IUPERJ

Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

Doutorado em Cincia Poltica

Servios de Inteligncia:
Agilidade e Transparncia como Dilemas de Institucionalizao

Marco A. C. Cepik

2001
 Servios de Inteligncia
Marco Aurlio Chaves Cepik

Tese de Doutorado apresentada ao Instituto Universitrio de Pesquisas do

Rio de Janeiro, como requisito parcial para a obteno do grau de Doutor
em Cincia Poltica.

Banca Examinadora:

___________________________________________________________________
Prof. Maria Regina Soares de Lima (IUPERJ)
Orientadora

____________________________________________________
Prof. Domcio Proena Jr. (GEE/COPPE/UFRJ)

____________________________________________________
Prof. Paulo Vizentini (UFRGS)

____________________________________________________
Prof. Renato Lessa (IUPERJ)

____________________________________________________
Prof. Csar Guimares (IUPERJ)

Rio de Janeiro
2001
2
 Agradecimentos
Para a Eliane e para os nossos filhos, Hannah e Arthur, fiz esse barco de
papel, parte de nossa travessia. S o fiz porque os trs me ensinaram que a
alegria o justo, e diz a lenda que teses concludas tornam a vida mais alegre.
Comeo pelo princpio, agradecendo aos meus pais, Otto e Janisse, minha
tia Olga, minhas irms Carla e Ana Paula, meus cunhados Brune e Fabiano e
meus sobrinhos Matheus e Thiago, que foram acrescentando valores e
significados a uma vida errante (milonga de oito cidades at agora) e que seria,
sem eles, errada. Alm de Porto Alegre, meus agradecimentos tambm para
Rosalva Machado e a famlia de Belo Horizonte. Alm da famlia, quem no Brasil
poderia honestamente esquecer dos amigos, espalhados pelo mundo e
conectados, mais pela vida do que pela Internet. Cada um pode ter certeza de que
no me esqueci.
No Rio de Janeiro, gostaria de fazer um agradecimento especial para a Dra.
Maria Regina S. Lima, minha orientadora no IUPERJ, e para o Dr. Domcio
Proena Jr., co-orientador e coordenador do Grupo de Estudos Estratgicos (GEE)
da COPPE/UFRJ. Sem o conhecimento slido, a pacincia e o apoio de ambos
no existiria esse texto.
Durante o ano acadmico de 1997-1998, fui visiting scholar no
departamento de Cincia Poltica da Indiana University of Pennsylvania (IUP). L,
trabalhei sob a superviso do Dr. Edward Platt. Alm dos excelentes seminrios
sobre inteligncia e poltica externa norte-americana, devo agradecer a Edward e
Olga Platt sua gentileza para com esse casal de brasileiros com dois filhos
pequenos e duas teses por fazer.
Ainda nos Estados Unidos, gostaria de agradecer ao Dr. Russell Swenson,
diretor de pesquisas aplicadas do Joint Military Intelligence College (JMIC), pelas
crticas e sugestes. E tambm ao Dr. Thomas Bruneau, diretor do Center for
Civic-Military Relations da Naval Post-Graduate School (CCMR/NPS) em Monterey-
CA, bem como Dra. Margaret Hayes, diretora do Center for Hemispheric Defense
Studies da National Defense University (CHDS/NDU) em Washington-D.C. Com os
colegas do projeto de pesquisa comparada Intelligence and Democracy in the
Americas: Challenges for the 21st Century, especialmente Adrian Bonilla, Ana
Tager, Elsa Llenderrozas, Mariano Bartolom, Manuel Gallardo e Priscila
Antunes, tenho tido a oportunidade de desdobrar o estudo aqui realizado em um
programa de pesquisas desafiante.
Por anos a fio, ensinaram-me muito e sou especialmente grato a Antonio
Mitre, Bruno Lazzarotti, Bruno Reis, Carla Ferreira, Carlos Aurlio Faria, Carlos
Ranulfo F. Melo, Edgar Pontes de Magalhes, Elisa Reis, Eugnia Bossi, Eugnio
Diniz, Fbio Wanderley Reis, Francisco Gaetani, Gustavo Torres, Jos Luiz Ratton
Jr., Jos Miguel Martins, Jos Eisenberg, Juliana Bemfica, Luiz Cludio Barros,
Luiz Dulci, Paulo Vizentini, Otvio Dulci, Renato Lessa, Rmulo Paes, Thomaz
Guedes da Costa e Vera Alice Cardoso.
Tambm devo as boas condies de trabalho e o estmulo intelectual aos
demais colegas professores do Departamento de Cincia Poltica da UFMG, aos
meus alunos e orientandos, aos colegas e professores no IUPERJ, aos

3
pesquisadores e gestores da Fundao Joo Pinheiro-MG, aos colegas e diretores
da PRODABEL, bem como ao CNPq e CAPES.
Na verdade, para cada pessoa eu teria muitas palavras de agradecimento e
poderia relembrar muitos momentos. Mas j hora de passar ao texto e seguir
adiante, assumindo as responsabilidades de praxe e isentando a todos pelos
equvocos e defeitos do trabalho. Antes, porm, gostaria de deixar aqui um beijo
de despedida para minha amiga e professora Sigrid Frahia, que partiu e tanta
falta nos faz.

4
Para a Hannah e o Arthur, que mudaram a minha vida.
Para a Eliane, cuja delicadeza e inteligncia apaixonam.

5
 Sumrio

INTRODUO.........................................................................

1 Inteligncia: dinmicas operacionais.............................................

2 - Inteligncia: perfil organizacional...............................................

3 - Segurana nacional, segredo e controle.......................................

CONSIDERAES FINAIS...............................................................

Bibliografia.....................................................
Notas.....................................................

6
Xenofonte tem o grande mrito, no plano moral, de no mistificar, de nunca
idealizar a posio que defende. Se, em relao aos costumes dos brbaros
manifesta freqentemente o distanciamento e a averso do homem
civilizado, deve ser dito que a hipocrisia colonialista lhe era estranha.
Sabe que comanda uma horda de bandidos em terra estrangeira, sabe que
a razo no pertence a ele mas aos brbaros invadidos. Em suas exortaes
aos soldados no deixa de relembrar as razes dos inimigos. (...) Ao tentar
conferir um estilo, uma norma, a essa movimentao biolgica de homens
vidos e violentos entre as montanhas e plancies da Anatlia, encontra-se
toda sua dignidade: dignidade limitada, no trgica (...). Sabemos que se
pode muito bem conseguir dar aparncia de estilo e dignidade s piores
aes, mesmo quando no ditadas como essas por um estado de
necessidade.

Italo Calvino - Sobre a Anbase, de Xenofonte.

7
Introduo:

Em suas Lezione americane: Sei proposte per il prossimo millennio

(1988), Italo Calvino situava a rapidez e a visibilidade entre os valores
literrios que deveriam ser cultivados em nossa poca. 1 Rapidez e
visibilidade correspondem, grosso modo, aos dois valores polticos
discutidos nesse trabalho: a agilidade e a transparncia. No caso dos
servios de inteligncia, agilidade e transparncia sintetizam ainda os
dilemas mais persistentes no processo de institucionalizao dessas
organizaes no Estado contemporneo. 2

Para Calvino, a rapidez a ser valorizada em nosso tempo no poderia

ser exclusivamente aquele tipo de velocidade inspirada por Mercrio, o
deus de ps alados, leve e desenvolto. Atravs de Mercrio se estabelecem
as relaes entre os deuses e os homens, entre leis universais e casos
particulares, entre a natureza e as formas de cultura. Hoje, escreve
Calvino, a velocidade de Mercrio precisaria ser complementada pela
persistncia flexvel de Vulcano, um deus que no vagueia no espao, mas
que se entoca no fundo das crateras, fechado em sua forja onde fabrica
interminavelmente objetos de perfeito lavor em todos os detalhes - jias e
ornamentos para os deuses e deusas, armas, escudos, redes e
armadilhas. 3

Da combinao entre velocidade, persistncia, relevncia, preciso e

flexibilidade surge a noo contempornea de agilidade, transformada em
mot juste de nosso tempo. Uma agilidade que vem se tornando um lugar
comum, seno na vida prtica das organizaes, pelo menos nos
discursos. Empresas, governos, universidades, exrcitos e indivduos
querem ser geis. Tambm os servios de inteligncia querem ser geis,
uma exigncia cada vez mais decisiva para justificar sua prpria existncia
no mundo de hoje.

8
 Servios de inteligncia so agncias governamentais responsveis
pela coleta, anlise e disseminao de informaes consideradas relevantes
para o processo de tomada de decises e de implementao de polticas
pblicas nas reas de poltica externa, defesa nacional e provimento de
ordem pblica. Estas agncias governamentais tambm so conhecidas
como servios secretos ou servios de informao. Embora o uso de
espies e informantes especializados remonte Antigidade em reas to
dispersas quanto a China, o Oriente Prximo e o Imprio Romano, a
atividade de inteligncia adquiriu uma nova escala operacional como
funo social organizada, profissional e permanente com o surgimento do
Estado moderno na Europa. Mesmo ento, os servios de inteligncia, tal
como os conhecemos hoje, s comearam realmente a institucionalizar-se
no sculo XX. Por institucionalizao, entende-se aqui o processo atravs
do qual organizaes e procedimentos adquirem estabilidade e valor. 4

Aps o final da Guerra Fria, em muitos pases foi debatida a prpria

necessidade e o papel desses servios, o que poderia indicar que seu
crescente peso institucional fora, na verdade, apenas um fenmeno
passageiro, um sub-produto das duas guerras mundiais e da prpria
Guerra Fria. Durante a primeira metade da dcada de 1990, os servios de
inteligncia tiveram de fato seus oramentos reduzidos de forma
significativa, ao mesmo tempo em que o novo contexto internacional
tornava-se mais voltil e, por conseguinte, as demandas por informaes
tornavam-se mais exigentes e diversificadas. Por outro lado, a emergncia
e o crescimento vertiginoso das novas tecnologias de comunicao e
informao (TICs) possibilitou o surgimento de empresas privadas que
ofertam informaes sobre temas de segurana em escala global,
competindo em muitas reas com os prprios servios de inteligncia pela
ateno e os recursos oramentrios dos governantes. A resposta dos
servios de inteligncia a esses desafios tendeu inicialmente a ser reativa,
adaptando-se aos novos oramentos e ao novo cenrio internacional. 5

9
 Contudo, na medida em que se aproximava o comeo do sculo XXI
e os servios de inteligncia continuavam sendo uma parte estvel da
maquinaria governamental dos pases, a resposta tpica aos desafios da
nova realidade internacional tendeu a deslocar-se para uma discusso
muito mais low profile sobre as condies de eficincia e efetividade dos
servios de inteligncia no cumprimento de suas misses. 6

No caso norte-americano, por exemplo, Frederick T. Martin

(1999:317-352) afirma que h uma crescente convergncia entre os
projetos de modernizao tecnolgica coordenados pelo Pentgono e pelo
escritrio do Diretor Central de Inteligncia (DCI). 7 No contexto de uma
competio mais direta com outros provedores de informaes, recursos
mais escassos e situao internacional cambiante, a busca por agilidade
corresponderia a uma estratgia baseada em trs eixos integrados:

1) Velocidade: os processos de coleta, anlise e disseminao de

informaes relevantes para a segurana nacional deveriam operar com
ciclos temporais mais curtos para atender s mudanas bruscas de
ateno e prioridade dos usurios, sejam eles policymakers, legisladores
ou comandantes militares.

2) Capacidade: como as tecnologias de coleta e produo de dados

brutos ultrapassaram imensamente a capacidade de processamento,
produo e disseminao de inteligncia finalizada, um aumento de
capacidade nessas reas torna-se decisivo para que as organizaes de
inteligncia possam acrescentar inputs de maior valor agregado aos
processos decisrios da rea de segurana nacional.

3) Flexibilidade: na medida em que as crises e temas de poltica

externa aparecem e desaparecem sem muito aviso prvio, sobrepondo-se
agenda cada vez mais exigente dos governantes, as relaes de custo e
benefcio dos recursos investidos nas organizaes de inteligncia

10
envolvem presses crescentes por maior flexibilidade e tambm por maior
integrao entre as vrias agncias.

Embora o livro de Frederick Martin lide extensamente com as

inmeras dificuldades tecnolgicas e de cultura organizacional para a
realizao desse conceito de agilidade nas agncias de inteligncia norte-
americanas, os problemas decorrentes das prprias caractersticas
operacionais e da organizao das atividades de inteligncia so
largamente subestimados. 8 Decidi ento percorrer um caminho distinto,
procurando entender como as prprias caractersticas operacionais e o
design organizacional da atividade de inteligncia afetam suas chances de
institucionalizao no Estado contemporneo. 9

Esse , de modo geral, um problema pouco explorado pela literatura

especializada. 10 Siglas como CIA, KGB, MOSSAD e SIS so relativamente
familiares para o pblico, mas o conhecimento mdio sobre suas
atividades e estruturas organizacionais restringe-se a alguns fatos
pitorescos ou imagens distorcidas pela mdia e pela literatura ficcional. 11

Nesse sentido, um outro trao persistente da trajetria dos servios

de inteligncia justamente sua relativa opacidade, o manto de segredo
que cerca suas atividades. 12 Como a transparncia dos atos
governamentais um dos requisitos mais valorizados da prtica poltica
contempornea (e a principal promessa no cumprida da democracia), no
de se estranhar que a mera existncia de servios de inteligncia gere
desconfiana e insegurana nos cidados dos prprios pases que tm
organizaes desse tipo. A viso negativa que os cidados tendem a ter dos
servios de inteligncia de seus prprios pases faz da transparncia um
enorme desafio no processo de institucionalizao dessas atividades. Para
introduzir o tema, voltemos um instante ao texto de Italo Calvino.

Segundo Calvino, a visibilidade como um valor literrio envolve no

apenas a capacidade de ver a realidade do mundo e dela partir para a

11
criao escrita de uma estria. Calvino estava mais preocupado
justamente com a perda contempornea da capacidade de imaginar
visualmente contedos e significados para ento tentar express-los
atravs da escrita. Numa poca em que a literatura j no se refere
tradio, mas sim originalidade e inveno, a capacidade de
imaginao invidual in absentia decisiva e vem sendo afetada
negativamente pela saturao de imagens pr-fabricadas. Esse fenmeno
torna imperativo o que Calvino chama de pedagogia da imaginao, uma
educao que nos torne capazes de expressar verbalmente e atravs da
escrita as vises polimorfas obtidas atravs dos olhos e da alma.

Embora a idia de visibilidade em Calvino seja incomensurvel em

relao idia de transparncia como dilema de institucionalizao, ela
sugestiva pois evoca o tipo de ambigidade e desafio com que se tem de
lidar na abordagem do fenmeno da transparncia dos atos
governamentais. Ambigidade que se expressa, inclusive, pelo fato de
transparncia poder significar simultaneamente visibilidade e
invisibilidade.

Na rea de informtica, por exemplo, transparncia uma metfora

tica utilizada para destacar a propriedade invisvel das interfaces, que
garante que os usurios possam usar recursos e resolver problemas sem
que tenham que passar por (visualizar) todas as etapas e operaes
intermedirias realizadas pelos sistemas. 13 De modo geral, as chamadas
atividades-meio do Estado (onde se incluem as atividades de provimento
de informaes para a tomada de decises) seriam, nesse sentido,
transparentes para os cidados, que olhariam atravs delas para visualizar
e controlar os atos dos governantes em relao aos fins considerados
desejveis pela comunidade poltica (polity). Entretanto, o gigantismo
burocrtico, a ineficincia e a corrupo tornam o meio administrativo
opaco e os prprios atos governamentais invisveis. Da que a
transparncia como um princpio republicano e democrtico seja

12
associada no valorizao da invisibilidade do meio, mas sim busca da
capacidade por parte do cidado para visualizar e julgar por si mesmo o
que os governos esto fazendo nas vrias esferas de ao poltica. Essa
capacidade de fazer uso do prprio entendimento (o Sapere aude na sua
verso kantiana) que d sentido transparncia e a aproxima da
visibilidade educada, tal como expressa valorativamente por Calvino.

Para David Luban (1996:154-198), a transparncia dos atos, normas

e polticas governamentais uma condio necessria para a manuteno
da confiana popular (trust) que sustenta as instituies democrticas e
legitima as pretenses dos governantes de obteno da colaborao e
obedincia dos governados. O princpio de publicidade (transparncia)
uma proposio de tipo moral e tambm um princpio de desenho
institucional. Nenhuma agncia ou rea de atuao governamental, para
manter-se consistente com o princpio da transparncia, deveria ser
construda segundo linhas de funcionamento que dependessem do segredo
para sua efetividade e eficcia.

No entanto, servios de inteligncia so justamente organizaes que

dependem do segredo sobre seus mtodos de atuao e suas fontes de
informao para operar de forma eficaz. Na medida em que o processo de
institucionalizao desse tipo de organizao implica no apenas um
esforo para tornar-se estvel (o que depende da agilidade), mas tambm
uma busca por reconhecimento e valor aos olhos dos cidados (o que
depende da transparncia), no se pode simplesmente contornar o
problema de forma pragmtica, dizendo que a existncia de segredos
governamentais e de servios de inteligncia constituem excees a uma
regra ou princpio. 14

Na verdade, como afirma o prprio David Luban, o segredo

governamental e as atividades de inteligncia so compatveis com o
princpio da transparncia somente quando a justificao de sua
existncia puder ser feita, ela prpria, em pblico. Nesses termos, a

13
proposio de Luban fornece um interessante ponto de partida para a
anlise das complexidades, tenses e condies de possibilidade
associadas transparncia como um desafio de institucionalizao. 15

Alm de discutir por que e como as caractersticas operacionais e os

contornos organizacionais dos servios de inteligncia dificultam a busca
por agilidade, decidi estudar tambm como esses mesmos contornos
organizacionais e caractersticas operacionais limitam a transparncia das
atividades governamentais nas reas ligadas ao provimento de segurana.
Embora as duas dimenses normativas apresentem-se como desafios na
trajetria de qualquer organizao, regra ou procedimento e, no limite,
configurem um duplo dilema de institucionalizao, no se trata aqui de
reiterar o argumento tecnocrtico sobre a existncia de um mecanismo de
trade-off entre agilidade e transparncia, atravs do qual ganhos em uma
dimenso s seriam possveis s expensas da outra.

As implicaes autoritrias daquele tipo de argumento so muito

claras ao sugerirem, por exemplo, que a eficincia governativa dependeria
largamente do segredo e do insulamento burocrtico. Ou, pelo ngulo
inverso, que ganhos institucionais em transparncia limitariam
necessariamente a agilidade das organizaes. Embora seja razovel supor
que o segredo um requisito funcional mais ou menos importante para a
eficcia e a eficincia de certas aes governamentais, isso no elimina o
problema da justificao pblica (transparncia) acerca da prpria
necessidade daqueles segredos. Por outro lado, embora se possa sustentar
que a legitimidade (transparncia) constitui, em maior ou menor medida,
uma das condies que garantem a eficincia e a eficcia (agilidade) da
ao governamental, seria igualmente equivocado supor que todos os
problemas de agilidade poderiam ser resolvidos atravs de ganhos
institucionais em transparncia. Nesse sentido, tratam-se realmente de
duas dimenses com exigncias prprias e muito complexas nos processos

14
de institucionalizao, em especial no caso das organizaes de fora e nos
servios de inteligncia do Estado.

O duplo dilema da agilidade e da transparncia no processo de

institucionalizao de servios de inteligncia , portanto, o fio condutor
que unifica e confere lgica expositiva ao texto.

Vale notar, porm, que a pesquisa bibliogrfica e documental foi

conduzida a partir de um leque relativamente mais amplo de perguntas: 1)
O que e como funciona a atividade de inteligncia? 2) Por que surgiram e
por que na maioria dos pases existem diversas agncias governamentais
de inteligncia? 3) Como o conceito de segurana nacional e a instituio
do segredo governamental esto relacionados com a atividade de
inteligncia? 4) Quais so os instrumentos disponveis e os limites do
controle externo sobre os servios de inteligncia num Estado
democrtico?

Como ser possvel observar ao longo do trabalho, uma resposta

satisfatria para essas questes est longe de ser obtida, tanto do ponto de
vista terico quanto prtico. Creio, entretanto, que esse estudo contribui
para estabelecer o debate num patamar mais elevado em termos de rigor
analtico e ateno evidncia emprica.

O texto est dividido em duas partes principais, uma dedicada s
caractersticas gerais dos sistemas de inteligncia e outra que analisa o
caso norte-americano. Embora no sejam originais e sim derivadas de
fontes secundrias e outros documentos publicados anteriormente (muitos
disponveis na Internet), as informaes operacionais e organizacionais da
primeira parte, assim como as informaes histricas da segunda parte,
so bastante desconhecidas no contexto brasileiro. O uso mais extenso de
fontes secundrias e um detalhamento maior dos fatos servem aqui para

15
dar suporte ao problema analtico representado pelos dilemas de
institucionalizao dos servios de inteligncia no Estado contemporneo.

Na parte I so analisados diversos aspectos relacionados ao duplo

desafio da agilidade e da transparncia no mbito das atividades
governamentais de inteligncia e segurana. 16 Os dois primeiros captulos
da Parte I concentram-se no tema da agilidade e so escritos ex parte
principis, ou seja, do ponto de vista da preocupao tpica dos governantes
para com a utilidade, capacidade e eficincia dos servios de inteligncia.
O captulo trs trata da transparncia e redigido ex parte populi, ou seja,
do ponto de vista da preocupao tpica dos cidados de uma comunidade
poltica democrtica para com os limites e funes do Estado.

O captulo 1 estabelece os parmetros iniciais para a discusso.

Nesse captulo, a atividade de inteligncia definida de forma mais precisa
como um tipo de conflito informacional. Tambm so analisadas as reas
de fronteira entre o trabalho de inteligncia e outros tipos de atividade
informacional (especialmente as chamadas informaes de combate).

A noo de ciclo de inteligncia, discutida na segunda parte do

captulo, refere-se especializao funcional entre as diversas disciplinas
de coleta de informaes e as etapas posteriores de anlise e
disseminao. Essas disciplinas de coleta so definidas segundo as fontes
tpicas a partir das quais as informaes so obtidas. As trs reas mais
importantes so a inteligncia obtida a partir de fontes humanas (humint),
inteligncia obtida a partir da interceptao de comunicaes e de outros
sinais eletro-magnticos (sigint) e a inteligncia obtida a partir de imagens
(imint). 17 Ainda na segunda parte do captulo so apresentadas as
categorizaes mais comuns utilizadas para estruturar as vrias etapas do
ciclo.

As caractersticas operacionais dessas e de outras disciplinas

especializadas de coleta, bem como os problemas de integrao entre as

16
vrias etapas do ciclo, permitiro ao leitor uma viso mais sistemtica da
dialtica entre inteligncia e segurana que estrutura toda a dinmica
operacional dos servios de inteligncia contemporneos, inclusive a rea
de contra-inteligncia. Nesse captulo tambm discutido o conceito de
operaes encobertas e sua relao com as atividades de inteligncia. Nas
consideraes finais do captulo so sintetizadas as restries impostas
pela prpria natureza das operaes de inteligncia busca por agilidade,
resultando dessa discusso uma concluso preliminar sobre a utilidade
relativa da atividade de inteligncia para os governantes.

O captulo 2 tambm parte dos fundamentos, mas o foco j no

operacional e sim organizacional. O captulo comea mostrando como os
servios de inteligncia modernos surgiram no contexto dos Estados
absolutistas europeus, procurando generalizar os tipos de requisitos
funcionais que os novos governantes aparentemente pretendiam atender
ao criarem tais organizaes. Esses requisitos eram, basicamente, a
necessidade de reduzir custos na obteno de informaes e o desejo de
ampliar sua capacidade de dominao (enforcement). Essa dupla funo
dos servios de inteligncia, simultaneamente informacional e coercitiva,
fica evidente quando se consideram, na segunda parte do captulo, as trs
matrizes que deram origem aos servios de inteligncia, a saber, a
diplomacia, o fazer a guerra e o policiamento. A partir dessas trs
matrizes, o crescimento institucional descontnuo desses servios
culminou na formao, j bem adiantado o sculo XX, de sistemas
nacionais de inteligncia.

Esse processo, discutido na terceira seo do captulo, envolveu dois

movimentos complementares. De um lado, houve uma expanso horizontal
no nmero de agncias como resultado da especializao funcional ao
longo das etapas do ciclo de inteligncia. De outro, houve uma expanso
vertical do sistema atravs da formao de subsistemas de inteligncia
militar e policial. A formao dos sistemas nacionais de inteligncia

17
acompanhou os contornos mais gerais da evoluo do Estado em cada
pas. Na quarta seo do captulo so utilizados os casos dos Estados
Unidos e da Gr-Bretanha para exemplificar como matrizes doutrinrias e
histricas similares do origem a sistemas nacionais de inteligncia ainda
assim peculiares. Apesar das enormes disparidades entre as realidades
nacionais, estima-se que as atividades de inteligncia das maiores
potncias do sistema internacional empregavam, em 1995, mais de um
milho de pessoas e custavam aos governos mais de cem bilhes de
dlares por ano. 18

Considerando ento o peso relativo dos servios de inteligncia no

Estado contemporneo, a seo final foi dedicada a uma tentativa de
sintetizar as principais concluses sobre desenho organizacional e
agilidade, enquadrando-as a partir de uma verso revisada do Novo
Institucionalismo.

Por ltimo, mas no em ltimo lugar, o captulo 3 analisa a relao

entre segurana nacional, segredo governamental e controle externo das
atividades de inteligncia. Na primeira seo do captulo discute-se o
conceito de segurana nacional e os problemas decorrentes da tenso
entre segurana individual e segurana estatal. Mesmo reconhecendo que
o Estado moderno simultaneamente uma fonte de segurana e de
ameaa para os indivduos, considero que a natureza mesma do sistema
internacional e das sociedades nacionais torna a segurana coletiva
irredutvel ao bem-estar dos indivduos. Isso nos obriga a conviver da
melhor forma possvel (e freqentemente da pior forma imaginvel) com a
tenso inerente ao conceito de segurana nacional. Na parte final dessa
primeira seo, adoto provisoriamente a perspectiva da teoria dos
complexos de segurana como uma alternativa s posies autoritrias,
liberais e ps-modernas na anlise de problemas de segurana.

Essa tomada de posio me permite, na segunda seo do captulo,

discutir de forma mais consistente a rationale e os problemas do segredo

18
governamental. Esse tipo de segredo concebido como uma forma de
regulao pblica de fluxos informacionais que demanda, portanto,
justificao pblica sobre sua necessidade prtica e validade moral. Uma
vez estabelecida a regulao, os segredos de Estado no se manteriam
secretos se contassem apenas com a discrio dos indivduos que
partilham a informao sigilosa, ou se contassem apenas com a
indiferena alheia. Nesse sentido, o restante da seo discute trs
processos complementares que, segundo a literatura especializada, so
utilizados para se tentar garantir a efetividade do segredo governamental:
1) procedimentos de classificao, 2) controles de acesso e 3) punies em
caso de revelao no autorizada. Os riscos associados ao uso excessivo e
injustificado do segredo governamental so discutidos de forma mais
concreta na terceira seo do captulo, que trata dos mecanismos de
controle externo das atividades de inteligncia e segurana.

Embora a mdia e os poderes judicirio e executivo exeram alguma

superviso e controle, a seo discute principalmente o papel do
Congresso, seus mecanismos de superviso (oversight), os (poucos)
incentivos que os parlamentares tm para participar no controle externo
das reas relacionadas segurana nacional e as consequncias que tudo
isso tem para o princpio de transparncia. Na seo final do captulo so
reapresentados sumariamente os fundamentos da relao tensa entre
inteligncia e democracia, bem como os argumentos sobre o desafios da
transparncia.

As principais concluses do trabalho esto sintetizadas ao final de

cada um dos trs captulos. Portanto, as brevssimas Consideraes Finais
que fecham o texto servem principalmente ao propsito de explicitar para o
leitor as motivaes do autor ao estudar os processos de
institucionalizao de servios de inteligncia e tambm para destacar
potenciais desdobramentos do estudo aqui realizado para a anlise dos
servios de inteligncia no Brasil.

19
 Embora os chamados Intelligence Studies sejam uma rea de
pesquisa acadmica relativamente consolidada no plano internacional, no
Brasil esse um dos primeiros trabalhos que analisam a existncia, as
caractersticas operacionais e organizacionais e os problemas de
institucionalizao de servios de inteligncia. 19 Atualmente existem
diversas iniciativas internacionais de pesquisa em andamento, tanto no
mbito da seo de estudos sobre inteligncia da International Studies
Association (ISA), quanto no mbito do British Study Group on Intelligence,
da Canadian Association for Security and Intelligence Studies (CASIS), do
Consortium for the Study of Intelligence (Georgetown University), do
Harvards Intelligence and Policy Program (John Kennedy School of
Government) e do International Intelligence History Group (IIHG, com sede
na Alemanha), para mencionar apenas alguns grupos. 20

De modo geral, pode-se situar os estudos de inteligncia como uma

especializao no mbito dos Strategic Studies, os quais podem ser
definidos como o campo de estudos que tem por objeto principal de anlise
os fenmenos associados ao uso da fora para compelir o outro nossa
vontade. 21 No Brasil, os prprios Estudos Estratgicos ainda so pouco
consolidados como rea acadmica de pesquisa, praticamente inexistindo
no mbito de programas de ps-graduao em Relaes Internacionais e
Cincia Poltica. 22 Nesse contexto rarefeito, destacam-se
institucionalmente o Grupo de Estudos Estratgicos (GEE) da
COPPE/UFRJ e o Ncleo de Estudos Estratgicos (NEE) da UNICAMP.
Como o ncleo de Campinas dedica-se prioritariamente ao estudo das
relaes civis-militares em contextos de transio e consolidao da
democracia, foram os pesquisadores ligados ao GEE que priorizaram no
Brasil o estudo das relaes entre sistema poltico (relaes internacionais
e ordem pblica) e as organizaes de fora do Estado, com uma
abordagem centrada no estudo do uso da fora para dobrar a vontade de
outrem. 23

20
 Servios de inteligncia no podem ser definidos como um tipo puro
de organizao de fora do Estado, uma vez que cumprem funes
primordialmente informacionais. Por outro lado, na medida em que
tambm desempenham algumas funes coercitivas e, principalmente, na
medida em que mesmo suas funes informacionais so parte de
interaes conflitivas mais amplas, adequam-se mais abordagem stricto
sensu dos Estudos Estratgicos. Afinal, as organizaes de inteligncia
militar so consideradas agncias de suporte ao combate e mesmo as
organizaes civis de inteligncia fazem parte da institucionalidade de
segurana dos Estados, pois derivam sua razo de ser da obteno, anlise
e disseminao de informaes relevantes para os processos decisrios e
para a implementao de polticas pblicas nas reas de poltica externa,
poltica de defesa e provimento de ordem pblica. 24

Nesse sentido, esse trabalho sobre servios de inteligncia tambm

tem por objetivo contribuir para o avano e a consolidao dos Estudos
Estratgicos no Brasil.

21
1 Inteligncia: Dinmicas Operacionais

Intelligence is concerned with that component of the struggle

among nations that deals with information. Intelligence seeks to
learn all it can about the world. But intelligence can never forget
that the attainment of the truth involves a struggle with human
enemy who is fighting back and that truth is not the goal but
rather only a means toward victory.
Abraham Shulsky, Silent Warfare, 1992, p. 197.

Esse primeiro captulo discute as principais dinmicas operacionais

que caracterizam as atividades de inteligncia. Sem isso, qualquer
discusso sobre os requisitos de agilidade e transparncia no processo de
institucionalizao dos servios de inteligncia ficaria prejudicada. 25

Como avaliar, por exemplo, se as comisses de superviso congressual

atualmente existentes so adequadas sem que se tenha uma noo razovel
sobre o que, afinal, tais comisses deveriam estar supervisionando? Como saber
se os governantes podero receber as informaes solicitadas e consideradas
vitais sem se ter uma noo conceitual mnima sobre os diversos mtodos,
procedimentos, fontes, tecnologias e tcnicas atravs dos quais os servios de
inteligncia coletam, analisam e distribuem informaes?

Alm de estabelecer pontos de partida para os demais captulos, o texto

que segue examina um problema especfico: se a dinmica operacional das
atividades de inteligncia caracterizada por interaes conflitivas entre atores
que buscam suplantar os procedimentos de segurana do adversrio e obter
informaes sem o seu consentimento ou conhecimento, como ento essa
dinmica delimita as expectativas sobre a agilidade das atividades de inteligncia
no mundo contemporneo?

O captulo est dividido em cinco sees principais. Na primeira

seo a atividade de inteligncia definida de forma restritiva como um
tipo de conflito que lida com a obteno/negao de informaes. Uma vez
obtidas as informaes de fontes diversas e atravs de meios e tcnicas
especializadas, uma segunda dimenso caracterstica das atividades de

22
inteligncia a produo e disseminao de anlises sobre problemas e
atores considerados relevantes pelos usurios em seus processos de
formulao, deciso e execuo de polticas pblicas (policymaking) nas
reas de poltica externa, defesa nacional e provimento de ordem pblica.
Ainda na primeira seo, discute-se brevemente a nebulosa fronteira entre
o trabalho de inteligncia e outros tipos de atividade informacional em
dinmicas conflitivas (especialmente as chamadas informaes de
combate).

A segunda seo apresenta o chamado ciclo da inteligncia, uma

noo bastante utilizada na literatura para descrever as principais
caractersticas operacionais da atividade. Apesar de chegar a ser dividido
em at dez etapas ou passos diferentes dependendo do autor, a idia de
um ciclo na atividade de inteligncia refere-se essencialmente a duas
etapas, a primeira, de coleta de informaes, sendo caracterizada pela
especializao funcional entre as diversas disciplinas de coleta segundo
fontes singulares, e a segunda, caracterizada pela integrao das
informaes obtidas de fontes diversas em anlises e relatrios
disseminados para os usurios finais. As cinco reas mais importantes de
especializao na coleta de inteligncia esto dividas entre fontes humanas
(humint), inteligncia obtida a partir da interceptao de comunicaes e
de sinais eletro-magnticos (sigint), inteligncia obtida a partir de imagens
(imint), inteligncia extrada de medidas e identificao de uma variedade
de outros sinais (masint) e a inteligncia obtida a partir da vasta
diversidade e quantidade de fontes ostensivas, impressas ou eletrnicas
(osint). As caractersticas operacionais dessas disciplinas especializadas de
coleta, bem como os problemas de integrao entre a fase de coleta e
processamento de informaes e a fase posterior de anlise e disseminao
dos relatrios e produtos analticos, discutidos nessa segunda seo do
captulo, permitiro ao leitor ter uma viso mais sistemtica do que fazem,
afinal, os servios de inteligncia.

