdades ‘de fato. Buscou-se a partir dessa concep¢io renovada do principio, o desenvolvimento de uma normatividade apta para a promocao da autoestima de individuos e dos aspec- tos construtives ¢ positives da identidade de coletividades estigmatizadas. E como complemento de tais iniciativas, buscou-se também a introdugio de politicas publicas de natureza compensatéria” (ARAUJO, 2011, p. 156). Todavia, essa identificagio do principio da igualdade com a “igualdade por meio da lei” come patrocinadora da equalizacio socioeco- némica substancial dos individuos ~ em subs- tituicdo a mera igualdade formal (a “igualdade perante a lei”) — somente em meados do século passado teve seus postulados institufdos pela Lei Fundamental de Bonn (LPB), de 1949, ¢, mais tarde, pela Constituicao da Republica Portugue- sa(CRP), de 1976, as quais pavimentaram a ga rantia da igualdade material na CREB. Nao pot acaso tanto seu Predmbulo quanto o caput de seu artigo 5° dispéem de forma até redundante * a respeito do principio da igualdade: i olan iciosaniaitocatbaclsainasii Su “Nos, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democratico, destinado aassegurar 0 exercicio dos direitos sociais ¢ individuais, a liberdade, a seguranga, 0 bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justica como valores su- premosde uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solugio pacifica das controvérsias, prontulgamos, sob a protecao de Deus, a seguinte CONSTITUIGAO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL; (...) Todos sao iguais perante a lei, sem distingio de qual- quer natureza, garantindo-se aos brasileiras e aos estrangeiros residentes no Pafs a inviolabilidade do direito 8 vida, a igualdade, a seguranca ¢ a propriedade, nos seguintes termos: I - homens ¢ mulheres sio iguais em direitos ¢ obrigagées, nos termos desta Constituicao” (BRASIL, 1988, grifo nosso). Nao se trata, por dbvio, de preceito inédito: podemos flagrar a sua presenga em outras Cartas brasileiras e estrangeiras. 'lodavia, foram a doutrina alema e a Grundgesetz fiir der Bundesrepublik Deutschland (LEB) que iniciaram, no Ambito dos direitos fundamentais, o proceso de constitucionalizagao do Estado Democratico Social de Direito (demokra- tischer und sozialer Rechtsstaat), a partir do momento em que se deu a transformagio normativa do principio da igualdade: gradativamente se deixava para tras sua face meramente coincidente com a isonomia (“igual- dade legal” ou “formal”), caracteristica do liberalismo, e incorporava-se & Lei Maior a nogdo de “igualdade substancial” ou “material”, Essa nova dimensio do princ{pio explicita-se j4 no terceiro artigo da Grundgesetz,? A respeito desse artigo da LEB, Konrad Hesse diz; “Ygualdade juridica material nao consiste em um tratamento igual sem distingéo de todos em todas as relagées. Seno sé aquilo que é igual deve ser tratado igualmenite. O principio da igualdade profbe uma regulagio desigual de fatos iguais; casos iguais devem encontrar regra igual. A questio 6 quais fatos séo iguais ¢, por isso, ndo devem ser regulados desigualmente” (HESSE, 1998, p. 330, grifo nosso). Quanto a realizagio do principio da igualdade material no Estado Democratico Social de Direito no Brasil, ¢ possivel afirmar que, em linhas gerais, 0 foco foi desviado do universal para o particular, ou seja, a par de prestacoes estatais de cunho universalista - como em alguns aspectos da seguridade social -, passou-se gradualmente a focalizacao de segmentos 2 “Artikel 3 [Gleichheit vor dem Geset2} (I) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. (2) Manner und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fordert die tatsichliche Durchsetaung der Gleichberechtigung yon Frauen und Minnern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.” Em tradugao livre: Artigo 3° fIguaidade perante a lei] (1) Todas as pessoas so iguais perante a lei. 2) O homem e a mulher gozam dos mesmos direitos. O Estado promoverd a realizagdo efetiva da igualdade das mutheres e dos homens ¢ impulsionard a eliminagto das desvantagens existentes (ALEMANHA, 2007, grifo nosso). ‘Ano 50 Namero 209 cut dee. 2013cada vez mais restritos, Decorrem disso as agdes afirmativas e as politicas de transferéncia condi- cionada de renda (entre elas, o Programa Bolsa Familia, come estratégia de combate & pobreza ea desigualdade), ¢ 0 afunilamento dessa focali- za¢ao a partir da instituicdo, em 2011, do Plano Brasil Sem Miséria (cujo foco principal eram os quase vinte milhées de brasileiros vivendo em pobreza extrema) e, em 2012, da Acio Brasil Ca- rinhoso (com a meta de retirar imediatamente da miséria milhGes de criancas de até seis anos). 2.2. A dignidade da pessoa humana Quanto a dignidade, podem-se detectar, na raiz do vacabulo, os semas relativos A conveni- éncia, a0 mérito, ao justo. Por consequéncia, seja no substantivo dignidade, seja no adjetivo digno, explicitam-se os valores da honra, da nobreza, do respeito (HOUAISS, 2001; ROBERT, 1985). A propOsito, em texto j4 consagrado, Carmen Lu- cia Antunes Rocha (1999, p. 3) afirma que toda “forma de aviltamento ou de degradagio do ser humano é injusta. Toda injustiga é indignae, sendo assim, desamana. A justica, como seu inverso oua sua auséncia, queéa injustiga, tocam um sentimento do homem, Adignidade e 0 seu contrério, queé a indig- nidade, também. O tratamento justo e digno conforta; a injustiga, como a indignidade, transtorna o ser humano e o atinge em seu equilibrio emocional; a reagdo contra uma ou outra é sempre de revolta, desespero ou amargura: € sempre contraponto carregado de emogao ou sentimento o que se deflagra’. Ressalte-se também que a tais valores - que se diriam “positivos” - juntam-se outros tantos como que intrinsecos A natureza do ser huma- no e, por conseguinte, 4 prépria humanidade. ‘Nesse contexto em que confluem o semiantico € 0 jurfdico, parece entio desconcertante pre- tender fundar qualquer distingao entre o que Revista de Informagao Legistativa é digno ¢ 0 que é humane, dado que ambos os conceitos strgem como que imbricados, Como num circulo virtuoso, a dignidade diz respeitoa tudo o que se relaciona ao homem em razio do mero fato de este ser dotado de humanidade, de maneira que tuma nao se define sem a outra. Em outros termos, reafirmam-se continuamente entre elas relagdes inerentes, visto que digni- dade supde humanidade ~ ¢ esta é inconcebivel apartada daquela. Dessa maneira, é possivel afirmar, como 0 faz Hannah Arendt (1968 apud MBALA, 2009, P. 288), que “I’homme peut perdre tous ses fa- meux ‘Droits del’ Homme’, sans abandoner pour autant sa qualité essentielle d‘homme, sa dignité humaine’? Observa-se, pois, que, de um lado, se pode distinguir entre dignidade e direito em geral e, de outro, diferengar a dignidade dos direitos do homem em particular, donde a dignidade nao surge por meio de uma regra de direito, visto que ela néo é um cardter que se possa atribuir por meio da norma; assim. concebida, a dignidade no seria um direito, pois “la dignité existe alors méme en labsence de tout droit, méme contre le droif’* ‘Todavia, a despeito de hoje nos parecer bas- tante dbvia a imbricagao desses dois conceitos, h4.um tortuoso percurso na luta pela efetivagio da dignidade da pessoa humana como um “metaprincfpio” ou “superprincipio” do Direito ocidental, Para muitos, scus canones remontam. aos primeiros dogmas do cristianismo, segundo 8 quais, tendo sido criado & imagem e seme- lhanga do seu criador, o homem seria dotado, desde a origem, daquela mesma dignidade divina, Em outras palavras, se a noo de um deus se funda no bem, sua criagao teria sido, por » (...) © homem pode perder todos os seus famosos “dircitos do homem’, sem abandonar por isso sta qualidade essencial de homem, sua dignidade humana, * (..) a dignidade existe