A (IR)RESPONSABILIDADE DA

ADMINISTRAO PBLICA NAS

TERCEIRIZAES DIANTE DA ADC 16 E DA
NOVA REDAO DA SMULA 331 DO TST

Revista dos Tribunais | vol. 917/2012 | p. 387 - 405 | Mar / 2012

Doutrinas Essenciais de Direito Administrativo | vol. 3 | p. 1369 - 1386 | Nov / 2012 |

DTR\2012\2333

Carlos Henrique Bezerra Leite

Doutor e Mestre em Direito pela PUC-SP. Professor Associado I do Departamento de

Direito (UFES), onde leciona Direito Processual do Trabalho e Direitos Humanos.
Professor de Direitos Humanos Sociais e Metaindividuais do Mestrado (FDV). Diretor
da Escola Judicial do TRT/ES (binio 2009/2011). Membro da Academia Nacional de
Direito do Trabalho. Ex-Procurador Regional do Ministrio Pblico do Trabalho/ES.
Ex-coordenador Estadual da Escola Superior do MPU-ES. Desembargador Federal do
TRT da 17. Regio/ES.

Paula Corra Guasti

Graduanda em Direito na Faculdade de Direito de Vitria - FDV. Ex-Estagiria do TRT

da 17. Regio.

rea do Direito:
Trabalho; Administrativo

Resumo:

O presente artigo tem por objeto analisar a antinomia existente entre a literalidade do
disposto no 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993 e o contedo da Smula 331 do , que
tratam da questo da (ir)responsabilidade patrimonial da Administrao Pblica na
terceirizao de seus servios, luz da deciso proferida pelo STF nos autos da ADC
16/DF.

Palavras-chave:
Terceirizao - Administrao Pblica - Responsabilidade pelas verbas trabalhistas -
Art. 71, 1., da Lei 8.666/1993-Smula 331 do TST - ADC 16/DF do STF

Abstract:

This article focuses on analyzing the contradiction between the literal meaning of the
art. 71, 1. of the Law 8.666/1993 and the "Smula" 331 of the Superior Labor Court
(TST), dealing with the issue of the patrimonial (ir)responsibility of Public
Administration in its outsourcing services, considering the Supreme Court decision on
ADC 16/DF.

Keywords:
Outsourcing - Public Administration - Responsibility for funding labor - Art. 71, 1.,
of Law 8.666/1993 - "Smula" 331, the Superior Labor Court - ADC 16, the Supreme
Court

Sumrio:
1. INTRODUO - 2. A TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA E A
QUESTO DA SUA (IR)RESPONSABILIDADE JUSTRABALHISTA - 3. REFLEXOS DA
DECISO DO STF NO JULGAMENTO DA ADC 16/DF - 4. A NOVA POSIO DO - 5.
NUS DA PROVA SOBRE A CULPA - 6. CONCLUSO - 7. REFERNCIAS

1. INTRODUO

A questo da responsabilidade do Estado, ou melhor, da Administrao Pblica, pelas

obrigaes trabalhistas no adimplidas pela empresa prestadora de servios por ela
contratada licitatoriamente ainda gera muita polmica.

Isso decorre, principalmente, do disposto no 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993 (Lei de

Licitaes), que exclui expressamente a responsabilidade do ente pblico pelas verbas
trabalhistas, nos seguintes termos:

Art. 71.

1. A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais

e comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu
pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o
uso das obras e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis.

O TST, embora sem declarar explicitamente a inconstitucionalidade de tal norma,

editou a Smula 331, cujo item IV, em sua redao original, previa a responsabilidade
subsidiria da Administrao Pblica decorrente do simples inadimplemento das
obrigaes trabalhistas pela empresa contratada, desde que figurasse no polo passivo
da demanda judicial e constasse tambm do ttulo executivo judicial.

Recentemente, porm, o STF, nos autos da ADC 16/DF, declarou a constitucionalidade

do referido dispositivo da Lei de Licitaes, mas no afastou definitivamente a
responsabilidade da Administrao Pblica naqueles casos concretos em que se
verificasse a sua culpa in vigilando na efetiva execuo do contrato de prestao de
servios e do cumprimento da legislao trabalhista (e previdenciria) por parte da
empresa contratada.

O presente artigo, portanto, objetiva analisar os principais aspectos alusivos

terceirizao no mbito da Administrao Pblica e os casos em que podem ocorrer a
sua condenao pelos crditos trabalhistas no adimplidos pela empresa por ela
contratada.

2. A TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA E A QUESTO DA SUA

(IR)RESPONSABILIDADE JUSTRABALHISTA

A doutrina e jurisprudncia divergem em sede de terceirizao trabalhista a respeito

da responsabilizao da Administrao Pblica pelas verbas trabalhistas inadimplidas
pela empresa prestadora do servio.

Parte da doutrina, pautada no inc. IV da Smula 331 (MIX\2010\2788) do TST, adota a

tese de que a responsabilidade do ente pblico tomador seria subsidiria, sob o
fundamento de que o 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993 inconstitucional, ante o
previsto no 6. do art. 37 da CF/1988 (LGL\1988\3), segundo o qual:

Art. 37.

6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de

servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos
de dolo ou culpa.

Faz isso, ainda, com fundamento no princpio isonmico (arts. 5., caput e I, e 7.,
XXXII, da CF/1988 (LGL\1988\3)), no qual o trabalhador, caso ilcita a terceirizao,
deve perceber os mesmos benefcios, as mesmas verbas trabalhistas, dos atuais
servidores (ou empregados) pblicos do tomador.