23
 Entretanto, a apresentao mais ou menos convencional do ciclo da
atividade de inteligncia deixa de lado algo decisivo: a dialtica existente
entre inteligncia e segurana. Assim, a terceira seo do captulo procura
explicitar os principais nveis do conflito entre segurana informacional
(infosec) e inteligncia (intelligence), a partir dos quais torna-se
compreensvel a chamada rea de contra-inteligncia (counterintelligence).
Feito isso, a quarta seo do captulo trata da polmica noo de
operaes encobertas (covert operations) e de sua relao problemtica com
as demais dimenses da atividade de inteligncia. Finalmente, na
concluso do captulo procura-se sintetizar quais seriam as expectativas
razoveis sobre a utilidade geral da atividade de inteligncia para os
usurios finais, sejam eles governantes no poder executivo, parlamentares,
diplomatas, chefes de polcia ou comandantes militares.

1.1 - O que inteligncia?

H dois usos principais do termo inteligncia fora do mbito das

cincias cognitivas. Uma definio ampla diz que inteligncia toda
informao coletada, organizada ou analisada para atender as demandas
de um tomador de decises qualquer. Para a Cincia da Informao,
inteligncia uma camada especfica de agregao e tratamento analtico
em uma pirmide informacional, formada, na base, por dados brutos e, no
vrtice, por conhecimentos reflexivos. A sofisticao tecnolgica crescente
dos sistemas de informao que apiam a tomada de decises tornou
corrente o uso do termo inteligncia para designar essa funo de suporte,
seja na rotina dos governos, no meio empresarial ou mesmo em
organizaes sociais. 26 Nesta acepo ampla, inteligncia o mesmo que
conhecimento ou informao analisada. 27

24
 Certamente possvel teorizar sobre a natureza da informao e
sobre o impacto dos fluxos totais de informao na economia, no Estado e
na vida social de modo geral. 28 Porm, a inteligncia de que trata esse
trabalho refere-se a conjuntos mais delimitados de fluxos informacionais
estruturados. Nesse caso, uma definio mais restrita diz que inteligncia
a coleta de informaes sem o consentimento, a cooperao ou mesmo o
conhecimento por parte dos alvos da ao. Nesta acepo restrita,
inteligncia o mesmo que segredo ou informao secreta. 29

Mantive ao longo da pesquisa uma forte ancoragem na definio

restrita de inteligncia, aplicando-a ao estudo dos servios governamentais
que atuam nessa rea. Ignorar a definio restrita implicaria perder de
vista o que torna afinal essa atividade problemtica. No mundo real,
porm, as atividades dos servios de inteligncia so mais amplas do que a
espionagem e tambm so mais restritas do que o provimento de
informaes em geral sobre quaisquer temas relevantes para a deciso
governamental. Isso coloca uma dificuldade muito concreta, no
meramente semntica, para uma conceituao precisa da atividade de
inteligncia que permita diferenci-la, simultaneamente, da noo
excessivamente ampla de informao e da noo excessivamente restrita
de espionagem.

Para superar essa discrepncia entre a definio restrita e o leque de

atividades concretamente desenvolvidas pelos servios de inteligncia,
preciso levar em conta uma segunda dimenso do conceito restrito de
inteligncia que tomarei como ponto de partida para esse trabalho.
Enquanto a primeira dimenso destaca os meios especiais utilizados para
coletar informaes sem a cooperao e/ou o conhecimento de um
adversrio, essa segunda dimenso analtica e diz basicamente que
inteligncia diferencia-se da mera informao por sua capacidade
explicativa e/ou preditiva. A combinao dessas duas faces ou dimenses
fundamentais do conceito de inteligncia traduz-se numa organizao

25
caracterstica do processo de trabalho a envolvido. Essa organizao foi
descrita de forma mais precisa por Michael Herman (1996) como um
processo de trabalho seqencial, separado entre um estgio de coleta que
especializado segundo as fontes e meios utilizados para a obteno das
informaes (single-sources collection), seguido de um estgio de anlise
das informaes obtidas a partir das diversas fontes singulares e de outros
fluxos no estruturados (all-sources analysis). 30

Apesar da tenso potencial entre as duas dimenses do conceito

(operacional e analtica), no me parece que as associaes histricas entre
inteligncia e os aspectos mais speros da poltica sejam meramente
idiossincrticas, acidentais ou esprias. A associao persistente entre
inteligncia e conflito forte justamente porque as duas dimenses do
conceito so indissociveis na prxis das organizaes encarregadas do
provimento desse tipo de informao e conhecimento. Tanto as
dificuldades prticas quanto os critrios para uma diferenciao da
atividade que justifique essa associao entre inteligncia e conflito podem
ser demonstrados atravs de duas delimitaes epistmicas, cada uma
delas baseada em uma das faces do conceito.

Em relao dimenso analtica do conceito, a diferena entre as

anlises e estimativas elaboradas no mbito das atividades de inteligncia
e quaisquer outras anlises de rgos de assessoramento tcnico
governamental est nos fins a que se destinam as anlises de inteligncia:
aumentar o grau de conhecimento sobre os adversrios e os problemas
que afetam a segurana estatal e nacional (situational awareness).
Diferentemente de institutos de geografia e estatstica ou de centros de
pesquisa econmica aplicada, servios de inteligncia esto voltados para a
compreenso de relaes adversariais e por isso a maioria de seus alvos
e/ou problemas so principalmente internacionais e difceis. Inteligncia
lida com o estudo do outro e procura elucidar situaes nas quais as
informaes mais relevantes so potencialmente manipuladas ou

26
escondidas, onde h um esforo organizado por parte de um adversrio
para desinformar, tornar turvo o entendimento e negar conhecimento. Os
chamados servios de inteligncia de segurana (security intelligence) tm
muitos alvos puramente domsticos, mas mesmo esses compartilham a
condio de outro aos olhos do arcabouo constitucional e da ordem
poltica constituda. 31

O argumento aplica-se mesmo ao estudo de tendncias, fatos e

problemas no diretamente relacionados a um ator especfico. Nem todos
os problemas nacionais e internacionais possivelmente relevantes para um
governo so adequadamente tratados por servios de inteligncia. Mesmo
que a lista de temas sobre os quais as agncias precisam informar seus
usurios seja crescente, indo desde aspectos culturais de outras
sociedades at detalhes sobre tecnologias de uso dual, novos itens
deveriam ser incorporados agenda de trabalho das agncias de
inteligncia somente quando essas tivessem condies de agregar valor
em reas que no so de sua especialidade, mas nas quais suas fontes e
mtodos fossem julgados necessrios pelos usurios civis e militares.
Enfim, quanto mais ostensivas (pblicas) as fontes de informao, quanto
menos conflitivos os temas e situaes, menos as anlises de inteligncia
tm a contribuir para o processo de tomada de deciso governamental. 32

Esse um critrio que reala o valor de uma definio restrita de

inteligncia. A fronteira do trabalho analtico em inteligncia precisa ser
traada em relao a alguma conexo com a relevncia dos contedos
analisados para os processos de deciso governamental em poltica
internacional, defesa nacional e provimento de ordem pblica. 33

Em relao dimenso operacional do conceito, a diferena entre a

coleta de informaes para fins de produo de inteligncia e outras
operaes governamentais que envolvem a aquisio sistemtica de
informaes sobre atores e problemas relevantes para a segurana
nacional mais nebulosa, embora no impossvel de ser traada. Duas

27
situaes tpicas em que se pode visualizar essa diferena so as prprias
relaes diplomticas entre Estados e as operaes militares.

Normalmente, os pases mantm relaes diplomticas e cada

Estado soberano permite que as representaes formais dos demais
Estados em seus territrios enviem relatrios para seus governos e pases
de origem. certo que oficiais de inteligncia usam cobertura diplomtica,
assim como possvel que certas fontes mais confidenciais dos
embaixadores superponham-se s fontes dos espies. Entretanto, as
diferenas entre uma atividade e outra so relativamente claras,
especialmente no que diz respeito ao grau de fragilidade das fontes
diplomticas ou secretas de informao em relao s contramedidas de
segurana dos alvos. A maioria das fontes de um diplomata so ostensivas
e no cessam o fluxo informacional quando o governo do pas anfitrio
aumenta seus procedimentos de segurana, o que tende a ocorrer com as
fontes dos oficiais de inteligncia. Basta dizer que diplomatas, adidos
militares ou inspetores internacionais suspeitos de espionagem so
declarados personae non grata, expulsos do pas de hospedagem e
devolvidos aos seus pases de origem com base na Conveno de Viena
sobre Relaes Diplomticas (1961). Os esforos de obteno de
informaes conduzidos atravs de canais diplomticos e atravs de
operaes de inteligncia so reconhecidos como diferentes pelos atores
envolvidos, principalmente com base nos distintos meios utilizados. 34

No caso das operaes militares, talvez seja mais adequado falar de

um continuum entre informaes de combate e inteligncia. Ainda assim,
mesmo em situaes de combate algumas especificidades marcam a
atividade de inteligncia. A mais bvia o grau de controle que as
organizaes de inteligncia tm sobre cada tipo de fluxo informacional. No
caso das informaes de combate, tratam-se normalmente daqueles dados
obtidos em funo do contato direto das tropas com o inimigo - e que so
utilizados imediatamente para alerta operacional ou para a tomada de

28
deciso sobre aes imediatas. Tais dados so controlados pelos staffs de
operaes (e no de inteligncia) das estruturas de comando das foras.
Ainda que alguns desses dados possam mais tarde ser integrados aos
fluxos informacionais que alimentam a etapa de produo e disseminao
de relatrios de inteligncia, as chamadas informaes de combate (combat
informations) permanecem uma atividade distinta das atividades de
inteligncia.

Apesar desse critrio pragmtico sobre quem controla os meios de

coleta e os fluxos informacionais resultantes, nem sempre fcil aplicar o
critrio. Na Guerra do Golfo Prsico de 1991, a coalizo sob mandato das
Naes Unidas era apoiada por satlites e analistas norte-americanos
controlados pela CIA e pelas agncias de inteligncia do Pentgono, alm
de contar com recursos comandados pelos staffs de inteligncia no teatro
de operaes. Tanto o trabalho de inteligncia quanto a gerncia de
informaes de batalha dependia fortemente dos sistemas de controle e
comando aerotransportados, como os AWACS (Airborne Warning and
Control Systems) e os JSTARS (Joint Surveillance Target Attack Radar
Systems), subordinados ao comando aliado no teatro de operaes. Ou
seja, com uma maior integrao das operaes militares conjuntas, o
controle operacional de recursos especficos de inteligncia e de
informaes de combate pode mudar de esfera de comando dependendo
das necessidades, como no caso das unidades militares de coleta de
inteligncia ttica empregadas eventualmente pela artilharia, ou dos
satlites que transmitem imagens e/ou decodificaes processadas
diretamente sob demanda dos comandantes de unidades no teatro de
operaes. Comunicaes em tempo quase-real e a crescente sofisticao
dos recursos disponveis para a obteno de informaes de combate
(aquisio de alvos, alerta avanado e operaes de guerra eletrnica)
tambm contribuem para a criao de novas reas de sombra entre
inteligncia e informaes operacionais de combate, especialmente entre

29
as reas de inteligncia de sinais e de operaes de suporte de guerra
eletrnica. Em particular, quando se trata da localizao, identificao e
produo de contramedidas s emisses eletromagnticas dos radares e
sistemas adversrios, muito difcil saber onde comea uma coisa e
termina outra.

Mesmo assim, pode-se tentar diferenci-las. Durante a II Guerra

Mundial, por exemplo, a superioridade informacional foi um fator
importante para o resultado das batalhas da Inglaterra e do Atlntico.
Porm, na Batalha da Inglaterra foram decisivas as informaes de
combate imediatamente produzidas pelos radares britnicos, enquanto na
Batalha do Atlntico o fator decisivo foi o esforo anglo-americano de longo
prazo na decodificao das cifras e cdigos secretos alemes na rea de
inteligncia de sinais. 35 Recentemente, o conceito de guerra informacional
(IW) passou a ser empregado para abarcar tanto a obteno e a negao de
informaes de combate quanto a inteligncia propriamente dita, mas
trata-se ainda de uma mudana em curso. 36

Do ponto de vista operacional, portanto, os critrios mais

importantes para a distino entre inteligncia e outros tipos de aquisio
de informaes so o grau de interveno humana requerido para a
anlise e disseminao dos dados obtidos, associado ao grau de
vulnerabilidade das fontes de informao s contramedidas de segurana e
conseqente necessidade de segredo para a proteo das atividades de
inteligncia. 37

Essas caractersticas analticas e operacionais da atividade

governamental de inteligncia oferecem um ponto de partida para o estudo
dos processos de institucionalizao desses servios no Estado
contemporneo. Mas necessrio avanar mais, e na prxima seo sero
consideradas as etapas fundamentais do chamado ciclo da inteligncia.

30
1.2 - Ciclo da inteligncia:

As descries convencionais do ciclo da inteligncia chegam a

destacar at dez passos ou etapas principais que caracterizariam a
atividade, a saber: 1) Requerimentos informacionais. 2) Planejamento. 3)
Gerenciamento dos meios tcnicos de coleta. 4) Coleta a partir de fontes
singulares. 5) Processamento. 6) Anlise das informaes obtidas de fontes
diversas. 7) Produo de relatrios, informes e estudos. 8) Disseminao
dos produtos. 9) Consumo pelos usurios. 10) Avaliao (feedback).
Entretanto, na maior parte dessa seo sero destacadas basicamente as
duas etapas fundamentais de coleta (single sources) e de anlise (all-
sources). 38

A prpria idia de ciclo de inteligncia deve ser vista como uma

metfora, um modelo simplificado que no corresponde exatamente a
nenhum sistema de inteligncia realmente existente. Por outro lado, essa
falta de acuidade descritiva no o que mais importa, pois a
caracterizao das atividades de inteligncia enquanto um processo de
trabalho complexo e dinmico importante para que se possa distingir as
mudanas qualitativas que a informao sofre ao longo de um ciclo
ininterrupto e interrelacionado de trabalho. A principal contribuio da
idia de ciclo de inteligncia justamente ajudar a compreender essa
transformao da informao e explicitar a existncia desses fluxos
informacionais entre diferentes atores (usurios, gerentes, coletores,
analistas etc).

Como a atividade de inteligncia ela mesma uma funo

subsidiria dos processos de formulao, deciso e implementao de
poltica externa, de defesa e segurana pblica, pode-se pensar tambm o
ciclo da inteligncia como um sub-conjunto de atividades do chamado
ciclo das polticas pblicas: um ciclo formado pelo surgimento de
problemas (issues), o estabelecimento de uma agenda, a formulao de

31
polticas e linhas de ao alternativas, os processos de tomada de deciso,
a implementao e a avaliao. 39 Nesse sentido, as informaes que os
servios de inteligncia coletam e analisam para os usurios deveriam ser
determinadas pelas necessidades e prioridades daqueles mesmos
usurios.

Idealmente, os responsveis pela tomada de decises, sejam eles

polticos eleitos, ministros, altos burocratas civis, comandantes militares
ou chefes de polcia, identificam lacunas e necessidades informacionais,
estabelecem prioridades e as transmitem para os dirigentes da rea de
inteligncia. Esses, por sua vez, transformam aquelas necessidades
percebidas pelos usurios em requerimentos informacionais para os
setores responsveis pela coleta e anlise.

Dado que mesmo os recursos dos pases mais ricos so escassos, os

responsveis pelas diversas disciplinas de coleta precisam planejar a
utilizao dos meios tcnicos e fontes humanas disponveis para produzir
a mxima sinergia possvel e atender s demandas dos policymakers. O
gerenciamento dos meios tcnicos de coleta, dependendo das plataformas
utilizadas (avies, estaes fixas de interceptao, satlites etc), uma
atividade especializada e altamente complexa. importante destacar essa
diferena entre o planejamento geral da coleta de informaes e o
gerenciamento dos meios tcnicos, principalmente porque a atividade de
inteligncia tende a ser cada vez mais um tipo de produo massiva, com
algumas linhas de produo operando 24h e certos produtos sendo
gerados praticamente sem interferncia humana (nas reas de elint e
masint por exemplo). As funes de direo, planejamento e gerenciamento
constituem etapas preliminares e relativamente invisveis (a despeito de
sua importncia) para o que costuma ser considerado tradicionalmente
como inteligncia: a coleta de informaes (inclusive atravs de
espionagem) e a produo de anlises sobre temas e alvos.

32
 Antes de passar para essas etapas mais visveis do processo de
trabalho em inteligncia, preciso acrescentar ainda um comentrio. Um
dos problemas com a metfora de ciclo de inteligncia que muitos
autores assumem acriticamente que o ciclo completamente dirigido pelos
requerimentos informacionais dos usurios finais. Isso problemtico
justamente porque induz expectativas exageradas sobre o tipo de
racionalidade que orienta os processos decisrios governamentais e sobre
o prprio papel da inteligncia.

Como lembram Michael Herman (1996: 283-304) e Mark Lowenthal

(2000: 40-52), na maioria das situaes os policymakers no tm tempo
nem clareza para especificar os tipos de informaes que eles necessitam
ou iro necessitar para quais processos de tomada de deciso e
implementao. Nesses casos, as listas de demandas tendem a ser
genricas (por exemplo, uma solicitao de informes sobre a situao na
Colmbia), ou so formuladas sem que os oficiais de inteligncia tenham
uma idia precisa sobre a finalidade da informao no mbito mais geral
dos desafios enfrentados pelo governo (por exemplo, um requerimento
sobre o desempenho dos helicpteros de transporte de tropas de um
determinado fabricante russo, sem que se comunique rea de
inteligncia que aquele relatrio necessrio para a tomada de deciso
referente s alternativas de ao em relao ao conflito na Colmbia). Ou
seja, a natureza incerta da poltica e a presso de padres de pensamento
derivados das experincias passadas mais ou menos recentes tendem a
tornar os requerimentos dos usurios algo muito menos estruturado do
que a suposio inicial do modelo. Esses requerimentos formais legitimam
e fornecem uma autorizao para que as agncias mobilizem seus meios
para a produo de inteligncia sobre determinado problema ou alvo, mas
esto longe de ser o nico fator a determinar o ciclo da atividade de
inteligncia. 40

33
 Caberia, portanto, aos responsveis pela rea de inteligncia utilizar
um conjunto de ferramentas organizacionais e analticas para completar,
detalhar e priorizar aquelas demandas, transformando-as em
requerimentos informacionais mais efetivos. Embora seja imprescindvel
que as agncias de inteligncia atuem nessa especificao para evitar uma
falha de requerimentos que comprometeria todo o ciclo, h aqui um risco
evidente de intromisso e autonomizao das agncias em reas que
seriam prerrogativas dos usurios (principals). Mesmo levando em conta
tais riscos, Michael Herman (1996:288) sustenta que um papel pr-ativo
das agncias prefervel e compatvel com a manuteno de um nvel alto
de responsividade, desde que acompanhado de procedimentos de avaliao
sistemtica da satisfao dos usurios com os produtos de inteligncia
recebidos e de mecanismos de controle externo.

Uma analogia freqentemente utilizada na literatura com as

grandes empresas de notcias, tais como a Reuters, Associated Press ou
CNN. Assim como essas empresas, mas levando em conta as
especificidades tcnicas e polticas, as agncias de inteligncia seriam
estruturadas a partir de um ciclo informacional governado
simultaneamente por iniciativa (coleta e anlise de informaes que o
rgo avalia que seriam teis para o usurio pushes) e responsividade
(coleta e anlise de informaes solicitadas diretamente pelos usurios
pulls). 41

Segundo Lisa Krizan (1999:13-20), mesmo com uma correta

utilizao de ferramentas voltadas para a identificao das necessidades
dos usurios (e.g. taxonomia de problemas, listas de questes-chave e
matriz de tempestividade e escopo), preciso ter em mente que os fluxos
informacionais associados aos requerimentos apresentam uma grande
complexidade. Alm de requerimentos estruturados a partir das
necessidades dos diversos tipos de usurios finais e que so comunicados
para as agncias de coleta pelos responsveis nacionais da rea de

34
inteligncia, preciso considerar ainda que muitos desses usurios
comunicam suas necessidades diretamente s agncias de coleta. E que os
prprios analistas de inteligncia solicitam no apenas informaes sobre
os requerimentos atuais dos usurios, mas tambm um leque mais amplo
de informaes necessrias para a atualizao de bases de dados e/ou a
compreenso mais ampla de alvos e problemas sobre os quais os analistas
esto trabalhando. Finalmente, preciso observar que as agncias de
coleta tambm trabalham a partir de oportunidades criadas por eventuais
falhas de segurana dos adversrios. 42

Portanto, as limitaes procedimentais, cognitivas e mesmo a

escassez de recursos mostram que o chamado ciclo da atividade de
inteligncia depende muito mais da iniciativa das prprias agncias de
inteligncia do que a metfora de um ciclo iniciado e dirigido por
requerimentos formais dos usurios indicaria primeira vista. Afinal,
como tambm destaca Mark Lowenthal (2000:42), as falhas de
requerimento ocorrem no apenas quando os usurios so incapazes de
transmitir suas necessidades com clareza, mas principalmente quando as
agncias falham em perceber as necessidades cambiantes dos usurios e
no respondem de forma gil, seja por inrcia burocrtica ou por
incapacidade de interagir adequadamente com os policymakers e
comandantes.

Seja como for, para alm da questo dos requerimentos ainda esto
os problemas relacionados aos recursos e meios de coleta, que afinal
definem que informaes podem ou no ser obtidas.

1.2.1 Coleta e Processamento:

As atividades especializadas de coleta absorvem entre 80% e 90%

dos investimentos governamentais na rea de inteligncia nos pases

35
centrais do sistema internacional. A maioria desses recursos dedicada s
plataformas, sensores e sistemas tecnolgicos de coleta e processamento
de informaes, especialmente os satlites no caso dos Estados Unidos,
Rssia, China, Frana e outros poucos pases que operam frotas desse
tipo. O volume de dados brutos e informaes primrias coletadas muito
maior do que os relatrios efetivamente recebidos pelos usurios finais.
Segundo uma estimativa dos anos 1980, somente 10% das informaes
coletadas chegaria a sair dos muros dos sistemas de inteligncia. Ocorre
algo semelhante na indstria petrolfera, onde a estrutura de custos
tambm reflete o risco e os investimentos mais pesados na prospeco e
extrao, enquanto o valor vai sendo agregado ao produto nas diversas
etapas de refino. 43

Os meios de coleta e as fontes tpicas de informao definem

disciplinas bastante especializadas em inteligncia, que a literatura
internacional designa atravs de acrnimos derivados do uso norte-
americano: humint (human intelligence) para as informaes obtidas a
partir de fontes humanas, sigint (signals intelligence) para as informaes
obtidas a partir da interceptao e decodificao de comunicaes e sinais
eletromagnticos, imint (imagery intelligence) para as informaes obtidas a
partir da produo e interpretao de imagens fotogrficas e
multiespectrais, masint (measurement and signature intelligence) para as
informaes obtidas a partir da mensurao de outros tipos de emanaes
(ssmicas, trmicas etc) e da identificao de assinaturas, ou seja, sinais
caractersticos e individualizados de veculos, plataformas e sistemas de
armas. Alm dessas disciplinas, que envolvem tanto fontes clandestinas
quanto ostensivas, quando a obteno de informaes exclusivamente a
partir de fontes pblicas, impressas ou eletrnicas, essa atividade de
coleta ento chamada de osint (open sources intelligence). Vejamos
brevemente cada uma dessas disciplinas. 44

36
Humint

A fonte de informao mais antiga e barata so as prprias pessoas

que tm acesso aos temas sobre os quais necessrio conhecer. O
acrnimo em ingls que designa essa disciplina (humint) um eufemismo
tipicamente norte-americano, incorporado ao jargo internacional porque
evita o uso do termo espionagem, muito mais pesado do ponto de vista
legal e poltico. O acrnimo tambm utilizado para indicar que a
inteligncia obtida a partir de fontes humanas est longe de resumir-se
aos arqutipos da espionagem. 45

preciso diferenciar basicamente dois tipos de atores nessa rea: os

oficiais de inteligncia, ou seja, aqueles funcionrios de carreira que
trabalham para um servio de inteligncia e so responsveis pelas
operaes de coleta de informaes, e suas fontes, algumas das quais so
agentes. Uma confuso bastante comum acontece porque tende-se a
chamar ambos os atores relevantes de espies. Embora a espionagem seja
considerada crime grave em qualquer ordenamento jurdico
contemporneo, as penalidades para um oficial de inteligncia estrangeiro
dirigindo operaes em territrio nacional so muito diferentes do que a
pena por traio, aplicada a um cidado ou residente permanente que
esteja passando informaes classificadas (secretas) para uma potncia
estrangeira.

Do ponto de vista das fontes, pode-se utilizar aqui a noo de

pirmide de sensitividade, quantidade e valor informacional na rea de
humint, desenvolvida h alguns anos por Michael Herman (1996:61-66).
Segundo Herman, a profissionalizao e o desenvolvimento de tcnicas e
habilidades especficas para obter sistematicamente informaes de
pessoas desenvolveu-se sistematicamente ao longo dos ltimos 150 anos
(nesse caso, o tradecraft ou os segredos do ofcio so algo literais). As
atuais organizaes civis e militares de humint so responsveis pela

37
espionagem propriamente dita, mas tambm por uma variedade de fontes
no clandestinas.

Na base da pirmide de humint encontram-se as fontes menos

glamourosas, com acesso s informaes de menor sensitividade e valor
isolado. Tais informaes, no entanto, por sua abundncia e informalidade
ajudam a montar o quebra-cabea representado por um alvo ou problema.
Servios de inteligncia e de segurana mantm programas sistemticos de
entrevistas (debriefings) com pessoas que tm acesso a pases ou reas
negadas ou difceis, em relao s quais podem ser teis as informaes
de turistas e viajantes ocasionais, especialistas acadmicos, contatos de
negcios ou mesmo refugiados e indivduos oriundos de minorias
oprimidas. Em situaes de guerra, uma fonte importante de informaes
so as prprias populaes de reas ocupadas e os prisioneiros de guerra
(POWs) interrogados pelas unidades de inteligncia das foras armadas. 46
Em nenhum desses casos as fontes so agentes formais do servio de
inteligncia e tais programas tendem a ser conduzidos por outros oficiais
da organizao, no pelos responsveis pelas operaes de espionagem
propriamente ditas. Porm, na medida em que se passa da explorao
relativamente passiva do que as fontes j sabem para uma tentativa mais
ativa de solicitar certos tipos de informaes (tasking), isso significa certa
progresso para cima na pirmide. Nessa camada intermediria de fontes
encontram-se os informantes ad hoc, exilados polticos, partidos de
oposio etc. O grau de clandestinidade nos contatos com esse tipo de
fonte pode variar, indo desde a abordagem formal para o provimento de
uma informao especfica, at a manipulao das fontes e a obteno de
informaes sem que o alvo tenha sequer conscincia do relacionamento
com um rgo de inteligncia, muitas vezes disfarado de contato
jornalstico ou comercial.

No topo da pirmide encontram-se as fontes secretas que

transmitem regularmente informaes que podem no ser muito

38
numerosas, mas tendem a ser de maior valor agregado e de alta
sensitividade. Esses agentes regulares, conscientes de que espionam seu
prprio governo ou organizao e fornecem informaes mais ou menos
vitais para a segurana nacional para servios de inteligncia estrangeiros,
podem ser tanto agentes recrutados pelos oficiais de inteligncia quanto
pessoas que se voluntariam para desempenhar tal papel (walk-ins). De
modo geral, agentes voluntrios so vistos com muita desconfiana por
parte dos servios de inteligncia exterior, pois podem ser parte de
operaes dos servios de contra-intelincia do pas alvo e ter como misso
desinformar ou infiltrar o servio de inteligncia que o aceita. Por outro
lado, uma desconfiana excessiva pode impedir o acesso a uma fonte bem
situada. 47 Na verdade, os motivos pelos quais algum comea a espionar
para um adversrio so bastante variados e mudam ao longo do tempo.
Concordncia ideolgica era um fator importante no recrutamento
sovitico de agentes em pases da NATO at depois da II Guerra Mundial,
mas a maioria dos agentes mais importantes para a Unio Sovitica nas
ltimas dcadas da Guerra Fria espionava por dinheiro. Um declnio
relativo de racionalizaes altrusticas e um peso crescente para
compensaes materiais tendeu a marcar os dois lados na medida em que
a Guerra Fria avanou. Ambos os lados tambm utilizaram
recorrentemente chantagem e presso psicolgica para recrutar agentes
mais ou menos cnicos ou mais ou menos vulnerveis moralmente. 48
Finalmente, um dos tipos mais importantes de agentes so os chamados
defectors-in-place, aqueles oficiais de um governo ou lderes de uma
organizao que decidem mudar de lado e permanecem em suas funes
fornecendo informaes para seus novos controladores at que seja
apanhados ou possam evadir-se. 49 Embora os servios especializados de
humint tendam a focar sua ateno em fontes situadas no vrtice dos
processos decisrios e organizaes mais importantes do adversrio, a
evidncia histrica mostra que outras fontes situadas em posies menos
centrais podem ser to eficientes quanto e ainda podem garantir um fluxo

39
de informaes mais estvel. Um exemplo eloqente do uso combinado dos
dois tipos de agentes foi a infiltrao realizada no governo da Alemanha
Ocidental por parte do servio de inteligncia exterior da Alemanha
Oriental (HVA) at a dcada de 1970. 50

Do ponto de vista dos servios de inteligncia responsveis por

dirigir os programas e agentes recrutados, preciso diferenciar duas
categorias bsicas de oficiais de inteligncia no exterior: aqueles que
operam com cobertura oficial e os demais.

Cobertura oficial refere-se integrao dos oficiais de inteligncia ao

corpo diplomtico da embaixada ou consulado, disfarados de adido
cultural, conselheiro poltico, tcnico, assistente do adido militar,
representante do ministrio da agricultura, secretrio ou qualquer outro
cargo governamental que d ao oficial uma desculpa para estar naquele
pas e tambm garanta imunidade diplomtica em caso de deteco de
suas verdadeiras atividades, pois a lei internacional obriga que esses
oficiais sejam declarados personae non grata e expulsos do pas. Outras
vantagens da cobertura oficial so o maior acesso s autoridades do pas
que est sendo espionado e a segurana fornecida pela embaixada e
consulados para que os oficiais de inteligncia possam manter seus
arquivos e comunicarem-se com o quartel-general de seu servio no pas
de origem. O oficial mais graduado dirigindo as operaes de inteligncia
num pas estrangeiro chefia a estao (no jargo norte-americano, ou a
rezidentura, no jargo russo) local de seu servio de inteligncia. 51 Pelo
ngulo inverso, o uso excessivo de cobertura oficial facilita o trabalho das
equipes de vigilncia da contra-espionagem do pas-alvo, limita os tipos de
pessoas com as quais os oficiais de inteligncia podem ter contato sem
levantar suspeitas e, em casos extremos nos quais as relaes
diplomticas so interrompidas, isso desestrutura o trabalho de coleta de
informaes.

40
 As vantagens do uso de oficiais sem cobertura oficial (NOCs no
jargo americano, ou ilegais no jargo russo) esto localizadas na maior
flexibilidade e eficincia das operaes. Montando estrias de cobertura
que podem relacionar-se a uma variedade de estratos sociais e
profissionais (jornalistas, representantes comerciais, financistas,
residentes estrangeiros de uma terceira nacionalidade, entomologista,
membros do clero, industriais, mdicos etc.), os servios de inteligncia
ampliam o leque de alvos possveis para recrutamento de agentes e
informantes e dificultam o trabalho de vigilncia da contra-espionagem.
Por outro lado, isso pode limitar o contato com o mundo oficial, expor os
quadros do servio a um risco muito mais elevado, sem contar que a
cobertura no-governamental exige um tempo de maturao e treinamento
muito maior, assim como requisitos logsticos e comunicacionais muito
mais complexos. 52

De modo geral, inteligncia obtida a partir de fontes humanas

(humint) no apenas a forma mais antiga e barata de se obter
informaes secretas, mas tambm a mais problemtica. Os problemas de
gerenciamento vo desde a enorme presso sofrida por agentes recrutados,
no importa o tipo de motivao que os tenha levado a espionar, at s
dificuldades associadas ao controle da credibilidade da fonte e da
confiabilidade/acurcia das informaes. Alm dos riscos representados
pelas operaes de contra-espionagem dos adversrios, que tentam
neutralizar os agentes ou ento control-los como agentes duplos, h um
risco sempre presente nas prprias fontes, tentadas a preencher certos
vcuos informacionais com informaes fabricadas (paper mills). Alm de
riscos de segurana e dificuldades para controlar a qualidade das
informaes obtidas, outras caractersticas operacionais da rea de humint
so derivadas dos longos processos de identificao e recrutamento de
agentes, das comunicaes restritas entre agentes e seus controladores e

41
de todas as limitaes cognitivas e mnemotcnicas inerentes observao
humana direta.

Apesar dessas limitaes, humint insubstituvel como fonte de

informao. Especialmente quando se trata de descobrir as reais intenes
de um ator, mensagens interceptadas (sigint) ou fotografias (imint) so
evidncias insuficientes. Documentos e explicaes orais apresentam, ao
menos potencialmente, um grau de compreensividade que as outras
disciplinas de coleta no conseguiram at hoje obter. 53 A espionagem
muitas vezes imprescindvel para uma explorao eficaz de outras fontes
de informaes, como nos lembra o fato de que a obteno de cpias dos
livros de cdigos e de materiais cifrados sempre ajudou a rea de
criptologia das organizaes de sigint. Com base nesse trao organizacional
flexvel e especializado (can do), Michael Herman (1996:65-66) destaca a
tendncia das organizaes especializadas em humint funcionarem como
organizaes multi-finalitrias, indo desde a espionagem propriamente dita
at o desenvolvimento pioneiro de novas formas de coleta de informaes
atravs de meios tcnicos. 54

Sigint

A segunda disciplina mais antiga de coleta de informaes

conhecida como inteligncia de sinais ou sigint (signals intelligence).
Historicamente, sigint originou-se da interceptao, decodificao,
traduo e anlise de mensagens por uma terceira parte alm do emissor e
do destinatrio pretendido. Com o uso cada vez mais intenso de
comunicaes escritas para fins militares ou diplomticos no mundo
moderno, desenvolveram-se igualmente as disciplinas de criptografia (uso
de cdigos e cifras para garantir a inviolabilidade do contedo das

42
mensagens) e de criptologia (a decifrao e ou decodificao de mensagens
interceptadas). 55

Atualmente, a disciplina de inteligncia de sinais divide-se em dois

campos complementares, chamados de comint (communications
intelligence) e de elint (electronics intelligence).