ainda que ausente todo 0 direito, mesmo contra o direito, i | | | / | i i i ine ie ii sens itiieedy a aaCancimari alain al nea a principio, inexoravelmente tingida por essa natureza, cujo contraponto é © desvirtuamento pelo pecado ~ como se o mal 6 fizesse sentido como um parasita cuja existéncia se nutriria do bem. Séculos depois, com a laicizagao do conceito medievo e cristao, ao Tesmo tempo que se fortalecia e se consolidava o Estado, o Haminismo inaugurou a preocupagio com a defesa dos direitos individuais em face do poder absolutista estatal. Disso resultou a consagracéo de meios essenciais para limitar esse poder, mediante constituigdes e declaracées de direitos, como forma de firmar contratos que expressassem a vontade geral. Ainda assim, em raz de seu contetido fortemente axiolégico, nao foi a dignidade humana tio valorada pela ordem juridica que se forjava em torno dos ideais burgueses, a partir da Revolugao Francesa e de seus desdobramentos. Em vez disso, a Prioridade muitas vezes se esgotava na supremacia da liberdade e da legalidade, ¢ também da igualdade, ainda em sua faceta meramente formal, Desse modo, apenas no século XX, depois da carnificina resultante de duas conflagragées mundiais e das atrocidades perpetradas por regimes totalitarios, a direita e & esquerda, comecaram a surgir documentos em que a dignidade da pessoa humana se transformava em valor essencial, situada, muitas vezes, bem acima de outros valores ¢ principios. Exemplos emblematicos dessa supremacia foram a Declaragao Universal dos Direi- tos do Homem, em 1948, a Grundgezets no ano seguinte. No contexto Posterior A Guerra Fria ¢ em virtude da preocupacao dos arganismos internacionais com a possibilidade de ocorréncia de conflitos tio ou mais atrozes do que a Segunda Grande Guerra, a problemitica da garantia de direitos de natureza econdmica e social, assecuratérios de um minimum de dignidade para milhoes de seres humanos, ingressou na agenda mun- dial de forma a que se patrocinassem politicas publicas reorientadas para levar em consideracao a dignidade da pessoa humana - aquilo que, no Ambito da Organizagéo das Nagdes Unidas, passou a ser denominado desenvolvimento “sustentavel” e “com rosto humano”? 3. 0 Estado Democratico Social de Direito 3.1. Fundamentos do Estado Social ‘Tomando como referéncias precipuamente a LEB, de 1949, a CRP. de 1976, eas reflexes realizadas por: alguns estudiosos do assunto, podemos 2A respeito dessa imbricasio dos principios da igualdade eda dignidade com a evo- "lug das formas do Estado, leiam-se especialmente os traballos de Aratijo (2011), Bobbio (1992, 2007) Hobsbawn (1995), Ano 50 Némero 209 out,/dez. 2013,compor um diminuto quadro de certos funda- mentos de um Estado Democratico Social de Direito. Contudo, antes de alinhavar de modo conciso cada um dos elementos estruturantes do Estado Social brasileiro, cumpre observar a sua génese no postulado da vinculacao do poder ptiblico ao fim de assegurar a defesa daquela dignidade da pessoa humana (Menschenwiirde) inserita tanto na LFB quanto na CRP. ‘Unmna leitura atenta dos artigos 1, 3, 14 ¢ 20 da Grundgeseiz é bastante para constatar as si- milaridades com diversos dispositivos da CRFB: “L Die Grundrechte Artikel | (Menschenwitr- de - Menschenrechte Rechtsverbindlichkeit der Grundrechie} (1) Die Wiirde des Mens- chen ist unantasthar. Sie zu achten und zu schiltzen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt, (...) (3) Die nachfolgenden Grun- drechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. (...) Artikel 3 [Gleichheit vor dem Gesetz] (1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich, (2) Manner und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fordert die tatsachliche Durchsetzung der Gleich- berechtigung von Frauen und Mannern und wirlt auf die Beseitigung bestchender Nachteile hin. Artikel 14 [Bigentum — Erbrecht — Enteignung] (...) (2) Bigentum verpflichtet, Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. (...) Artikel 20 [Verfassungsgrundsdtze ~ Widerstandsre- cht] (1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. (...)” (ALEMANHA, 2007, grifo nosso)*, 1, Direitos fundamentais, Artigo 1 [Protegdo da dignidade humana ~ vinculacao dos Poderes Piblicos aos Direitos fundamentais} (1) A dignidade humana é intocavel. Respeité-la e protegé-la é obrigagdo de todo poder publico. (3) Os seguintes direitos fundamentais vinculam as poderes Legislativo, Executivo e Judiciério como direitos diretamen- te aplicdveis.(..) Axtigo 3 [Igualdade perante a lei] (1) Todas as pessoas so iguais perante a lel, (2) © homem ea mulher gozam dos mesmos direitos, O Estado promovers a realiza~ ao efetiva da igualdade de direitos de homens e mulheres impulsionard a eliminacio das desvantagens existentes (..) Artigo 14 [Propriedade, direito a heranga e expropriasio] Revista de Informagao Legistativa Semelhantes disposigdes também esto na CRP, de 1976, em especial nos artigos 2° e 9°: “Artigo 2° (Estado de direito democriitico) A Reptiblica Portuguesa & um Estado de direito democritico, baseado na soberania popular (...) Artigo 9° (Tarefas fundamentais do Estado) Sao tarefas fundamentais do Estado: a) Garantir a independéncia nacional e criar as condigées politicas, econdmicas, sociais e culturais que a promovam; b) Garantir os direitos ¢ liberdades fundamentais e 0 respeito pelos princtpios do Estado de direito democrdtico; c) Defender a democracia po- litica, assegurar e incentivar a participagao democrética dos cidadaos na resolugéo dos problemas nacionais; d) Promover o bem-estor ¢ a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectiva- $0 dos direitos econdmicos, sociais, culturais ¢ ambientais, mediante a transformagao e ‘modernizagio das estruturas econémicas sociais; (..) h) Promover a igualdade entre homens e mulheres” (PORTUGAL, 1976, gtifo nosso). No caso da Constituigao lusitana, é nitida a concatenacdo entre os preceitos de um e outro dispositivo, e também sio facilmente constaté- veis as similitudes com os mencionados artigos da CREB Se, no artigo 2°, se estabelecem os preceitos de uma democracia de cunho econd- mico, a se projetarem para os ambitos social ¢ cultural, no artigo 9°, institui-se a democracia politica, a “incentivar a participacio democra- tica dos cidadaos na resolugéo dos problemas nacionais”. Dessa forma, a realizacio material de uma é decorréncia légica da outra, dado que, no Estado Democratico Social de Direito, (..) (2) A propriedade obriga. Seu uso deve servi ao mesmo tempo para o bem comum. (...) Artigo 20 [Fundamentos da ordem estatal, direito de resistencia} (1) A Repiiolica Federal da Alemanha é um Estado federal democrdtico e social. (2) Todo 0 poder do Estado emana do povo. ” A-esse respeito, vejam-se 0 Preémbulo e os artigos 1°, 28, 38, 58 (sobretudo seus incisos I, XXILe XXIII, além do § 1") € 170 da CREB (BRASIL, 1988). | i ' | a “socialidade” apenas se pode consolidar por meio da obediéncia néo apenas aos ditames do principio da democracia, no que ela respeita a0 poder exercido pela maioria, mas também, e como contrapartida as cha- madas “maiorias circunstanciais’, ao Estado de Direito (CANOTILHO, 1995, p. 335). 