Esse, inclusive, o posicionamento de Mauricio Godinho Delgado1 ao defender que:

O empregador formal (entidade terceirizante) responderia, em primeiro plano, pelas

verbas derivadas da isonomia e comunicao remuneratrias. Iria responder,
subsidiariamente, por tais verbas, a entidade estatal tomadora dos servios, na linha j
autorizada pela Smula 331, IV, do TST. Tudo sem afronta essencial (e democrtica)
vedao do art. 37, caput, II e 2., da CF/1988 (LGL\1988\3), e sem negativa de
eficcia ao tambm essencial e democrtico princpio isonmico incorporado na Carta
de 1988 (grifo do autor).

Nesse sentido, as 4. e 6. Turmas do TST encampam essa teoria:

Recurso de revista. Terceirizao ilcita. Condio de bancrio. Isonomia.

Deferimento de vantagens e benefcios relativos aos empregados da tomadora.
Aplicao da OJ 383 do TST. A jurisprudncia do TST, em especial da E. SBDI-1, segue
no sentido de manter a isonomia de direitos, quando se verificar a identidade de
funes entre os empregados da empresa fornecedora de mo de obra e os contratados
diretamente pela tomadora dos servios, no caso a Caixa Econmica Federal. Trata-se
de interpretao analgica do art. 12 da Lei 6.019/1974 em face dos arts. 5., caput, 7.,
XXXII, e 37, caput da CF/1988 (LGL\1988\3) e que respeita, ainda, o contido na
Conveno 94 e na Recomendao 84, ambas da OIT. Em reforo tese ora esposada, o
editou a recente OJ 383, divulgada no DJE em 19, 20 e 22.04.2010 (, RR 96300-
56.2009.5.03.0048, 4. T., rel. Min. Maria de Assis Calsing, DEJT 02.12.2011).

Recurso de revista. Responsabilizao trabalhista de entes estatais terceirizantes.

Smula 331, IV, . A Smula 331, IV, do , ao estabelecer a responsabilidade subsidiria
da entidade tomadora de servios, tem o mrito de buscar alternativas para que o
ilcito trabalhista no favorea aquele que j foi beneficirio do trabalho perpetrado.
Realiza, ainda, de forma implcita, o preceito isonmico, consubstanciado no art. 5.,
caput e I, da CF/1988 (LGL\1988\3). Alm disso, isentar entes estatais da
responsabilidade subjetiva retroceder a ordem jurdica a perodo monrquico (sculo
XIX, como se sabe) da irresponsabilizao privilegiada do Estado o que,
evidentemente, no deflui da CF/1988 (LGL\1988\3). A propsito, nem as Cartas do
perodo autoritrio (Constituies de 1967 e de 1969) tiveram essa veleidade, muito
menos teria a Constituio mais democrtica e civilizada de nossa Histria,
promulgada em 05.10.1988, que, em se tratando de entes estatais, determina, regra
geral, a responsabilizao objetiva prevista em seu 6. do art. (TST, RR, 53200-
07.2007.5.08.0008, 6. T., rel. Min. Maurcio Godinho Delgado, 16.09.2010).

Outra parte da doutrina argumenta que o ente pblico age com culpa in eligendo e in
contrahendo quando subcontrata mo de obra e a empresa prestadora no arca para
com suas obrigaes trabalhistas. Para tanto, os adeptos desta corrente invocam os
arts. 186, 927, 932, III e 942, do CC/2002 (LGL\2002\400), que tratam da
responsabilidade civil, para sustentar a responsabilidade subsidiria do ente pblico
contratante.

Alice Monteiro de Barros,2 adotando a tese, argumenta:

A reformulao da teoria da responsabilidade civil encaixa-se como uma luva na

hiptese da terceirizao. O tomador dos servios responder, na falta de previso
legal ou contratual, subsidiariamente, pelo inadimplemento das obrigaes sociais a
cargo da empresa prestadora de servios. Trata-se de uma responsabilidade indireta,
fundada na ideia de culpa presumida (in eligendo), ou seja, na m escolha do
fornecedor da mo de obra e tambm no risco (art. 927, pargrafo nico, do Cdigo
Civil (LGL\2002\400)), j que o evento, isto , a inadimplncia da prestadora de
servios, decorreu do exerccio de uma atividade que se reverteu em proveito do
tomador (grifo do autor).

Esse o entendimento adotado pela 2. do TST e pelo TRT da 3. Regio, vejamos:

Responsabilidade subsidiria. Ente pblico. Culpa in eligendo. Presume-se inidnea a

empresa prestadora de servios, na medida em que no honra suas obrigaes
trabalhistas. Tendo isso ocorrido, no h como se invocar a Lei 8.666/1993 para dizer
que a responsabilidade no pode ser transferida para o Estado () (TST, RR
352457/97, 2. T., rel. Min. Jos Luciano de Castilho Pereira, 31.03.2000).

Terceirizao. Empresa tomadora. O princpio da proteo ao trabalhador permite

responsabilizar subsidiariamente a empresa tomadora de servios, diante da
inadimplncia da empresa interposta, pelo prejuzo causado aos empregados, cuja
fora de trabalho foi usada em seu benefcio. Mesmo no caracterizada a m-f, a
responsabilidade subsidiria se impe por ter a empresa, tomadora de servios,
negligenciado na escolha da empresa com a qual efetivou a terceirizao (TRT-3.
Reg., RO 16.520-95/MG, 2. T., j. 27.02.1996, rel. Juza Alice Monteiro de Barros,
15.03.1996).