Inteligncia de comunicaes, ou comint, obtida atravs da

interceptao, processamento e pr-anlise das comunicaes de governos,
organizaes e indivduos, excetuando-se o monitoramento das
transmisses pblicas de rdio e televiso, as quais caem na rea de osint
(ver abaixo). Alm do acesso ao contedo das mensagens transmitidas,
pode-se obter inteligncia tambm monitorando os padres de trfego de
mensagens entre diversos pontos (traffic analysis) e ainda atravs de
tcnicas de localizao dos transmissores (direction finding - DF). Anlise
de trfego e localizao de transmisses so parte integrante da disciplina
de comint.

Por sua vez, inteligncia eletrnica, ou elint, obtida atravs da

interceptao, processamento e pr-anlise de sinais eletromagnticos
no-comunicacionais, emitidos por equipamentos militares e civis, com
exceo das emisses decorrentes de exploses nucleares, as quais caem
na rea de especializao de masint (ver abaixo). Os primeiros alvos das
operaes de elint foram os radares dos sistemas de defesa anti-erea na II
Guerra Mundial. Com o desenvolvimento dos msseis e a proliferao do
uso de equipamentos eletrnicos ao longo da Guerra Fria, surgiram outros
alvos proritrios para alm dos vrios tipos de radar, principalmente
sistemas operacionais (aquisio de alvos, navegadores, deteco
submarina, teleguiagem de armas etc.) e sistemas de comando, controle,
comunicaes e inteligncia (C3I).

De acordo com Jeffrey Richelson (1999:182-185), a facilidade com que as

comunicaes e/ou os sinais eletrnicos podem ser interceptados e interpretados

43
depende de trs fatores: o mtodo de transmisso, as frequncias empregadas e o
uso (ou no) de medidas defensivas de segurana, especialmente criptografia.

A forma mais segura de transmitir informaes importantes no

transmit-las, mas polticas de silncio de rdio e programas de reduo
das emisses esbarram nas necessidades de comunicao de organizaes
complexas e em falhas humanas mais ou menos inevitveis. Num nvel
menos exigente, comunicaes atravs de cabos terrestres e martimos,
especialmente cabos de fibra ptica, tambm so mais seguras. A
interceptao desse tipo de trfego depende do acesso fsico aos cabos
(tapping), uma operao de baixa produtividade e custos muito altos,
dificultada ao extremo no caso de cabos de fibra tica. Por outro lado,
desde o advento do telgrafo sem fio, do rdio e, principalmente, das
comunicaes via satlite, a interceptao de sinais eletro-magnticos
transmitidos pelo ar tornou fisicamente mais simples a coleta de
informaes, aumentando para os alvos potenciais a importncia das
medidas de segurana (comsec) e a necessidade de contramedidas
eletrnicas (ECM) no caso dos sistemas militares. Em funo dessas
medidas, as organizaes de sigint enfrentam agora no apenas recursos
de criptografia e de scrambling mais sofisticados, disponveis
comercialmente, mas tambm uma variedade de tecnologias, tcnicas e
sistemas comunicacionais de uso militar e comercial que desafiam a
interceptao e decodificao. 56

Apesar do uso crescente de comunicaes corporativas atravs redes

locais (LANs) e regionais (WANs) de acesso relativamente mais difcil para
os interceptadores, o volume de informaes transmitido diariamente pelo
ar atravs de bandas de frequncia diversas (ELF, VLF, LF, HF, VHF, UHF,
SHF e EHF) e de meios (satlites, antenas rdio etc.) que so passveis de
interceptao por sensores diversos simplesmente no tem termo de
comparao e, alm de gigantesco, tambm igualmente crescente. 57

44
 Somente atravs da rede comercial de satlites INTELSAT
(International Telecommunications Satellite Organization) passam mais de
dois teros de todo o trfego telefnico internacional, praticamente todas
as transmisses internacionais de sinais de televiso, bem como a maioria
das transmisses de telex, dados digitalizados, fax, e-mail, vdeo e
teleconferncias. Dada a disparidade de meios na rea de coleta de
inteligncia de sinais, a capacidade de pases como os Estados Unidos e,
em menor escala, os demais pases europeus ocidentais da NATO, Rssia e
China, tende a ser muito superior do que a capacidade dos demais
governos ou empresas garantirem a segurana de suas comunicaes
(comsec), mesmo com o barateamento das novas tecnologias de informao
e comunicao (TICs).

Como foi amplamente divulgado durante as investigaes do

Parlamento europeu em 1999 sobre o chamado Echelon, somente a rede
norte-americana de dez estaes fixas de vigilncia das comunicaes
globais via satlite interceptava um volume mensal de cerca de cem
milhes de mensagens, incluindo Internet, telefonia fixa, telefonia celular,
transferncias bancrias, transmisses de fax e outros sinais. 58 Na
verdade, considerando todos os outros sistemas e plataformas
combinados, a capacidade de interceptao dos Estados Unidos muito
maior do que isso. Segundo Matthew Aid (2000:17-20), j em 1995 a
agncia central de sigint norte-americana (NSA) era capaz de interceptar
um volume de sinais equivalente a todo o volume de informaes da
Library of Congress (1 quatrilho de bits) a cada trs horas de operao de
suas inmeras plataformas e sensores no mundo todo.

Do ponto de vista dos governantes que utilizam tais recursos,

portanto, o grande problema da rea de sigint seria a falta de agilidade
para processar volumes to gigantescos de interceptaes. As estimativas
existentes para o caso dos Estados Unidos apontam para uma relao de
um milho de inputs para cada informao relatvel. E as condies de

45
processamento do volume de trfego interceptado so ainda mais precrias
do que a baixa proporo de material til em relao ao volume total. Ou
seja, enquanto a NSA conseguia processar 20% de tudo o que era
interceptado na dcada de 1980, a partir da exploso das novas
tecnologias (ICTs) nos anos 1990, atualmente a agncia no seria capaz de
processar mais do que 1% de todo o material interceptado. Processamento,
decodificao, traduo, armazenamento, recuperao e disseminao de
informaes de sigint so reas to ou mais decisivas para investimento
em pesquisa e desenvolvimento quanto o so as tecnologias, sensores e
plataformas de coleta. 59

Especialmente nos casos norte-americano e russo, alm de grandes

estaes terrestres de interceptao de comunicaes, tambm so
utilizados postos de escuta nas embaixadas em capitais estrangeiras (para
interceptao de comunicaes oficiais de curta distncia, inclusive
telefonia celular), centros regionais de operaes subordinados aos
principais comandos militares e ainda plataformas mveis, desde avies e
drones (UAVs) at navios e submarinos equipados com sensores e pessoal
especializado na coleta de sigint. 60 Desde a dcada de 1960, porm,
nenhuma plataforma to importante quanto os satlites de vigilncia
eletrnica e interceptao de comunicaes. Essas grandes orelhas ou
aspiradores de sinais comearam a ser postos em rbita espacial antes
mesmo dos satlites de coleta de imagens e constituem a maioria das
frotas de satlites espies. 61 Basicamente, existem atualmente trs tipos
principais de satlites de sigint:

1) Os satlites para interceptao de sinais eletrnicos no-

comunicacionais, lanados em rbitas circulares de baixa altitude, que so
conhecidos como ferrets. 62 No caso dos Estados Unidos, as sucessivas
geraes de constelaes desse tipo de satlite deram lugar, na dcada de
1990, a uma tentativa de consolidao de sistemas e misses com o que
anteriormente era um programa separado de satlites de vigilncia

46
ocenica. Aumentando a altitude orbital para cerca de 1.126 km e
diminuindo o ngulo das rbitas circulares, os novos satlites de vigilncia
ocenica so capazes de interceptar sinais de radares, telemetria de
msseis de cruzeiro e outras emisses de navios e submarinos a partir de
seus scanners e sensores passivos de microondas, infravermelho e
frequncias de rdio. Segundo Jeffrey Richelson (1999:187), a partir de
1994 os Estados Unidos desenvolveram uma nova gerao de satlites em
rbitas circulares de baixa altitude para a vigilncia eletrnica de alvos,
tanto martimos quanto terrestres.

2) Os satlites de interceptao de comunicaes utilizam rbitas

geosncronas e ngulos de inclinao do plano orbital em relao ao
equador prximos de zero grau. As rbitas geosncronas so atingidas a
uma altitude de 35.875 km. Como o perodo orbital aumenta dependendo
da altitude, ao atingir aquela altitude o perodo orbital do satlite ser de
1.436 minutos, prximo ou igual ao da Terra. Isso significa basicamente
que um satlite em rbita geosncrona parece estar estacionrio sobre um
ponto fixo acima do planeta, tornando-o ideal para a interceptao de
sinais comunicacionais. Ao contrrio dos satlites de baixa altitude com
perodos orbitais mais curtos, adequados vigilncia eletrnica, mas
muito curtos para a interceptao de comunicaes, os satlites
geoestacionrios so especialmente desenvolvidos para comint. Cada
satlite em rbita geo-estacionria cobre 42% da superfcie terrestre, o que
implica dizer que trs satlites separados entre si por uma distncia de
1200 ao longo da rbita geo-estacionria garantiriam uma cobertura
permanente de quase todo o planeta. 63

3) Digo quase todo o planeta porque a cobertura, na prtica, est

restrita s regies com latitude de 700 ao sul e ao norte. Acima dessas
latitudes as rbitas geosncronas proporcionam uma viso muito oblqua
da superfcie terrestre nos circulos polares rtico e Antrtico e os sinais
comunicacionais so distorcidos pelo longo percurso atravs da atmosfera.

47
Como a Unio Sovitica/Rssia tem considervel massa terrestre e grande
trfego martimo e areo ao norte dessa latitude, foram os soviticos que
primeiro utilizaram um tipo de rbita altamente elptica (conhecida como
Molniya) para otimizar seus sistemas de comunicao via satlite. Com
uma inclinao de 630 graus, as rbitas elpticas tm uma altitude de 450
km no perigeu e de 40.000 km de apogeu, com um tempo orbital de cerca
de 12h. Isso significa que o satlite passa pelo ponto mais distante da
Terra duas vezes ao dia, uma sobre a regio polar da Rssia e outra sobre
a regio polar do Canad. Enquanto os russos utilizam essas rbitas
altamente elpticas primariamente para suas comunicaes e
secundariamente para coleta de sigint, os Estados Unidos desenvolveram
frotas de satlites que tambm usam os mesmos parmetros orbitais
Molniya primariamente para interceptao de comunicaes e sinais
eletrnicos soviticos/russos e secundariamente para comunicaes e
controle de misses de suas foras militares atravs do plo norte.

Em 1998, o diretor do National Reconnaissance Office (NRO) dos

Estados Unidos anunciou que sua agncia estava desenvolvendo um novo
sistema de satlites de coleta de sigint cuja arquitetura e tecnologias de
processamento, combinadas com os novos sistemas de controle terrestre
das misses desenvolvidas pela National Security Agency (NSA),
permitiriam a substituio e consolidao num nico programa, j a partir
de 2002-2003, dos trs tipos de satlites atualmente em rbita. 64

Mesmo com uma diversidade relativamente menor de tipos de fontes

do que a rea de humint, as fontes da rea de sigint tambm podem ser
classificadas segundo uma pirmide de sensitividade, quantidade e valor.
Como lembra Michael Herman (1996:69-74), a ruptura dos cdigos e cifras
mais elevados de um adversrio permite um acesso aos contedos
comunicacionais de trfegos de mensagens que, embora no muito
volumosos, tm importncia equivalente ao de agentes do topo da pirmide
em humint. Numa escala intermediria encontram-se as informaes

48
decorrentes da anlise de trfego e DF (direction finding), enquanto na base
da pirmide esto as comunicaes sem codificao (plain text) e as
mensuraes de parmetros de sinais eletrnicos. As comunicaes
tendem a ser transmitidas em claro quando os riscos de interceptao
so considerados baixos, ou quando o valor para o adversrio
potencialmente baixo, ou ainda quando os custos da utilizao de
criptografia so elevados. Embora sigint seja uma rea em que h um
confronto muito claro entre medidas ativas de obteno de inteligncia e as
medidas defensivas de segurana informacional, a mesma dinmica
marca, de um modo ou de outro, as demais disciplinas de coleta,
especialmente a inteligncia de imagens.

Imint

Das trs fontes de informaes mais utilizadas na rea de

inteligncia, a chamada rea de inteligncia de imagens, ou imint (imagery
intelligence), a mais recente. Embora evidncias visuais tenham sido
importantes para as operaes militares desde muito antes da inveno da
fotografia, o surgimento da rea de imint como uma disciplina
especializada de coleta de informaes posterior ao uso da aviao
militar para reconhecimento e vigilncia, durante e aps as duas guerras
mundiais do sculo XX. Imagens fotogrficas, imagens televisionadas e
outros tipos de evidncias visuais tambm so obtidas por oficiais de
inteligncia, patrulhas de reconhecimento e equipes de vigilncia em terra
e no mar. Porm, o desenvolvimento de imint como uma disciplina
especializada de coleta de informaes deu-se fundamentalmente a partir
da associao entre o uso de cmeras fotogrficas e plataformas aero-
espaciais. 65

49
 Segundo William Odom (1997:79) e Jeffrey Richelson (1999:150), as
razes histricas da coleta e uso de evidncias visuais para a produo de
inteligncia remontam aos desenhos feitos por oficiais militares em
misses de reconhecimento. Tanto o mapeamento cartogrfico quanto o
desenho (do terreno, panoramas, fortificaes, portos etc) historicamente
fizeram parte das habilidades necessrias para o planejamento e execuo
de operaes militares. Entretanto, as atuais plataformas aero-espaciais
para a coleta de evidncias visuais tm antepassados mais recentes na
companhia de aerostiers (balonistas) organizada pelos franceses depois da
Revoluo de 1789, ou nas tentativas semelhantes de utilizao de bales
para misses de reconhecimento, feitas pelas tropas da Unio durante a
guerra civil norte-americana de 1861-1865 e, mais ao final do sculo XIX,
pelos exrcitos britnico e alemo. A partir da I Guerra Mundial, cmaras
fotogrficas passaram a ser instaladas em avies enviados em misses de
reconhecimento. O maior alcance das aeronaves na poca da II Guerra
Mundial permitiu uma utilizao mais arrojada dos vos de
reconhecimento aero-fotogrfico, com cobertura do prprio territrio
inimigo. Utilizando cmaras, filmes e lentes cada vez mais aperfeioados
para fotos verticais e oblqas, montadas em aeronaves de caa e
bombardeiros adaptados, foi possvel uma explorao mais intensa e
sistemtica de evidncias visuais na produo de inteligncia. 66 Com o
aprofundamento da Guerra Fria depois de 1945, a natureza do territrio
da Unio Sovitica e a falta de acesso a outras fontes de informao (e.g.
humana e ostensiva) levaram os Estados Unidos a intensificar as misses
aero-fotogrficas de grande altitude sobre o territrio sovitico e na sua
periferia mais imediata. O desenvolvimento de sistemas e plataformas
especializados na coleta de inteligncia de imagens acrescentou desde
ento uma camada especfica dinmica competitiva e conflitiva que
marcaria a Guerra Fria entre Estados Unidos e Unio Sovitica. 67

50
 Os riscos diplomtico-militares derivados da violao do espao
areo de naes soberanas em tempo de paz e, principalmente, a ameaa
representada pelo aperfeioamento das contramedidas defensivas de
deteco e interceptao dos avies de espionagem, levaram a maioria dos
pases a uma utilizao relativamente restrita dos vos clandestinos de
reconhecimento fotogrfico. At 1960, porm, os Estados Unidos
utilizaram vrios tipos de aeronaves para misses clandestinas de
reconhecimento sobre o territrio sovitico, especialmente porque durante
algum tempo os avies especializados U-2s, de alta velocidade, alcance e
altitude, eram inalcanveis pelos interceptadores soviticos. Embora
esses avies tenham sido e ainda sejam utilizados em uma variedades de
lugares e misses, o episdio da derrubada de um deles por caas
soviticos em 1960 foi o marco de uma nova etapa no desenvolvimento da
rea de imint. 68 No comeo daquela dcada os Estados Unidos e, logo
depois, a Unio Sovitica, conseguiram pela primeira vez orbitar satlites
espies capazes de sobrevoar os territrios adversrios e fotografar alvos
numa escala impensvel com os sistemas at ento disponveis. 69

A despeito do alto grau de segredo que cerca os programas militares

de satlites de imagens, entre 1967 (quando foi assinado o Outer Space
Treaty) e 1992 (quando foi assinado o Open Skies Treaty) o restrito clube
das potncias que dispem de capacidades de coleta de imint a partir de
plataformas espaciais aceitou mais ou menos tacitamente a inevitabilidade
desses sobrevos. Com recursos muito mais limitados do que aqueles dos
quais dispem os Estados Unidos e Rssia, esses pases incluem (ou
passaro a incluir nos prximos anos) a Frana, Japo, ndia, China,
Israel, frica do Sul, Canad, Coria do Norte e Taiwan. Ao longo das trs
ltimas dcadas, algumas das vantagens tcnicas e polticas dos satlites
alcanaram mesmo aos pases que no tm frotas prprias, na medida em
que tornaram-se disponveis imagens vendidas comercialmente com
melhor resoluo. 70 De modo geral, dois desenvolvimentos contribuiram

51
para tornar a disciplina de imint cada vez central para dinmica
operacional das atividades de coleta de inteligncia.

Em primeiro lugar, os satlites de imagens podem sobrevoar o

territrio de um pas sem que isso seja considerado pela lei internacional
uma violao do espao areo nacional. Basicamente, satlites de imagens
movimentam-se em rbitas circulares de altitude relativamente mais baixa
do que os satlites de sigint (e.g. os satlites de imint norte-americanos
conhecidos como KH-11 advanced operavam com 241km de perigeu e
965km de apogeu). Em rbitas circulares, a altitude orbital definida
segundo as necessidades de maior preciso das imagens coletadas ou de
maior amplitude de rea a ser coberta em cada passagem peridica sobre
as mesmas reas de interesse. Lanando os satlites com uma inclinao
de cerca de 980 em relao ao plano orbital da Terra, pode-se rotar a rbita
gradualmente ao longo do ano para compensar o efeito da passagem da
Terra em torno do sol. Isso garante que as imagens fotogrficas sobre uma
regio sero obtidas sempre com as mesmas condies de luz solar,
auxiliando o trabalho de fotogrametria e interpretao. As sucessivas
geraes de satlites de imint foram aperfeioadas em relao ao tempo de
permanncia em rbita, flexibilidade para o ajuste de parmetros
orbitais, aos sistemas de transmisso de dados e em relao carga til
(payload). 71

Enquanto os primeiros satlites registravam suas imagens em filmes

que, uma vez expostos, eram ejetados e precisavam ser recolhidos depois
de sua reentrada na atmosfera, com a utilizao de sistemas ticos digitais
a partir da dcada de 1980, as fotografias e outras imagens digitais
passaram a ser transmitidas automaticamente para estaes de controle
em terra, diretamente ou atravs de satlites de comunicao em rbitas
intermedirias. Isso permitiu o aumento da vida til dos satlites e maior
agilidade no ciclo de coleta e processamento. Depois da Guerra do Golfo de
1990-1991, houve intensa discusso no Congresso norte-americano sobre

52
a viabilidade de se transmitirem diretamente e em tempo real as imagens
de satlites para os comandantes de unidades terrestres, para avies de
combate e navios de guerra atuando no teatro de operaes. Finalmente,
importante destacar uma vez mais que a amplitude da rea coberta pela
passagem de um nico satlite de imagens corresponde a vrias misses
de esquadres inteiros de avies especializados operando em condies
ideais. 72

Em segundo lugar, vale esclarecer que a importncia crescente da

coleta de imagens para a produo de inteligncia determinada tambm
pelo aperfeioamento tecnolgico das cmaras, lentes, sensores e sistemas
utilizados numa variedade de plataformas, especialmente os satlites.
Aperfeioamentos ticos nas lentes e cmaras fotogrficas aumentaram
enormemente a preciso e a amplitude das fotografias analgicas e
digitais, que hoje abarcam centenas de quilmetros quadrados de rea e
tm resoluo definida na escala de centmetros. 73 Alm de explorar os
limites da luz visvel ao olho humano no espectro eletromagntico, a rea
de coleta de imagens tambm passou a utilizar sensores para a produo
de imagens a partir de outras pores do espectro.

Como as imagens baseadas na luz visvel ou nas pores prximas

ao infravermelho dependem do reflexo da radiao solar nos objetos e no
do registro das radiaes emitidas pelos prprios objetos, as imagens
resultantes de sensores ticos s podem ser produzidas sob a luz do dia e,
no caso das plataformas aero-espaciais, em condies metereolgicas
favorveis, com poucas nuvens. A partir do final da dcada de 1980,
classes adicionais de satlites de imint norte-americanos e
soviticos/russos passaram a contar com novos sensores que registram
imagens a partir do calor emitido pelos objetos (infravermelho), tornando-
os operacionais tambm durante a noite, e tambm com sensores que
formam imagens a partir do uso de radares de abertura sinttica (SAR).
Embora com uma resoluo pior do que aquela possibilitada por sensores

53
eletro-ticos e termais, o uso de radares para a formao de imagens a
partir de satlites tem como grande vantagem o fato de que as ondas de
rdio no so atenuadas pelo vapor dgua presente na atmosfera, o que
permite que tais sensores sejam empregados mesmo sobre alvos e regies
encobertos por nuvens. 74

Como informa Jeffrey Richelson (1999:152), a coleta simultnea de

imagens de um mesmo alvo por sensores operando em mltiplas bandas
discretas do espectro eletromagntico (MSI, ou multispectral imagery)
permite uma explorao sinrgica dessas evidncias visuais. Alm disso,
tambm possvel empregar sensores que operam em bandas espectrais
contgas incluindo luz visvel, infravermelho, termo-infravermelho,
ultravioleta e ondas de rdio (HSI, ou hyperspectral imagery). Os dados
produzidos por esses sistemas de coleta permitiriam a identificao da
forma, densidade, temperatura, movimento e composio qumica dos
objetos. 75 Supe-se que a complexidade tcnica seja ainda proibitiva e que
os recursos disponveis para a explorao desse tipo de imagens sejam
restritos mesmo no caso das potncias centrais, o que talvez explique
porque a literatura tende a incluir MSI e HSI como parte da disciplina de
masint, no de imint.

A despeito da crescente importncia do reconhecimento e da

vigilncia a partir de plataformas aero-espaciais para a produo de
evidncias visuais (mapas, fotografias e outros tipos de imagens), existem
algumas limitaes extrnsecas e intrnsecas utilizao de imint como
fonte de informaes para a produo de inteligncia.

A principal limitao externa ao tipo de evidncia em si mesma so

os custos de obteno. Com observou William Burrows (1999:17), com um
custo de alguns bilhes de dlares para desenvolver e lanar satlites de
coleta de imagens com resoluo aproximada de 10cm, esse um tipo de
investimento que poucos pases podem fazer. Mesmo aqueles que podem
necessitam avaliar cuidadosamente suas percepes de ameaa e

54
prioridades na rea de defesa nacional e poltica externa. Mesmo que o
acesso a fotos comerciais com resoluo igual ou inferior a 1m tenha sido
facilitado pelo final da Guerra Fria e pela guerra de preos entre Rssia,
Europa e Estados Unidos (afinal, sensoriamento remoto um mercado
estimado em 17 bilhes de dlares para a dcada de 2000), os controles de
segurana nacional ainda existem e o acesso s imagens regulado pelos
interesses dos governantes dos pases que tm frotas de satlites.

Do ponto de vista das limitaes intrnsecas rea de imint, Michael

Herman (1996:76-77) destaca trs aspectos importantes. Em primeiro
lugar, mesmo com a utilizao cada vez mais intensa de software para
processamento de imagens, fotogrametria e identificao automatizada de
alvos, a interpretao das imagens obtidas por satlites, avies e drones
uma atividade essencialmente humana, que demanda pessoas com
habilidades especiais cuja formao demorada e artesanal. 76 Em
segundo lugar, por mais precisas que sejam as imagens e por mais ampla
que seja a cobertura dos sistemas de reconhecimento, tratam-se
principalmente de fotografias e outros tipos de imagem fixas, uma vez que
as plataformas atuais esto sujeitas a um trade-off entre a quantidade de
passagens sobre uma mesma coordenada e a amplitude da cobertura.
Mesmo que drones e sistemas espaciais integrados com um nmero maior
de satlites mais simples possam prover vigilncia permanente sobre
determinados alvos em movimento (imagens televisivas) esse ainda um
recurso limitado mesmo para os Estados Unidos e a Rssia. O terceiro e
mais importante aspecto limitador do alcance da disciplina de imint
decorre do fato trivial de que, independente da sofisticao dos sistemas,
lentes, antenas, plataformas e mesmo da habilidade dos fotogrametristas e
intrpretes, no se pode ver o que est escondido ou ainda no foi
construdo. Grandes alvos fixos ainda so os alvos mais vulnerveis e
suscetveis vigilncia dos sistemas de imint. 77

55
 Embora esse tipo de limitao resultante das contramedidas de
segurana tomadas por um adversrio seja comum a todas as disciplinas
de coleta (no caso de imint, trata-se principalmente da camuflagem ou,
como corrente cham-la a partir da grande expertise acumulada pelos
russos, da arte da maskirovka), na rea de imint isso mais dramtico
justamente em funo da expectativa de que a revoluo da imagem
desencadeada a partir da dcada de 1970 poderia tornar os adversrios
transparentes para os servios de inteligncia das superpotncias. Na
verdade, at aqui as novas capacidades de coleta e de contra-medidas
acrescentaram apenas vrios nveis de complexidade dinmica
operacional que ope inteligncia e segurana, tema sobre o qual se dever
discutir um pouco mais adiante. Antes, porm, ser necessrio fazer um
brevssimo comentrio sobre as reas de masint e osint, bem como sobre a
etapa da anlise e disseminao dos produtos no ciclo da atividade de
inteligncia.

Masint

Na verdade, a rea conhecida como inteligncia derivada de

mensurao e assinaturas (masint, ou measurement and signature
intelligence) est longe de ter a mesma coerncia que tm as trs
disciplinas de coleta mais tradicionais. O uso do termo vem se
generalizando nos Estados Unidos desde 1986, como uma tentativa de
classificar e agrupar uma srie de atividades, programas e sensores
especializados que no eram facilmente acomodados nas prticas mais
estabelecidas de coleta de evidncias visuais ou comunicacionais a partir
do uso de meios tcnicos. A unificao desse conjunto de atividades sob
uma mesma rubrica deveu-se muito mais a uma necessidade
organizacional do que a algum trao em comum entre os fenmenos

56
observados, ou mesmo entre os meios tcnicos utilizados para monitor-
los. 78

No contexto norte-americano, fazem parte da rea de masint desde a

coleta e o processamento tcnico de imagens hiperspectrais e
multiespectrais, at a interceptao de sinais de telemetria de msseis
estrangeiros sendo testados, passando pelo monitoramento de fenmenos
geofsicos (acsticos, ssmicos e magnticos), pela medio dos nveis de
radiao nuclear na superfcie terrestre e no espao, pelo registro e anlise
de radiaes no intencionais emitidas por equipamentos eletrnicos e
radares e, para ficar por aqui, pela coleta e anlise fsico-qumica de
materiais (efluentes, partculas, resduos, partes de equipamentos
estrangeiros etc.).

Segundo Jeffrey Richelson (1999:214-240), pelo menos trs tipos de

satlites norte-americanos carregam sensores dedicados para a coleta de
masint: 1) Os satlites do Defense Support Program (DSP) so equipados
com sensores infravermelhos (diferentes dos sensores utilizados para a
produo de imagens) capazes de detectar o lanamento e monitorar a
trajetria de msseis balsticos. Os dados derivados desses sensores
permitem a identificao dos tipos de combustveis utilizados e das
assinaturas espectrais associadas a diferentes sistemas de msseis. Em
tese, quaisquer eventos terrestres que gerem suficiente radiao
infravermelha para ser detectada do espao podem ser mensurados e
identificados pelos sensores dos satlites DSP. 2) Os satlites NAVSTAR
Global Positioning System (GPS) so equipados com sistemas de deteco
de exploses nucleares (NUDET). Embora a misso primria dos satlites
NAVSTAR seja prover dados precisos sobre localizao para fins de
aquisio de alvos e navegao, a rbita quase-circular de 17,7 mil Km de
altitude da constelao de 21 satlites NAVSTAR fez com que o Pentgono
a utilizasse tambm para o monitoramento global de detonaes nucleares,
que podem ser detectadas por sensores de raios X, raios gama e pulso

57
eletromagntico. 3) Tambm os satlites metereolgicos de uso militar
(DMSP) so equipados com sensores para radiao eletromagntica e
tracking de fragmentos de exploses nucleares na atmosfera. 79

Alm de sensores instalados em espaonaves, outros meios tcnicos

utilizados pelos Estados Unidos para a coleta de masint envolvem
plataformas aero-transportadas para a deteco e recolhimento de
amostras de agentes qumicos e bacteriolgicos na atmosfera, estaes
fixas para vigilncia de msseis (tais como a estao de radar phased
array COBRA DANE, localizada na ilha Shemya no Alaska), laboratrios
sismolgicos do centro de inteligncia tcnica da Fora Area, radares
passivos embarcados em navios de guerra, para monitoramento de
veculos espaciais de reentrada, redes submarinas de hidrofones para
monitoramento acstico de submarinos e de espaonaves sobrevoando o
oceano etc. 80 Infelizmente, as poucas informaes disponveis sobre a
natureza das atividades de masint dizem respeito a esse pas. Tal
diversidade de meios de coleta e tipos de dados coletados decorre no
apenas da complexidade tcnico-cientfica dos fenmenos observados, mas
tambm da prpria escala das operaes e foras militares dos Estados
Unidos.

Uma das principais funes da rea de masint a coleta de

informaes sobre caractersticas singulares as assinaturas - de sistemas
de armas, veculos de combate, aeronaves, embarcaes e radares para a
montagem de bancos de dados e posterior emprego em sistemas de
aquisio de alvo, ou para a produo de inteligncia militar e o
monitoramento de tratados internacionais, especialmente na rea nuclear.

58
Osint

A disseminao de bases eletrnicas de dados pblicas e privadas,

acessveis via Internet, aumentou imensamente o papel da coleta de
inteligncia a partir de fontes ostensivas mais ou menos especializadas. A
chamada inteligncia de fontes ostensivas, ou osint (open sources
intelligence), sempre foi importante para qualquer sistema governamental
de inteligncia, mas h um razovel consenso na literatura que sua
importncia cresceu recentemente no contexto da chamada exploso
informacional da ltima dcada. 81

De modo geral, osint consiste na obteno legal de documentos

oficiais sem restries de segurana, da observao direta e no
clandestina dos aspectos polticos, militares e econmicos da vida interna
de outros pases ou alvos, do monitoramento da mdia (jornais, rdio e
televiso), da aquisio legal de livros e revistas especializadas de carter
tcnico-cientfico, enfim, de um leque mais ou menos amplo de fontes
disponveis cujo acesso permitido sem restries especiais de segurana.
Quanto mais abertos os regimes polticos e menos estritas as medidas de
segurana de um alvo para a circulao de informaes, maior a
quantidade de inteligncia potencialmente obtida a partir de programas de
osint.

Mesmo sob condies mais restritivas de segurana, o volume de

informaes ostensivas disponveis tende a ser muito alto. Por exemplo,
sabe-se atualmente que durante a Guerra Fria um programa conjunto da
CIA e da U.S. Air Force resumia e/ou traduzia inteiramente a maioria das
publicaes tecno-cientficas da Unio Sovitica. J em 1956, isso
significava o resumo/traduo do contedo de 328 peridicos cientficos e
cerca de 3.000 livros e monografias por ano. Com o final da Guerra Fria, a
acelerao da globalizao e o advento das novas tecnologias de
informao e comunicao (ICTs), a disponibilidade de fontes ostensivas

59
aumentou enormemente. De acordo com declaraes do ento Deputy
Director of Central Intelligence (DDCI), em 1992 o servio de vigilncia de
mdia estrangeira da CIA (o Foreign Broadcast Information Service - FBIS)
monitorava 790 horas semanais de programao de TV em 50 pases e 29
lnguas diferentes. As estaes de monitoramento do FBIS eram ento
localizadas em lugares to diferentes quanto Abidjan, Am, Assuno,
Bangkok, Cidade do Panama, Hong Kong, Islamabad, Key West, Londres,
Mbabane, Nicsia, Okinawa, Seul, Tel Aviv e Viena. Alm de publicaes
tecno-cientficas e mdias convencionais, em 1997 os programas de osint
da CIA e da DIA j dispunham de acesso comercial a cerca de oito mil
bases de dados eletrnicas via Internet, alm da assinatura de dois mil
peridicos eletrnicos. 82 No caso dos Estados Unidos, os principais
programas e escritrios responsveis pela coleta de informaes ostensivas
so as prprias agncias e departamentos encarregados da etapa de
anlise no ciclo de inteligncia.

Alis, uma caracterstica comum a todas as disciplinas de coleta de

inteligncia discutidas nessa seo a quantidade significativa de trabalho
envolvida no processamento e pr-anlise de volumes crescentes de informao.
As agncias de coleta so obrigadas a processar volumes crescentes de
informaes, tais como dados de telemetria e sinais eletrnicos, processamento
digital de fotos e imagens, decodificao de mensagens, traduo de materiais em
lngua estrangeira etc. Mesmo o teste sistemtico da confiabilidade e acuidade
das fontes humanas precisa ser feito antes que os relatrios de humint sejam
encaminhados para os setores responsveis pela anlise e disseminao. Alm da
desproporo entre a quantidade de dados brutos coletados e a capacidade das
organizaes processarem de forma gil as informaes, uma conseqncia
adicional desse fenmeno que alguns tipos de informaes efetivamente
produzidas ainda na etapa de coleta, especialmente as mais efmeras e de uso
diplomtico ou militar imediato, precisam ir direto para os usurios finais sem
passar pela etapa de anlise e produo final (all-sources analysis).