3.2. Elementos estruturantes Quanto aos elementos estruturantes do Estado Democritico Social de Direito, seguiremos de perto as anlises empreendidas por Araijo (2011) € Sarlet (2009). Salta aos olhos, com o simples cotejamento de excertos da LEB, da CRP e da CREB, a imposicao constitucional da democracia econdmica e social a afetar diretamente a discricionariedade legiferante, a qual deve vincular todos os drgios relacionados a direcéo politica, tanto na esfera do Poder Executive quanto na do Poder Legislativo, Com éfeito, essa vinculacéo implica a exigéncia de que esses poderes de algama forma efetuem e patrocinema tegulamentacao das condutas econdmicas € sociais em conformidade com o que se afitma na Constituigéo, aqui tomada como programa de permanente construgao do Estado. Outro elemento estruturante (0 direito como instrumento de con- formacdo social) consiste na autorizagéo constitucional para o legislador © os demais érgios incumbidos da efetivagao dos escopos da ordem constitucional poderem utilizar os instrumentos imprescindiveis consecucio eficaz da justica social, em face de o principio da “socialida- de’, fundamento da democracia econdmica e social, sempre impor aos rgaos do Estado a consubstanciagéo da igualdade material, mediante a continua e necessaria reconfiguracao das estruturas socioecondmicas, em conformidade com esse postulado teleolégico. Desse segundo elemento decorte o terceiro: o principio da demo- cracia econdémica, social e cultural como instrumento normative de interpretagdo. ‘Trata-se, em verdade, de um Ppostulado tomado como marco.normativo de interpretagdo, em especial quando, no controle de constitucionalidade, hd o recurso a interpretagio conforme o texto cons- titucional. £ nesse sentido fortemente vinculante que se avaliam todas as condutas dos éxgdos do poder piiblico - nas esferas do Executivo, do Legislativo e do Judiciario -, sobretudo quando dizem respeito a decisdes sujeitas a discricionariedade dos agentes politicos, O elemento estruturante seguinte, relativo A natureza impositiva da democracia econdmica, social ¢ cultural, é aquele que torna legitima toda e qualquer forma de intervengao estatal, Estreitamente relacionado a esse elemento est o princtpio da subsidiariedade, Para Aratijo (2011, P. 104-105), tradicionalmente Ano 50 Nimora 200 oul fez. 2013“o principio da subsidiariedade implicava que o Estado deveria assumir uma fungio meramente acesséria ou complementar na conformacio da vida econémica e social. Ocorre que tal concepgao tinha raz de ser no contexto do capitalismo liberal que a muito jé deixou de existir. No entanto, no presente, o Estado converteu-se em “Estado socialmente vinculado”, colocando-se em oposicao & ideia de subsidiariedade. Deve-se rejeitar por completo a ideia de “subsidiariedade horizontal ou social” Teferente as relagées entre os poderes publico e privado” Um qiinto elemento estruturante ¢ a aplicagao do principio da de- mocracia como fundamento para pretensées juridicas, dado que nao se pode entender aquele principio como uma formulagio aberta e despida de materialidade normativa, “Na concepgao de Hesse, normas constitucionais que instituem direitos sociais na forma de objetivos ¢ fins destinados ao Estado no poderiam fundamentar pretensdes juridicas individuais, visto que, nfo criam direi- tos subjetives. Canotilho recoloca a questo no ambito da Constituigéo portuguesa indagando acerca da possibilidade de se utilizar o principio da democracia econdmica e social como fundamento imediato e auténomo de pretensées juridicas” (ARAUJO, 2011, p. 105-106). Outro elemento estruturante relaciona-se A aplicacdo, como baliza regulatéria, do principio da democracia econémica, social e cultural, ou seja, os atos da Administragio vinculam-se sempre 4 articulagdo de uma estrutura estatal cujo fim tiltimo é 0 de propiciar, em carater universa- lista, servigos telativos 4 seguridade social (satide, previdéncia social e assisténcia social) ¢ A educacdo. Nesse sentido, é relevante afirmar que tal vinculagaéo “nao prothe que tais prestages sejam asseguradas por esquemas orga- nizatérios juridico-privados ou por entidades auténomas, Isto porque, contemporancamente, o Estado Democratico Social de Direito pode ser descrito como um processo politico-organizativo socialmente ativo, ‘mas que néo esté obrigado a prestacdo de servicos de forma direta, (..)” (ARAUJO, 2011, p. 107-108), Um sétimo elemento é a nogao de que aquele principio da democracia econémica, social e cultural serve como limite a revisio do texto cons- titucional. No caso portugués, isso se evidencia no artigo 288° da CRP, mormente nas alineas ¢, fe g: “Artigo 288° (Limites materiais da revisio) As leis de revisio constitu- cional terdo de respeitar: a) A independéncia nacional ¢ a unidade do Estado; b) A forma republicana de governo; c) A separacao das Igrejas Revista de Infosrmagao Legistativa eee do Estado; d) Os direitos, liberdades ¢ garantias dos cidadaos; e) Os di- reitos dos trabalhadores, das comissdes de trabalhadores ¢ das associagées sindicais; f) A coexisténcia do sector pitblico, do sector privado e do sector cooperative e social de propriedade das meios de produgéo; g) A existéncia de planos econémicos no ambito de uma economia mista; (...)” (PORTU- GAL, 1976, grifo nosso). A esse mesmo principio esta relacionado o artiga79 da LEB, em especial 0 inciso 3, que veda qualquer alteraio nas jé mencionadas disposigées relativas & protec da dignidade da pessoa humana e A vinculagao dos poderes publicos aos direitos fundamentais (artigo 1) ¢ ao demokratischer und sozialer Bundesstaat (artigo 20): “Artikel 79 [Anderung des Grundgesetzes} (1) Das Grundgesetz kann nur durch ein Gesetz geindert werden, das den Wortlaut des Grundge- seizes ausdriicklich andert oder erginzt (...) (3) Eine Anderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Linder, die grundsatzliche Mitwirkung der Lander bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsiitee beriihrt werden, ist unzulissig’ (ALEMANHA, 2007, grifo nosso).! Tais determinagées também se projetam na CREB, sobretudo no pardgrafo 4° do artigo 60? Por fim, o oitavo clemento estruturante e certamente 0 de maior re- levancia: a proibigao do retrocesso social ~ principio mediante o qual se garantiriam todos os direitos econémicos ¢ sociais j4 postos em pratica ¢ institucionalmente consolidados na estrutura do Estado Democratico Social de Direito, Em relacdo a eles, haveria a inquestiondvel irreversil lidade de uma forma de direito subjetivo, o que implicaria a imposigio de limites juridicos 4 tarefa legislativa. Desse modo, existiria um “nicleo essencial” a consubstanciar a efetividade do principio da dignidade da pessoa humana ea implicar a imposi¢ao da manutencio e da ampliagdo permanente dos patamares “civilizatorios” jé alcangados. Contudo, hd que ressaltar uma velha dicotomia— “minimo existencial” vs. “reserva do possivel” - que faz. do principio da proibicao do retrocesso relativamente ao “nticleo essencial” uma vedacdo que no se pode tomar come absoluta, A esse respeito, Sarlet (2009, p. 432-434) afirma: * Astigo 79 [Reforma da Lei Fundamental] (1) A Lei Fundamental s6 pode ser refor- mada por uma lei que expressamente modifique ou complemente seu texto. (..) (2) Nao é permitida qualquer modificagao da presente Lei Fundamental que afete a organizacio da Federagto em Linder, ou o principio da participagio dos Linder na legislacio, ou os principios enunciados nas artigos 1 ¢ 20. * Art, 60 (..) § 4° No ser objeto de deliberagito a proposta de emenda tendente a abolir: 1 ~a forma federativa de Estado; Il - 0 voto direto, secreto, universal e periédico; III — a separasao dos Podezess 1V — 0s direitos e garantias individuais (BRASIL, 1988, grifo nosso). ‘Ano 50 Niimero 200 out fdez, 2013“anogio de nsinimo existencial, compreendi- da, por sua vez, como abrangendo 0 conjunto das prestagdes materiais que asseguram, a cada individuo, uma vida com dignidade, que necessariamente s6 poderd ser uma vida saudével, que corresponda a padrdes qualita tivos minimos, nos revela que a dignidadeda pessoa atua como diretriz jurfdico-material tanto para a definigéo do nicleo essencial, quanto para a definico do que constitui a garantia do minimo existencial (..)” Em outras palavras, o conceito de minimo existencial vai muito além de assegurar a sim- ples subsisténcia fisica, de modo que nao est restrito a uma nocdo simplista de um “minimo vital’, definido como aquele minimum — como 9 concebem certas correntes neoliberais ~ re- lative tio somente & garantia do exercicio de um pequeno leque de liberdades fundamentais. 