No entanto, essa corrente, ao defender que a Administrao Pblica responder

subsidiariamente em virtude de culpa in eligendo ou in contrahendo, desconsiderou
que as exigncias legais para a contratao sob o procedimento licitatrio so rgidas,
o que gera a presuno de que a empresa vencedora preencheu todos os requisitos
legais e se enquadrou na melhor proposta.

H, ainda, um terceiro posicionamento que nega, em qualquer hiptese, a

responsabilidade do ente pblico tomador. O fundamento reside no 1. do art. 71 da
Lei 8.666/1993 que, a rigor, no colide com o 6. do art. 37 da CF/1988 (LGL\1988\3)
e, por isso, deve ser aplicado incondicionalmente. Na verdade, os adeptos dessa
corrente entendem que a Lei de Licitaes isenta a Administrao Pblica de qualquer
responsabilidade sobre as verbas trabalhistas inadimplidas pela empresa contratada,
uma vez que observou todas as regras licitatrias de contratao, sobretudo no
tocante adoo de medidas visando seleo de empresa econmica e
financeiramente idnea.

Assim, por ter escolhido o melhor dentre aqueles que concorreram ao certame,
buscando o fim pblico que tal contratao exige, no haveria, pois, como se presumir
qualquer culpa in eligendo. At porque o art. 6., II, da Lei 8.666/1993 define servio
como toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a
Administrao (). No caso da terceirizao, se est diante de servio cujo regime
de execuo indireta (art. 10, II). Ou seja, o Estado, via procedimento licitatrio,
contrata uma empresa para fornecer-lhe mo de obra, no existindo, entre o
trabalhador e o rgo ou a entidade pblica tomadora do servio, qualquer
subordinao.

Sendo assim:

() nos casos de terceirizao, no h responsabilidade objetiva do Estado, vez que o

ilcito [se existente] decorre de uma relao contratual, no podendo o empregado da
prestadora ser enquadrado como terceiro.3

Ainda o Estado no seria investido no dever jurdico de fiscalizar o cumprimento,

pelas empresas contratadas, de suas obrigaes trabalhistas. Isso porque, conforme
Srgio Cavalieri Filho:4

() assim como no h sombra sem corpo fsico, tambm no h responsabilidade

sem a correspondente obrigao. Sempre que quisermos saber quem o responsvel
teremos que identificar aquele a quem imputou a obrigao, porque ningum poder
ser responsabilizado por nada sem ter violado dever jurdico preexistente (grifo
nosso).

Da no seria admissvel falar-se em culpa in vigilando da Administrao Pblica, ante

a inexistncia de dispositivo legal ou clusula contratual que impute a este o dever de
fiscalizar.

Francisco Ferreira Jorge Neto e Jouberto de Quadros Pessoa Cavalcante,5 defensores

dessa corrente, entendem que:

() a Administrao no pode ser tida como responsvel por nenhum ato praticado
pela empresa vencedora do processo licitatrio. At porque a atribuio de fiscalizao
do cumprimento da legislao trabalhista de competncia do Ministrio Pblico do
Trabalho e dos rgos integrantes do Ministrio do Trabalho, como as delegacias
regionais do trabalho. Acrescente-se a isso que nem poderia a Administrao, se
quisesse, criar regras no processo licitatrio sobre fiscalizao das normas
trabalhistas, por ser da Unio apenas a competncia para legislar sobre Direito do
Trabalho (art. 22, II, CF/1988 (LGL\1988\3)).

Com efeito, segundo esse posicionamento, ainda que se admitisse a responsabilidade

subsidiria seria necessria a configurao da culpa do Estado. At porque a
responsabilidade objetiva deste s ocorre em razo da prtica de atos comissivos por
seus agentes. Tratando-se de atos omissivos, a responsabilizao do ente depende na
anlise do dever de agir da Fazenda Pblica, caracterizando a responsabilidade
subjetiva. Por no haver obrigao de agir do Estado que no se pode, por
conseguinte, afirmar que este praticou, no caso da terceirizao, um ato comissivo
ensejador da responsabilidade objetiva. Nesse sentido:

Entidade pblica. Terceirizao. Tratando-se de servios de limpeza e conservao a

entidade pblica tem permissivo legal para terceirizar atravs do processo de licitao,
estando isenta de qualquer responsabilidade solidria ou subsidiria em relao s
obrigaes trabalhistas, previdencirias ou fiscais (art. 3., pargrafo nico, da Lei
5.645/1970,6 art. 71, caput e 1., da Lei 8.666/1993) (TRT-7. Reg., Proc. 321/02
(870/02), rel. Juza Maria Irisman Alves Cidade, 17.05.2002).

Responsabilidade subsidiria. Entidade da Administrao Pblica indireta. Entidade

da Administrao Pblica no responde, em face de expressa vedao legal, por
dbitos trabalhistas da empresa que lhe presta servios. Inteligncia do art. 71, 1.,
da Lei 8.666/1993. Inaplicabilidade do item IV do Enunciado 331 do TST. Recurso de
revista a que se d provimento (TST, RR 631194/2000, 5. T., rel. Min. Gelson de
Azevedo, 19.05.2000).