60
 Mesmo considerando essa etapa de processamento e pr-anlise, pode-se
concordar com a afirmativa de Michael Herman (1996), segundo a qual os
coletores so especialistas em disciplinas, com suas fontes, tecnologias e
tcnicas peculiares e nicas, enquanto analistas so especialistas em temas,
reas e problemas. Os analistas tm a responsabilidade de avaliar as evidncias
obtidas sobre esses temas e problemas, produzir relatrios e informes e
dissemin-los para os comandantes militares e os governantes. Essa parte do
ciclo da inteligncia que ser comentada a seguir.

1.2.2 - Anlise e Disseminao:

A atividade de anlise e produo de inteligncia assemelha-se ao

que fazem outros sistemas de informao que apiam decises
governamentais em pelo menos um aspecto: na necessria separao entre
a produo de conhecimento relevante para a deciso e a defesa de uma
alternativa especfica de curso de ao (policy advocacy). Obviamente, isso
muito mais uma prescrio normativa do que uma realidade nos
processos de tomada de deciso governamental. 83 Ainda assim, essa e
outras instituies especializadas no provimento de informaes e na
produo de conhecimento no justificariam sua existncia se isso fosse a
mesma coisa que o aconselhamento, o planejamento ou a formulao e
execuo de polticas. 84

Nesse sentido, o ethos profissional da atividade de anlise em

inteligncia e suas regras de produo de conhecimento so as mesmas
que governam qualquer outra atividade de pesquisa. Tambm como em
qualquer outra atividade desse tipo, os servios de inteligncia podem cair
bem abaixo dos padres esperados de iseno, relevncia e qualidade das
anlises produzidas. 85

Por outro lado, os problemas sobre os quais so elaboradas as

anlises variam conforme as necessidades dos usurios. H vrias formas

61
de classificar tais necessidades e os tipos de inteligncia resultantes. Tais
classificaes variam um pouco conforme o pas e mesmo conforme o foco
na rea de anlise, produo ou disseminao. 86

Um dos mais influentes autores norte-americanos nessa rea, o ex-

professor da Universidade de Yale e ex-diretor do Office of National
Estimates da CIA, Sherman Kent (1949), por exemplo, dividia os produtos
analticos segundo a funo esperada e o foco temporal
(presente/passado/futuro). Resultava desse critrio uma separao entre
inteligncia sobre fatos correntes (chamada de relatorial), inteligncia
sobre caractersticas bsicas e estveis dos alvos (chamada de descritiva),
ou sobre tendncias futuras (chamada de inteligncia avaliativa ou
prospectiva). Um quarto tipo especial seria a inteligncia sobre ameaas
mais ou menos imediatas, tambm chamados de alertas (warning
intelligence). A tipologia de Kent ainda empregada em muitos livros e
documentos governamentais. 87

No entanto, as categorias de trabalho mais utilizadas

convencionalmente na rea de anlise e produo de inteligncia ainda so
organizadas segundo disciplinas acadmicas, dividindo os produtos finais
em, por exemplo, inteligncia poltica (e.g. como os militares russos
reagiro expanso da NATO para o leste europeu?), militar (e.g. como
funcionam os sistemas de aquisio de alvo das novas armas anti-
balsticas norte-americanas em desenvolvimento?), cientfica e tecnolgica
(e.g. quais as prioridades atuais de pesquisa em sistemas ticos e lasers
direcionais nos dez principais laboratrios europeus?), econmica (e.g.
quais as conseqncias da reestruturao do sistema bancrio japons
para as decises de investimento dos pases do leste asitico?) e mesmo
sociolgica (e.g. como a composio demogrfica e religiosa do Cucaso
norte condiciona as chances do fundamentalismo wahabita expandir-se no
flanco sul da Rssia?).

62
 Do ponto de vista dos alvos das operaes de inteligncia, eles
costumam ainda ser divididos em transnacionais (terrorismo, crime
organizado etc), regionais (frica Austral, Unio Europia etc), nacionais
(Estados Unidos, China etc) e sub-nacionais (grupos militantes armados
etc).

Segundo autores como David Kahn (1995) e Michael Herman (1996),

a diferena crucial dar-se-ia justamente entre as anlises produzidas sobre
as coisas e as capacidades e a inteligncia sobre os significados e
intenes. Os diferentes meios de coleta e os distintos mtodos de anlise
seriam mais ou menos adequados a cada um desses tipos de inteligncia.
Por exemplo, uma foto de satlite pode fornecer uma evidncia forte e
irrefutvel sobre a localizao precisa de um porta-avies, mas somente a
interceptao e decodificao de suas comunicaes pode fornecer uma
forte indicao ex ante sobre qual sua misso.

Na prtica, porm, a maioria dos meios de obteno e procedimentos

de anlise de informaes lida com os dois tipos de inteligncia ao mesmo
tempo. Na rea de inteligncia de sinais, por exemplo, quando o sistema de
C3I (comando, controle, comunicaes e inteligncia) de uma fora armada
penetrado isso garante acesso ao contedo das mensagens, mas tambm
permite localizar materialmente a ordem de batalha do inimigo atravs da
identificao dos emissores (direction finding) e do mapeamento dos
parmetros dos sinais. Alis, de modo geral, mensagens interceptadas
fornecem informaes sobre intenes e significados (ordens transmitidas,
planos, requisies, relatrios etc.), mas tambm sobre capacidades e
coisas (equipamentos, logstica, desempenho operacional etc.). Mas isso
no quer dizer de modo algum que inteligncia de sinais (sigint) seja
intrinsecamente superior inteligncia de imagens (imint).

O que existe so diferentes tipos de adaptabilidade a inferncias

analticas e, consequentemente, uma maior afinidade entre certas
disciplinas de coleta e certas reas de anlise. Por exemplo, quando a

63
questo analtica relevante saber se um determinado governo possui ou
no ogivas qumicas, amostras ou pelo menos fotos das mesmas so
evidncias mais fortes do que mensagens interceptadas do estado-maior
mencionando sua existncia. Por outro lado, a vulnerabilidade da
inteligncia de sinais s contramedidas defensivas de um alvo maior do
que a da inteligncia de imagens. Uma fora tarefa naval atravessando um
oceano para fazer um ataque surpresa pode observar silncio de rdio ou
aumentar o nvel de segurana de sua criptografia, mas no pode
esconder-se facilmente de operaes de reconhecimento areo,
especialmente de um inimigo que disponha de cobertura de satlites para
vigilncia ocenica. Por isso que se diz que a adaptabilidade das
diferentes fontes de inteligncia a inferncias depende dos problemas
analticos a serem resolvidos.

Enfim, o prprio esforo de categorizar a atividade de inteligncia

deve ser visto ao mesmo tempo como uma necessidade administrativa e
como um imperativo epistemolgico. Para dar uma idia de como os pases
da NATO alocaram recursos em inteligncia na dcada de 1990, Michael
Herman (1996:54) organizou a seguinte hiptese de trabalho por categoria
de investimento e no por volume de produo: Inteligncia de defesa, para
suporte s operaes militares (SMO), suporte ao projeto de fora,
monitoramento das dinmicas internacionais de armamentos e
proliferao nuclear, cerca de 35%. Vigilncia de conflitos internacionais e
insurgncias, cerca de 15%. Inteligncia sobre a poltica interna de outros
pases, bem como suas respectivas polticas externas, inclusive
econmicas, cerca de 20%. Suporte ttico para negociaes diplomticas
bilaterais, fruns econmicos multilaterais e outras negociaes
internacionais, cerca de 10%. Inteligncia externa e interna sobre
terrorismo, cerca de 10%. Contra-inteligncia, subverso e narcotrfico,
10%. Supondo-se que essa alocao hipottica reflita - ainda que
remotamente - a realidade dos requerimentos e produtos informacionais

64
dos pases da NATO, ela indica uma grande continuidade a despeito da
retrica oficial sobre as novas ameaas - da agenda de segurana nacional
dos pases centrais do sistema internacional no imediato ps-Guerra
Fria. 88

Mas, voltando ao problema das dinmicas operacionais e fluxos

informacionais na atividade de inteligncia, de modo geral essa etapa da
anlise pode ser vista como um funil que recebe informaes de fontes
diversas, no necessariamente e nem principalmente secretas, analisa e
produz a inteligncia propriamente dita. Os produtos finais vo desde
sumrios dirios/semanais sobre temas correntes at estudos mais
aprofundados sobre tendncias e problemas delimitados a partir de
critrios espaciais ou funcionais. Alm de avaliar tendncias e tentar
descrever a realidade, os produtos de inteligncia visam tambm a
antecipar eventos cruciais, tanto fornecendo alerta avanado quanto
contribuindo para a formulao de polticas, planos operacionais e projetos
de fora. As bases de dados e a produo de inteligncia para referncia
(bancos biogrficos, de assinaturas de sistemas de armas, vetores e
plataformas, de dados cartogrficos e de elevao de terreno etc.)
constituem uma camada intermediria e fundamental, que alimenta tanto
os produtos analticos de consumo mais imediato quanto as estimativas e
estudos mais estruturados e voltados para o mdio e longo prazo.
Costuma-se dizer que a qualidade das bases de dados e o grau de
preparao dos prprios analistas so os principais indicadores da
qualidade de uma organizao de inteligncia. 89

Uma vez produzidas as anlises, elas so disseminadas para os

diversos usurios finais, responsveis pela tomada de decises e pelo
planejamento e execuo de polticas. Feito isso, nada garante que os
relatrios de inteligncia tero qualquer impacto sobre as decises
tomadas ou no tomadas. Um ponto importante para a compreenso do
ciclo da inteligncia ter claro que as anlises e produtos de inteligncia

65
so apenas um dos diversos fluxos informacionais (inputs) que influenciam
o processo de tomada de decises, e que relatrios especficos podem ser
mais ou menos importantes para certas decises governamentais
especficas. 90

Disseminao tende a ser o elo mais sensvel do ciclo da inteligncia.

Em boa parte porque a diversidade de usurios muito grande, suas
necessidades obedecem a ritmos temporais especficos e a situao torna-
se mais complexa ainda porque os prprios analistas de inteligncia
constituem um tipo de usurio dos coletores. Alm disso, como alguns
relatrios de inteligncia especialmente nas reas de sigint e imint
precisam seguir diretamente das unidades de coleta para os usurios
finais, todos esses fluxos contribuem para tornar complexo e confuso o
que a primeira vista parece ser um ciclo com estgios claros e papis
definidos. Nesse contexto, as etapas de disseminao e de avaliao
tendem a sobrepor-se uma outra. Embora difceis de mensurar, existem
indicadores de desempenho objetivos sobre a qualidade e o impacto dos
produtos de inteligncia nos processos de tomada de decises, e tambm
formas de monitorar o grau de satisfao dos usurios durante e aps a
fase de disseminao. 91

A utilizao crescente de arquiteturas virtuais de trabalho nas

organizaes de inteligncia coloca novos desafios e possibilidades para a
explorao de ferramentas de processamento, armazenamento, anlise,
produo, disseminao e avaliao de inteligncia de forma mais segura e
gil. Obviamente os aspectos de segurana informacional so decisivos
nesse tipo de utilizao de redes corporativas interconectadas Internet,
mas vale destacar aqui a multiplicidade de ferramentas e servios
possibilitados pela digitalizao de informaes e sua disponibilizao em
diferentes formatos e mdias para as diversas organizaes e indivduos ao
longo do ciclo. O crescimento do chamado Intelink, a rede que integra as
diversas organizaes de inteligncia do governo norte-americano, pode

66
bem ilustrar a centralidade das novas tecnologias. Em 1994, quando
iniciou suas operaes, o Intelink j operava com mais de quatrocentos
servidores e centenas de milhares de usurios, sendo que apenas a
camada de servios com restrio de acesso para informaes classificadas
como secret, j provia acesso para 265 mil usurios interligados atravs de
redes de fibras ticas ou via satlite. 92

Em resumo, a complexidade dos requerimentos informacionais, os

problemas de relacionamento entre usurios e produtores, os requisitos
tcnicos das disciplinas de coleta, as limitaes decorrentes da necessria
separao entre as etapas especializadas do ciclo, os problemas de
mensurao e de obteno de feedback sobre a qualidade e a eficincia da
inteligncia disseminada para os processos decisrios relevantes, tudo isso
diz respeito dinmica operacional interna do ciclo da atividade de
inteligncia. Na prxima seo ser preciso comentar um pouco sobre uma
outra dinmica, relativa ao confronto entre inteligncia e segurana.

1.3 Segurana de Informaes e Contra-

Inteligncia:

A dinmica operacional mais elementar da rea de inteligncia, e

tambm a menos compreendida porobservadores externos, aquela
engendrada a partir do seu conflito com as medidas de segurana que so
tomadas por um alvo potencial para proteger suas informaes. Partindo
da definio restrita de inteligncia adotada no comeo desse captulo e
correndo de novo o risco da simplificao exagerada enquanto a
inteligncia procura conhecer o que os comandantes e governantes que a
dirigem necessitam saber sobre as ameaas e problemas relativos
segurana do Estado e dos cidados, a rea de segurana de informaes
(infosec, ou informations security) procura proteger as informaes que,

67
uma vez obtidas por um adversrio ou inimigo por exemplo atravs das
operaes de inteligncia de um governo estrangeiro -, poderiam tornar
vulnerveis e inseguros o Estado e os cidados. A rea de inteligncia e a
rea de segurana exercem funes simtricas e mutuamente
dependentes. 93

A incompreenso dessa dinmica conflitiva freqentemente resulta

de um senso comum que iguala inteligncia e segurana como se fossem
uma e a mesma coisa. No se trata da mesma coisa e, embora existam
confuses terminolgicas em abundncia nessa rea, tampouco creio que
o problema seja apenas nominal. 94 Do ponto de vista operacional,
enquanto a principal misso da rea de inteligncia tentar conhecer o
outro, a principal misso da rea de infosec garantir que os outros s
conhecero o que quisermos que eles conheam sobre ns mesmos. As
duas misses so cumpridas no Estado contemporneo por organizaes
distintas, sendo que segurana pode ser considerada uma funo gerencial
nas organizaes civis e uma responsabilidade do comando nas
organizaes militares. Mas a confuso ocorre porque as duas atividades
existem simultaneamente e interagem de forma mais ou menos sinrgica
para cada ator envolvido num conflito informacional. Por outro lado, a
dialtica entre inteligncia e segurana mais complexa do que a mera
dicotomia ofensivo/defensivo capaz de descrever. 95

Pode-se pensar a segurana informacional como sendo formada por

trs componentes relativamente autnomos entre si: contramedidas de
segurana (SCM), contra-inteligncia (CI) e segurana de operaes
(OPSEC).

O primeiro componente formado pelas medidas de proteo que

espelham as capacidades adversrias de obteno de informaes. Tais
medidas vo desde programas de classificao de segredos
governamentais, armazenamento especial, regras de custdia e
transmisso de documentos, restries fsicas de acesso aos prdios e

68
arquivos para pessoas no autorizadas, investigaes do pessoal
empregado antes da concesso de credenciais de acesso s informaes
classificadas e vigilncia sobre seus contatos com pessoal externo e
estrangeiros, at as vrias polticas e camadas de segurana eletrnica nas
redes de computadores e o uso de criptografia para a preservao da
segurana das comunicaes (comsec). Na rea militar, esse conjunto de
contramedidas de segurana (SCM, ou security countermeasures) inclui
ainda o uso de camuflagem para evadir-se dos sensores de imint das foras
inimigas, redues de emisses no-intencionais e de assinaturas como
medidas contra masint, treinamento para resistir a interrogatrios e outras
medidas preventivas contra a coleta de humint. Programas de
sensibilizao e educao na rea de proteo ao conhecimento
enquadram-se nessa primeira famlia de aes na rea de infosec. 96

O segundo conjunto de medidas de infosec depende da identificao

das operaes de coleta de inteligncia de um adversrio, da deteco e
neutralizao dos meios intrusivos de obteno de informaes utilizados
por um governo ou organizao considerados hostis. Embora o foco
tradicional da rea de contra-inteligncia (CI, ou counterintelligence) tenha
sido na contra-espionagem, o alcance das medidas de neutralizao das
operaes de coleta de inteligncia de um adversrio vo muito alm da
identificao e represso de suas redes de coleta de humint. Como
escreveu Michael Herman (1996:168), um agente pode ser preso, um
oficial de inteligncia estrangeiro atuando sob cobertura diplomtica pode
ser expulso do pas depois de declarado persona non grata, mas tambm
os microfones e escutas telefnicas podem ser varridos eletronicamente e
desativados, os avies de imint e sigint podem ser abatidos ou forados a
pousar, navios de coleta de sigint podem ser capturados em caso de
violao de guas territoriais etc. Para todas essas medidas, os
conhecimentos acumulados pela rea de contra-inteligncia so
fundamentais.

69
 Em terceiro lugar, por segurana das operaes (opsec) entende-se
aqui o conjunto de procedimentos que visam a identificar quais as
informaes sobre equipamentos, operaes, capacidades e intenes
seriam crticas para um adversrio obter e, a partir dessa anlise, propor
um conjunto de medidas para negar ativamente tais informaes ao
adversrio. Embora opsec envolva tambm alguns programas de reduo
de rudos e emisses no-intencionais, silncio de rdio, camuflagem
contra imint e outros, que poderiam tornar confusas as fronteiras entre
esse componente e as contramedidas passivas de segurana (SCM), essa
rea de segurana de operaes destaca-se fundamentalmente por sua
dimenso ativa, especialmente aquilo que a literatura militar chama de
deception operations, utilizadas para desorientar e induzir ao erro um
inimigo atravs do uso de logro, engano, dolo, ocultao e dissimulao,
fazendo-o produzir uma anlise consistente mas equivocada da situao. 97

Embora a grosso modo esses trs componentes da rea de segurana

de informaes contenham medidas de defesa contra operaes de
inteligncia adversrias que podem ser classificadas num gradiente que vai
das mais defensivas (criptografia ou uso de firewalls eletrnicos, por
exemplo) para as mais ofensivas (tais como cegar um sensor de imagens
com a utilizao de laser, forjar um fluxo de mensagens para deception ou
manipular agentes duplos...), na verdade a principal razo para diferenci-
las entre si de natureza organizacional. Segundo George Jelen
(1992:391), as culturas organizacionais das reas de contramedidas de
segurana (SCM), contra-inteligncia (CI) e segurana de operaes
(OPSEC) evoluiram separadamente ao longo do sculo XX, e as tentativas
de integrao das trs numa doutrina de segurana informacional (infosec)
ainda so muito recentes e controversas. Em particular, ainda muito
comum a literatura referir-se contra-inteligncia para designar o
conjunto de funes descritas nessa seo, invertendo o uso dos termos e
considerando infosec como uma parte do trabalho de contra-inteligncia.

70
Isso mais comum ainda entre os autores norte-americanos e nos pases
mais influenciados por aqueles autores. 98

Na verdade, saber se a segurana de informaes (infosec) parte da

contra-inteligncia ou vice-versa a face menos importante do problema,
pois no se trata tanto da escolha de nomes e sim da clareza que se deve
ter ao escolh-los, clareza sobre as especificidades operacionais, as
responsabilidades organizacionais e os fins a que se destinam cada
componente que est sendo estudado. De modo geral, as funes de
contra-inteligncia so alocadas sob a responsabilidade das organizaes
de inteligncia exterior e interna (tambm chamada de inteligncia
domstica ou de segurana), enquanto as funes de segurana so
alocadas sob a responsabilidade de organizaes civis e militares
especializadas em solues de segurana. Por sua vez, opsec uma das
misses e objetivos das sees de operaes nos estados-maiores das
organizaes militares. Assim, o melhor sempre procurar respeitar a
evoluo peculiar de cada componente num determinado pas, procurando
aumentar o grau de coordenao e sinergia entre eles. At porque cada um
deles tem suas prprias complexidades internas.

Por exemplo, tal como apresentada aqui a noo de contra-

inteligncia remete ao esforo mais geral de obteno de inteligncia sobre
as capacidades, intenes e operaes dos servios de inteligncia
adversrios. Como esse foco em suas contra-partes s pode ser atingido
tendo em vista o contexto mais geral em que operam aqueles servios,
contra-inteligncia tende a constituir um inteiro subciclo das operaes de
inteligncia, especialmente por causa da diversidade de fontes tecnolgicas
e humanas utilizadas na obteno de um escopo variado de informaes
que precisam ser analisadas e incorporadas aos acervos de conhecimento
das organizaes de inteligncia positiva, mas tambm das instituies
responsveis pela rea de segurana de informaes (infosec) de um pas
ou organizao. Por isso mesmo, contra-inteligncia poderia ser

71
considerada apenas como uma das chamadas disciplinas defensivas da
rea de infosec, muito mais do que inteligncia ofensiva propriamente
dita.

No entanto, embora a contra-inteligncia envolva um leque bem

mais amplo de atividades do que a contra-espionagem, esta sim voltada
principalmente para a preveno, deteco, neutralizao, represso ou
manipulao/infiltrao de atividades hostis de espionagem,
precisamente essa dimenso ativa da contra-espionagem que distingue a
contra-inteligncia dos demais aspectos da segurana de informaes
(infosec) e recomenda sua alocao sob responsabilidade dos servios de
inteligncia externos e internos de um pas. O resultado dessa dupla
misso da contra-inteligncia que ela pertence simultaneamente
funo de inteligncia e funo de segurana de um pas ou
organizao. 99

Aceitando-se a premissa de que a atividade de inteligncia em

grande parte definida pelo conflito informacional com os sistemas de
segurana adversrios, pode-se pensar na atividade de contra-inteligncia
como um subconjunto do conflito principal, como aquelas matreshskas,
as bonecas russas de encaixe. Utilizando uma situao extrema para
ilustrar o argumento, a dinmica operacional tende a tomar a forma de
uma srie de conflitos aparentemente interminveis, com os servios de
inteligncia de um lado (digamos, A) tentando suplantar as redes de
segurana de outro (digamos, B) e sendo, por sua vez, assediados pelos
servios de contra-inteligncia do adversrio (B), que precisam penetrar os
servios de inteligncia de A para descobrir o que eles querem e o que eles
sabem, o que leva ento os servios de contra-inteligncia de A a tentarem
infiltrar-se nos servios de contra-inteligncia de B para tentar garantir a
segurana de suas prprias operaes de inteligncia (de A) no jogo
principal, e assim sucessivamente. 100 Como no mundo real os conflitos
entre inteligncia e segurana, contra-inteligncia e inteligncia, contra-

72
inteligncia e contra-contra-inteligncia no acompanham essa tendncia
de descida aos extremos, o que impede que tais regresses sejam
infinitas e garante a centralidade do conflito principal so os objetivos
polticos e a limitao dos recursos que podem ser dedicados. 101 Ainda
assim, essa realmente uma das reas mais nebulosas e esotricas na
prxis dos servios de inteligncia contemporneos. 102

Finalmente, preciso lembrar que os servios de inteligncia podem

fornecer valiosas contribuies para a segurana informacional (infosec) de
seu prprio pas ou organizao, afinal, eles so os especialistas na
superao das redes de proteo adversrias, e ganhos ofensivos
traduzem-se em aprendizado defensivo. Os servios de inteligncia e de
contra-inteligncia tm a responsabilidade de avaliar as ameaas, estudar
as operaes adversrias, fazer inferncias operacionais e sugerir normas e
tcnicas de proteo que aumentem a segurana informacional das foras
amigas. Em algumas reas de coleta de inteligncia, como sigint, isso to
intenso que a prpria organizao tambm a principal responsvel pelo
provimento de segurana das comunicaes (comsec). O inverso
verdadeiro, ou seja, melhores capacidades defensivas no conflito
informacional tambm ajudam a obteno de inteligncia, mas de forma
muito menos direta, apenas liberando recursos e aumentando a
confiabilidade do sistema para os usurios finais responsveis pelos
processos de tomada de deciso nas reas de poltica externa, defesa e
policiamento.

Ainda que as ameaas de inteligncia sejam mais difceis de se

identificar no atual contexto internacional, o que necessariamente obriga a
uma redefinio das misses de contra-inteligncia, os temas associados
segurana informacional (infosec) so cada vez mais centrais e deveriam
ser pensados a partir de suas interaes com a rea de inteligncia como
um todo.

73
1.4 Operaes Encobertas:

As chamadas operaes encobertas recebem nomes distintos e

abarcam atividades variadas em diferentes pases, mas tm sido
amplamente utilizadas pelas principais potenciais internacionais ao longo
do sculo XX, sendo ainda mais controversas do que as operaes de
inteligncia mais convencionais. Nos Estados Unidos, so chamadas de
aes encobertas (CA, ou covert actions), na Unio Sovitica eram
abarcadas pelas chamadas medidas ativas (aktivnye meropriiatiia) e, na
Inglaterra, atendem pelo singelo nome de aes polticas especiais (special
political actions). 103 Embora no seja possvel desenvolver aqui uma
anlise mais completa da rationale e dos problemas associados a esse tipo
de atividade, pelo menos dois aspectos merecem um breve comentrio. O
primeiro aspecto diz respeito aos tipos de operaes compreendidas pelo
conceito, enquanto o segundo remete para a relao existente entre tais
operaes encobertas e as atividades de coleta, anlise e contra-
inteligncia discutidas at aqui. 104

Operaes encobertas so utilizadas por um governo ou organizao

para tentar influenciar sistematicamente o comportamento de outro
governo ou organizao atravs da manipulao de aspectos econmicos,
sociais e polticos relevantes para aquele ator, numa direo favorvel aos
interesses e valores da organizao ou governo que patrocina a operao.

As duas caractersticas principais das operaes encobertas

enquanto recurso de poder so, segundo Mark Lowenthal (2000:111-113) e
Abram Shulsky (1992:83-85), o seu carter instrumental para a
implementao de polticas e o requisito de plausibilidade na negao da
autoria (plausible deniability). A primeira caracterstica enquadra as
operaes encobertas enquanto ferramentas coercitivas na implementao
de uma poltica externa, tal como o so, por exemplo, os embargos
econmicos ou o leque de opes relativas ao uso ou a ameaa de uso da

74
fora. A segunda carcaterstica enfatiza a negao da autoria, mais do que
a clandestinidade da operao em si mesma. possvel classificar as
operaes encobertas segundo a escala e intensidade do uso de meios de
fora e o grau de plausibilidade da negao de autoria. Quanto maior a
escala das operaes e o papel do uso da fora, menor a probabilidade de
que a negao da autoria da operao seja plausvel. Quatro tipos de
operaes encobertas podem ser destacados.

O primeiro tipo o mais extremado, envolvendo o apoio a grupos j

existentes (ou o financiamento e a organizao de grupos) para a conduo
de guerra subterrnea, operaes paramilitares, guerrilhas, campanhas de
contra-insurgncia ou terrorismo. O envolvimento de um governo, nesses
casos, pode variar desde o suporte financeiro e o fornecimento de armas,
munies, explosivos e equipamentos, at um engajamento mais direto em
logstica, treinamento, inteligncia e foras combatentes especializadas em
operaes especiais (special ops). Exemplos histricos desse tipo de
operaes incluem, dentre muitos outros, a guerra secreta conduzida
pelos Estados Unidos no Laos (1960-1975) e a campanha britnica de
contra-insurgncia na Malsia (1950s).

Um segundo grupo de operaes encobertas envolve os chamados

wet affairs, desde o apoio a golpes de Estado e tentativas de assassinatos
de lderes das foras adversrias (ou de governantes), at incurses
militares irregulares numa fronteira, sabotagem e perpetrao de atos
terroristas isolados. Exemplos de operaes desse tipo so os golpes de
Estado patrocinados pela CIA no Ir (1953) e na Guatemala (1954), a
campanha norte-americana de desestabilizao do governo Allende no
Chile (1970-1973), o assassinato de lideranas palestinas pelos servios
secretos israelenses nos anos 1980, ou o afundamento do navio Rainbow
Warrior, do grupo Greenpeace, pelos servios secretos franceses em 1985.

O terceiro tipo envolve operaes de sabotagem econmica e poltica

contra foras adversrias ou, por outro lado, o fornecimento de assistncia

75
secreta a governos e foras aliadas, tais como partidos polticos,
organizaes no-governamentais, meios de comunicao etc. A campanha
da CIA para prevenir a vitria dos comunistas nas eleies italianas de
1947 um exemplo desse tipo de operao, assim como o so a venda
clandestina de armas para o Ir (conduzida pela presidncia dos Estados
Unidos em 1986, com a intermediao israelense e saudita), o treinamento
das foras de segurana e inteligncia dos regimes ps-revolucionrios do
Imen do Sul e de Moambique, nos anos 1970, pelo servio de inteligncia
exterior da Alemanha Oriental, ou ainda a ajuda do Partido Comunista da
Unio Sovitica a cerca de cem partidos e grupos aliados em pases
estrangeiros at a dcada de 1980.

Por sua vez, o quarto tipo de operaes encobertas abarca um

conjunto de medidas para tentar influenciar as percepes de um governo
ou mesmo da sociedade como um todo, atravs de agentes de influncia,
desinformao, falsificao de dinheiro ou documentos, alm dos vrios
tipos mais ou menos encobertos de propaganda. Esse o tipo mais comum
de operao encoberta e existem inmeros exemplos, talvez os mais
famosos sejam as rdios Free Europe e Liberty, estabelecidas
clandestinamente pela CIA na Europa em 1949 e 1951, respectivamente, e
transferidas em 1973 para um novo rgo federal do governo norte-
americano, o Board of International Broadcasting. 105

A intensidade do recurso aos vrios tipos de operaes encobertas

variou de pas para pas ao longo da Guerra Fria e, aparentemente,
declinou de modo geral na primeira dcada aps o colapso da Unio
Sovitica. Segundo a estimativa de John Hedley (1995:05), operaes
encobertas representavam cerca de 2% das atividades e gastos da CIA na
primeira metade da dcada de 1990. 106 Segundo Jeffrey Richelson
(1999:349-360), as operaes norte-americanas mais importantes daquele
pas em anos recentes estiveram dirigidas contra os governos do Iraque,
Lbia e Iugoslvia, alm daquelas voltadas para o suporte a governos

76
aliados no combate a insurgncias, e ainda operaes de guerra
informacional (IW), sabotagem e aes paramilitares no combate a grupos
transestatais nas reas de narcotrfico, terrorismo e proliferao de armas
de destruio massiva (WMD). Em 1998, o Congresso dos Estados Unidos
aprovou o Iraq Liberation Act, uma ampliao das operaes encobertas
para a derrubada do regime de Saddam Hussein que, naquele ano, chegou
a um oramento de 97 milhes de dlares. 107

A principal rationale para a utilizao das operaes encobertas o

clculo de custos e benefcios associados a um envolvimento aberto de um
governo ou organizao em processos polticos e/ou militares instveis e
importantes, ou quando a diplomacia insuficiente e o uso aberto da fora
pode ser contra-producente ou arriscado. Tal economia de meios como
justificativa para o recurso s operaes encobertas, no entanto, parece
estar muito mais ligada flexibilidade e proteo poltica (plausible
deniability) prometidas pelos servios secretos para os governantes ou
lderes da organizao. Mesmo em operaes de larga escala como o
suporte norte-americano aos Contra na Nicargua e aos Mujahedins no
Afeganisto durante os anos 1980, ainda que as operaes em si mesmas
fossem largamente abertas, o governo de Washington podia seguir
negando seu envolvimento oficial em fruns internacionais e junto
opinio pblica e meios de comunicao. Mas, independentemente dos
clculos polticos e dos problemas de execuo desse tipo de atividade,
ainda resta problematizar a sua relao com as demais atividades na rea
de inteligncia.

Afinal, se inteligncia entendida como um input informacional para

processos de deciso e implementao das polticas externa, de defesa e de
provimento de ordem pblica, operaes encobertas certamente no tm
primariamente uma funo informacional. A alocao dessas atividades
sob a responsabilidade dos servios de inteligncia em muitos pases
resulta de escolhas histricas e tambm da capacidade instalada das

77
agncias de humint para gerir contatos e segredos em territrios
estrangeiros. Nesse caso, uma viso mais restritiva do conceito de
inteligncia torna mais fcil compreender tal associao. Por outro lado,
certamente h algo de arbitrrio nessa ligao operacional entre
espionagem, humint e operaes encobertas. Como exemplo dessas
escolhas e/ou acidentes histricos, basta lembrar que na tradio
britnica o servio secreto conduziu operaes encobertas (alm da
espionagem propriamente dita) desde sua criao no comeo do sculo.
Mesmo assim, durante a II Guerra Mundial o governo britnico alocou as
operaes encobertas de tipo paramilitar sob a responsabilidade de um
Special Operations Executive (SOE), enquanto a propaganda clandestina
era feita pelo Political Warfare Executive (PWE), ambas as organizaes
estando fora do comando do servio de inteligncia. E, nos Estados
Unidos, somente depois de 1952 foram alocadas em uma mesma agncia
governamental a espionagem internacional e a execuo de operaes
encobertas (no que hoje o Diretrio de Operaes da CIA). 108

Na maioria dos pases que possuem tais capacidades, as operaes

encobertas so responsabilidade dos servios de inteligncia, que obtm
das tropas especiais de elite das foras armadas os recursos humanos e
materiais que lhes faltam internamente na medida em que as operaes de
influncia afastam-se do terreno da propaganda e aproximam-se das aes
paramilitares e de guerrilha. A conduo dessas operaes tende a
impactar a dinmica operacional das funes mais diretamente
informacionais da rea de inteligncia em nveis variados, alm de ser um
tipo de misso que contribui para a cristalizao de uma diviso entre
duas culturas organizacionais bastante distintas, entre as pessoas de
ao (chamadas pejorativamente de knuckle-draggers, ou gorilas nos
Estados Unidos) e as pessoas de anlise (chamadas pejorativamente de
weenies, ou fracotes, no mesmo pas).

78
 Embora esse seja o menor dos problemas causados pelas operaes
encobertas sobre a poltica internacional, um tema que afeta diretamente
as dinmicas operacionais da rea de inteligncia enquanto objeto de
estudo da Cincia Poltica.

1.5 Concluso: A funo da Inteligncia

Discutidas as quatro dinmicas operacionais mais importantes que

caracterizam as atividades de inteligncia no Estado contemporneo, uma
sntese do que foi discutido at aqui pode ser oferecida como resposta
seguinte pergunta: Por que os governos tm servios de inteligncia?