4. A Constituigao Cidada e a nova ordem social Q processo de democratizagio do Brasil promoveu, a partir da promulgacao da CREB, em 1988, uma importante reforma no sistema de protecdo social do Pais. Entre os 250 artigos da Carta Magna, encontram-se expressos fun- damentos e disposicées relativos & superagio da miséria, a fim de garantir direitos ¢ de concre- tizar o principio da igualdade e o da dignidade da pessoa humana. J& em seu Preambulo, como vimos, asse- guram-se os “direitos sociais ¢ individuais, a liberdade, a seguranga, o bem-estar, o desen- volvimento, a igualdade e a justica” (BRASIL, 1988, p. 3). No artigo 19, IIL, afirma-se que um dos cinco fundamentos em que se assentam a Reptiblica ¢ o Estado Democratico de Direito é a dignidade da pessoa humana." Menos gene- "Art 1®A Reptiblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municipios e do Distrito Revista de Inlormecdo Leyisltiva ralista é 0 artigo 3%, que trata dos objetivos da Reptiblica, entre os quais estilo a construgio de uma sociedade justa e solidaria, a erradicagao da pobreza e da marginalizacio, a redugio das desigualdades sociais ¢ regionais, e a promogio do bem de todos, sem quaisquer preconceitos ou discriminagio.” Oartigo 5°, o mais extenso da CRB, com 78 incisos, insere-se no Titulo II (“Dos Direitos e Garantias Fundamentais”), no capitulo referente a0s direitos e deveres individuais e coletivos. Em seu caput, formula-se o postulado da igualdade formal (“perantea lei”). Também relacionado as politicas ptiblicas de superacao da miséria éo artigo 6%, que, entre os direitos sociais, prescreve a protegao aos desamparados. Mais A frente, o artigo 170, que encabeca © titulo “Da Ordem Econémica e Financeira’, enfatiza o primado da justica social, além de ex- plicitar a reducao das desigualdades regionais."* Federal, constitui-se em Estado Democrético de Direito e fem como fundamentos; I - a soberania; Il ~ a cidadanias H1~ a dignidade da pessoa humana; TV - os valores sociais, do trabalho ¢ da livre iniciativa; V — o pturalismo polftico. Pandgrafo tinico. Todo o poder emana do pavo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituigao (BRASIL, 1988, grifo nosso), * Art. 3*Constituem objetivos fundamentais da Repai- Dlica Federativa do Brasil; t -construir uma sociedade livre, Justa e solidéria; 1 ~ garantir o desenvolvimento nacional; IIL — erraulicar a pobreza e a marginalizacito e reduzir as de- sigualdades sociais e regionals; IV - promtover a bem de todos, sem preconceitosde origem, raga, sexo, cor, idadee quaisquer coutras formas de discriminaco (BRASIL, 1988, grifo nosso), * Art. 5° Todos sdo iguais perante a lei, sem distingao de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros & 308 estrangeiros residentes no Pafsa inviolabilidadedo direito & vida, a liberdade, ¢ igualdade, & seguranca e & propriedade, ‘nos termos seguintes: I - homens e mulheres sao iguais em. direitos e obrigagées, nos termos desta Constituicao; (...) (BRASIL, 1988, grifo nosso). ® Art. 6 Sao direitos sociais a educagio, a sadde, a alimentagio, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguranca, a previdéncia social, a protegio 4 maternidade ea influcla, assisténcia aos desamiparados, na forma desta Constituico (BRASIL, 1988, grifo nosso). * Art. 170. A ordem econémica, fundada na valoriza- ‘io do trabatho humano e na Hvre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existéncia digna, conforme os ditames da justica social, observados os seguintes principios: - i | | Ebemestreitamente ligado a assisténcia social 6a artigo 203, dentro do capitulo sobre: ‘aseguridade social, no qual se expressa a universalidade de sua cobertura, independentemente de contribuicio, No seu inciso V, dispée-se sobre uma politica’ de Estado ~ mais que politica de Governo - que daria origem, anos depois, ao Beneficio de Pres- taco Continuada (BPC). Ressalte-se aqui como decisiva para a com- Preensio das politicas de superacao da pobreza extrema a Emenda Constitucional n® 31, de 14 de dezembro de 2000, que acrescentou os artigos 79, 80, 81 € 82 ao Ato das Disposicées Constitucionais Transitérias (ADCT). Com 0 primeiro deles, foi institufdo, para vigorar a princfpio até 0 ano de 2010, no Ambito do Poder Executivo federal, o Fundo de Combate e Erra- dicagdo da Pobreza (CEP), a ser regulado por lei complementar, com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros o acesso a niveis dignos de subsisténcia. O FCEP, previsto nesse artigo, teria Conselho Consultivo e de Acompanhamento, com a participacao de representantes da socie- dade civil. Posteriormente, a Emenda Cons- titucional n° 67, de 22 de dezembro de 2010, Protrogou por tempo indeterminado o prazo de vigéncia do FCEP. O artigo 80 versa sobre a composigéo do FCER, que abarca: a parcela do produto da arrecadacio correspondente a um adicional de 0,08%, aplicdvel de 18 de junho de 2000 a 17 de junho de 2002, na alfquota da con- soberania nacional; It ~ propriedade privada; II ~ fuungdo social da propriedade; ¥V — livre concorréncia; V ~ defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente (..) VIE ~ redugao das desigualdades regionais e sociais (...) (BRASIL, 1988, grifo nossa). © Art, 203. A assisténcia social serd prestada a quem dela necessitar,independentemente de contribuigio segu- ridade social, etem por objetivos: !— a protecao a familia, a maternidade, 4 infincia, a adolescéncia e é velhice; I~ amn- aro ds criangas e adolescentes carentes;(..) V~a garantia dem salério minimo de beneficio mensal é pessoa portadora « de deficitncta e a0 idaso que comprovem ndo possuir meios de prover d propria mamutengao ou de té-la provida por sua Jamilia, conforme dispuscr a lei (BRASIL, 1988, grifo nosso), tribuigdo social de que trata o art, 75 do ADCT a parcela do produto da arrecadagio corres- pondente a um adicional de 5% na aliquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), ou do imposto que vier a substitut-lo, incidente sobre ptodutos supérfluos e aplicavel até a ex- tingdo do ECEP; o produto da arrecadagao do imposto de que trata o artigo 153, inciso VI, da CREB; as dotagées orgamentitias; as doa- ges, de qualquer natureza, de pessoas fisicas ou juridicas do Pais ou do exterior; e outras receitas a serem definidas na regulamentacao do Fundo, O artigo seguinte instituiu um Fundo constituido pelos recursos recebidos pela Unitio em decorréncia da desestatizacao de sociedades de economia mista ou de empresas piblicas por ela controladas, direta ou indiretamente. Nos termos do artigo 82 do ADCT, os estados, © Distrito Federal e os municipios deveriam instituir Fundos de Combate 4 Pobreza, com os recursos de que trata 0 artigo e com outros que viessem a destinar.' Com essas referéncias, a tiltima parte deste trabalho descreverd algumas politicas do Estado brasileiro postas em execucao com o propésito de efetivar o principio da igualdade material e 0 da dignidade da pessoa humana no contexto dessa nova ordem social. 5. As politicas piiblicas de transferéncia de renda 5.1. Breve historico A CREB forneceu uma arquitetura institu- cional basica para as politicas de garantia de renda do Pais, ao instituir, consoante a previ- sio do inciso V do seu artigo 203, o primeiro programa assistencial de garantia de renda, © Beneficio de Prestacéo Continuada (BPC), “Ver: ADCT, arts. 79 a 82 (BRASTI,1988). ‘Ang 50 Nomere 200 out /dez, 2013bem como ao equiparar os beneficios urbanos e rurais, de acordg com o artigo 7%, caput, e a0 fixar em um saldrio minimo o valor-base dos beneficios previdenciarios. O grande avango do BPC decorreu do fato de estar desvinculado de um critério contributivo e distributivo, ao reconhecer a necessidade de amparar pessoas idosas ou com deficigncia, as quais, por si s6s, nao poderiam buscar uma renda de sobrevivén- cia no ambito do mercado de trabalho. Apés o importante marco que representou a adogao do seguro-desemprego, previsto no artigo 7%, II”, a CREB avangou na criagao de mecanismos de garantia de renda para os cidadéos. Outro passo nessa direcdo foi a incorporacao do trabalhador da agricultura familiar 4 Previdéncia."