Razo assiste a este ltimo posicionamento no sentido de que a aplicao do 1. do

art. 71 da Lei 8.666/1993 no colide com o 6. do art. 37 da CF/1988 (LGL\1988\3).
Afinal, esta norma constitucional foi dirigida para os casos em que terceiros sofram
danos em razo de conduta praticada pelos agentes das pessoas jurdicas de direito
pblico ou das pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico, ou
seja, a administrao pblica s responde objetivamente quando atua com ius imperii
e, nesta qualidade, vier a causar danos a terceiros.7

Todavia, quando contrata empresa prestadora de servios, ainda que mediante

procedimento licitatrio, a Administrao Pblica no age com poder de imprio.
Trata-se de ato de gesto.

Dessa forma, a nica justificativa plausvel para caracterizar a responsabilidade do

ente pblico como subsidiria decorre da culpa in vigilando, sob o fundamento da no
observncia pelo ente pblico do dever de zelar pelo efetivo cumprimento pelos
direitos trabalhistas dos empregados das empresas prestadoras. Afinal, como
destinatria dos servios realizados pelos trabalhadores, a Administrao, como
beneficiria da mo de obra, deve agir de modo a tornar efetivos os princpios da
dignidade da pessoa humana e do valor social do trabalho daqueles que a auxiliam na
realizao dos seus fins institucionais.

3. REFLEXOS DA DECISO DO STF NO JULGAMENTO DA ADC 16/DF

Diante da ciznia doutrinria e jurisprudencial, em 07.03.2007 foi ajuizada, pelo

governador do Distrito Federal, ADC 16, objetivando a declarao de
constitucionalidade do 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes), in verbis:

Art. 71.

1. A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais

e comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu
pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o
uso das obras e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis.

O autor da demanda alegou que o referido dispositivo legal vem sofrendo:

() ampla retaliao por parte de rgo do Poder Judicirio, em especial o TST, que
diuturnamente nega vigncia ao comando normativo expresso no art. 71, 1., da Lei
Federal 8.666/1993. Nesse sentido, o TST fez editar enunciado de smula da
jurisprudncia dominante, em entendimento diametralmente oposto ao da norma
transcrita, responsabilizando subsidiariamente tanto a Administrao Direta quanto a
Indireta em relao aos dbitos trabalhistas, quando atuar como contratante de
qualquer servio terceiro especializado (f. do acrdo, ADC 16, STF).
Assim, o autor da ADC vindicou, em ltima anlise, que o STF declarasse a
constitucionalidade do 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993 e, com isso, afastasse do
mundo jurdico o IV (com redao dada pela Res. TST 96/2000, DJ 18.09.2000) da
Smula 331 (MIX\2010\2788) do TST, vazado nos seguintes termos:

() IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador,

implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas
obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das
fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde
que hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo
judicial (art. 71 da Lei 8.666, de 21.06.1993).

O Pretrio Excelso, no dia 24.11.2010, julgou procedente a ADC para declarar a

constitucionalidade do 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993. O julgamento foi por
maioria, aps duas retrataes do relator, Min. Cezar Peluso, e vencido o Min. Ayres
Britto que entendia pela inconstitucionalidade do pargrafo no que tange a
terceirizao de mo de obra com exclusividade, sob o argumento de que:

() a Constituio esgotou, exauriu as formas de recrutamento de mo de obra

permanente para a Administrao Pblica. Ela exauriu. So trs: concurso pblico;
nomeao para cargo de comisso e contratao temporria por prazo determinado
para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, pronto. A
Constituio no falou de terceirizao. Eu defendo essa tese h muitos anos. A
terceirizao significa um recrutamento de mo de obra para a Administrao Pblica,
finalisticamente isso, uma mo de obra que vai servir no empresa contratada,
terceirizada, mas ao tomador do servio que a Administrao. E uma modalidade
de recrutamento de mo de obra inadmitida pela Constituio (f.).

Constataram os Senhores Ministros, inicialmente, que a Justia do Trabalho, com a

edio da Smula 331, acabou por revogar o que previa o 1. do art. 71 da Lei
8.666/1993, uma vez que tal verbete sumular afastou um preceito legal para ampliar a
solidariedade prevista no 2. do art. 2. da CLT (LGL\1943\5). Trata-se de uma
declarao branca de inconstitucionalidade, de acordo com o Min. Marco Aurlio (f. do
acrdo).

Nesse sentido, o Min. Ayres Brito ressaltou:

() a meu ver, a razo de ser do verbete foi nica: pacificar a jurisprudncia no que
os Tribunais Regionais do Trabalho hoje vinte e quatro no territrio nacional
vinham julgando de forma diversificada. () nada surge sem uma causa. Se a
jurisprudncia fosse pacfica no sentido da responsabilidade, no teria o TST editado o
verbete.

() quando da edio do verbete, implicitamente se projetou para o campo da

inconstitucionalidade o que disposto no art. 71 da Lei 8.666/1993, Lei Geral de
Licitaes (f.).

Ademais, o STF destacou a Smula 331 (MIX\2010\2788) do TST violou a norma

constitucional da reserva de plenrio, prevista no art. 97 da CF/1988 (LGL\1988\3),
segundo a dico da Smula vinculante 10 (MIX\2010\2931) do STF, cujas redaes
seguem:

Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do
respectivo rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo do Poder Pblico.

Smula Vinculante 10. Viola a clusula de reserva de plenrio (art. 97 da CF/1988

(LGL\1988\3)) a deciso de rgo fracionrio de tribunal que, embora no declare
expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder pblico,
afasta sua incidncia, no todo ou em parte.