A resposta mais bvia e direta que os governantes esperam

maximizar poder atravs do desenvolvimento de capacidades de
inteligncia. De modo geral, a literatura destaca oito utilidades principais
que os governos teriam para esses sistemas, que seriam tambm a
principal justificativa pblica utilizada para a sua manuteno. Em
primeiro lugar, esperar-se-ia que a inteligncia contribusse para tornar o
processo decisrio governamental nas reas relevantes de envolvimento
(poltica externa, defesa nacional e ordem pblica) mais racional e realista,
ou seja, menos baseado em intuies e convices pr-concebidas e mais
baseado em evidncias e reflexo. Em segundo lugar, que o processo
interativo entre policymakers (responsveis pelas polticas pblicas, sejam
eles funcionrios de carreira, dirigentes nomeados ou polticos eleitos) e
oficiais de inteligncia produzisse efeitos cumulativos de mdio prazo,
aumentando o nvel de especializao dos tomadores de decises e de suas
organizaes. Em terceiro lugar, que a inteligncia pudesse apoiar
diretamente o planejamento de capacidades defensivas e o
desenvolvimento e/ou aquisio de sistemas de armas, de acordo com o
monitoramento das sucessivas inovaes e dinmicas tecnolgicas dos

79
adversrios. Em quarto lugar, que apoiasse mais diretamente as
negociaes diplomticas em vrias reas, no tanto afetando a definio
da poltica externa mas propiciando ajustes tticos derivados da obteno
de informaes relevantes. Em quinto lugar, que a inteligncia fosse capaz
de subsidiar o planejamento militar e a elaborao de planos de guerra,
bem como suportar as operaes militares de combate e outras (operaes
de paz, assistncia, misses tcnicas etc). Em sexto lugar, que a
inteligncia possa alertar os responsveis civis e militares contra ataques
surpresa, surpresas diplomticas e graves crises polticas internas que
podem nunca ocorrer, mas para as quais os governantes preferem
assegurar-se ao invs de arriscar. Em stimo lugar, sistemas de
inteligncia deveriam monitorar os alvos e ambientes externos prioritrios
para reduzir incerteza e aumentar o conhecimento e a confiana,
especialmente no caso de implementao de tratados e acordos
internacionais sem mecanismos de inspeo in loco. Finalmente, sistemas
de inteligncia serviriam para preservar o segredo sobre as necessidades
informacionais, as fontes, fluxos, mtodos e tcnicas de inteligncia diante
da existncia de adversrios interessados em saber tais coisas. 109

Por mais incompleta e telegrfica que seja essa lista, ela implica um
papel menos dramtico do que se poderia pensar para a atividade de
inteligncia enquanto dimenso do poder estatal. Claro que casos como o
do telegrama Zimmerman ou a ruptura dos cdigos alemes na II Guerra
tm impacto direto sobre o curso dos acontecimentos histricos, mas
eventos assim so relativamente raros. 110 Normalmente, a atividade de
inteligncia visaria a otimizar a posio internacional de um pas ou
organizao, no a transform-la radicalmente. 111

Mesmo na guerra, onde o impacto da inteligncia mais imediato,

tambm predominam os efeitos de otimizao. A superioridade
informacional proporcionada pelas dinmicas operacionais da atividade de
inteligncia permite, ao menos em tese, uma gesto mais eficiente dos

80
recursos humanos e dos materiais, aumenta a sobrevivncia das foras em
combate (survivability) e contribui para o bom desempenho das funes de
comando. Implica dizer que a capacidade de inteligncia de uma fora
armada precisa ser avaliada em termos de seu valor absoluto (grau de
aproximao em relao a algum tipo de critrio sobre o que seria a
realidade) e relativo (contraste com a inteligncia disponvel para os
comandantes das foras inimigas).

Embora inteligncia seja apenas uma das dimenses que afetam a

performance do comando na guerra, ela pode constituir um fator crtico na
conduo das operaes, pois permite agilizar o ciclo de tomada de
decises e resposta dos comandantes das foras amigas, ao mesmo tempo
que opera desorganizando moral e analiticamente o ciclo de tomada de
decises do comando inimigo, reduzindo sua capacidade de resposta s
iniciativas e eventualmente destruindo sua vontade de seguir lutando. Em
particular, inteligncia superior um fator crtico na guerra de comando e
controle (C2 warfare), na medida em que cria frico e aumenta a entropia
no chamado ciclo OODA (Observ-Orient-Decide-Act) das foras inimigas. 112

Por vezes, no entanto, a atividade de inteligncia tambm causa

efeitos transformadores sobre a prpria natureza das operaes
militares. 113 A Blietzkrieg alem contra a Frana em 1940, bem como o
impacto da ruptura dos cdigos de comunicao alemes no Mar do Norte
em 1915-1918 ou no Atlntico em 1943-1945, que alteraram a dinmica
da guerra naval, ou ainda o papel da inteligncia de imagens no uso da
artilharia e do bombardeio desde a II Guerra Mundial at a Guerra da
Iugoslvia de 1999, so todos exemplos de efeitos transformadores da
natureza dos engajamentos, efeitos que foram alm da mera otimizao do
uso de recursos escassos. 114 importante destacar, porm, que tais
efeitos de transformao resultam tanto ou mais da eventual qualidade
superior dos processos de anlise, produo e disseminao de
inteligncia, do que da mera quantidade de informaes coletadas. Pelo

81
contrrio, o excesso de informaes captadas por uma infinidade de
sensores e canalizadas atravs das mltiplas instncias de comando pode
contribuir para sobrecarregar as instncias de comando e
planejamento. 115

Para David Kahn (1995:95), a funo predominante de otimizao de

recursos materiais e psicolgicos seria uma das trs caractersticas
centrais da inteligncia, observvel nas reas civil e militar. As outras duas
caractersticas seriam mais visveis no mbito militar e envolveriam, por
um lado, o reconhecimento do papel auxiliar da inteligncia em relao
capacidade combatente e, por outro lado, a associao eletiva entre a
defesa e a inteligncia.

Segundo George OToole (1990:39-44), dessa lei de Kahn

desdobram-se quatro corolrios: 1) a nfase na defesa tende a ser
acompanhada pela nfase na inteligncia. 2) a nfase no ataque tende a
ser acompanhada pela nfase na contra-inteligncia para garantir
segurana operacional e surpresa. 3) em situaes de impasse e equilbrio
de foras os dois lados tendem a enfatizar a busca de inteligncia. 4) as
operaes ofensivas que adquirem caractersticas defensivas tendem a
aumentar a nfase na inteligncia. 116

Sem recusar completamente essa hiptese, Michael Herman (1996)

chama a ateno para evidncias histricas que poderiam enfraquecer-lhe
a universalidade. Por exemplo, a qualidade superior da inteligncia de que
dispunham os alemes na invaso da Noruega em 1940, ou os japoneses
no ataque contra a frota norte-americana do Pacfico em Pearl Harbor em
1941, ou ainda e de modo mais geral, a superioridade da inteligncia
aliada a partir da metade da II Guerra, situaes que evidenciam que a
inteligncia pode favorecer tanto o ataque quanto a defesa. Mais ainda,
Michael Herman afirma que a superioridade em inteligncia reflete em
parte uma superioridade militar j existente. Afinal, imagens so melhor
obtidas pelo lado que possui superioridade area, assim como so as

82
foras vitoriosas no campo de batalha que tendem a extrair mais
informaes teis de prisioneiros de guerra e documentos capturados, bem
como o exerccio do comando do mar que potencializa a obteno de
material criptogrfico crucial para a decodificao e decifrao de sinais.
No se trata de substituir o entendimento equivocado de que a inteligncia
a arma do fraco pelo argumento simtrico (e igualmente equivocado) de
que a inteligncia sempre favorece o forte. Trata-se, sim, de destacar que o
desenvolvimento de capacidades de inteligncia demorado e depende das
experincias prvias de cada pas.

Em resumo, inteligncia no garante a vitria num confronto entre

vontades e nem pode dizer o que vai ocorrer no futuro. Como ocorre em
qualquer sistema de informao, os fluxos de inteligncia so parcialmente
estruturados e se prestam a um gerenciamento bastante incerto. Alm
disso, a complexidade tcnica e os grandes volumes de informaes
processados dificultam a integrao das etapas do ciclo da inteligncia e o
atendimento gil das necessidades dos usurios. Finalmente, os riscos
associados s contra-medidas de segurana e s operaes de contra-
inteligncia obrigam a coleta de inteligncia a conviver com uma forte dose
de segredo, auto-refreamento e redundncia, que impe limites muito
claros agilidade e tambm transparncia na conduo das operaes.

Embora possa ser decisiva em certos momentos especiais na guerra

e na paz, em geral os governos contam com a inteligncia para reduzir a
incerteza nas decises sobre poltica externa, defesa nacional e ordem
pblica, para aumentar a segurana nacional e para posicionarem-se
melhor no sistema internacional.

83
2 Inteligncia: Perfil Organizacional

The intelligence and security activities of the nations () are the

products of many factors national interests, international
obligations (), the technology available for intelligence collection,
and the resources a particular nation can afford to devote to
intelligence and security activities.
Jeffrey T. Richelson, Foreign Intelligence Organizations, 1988, p. 307.

Sistemas governamentais de inteligncia consistem de organizaes

permanentes e atividades especializadas na coleta, anlise e disseminao
de informaes sobre problemas e alvos relevantes para a poltica externa,
a defesa nacional e a garantia da ordem pblica de um pas. Servios de
inteligncia so rgos do poder executivo que trabalham prioritariamente
para os chefes de Estado e de governo e, dependendo de cada ordenamento
constitucional, para outras autoridades na administrao pblica e mesmo
no parlamento. So organizaes que desempenham atividades ofensivas e
defensivas na rea de informaes, em contextos adversariais onde um
ator tenta compelir o outro sua vontade. Nesse sentido, pode-se dizer que
essas organizaes de inteligncia formam, juntamente com as foras
armadas e as polcias, o ncleo coercitivo do Estado contemporneo. 117

Servios de inteligncia no so meros instrumentos passivos dos

governantes, agentes perfeitos de sua vontade ou mesmo materializaes
de um tipo-ideal de burocracia racional-legal weberiana. Antes de mais
nada, porque sua atuao impacta as instituies e o processo poltico de
muitas formas e porque essas organizaes tm seus prprios interesses e
opinies acerca de sua misso. Embora o tema da interveno dos servios
de inteligncia e de segurana na vida poltica mais geral seja de grande
interesse, tratar os servios de inteligncia como variveis independentes
que influenciam as instituies polticas tende a ser um esforo frustrante
quando se sabe to pouco sobre a origem e o desenvolvimento desses
servios. 118 Por isso, no texto que segue os servios de inteligncia sero

84
considerados como variveis dependentes. Como no existem ainda
estudos sistemticos sobre o processo atravs do qual os servios de
inteligncia chegaram ou poderiam chegar a tornar-se organizaes
dotadas de valor e estabilidade, ou seja, instituies, o procedimento
expositivo adotado procurar responder sistematicamente pergunta
sobre a origem, o desenvolvimento e a atual configurao organizacional
dos sistemas nacionais de inteligncia, mas sem deixar de explicitar as
lacunas existentes no conhecimento a respeito. 119

O captulo est organizado em cinco sees principais. A primeira

seo discutir o contexto institucional a partir do qual possvel entender
o surgimento dos servios de inteligncia. A segunda seo discutir o
processo de diferenciao organizacional da atividade de inteligncia desde
suas matrizes histricas na diplomacia, na guerra e no policiamento. A
terceira seo discutir o processo de expanso vertical e horizontal da
atividade de inteligncia no Estado contemporneo, o qual resultou, j na
segunda metade do sculo XX, na formao de sistemas nacionais de
inteligncia. Na quarta seo sero feitas consideraes analticas sobre o
processo de formao dos sistemas nacionais e sero descritos de forma
muito breve - e a ttulo de exemplo - os sistemas de inteligncia dos
Estados Unidos e da Gr-Bretanha, sua estrutura organizacional e seus
custos anuais. Nas consideraes finais do captulo sero sumarizados os
principais constrangimentos organizacionais ao desempenho gil dos
sistemas de inteligncia.

2.1 - O Estado Moderno e a Funo de Inteligncia:

As primeiras organizaes permanentes e profissionais de

inteligncia e de segurana surgiram na Europa moderna a partir do
sculo XVI. Tais organizaes surgiram no contexto da afirmao dos

85
Estados nacionais como forma predominante de estruturao da
autoridade poltica moderna. 120

Como se sabe, o processo de afirmao dos Estados nacionais

europeus foi marcado por importantes conflitos sociais, descontinuidades
histricas e uma intensa competio entre os Estados nacionais e desses
Estados com outros tipos de unidades polticas, particularmente os
imprios, as cidades-estado e as ligas de cidades. A melhor explicao
disponvel sobre essa dinmica fornecida por Charles Tilly, em seu livro
Coercion, Capital and European States (1992). 121

O argumento de Tilly pode ser resumido assim: a posse concentrada

de meios de coero foi utilizada por grupos sociais previamente
dominantes na ordem feudal, em alguns casos aliados burguesia
ascendente nas cidades, para aumentar a populao e o territrio sobre os
quais pretendiam exercer poder. A gnese desse processo est relacionada
a presses impostas pelos califados rabes e pelas movimentaes de
povos na estepe oriental da Europa, que foraram os governantes
europeus a redefinirem competitivamente suas bases de dominao
poltica e sua infra-estrutura econmica. Quando uma coalizo que
tentava expandir sua base de recursos encontrou grupos com meios de
fora comparveis e que tornavam muito elevados os custos da dominao,
a guerra foi o mecanismo de resoluo do impasse.

Conquistadores transformaram-se em governantes quando tentaram

exercer um controle estvel sobre as populaes e territrios cada vez mais
extensos, nica forma de garantir um acesso regular aos bens e servios
ali produzidos. Nas diversas regies da Europa e depois do mundo, os
governantes mais poderosos fixaram os termos da guerra e coube aos
governantes menos poderosos escolher entre a acomodao e o esforo
extenuante de preparao para a guerra.

86
 Para todos os governantes, a guerra e a preparao para a guerra
dependeram da extrao de recursos essenciais (dinheiro, soldados,
provises, armas etc.) que suas populaes no estavam dispostas a
entregar sem compensaes ou, no mnimo, o fariam a um elevado custo
poltico. Assim, alm dos limites estabelecidos pela dinmica conflitiva
entre as diversas unidades polticas mais ou menos similares, a forma de
organizao poltica interna de cada Estado foi condicionada pela
organizao das principais classes sociais e, principalmente, pelos
conflitos entre os grupos sociais e de alguns daqueles grupos sociais
(especialmente proprietrios e trabalhadores) com as elites polticas
governantes. Na medida em que os custos da guerra aumentaram e os
conflitos sociais intensificaram-se com a industrializao, os construtores
de Estados (state-builders) foram compelidos a barganhar direitos polticos
e favores econmicos por recursos, que variaram desde impostos at a
prestao de servio militar. Essa barganha foi em grande medida tornada
irreversvel por sua fixao legal e transformao em costume quase-legal e
esteve na gnese do que hoje chama-se cidadania.

No entanto, o tipo de Estado que predominou em cada perodo e

regio dependeu da combinao entre diferentes taxas de acumulao e
concentrao de meios de coero (controlados pelos governantes) e
diferentes taxas de acumulao e concentrao de capital (controlado por
agentes privados). Em diferentes regies da Europa os governantes
utilizaram estratgias extrativas e de dominao que podem ser
caracterizadas como de intensa aplicao de coero (reas de poucas
cidades e predominncia agrcola) ou como de intensa inverso de capital
(reas de muitas cidades e predominncia comercial, com produo
voltada para o mercado). As diferentes estratgias de intensa coero e de
coero capitalizada poderiam ajudar a entender, ainda que
remotamente, as diferenas doutrinrias e organizacionais entre os

87
primeiros servios de inteligncia e segurana surgidos, por exemplo, na
Rssia e na Inglaterra no sculo XVI.

A variao na escala da guerra, bem como a formao, a partir do

sculo XVII, de um sistema europeu de Estados soberanos foram dois
fatores determinantes para a vantagem comparativa daqueles Estados que
apresentaram trajetrias de coero capitalizada. Segundo Charles Tilly
(1996:45-88), esse tipo de trajetria ocorreu quando coalizes de
burocratas, capitalistas e estadistas foram mais eficientes na gesto da
guerra, beneficiaram-se de instituies jurdicas e administrativas mais
fortemente racionalizadas, mantiveram-se mais estavelmente associados
s classes sociais internas atravs da constitucionalizao do exerccio do
poder e estiveram mais intensamente envolvidos na construo de infra-
estrutura econmico-social, provimento de servios e adjudicao de
conflitos.

Ao cabo desse processo, j bem avanado o sculo XIX, os diversos

tipos de Estados comearam a convergir para o que passou ento a ser
reconhecido como o modelo de Estado nacional soberano, caracterizado
pela autoridade exclusiva e constitucionalmente delimitada sobre um
territrio e uma populao, bem como pelo monoplio do uso legtimo da
fora. Eventualmente, o resultado desse processo levou prolongada
hegemonia dos Estados capitalistas com sistemas polticos democrticos
no sistema internacional, primeiro com a Inglaterra e depois com os
Estados Unidos. 122

Esse um tipo de narrativa sobre o surgimento e a mudana

institucional que combina uma dinmica evolutiva (a guerra como
mecanismo de seleo) com uma forte nfase intencional (interao entre
grupos sociais delimitados produzindo consequncias mais ou menos
desejveis sobre normas e organizaes adaptativas). Como lembra Robert
Goodin (1996:24-37), inegvel que o acaso e os acidentes tambm jogam
um papel no desenho institucional de polticas, mecanismos sociais e

88
sistemas. Porm, mesmo nos casos em que esse papel mais evidente,
difcil isolar o puro acaso daquilo que so as consequncias no
intencionais de aes perfeitamente racionais ou, por outro lado, daquilo
que so resultados agregados de interaes entre diversos atores,
resultados esses que diferem das intenes iniciais de qualquer ator em
particular. extremamente difcil precisar a exata combinao entre
acaso, evoluo e intencionalidade no desenho inicial e na trajetria de
qualquer organizao ou procedimento, seja ele o Estado moderno ou os
servios de inteligncia. 123

Feita a ressalva, assumo provisoriamente que o surgimento dos

servios de inteligncia modernos foi predominantemente um fenmeno
causado por atos intencionais. Os reis e ministros dos Estados europeus
modernos, em seu processo de competio com outros governantes e no
esforo de implementar sua dominao sobre territrios e populaes cada
vez mais amplos, mobilizaram recursos e criaram organizaes
especializadas na obteno de informaes. A criao de servios secretos
(mais tarde conhecidos como servios de inteligncia) foi uma das
respostas s necessidades mais gerais dos governantes em termos de
reduo dos custos de transao associados obteno de informaes.

Do ponto de vista das explicaes disponveis sobre por que

organizaes e instituies surgem, a construo de servios de
inteligncia pode ser interpretada em parte como um resultado direto do
puro clculo estratgico de governantes perseguindo fins previamente
dados (vencer a guerra e ampliar sua dominao), e em parte como uma
resultante mais ou menos imprevisvel do esforo desses mesmos
governantes para adequarem seus fins a um contexto situacional que
precisava ser melhor compreendido e no qual seu prprio papel enquanto
sujeitos polticos interessados era pouco claro. 124 Num contexto
internacional altamente competitivo, incerto e marcado por altos custos de
obteno de informaes necessrias compreenso das intenes e

89
capacidades de outros atores relevantes, os governantes modernos
lanaram mo de vrios instrumentos que pudessem reduzir tais custos,
desde casamentos e outras formas de alianas dinsticas at o uso de
servios secretos.

Dada a trajetria de afirmao do Estado moderno descrita por

Charles Tilly, proposies adicionais sobre a natureza das novas
organizaes de inteligncia deveriam considerar no apenas sua funo
primria (prover informaes), mas tambm as funes secundrias
associadas ao uso dessas informaes para a dominao e a maximizao
de poder em diferentes perodos e contextos nacionais. Nesse sentido, os
servios de inteligncia modernos teriam surgido com uma dupla face,
informacional e coercitiva a um s tempo. Essa dupla natureza
(informacional e coercitiva) caracteriza ainda hoje os sistemas nacionais de
inteligncia existentes. preciso reconhecer, porm, que h pouca
evidncia histrica disponvel para ilustrar essa suposio, especialmente
em relao aos sculos XVI-XVIII. Mesmo do ponto de vista terico, os dois
autores contemporneos mais importantes que mencionam algo a respeito
tendem a enfatizar caractersticas e funes opostas.

Por um lado, Anthony Giddens discute, em seu livro National-State

and Violence (1987), como o controle governamental de informaes
relevantes sobre a populao e os recursos de cada pas foi crucial para a
gnese e a consolidao da autoridade soberana do Estado nacional, tanto
no plano interno como no plano internacional ou sistmico:

() modern societies have been information societies

since their inception. There is a fundamental sense, as
I have argued, in which all states have been
information societies, since the generation of state
power presumes reflexively monitored system
reproduction, involving the regularized gathering,
storage, and control of information applied to
administrative ends. But in the nation-state, with its
peculiarly high degree of administrative unity, this is
brought to a much higher pitch than ever before. (...)

90
 Records, reports and routine data collection become
part of the day-to-day operation of the state, although
of course not limited to it. GIDDENS (1987:178).

Por outro lado, Charles Tilly mencionou o papel dos servios de

inteligncia enquanto um meio direto de coero:

Governantes (...) enfrentaram alguns problemas

comuns, mas o fizeram de modo diferente.
Forosamente, distriburam os meios de coero de
forma desigual por todos os territrios que tentaram
controlar. Na maioria das vezes, concentraram a
fora no centro e nas fronteiras, tentando manter a
sua autoridade entre um e outro por meio de grupos
coercivos secundrios, leais aplicadores locais de
coero, patrulhas volantes, e pela disseminao de
rgos de inteligncia. TILLY (1996:72).

Note-se que Tilly enfatiza a funo coercitiva em detrimento do papel

informacional dos rgos de inteligncia, enquanto Giddens fala da
importncia dos sistemas de informao indiferenciadamente, sem atentar
para o que h de especfico no caso dos servios de inteligncia. 125 Como o
foco de ambos o Estado moderno e no os servios de inteligncia,
compreensvel que tenham destacado apenas a faceta do fenmeno que
servia mais imediatamente a seus propsitos.

No caso do comentrio de Tilly, entretanto, h dois riscos mais

srios. Em primeiro lugar, tratar os servios de inteligncia genericamente
como organizaes repressivas impede que se compreendam suas
especificidades (o papel central do segredo e do conhecimento) em relao
s principais organizaes de fora do Estado, tais como as foras
armadas e as polcias. Em segundo lugar, h o risco de se tratar os
servios de inteligncia contemporneos como se fossem a mera
continuidade das primeiras organizaes modernas, que teriam surgido

91
totalmente prontas e imutveis como resultado da vontade de poder de
dspotas iluminados. 126

Na verdade, a trajetria moderna dos servios de inteligncia

marcada por grandes descontinuidades entre os primeiros servios
secretos surgidos no contexto do Absolutismo e as inmeras organizaes
que configuram atualmente os sistemas nacionais de inteligncia e
segurana. justamente essa diversidade de funes e perfis
organizacionais que torna equivocado caracterizar os servios de
inteligncia exclusivamente como organizaes de fora do Estado. Como
parte do ncleo coercitivo do Estado contemporneo, os servios de
inteligncia desempenham um papel predominantemente informacional,
com algumas funes diretamente coercitivas sendo exercidas por
unidades especficas no sistema.

Alm da descontinuidade histrica e da diversidade de funes

exercidas por diferentes componentes dos sistemas nacionais, um outro
problema na caracterizao dos modernos servios de inteligncia que as
macro-funes desempenhadas por eles so apenas uma parte da
explicao sobre por que eles surgiram e qual seu perfil organizacional
atual. A outra parte da explicao poltica, no funcional. Para Amy
Zegart (1999:42), o desenho inicial e o desenvolvimento posterior de
organizaes na rea de segurana nacional seria fortemente condicionado
por trs fatores, em ordem decrescente de importncia: a) as escolhas
estruturais feitas no surgimento da agncia; b) os interesses e preferncias
cambiantes dos atores relevantes; c) os eventos externos que, dependendo
da intensidade e do timing, podem forar a mudana organizacional.

A formao dos sistemas nacionais de inteligncia acompanhou as

linhas mais gerais da delimitao de identidades nacionais, construo do
Estado (state-building), institucionalizao democrtica, utilizao de
sistemas de informao e usos de meios de fora na era moderna. Mas,
para ir alm da contextualizao proporcionada pelo livro de Charles Tilly,

92
seria necessrio conhecer no apenas os resultados contingentes de
inmeros conflitos poltico-burocrticos no momento do surgimento de
cada organizao, mas tambm como os atores relevantes modificaram
seus interesses, preferncias e clculos de custo e benefcio diante dos
eventos decisivos que marcaram a trajetria de cada organizao. Seria
preciso, tambm, ser capaz de reconhecer os diferentes ritmos da formao
de sistemas nacionais em cada pas e, dentro de cada pas, como o
crescimento institucional variou para cada tipo de organizao. 127

Lamentavelmente, isso est muito alm do que o estgio atual da

pesquisa nessa rea permite. possvel, no entanto, dar um passo alm e
especificar melhor as matrizes organizacionais dos atuais servios de
inteligncia. Para isso, na prxima seo sero utilizados dados referentes
a diferentes pases e a diferentes momentos histricos para a composio
de um primeiro esboo interpretativo.

2.2 - Origens: Diplomacia, Guerra e Policiamento

O surgimento dos sistemas nacionais de inteligncia est associado,

segundo Michael Herman (1996:02-35), ao lento processo de
especializao e diferenciao organizacional das funes informacionais e
coercitivas que eram parte integral da diplomacia, do fazer a guerra, da
manuteno da ordem interna e, mais tarde, tambm do policiamento na
ordem moderna. Embora as primeiras organizaes surgidas em cada uma
dessas matrizes tenham desaparecido e as organizaes atuais tenham
uma escala de operaes muito maior e mais complexa do que seus
precedentes histricos, pode-se obter uma viso mais concreta da dupla
natureza dos servios de inteligncia analisando-se cada uma dessas trs
matrizes organizacionais separadamente. 128

93
2.2.1 - Diplomacia e Inteligncia Externa:

As relaes diplomticas permanentes que se tornaram comuns na

Europa entre os sculos XVI e XVII, seguindo os passos da diplomacia
renascentista, serviam tanto para a representao e a negociao dos
interesses coletivos das unidades polticas quanto para a obteno e
comunicao de informaes. 129 Alis, foi somente em meados do sculo
XVII que as trs grandes potncias europias da poca (Inglaterra, Frana
e Espanha) passaram a contar com arquivos diplomticos organizados e
utilizveis para a recuperao de informaes. As chancelarias tambm
passaram a coletar novas informaes, tanto ostensivamente como por
meios encobertos.

No caso da Inglaterra, desde que Francis Walsingham tornou-se

secretrio de Estado de Elizabeth I em 1573, uma das funes mais
importantes da secretaria passou a ser o controle do que era chamado
ento de the intelligence. O termo no significava apenas a proviso de
informaes extraordinrias sobre potncias inimigas (especialmente sobre
a frota espanhola antes de 1587) ou conspiradores internos (como os
jesutas e outros, perseguidos com base no Treason Act de 1351), mas
inclua tambm um suprimento regular de notcias internacionais e
informaes sobre o mundo. 130

A maior parte dessas notcias era relativamente rotineira e no

provinha de fontes secretas, embora isso deva ser relativizado porque a
prpria distino moderna entre domnio pblico e secreto no era clara
naquele perodo. At o surgimento dos jornais privados e do advento da
liberdade de imprensa, os governos tendiam a ver toda a informao sobre
a populao, a administrao e os recursos do pas como propriedade real,
portanto secreta em alguma extenso. 131 Assim, os governos consideravam
aceitvel que seus embaixadores residentes em outros pases tentassem
obter aquelas informaes por todos os meios disponveis, inclusive

94
recrutando espies e interceptando clandestinamente as mensagens de
terceiros. Isso no foi alterado substancialmente sequer pelas novas
prticas introduzidas depois da Paz de Westflia (1648). Na Inglaterra, as
redes de agentes controladas quase pessoalmente pelo Secretrio de
Estado continuaram a existir muito depois da morte de Sir Walsingham em
1590, tanto sob Cromwell como depois da restaurao e da Revoluo
Gloriosa (1688), indicando que as novas atividades eram tomadas como
necessrias afirmao da autoridade do Estado nacional emergente e
no meramente um capricho dos diferentes regimes polticos.

O prprio aumento do trfego diplomtico, juntamente com o

surgimento de servios de correio na Europa moderna, demandaram um
uso regular de cifras e cdigos secretos de escrita (criptografia) para
proteger as comunicaes entre as chancelarias e suas embaixadas. Com
isso, surgiram as primeiras organizaes especializadas na interceptao
clandestina e decodificao (criptologia) de mensagens, as chamadas
cmaras negras (black chambers). 132 No obstante a notvel
continuidade histrica do cabinet noir francs, institudo por Henrique IV
em 1590 e famoso sob a direo do cardeal Richelieu no sculo seguinte, o
exemplo ingls mais tpico inclusive pela descontinuidade entre as
primeiras organizaes e os servios de inteligncia atuais.

Em 1782, com a separao das funes do secretrio de Estado em

dois escritrios distintos, o Foreign Office para os assuntos exteriores e o
Home Office para os assuntos internos da Inglaterra, essa diviso das
funes antes atribudas ao secretrio de Estado refletiu-se na diviso da
atividade de inteligncia ao longo das mesmas linhas interna e externa.
Alm disso, a prpria coleta de informaes sobre o exterior foi dividida em
duas atividades separadas, a espionagem e a criptologia, sendo que o
escritrio secreto de criptologia foi transferido para o servio postal ingls,
onde os despachos diplomticos e a correspondncia considerada sensvel
continuaram regularmente sendo interceptados, copiados, reenviados e,

95
quando necessrio e possvel, decodificados at 1844. No final do sculo
XVIII o parlamento britnico passou a votar uma verba secreta anual para
financiar as operaes de inteligncia do Foreign Office e do Secret Office
and Deciphering Branch (criptologia), dinheiro empregado tambm para
comprar apoios polticos e militares no continente. 133 Aquele Secret Service
Fund foi administrado pelo War Office at o comeo do sculo XX, quando
se formaram as atuais agncias britnicas de inteligncia.

Desdobramentos organizacionais desse tipo continuaram a ocorrer

mais tarde e, de modo geral, as funes secretas de negociao,
conspirao, inteligncia e espionagem exercidas desde a poca
Elizabethana pela diplomacia britnica, assim como pela francesa,
austraca, piemontesa, prussiana ou russa, esto na origem dos servios
especializados formados entre a segunda metade do sculo XIX e os anos
iniciais da Guerra Fria.

H, no entanto, diferenas cruciais na escala das atividades e na

dimenso das organizaes. Enquanto a agncia central de criptologia do
governo britnico nos dias de hoje, o Government Communications
Headquarters (GCHQ), empregava 6.076 funcionrios e tinha um
oramento de centenas de milhes de libras esterlinas em 1995, no seu
auge durante o sculo XVIII, o Secret Office and Decyphering Branch
possua um total de nove empregados e s passou a ter um modesto
oramento regular a partir de 1782. Alm da escala comparativamente
diminuta das operaes de coleta, a anlise e validao das informaes
obtidas eram feitas de forma completamente ad hoc. No havia staffs
separados e especializados de analistas, pois a prpria atividade de
inteligncia no se separava da formulao e implementao de polticas e
linhas de ao. Para acompanhar a formulao sinttica de Michael
Herman (1996:13), pode-se dizer que para os reis e seus ministros a
atividade de inteligncia era parte integral das funes regulares do
estadista, sendo inseparvel do exerccio do poder.

96
 A separao progressiva entre as funes de inteligncia e de
formulao e implementao de polticas (policymaking) foi to lenta
quanto a separao entre as atividades diplomticas legtimas e as
operaes secretas de influncia e espionagem. Em 1939, por exemplo, o
embaixador francs em Berlim ainda dispunha de fundos secretos
destinados compra de informaes. 134 Em tese, porm, hoje em dia
tratam-se de dois ramos separados e especializados da ao estatal no
plano internacional. Dado que a maioria dos alvos dos servios de
inteligncia externa, deriva da uma acentuada disputa burocrtica pelo
controle dos fluxos de informao do exterior para os governantes. bem
conhecida a rivalidade existente entre a Central Intelligence Agency (CIA) e
o State Department nos Estados Unidos, o que tambm ocorre entre o
Secret Intelligence Service (SIS) e o Foreign and Commonwealth Office (FCO)
na Gr-Bretanha. 135

Atualmente, muitos pases mantm organizaes de inteligncia

subordinadas aos seus ministrios de relaes exteriores para apoiar
especificamente o acompanhamento de crises, negociaes de acordos,
tratados internacionais etc. Esse o caso do Bureau of Intelligence and
Research (INR) do Departamento de Estado norte-americano, que faz parte
do sistema de rgos de inteligncia do governo dos Estados Unidos
embora no realize operaes prprias de coleta de informaes (a no ser
aquelas ostensivamente disponveis ao pblico nos pases com
representao diplomtica dos Estados Unidos). O INR recebe informaes
coletadas por outras agncias e as analisa para o Secretrio de Estado. Na
Inglaterra, o departamento de anlise e pesquisa do FCO cumpre funes
semelhantes, embora no seja membro formal do sistema nacional de
inteligncia daquele pas.

Alm de ter gerado suas prprias organizaes especficas de

inteligncia, a diplomacia moderna tambm esteve na origem remota de
muitas das chamadas agncias nacionais de coleta de inteligncia externa

97
(foreign intelligence). Nacional, nesse contexto, indica apenas que se tratam
de organizaes que respondem diretamente ao primeiro-ministro,
presidente ou secretrio-geral, e que prestam servio para o governo como
um todo e no somente para um ministrio especfico.