* Contudo, de acordo com Silva (2007), 0 debate no Brasil a respeito da implementagio de programas de transferéncia de renda sé co- megou a fazer parte da agenda publica a partir de 1991, quando foi apresentado, no Senado Federal, 0 Projeto de Lein® 80/1991, do senador Eduardo Suplicy (1992) (P'T-SP), propondo © Programa de Garantia de Renda Minima (PGRM), cujo objetivo era beneficiar com uma renda minima todos os brasileiros maiores de 25 anos de idade residentes no Pais. A partir de ento, instaurou-se um processo que, analisado hoje, pode ser dividido em ao menos cinco eta- Art, 7*Sio direitos dos trabalhadores urbanos ¢ ru vrais, alé de outros que visem A melhoria de sua condigao social: (..) Il - seguro-deseanprego, em caso de desemprego involuntirio; (..) (BRASIL, 1988, grifo nosso). "* Art. 201, § 7% Bassegurada aposentadoria no regime geral de previdéncia social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condigées: I- trinta e cinco anos de contribui- gio, se homem, ¢ trinta anos de contribuigio, se mulher; IT sessenta ¢ cinco anos de idade, se homem, ¢ sessenta anos de idade, se mulher, reduzido ent cinco anos o limite para 03 trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exergam suas atividades em regime de economia familiar, nestes inclufdes o produtor rural, o garimpeiro 0 pescador artesanal (BRASIL,1988, grifo nosso). * O historico que segue é baseado, sobretndo, no tra- balho de Maria Ozanira da Silva e Silva (2007). Revisia de lnformagao Legislativa pas, a contemplar um periodo que vai desde as primeiras proposigSes de programas de renda minima, até a implantagao, a partir de maio de 2012, da Acao Brasil Carinhoso, no contexto do Plano Brasil Sem Miséria. Desse modo, quando se intenta uma siste- matizagio do desenvolvimento histérico dos programas de transferéncia de renda no Brasil, pode-se considerar aquele ano de 1991 como 0 marco inicial da Primeira Etapa, caracterizada por uma discusstio que se ampliaria nos anos seguintes. Assim, o primeiro momento no pro- cesso de construcao hist6rica dos programas de transferéncia de renda no Pais caracteriza-se pela instituic¢éo do caloroso debate sobre essa tematica ja na moldura do Estado Democratico Social de Direito, Segundo Silva (2007), ainda em 1991, a dis- cusséo sobre renda minima no Pais passa a in- corporar novos elementos; com eles, introduz- -sea ideia de articular a garantia de uma renda ininima familiar com a educagao, No debate em que se apresentava a nogo de “condicionalida- de’, propunha-se uma transferéncia monetéria direta e equivalente a um salério minimo a toda familia que mantivesse a frequéncia regular de seus filhos ou dependentes de 7 a 14 anos de idade na escola publica. O vinculo com aescola nio sé poderia alavancar os niveis do proprio Ensino Fundamental edo Médio, como também poderia assegurar a adequada focalizacéo dos programas de transferéncia para as familias pobres cuja renda seria dificil comprovar. Desse modo, procurava-se por em marcha uma poli- tica de cunho social que pudesse, de um lado, em carater emergencial, aliviar a pobreza no curto prazo e, de outro, a longo termo, reduzir sua reprodugio. Alguns anos depois, jé em 1995, implemen- tar-se-iam experiéncias nas esferas municipal e distrital; em Campinas (na gestio do prefeito- Magalhaes Teixeira, do PSDB), em Ribeirio : | : i : : Preto (na gestio de Anténio Palocci Filho), em Santos (na gestio de David Capistrano Filho) € no Distrito Federal (na gestio de Cristovam Buarque) - estes trés ultimos entao filiados ao PT (JUSTO, 2007). Tais experigncias pioneiras mar- cam a Segunda Etapa da processo, com o inicio” da operagao daquclas propostas. Outras ages seriam depois postas em execugio em outros estados e municipios. Em 1995 ¢ 1996, advieram as primeiras iniciativas do Govern Federal, jé no primeiro mandato de Hernando Henrique Cardoso, coma criagio do Programa de Erradi- cacao do Trabalho Infantil (Peti) e com o inicio da implementacio do BPC, Previsto no artigo 203, V, da CREB ¢ instituido pela Lei Orgdnica da Assisténcia Social (Loas) (BRASIL, 1993a). Criado em 1995, o Peti é um programa do Go- verno Federal que, diferentemente de outros, ndo foi extinto nem formalmente incorporado 0 PBF em 2004. O Peti visava a erradicar todas as formas de trabalho de criangas e adolescentes menores de 16 anos e garantir que frequentassem a escola ¢ atividades socioeducativas, A Terceira Etapa iniciou-se em 2001, no final do segundo mandato de Fernando Hen- rique Cardoso, A grande marca dessa fase foi © desenvolvimento dos programas jé criados a concepgao de outros, como 0 Programa Na- cional de Renda Minima Vinculada a Educagio, mais conhecido como Bolsa Escola (PBE), 0 Programa Nacional de Renda Minima Vincula- da a Satide, ou simplesmente Bolsa Alimentagao (PBA), ¢0 Auxilio Gas (PAG) ~ geridos, respec- tivamente, pelo Ministério da Bducagio, pelo Ministério da Satide e pelo Ministério de Minas e Energia. Ainda que implementados de forma descentralizada, esses programas chegaram a atingir a quase totalidade dos municipios brasi- leiros. Ao alcancarem uma dimensao geogréfica sem precedentes, passaram a ser considerados como a alavanca de uma grande rede nacional de protegio social. © ano de 2003 pode ser tomado como o principio de uma Quarta Etapa no processo de implementagao das politicas de transferéncia de renda no Pais, com o inicio do primeiro man- dato de Luiz Indcio Lula da Silva, que sinalizou aprioridade do combate a fome ¢ a pobreza no Pais. Si litativas, direcionadas para a construgao de uma Politica centralizada e de Ambito nacional. No mesmo ano, criou-se 0 Cartio-Alimentagio, do Programa Fome Zero (PZ), que consistia numa transferéncia de R§ 50,00, durante seis meses, para familias com renda per capita menor quea metade do saldrio minimo, etal periodo poderia ser prorrogado até o maximo de dezoito meses, O escopo do PFZ era enfrentar o desafio da in- seguranga alimentar enquanto outras medidas ~ as chamadas “acées estruturantes” — estariam sendo implementadas.a fim de assegurar que as familias se pusessem a salvo dessa iniqua forma de inseguranca (SILVA, 2007). Instituiu-se, enfim, em outubro de 2003, 0 Programa Bolsa Familia (PBF), com o desafio de unificar todos os programas de transferéncia de renda de Ambito nacional, a fim de estancar © desperdicio de recursos ¢ de esforcos resul- tante de problemas advindos do cadastramento descentralizado de beneficidrios, Paralelamente, houve significativa elevagdo dos recursos or- Gamentarios destinados aos programas. Ainda durante a Quarta Etapa, como mais uma medida no sentido de assegurar a unificagao ea expan- sio dos programas de transferéncia de renda, criou-se 0 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate & Fome (MDS), com a fusio de dois ministérios: o da Assisténcia Social (MAS) - nascido do Ministério de Assisténcia ¢ Promogao Social (MAPS) - eo Ministério Ex- traordindrio de Seguranga Alimentar e Combate 4 Fome (MESA). Pode-se tomar o ano de 2011 como o co- mego da Quinta Etapa. Jé no inicio do mandato Ano 50 Numero 200 owt /lez. 2013 ficou mudangas quantitativas e qua-de Dilma Rousseff, em 2 de junho do mesmo ano instituiu-se o Plano Brasil Sem Miséria {PBSM), coma finalidade de superar a situagao de extrema pobreza no ambito do territério brasileiro, mediante a integracdo articulada de politicas, programas e ages, executados sob a responsabilidade nao somente da Unido (em colaboragao com os estados, o Distrito Federal 0s municipios), mas também de toda a socie- dade. A instituigéo do PBSM, que ecoava em sua execugéo o lema da nova administragio federal — “Pais rico é pais sem pobreza” —, destinava- ~se especialmente aos cerca de 16 milhées de brasileiros em situacdo de extrema pobreza, uma populagdo com renda famitiar per capita mensal menor que R$ 70,00, em valores da época. Entre suas diretrizes estavam a garantia dos direitos sociais e do acesso aos servigos publicos € as oportunidades de ocupacio e de renda, ¢ a articulacao de agées de garantia de renda, voltadas & methoria das condigées de vida dessa populacao. Também levavaem conta amultidimensionalidade da situagao de pobre- za, sempre por meio da atuacdo integrada dos érgios da administracao publica federal com os governos estaduais, distrital e municipais ¢ com a sociedade. 