Como a declarao de inconstitucionalidade do 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993, pela

Smula 331 (MIX\2010\2788) do , foi branca, implcita, no expressa, violou a clusula
de reserva do plenrio, na qual uma norma s ser declarada inconstitucional pelo
voto da maioria absoluta do respectivo tribunal.

Ocorre que apesar de a Smula 331, e seu inc. IV, ter sido aprovada (em 11.09.2000)
por votao unnime do Pleno do , o fato que sua redao afastou, por completo, o
disposto no 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993. Assim, patente declarao pelo de sua
inconstitucionalidade, por via reflexa, com a edio da referida smula.

Por tudo isso, o STF, afastou a aplicao automtica pela Justia Trabalhista da
responsabilidade subsidiria do ente pblico terceirizante fundamentada unicamente
na inadimplncia da empresa intermediadora da mo de obra pelo pagamento dos
crditos e direitos trabalhistas de seus empregados, como previa o citado inc. IV da
Smula 331 (MIX\2010\2788) do TST.

No obstante, o STF deixou assentado que ficaria afastada a possibilidade da

interpretao sistemtica do 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993. Noutro falar, o STF no
impediu que, diante de cada caso concreto, os juzes e tribunais trabalhistas pudessem
cotejar a referida norma legal luz de outras normas jurdicas existentes no nosso
ordenamento jurdico aplicveis nos casos de terceirizao.
Nesse sentido, a Min. Crmen Lcia, no v. acrdo do STF, destacou:

Ao argumento de obedincia ao princpio de responsabilidade de Estado de

natureza extracontratual no se h de admitir que a responsabilidade decorrente de
contrato de trabalho dos empregados de empresa contratada pela entidade
administrativa pblica a ela se comunique e por ela tenha de ser assumida.

Por outro lado, no se pode acolher o argumento, muitas vezes repetido nas peas
apresentadas pelo amici curiae desta ao, de que a Administrao Pblica no tem
meio de evitar o inadimplemento de obrigaes trabalhistas por parte das empresas
contratadas.

Desde o processo licitatrio, a entidade pblica contratante deve exigir o

cumprimento das condies de habilitao (jurdica, tcnica, econmico--financeira e
fiscal) e fiscaliz-las na execuo do contrato.

() A aplicao do art. 71, 1., da Lei 8.666/1993 no exime a entidade da

Administrao Pblica do dever de observar os princpios constitucionais a ela
referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa.

Assim sendo, apesar de o 1. do art. 71 da Lei de Licitaes isentar a Administrao

Pblica de responsabilidade objetiva pelas verbas trabalhistas inadimplidas pela
empresa contratante, isso no a exime do dever legal e moral de fiscalizar a correta
execuo do contrato firmado com a empresa terceirizada (prestadora do servio), o
que inclui, evidentemente, a fiscalizao a respeito da regularidade dos contratos de
trabalho firmados entre esta e seus empregados. Com efeito, revela-se ilegal e imoral
que a Administrao Pblica seja beneficiria final dos servios prestados pelos
empregados da empresa terceirizada sem se preocupar com a efetividade dos seus
direitos humanos e fundamentais.

O que a deciso do STF na ADIn 16 impediu foi pura e simples responsabilizao

subsidiria e automtica do ente pblico contratante. At porque, entendimento
diverso oneraria o ente, segundo a Min. Crmen Lcia (f.), que:

() apesar de ter cumprido regularmente as obrigaes previstas no contrato

administrativo firmado, veria ameaada sua execuo e ainda teria de arcar com
consequncia do inadimplemento de obrigaes trabalhistas pela empresa
contratada.

Por maioria, portanto, o STF julgou procedente a ADC para declarar a

constitucionalidade do 1. do art. 71 da Lei 8.666/1993, mas tambm declarar a
possibilidade de interpretao sistemtica do referido artigo para, diante de cada caso
concreto, o Judicirio poder reconhecer a responsabilizao subsidiria do ente da
Administrao Pblica contratante quando esta agir com culpa in vigilando.

4. A NOVA POSIO DO TST

Em razo do efeito vinculante da deciso proferida pelo STF na ADC 16, o , em

24.05.2011, alterou parcialmente a Smula 331, que passou a ter a seguinte redao:

Smula 331 Contrato de prestao de servios. Legalidade.

I A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o

vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio
(Lei 6.019, de 03.01.1974).

II A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera

vnculo de emprego com os rgos da administrao pblica direta, indireta ou
fundacional (art. 37, II, da CF/1988 (LGL\1988\3)).

III No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de

vigilncia (Lei 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem como a de
servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinao direta.

IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica

a responsabilidade subsidiria do tomador de servios quanto quelas obrigaes,
desde que haja participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo
judicial.

V Os entes integrantes da administrao pblica direta e indireta respondem

subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta
culposa no cumprimento das obrigaes da Lei 8.666/1993, especialmente na
fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de
servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente
contratada.

VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas

decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral (grifo nosso).
A responsabilidade do ente pblico, no caso de terceirizao, tem agora um inciso
prprio na Smula 331 (MIX\2010\2788) do TST. A diferena que antes, tal
responsabilidade era do tipo objetiva, pois no se perquiria acerca de culpa da
Administrao Pblica. Bastava o inadimplemento dos crditos trabalhistas pela
empresa prestadora do servio para, automaticamente, aflorar a responsabilidade
subsidiria do ente tomador.