So exemplos desse tipo de organizao a CIA norte-americana e o

SIS britnico, citados anteriormente, bem como a Direction Gnrale de la
Scurit Extrieure (DGSE) francesa, o Ha-Mossad le Modiin ule-Tafkidim
Meyuhadim (MOSSAD) israelense, o atual Sluzhba Vnezhney Rasvedki
(SVR) russo, o Servizio perle Informazioni Generali e Sicurezza (SISDE)
italiano ou ainda o Bundesnachrichtendienst (BND) alemo. Muitos outros
servios poderiam ser citados, mas bastam alguns exemplos de
organizaes mais conhecidas e ainda atuantes hoje em dia. 136

Os servios de inteligncia exterior so clssicos, pois tm como

caracterstica comum o fato de serem os principais responsveis pela
espionagem propriamente dita e tambm pela coleta de informaes a
partir de fontes ostensivas fora do territrio nacional. Eles diferem
bastante de um pas para outro em termos organizacionais, na escala de
operaes e pela composio predominantemente civil ou militar de seus
oficiais de inteligncia. Mas isso no impede que cada um desses servios
veja a si prprio como primus inter pares dentro do sistema de inteligncia
de seus respectivos pases. Por outro lado, a despeito de suas razes na
diplomacia secreta presente na trajetria de qualquer Estado antigo ou
moderno, h uma grande descontinuidade histrico-organizacional entre
as primeiras redes modernas de agentes maneira da Inglaterra
Elizabethana e os atuais servios de inteligncia exterior, que surgiram e
se desenvolveram somente no sculo XX.

Nesse sentido, embora a primeira imagem quando se fala de servios

de inteligncia remeta s organizaes responsveis por humint, tais como
o SIS e o MOSSAD, na maioria dos pases esse componente dos sistemas
nacionais de inteligncia no o maior, o mais antigo ou o que produz

98
maior volume de informaes de valor crtico. Por exemplo, as organizaes
militares de inteligncia surgiram j na segunda metade do sculo XIX,
tendo se tornado muito maiores e mais numerosas do que os servios de
inteligncia exterior. Essa segunda matriz de origem dos atuais servios de
inteligncia ser considerada a seguir.

2.2.2 - Guerra e Inteligncia de Defesa:

No caso da guerra, o registro da presena de atividades de

inteligncia muito mais antigo. Relatos sobre o uso de espies militares
remontam ao velho testamento da Bblia 137 , assim como figuram
prescritivamente no manual de Sun Tzu sobre a arte da guerra 138 , o Ping-
fa, escrito na China no comeo do sculo IV a.C. Na verdade, o
reconhecimento do campo de batalha e do inimigo sempre foi considerado
um elemento essencial da capacidade de comando do general. Entretanto,
desde a poca dos speculatores utilizados pelas legies romanas de Csar
at os corpos de guias usados pelos franceses e britnicos durante as
Guerras Napolenicas, a inteligncia militar foi exercitada num contexto
institucional que Martin Van Creveld (1985:17-57) chamou de a idade da
pedra do comando. 139

Foi somente com as mudanas radicais introduzidas na rea militar

durante o perodo da Revoluo Francesa e de Napoleo que comeou a
mudar o significado da inteligncia para o comando. 140 O quartel-general
mvel de Napoleo, pelo menos desde 1805, consistia de trs elementos
principais e independentes entre si, a Maison privada do prprio
imperador, o tat Majeur de lArme e o quartel-general administrativo.
Paradoxalmente, o rgo mais importante para o comando do Grand Arme
era a Maison, qual estava subordinado um bureau de estatstica
encarregado da inteligncia estratgica sobre os inimigos, bem como um

99
bureau topogrfico, encarregado de recolher as informaes das vrias
fontes e prepar-las, inclusive cartograficamente, para que Napoleo as
estudasse diariamente. As fontes de informao eram diversas, desde
mapas, jornais e livros, passando por informantes e espies plantados em
cada cidade importante, at correspondncias interceptadas e
decodificadas pelo cabinet noir (criado em 1590). A inteligncia operacional
durante as campanhas era obtida tambm pelas patrulhas de cavalaria
das unidades e passada para o bureau topogrfico atravs do estado-
maior, que inclua em sua organizao uma seo para interrogar
prisioneiros, camponeses e desertores. O prprio Imperador tinha uma
rede pessoal de fontes de inteligncia, seus officiers dordonnance e
generais ajudantes que ele enviava em misses especiais. Entretanto,
embora organizada numa escala massiva como nunca antes havia existido,
os mtodos e as tecnologias de inteligncia disponveis para Napoleo
permaneciam em grande medida os mesmos da Antigidade.

Alm de imperador e comandante militar, Napoleo era seu prprio

oficial de inteligncia. Como destaca Van Creveld (1985:68), essa
capacidade de Napoleo para analisar e processar informaes
pessoalmente, eliminando muitos passos e camadas organizacionais
intermedirias, ajuda a explicar a velocidade e a deciso da forma
napolenica de fazer a guerra e comandar o Grand Arme. Por outro lado,
alerta Creveld, isso tambm poderia induzir a tomadas de deciso
repentinas, baseadas em desejos mais do que em anlise, em segundos
pensamentos ou mesmo na falta de pensamento adequado.

Apesar desses problemas, a mudana na utilizao da inteligncia

foi parte integrante da revoluo nas estruturas de comando iniciada pelas
Guerras Napolenicas e que duraria praticamente at o final da I Guerra
Mundial. Ao longo do sculo XIX, a mobilizao de exrcitos com milhes
de soldados e a construo de grandes marinhas, as novas tecnologias de
armamentos e de propulso, o uso de ferrovias e telgrafos (mais tarde

100
rdios), enfim, a nova escala e a complexidade da gesto do fenmeno
blico modificaram profundamente as estruturas de comando, controle,
comunicaes e inteligncia (C3I) das foras armadas. 141

O modelo mais influente de estruturao do comando foi o do

estado-maior geral prussiano, que comeou a afirmar-se desde 1815 e
alcanou grande prestgio internacional aps as vitrias da Prssia sobre a
ustria (1866) e a Frana (1870). Como lembra Martin Van Creveld: It
was not until the middle of the nineteenth century that the traditional coup
doeil with its implications of immediate personal observation gave way to
the German-derived estimate of the situation, implying map study and
written reports. CREVELD (1985:57).

A inteligncia militar no sculo XX reteve algo dessa nova exigncia

de cientificidade e abrangncia destacada por Van Creveld. Em
comparao com a linha evolutiva derivada da diplomacia secreta dos
sculos XVI a XVIII, pode-se dizer que a inteligncia militar acrescenta
conspirao e espionagem uma nova dimenso, a da coleta sistemtica de
informaes bsicas e menos perecveis, seguida pela anlise dos fatos e
idias novas tendo como pano de fundo aqueles acervos informacionais,
redundando na apresentao de relatrios de inteligncia orientados para
tornar mais racionais e informadas as decises de comando. 142

No comeo do sculo XX, a maioria dos pases europeus havia

adotado alguma verso de estado-maior geral que inclua esferas de
responsabilidade formalmente separadas em sees (operaes,
planejamento, inteligncia, logstica, comunicaes etc.). Cabe notar,
entretanto, a observao de Creveld de que, mesmo no caso prussiano, na
prtica ainda no havia uma especializao completa de funes divididas
entre as sees de operaes, doutrina e inteligncia. Isso teria implicado,
pelo menos at a I Guerra Mundial, em significativa superposio das
atribuies dessas sees no estado-maior geral alemo. De modo geral, a
experincia da I Guerra Mundial forou uma maior especializao,

101
principalmente quando s funes de inteligncia exercidas pelos bureaus
militares de estatstica e de topografia desde a primeira metade do sculo
XIX somaram-se as novas sees de exrcitos estrangeiros (foreign
armies), responsveis pelo estudo das foras armadas dos inimigos
potenciais ou efetivos.

O relativo atraso da Inglaterra e dos Estados Unidos na adoo do

modelo de estados-maiores gerais refletia diferenas constitucionais e
polticas, mas tambm o tamanho bem menor de suas foras armadas at
meados do sculo XIX. Isso se refletiu na demora na criao de staffs e
unidades militares de inteligncia. No caso ingls, por exemplo, somente
depois da Guerra da Crimia (1853-1856) foram enviados adidos militares
permanentes para outros pases para observar as foras armadas. Ao
mesmo tempo, foi criado um Topographical and Statistical Department
subordinado diretamente ao War Office. Em 1873, aquele departamento foi
renomeado como Intelligence Branch, seguido da criao de um
departamento separado de inteligncia para o subcontinente indiano em
1878. Por sua vez, o almirantado (Admiralty) criou um comit de
inteligncia em 1882, no mesmo ano em que a Marinha dos Estados
Unidos criava a mais antiga organizao de inteligncia ainda em atividade
naquele pas, o Office of Naval Intelligence (ONI). No caso britnico, em
1887 foram nomeados pela primeira vez diretores de inteligncia no War
Office e no Admiralty. A criao de um estado-maior geral aps a guerra
dos Beres (1899-1902) amalgamou o cargo de diretor de inteligncia
militar (DMI) com o de diretor de operaes militares (DMO), num
movimento pendular que reflete a instabilidade da nova funo de
inteligncia destacada por Creveld, um indicador de que a
institucionalizao dos sevios de inteligncia ainda estava distante. A
posio autnoma do diretor de inteligncia no War Office britnico s
voltou a ser restaurada como funo independente em 1915. 143 Mesmo
ento a separao no era completa e a inteligncia de sinais (sigint)

102
derivada da interceptao e decodificao de mensagens permaneceu
insulada das outras fontes de informaes at bem depois da batalha da
Jutlndia. 144 As disputas pelo controle dos fluxos informacionais e a
precria especializao e coordenao das equipes de analistas foram um
problema para a inteligncia militar at pelo menos a II Guerra Mundial,
como atesta o exemplo norte-americano em Pearl Harbor. 145

Mesmo levando em conta essa separao lenta entre inteligncia e as

funes de planejamento e operaes, as organizaes permanentes e
especializadas de inteligncia militar tornaram-se parte estvel das
estruturas de comando, controle e comunicaes das foras armadas bem
antes que surgissem as organizaes nacionais de inteligncia externa.

Depois da II Guerra Mundial, alm do staff da seo de inteligncia

do estado-maior geral, em cada fora singular foram sendo criadas
unidades especializadas ou staffs de inteligncia para os nveis inferiores
de comando da fora. Alm disso, muitos pases que possuem ministrios
da defesa e uma maior integrao das foras armadas criaram tambm
agncias de inteligncia de defesa (defense intelligence) para apoiar os
estados-maiores integrados (joint) e os ministros. 146 So exemplos atuais
dessa nova camada organizacional o Glavnoye Razvedyvatelonoye
Upravlenie (GRU) russo, a Defense Intelligence Agency (DIA) norte-
americana, o Servizio perle Informazioni e la Sicurezza Militare (SISMI)
italiano, o Agaf Modiin (AMAN) israelense e o Defence Intelligence Staff
(DIS) britnico.

Com exceo do GRU, institudo entre 1918 e 1924, as demais

organizaes mencionadas datam do segundo ps-guerra. Cada uma
dessas organizaes centrais de inteligncia de defesa apresenta uma
escala e abrangncia de capacidades operacionais nas reas de coleta e
anlise de informaes no exterior que comparvel com a dos servios
nacionais de inteligncia exterior de seus pases. Em funo disso,
conhecida a rivalidade entre a DIA e a CIA, no caso dos Estados Unidos,

103
ou entre o AMAN e o MOSSAD, no caso de Israel, para citar apenas dois
exemplos. Quando se somam a essas organizaes centrais de inteligncia
de defesa os recursos e agncias de inteligncia das Marinhas, Exrcitos,
Foras Areas e outras foras singulares e comandos integrados (joint
commands), fica evidente que o componente militar dos sistemas nacionais
de inteligncia de longe o maior e mais complexo do ponto de vista
organizacional, correspondendo a algo entre cinqenta e oitenta por cento
de todos os recursos de inteligncia de qualquer pas. 147

Uma descrio satisfatria sobre as relaes entre esses orgos

centrais de inteligncia militar e as demais organizaes, centros e
unidades de cada fora singular em vrios pases exigiria um livro
inteiro. 148 Sobre o significado da formao de subsistemas de inteligncia
militar para a configurao final dos sistemas nacionais e a agilidade no
ciclo das atividades de inteligncia, sero feitas algumas consideraes
adicionais na seo 2.3. Antes, porm, preciso destacar ainda uma outra
matriz organizacional dos servios de inteligncia contemporneos.

2.2.3 - Policiamento e Inteligncia de Segurana:

A terceira matriz histrica dos servios de inteligncia

contemporneos se distingue das duas anteriores por sua nfase nas
chamadas ameaas internas ordem existente. Trata-se da inteligncia de
segurana (security intelligence), conhecida tambm como inteligncia
interna ou domstica. As origens das atuais organizaes de inteligncia
de segurana remontam ao policiamento poltico desenvolvido na Europa
na primeira metade do sculo XIX, decorrente da percepo de ameaa
representada por movimentos inspirados na Revoluo Francesa e pelo
nascente movimento operrio anarquista e socialista.

104
 As foras especializadas em manuteno da ordem interna
desenvolveram tcnicas e recursos de vigilncia, infiltrao, recrutamento
de informantes e interceptao de mensagens para a represso poltica dos
grupos considerados subversivos. Embora o temor da revoluo popular
tenha diminudo um pouco depois de 1848, o processo mais geral de
profissionalizao das polcias e a emergncia de unidades de investigao
criminal continuaram ampliando as capacidades de deteco, captura,
interrogao, periciamento tcnico, vigilncia e armazenamento de
informaes sobre novas reas criminais e segmentos populacionais. 149 A
cientificizao do combate ao crime a partir do sculo XIX estendeu-se ao
policiamento poltico e represso contra a subverso.

Conforme Jeffrey Richelson (1986:01-04), a primeira organizao

permanente voltada para a obteno de inteligncia sobre os inimigos
internos visando a sua represso foi a terceira seo do departamento de
segurana do Estado, instituda na Rssia imperial em 1826. Os dois
precedentes mais importantes da terceira seo foram a Oprichnina (1565-
1572), a cavalaria negra instituda pelo primeiro czar de todas as Rssias,
Ivan o Terrvel, bem como a organizao Preobazhensky (1697-1729),
criada por Pedro I para investigar, prender, interrogar sob tortura e aplicar
penas contra traidores e outros suspeitos de crimes contra o czar e o
Estado. Embora a represso mais ou menos sistemtica dos dissidentes e
crticos seja um trao caracterstico de todos os Estados, o policiamento
poltico organizado foi uma especialidade russa na era moderna. Na
segunda metade do sculo XIX, a dinastia Romanov contratou o prussiano
Wilhelm Stieber para reorganizar a polcia poltica. Depois do atentado
bomba que matou o czar Alexandre II em 1881, a Okhrannoye Otdyelyenye
(conhecida como Okhrana) consolidou-se como uma fora policial
especializada, independente tanto dos ministrios do interior e do
exterior quanto dos incipientes recursos de inteligncia das foras
armadas. Considerada mais cruel do que eficiente inclusive por seus

105
adversrios bolcheviques, de qualquer modo a polcia secreta do czar
tornou-se o smbolo de toda uma era. A experincia russa da Okhrana
tambm nos ajuda a entender a persistente associao entre inteligncia e
represso poltica ao longo do sculo XX.

Embora organizaes como a Okhrana russa ou a Sret Gnrale

francesa (instaurada ainda sob Napoleo Bonaparte 150 ) inicialmente no
conduzissem operaes de espionagem e obteno de inteligncia contra
alvos estrangeiros, a busca de informaes e a perseguio de adversrios
do regime no exlio rapidamente estenderam o policiamento poltico ao
exterior. Em 1870, a Sret tinha mais de sessenta agentes operando em
estaes em Viena, Amsterd, Hamburgo e outras cidades europias. A
primeira base permanente da Okhrana no exterior data de 1882, menos de
um ano aps sua reorganizao. 151 Alm de caar revolucionrios russos
exilados a Okhrana tambm passou a tentar monitorar as atividades de
rgos de segurana e inteligncia estrangeiros, tais como a prpria
Sret, atuando em territrio russo.

Como resultado dessa dinmica, no comeo do sculo XX j havia

considervel superposio de misses e alvos entre as polcias polticas e
as organizaes de inteligncia voltadas para o exterior, que naquela poca
ainda eram principalmente militares. As polcias polticas controlavam
redes prprias de agentes recrutados nas embaixadas estrangeiras
situadas nas capitais de seus pases, interceptavam comunicaes dos
grupos dissidentes e das embaixadas estrangeiras, alm de tentarem
estabelecer redes de agentes e informantes em outros pases. 152

Principalmente depois da I Guerra Mundial e da Revoluo Russa, as

polcias polticas e servios secretos de cada pas passaram a vigiar
regularmente as atividades dos servios de inteligncia estrangeiros dentro
do territrio nacional. Com isso, alm da inteligncia de segurana
(security intelligence) propriamente dita, essas organizaes
especializaram-se tambm em contra-espionagem e contra-inteligncia

106
(counterintelligence). Com o processo de descolonizao durante a Guerra
Fria e com o terrorismo nos anos setenta, certas operaes de suporte
contra-insurgncia, contra-medidas defensivas e antiterrorismo foram
acrescentadas ao leque de misses desse tipo de organizao. Nas ltimas
duas dcadas, o crime organizado, o trfico de drogas e crimes eletrnicos
(incluindo fraude financeira e lavagem de dinheiro) adquiriram tal
importncia na agenda de segurana de alguns pases, que a busca por
informaes extrapolou os limites da rotina da investigao criminal. 153

Essa expanso das misses ocorreu de forma mais ou menos

concomitante com a transformao dos antigos servios secretos e polcias
polticas em servios de inteligncia de segurana (security intelligence),
principalmente nos pases democrticos. No h, entretanto, nada
parecido com um modelo organizacional internacionalizado nessa rea.

Em alguns pases, as organizaes de security intelligence so

separadas organizacionalmente das polcias e da inteligncia externa.
Atualmente, organizaes como o Canadian Security Intelligence Service
(CSIS), a Direction de la Surveillance du Territoire (DST) francesa, o
Bundesamt fr Verfassungsschutz (BfV) alemo e o Sherut haBitachon
haKlali (SHIN BET) israelense exemplificam essa separao. 154 J em
outros pases, a inteligncia interna ou de segurana um departamento
especializado das prprias foras policiais. Esse o caso dos Estados
Unidos com a diviso de segurana nacional (inteligncia) do Federal
Bureau of Investigation (FBI). 155

Na prtica, porm, pode-se dizer que em todos os pases as misses

de inteligncia de segurana, contra-inteligncia e inteligncia policial
dificilmente esto subordinadas a uma nica agncia. No Japo, por
exemplo, essas atividades so compartilhadas de forma tensa pela Agncia
de Investigao e Segurana Pblica (Koan Chosa Cho) e a unidade de
combate subverso da Agncia Nacional de Polcia (Keisatsu Cho). 156 Em

107
alguns outros pases ainda, a inteligncia interna ou de segurana chegou
mesmo a desdobrar-se diretamente das foras armadas. 157

Esse precisamente o caso da Inglaterra. Como se sabe, a criao da

polcia metropolitana de Londres em 1829 foi o primeiro passo na lenta
consolidao de uma estrutura de foras policiais locais ao longo do sculo
XIX na Inglaterra, onde as polcias tiveram pouca influncia direta na
formao do servio de inteligncia de segurana. 158 Segundo Michael D.
Lyman (1999:63-98), embora fossem recrutados alguns informantes e a
correspondncia pessoal de suspeitos de subverso fosse interceptada,
algum policiamento especializado contra ameaas internas s teria
comeado em 1883, com a criao de uma seo especial na polcia
metropolitana de Londres para colher informaes e reprimir os feninianos
irlandeses.

Em 1909, com a criao do Secret Service Bureau subordinado ao

War Office, a inteligncia de segurana e a contra-espionagem passaram
crescentemente para a esfera da seo domstica do bureau militar
(conhecida como MI-5, ou quinta seo da inteligncia militar). Em 1931, a
seo de inteligncia exterior (MI-6) e a seo de inteligncia domstica
domstica (MI-5) do War Office foram separadas definitivamente em duas
agncias independentes, respectivamente o Secret Intelligence Service (SIS)
e o Security Service (que permaneceu sendo conhecido como MI-5). 159 Aps
diversas batalhas burocrticas com a polcia metropolitana, as funes de
inteligncia de segurana foram completamente transferidas para o
Security Service depois da II Guerra Mundial. Uma exceo importante foi
a jurisdio sobre o combate ao Irish Republican Army (IRA), que
permaneceu separada por vrios ramos do governo britnico. Somente em
1992 o Secret Service (MI-5) passou a centralizar as operaes de
inteligncia e represso contra o IRA, mas mesmo assim s no restante do
territrio britnico, pois no territrio da Irlanda do Norte o papel do MI-5

108
continua secundrio em relao ao do special branch do Royal Ulster
Constabulary (RUC). 160

Refletindo o processo de expanso das misses dos servios de

inteligncia interna (security intelligence) mencionado mais acima, em
1999 as reas de trabalho do Security Service britnico dividiam-se
oficialmente em: terrorismo relacionado com a Irlanda do Norte (30,5%);
terrorismo internacional (22,5%); contra-espionagem (20,5%); segurana
(11,5%); crimes graves (7%); proliferao de armas (3,5%); assistncia a
outras agncias (4,5%). 161 Em comparao com anos anteriores, em que
trs quartos dos recursos do MI-5 eram dedicados ao contra-terrorismo e
ao IRA, a atual distribuio de prioridades enfatiza a contra-inteligncia e
o combate ao crime organizado. Isso resulta em parte da diminuio
relativa da escala de conflitos na Irlanda do Norte e tambm da percepo
britnica de que o pas segue sendo alvo de operaes de espionagem
internacional.

O caso ingls apresenta, pois, diferenas de desenho organizacional

e de timing em relao aos casos francs e russo, onde os servios de
inteligncia de segurana surgiram das polcias secretas atuantes j na
primeira metade do sculo XIX, mas tambm diferente do caso norte-
americano, onde a prpria polcia federal (FBI) a principal agncia de
inteligncia de segurana, ou ainda em relao ao caso canadense, onde
um servio de inteligncia de segurana (CSIS) foi criado apenas em 1984
como uma resposta s investigaes parlamentares sobre violaes de
direitos humanos cometidas pela diviso de segurana da Royal Canadian
Mounted Police (RMPC). 162

Talvez mais importante do que a especificidade do caso ingls seja o

que ele tem em comum como os demais pases em qualquer uma das trs
matrizes: a dificuldade de se estabelecer fronteiras organizacionais bem
definidas nas diferentes reas e misses de inteligncia. Na prxima seo
se poder ver como isso est relacionado com a prpria lgica de expanso

109
recente dos servios de inteligncia e seus reflexos na configurao de
diferentes tipos de sistemas nacionais.

2.3 Lgica de Expanso dos Sistemas de

Inteligncia:

Trs tipos diferentes de organizaes especializadas foram

destacados na seo anterior: inteligncia externa (foreign intelligence),
inteligncia militar (military intelligence) e inteligncia interna (security
intelligence). Alm desses componentes organizacionais principais,
presentes na maioria dos Estados, a formao de sistemas nacionais de
inteligncia est associada a dois movimentos adicionais de expanso
organizacional e especializao funcional que vm ocorrendo nas ltimas
dcadas: 1) Um movimento de expanso vertical envolvendo a formao de
subsistemas de inteligncia policial e de inteligncia militar. 2) Um
movimento de expanso horizontal, com o surgimento de novas agncias
especializadas em diferentes disciplinas de coleta e anlise ao longo do
continuum operacional que caracteriza o ciclo da inteligncia.

A expanso das misses dos servios de inteligncia interna (security

intelligence), inicialmente restrita ao policiamento poltico de dissidentes e
mais tarde abarcando a contra-inteligncia, o contra-terrorismo e
inteligncia sobre o crime organizado, acabou por aproximar esses servios
das unidades investigativas das polcias encarregadas de dinmicas
criminais mais complexas, tais como o narcotrfico, fraudes financeiras,
lavagem de dinheiro e outros crimes eletrnicos (cybercrimes). Em muitas
polcias tambm existem agora unidades especializadas de inteligncia
sobre crime, utilizando informaes coletadas de fontes diversas (inclusive
imint e sigint) e mtodos analticos mais sofisticados (principalmente nas
reas de georreferenciamento de dinmicas criminosas e de visualizao de
interrelacionamentos entre criminosos). Essa expanso vertical do uso de

110
mtodos e tcnicas de inteligncia para a base dos sistemas policiais, em
combinao com uma maior integrao e busca de sinergia entre as
unidades de inteligncia policial e as agncias nacionais de inteligncia de
segurana pode ser apontada como uma tendncia na direo da formao
de subsistemas de inteligncia de segurana. 163

Na Inglaterra, essa tendncia de maior integrao se traduz na

formao de times mistos de agentes do Security Service com quadros das
sees especiais (special branches) da polcia metropolitana de Londres e
de outras 51 foras policiais regionais, alm do special branch do RUC,
responsvel por inteligncia e operaes encobertas na Irlanda do Norte. O
terrorismo, o crime organizado e a ameaa de espionagem so reas que
atravessam a tradicional dicotomia interno/externo. No caso britnico,
isso implica o envolvimento eventual dos servios de coleta de inteligncia
exterior (SIS e GCHQ), alm do prprio FCO e do Tesouro, nesses comits
interagncias.

Nos Estados Unidos, tambm existem agora unidades de inteligncia

especializadas nos departamentos de polcia, destacando-se a a diviso de
inteligncia do New York Police Department (NYPD/DI). Organizaes
constabulares como a Guarda Costeira (U.S. Coast Guard) tambm
possuem unidades de inteligncia que interagem, de um lado, com os
servios de inteligncia da Marinha e dos Fuzileiros Navais, no mbito do
National Maritime Intelligence Center (NMIC), e, por outro lado, com o FBI e
outras agncias de imposio da lei (law enforcement), tais como a Drug
Enforcement Administration (DEA) e o Immigration & Naturalization Service
(INS). Dada a mirade de organizaes policiais, constabulares e de law
enforcement nos Estados Unidos, alm dos mecanismos de diviso de
poderes entre autoridades distintas, tanto no mbito federal como nos
cinqenta estados, no distrito federal, cidades e centenas de condados, o
grau de integrao vertical de um subsistema de inteligncia de segurana,
contra-inteligncia e inteligncia policial naquele pas provavelmente

111
baixo. Mas a tendncia de maior integrao sem dvida existe, e seu sinal
mais visvel est na criao de centros especializados com pessoal
fornecido por vrias agncias e foco de ao nas reas de delimitao
jurisdicional mais difcil. Exemplos desse tipo de estrutura so o National
Drug Intelligence Center (NDIC), o National Counterintelligence Center
(NACIC), o El Paso Intelligence Center (EPIC), situado no Novo Mxico e
dedicado ao problema da imigrao ilegal, e a Finantial Crimes Enforcement
Network (FinCEN). 164

Um fenmeno semelhante de verticalizao de capacidades nacionais

ocorre na rea de inteligncia militar. Como foi mencionado na seo
anterior, nos pases em que foram criados comandos integrados (joint
commands) e estruturas mais desenvolvidas de suporte nos ministrios de
defesa, isso tendeu a ser acompanhado da criao de agncias centrais de
inteligncia de defesa. Em alguns casos, a criao dessas agncias no
significou que o exrcito, a marinha e a aeronutica deixassem de manter
suas prprias organizaes centralizadas responsveis pela produo de
inteligncia para o estado-maior e o comandante de cada fora. Alm das
organizaes centrais de inteligncia em cada fora, compem ainda o
subsistema de inteligncia militar as unidades militares especializadas,
por vezes em nvel de batalho ou at mesmo brigadas no caso da fora
terrestre, ou de esquadres e alas no caso da fora area, que atendem s
necessidades de inteligncia dos nveis inferiores de comando.

No caso dos Estados Unidos, o que ocorreu depois da Guerra do

Golfo (1990-1991) foi um aumento relativo na integrao do subsistema de
inteligncia militar, atravs de medidas de consolidao organizacional, da
clarificao de linhas de comando e de novas doutrinas de emprego com
nfase no suporte capacidade de combate das foras e na performance
dos comandos integrados (joint commands). Em termos de consolidao
organizacional, pode-se mencionar o caso da Marinha daquele pas, que
possua em 1991 sete organizaes distintas de inteligncia e em 1993 j

112
havia transferido os recursos e atribuies para apenas duas que
restaram, o prprio Office of Naval Intelligence (ONI) e o Naval Security
Group Command (NSGC), responsvel por inteligncia de sinais (sigint) e
segurana de comunicaes (comsec). 165 Esse tipo de consolidao
organizacional, embora com menor intensidade, ocorreu tambm nas
outras foras singulares. A maior clarificao de linhas de comando mais
visvel no caso do exrcito. Por um lado, o novo National Ground
Intelligence Center (NGIC) consolidou em 1995 os recursos e as atribuies
de trs organizaes anteriormente separadas, empregando civis e pessoal
uniformizado de unidades numeradas responsveis por diretrios
especficos do centro (por exemplo, o 902nd MI Group para a contra-
inteligncia e o 203rd MI Battallion para a anlise de material blico
estrangeiro). Todas as unidades especializadas de inteligncia e segurana
do exrcito subordinam-se agora ao comandante-em-chefe do Intelligence
and Security Command (INSCOM). Por seu turno, o prprio comandante do
INSCOM reporta-se ao Army Deputy Chief of Staff for Intelligence (DCSI) em
todos os assuntos de inteligncia. Apenas na rea de inteligncia de sinais
e de segurana de comunicaes h uma duplicidade nas linhas de
comando, pois o comandante do INSCOM reporta-se tambm diretamente
ao diretor da National Security Agency (NSA).

Alis, foi na rea de sigint que os Estados Unidos parecem ter obtido
o maior grau de integrao vertical dos recursos militares de inteligncia.
Na condio de principal autoridade nacional na gesto da disciplina de
inteligncia de sinais, o diretor da NSA exerce simultaneamente a funo
de Chief of the Central Security Service (CSE), o que significa basicamente
que ele tem autoridade oramentria sobre os gastos das foras singulares
com recursos de criptologia/criptografia e mantm controle operacional
(opcon) sobre os comandos e unidades de segurana de comunicaes e
interceptao de sinais do exrcito (INSCOM), da marinha (NSGC), da fora
area (AIA) e dos fuzileiros navais (ACSC4I). Por outro lado, esse tipo de

113
integrao, baseada na definio de gerentes nacionais responsveis por
certas disciplinas em inteligncia, tambm poderia bem ser um exemplo do
segundo movimento de expanso organizacional referido acima. 166

Afinal, alm das trs matrizes histricas e da formao de

subsistemas de inteligncia policial e militar, os sistemas nacionais de
inteligncia atualmente existentes resultam tambm de uma expanso
horizontal, decorrente de especializaes funcionais crescentes e, no
limite, da separao organizacional ao longo do continuum coleta-anlise
de informaes.

A especializao principal se deu nas tcnicas e tecnologias

adequadas s diversas fontes de informao. Novos mtodos de coleta e
processamento, novas plataformas e sistemas modificaram as estruturas
de custos e a composio da fora de trabalho envolvida na atividade de
inteligncia. No que hoje se chama de coleta de informaes de fontes
especializadas (single-source collection), por exemplo, existem atualmente
rgos ou unidades especializadas em obter informaes a partir de fontes
humanas (humint), a partir da interceptao e decodificao de
comunicaes e sinais eletromagnticos (sigint), a partir da produo e
processamento de imagens fotogrficas ou multiespectrais (imint), da
mensurao de assinaturas e outras caractersticas tcnicas (masint), bem
como da coleta de fontes ostensivas como jornais, televiso, Internet e
livros (osint). No subsistema de inteligncia de segurana mencionado
anteriormente, h organizaes especializadas em contra-inteligncia, em
medidas defensivas de segurana, em inteligncia interna (security
intelligence) e inteligncia policial. Finalmente, uma vez traada a linha
burocrtica, oramentria e legal que estabelece quais rgos
governamentais fazem parte oficialmente dos sistemas nacionais de
inteligncia, preciso levar em conta tambm as agncias situadas na
periferia dos subsistemas de inteligncia e segurana militar e policial, ou
mesmo os recursos temporariamente alocados sob controle operacional

114
das agncias, por exemplo, adidos militares, laboratrios de anlise,
contatos diplomticos, avies e navios em misses de coleta de
informaes etc.

Devido ao grande volume de informaes coletadas por plataformas

tecnolgicas e organizaes diversas, a produo de inteligncia
finalizada sobre um alvo ou tema passou a ser um problema crescente e
levou criao, em alguns pases, de organizaes dedicadas apenas
anlise e avaliao (all-sources analysis and assessments) das informaes
coletas de fontes diversas por organizaes especializadas em cada tipo de
fonte ou disciplina da rea de coleta.

O duplo movimento de expanso vertical e horizontal dos servios de

inteligncia gerou demandas gerenciais e de coordenao impensveis
mesmo durante a II Guerra Mundial e boa parte do perodo da Guerra
Fria. Obviamente, o grau de complexidade organizacional de cada sistema
nacional de inteligncia varia muito, indo desde sistemas com dezenas de
agncias, como os Estados Unidos e a Rssia, at pases como Canad e
Itlia, que tm apenas duas organizaes principais de inteligncia e
segurana. Entretanto, a prpria idia de que os recursos e capacidades de
inteligncia de um pas formem sistemas organizacionais implica a
suposio de que so gerenciados de forma mais ou menos integrada. Uma
camada organizacional bastante recente no processo de crescimento
institucional dos sistemas de inteligncia so as instncias de
coordenao, gesto de recursos e superviso das polticas nacionais para
o setor. A justificativa principal para incluir essas instncias de
coordenao num tipo ideal de organizao dos sistemas nacionais de
inteligncia no simplesmente o fato delas existirem em Londres ou
Washington, mas sim a percepo de que tendem a exercer um papel
crescente tambm em outros pases. 167

At aqui, tratou-se de descrever a lgica de expanso da atividade

moderna de inteligncia desde suas matrizes na diplomacia, no fazer a

115
guerra e no policiamento at a formao de sistemas nacionais de
inteligncia mais ou menos complexos. No restante dessa seo, sero
apresentadas duas direes possveis para uma futura explicao mais
completa das causas dessa expanso.

A primeira abordagem relaciona o desenvolvimento das organizaes

de inteligncia com o fortalecimento mais geral das capacidades
institucionais do Estado, sustentando basicamente que uma oferta maior
de servios de inteligncia depende basicamente da maior ou menor
disponibilidade de recursos em cada pas. A segunda abordagem relaciona
o surgimento e o desenvolvimento das organizaes de inteligncia com os
atributos especficos das organizaes de segurana nacional em regimes
democrticos, que seriam bastante diferentes das demais burocracias
governamentais voltadas para assuntos internos dos pases.