5.2. 0 PBF eo PBSM O Programa Bolsa Familia (BRASIL, 2004) foi criado por meio da Medida Proviséria n* 132, de 2 de outubro de 2003, depois conver- tida na Lei n® 10.836, de 9 de janeiro de 2004, regulamentada pelo Decreto n* 5.209, de 17 de setembro de 2004. De acordo com o artigo Ida Lei, o PBF dirigia-se as ages detransferéncia de tenda com condicionalidades e tinha por finali- dade a unificagio dos procedimentos de gestao e execucao das agdes de transferéncia de renda do Governo Federal, especialmente as do PBE, do PBA, do PAG e do Cadastro Unico do Go- Revista de Inlormacdo Legisiativa verno Federal (Cadiinico) ~ como se viu, todos instituidos no final do mandato de Fernando Henrique Cardoso -, ¢ do sucedaneo do PEZ, © Programa Nacional de Acesso 4 Alimentacao (PNAA), criado em 2003. Com a criagio do PBE, entre 2003 ¢ 2004, nao apenas se racionalizou o provimento de um mecanismo de transferéncia de renda na sociedade brasileira, como também se consoli- dou uma forma de beneficio nao vinculada aos riscos inerentes as flutuagées do mercado de trabalho. Era uma forma de enfrentar o desafio de combater a pobreza em que vive grande parte da populacao — trabalhadora ou nao. Com efeito, para além da transferéncia monetaria, o PBF buscou o desenvolvimento de ages complementares nos ambitos do trabalho, da educagio ¢ da saide, de maneira a possibilitar que criangas e adolescentes de seis a quinze anos tivessem acesso a escolas ea postos de satide, ¢ os adultos da familia, acesso a alfabetizagao, capacitagao profissional, pe- queno crédito, além de serem oferecidas agées de saiide para mulheres gravidas, objetivando integrar esforcos para permitir a chamada “au- tonomizacao das familias”. Alias, quanto a isso, de acordo com muitos pesquisadores e especia- listas em politicas de transferéncia de renda”, © trago original do PBF nao foi a negacéo dos programas de transferéncia de renda anteriores (PBE, PBA, PAG etc.), masa sua unificagio para ® A esse respeito, vejam-se as pesquisas realizadas pelo Instituto de Pesquisa Econémica Aplicada (IPEA), pela Pundacao Getilio Vargas (FGV) e pelo proprio MDS. & inestimavel o valor dos trabalhos realizados por inémeros especialistas no tema. Merecem destaque as pesquisas empreendidas por: Ricardo Paes de Barros, Marcelo Cortes Neri, Marcio Pochmann, Jorge Abrahio de Castro, Liicia Modesto, Rosani Cunha, Lena Lavinas, Mirella de Carvalho, Sergei Soares, Samuel Franca, Rosane Mendonga, Ricardo Henriques, Marcelo Medeiros, Tatiana Peitosa de Britto, Fabio Soares Veras, Marcia Lopes, Luciana Jaccoud, Patricia Dario El-Moor Hadjab, Juliana Rochet Chaibub, Marcia Lopes, Romulo Paes de Sousa, Rafael Guerreiro Os6rio, Maria Ozanira da Silva ¢ Silva, entre muitos outros, i 4 que © governo federal atingisse maior grau de racionalidade administrativa. Em 2011, 0 MDS divulgara nota sobre 0 perfil da extrema pobreza no Brasil com base nos dados preliminares do Censo 2010, rea-, lizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE). Divalgados em abril de 2011, identificavam a populacao em condigées de pobreza extrema, Tais informagées foram 0 substrato para toda a concep¢io do PBSM, ins- tituido oficialmente algumas semanas depois.”! Havia em 2010, conforme o IBGE, 6.840.156 brasileiros que subsistiam em domicilios sem tendimento. Ao IBGE também fora solicitado que fizesse um recorte que abrangesse somente os residentes em domicilios cujas caracteristicas revelassem uma probabilidade maior de enqua- dramento no perfil de pobreza extrema, Paraa composicao desse perfil, adotaram-se critérios para apurar esse segmento populacional no uni- verso dos sem-rendimento. Ao final, chegou-se ao niimero correspondente ao total de pessoas em pobreza extrema — 16,267.197 de brasileiros (MDS, 2011b). Acresce que, em 2011, deacordo com os cri- térios do IBGE, encontrava-se abaixo da linha da pobreza quem fizesse parte de um domicllio com genda mensal nominal per capita inferior a R$ 70,00. O mesmo estudo do IBGE mostra a distribuigéo da populacdo abaixo daquela linha nas macrorregides e também nos estados e no Distrito Federal (veja a Tabela 1). De acordo com a Tabela 1, a proporgio de populagao extremamente pobre era de 8,53%, © que totalizava cerca de 16,2 milhées de cida- déos. Quanto as regides, era evidente a distri- buigao desigual de pobres. Na regio Sudeste, onde estavam mais de 42% dos brasileiros, havia menos de 17% das pessoas a viverem abaixo da linha da pobreza extrema, ao passo que, na re- gido Nordeste, onde se situavam 28% dos brasi- leiros, encontravam-se 59% dos extremamente pobres do Pats, Sea ultima se acrescesse a regiao Norte, chegar-se-ia a mais de trés quartos das TABELA 1: Populagdo e pessoas em ‘situagao de extrema pobreza por regides, 2010 Distribuiséo Populacional Distribuigéo Extrema Pobreza Regides Populacao(A) _% do Brasil | Nr Pessoas(B) _% do Brasil Proporcao(B/A) Centro-Oeste 14,058,094 7.37% 557.449 343% 397% Nordeste 53,081,950 27,83% 9.609.803 59,07% 18,10% Norte 15,864.454 8,32% (2.658.452 16,34% 16,76% Sudeste 80.364.410 42,13% 2.725.532, 16,75% 3,39% Sul 27.386.891 14,36% 715.961 4,40% 2,61% BRASIL 190.755.799 100,00% 16.267.197 100,00% 8,53% Fonte: elaboragio LEP/CAEN, a partir dos Resultados Preliminares do Censo 2010 do IBGE, 2011. * © PBSM sustentava-se em trés eixos articuladores ddas ages coordenadas pelo MDS: a transferéncia de renda, 0 acesso a servicos pitblicos e a incluso produtiva, Com base naqueles dados, estabeleceu-se em R$ 70,00 a linha de extrema pobreza, a qual consideravaa renda domiciliar smensal per capita, Ou seja: era considerado extremamente pobre qualquer cidadao com rendimento igual a ou menor que R$ 70,00. pessoas abaixo daquela linha. Na razio entre o némero de extremamente pobres ¢ o percentual no Brasil, chegava-se A conclusio de que, no NE enoN, os percentuais de extremamente pobres eram respectivamente 18,1% e 16,76%, ou seja, mais que o dobro daquela proporgéo nacional, ‘Ano 80 Némero 200 out /dez. 2013 Gn)8,53%. Bem distantes eram os niimeros relativos as demais regides: 3,97%, 3,39% e 2,61% para as regides Centro-Oeste, Sudeste e Sul, respec- tivamente. Ficava evidente, pois, a disparidade entre dois conjuntos de regides: de um lado, CO, SE €$, com proporcdes semelhantes entre si ¢ bem inferiores 4 nacional, e, de outro, as regiées N e NE, Com tais dados, puderam ser construidas as duas figuras seguintes: uma com a distribuico da populagao brasileira por regides (Figura 1) (MANSO et al., 2011) e ou- tra. com a distribuigdo da populacao brasileira extremamente pobre por regides (Figura 2} (MANSO et al., 2011). para a regio Norte: nela, apesar de apenas 26,47% da sua populagéo viverem na zona rural, 56,42% desta