Agora, diante do novel inc. V da Smula 331 (MIX\2010\2788) do TST, a

responsabilidade da Administrao, que continua sendo subsidiria, depender da
existncia de sua culpa (in vigilando) na fiscalizao do contrato com a empresa
prestadora, o que abrange o correto adimplemento dos direitos trabalhistas dos seus
empregados.

Parece-nos, porm, que a Administrao Pblica contratante tambm poder ser

responsabilizada por culpa in eligendo, quando, por exemplo, houver fraude no
processo licitatrio. Vale dizer, se o contrato administrativo firmado com a empresa
prestadora for anulado e se verificar a culpa (in eligendo) do administrador no
processo licitatrio, tambm haver a responsabilidade subsidiria da Administrao
Pblica pelos crditos trabalhistas no adimplidos pela empresa prestadora.

Nesse sentido, o Min. Cezar Peluso, relator na deciso da ADC 16, ressaltou, sobre a
Justia do Trabalho, que:

Ela tem decidido que a mera inadimplncia do contratado no transfere a

responsabilidade, nos termos do que est na lei, nesse dispositivo. Ento, esse
dispositivo constitucional. E proclama: mas isto, no significa que eventual omisso
da Administrao Pblica, na obrigao de fiscalizar as obrigaes do contratado, no
gere responsabilidade (f.).

No tocante responsabilizao por culpa in eligendo ou in vigilando, Marcio Tlio

Viana, Gabriela Neves Delgado e Helder Santos Amorim8 obtemperam que tal
responsabilizao:

() impe Administrao Pblica o dever de fiscalizar o cumprimento de direitos

trabalhistas pelas empresas contratadas, desde a seleo da empresa no procedimento
de licitao, passando pela previso das responsabilidades trabalhistas da empresa na
formalizao do contrato e pela vigilncia diria do cumprimento daqueles direitos no
curso da execuo contratual, at atingir os momentos finais do contrato, quando
incumbe Administrao adotar medidas voltadas a preservar o pagamento de
direitos rescisrios dos trabalhadores venham a ser alocados em outros contratos
firmados pela empresa contratada.
Durante o processo licitatrio, portanto, mais especificamente na fase de habilitao,
cabe Administrao Pblica exigir das empresas licitantes a comprovao de sua
regularidade para com os encargos sociais, inclusive trabalhistas,9 por meio da
prova de regularidade relativa Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS), demonstrando situao regular no cumprimento dos encargos
sociais institudos por lei, conforme art. 29 da Lei 8.666/1993.

O ente pblico tomador, de acordo com Marcio Tlio Viana, Gabriela Neves Delgado e
Helder Santos Amorim.10

() s se desincumbe deste seu dever quando demonstra a promoo eficaz de todos

os procedimentos legais de controle, alm daqueles que, embora no previstos
expressamente na lei, sejam indispensveis eficincia da fiscalizao na obteno
dos seus resultados, em respeito ao princpio da eficincia administrativa que rege a
Administrao Pblica (art. 37 da CF/1988 (LGL\1988\3)).

Logo, verificada a ausncia de fiscalizao ou sua ineficincia, descomprometida com

a efetividade dos direitos fiscalizados, implica inadimplncia do ente pblico
contratante para com o seu dever de tutela, dever decorrente da sua prpria condio
de Administrao Pblica.11

Destarte, configurado o nexo causal entre a omisso do ente tomador e a

inadimplncia da empresa contratada para com as verbas trabalhistas, presente estar
a culpa in eligendo ou in vigilando da Administrao Pblica e a sua consequente
responsabilidade subsidiria.

Isso porque o trabalhador no pode arcar com a irresponsabilidade das empresas

beneficiadoras de seu labor que no observaram seus deveres legais e contratuais, no
caso da tomadora, de escolher a melhor empresa interposta e fiscaliz-la. Da a
necessidade de responsabilizao do ente tomador, ainda que subsidiariamente.

Assim sendo, cabe Administrao Pblica contratante vistoriar todas as etapas da

contratao da empresa interposta e o cumprimento de suas obrigaes trabalhistas
para com os seus empregados. Do contrrio, ser responsabilizada, subsidiariamente,
pelas verbas trabalhistas inadimplidas. Alis, no somente pelos crditos trabalhistas,
como tambm pelos demais direitos fundamentais sociais dos trabalhadores, como o
meio ambiente do trabalho sadio, as indenizaes decorrentes de acidentes e doenas
laborais etc.

5. NUS DA PROVA SOBRE A CULPA

No mbito do TST, h divergncia turmria a respeito do onus probandi da culpa da
Administrao Pblica pela correta fiscalizao do contrato da empresa terceirizada e
dos crditos trabalhistas dos seus empregados.

A 4. Turma, por exemplo, tem exigido do trabalhador o nus de provar a culpa da

Administrao, como se infere do seguinte aresto:

() Esse, alis, foi o entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal que, em
recente deciso (ADC 16 24.11.2010), ao declarar a constitucionalidade do art. 71,
1., da Lei 8.666/1993, asseverou que a constatao da culpa in vigilando, isto , a
omisso culposa da Administrao Pblica em relao fiscalizao quanto ao
cumprimento dos encargos sociais gera a responsabilidade do ente contratante. Assim,
para compatibilizar o teor da Smula 331, IV do , ao recente balizamento dado
matria pelo STF, imperativo que a aplicao do posicionamento jurisprudencial
desta Corte (Smula 331, IV, do ), para a imposio de responsabilidade subsidiria
Administrao Pblica, passe primeiramente pelo crivo da comprovao de que o ente
pblico tenha, efetivamente, agido deforma omissiva quando da fiscalizao do
cumprimento das referidas obrigaes, permitindo que danos sejam causados aos
empregados da empresa contratada. Tal conduta deve estar demonstrada nos autos,
repita-se, porquanto no h de se cogitar de imposio de responsabilidade objetiva
Administrao Pblica com espeque no art. 37, 6.Carta Magna (LGL\1988\3). Ora,
no havendo comprovao da inobservncia do dever de acompanhar e fiscalizar a
execuo dos contratos promovidos com a empresa prestadora de servios (arts. 58,
III6770Lei 8.666/1993), no h de se falar em negligncia ou responsabilidade
subsidiria da Administrao Pblica. Dentro de tal contexto, insuficientes os
argumentos decisrios eleitos pelo Regional fundados, to somente, na existncia de
prestao de servios dos Reclamantes para o Estado do Esprito Santo. Desse modo,
no comprovada a culpa in vigilando da entidade pblica, a pretenso recursal esbarra
no bice do art. 71, 1., da Lei 8.666/1993 () (TST, RR 68700-52.2002.5.17.0004,
4. T., j. 30.03.2011. rel. Min. Maria de Assis Calsing, DEJT 08.04.2011) (grifo nosso).

Diversamente, a 2. T. do TST vem entendendo que o nus de provar a fiscalizao dos

contratos terceirizados da Administrao Pblica, pois esta deve trazer aos autos
todos os documentos comprabatrios de tal fiscalizao. Nesse sentido:

Terceirizao trabalhista no mbito da administrao pblica. Art. 71, 1.Lei

8.666/1993 e responsabilidade subsidiria do ente pblico pelas obrigaes
trabalhistas do empregador contratado. Possibilidade, em caso de culpa in vigilando
do ente ou rgo pblico contratante, nos termos da deciso do STF proferida na ADC
16/DF e por incidncia dos arts. 58, III, e 67, caput e 1., da mesma Lei de Licitaes
e dos arts. 186927, caput, CC/2002 (LGL\2002\400). Matria infraconstitucional e
plena observncia da Smula vinculante 10 e da deciso proferida pelo supremo
tribunal federal na ADC 16/DF. Smula 331, IV e V, do TST. Conforme ficou decidido
pelo STF, com eficcia contra todos e efeito vinculante (art. 102, 2., da CF/1988
(LGL\1988\3)), ao julgar a ADC 16/DF, constitucional o art. 71, 1., da Lei de
Licitaes (Lei 8.666/1993), na redao que lhe deu o art. 4. da Lei 9.032/1995, com a
consequncia de que o mero inadimplemento de obrigaes trabalhistas causado pelo
empregador de trabalhadores terceirizados, contratados pela Administrao Pblica,
aps regular licitao, para lhe prestar servios de natureza contnua, no acarreta a
esta ltima, de forma automtica e em qualquer hiptese, sua responsabilidade
principal e contratual pela satisfao daqueles direitos. No entanto, segundo tambm
expressamente decidido naquela mesma sesso de julgamento pelo STF, isso no
significa que, em determinado caso concreto, com base nos elementos ftico-
probatrios delineados nos autos e em decorrncia da interpretao sistemtica
daquele preceito legal em combinao com outras normas infraconstitucionais
igualmente aplicveis controvrsia (especialmente os arts. 54, 1., 55, XIII, 58, III,
66 e 67, caput e seu 1., 77 e 78 da mesma Lei 8.666/1993 e os arts. 186 e 927 do
CC/2002 (LGL\2002\400), todos subsidiariamente aplicveis no mbito trabalhista por
fora do pargrafo nico do art. 8. da CLT (LGL\1943\5)), no se possa identificar a
presena de culpa in vigilando na conduta omissiva do ente pblico contratante, ao
no se desincumbir satisfatoriamente de seu nus de comprovar ter fiscalizado o cabal
cumprimento, pelo empregador, daquelas obrigaes trabalhistas (fato que deve estar
expressamente registrado na deciso regional), como estabelecem aquelas normas da
Lei de Licitaes e tambm, no mbito da Administrao Pblica Federal, a IN 2/2008
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), alterada por sua IN
03/2009. Nesses casos, sem nenhum desrespeito aos efeitos vinculantes da deciso
proferida na ADC 16/DF e da prpria Smula vinculante 10 (MIX\2010\2931) do STF,
continua perfeitamente possvel, luz das circunstncias fticas da causa e do
conjunto das normas infraconstitucionais que regem a matria, que se reconhea a
responsabilidade extracontratual, patrimonial ou aquiliana do ente pblico
contratante autorizadora de sua condenao, ainda que de forma subsidiria, a
responder pelo adimplemento dos direitos trabalhistas de natureza alimentar dos
trabalhadores terceirizados que colocaram sua fora de trabalho em seu benefcio.
Tudo isso acabou de ser consagrado pelo Pleno deste TST, ao revisar sua Smula 331,
em sua sesso extraordinria realizada em 24.05.2011 (deciso publicada no Dirio
Eletrnico da Justia do Trabalho de 27.05.2011, f.), atribuindo nova redao ao seu
item IV e inserindo-lhe o novo item V, nos seguintes e expressivos termos: Smula
331. Contrato de prestao de servios. Legalidade. () IV O inadimplemento das
obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade
subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja
participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial. V Os
entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem
subsidiariamente nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta
culposa no cumprimento das obrigaes da Lei 8.666, de 21.06.1993, especialmente na
fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de
servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente
contratada. Na hiptese dos autos, constata-se no haver, no acrdo regional,
nenhuma referncia ao fato de que o ente pblico demandado praticou os atos de
fiscalizao do cumprimento, pelo empregador contratado, das obrigaes trabalhistas
referentes aos trabalhadores terceirizados, o que era de seu exclusivo onus probandi e
suficiente, por si s, para configurar a presena, no quadro ftico delineado nos
autos, da conduta omissiva da Administrao configuradora de sua culpa in vigilando,
o que suficiente para a manuteno da deciso em que se o condenou a responder,
de forma subsidiria, pela satisfao das verbas e demais direitos objeto da
condenao. Agravo de instrumento desprovido (TST, AgIn no RR 187200-
13.2009.5.21.0007, 2. T., j. 09.11.2011, rel. Min. Jos Roberto Freire Pimenta,
18.11.2011) (grifos nossos).