Embora bem mais sofisticada do que a afirmao grosseira do

pargrafo anterior, a tese de David Bayley (1975:349-351) sobre a
formao dos sistemas nacionais de polcia exemplifica bem esse tipo de
abordagem. Por sistemas nacionais de polcia, o autor entende diferentes
arranjos institucionais para o provimento de ordem pblica, a garantia da
observncia s leis e a proteo da vida e do patrimnio da populao.
Assumindo como premissa que cada caso nacional nico, Bayley
analisou atravs de estudo histrico-comparativo quais seriam as variveis
mais importantes na explicao dos atributos de cada sistema policial e
tambm na explicao do por qu as caractersticas atuais (em 1975) mais
importantes dos sistemas nacionais de polcia emergiram em determinados
perodos histricos relativamente bem determinados na Inglaterra (1829-
1889), Frana (1667-1700), Alemanha (1742-1871) e Itlia (1815-1870). 168

As sete variveis independentes analisadas por Bayley foram o papel

do crescimento populacional e sua distribuio ao longo do continuum
rural-urbano, a extenso da criminalidade e da insegurana entre a
populao, a revoluo industrial e/ou outras transformaes sociais ou

116
econmicas desse porte, a ocorrncia de revolues e/ou outras
transformaes polticas desse porte, a presena de ameaas externas ou a
ocorrncia de guerras e mobilizaes militares e, finalmente, o impacto de
uma ideologia qualquer (absolutismo, liberalismo, nacionalismo,
socialismo etc).

Segundo esse autor, as caractersticas bastante diferentes dos

sistemas policiais na Inglaterra, Frana, Alemanha e Itlia no foram
determinadas pelo crescimento populacional, grau de urbanizao, taxas
agregadas de criminalidade, ritmos de industrializao ou por alguma
ideologia especfica. As variveis mais importantes teriam sido
institucionais e polticas, desde a eroso das bases comunitrias da
autoridade at as preferncias dos atores mais poderosos em relao s
demandas por lei e ordem, passando pela maior ou menor resistncia
popular penetrao do governo e pela transformao interna na
organizao do Estado. De todas essas, a associao mais clara aquela
existente entre a expanso da capacidade do Estado e a emergncia de
sistemas nacionais de polcia. As transformaes do Estado a que se refere
Bayley esto relacionadas com a diminuio dos custos de extrao de
recursos da sociedade e com o aumento geral dos nveis de produo
administrativa (outputs) e consolidao da autoridade poltica, o que teria
permitido um aumento no nvel de oferta de servios policiais e o
amadurecimento, entre 1660 e 1890, de sistemas nacionais de polcia na
Europa. 169

A nfase excessiva nos recursos disponveis e na evoluo funcional

dos sistemas policiais deixa muitas variveis relevantes de lado (as
preferncias dos atores e as diferenas de desempenho institucional, por
exemplo), mas a partir desse tipo de nfase pode-se dizer, no mnimo, que
a formao recente de complexos (e caros) sistemas nacionais de
inteligncia tambm correspondeu a um perodo de expanso geral das
capacidades estatais nas ltimas dcadas.

117
 Um indicador grosseiro dessa expanso o crescimento do gasto
pblico como parcela do PIB, seja do gasto pblico total ou, o que no caso
mais significativo, do gasto dos governos centrais. Segundo o World
Development Report publicado pelo Banco Mundial em 1997, no perodo
entre 1960 e 1995 o gasto governamental total nos pases da OCDE subiu
em mdia de um patamar inferior a 20% para quase 50% do PIB. Em
1994, somente o gasto dos governos centrais representava em mdia mais
de 35% do PIB nos pases da OCDE. No caso dos Estados Unidos, at a
dcada de 1930 o gasto federal manteve-se num patamar de cerca de 4%
do PNB, enquanto em 1995 ele j representava 22,1% do PNB. Em 1997,
para um PIB de 8,11 trilhes de dlares, foram realizados naquele pas
gastos federais de 1,60 trilho de dlares em valores correntes. Mais de
55% desses gastos foram feitos com servios sociais (previdncia, sade,
educao, habitao, servios comunitrios e bem-estar social), enquanto
os gastos militares representaram cerca de 17% dos gastos federais totais
(ou US$ 258,3 bilhes). A curva de gastos sociais ultrapassou a curva de
gastos militares nos Estados Unidos apenas ao final da dcada de sessenta
do sculo XX, e o crescimento mdio dos gastos militares entre 1960 e
2000, j ajustada a inflao, manteve-se positivo apesar do declnio
relativo aps o final da Guerra Fria. 170

Por sua vez, a curva de gastos com inteligncia acompanhou a

evoluo dos oramentos militares depois da II Guerra Mundial. No h
relao direta conhecida entre o PIB de um pas e seus gastos com
inteligncia, mas parece haver alguma razo entre gastos com defesa e
gastos com inteligncia, embora essa proporo tambm varie
significativamente. Como no h dados confiveis sobre oramentos de
inteligncia em nenhum pas do mundo, antes de mais nada porque esses
gastos so secretos e, mesmo nos casos em que o volume total de gastos
conhecido, as propores alocadas para cada tipo de atividade e de

118
organizao so apenas estimadas por observadores externos aos
governos.

No caso dos Estados Unidos e da Unio Sovitica/Rssia, os gastos

com inteligncia chegaram a cerca de 10% dos gastos totais com defesa na
dcada de 1980, recuando um pouco ao longo dos anos 1990. Michael
Herman (1996:37) estima que os gastos com inteligncia nos pases da
Europa ocidental oscilem entre 3% e 5% do total de gastos militares.
Simplesmente no existem tais estimativas sobre os gastos consolidados
com inteligncia nos pases mais industrializados do Terceiro Mundo ou da
Europa Oriental. Com todas essas restries, assume-se aqui, em carter
provisrio, um gasto nacional mdio com atividades de inteligncia em
torno de 5% dos gastos nacionais com defesa. A diferena dos Estados
Unidos e da Rssia em relao a todos os demais pases deve-se sua
condio de superpotncias durante a Guerra Fria e ao custo de
desenvolvimento e manuteno de suas frotas de satlites espies.

Como regra geral, pode-se concordar com Michael Herman (1996:38-

40) quando ele diz que a maior parte dos investimentos e do custeio na
rea de inteligncia vai para as agncias de coleta, enquanto a anlise e
disseminao tendem a ser itens de despesa relativamente menores. Nos
anos 1990, a diminuio dos oramentos de inteligncia foi
significativamente menor do que a diminuio dos oramentos de defesa,
tanto nos pases da NATO como nos antigos membros do Pacto de
Varsvia. Tampouco h indicaes de que os gastos com inteligncia
tenham diminudo em qualquer pas importante da sia, Amrica Latina
ou da vasta regio que vai do norte da frica at a sia central.

A segunda abordagem relevante para explicar a formao dos

sistemas nacionais de inteligncia uma verso modificada do Novo
Institucionalismo, desenvolvida por Amy Zegart (1999) ao analisar o
surgimento e a evoluo de trs agncias de segurana nacional dos
Estados Unidos: o National Security Council (NSC), o Joint Chiefs of Staff

119
(JCS) e a Central Intelligence Agency (CIA). 171 Segundo Zegart, o mesmo
conjunto de premissas neo-institucionalistas sobre a importncia das
regras do jogo, sobre racionalidade e dilemas de ao coletiva, sobre custos
de transao e sobre a natureza dos atores conduz a concluses diferentes
quando se trata de analisar agncias de segurana nacional em contextos
democrticos. 172

Para diferenciar as agncias governamentais internas (de regulao

e/ou prestao de servios) das agncias de segurana nacional, a autora
considera quatro variveis fundamentais: 1) densidade do ambiente
formado pelos grupos de interesse na rea de atuao de cada agncia; 2)
disponibilidade de informaes sobre as atividades de cada agncia; 3)
autoridade do legislativo ou do executivo para o estabelecimento de
diretrizes; 4) grau de interdependncia burocrtica e clareza jurisdicional.
Com base em evidncias empricas e num exerccio taxonmico
competente, Zegart estabele uma dicotomia baseada em dois tipos opostos
de agncias governamentais. 173

Em um extremo estariam as agncias governamentais que atuam em

reas de polticas pblicas regulatrias e distributivas. O meio-ambiente
social dessas reas de polticas pblicas caracterizado por um grande
nmero de grupos de interesse, poderosos e consolidados. Esses grupos
encarregam-se de fornecer incentivos e sanes aos parlamentares para
que eles se envolvam nas disputas sobre a estrutura e a atuao das
agncias de um dado setor. A disponibilidade de informaes sobre as
atividades da agncia alta e os obstculos para a obteno dessas
informaes so de tipo administrativo. Para a terceira varivel, Zegart
destaca ento o papel central do Congresso nas decises sobre a criao, o
desenho organizacional e o volume de servios (outputs) das agncias
governamentais domsticas. A quarta varivel a mais problemtica.
Segundo a autora, agncias governamentais voltadas para o pblico
nacional apresentam uma clara delimitao de funes (sade, educao,

120
transportes etc.) e tm grande independncia operacional umas das
outras.

No outro extremo estariam as agncias de segurana nacional,

caracterizadas em primeiro lugar pela fraca presena de grupos de
interesse em seu ambiente de atuao. Mesmo nas reas em que existem
tais grupos (lobby de fabricantes privados de armamentos ou grupos de
imigrantes, por exemplo), eles so relativamente menos numerosos, menos
poderosos e orientados para resultados polticos especficos (e.g. obter um
dado contrato para desenvolver um novo sistema de armas) e no para
influenciar o desenho organizacional de uma agncia ou o nvel geral de
gastos oramentrios de um setor. 174 Como muitas das atividades das
agncias de segurana nacional so conduzidas em segredo, existem
barreiras legais e procedimentais para o acesso pblico s informaes
relevantes. Com custos de obteno de informaes mais altos e um
ambiente rarefeito de grupos de interesse, h poucos incentivos positivos
para os parlamentares participarem ativamente das disputas sobre a
organizao ou as nfases operacionais das agncias de segurana
nacional. Finalmente, em relao ao grau de interdependncia burocrtica,
ele seria bem maior na rea de segurana nacional por causa da
justaposio de temas e funes que impedem uma clara delimitao
jurisdicional entre as diferentes agncias do setor.

A partir dessa delimitao de caractersticas especficas das agncias

de segurana nacional, Amy Zegart faz trs proposies que poderiam ser
testadas atravs de pesquisas adicionais 175 : 1) Ao contrrio do que ocorre
com as demais agncias governamentais, cuja criao fortemente
influenciada pelos grupos de interesse e pelo Congresso, no caso das
agncias de segurana nacional a deciso de criar uma nova agncia,
assim como as escolhas de seu desenho organizacional e suas regras de
funcionamento, fortemente concentrada no poder executivo. 2) Devido ao
elevado grau de interdependncia burocrtica e por causa da precria

121
delimitao de jurisdies, as agncias de segurana nacional que j
existem em um dado momento lutam entre si e com as equipes de
assessores presidenciais para influenciar a definio presidencial sobre as
misses, recursos e o desenho organizacional do novo rgo. O desenho
final das novas agncias que esto sendo criadas depende dos resultados
desses embates. 3) Alm de envolver-se pouco nas disputas em torno da
criao de novas agncias de segurana nacional, os parlamentares e o
Congresso tambm procuram evitar o envolvimento em atividades de
superviso sobre as atividades dessas agncias, pois lhes faltam os
instrumentos e os incentivos para isso.

Deixando de lado por enquanto as implicaes dessa terceira

proposio para a discusso sobre os mecanismos de controle externo de
agncias de segurana nacional e sobre os impactos da instituio do
segredo governamental no desenvolvimento dos servios de inteligncia
(temas que sero discutidos no captulo 3 sobre Segurana Nacional,
Segredo e Controle), note-se que at aqui Zegart fala de agncias de
segurana nacional sem levar em conta as diferenas entre as prprias
organizaes desse tipo. Ao estudar os diferentes padres de evoluo das
trs agncias na segunda metade do sculo XX (NSC para policymaking,
JCS para comando das foras armadas e CIA para inteligncia externa),
Zegart conclui que trs fatores, em ordem decrescente de importncia,
determinariam o desenho inicial e o desenvolvimento posterior de
organizaes na rea de segurana nacional: 1) As escolhas sobre desenho
organizacional e regras de funcionamento feitas na poca da criao da
agncia. 2) Os interesses, opinies e linhas de ao dos atores relevantes,
que mudam ao longo do tempo atravs das prprias interaes. 3) Os
eventos externos que, dependendo da intensidade e do timing, podem
forar a mudana organizacional sem que os atores tenham controle sobre
as variveis ambientais. 176

122
 Quando contrastado com a abordagem histrico-estrutural de
Bayley, o modelo institucional das Agncias de Segurana Nacional de
Zegart adiciona explicao sobre a expanso dos sistemas de inteligncia
as escolhas dos atores relevantes (grupos de interesse, legisladores,
burocracias e governantes) e as condies de incerteza em que essas
escolhas so feitas, que foram cada ator a adaptar suas preferncias aos
constrangimentos impostos pelos demais atores e pelo ambiente. No caso
dos servios de inteligncia e de segurana, seria preciso incorporar ao
modelo as prprias dinmicas operacionais que caracterizam a atividade,
tais como discutidas no captulo anterior. Como se trata da componente
informacional de um conflito em que um ator tenta dobrar a vontade de
outro, o surgimento e o padro evolutivo de sistemas de inteligncia
tambm refletem essas interaes adversariais com as organizaes
similares de outros governos ou mesmo de atores no-estatais.

Em sntese, os servios de inteligncia e de segurana foram criados

e se desenvolveram porque os governantes pretendiam resolver certos
problemas informacionais associados ao provimento de defesa nacional e
ordem pblica, mas em cada pas e em cada rea de especializao
funcional a disponibilidade de recursos variou, a competio
interburocrtica por jurisdio foi mais ou menos aguda, e a capacidade
de um servio de inteligncia impor parmetros s dinmicas conflitivas
entre organizaes similares subordinadas a diferentes governos foi
decisiva para a configurao final de cada sistema nacional.

Para um exemplo das possveis configuraes organizacionais dos

sistemas nacionais de inteligncia, na prxima seo sero mencionadas
muito brevemente as principais agncias norte-americanas e britnicas de
inteligncia.

123
2.4 Organizao dos Sistemas Nacionais de
Inteligncia:

Nas ltimas trs ou quatro dcadas do sculo XX formaram-se

sistemas governamentais de inteligncia nos pases mais importantes do
mundo. Dotados de maior ou menor complexidade estrutural quando
considerados de forma concreta, o desenho organizacional ideal-tpico de
tais sistemas envolve os seguintes componentes: alguma instncia central
de coordenao, uma ou mais agncias principais de coleta de informaes
(normalmente imagens e sinais esto separados de humint e fontes
ostensivas), alguma instncia central de anlise, unidades departamentais
de anlise com laos mais ou menos definidos com as organizaes
centrais de coleta de inteligncia, poderosos subsistemas de inteligncia de
defesa e de segurana, algum rgo de formao e treinamento e, mais
recentemente, rgos mais ou menos colegiados para coordenao e
instncias de superviso externa, seja no prprio poder executivo, no
legislativo ou, mais raramente, no judicirio.

Utilizando algumas variveis muito genricas, tais como o grau de

centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, o grau de
integrao analtica da inteligncia disseminada para os usurios, a maior
ou menor separao entre as funes de inteligncia e de policymaking,
alm da efetividade dos mecanismos de accountability no poder executivo e
no legislativo, seria o caso de se fazer comparaes internacionais mais
amplas para se tentar obter uma posio relativa dos casos analisados
entre si e em relao ao desenho organizacional ideal-tpico. Infelizmente,
esse um desafio que est alm dos limites desse trabalho. 177

Apenas como indicao polmica para tratamento posterior, me

parece que h pelo menos trs tipos bsicos de sistemas nacionais de
inteligncia:

124
 1) um modelo anglo-saxo, caracterizado por alta centralizao da
autoridade sobre as unidades do sistema, alto grau de integrao analtica,
mdia separao entre inteligncia e poltica, alm de mdia efetividade
dos mecanismos de accountability e superviso. Nesse modelo poderiam
ser includos os sistemas nacionais de inteligncia e segurana de pases
como Estados Unidos, Gr-Bretanha, Canad, Austrlia, Nova Zelndia e,
com muitos cuidados, ndia e frica do Sul.

2) Um modelo europeu continental, caracterizado por mdia

centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, mdia
integrao analtica dos produtos de intel, alto envolvimento da atividade
de inteligncia com as instncias de policymaking e, finalmente, uma baixa
efetividade dos mecanismos de accountability e superviso (oversight).
Nesse modelo poderiam ser includos os sistemas nacionais de inteligncia
e segurana de pases como Frana, Alemanha, Rssia, Polnia, Itlia e,
com muitos cuidados, Brasil e Argentina.

3) Um modelo asitico, caracterizado por baixa centralizao da

autoridade sobre as unidades do sistema, alta integrao analtica dos
produtos de intel, mdio envolvimento da atividade de inteligncia com as
instncias de policymaking e, de forma ainda mais pronunciada do que no
tipo europeu continental, uma baixa efetividade dos mecanismos de
accountability e superviso. Nesse modelo poderiam ser includos os
sistemas nacionais de inteligncia e segurana de pases como China,
Japo, Coria do Sul, Taiwan, Coria do Norte e, com muitos cuidados,
Indonsia e Vietn.

Obviamente, h uma grande dose de arbitrariedade e improriedade

nessa caracterizao grosseira. Repito aqui as ressalvas que fiz em nota
Introduo do trabalho: A forma mais corriqueira de classificao
encontrada na literatura ainda consiste na dicotomia entre um modelo
descentralizado com superviso congressual (Estados Unidos) e um
modelo centralizado sem controles pblicos (Unio Sovitica). Dada a

125
evidente funo ideolgica dessa dicotomia, a classificao aqui proposta
me parece claramente superior. Uma taxonomia mais refinada foi utilizada
por Michael Herman (1996:04), na qual o autor ingls elabora um tipo
ideal a partir da abstrao de traos organizacionais e operacionais
observados na experincia anglo-sax, para em seguida analisar como as
regularidades se aplicam aos diversos sistemas nacionais a partir de
crculos concntricos: mais intensamente no ncleo anglo-saxo,
medianamente no caso da Europa ocidental e Israel e de forma bastante
fraca no caso dos pases comunistas e ex-comunistas. Embora o trabalho
de Herman tenha o mrito de ser a melhor obra disponvel sobre
problemas tericos da rea de inteligncia, seu teste dos crculos
concntricos no chega a ser realizado. Certo, tampouco h aqui qualquer
teste efetivo da classificao tridica (anglo-saxo, europeu continental e
asitico), mas a prefiro pois a formulao de Herman parece ser um
refinamento que no rompe no essencial com a dicotomia liberal da Guerra
Fria.

Particularmente problemtico na classificao aqui proposta sua

dificuldade em livrar-se da referncia geogrfica que tende a ser bastante
enganadora: o Paquisto e a ndia ficam na sia, mas seus aparatos de
inteligncia so bastante diferentes entre si. Alm disso, o Paquisto o
principal aliado dos Estados Unidos na sia central e no subcontinente
indiano, mas a ndia que adota mais claramente o modelo anglo-saxo
em seu sistema de inteligncia. O caso de Israel, caracterizado por baixa
centralizao da autoridade sobre as unidades do sistema, baixa
integrao analtica dos produtos de intel das vrias agncias, baixo
envolvimento da atividade de inteligncia com as instncias de
policymaking, alta responsividade das unidades do sistema aos
governantes e mdia efetividade dos mecanismos de accountability e
controle externo, inclassificvel nos trs modelos disponveis. Da mesma
forma, uma virtual categoria de outros ficaria ainda com dezenas de

126
pases do Mahgreb/Machrek, pases latino-americanos, africanos,
asiticos e da Europa Oriental. Enfim, h uma enorme tarefa de pesquisa
pela frente nessa rea para quem puder realizar estudos comparativos
adicionais.

Mesmo com essas evidentes dificuldades, adoto provisoriamente a

classificao tridica a partir da constatao preliminar de que a estrutura
organizacional e os procedimentos operacionais dos servios de
inteligncia japoneses e chineses se parecem mais entre si do que o
sistema japons se parece com o anglo-americano ou que o sistema chins
se parece com o sovitico-russo. De todo modo, assim como no caso das
capacidades militares, em termos de recursos de inteligncia h que se
observar a enorme disparidade entre os casos norte-americano e russo e
todos os demais sistemas nacionais de inteligncia. 178

O papel da escala de operaes e dos volumes de recursos

disponveis, destacado na abordagem de Bayley sobre os sistemas
policiais, pode ser melhor visualizado atravs do contraste entre dois
sistemas nacionais de inteligncia pertencentes a um mesmo modelo
anglo-saxo: Estados Unidos e Gr-Bretanha. As descries sumrias
desses dois casos encerram essa seo. No ignoro as diferenas
constitucionais e os diferentes contextos institucionais que influenciaram
to decisivamente a configurao dos sistemas de inteligncia na
monarquia parlamentarista inglesa e na repblica federativa e
presidencialista norte-americana. Mas o foco aqui ser apenas a
apresentao direta de cada caso, destacando sempre que possvel o
volume de gastos e o nmero de funcionrios empregados, pois constituem
um indicador razovel da capacidade dos governos em uma determinada
rea. Mesmo isso, no entanto, esbarra no segredo que cerca a rea de
inteligncia, pois no possvel uma qualificao mais precisa do perfil
dos gastos dentro de cada programa ou agncia, assim como da
composio interna da fora de trabalho empregada. Mesmo com tantas

127
restries, espera-se que a apresentao sumria dos dois casos ajude o
leitor a ter uma idia mais concreta do que so sistemas nacionais de
inteligncia e da variedade de configuraes possveis. 179

2.4.1 - Estados Unidos

Nos Estados Unidos, a U.S. Intelligence Community (IC) abrange

quatorze organizaes principais, alm das instncias de coordenao
ligadas ao diretor central de inteligncia (DCI). 180

O Director of Central Intelligence (DCI) ocupa legalmente o vrtice do

"sistema" e desempenha trs papis principais: coordena a IC, subordina a
CIA e assessora o Presidente e o Conselho de Segurana Nacional na rea
de inteligncia. O DCI possui dois adjuntos, um para a direo da CIA e,
desde 1996, outro para o gerenciamento da comunidade. Esto ligadas
tambm ao DCI quatro instncias colegiadas superiores da IC: o National
Intelligence Council (NIC), o National Foreign Intelligence Board (NFIB), o
Intelligence Community's Executive Committee (IC/EXCOM) e o Community
Management Staff (CMS). Pode-se dizer que o NIC e o NFIB do suporte ao
DCI no seu papel de principal assessor governamental de inteligncia,
enquanto o CMS e o EXCOM apiam o DCI na sua funo gerencial de
coordenador do sistema.

A principal componente da IC formada por quatro agncias

nacionais de coleta de informaes externas (foreign intelligence). Atravs
do seu diretrio de operaes, a Central Intelligence Agency (CIA) o
principal servio de espionagem, operaes encobertas e humint. Na rea
de sigint e segurana de informaes encontra-se a maior agncia de
inteligncia do governo norte-americano, a National Security Agency (NSA).
Por sua vez, a rea de imint passou a ser coordenada por uma nova
agncia criada em 1996, a National Imagery and Mapping Agency (NIMA). A

128
quarta e mais cara agncia nacional o National Reconnaissance Office
(NRO), responsvel pelo desenvolvimento e aquisio de satlites de sigint,
imint e outras plataformas e sistemas especializados para uso das foras
armadas e das agncias nacionais de coleta. A instncia nacional para o
trabalho de anlise e produo de inteligncia para o governo norte-
americano o diretrio de inteligncia (anlise) da CIA. Relatrios anuais
sobre temas e reas vitais (estimates) so produzidos colegiadamente no
National Intelligence Council (NIC) dirigido pelo DCI. No mbito
ministerial, o trabalho de anlise feito por escritrios de inteligncia
nos departamentos de Defesa, Estado, Tesouro, Justia, Energia, Comrcio
e Transportes. Esses escritrios participam das instncias colegiadas da IC
e respondem administrativamente aos titulares dos rgos aos quais eles
servem.

O caso do Departamento de Defesa necessita um comentrio

adicional. Alm de subordinar trs das quatro agncias nacionais de
inteligncia (NIMA, NSA e NRO), o Pentgono conta ainda com a Defense
Intelligence Agency (DIA) e seu diretrio de operaes, o Defense Humint
Service (DHS), com o Defense Airborne Reconnaissance Office (DARO), com
a Defense Threat Reduction Agency (DTRA), a Defense Information Systems
Agency (DISA) e o Defense Security Service (DSS). Todas essas so
consideradas agncias de suporte ao combate, mas enquanto a DIA e o
DARO tm misses primrias na rea de inteligncia, a DTRA, a DISA e o
DSS tm suas misses primrias na rea de segurana. Alm dessas
organizaes centrais do departamento de Defesa, o subsistema militar de
inteligncia formado ainda pelo Army Intelligence and Security Command
(INSCOM) do exrcito, pelo Office of Naval Intelligence (ONI) e pelo Naval
Security Group Command (NSGC) da marinha, pela Air Intelligence Agency
(AIA) da aeronutica e a Marine Corps Intelligence Activity (MCIA) dos
fuzileiros navais. Capacidades orgnicas so tambm articuladas em torno
dos Joint Intelligence Centers (JIC's) dos nove comandos centrais

129
unificados (Atlntico, Central, Europeu, Pacfico, Sul, Espao, Operaes
Especiais, Estratgico, Transportes), alm de instituies de treinamento e
formao acadmica (a nvel de graduao e mestrado) em inteligncia, tais
como o Joint Military Intelligence College (JMIC), a National Defense
University (NDU) e a Naval Post-Graduate School (NPS).

A principal agncia norte-americana nas reas de contra-inteligncia

e de inteligncia de segurana o Federal Bureau of Investigation (FBI),
atravs de sua diviso de segurana nacional. As foras armadas, a guarda
costeira e o secretrio de defesa possuem suas prprias organizaes de
segurana e contra-inteligncia. No mbito do Departamento de Justia e
dos departamentos de polcia estaduais e locais j foi mencionada acima a
formao de um subsistema de inteligncia policial. Finalmente, a
superviso e o controle externos sobre a IC so exercidos pela presidncia
do pas, atravs do Presidential Foreign Intelligence Advisory Board (PFIAB),
pelos comits de inteligncia do Senado (Senate Select Committee on
Intelligence - SSCI) e da Cmara (House Permanent Select Committee on
Intelligence - HPSCI) e, muito indiretamente, pela mdia e o pblico.

Em termos oramentrios e de recursos humanos, os gastos com

inteligncia dos Estados Unidos representaram 1,6% do oramento federal
no ano fiscal de 1999. Mas essa porcentagem representa valor absolutos
realmente muito grandes para qualquer parmetro internacional. O
agregado oramentrio das atividades de inteligncia norte-americanas foi
oficialmente reconhecido no final de 1997, quando o Congresso aprovou
26,7 bilhes de dlares para o ano fiscal de 1998.

Na estimativa da Federation of American Scientists (FAS), a IC custou

aos contribuintes norte-americanos cerca de 29,4 bilhes de dlares em
1996, distribudos em trs programas principais: o National Foreign
Intelligence Program (NFIP), o Joint Military Intelligence Program (JMIP) e o
Tactical Intelligence and Related Activities (TIARA). Com exceo de 3,2
bilhes de dlares para a CIA e de 700 milhes para a inteligncia das

130
demais agncias civis (FBI, Justice, State, Energy, Treasury, Commerce
etc.), ambas as cifras fazendo parte do NFIP, o restante todo seriam fundos
executados e controlados pelo Departamento de Defesa. Ou seja, o
Pentgono controla cerca de 75% das verbas do NFIP, 100% do JMIP e
100% do TIARA. 181

Assumindo uma margem de erro de 5% na estimativa de 1996, a

FAS estimava os oramentos e o pessoal de algumas agncias mais
importantes naquele ano de referncia da seguinte forma: escritrio do DCI
(278 funcionrios e custo de 100 milhes); CIA (16.000 funcionrios e 3,1
bilhes); DIA (8.500 funcionrios e 850 milhes); NRO (1.700 funcionrios
e 6,2 bilhes de oramento); NSA (21.000 funcionrios e 3,6 bilhes);
INSCOM (13.000 efetivos e custo de um bilho); ONI (16.000 efetivos e 1,2
bilho); AIA (15.000 efetivos e 1,5 bilho); NIMA (9.000 funcionrios e 1,2
bilho), DSS (3.000 funcionrios e 350 milhes); FBI (2.500 quadros na
National Security Division, com 500 milhes de oramento); INR (300
funcionrios e custo de 20 milhes) e DEA (1.000 agentes e 250 milhes).

Em resumo, nos Estados Unidos o Pentgono controla mais de 85%

de todos os recursos humanos, organizacionais e financeiros da rea de
inteligncia. O oramento de inteligncia nos Estados Unidos maior do
que o oramento consolidado de defesa de um pas como a Frana. Por
isso, em futuras comparaes internacionais preciso considerar a escala
operacional e o grau de complexidade organizacional dos sistemas
nacionais como variveis decisivas.

2.4.2 - Gr-Bretanha

Na Gr-Bretanha, a UK Central Intelligence Machinery (CIM)

formada por trs servios de inteligncia principais, alm das instncias de
coordenao no gabinete ministerial e de outros rgos departamentais. 182

131
 Tambm ligado ao secretrio do gabinete existe a figura de um
Intelligence Coordinator, que preside o Joint Intelligence Committee (JIC).
no mbito do JIC que se d o planejamento interdepartamental das
operaes de inteligncia, a ligao com as agncias de inteligncia do
exterior e, principalmente, a integrao analtica e a produo final de
relatrios de inteligncia para as instncias governamentais usurias. O
JIC possui um pequeno ncleo de anlise central (assessments staff) e
grupos interdepartamentais de anlise organizados que funcionam como
equivalentes britnicos do NIC para o trabalho analtico. No h no caso
britnico uma organizao similar ao diretrio de anlise da CIA.
Isoladamente, os principais corpos analticos para assuntos de segurana
nacional do governo britnico so o Defense Intelligence Staff (DIS) do
Ministrio da Defesa e o Research and Analysis Department do Ministrio
das Relaes Exteriores e Comunidade Britnica (FCO).

A inteligncia de imagens coletada por unidades militares e a

produo e anlise so feitas pelo Joint Air Reconnaissance Intelligence
Center (JARIC). O JARIC subordinado ao DIS e ao estado-maior conjunto
das foras armadas, mas a principal organizao especializada em imint
no governo britnico. A inteligncia de sinais coletada e processada pelo
Government Communications Headquarters (GCHQ), a organizao
nacional de sigint subordinada ao secretrio do FCO. A organizao
nacional de humint o Secret Intelligence Service (SIS), que tambm passou
a ser subordinado ao FCO desde 1994.

O Security Service (MI-5) a principal organizao de inteligncia de

segurana e de contra-inteligncia, subordinada administrativamente ao
Ministrio do Interior (Home Office). O RUC e os special branches das
polcias tambm atuam nessa rea, mas no fazem parte formal do CIM.
Na rea de criptografia e segurana de comunicaes e computao, a
principal agncia britnica o prprio GCHQ, atravs do seu
Communications Eletronics Security Group.

132
 No caso britnico, a superviso e a coordenao do CIM so feitas
pelo Primeiro-Ministro, atravs do Ministerial Committee on Intelligence
Services (CIS), pelo Secretrio do Gabinete, atravs do Permanent
Secretaries Committee on the Intelligence Services (PSIS), e, desde 1994,
pelo Intelligence and Security Committee formado por parlamentares da
Cmara dos Comuns e da Cmara dos Lordes. Alm de se tratar de um
comit conjunto, a outra diferena do comit parlamentar britnico em
relao aos comits norte-americanos que seus membros so indicados
pelo Primeiro-Ministro, aps consultar o lder da oposio.

Na Gr-Bretanha, o oramento oficial de inteligncia aprovado para o

ano fiscal de 1999 foi de 706 milhes de libras esterlinas. 183
Diferentemente do agregado oramentrio norte-americano, esse total
refere-se apenas ao oramento das trs agncias principais de inteligncia
(SIS, GCHQ e MI-5). Em 1994, o mesmo oramento foi de 974,5 milhes de
libras. A acentuada reduo nos ltimos anos reflete um
redimensionamento das operaes e do pessoal, mas principalmente a
concluso de algumas obras e prdios que estavam em construo,
especialmente o novo quartel-general do SIS. Por outro lado, h muitos
gastos que nos Estados Unidos so apropriados como parte do oramento
de inteligncia e que no o so na Gr-Bretanha. O servio de
monitoramento da mdia internacional da BBC, por exemplo, custa cerca
de 18 milhes de libras ao ano. O equivalente desse servio nos Estados
Unidos feito pelo Foreign Broadcast Information Service (FBIS), um
servio do Diretrio de Cincia e Tecnologia (DS&T) da CIA.

Ainda que se leve isso em conta, os gastos britnicos com

inteligncia so muito menores que os norte-americanos, tanto em termos
absolutos como percentualmente em relao aos gastos com defesa. As
trs agncias principais do CIM tm juntas cerca de 10.500 funcionrios,
sendo 2.000 do SIS, 2.000 do MI-5 e cerca de 6.500 do GCHQ. Alm dos
funcionrios diretamente contratados pelo GCHQ, a agncia tem controle

133
operacional sobre cerca de 3.000 militares de unidades envolvidas em
operaes de sigint. O nmero total de quadros dos special branches das
52 foras policiais e constabulares britnicas chegava a 2.300 efetivos em
1994, mas no h dados consolidados sobre seu custo anual. Para o
mesmo ano de referncia, estima-se que os gastos britnicos com
inteligncia militar tenham sido de 190 milhes de libras. Esse valor inclui
o DIS e o JARIC, mas provavelmente no inclui os programas tticos
semelhantes ao TIARA norte-americano. Somados os gastos militares e
civis oficialmente reconhecidos, o oramento britnico de inteligncia
estaria em torno de um bilho de libras, situando-se um pouco acima da
mdia internacional em termos de gastos com inteligncia e muito abaixo
dos gastos norte-americanos.

A despeito de diferenas de escala, os Estados Unidos e a Gr-

Bretanha so exemplos da tendncia mais geral de formao de sistemas
de inteligncia bastante complexos do ponto de vista organizacional e
bastante diferenciados do ponto de vista funcional. Na seo final do
captulo, sero tecidas algumas consideraes finais sobre os impactos
dessa complexidade organizacional para o desafio institucional da
agilidade.