viviam em condigées de extrema pobreza, Foi fundamentado nesses dados - bem como obviamente em intimeros outros ~ que 0 Decreto n® 7,492, de 2 de junho de 2011, insti- tuiu o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM), com a finalidade de superar a situacdo de extrema pobreza no Ambito do territério brasileiro, mediante a integragao articulada de politicas, programas e ages, executados sob a respon- sabilidade nao somente da Unido (em colabo- ragio com os estados, 0 Distrito Federal e os FIGURA 1: Distribuigao populacional por regides, Brasil, 2010 Fonte: elaboracio LEP/CAEN, a partir dos Resultados Preliminares do Censo 2010 do IBGE, 2011 Em contrapartida, a Tabela 2 evidencia a distribuigéo populacional gerale a dos extrema- mente pobres, ¢ leva em conta tanto as regides do Pais, quanto as dreas rurais e urbanas. Ela mostra claramente que a miséria no Brasil es- tava distribuida de forma desigual: nas zonas rurais, viviam apenas 15,64% dos brasileiros, mas aproximadamente 47% da pobreza extrema no Pais estavam situados nelas. Isso pode ser observado em todas as regides, com destaque Revista de Inforragao Legistaliva municipios), mas também de toda a sociedade (BRASIL, 2011). Deacordo com aquele decreto , destinava-se © PBSM a populagao em situagao de extrema pobreza — assim considerada aquela com renda familiar per capita mensal de até R$ 70,00”. Ti- nha, entre suas diretrizes: a garantia dos direitos sociais e do acesso aos servigos publicos ¢ as ® Art, 28 (BRASIL, 2011). FIGURA 2: Populagao extremamente pobre por regiées, Brasil, 2010 Ni Fonte: elaboracio LEP/CAEN, a partir dos Resultados Preliminares do Censo 2010 do IBGE, 2011 TABELA 2: Populagao e pessoas em situagao de extrema pobreza por areas, 2010 Distribuico Populacional Distribuigéo Extrema Pobreza -Regides/Areas Rural % Urbana % =| Rural 9% ~~ Urbana % Centro-Oeste 1.575.131 11,20% — 12,482.963 88,80%] 184.561 33,11% 372.888 66,89% Nordeste 14.260.704 26,87% 38.821.246 73,13%| 5.049.317 52,54% 4.560.486 47,46% Norte 4.199.945 26,47% — 11.664.509 73,53%| 1.499.951 56,42% 1.158.501 43,58%. Sudeste 5.668.232 7,05% 74.696.178 92,95%]| 580,908 21,31% 2.144.624 78,69% Sul 4.125995 15,07% — 23.260.896 84,93% | 278,615 38,91% 437.346 61,09% BRASIL 29,830,007 15,64% 160,925,792 84,36% | 7.593.352 46,68% 8.673.845 53,32% Fonte: elaboracio LEP/CAEN, a partir dos Resultados Preliminares do Censo 2010 do IBGE, 2011. oportunidades de ocupagio e renda; a articu- lagao de ages de garantia de renda, voltadas & melhoria das condigées de vida dessa populagdo (levando-se em considerecao a miltipla dimen- stonalidade da situacao de pobreza); ea atuagao integrada dos érgios da administracao publica federal com os governos estaduais, distrital municipais e com a sociedade* Entre os objetivos do Plano, segundo o De- creto, estava elevar a renda familiar per capita ® Art. 3° (BRASIL, 2011). da populacdo em situagio de extrema pobreza e ampliar seu acesso aos servigos piblicos, além de propiciar oportunidades de ocupacao e renda, por meio de agdes de incluso produtiva. Nesse sentido, utilizava-se 0 Cadastro Unico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadiinico).#* Presente em todos os municipios ™ Decreto nf 6.135, de 26 de junho de 2007, que cria 9 Cadkinico, © Cadtinico é a porta de acesso ao PBSM ea ‘ontros programas sociais do Governo Federal, como o PBR, © Programa Luz Para ‘Todos (LPT), o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), 0 Pro- Ano 50 Némero 200 out,/dez. 2013 (3)do Pais, o Cadtinico garantiria 0 acesso a diversos beneficios e programas sociais importantes para as familias brasileitas de baixa renda — uma so- lugao que se tornou referéncia mundial no combate a pobreza extrema. Esse cadastro nacional passou a ser instrumento bdsico para a identifi- cago do piiblico ¢ 0 planejamento das agdes do PBSM, e a constituir 0 “Mapa da Pobreza’®® Conforme jé se afirmou, um dos principais fundamentos da gesta- cao e da gestio do PBSM foi a Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicflios (PNAD), realizada pelo IBGE em 2010. No Brasil, segundo a mesma PNAD, entre 2003 € 2010, cerca de 28 milhdes haviam safdo da pobreza e 36 milhGes tinham entrado na classe média; todavia, 16,27 milhdes ainda estavam na pobreza extrema, distribuidos conforme se viu na Tabela 1 ¢ nas Figuras 1 ¢ 2. Em face disso, o PBSM foi concebido com o objetivo de beneficiar, por meio de ages nacionais e regionais, brasileiros cuja renda familiar, diyidida por seus membros, fosse menor que 70 reais. Assim, por exemplo, no meio rural, buscou-se o aumento da producao, da assisténcia técnica, do fornecimento de sementes e do apoio comercializacao, ao passo que, no meio urbano, intentou-se qualificar mao de obra ¢ identificar oportu- nidades de emprego para os mais pobres, Acresce-se a isso a ampliagio de programas jé existentes, como o préprio PBE, o Brasil Alfabetizado (PBA), a Previdéncia Rural, entre outros. 5.3 Alguns resultados Mesmo antes de 2003, jé havia os que criticassem os programas do governo precedente — come o PBE ¢ 0 PBA -, tidos como agées de natureza “assistencialista’ e eleigoeira. Entretanto, a unificagdo daqueles programas com a criagio do PBE, o aumento da eficiéncia resultante da rigorosa observancia das exigéncias relativas ao cumprimento das condicionalidades - as quais, por sua vez, contribuiram para melhorias significativas no plano da educaco e da satide, sobretudo de criancas ¢ adolescentes, de gestantes e nutrizes -, além da oxigenacao da economia de pequenas ou mintisculas comunidades urbanas ¢ rurais, entre outros avangos, fizeram refluir a intensidade daquelas criticas.* grama Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (Crescer), 0 Assisténcia Técnica e Extensio Rural (Ater), o Agua para Todos (APT), 0 Programa de Fomento as Atividades Produtivas Rurais (Fomento), o Pré-Jovem ¢ 0 Minha Casa Minha Vida (BRASIL, 2007), * Decreto n® 7.492, arts, 4 54 (BRASIL, 2011). * A respeito dos acertos desacertos das politicas de transferéncia de renda, leiam-se 0s trabalhos coordenados por Neri (2005, 2007, 2010). (axa) Revista de Informagan tegistativa Ademais, bem ao contrario daquilo em que muitos acreditavam, © PBF revelou-se um programa governamental relativamente barato. Em outras palavras, com o aprimoramento do Cadtinico, 0 PBF estava transferindo recursos mininos aos que tinham necessidades maximas, Tal fato significava um impacto imenso, ao provocar efeitos sobre as ‘par- celas populacionais que, mais carentes, tendiam a despehder os recursos transferidos e, por conseguinte, a tornar mais dinamica a vida econémica dos lngarejos mais distantes dos grandes centros econdinicos, sobretudo nas regides Norte e Nordeste. Além disso, j4 se comprovara que, a cada real investido no PBR, promovia-se 0 incremento do Produto Interno Bruto em R§ 1,44. Em grande medida, tal dinamizagio foi responsével pela geragio de um “colchao protetor’, que amorteceu os impactos da crise mundial iniciada em 2008.” Assim, pode-se asseverar que, entre o final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso ¢ 0 inicio dos mandatos de Luiz Indcio Lula da Silva, iniciava-se a consolidacao de um efetivo Estado Democrético Social de Diteito, com novas estratégias de democracia econdmicae social, favorecidas pelo crescimento econdmico, pela dinamizagao do setor de emprego formal ca valorizagio real do saldrio minimo, pelo saneamento ¢ 0 equilibrio das contas pablicas, pelo aprofundamento das politicas publicas de inclusao produtiva e de transferéncia de renda. Nesse novo cendrio, dados do IPEA e da FGV tinham demonstrado que os niveis de desigualdade haviam decrescido continuamente e mantiveram essa tendéncia entre 2003 e 2012, perfodo que ja abrange, pois, o mandato de Dilma