Afigura-se-nos que este ltimo julgado o mais justo, alm de encontrar--se em

conformidade com os princpios constitucionais fundamentais da dignidade humana e
do valor social do trabalho. Transferir aos trabalhadores das empresas terceirizadas o
nus de provar a conduta culposa da Administrao Pblica seria o mesmo que negar-
lhes o acesso justia e aos direitos fundamentais, pois alm de hipossuficientes e,
geralmente, de baixa qualificao profissional, esses trabalhadores tm grandes
dificuldades de receberem os seus crditos trabalhistas, como pblico e notrio.

Alm disso, a Administrao Pblica deve dar o exemplo, j que toda a sua atividade
deve estar pautada nos princpios da legalidade, moralidade, publicidade e eficincia,
cabendo-lhe, em eventual condenao subsidiria, o direito de regresso contra a
empresa por ela contratada para prestao do servio.

6. CONCLUSO

Diante do exposto, apresentamos a sntese das principais concluses.

Com a deciso do STF na ADC 16, restou pacificado que o 1. do art. 71 da Lei
8.666/1993 impede a responsabilizao objetiva dos rgos da Administrao Pblica
que terceirizarem servios mediante procedimento licitatrio por verbas trabalhistas
decorrentes de inadimplncia dos contratos de trabalho dos empregados das empresas
contratadas.
Todavia, poder haver responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica por
culpa in eligendo ou in vigilando pelos direitos ou crditos trabalhistas inadimplidos
pela empresa interposta.

O nus de provar a culpa da inadimplncia contratual no dos trabalhadores

demandantes, cabendo Administrao o nus de demonstrar em juzo que observou
todas as normas (princpios e regras) alusivas ao procedimento licitatrio e execuo
do contrato administrativo, abrangendo a efetiva fiscalizao do cumprimento, por
parte da empresa contratada, dos contratos de trabalho firmados como os
trabalhadores e da percepo dos seus crditos trabalhistas (direitos sociais
fundamentais), uma vez que estes ltimos, de fato, prestam os servios destinados
Administrao e ao povo brasileiro.

7. REFERNCIAS

Barros, Alice Monteiro de. Curso de direito do trabalho. 7. ed. So Paulo: Ed. LTr,
2011.

Cassar, Vlia Bomfim. Direito do trabalho. 4. ed. Niteri: Impetus, 2010.

Cavalieri Filho, Srgio. Programa de responsabilidade civil. 3. ed. So Paulo:

Malheiros, 2002.

Delgado, Mauricio Godinho. Curso de direito do trabalho. 10. ed. So Paulo: Ed. LTr,
2011.

Jorge Neto, Francisco Ferreira; Cavalcante, Jouberto de Quadros Pessoa. Direito do

trabalho. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. t. I.

Viana, Marcio Tlio; DELGADO, Gabriela Neves; AMORIM, Helder Santos.

Terceirizao Aspectos Gerais A ltima deciso do STF e a Smula n. 331 do TST
Novos enfoques. Revista LTr. n. 75. p. 282-295. So Paulo: Ed. LTr, mar. 2011.

1
Delgado, Mauricio Godinho. Curso de direito do trabalho. 10. ed. So Paulo: Ed. LTr,
2011. p. 445.

2
Barros, Alice Monteiro de. Curso de direito do trabalho. 7. ed. So Paulo: Ed. LTr,
2011. p. 360.
3
Jorge Neto, Francisco Ferreira; Cavalcante, Jouberto de Quadros Pessoa. Direito do
trabalho. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. t. I, p. 1369.

4
Cavalieri Filho, Srgio. Programa de responsabilidade civil. 3. ed. So Paulo:
Malherios, 2002. p. 26.

5
Jorge Neto. Op. cit., p. 1367, nota 2.

6
Registra-se que, embora o dispositivo j esteja revogado, o mesmo foi objeto de
argumentao do acrdo citado, que tambm se utilizou do art. 71 da Lei 8.666/93
para fundamentar o posicionamento.

7
Cassar, Vlia Bomfim. Direito do trabalho. 4. ed. Niteri: Impetus, 2010. p. 411.

8
Viana, Marcio Tlio; DELGADO, Gabriela Neves; AMORIM, Helder Santos.
Terceirizao Aspectos Gerais A ltima deciso do STF e a Smula n. 331 do TST
Novos enfoques. Revista LTr 75/293.

9
Idem, ibidem.

10
Idem, p. 295.

11
Idem, ibidem.

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