Rousseff, iniciado em 2011, Naquele mesmo ano, implantar-se-ia © Plano Brasil Sem Miséria, e 0 PIB do Brasil ultrapassaria o do Reino Unido, algando o Pais & condigao de sexta economia do planeta, Estima-se que a diminuigao da desigualdade entre 2004 2012 se deva, em grande medida ~ cerca de um tergo -, a renda do trabalho, gracas a0 aumento do niimero de empregos formais ¢ 4 valorizacao real e continua do salirio minimo. De outro lado, as politicas de transferéncia condicio- nada de renda teriam contribuido com cerca de um quinto para aquela reducao. Em razio das condicionalidades, melhoraram paralelamente os indicadores educacionais, ainda que em um nivel aquém do desejével. Contudo, no confronto entre a renda do trabalho ¢ a renda resultante de transferéncia pelo PBE,ressalte-se que aquela obviamente teve maior impacto, por alcangar individualmente um mimero mais amplo de bra- sileiros, ao passo que esta afetou uma base numericamente menor, mas Vejann-se também os trabalhos da Pundacio Getilio Vargas e os iniimeros ‘Textos de Discussio do Instituto de Pesquisa Econémica Aplicada, todos disponiveis na rede mundial de computadores. Ano 50 Nimere 200 out /dez. 2013GRAFICO: Coeficiente de Gini, Brasil: de 1960 a 2011 0.620 0.607 0.600 O85 0.594 0.581 0.580 0.560 0.552 0.539 oso | 9535 0527 0.520 0.500 0.480 ' ' ' : ' ' ' ' 1960 1970 1979 1990 2001 2007 2009 2011 Fonte:[PEA, 2012, partir dos microdados da PNAD, PME ¢ Censo-IBGE e Langoni (1973) apresentou um custo bem inferior sob o ponto de vista fiscal.* ‘Também atesta a diminuigio da desigual- dade, durante a chamada “década da incluséo social”, a melhora significativa do Brasil no coeficiente de Gini, Conforme levantamento feito pelo Instituto de Pesquisa Econdmica Apli- cada, esse indicador — uma das mais confiaveis referéncias na mensuracao da distribuigéo de renda ~ alcangou em 1990 o pico para os tilti- mos cinquenta anos, quando foi cravado 0,607 ponto, Conforme demonstra 0 grafico acima (COSTA, 2012), a partir daquele ano o indica- dor tracou uma curva descendente e chegou a 0,527 em 2011. 6. Consideragées finais Em que pesem os avangos, sio muitos os desafios a serem enfrentados pelas trés esferas A respeito, leiam-se os resultados divulgados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, especialmente a Revista Plano Brasil Sem Miséria: um ano de resultados (pdf) (BRASIL, 2012). Resta de iformagto kegisativa federadas para a definitiva consolidacao do Estade Democratico Social de Direito. O repto telaciona-se A provisao deficitaria de servicos essenciais, flagrante especialmente na precarie- dade do sistema de saneamento basico nos luga- res onde se concentram os bolsdes de extrema pobreza, ena ainda baixa qualidade dos servigos de educacao, bem como dos de satide, seja nos aspectos preventivos, seja nos curativos, seja nos reabilitadores, Devem-se ainda aprofundar mecanismos de inclusao produtiva, tanto no campo, quanto na cidade, e criar espagos em que se tornem efetivas as formas de comunicagio entre a sociedade € 0 Estado. Ademais, integrar as trés esferas do poder publico é imprescindivel para a consecugao efetiva, eficiente e eficaz das politicas ptblicas de redugio das iniquidades que ainda alcan- cam milhées de cidadaos brasileiros, mas que também se manifestam nas desigualdades socioecondmicas entre as macrorregides do Pais. Nesse contexto, devem ser aprofundadas ¢ aperfeicoadas nao apenas as politicas bem- -sucedidas, mas também as préprias relagbes entre o governo federal, os 26 governos estaduais e o distrital, e as mais de 5.500 administragées municipais, com o fim de que se racionalizem esforcos eo Estado Democritico Social de Direito esteja de fato presente na vida dos milhdes de brasileiros extremamente pobres, fi esse o objetivo do aprimoramento continue de estratégias como 0 Busca Ativa, o Mapa da Pobreza, o Mapa das Caréncias de Oferta de Servicos Piiblicos, o Mapa de Oportunidades, as politicas de financiamento para microempreendores, entre outros instrumentos. wf Paralelamente a esse proceso, toda a experiéncia acumulada pelos poderes publicos, que, nos iltimos anos, tém atuado de modo a integrar ministérios e secretarias estaduais e muunicipais, além da iniciativa privada, deverd dirigir-se 4 consecugio de outras politicas. Com novo recorte € novo carter, elas deverdio ser postas em execugdo com 0 propésito de, entre as muitas tarefas, contribuir para aprimorar o fornecimento de bens 's— como a educagio ea satide -, a fim de que se atenda ao inevitdvel crescimento das camadas médias, engrossadas nos tiltimos anos por dezenas de milhées de brasileiros. Estes passaram a ter novas eservigos essenci: demandas, ao deixarem a linha da pobreza em virtude do crescimento econdmico com distribuigéo de renda, da valorizagao real da renda do trabalho e das aposentadorias, bem como das politicas de transferéncia condicionada de renda, como o Programa Bolsa Familia, além das outras ages que compéem 0 Plano Brasil Sem Miséria. Seja como for, é evidente que os niveis da desigualdade e da pobreza extrema continuam em declinio, em uma velocidade muito mais inten- sa que a preconizada pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), estabelecidos pela Organizacio das Nagdes Unidas. Muito provavelmente a execugao do PBSM em 2011 e, dentro dele e associado ao PBE, a implementagao do programa Aco Brasil Carinhoso em 2012 poderao significar uma aceleragao na superacao das metas estabelecidas para 2014, muito embora a erradicagéo da pobreza continue sendo o “santo graal” do Estado Democratico Social de Direito brasileiro, em razao de a légica de geracao de desigualdades e de concentracao de renda ser inerente ao modo de produgao capitalista. De qualquer forma, & medida que os programas implementados pela nova ordem social ~ e que perfa-~ zem as politicas puiblicas das trés esferas da Federagao — concretizarem a superagao da pobreza extrema, tenderao a diminuit as préprias causas da existéncia e do ambito de irradiagio das ages compensatorias relativas a igualdade material e a dignidade da pessoa humana. Sao, portanto, enormes os desafios para que se alcancem os patamares “desejaveis” de efetivacdo, no Brasil, do principio da igualdade material e da dignidade da pessoa humana. Trata-se de desafios relacionados nio 86 8 distribuicdo de renda, mas também ao acesso a bens e servicos e, em. ‘Ano 50 Néimeso 200 outjdez. 2013especial, & satide e 4 educagiio, Em outras palavras: ainda que o Estado brasileiro tenha conseguido alcancar a meta de diminuir acentuadamente a pobreza extrema, por meio de programas de transferéncia condicionada de renda ¢ de incluséo produtiva e social, a reducao da iniquidade ainda est4 aquém dos designios que um efetivo Estddo Social intenta alcangar. Se o Estado Democratico Social de Direito. ‘instaurado no Brasil coma Constituicio de 1988 6 aquele que se sujeita ads principios que dela irra- diam, disso decorre o seu dever-poder de levat a consecugao os motives por que foi criado, de pér no mundo concreto de milhdes de seres que titularizam direitos bens e servigos, de forma a que tenham acesso real a eles. Assim se provera as necessidades m{nimas que perfazem a garantia a dignidade, inscrita no inciso-III do artigo inaugural da Lei Maior, e se erradicarao as causas € 0s efeitos das condigées subumanas dos que, até agora, permaneciam nas periferias da agora. Referéncias ALEMANHA. Grundgesetz fir die Bundesrepublik Deutschland (1949): textausgabe. Berlin: Bundestag, 2007. Disponivel em: chitp://www.gesetze-im-internet.defbundestecht/ge/ gesamt.pdf>. Acesso em: 11 maio 2013. ARAUJO, José Carlos Evangelista de. O Bstado Democrdtico Social de Diretio em face do principio da igualdade e as agées afirmativas, 2011. 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