2.5 - Concluso: a agilidade como dilema

Em muitos pases democrticos, os gastos pblicos com os servios

de inteligncia atualmente superam os gastos com representao
diplomtica. Por outro lado, os gastos com policiamento, defesa nacional
ou ajuda internacional so bastante superiores aos gastos com
inteligncia. Isso indica que a inteligncia segue sendo uma atividade
subsidiria. Ainda assim, o peso institucional desses sistemas nos
arranjos de poltica externa, defesa nacional e provimento de ordem
pblica no pode mais ser ignorado. 184

134
 Como foi discutido nesse captulo, as caractersticas organizacionais
dos sistemas de inteligncia resultam de processos especficos de
construo de solues para os desafios da rea de segurana nacional. As
polticas pblicas nessas reas relacionadas com a segurana nacional
tm carter menos distributivo do que em outras reas de atuao de
burocracias governamentais e os issues principais dizem respeito, em tese,
a bens pblicos. Os grupos de interesse na sociedade so mais recentes e
relativamente mais fracos do que em outras reas (como negcios ou
habitao, por exemplo). A informao sobre a atuao das agncias
governamentais de segurana nacional menos disseminada em funo
das restries de segurana e segredo. Alm disso, essa uma rea onde
historicamente predomina o poder executivo, com um envolvimento mais
baixo e menos ativista do poder legislativo. Finalmente, as reas de
jurisdio e os temas de segurana nacional so interrelacionados e as
burocracias envolvidas (e.g. foras armadas, diplomacia, polcias e rgos
de inteligncia) so mutuamente dependentes, muito mais do que as
burocracias voltadas para temas domsticos, onde h menos justaposio
de funes e atribuies. Todos esses fatores conjugam-se para baixar os
incentivos que os parlamentares teriam para envolver-se no desenho e na
superviso das agncias de segurana nacional.

Dadas essas especificidades das agncias de segurana nacional,

Amy Zegart (1999) prope duas teses teis para o estudo dos processos de
institucionalizao de servios de inteligncia. Por sua prpria natureza, as
burocracias da rea de segurana nacional tenderiam a ser criadas por
iniciativa do poder executivo (com um papel secundrio e sempre relutante
do parlamento), seu desenho institucional refletiria as disputas entre as
burocracias de segurana nacional e os interesses da equipe presidencial,
com o Congresso exercendo um tipo de superviso pouco sistemtico e
efetivo. Mas, se o poder executivo tem papel predominante na deciso de
criar organizaes de inteligncia e se essas organizaes respondem

135
primordialmente aos governantes e no ao pblico ou seus representantes
parlamentares, por que o desenho organizacional e o padro evolutivo dos
sistemas de inteligncia dificultam uma resposta gil s necessidades dos
governantes, policymakers e comandantes militares?

A segunda tese proposta por Zegart fornece uma primeira indicao

para esse aparente paradoxo: as escolhas estruturais feitas no nascimento
de um rgo de segurana nacional tenderiam a durar no tempo e s
muito lentamente essas estruturas seriam alteradas pela mudana nos
interesses correntes dos principais atores (stakeholders) e por eventos
externos. O argumento da autora, resumidamente, descreve um clssico
problema de relacionamento entre principal e agent: Governantes eleitos
(principals, ou mandantes) sofrem severos constrangimentos de tempo,
conhecimento e controle sobre suas agendas polticas, e precisam realizar
seus objetivos polticos contando com maiorias congressuais e apoio da
opinio pblica que so difceis de serem adquiridos e que no podem ser
arriscados com disputas sobre coisas como o melhor desenho
organizacional para uma agncia burocrtica qualquer. Agncias de
segurana nacional (agents, ou agentes) tm conhecimento especializado
sobre reas de vida e morte para o pas, tm agendas mais delimitadas
do que as dos governantes e tm fortes incentivos para participarem
ativamente do desenho organizacional e da definio das misses
prioritrias dessas agncias do setor.

Em sistemas altamente complexos e com cadeias de comando

cruzadas como a rea de inteligncia, isso impe problemas de
coordenao que limitam severamente a agilidade das respostas aos
requerimentos de diferentes usurios (principals), desde os chefes de
Estado e de governo at os policymakers e comandantes militares. Como o
grau de interdependncia burocrtica na rea de segurana nacional
maior, segundo Zegart, as disputas sobre jurisdio acrescentam mais
uma dificuldade.

136
 Para James Q. Wilson (1989:179-195), a busca por autonomia
(entendida mais como jurisdio no disputada sobre misses especficas e
menos como liberdade para agir sem controles externos) vital para
qualquer organizao governamental. Isso ocorre porque ganhos de
autonomia diminuem os custos da manuteno organizacional na medida
em que minimizam o nmero de atores externos interessados e os rivais
burocrticos e, tambm, na medida em que isso maximiza as chances da
organizao desenvolver um senso de misso mais coeso. Nesse sentido, a
busca por autonomia tende a ser um objetivo to ou mais importante para
os dirigentes burocrticos do que a absoro de novas tarefas ou a
obteno de maiores oramentos, justamente porque a autonomia define
os custos da aquisio e de uso dos recursos. 185

No caso das foras armadas, corpos diplomticos, agncias policiais

e servios de inteligncia, justamente a semelhana de muitas de suas
tarefas informacionais e coercitivas que tende a tornar os conflitos por
autonomia particularmente agudos e persistentes ao longo do processo de
institucionalizao, impondo srios custos de coordenao que limitam a
capacidade de qualquer servio de inteligncia ser gil. 186

Diferentes sistemas nacionais de inteligncia so mais ou menos

institucionalizados, mais ou menos adaptveis, complexos, autnomos e
coerentes. Em sntese, mais ou menos geis. Como seu desempenho
diferenciado tem conseqncias para a segurana nacional, preciso
retomar a questo deixada de lado nesse captulo sobre os possveis efeitos
de uma precria superviso congressual para o desempenho dos servios
de inteligncia e, de modo geral, para o segundo desafio associado
institucionalizao: o desafio da compatibilizao desses sistemas
nacionais de inteligncia com o princpio da transparncia. Esses so os
temas de fundo do prximo captulo.

3 - Segurana Nacional, Segredo e Controle

137
 Since we have argued that there are some values and
institutions embodied in the state which genuinely merit being
secured, we cannot dismiss the problem by contending that
national security is simply a sham, a dishonest slogan designed
to favour sinister interests and to legitimate various forms of
repression. Rather, the state is simultaneously protector and
threat to vital personal and political values, and we must all live
with the inescapable contradiction as best we can.
Laurence Lustgarten and Ian Leigh, In From the Cold, 1994, p. 22.

Esse captulo discute a relao entre segurana nacional, segredo

governamental e controle das atividades de inteligncia, em sntese,
discute o tema da transparncia enquanto um dilema de
institucionalizao. Os governantes tendem a justificar institucionalmente
e a delimitar as funes dos servios de inteligncia em termos de sua
necessidade para a segurana nacional. As prioridades, recursos,
estruturas organizacionais, misses e alvos das operaes de inteligncia e
de contra-inteligncia so definidos e hierarquizados, na melhor das
hipteses, segundo a escala de preferncias dos responsveis pela
segurana nacional. Entretanto, a prpria noo de segurana nacional
problemtica, pois tanto o seu significado quanto as conseqncias
prticas de seu uso esto longe de ser auto-evidentes.

Da ser inconsistente pretender resolver o debate sobre a justificao

pblica do valor da atividade de inteligncia apenas referindo-se
genericamente s necessidades da segurana nacional. Em particular, a
recorrente utilizao da noo de segurana nacional como um princpio
de justificao de prticas polticas repressivas e autoritrias torna
questionvel a compatibilidade entre tal noo e uma concepo
democrtica de governo e de resoluo de conflitos nas sociedades
contemporneas. Por outro lado, dada a irredutibilidade da segurana
coletiva segurana individual, no possvel simplesmente abandonar o
conceito de segurana nacional.

138
 Considerando essa dupla dificuldade, pretendo argumentar que a
tenso entre segurana estatal e segurana individual ineliminvel no
contexto atual e que isso tem repercusses decisivas para se pensar o
papel das organizaes de inteligncia e de segurana no Estado
contemporneo, particularmente o problema da transparncia dos atos
governamentais nesse tipo de atividade.

Na primeira seo do captulo so sistematizadas as justificativas

polticas e os principais riscos e tenses associados noo de segurana
nacional. Isso ser feito atravs da anlise crtica de duas tentativas
recentes de superao dos impasses da noo convencional de segurana
nacional: 1) o fracasso da tentativa liberal de delimitar juridicamente as
situaes em que os governantes poderiam mobilizar as razes da
segurana nacional para justificar prticas polticas. 2) as possveis
conseqncias no antecipadas pelas propostas de substituio do
conceito de segurana nacional pelo conceito de segurana humana como
base para as polticas pblicas nas reas de defesa e inteligncia.

A segunda seo discute o segredo governamental como um dos

pilares da segurana nacional. Analisa tambm o papel do segredo nas
operaes de inteligncia, bem como o papel das agncias de inteligncia
na formao de um sistema de segredo governamental, alm dos custos do
segredo em termos de eficincia e controle pblico. A terceira seo parte
das reflexes sobre segurana nacional e segredo governamental para
avaliar os limites e os desafios dos mecanismos de superviso e prestao
de contas (accountability) que garantiriam o controle externo sobre os
servios de inteligncia. Finalmente, nas consideraes finais do captulo
so sumarizados os principais desafios relacionados transparncia no
processo de institucionalizao dos servios de inteligncia em contextos
democrticos.

139
3.1 - Segurana Nacional:

Como ponto de partida para a discusso, sero apresentadas

algumas definies mnimas sobre segurana, segurana nacional e
ameaas. Essas definies mnimas sero posteriormente contrastadas
com a concepo liberal de segurana nacional e com a abordagem da
segurana humana. Ao final da seo sero oferecidas algumas indicaes
provisrias sobre a abordagem dos problemas de segurana nacional
realizada a partir da chamada teoria dos complexos de segurana. 187

Segurana seria ento uma condio relativa de proteo na qual se

capaz de neutralizar ameaas discernveis contra a existncia de algum
ou de alguma coisa com razovel expectativa de sucesso. Em termos
organizacionais, segurana obtida atravs de padres e medidas de
proteo para conjuntos definidos de informaes, sistemas, instalaes,
comunicaes, pessoal, equipamentos ou operaes.

As medidas de proteo devem guardar certa proporcionalidade em

relao s ameaas percebidas contra a existncia, efetividade e
autonomia de quem - ou do que - est sendo protegido. Na ausncia de
proporcionalidade, a busca de segurana torna-se ela prpria uma ameaa
efetividade, autonomia e, no limite, prpria existncia do "objeto" da
proteo. O requisito de proporcionalidade serve principalmente para
problematizar a noo de segurana enquanto uma condio absoluta de
ausncia de ameaa ou mesmo de incerteza. 188 A proteo total de tudo
e/ou de todos, contra tudo e/ou todos, algo no apenas impossvel do
ponto de vista material e psicolgico, mas indesejvel enquanto pretenso
totalitria. Ter isso claro crucial para iniciar qualquer discusso sobre
segurana nacional. 189

Por segurana nacional, entende-se aqui uma condio relativa de

proteo coletiva e individual dos membros de uma sociedade contra

140
ameaas sua sobrevivncia e autonomia. Nesse sentido, o termo refere-se
a uma dimenso vital da existncia individual e coletiva no contexto
moderno de sociedades complexas, delimitadas por Estados nacionais de
base territorial. 190 No limite, estar seguro nesse contexto significa viver
num Estado que razoavelmente capaz de neutralizar ameaas vitais
atravs da negociao, da obteno de informaes sobre capacidades e
intenes, atravs do uso de medidas extraordinrias e do leque de opes
relativas ao emprego de meios de fora. A dupla face dessas ameaas,
interna e externa, implica algum grau de complementaridade e de
integrao entre as polticas externa, de defesa e de provimento da ordem
pblica. 191 A segurana nacional, como uma condio relativamente
desejvel a ser obtida atravs dessas polticas pblicas, fornece a principal
justificativa para o exerccio da soberania e o monoplio estatal do uso
legtimo de meios de fora. 192

A grande maioria dos ordenamentos constitucionais contemporneos

reconhece a agresso militar, a espionagem, as operaes encobertas, a
invaso territorial e o bloqueio econmico como ameaas externas vitais,
capazes de engendrar respostas dissuasrias proporcionais por parte dos
Estados ameaados. Ameaas internas seriam, caracteristicamente, os
apoios internos quelas ameaas externas, acrescidas da problemtica
noo de "subverso" (uso sistemtico da violncia para forar mudanas
sociais, polticas e legais). 193 Nas ltimas dcadas, foi acrescentada uma
nova categoria de ameaas transnacionais ou transestatais segurana
nacional, tais como o crime organizado, o narcotrfico e o terrorismo. 194

Apesar da definio de segurana nacional e da delimitao jurdica

das ameaas, apresentadas nos dois pargrafos anteriores, importante
insistir que o significado do termo e as conseqncias prticas de sua
utilizao variam enormemente em diferentes contextos polticos e
institucionais.

141
 Longe de resolver os problemas, qualquer definio constitui apenas
um ponto de partida muito precrio para a reflexo. Na verdade, a prpria
insistncia em um conceito abstrato e atemporal de segurana nacional,
aplicvel a quaisquer contextos e circunstncias, torna-se parte do
problema, pois tende a separar arbitrariamente a chamada baixa poltica
dos conflitos de opinio e de interesses daquilo que seria a alta poltica
relativa aos problemas de segurana e de uso da fora nas relaes entre
Estados (e tambm nas relaes sociais dentro dos Estados). Em geral,
essa insistncia num conceito absoluto de segurana nacional tende a
despolitizar de forma autoritria o conceito, desautorizando a prpria
discusso sobre o tema.

Em se tratando de regimes democrticos, preciso um esforo na

direo contrria, trazendo os temas de segurana, defesa, inteligncia e
policiamento para a agenda regular dos debates polticos sobre polticas
pblicas. 195 Certamente h restries para isso, especialmente aquelas
relacionadas ao segredo governamental (que sero discutidas na prxima
seo), mas no h motivo para se pensar que tais temas sejam dotados de
qualquer tipo de sacralidade que impea a pesquisa terica ou emprica
nessa rea importante de atuao do Estado.

Um passo importante para avanar a discusso sobre segurana

pode ser dado atravs da avaliao de duas tentativas recentes de
superao dos impasses da segurana nacional:

1) A tentativa frustrada de resolver a tenso entre segurana estatal

e segurana individual pela via estritamente jurdica e normativa. Essa
tem sido a posio liberal tpica no debate internacional e, embora ela
contribua para uma avaliao dos riscos inevitveis para a democracia,
ocasionados pela operao de organizaes de fora e de inteligncia
responsveis pela segurana nacional, tem sido incapaz de ir alm da
delimitao jurdica das ameaas consideradas legalmente vlidas para

142
que um governo possa alegar razes de segurana nacional para seus
atos.

2) Os riscos de se tentar resolver a ambigidade moral do conceito

de segurana nacional atravs do recurso ao conceito de segurana
humana (human security). A crtica dessa tentativa permitir que se tenha
uma avaliao mais precisa dos riscos de perda de eficincia na operao
das foras armadas e dos servios de inteligncia, principalmente em
funo da expanso excessiva do leque de requerimentos defensivos e
informacionais resultantes da adoo do conceito de segurana humana
como um parmetro para o planejamento de polticas de segurana. Alm
de resultar em perda de eficincia, uma eventual ancoragem das misses
das foras armadas e dos servios de inteligncia no conceito de segurana
humana traz riscos adicionais para a poltica democrtica ao securitizar
temas e problemas no relacionados ao uso potencial da fora (educao,
meio ambiente, sade etc.).

Em relao ao primeiro tema, preciso comear notando, junto com

autores como Barry Buzan (1991:35-56) e Charles Tilly (1998:397-412),
que as relaes de segurana so inextrincveis entre os diferentes nveis
de anlise (sistmico, estatal e individual) das relaes internacionais. O
sistema internacional como um todo, subsistemas regionais e funcionais,
atores unitrios tais como Estados ou organizaes intergovernamentais,
subunidades como agncias governamentais e grupos sociais, ou mesmo
indivduos, afetam uns a segurana dos outros de maneiras variadas.
Mudanas polticas internas em um pas, por exemplo, alteram as
intenes e a capacidade diplomtica e militar daquele pas no ambiente
internacional, alterando assim a distribuio de poder no sistema
internacional. Por sua vez, um trao estrutural do sistema internacional (a
ausncia de governo mundial, ou anarquia) produz conseqncias para o
comportamento das unidades do sistema (mecanismo de self-help ou
autodefesa) que, por sua vez, afeta os grupos e indivduos nos Estados.

143
 Entretanto, a relevncia do conceito de segurana varia bastante ao
longo dos nveis de anlise. Isso acontece porque problemas de segurana
referem-se mais diretamente s relaes polticas de amizade e inimizade
(ameaas) que acompanham a escala dos objetos referentes ao longo dos
diferentes nveis de anlises.

Argumentando em termos pragmticos, Barry Buzan, Ole Wver e

Jaap de Wilde (1998:35-42) sustentam que os objetos referentes de uma
ameaa precisam ser de uma escala intermediria entre o indivduo e a
humanidade para que consigam obter ateno e legitimar seus clamores
de segurana, mobilizando a ao de outros atores nas relaes
internacionais. Indivduos e pequenos grupos sociais raramente tm
conseguido obter ateno pblica para suas necessidades de segurana,
assim como tm fracassado as tentativas de afirmar a humanidade inteira
como um referente adequado para problemas de segurana (no obstante
o temor do holocausto nuclear durante a Guerra Fria ou a percepo de
ameaa sobre a degradao ambiental escala global nas ltimas
dcadas). Note-se que esses autores reconhecem a primazia analtica dos
Estados em relao aos problemas de segurana, mas no a consideram
exclusiva, inevitvel ou perene.

Por sua vez, Laurence Lustgarten e Ian Leigh (1994:03-35)

reconhecem que, embora em termos axiomticos apenas a segurana dos
indivduos conte do ponto de vista moral, em termos empricos o fator
singular mais importante e abrangente no condicionamento das chances
de vida de um indivduo ainda o seu pertencimento a um Estado
nacional (cidadania). A insero dos indivduos na famlia, mercado, classe
social, etnia, gnero ou faixa etria no teriam impactos similares em
termos de segurana para a sua existncia pessoal. Embora essa seja uma
posio disputvel pelo menos em relao classe social, ela tem a
vantagem de tornar evidente por que as preocupaes com a segurana do

144
Estado no so meras derivaes ou extenses das preocupaes com a
segurana dos indivduos. 196

Estados tm primazia como objetos de segurana porque sua

existncia uma condio necessria para a realizao de qualquer valor
individual ou coletivo num sistema internacional caracterizado pela
anarquia. 197 Da que o direito internacional pblico identifique a
segurana nacional com a segurana estatal. Independente das suas
diferenas em relao a qualquer um dos quatro componentes que definem
os Estados enquanto uma classe de objetos (a base fsica formada por
uma populao e territrio, as instituies de governo, alguma idia
justificadora que torna aquelas instituies legtimas aos olhos da
populao e a soberania, que se desdobra em exerccio exclusivo da
autoridade interna e controle de fluxos diversos de interaes com outras
unidades soberanas), todos os Estados tm como preocupaes
fundamentais a continuidade de sua existncia organizacional, a
manuteno de sua integridade territorial, a sobrevivncia de sua
populao e a independncia em relao a outros governos. 198 O
desempenho relativo de um Estado no provimento de ordem pblica e na
defesa nacional constitui o elemento mnimo a partir do qual se pode
julgar suas pretenses de obter lealdade e obedincia por parte dos
cidados.

Entretanto, os fatores que determinam se a vida das pessoas ser ou

no solitria, pobre, srdida, embrutecida e curta so muito mais
complexos e diversificados do que a condio necessria, porm
insuficiente, de segurana decorrente do cumprimento eficaz das tarefas
hobbesianas de provimento de ordem pblica e de defesa nacional. O
mecanismo de reciprocidade entre proteo estatal e consentimento dos
indivduos se mantm no mundo contemporneo, embora os recursos de
poder, as demandas, opinies e direitos dos cidados tambm sejam muito
mais complexos e diversificados do que eram os dos sditos. 199

145
 No mnimo, isso significa que os meios e os mtodos atravs dos
quais o Estado garante as condies elementares de segurana so
relevantes para a segurana individual e coletiva (nacional) dos
habitantes de uma unidade poltica qualquer. Ou seja, o mesmo Estado
que obtm legitimidade do fato de ser o principal responsvel pela
segurana nacional, freqentemente torna-se ele prprio uma fonte de
ameaa mais ou menos direta para a segurana dos indivduos, grupos e
da prpria nao. 200

Ameaa direta quando o governo mobiliza os meios de fora sob seu

controle contra alvos individuais ou grupos que fazem parte da populao
que supostamente deveria estar sendo protegida, os quais no infringiram
nenhuma lei ou ameaaram violentamente a ordem pblica. A aplicao
intensa de coero fez parte da trajetria tpica da construo estatal
moderna na maioria dos pases e, ainda hoje, quando os interesses do
Estado se chocam com os de algum grupo ou indivduo, os governantes e
suas burocracias tm recursos de poder para tentar impor, mais ou menos
coercitivamente, sua vontade em nome da ordem pblica, da moralidade
ou da segurana nacional. 201

Alm da violncia direta em escalas variadas (da priso ilegal,

tortura e assassinato de dissidentes do regime at o genocdio de vastos
contingentes populacionais), o Estado tambm ameaa a segurana dos
indivduos sempre que o sistema de justia criminal e o policiamento so
ineficientes ou arbitrrios e crimes contra a vida e o patrimnio das
pessoas podem ser cometidos impunemente, ou quando os governantes
implementam polticas externas e de defesa que aumentam enormemente
o divrcio entre a segurana individual e a segurana do Estado (por
exemplo, no caso da dissuaso nuclear baseada na destruio mtua
assegurada, em que parte da populao entregue como refm para
estabilizar a interao estratgica). De forma mais indireta ainda, a luta
entre diferentes grupos pelo controle dos recursos estatais que permitem

146
governar uma populao e um territrio (guerra civil, revoluo ou
qualquer outro tipo de soberania mltipla) ameaa a segurana de
indivduos e setores da populao que no esto diretamente envolvidos no
confronto. 202

Esta tenso entre segurana individual e segurana estatal um

trao imanente da ordem poltica moderna e manifesta-se com maior ou
menor intensidade dependendo da natureza do regime poltico e da
insero conjuntural de cada pas no sistema internacional. Quando so
levadas em conta as diferenas entre os Estados (tamanho da populao e
do territrio, diferentes ideologias justificadoras, instituies de governo e
graus de desempenho em relao aos atributos da soberania), a traduo
prtica da noo de segurana nacional torna-se potencialmente to
diversa quanto a diversidade dos Estados existentes e suas respectivas
relaes com suas populaes e com os outros Estados.

No caso dos pases cujas instituies de governo so as da

democracia representativa e a ideologia justificadora da Constituio
liberal e democrtica (poliarquias), embora seja razovel esperar que a
tenso entre segurana individual e segurana estatal seja menor do que
nas ditaduras, permanece como um problema emprico analisar suas
manifestaes especficas. 203

Constatando essa dupla face do Estado, protetora e ameaadora da

vida e da liberdade individual a um s tempo, Lustgarten e Leigh (1994:08-
10) tentam religar o conceito de segurana nacional com a democracia
propondo que se considere a proteo dos direitos humanos como uma
dimenso central da prpria segurana estatal. Afinal, as aes tomadas
pelas instituies governamentais para tentar garantir a segurana
nacional precisam levar em conta a natureza mesma das instituies que
se pretende proteger e de suas bases de legitimao. comum que atos
governamentais tomados em nome da segurana nacional sejam
considerados vlidos ou no em si mesmos, embora gerem preocupaes

147
secundrias por suas implicaes para a democracia e os direitos
humanos.

Porm, dizem Lustgarten e Leigh, ao invs de um jogo de soma zero

no qual os ganhos de segurana estatal impliquem em perdas de
segurana individual e vice-versa, essa contradio poderia ser resolvida
se as instituies evitassem medidas de segurana que limitam ou
sacrificam liberdades civis e polticas, considerando que elas atingem no
apenas os indivduos e grupos que so os alvos diretos dessas medidas,
mas trazem tambm perdas para as liberdades de todos e afetam
negativamente a segurana nacional na medida em que enfraquecem as
bases da legitimidade de um Estado fundamentado em instituies
democrticas representativas e valores correspondentes.

Isso no quer dizer que as democracias no sejam capazes, no

devam ou jamais tenham adotado medidas de segurana que acarretam
limitaes a certos direitos civis e polticos individuais, tais como o direito
de reunio, a garantia de inviolabilidade de correspondncias e
comunicaes, o direito de viajar e movimentar-se livremente em reas
pblicas, o direito informao governamental, a liberdade de imprensa, a
inviolabilidade domstica contra buscas e apreenses sem mandato
judicial etc. Mas, para pretender obter o consentimento do pblico para
essas medidas repressivas, o governo que as prope e implementa
alegando ameaas segurana nacional precisaria justific-las em termos
da gravidade real e da proximidade da ameaa, da eficcia das medidas
propostas para neutralizar a ameaa percebida, do nmero de pessoas e
interesses atingidos pelas medidas repressivas e do porqu a operao
regular dos meios estatais de coero no suficiente. 204

Tipicamente, nas democracias, tais medidas deveriam ser

consideradas apenas excepcionalmente (vide os institutos do estado de
defesa e do estado de stio no caso da Constituio brasileira 205 ), deveriam
ser temporrias, no poderiam implicar qualquer autorizao para a

148
violao do direito vida e integridade fsica dos atingidos, precisariam
ser autorizadas pelo poder legislativo nacional e as responsabilidades
legais das autoridades envolvidas no seriam suspensas durante sua
vigncia. 206

Embora o ponto dos dois autores britnicos seja consistente com os

fundamentos liberais do direito positivo, encontrando ainda uma razovel
traduo na prtica poltica das poliarquias institucionalizadas, sua
tentativa de solucionar o trade-off entre segurana individual e segurana
estatal a partir da proposio normativa de se pesar os direitos humanos
nos dois lados da balana encontra srios obstculos.

Primeiro, porque mesmo nos casos excepcionais previstos pelas

constituies democrticas, o dispositivo constitucional sobre as medidas
de segurana no faz mais do que fixar alguns parmetros bastante
genricos e frouxos para o processamento de uma disputa essencialmente
poltica sobre a gravidade das ameaas, sobre a gravidade das medidas
propostas e sobre o exerccio efetivo de coero. Ou seja, a tenso entre
segurana estatal e individual se mantm - pois est baseada numa
contradio inerente ao exerccio da autoridade num mundo complexo e
burocratizado - e sua natureza poltica impede que a mera proposio
normativa da subsuno das medidas de segurana proteo aos direitos
humanos possa resolv-la. 207

Segundo, a relao entre segurana estatal e democracia no

direta, especialmente no caso da capacidade de neutralizar ameaas
externas. No longo prazo, e em termos muito agregados, o desenvolvimento
econmico e a democracia - que em grande parte decorre da
ultrapassagem de certo limiar de desenvolvimento econmico - tm
impactos positivos sobre a capacidade defensiva de um pas. Mesmo
assim, importante destacar que o binmio desenvolvimento e segurana,
caracterstico dos regimes autoritrios na Amrica Latina nas dcadas de
sessenta e setenta, implicava na verdade a construo de capacidades

149
nacionais e desempenhos especficos em duas reas muito diferenciadas e
nem sempre intercambiveis. Os ganhos em desenvolvimento no se
traduzem automaticamente em ganhos de capacidade defensiva e
segurana, como se isso pudesse ocorrer independentemente das escolhas
polticas concretamente encaminhadas pelos governantes no que diz
respeito s polticas externa e de defesa. 208

Da mesma forma, a natureza democrtica ou no de um regime

poltico no resolve por si mesma todos os problemas associados
segurana estatal. Basta dizer que a afirmao segundo a qual o Canad
no apenas diferente da China, mas sim muito mais democrtico do que
ela, no equivale afirmao, bem mais disputvel, de que o Estado
canadense considerado isoladamente mais capaz do que o Estado chins
para respaldar seus valores e interesses ou para neutralizar ameaas vitais
atravs do uso de meios de fora. 209

Nesse sentido, a posio de Barry Buzan sobre a irredutibilidade da

segurana estatal segurana individual e vice-versa mais realista que a
posio de Laurence Lustgarten e Ian Leigh. Isso pode ser observado
mesmo considerando-se o lado inverso da questo, sobre como a
diminuio relativa da capacidade defensiva externa de um Estado no se
traduz automaticamente em perda de autoridade do Estado em relao aos
cidados. Segundo Buzan (1991:51), dificilmente o declnio na capacidade
defensiva de um Estado no sistema internacional - por exemplo,
decorrente do advento das armas nucleares e do bombardeio estratgico -
faz declinar igualmente a autoridade do Estado sobre seus cidados.
Infelizmente, o contrrio tambm verdadeiro, pois dificilmente variaes
nos nveis de segurana individual dos membros de uma populao
chegam a comprometer por si mesmos a estabilidade e a capacidade
defensiva do Estado como um todo. 210

Em resumo, a abordagem liberal do conceito de segurana nacional

tende a afirmar precipitadamente que os Estados so inseguros porque - e

150
apenas na medida em que - suas instituies governamentais so
autoritrias ou quando Estados autocrticos ameaam Estados
democrticos. Por sua vez, os autores que recorrem noo de segurana
humana (human security) tendem a sustentar equivocadamente que os
Estados so inseguros porque - e apenas na medida em que - suas
populaes so pobres e excludas ou quando Estados ricos ameaam
Estados pobres.

Formulado em sua mxima abrangncia no Relatrio sobre o

Desenvolvimento Humano do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (UNDP) publicado em 1994, o conceito de segurana
humana procurou articular uma srie de tentativas anteriores de alargar e
substituir a noo de segurana nacional vigente durante a Guerra Fria.
Desde os anos 1970 e 1980, muitos autores e comisses internacionais
vinham falando dos problemas associados segurana social, segurana
ambiental, segurana global (ameaa de holocausto nuclear), segurana
alimentar e segurana individual (fosse ela ameaada pela doena, crime
ou represso estatal). Com o final da Guerra Fria e a intensificao dos
debates sobre desenvolvimento sustentvel no comeo da dcada de
noventa, a incluso de novos temas na agenda de segurana foi
reivindicada a partir desse conceito sinttico de segurana humana. Em
relao noo anterior de segurana nacional, o novo conceito teria
algumas diferenas fundamentais segundo seus proponentes.

Do ponto de vista dos objetos da segurana, h uma postulao

explcita para que se abandone o Estado como o referente emprico mais
importante para a considerao de problemas de segurana, colocando em
seu lugar as demandas de segurana dos indivduos, dos grupos sociais
destitudos (minorias tnicas, pobres, outros segmentos excludos na
populao), da humanidade como um todo e at mesmo da biosfera.

A prpria definio do que seriam os problemas reais de segurana

deveria deslocar-se, segundo a abordagem da human security, da

151
capacidade de neutralizar ameaas de tipo predominantemente militar
para a neutralizao das ameaas vida humana que so resultantes da
degradao ambiental, da instabilidade econmica e da desintegrao de
laos sociais. Modificando-se a percepo do que seriam as ameaas
reais segurana das pessoas, os instrumentos e instituies capazes de
prover segurana tambm deixariam de depender principalmente dos
meios de fora controlados pelos Estados soberanos de base territorial e
suas alianas militares tradicionais, tais como a organizao do Pacto de
Varsvia e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (NATO). Na nova
abordagem, principalmente em funo do novo perfil das ameaas
percebidas, seriam centrais as agncias especializadas do sistema das
Naes Unidas (UN), bem como outras organizaes integradoras multi-
estatais ou multinacionais, alm das organizaes no-governamentais
(NGOs) operando em bases transnacionais ou subnacionais. 211

Segundo a sntese de Jean Daudelin (1999:17), os componentes

centrais dessa redefinio do conceito de segurana seriam a
individualizao, desmilitarizao, globalizao e democratizao dos
problemas e solues de segurana humana. 212

Nesse caso, as objees que tenho dizem respeito produtividade

analtica do conceito de segurana humana vis--vis o conceito de
segurana nacional, mas tambm prpria validade da prescrio
subjacente a essa mudana de nfase. As objees analticas dirigem-se
para a perda de coerncia intelectual de um programa de pesquisas que
pretendesse partir da noo de que existem problemas de segurana
sempre que a vida dos indivduos estiver ameaada, o que ocorreria na
proporo direta em que tudo aquilo que de alguma forma determina se a
vida dos indivduos ser ou no solitria, pobre, srdida, embrutecida e
curta fosse transformado em objeto da alada dos estudos e polticas de
segurana.

152
 Em artigo sobre o renascimento dos estudos de segurana publicado
h alguns anos, Stephen Walt (1991:213) j havia alertado que a incluso
de tpicos como fome, AIDS, poluio, abuso infantil ou recesso
econmica no mbito do programa de pesquisas sobre segurana serviria
apenas para dificultar a investigao especializada desses importantes
problemas e no acrescentaria nada ao necessrio estudo dos problemas
especficos relacionados ao uso da fora na dinmica poltica das relaes
interestatais, subnacionais e transnacionais.

Certos temas de relaes internacionais, no diretamente ligados

dinmica do combate ou aos aspectos logsticos e estratgicos, tais como a
economia da proliferao de armamentos - desde minas antipessoais e
armas ligeiras at armas qumicas, biolgicas e nucleares (WMD) - ou a
aplicao de justia em casos de crimes contra a humanidade, so
claramente uma parte integrante dos estudos estratgicos. De modo geral,
temas econmicos, mdicos ou ambientais tendem a fazer parte da agenda
de pesquisa dos Estudos Estratgicos quando esto relacionados, ainda
que indiretamente, ao uso da fora. Mas preciso ter claro que o estudo da
segurana, na medida em que se afasta dos Estudos Estratgicos, tende a
disputar agendas de pesquisa e a tentar mesmo substituir a disciplina de
Relaes Internacionais como um todo. De qualquer modo, a funo
primria do conceito de human security tem sido menos a de estruturar
um programa de pesquisas e mais a de orientar a poltica externa de
alguns pases, organizaes no-governamentais e agncias
multilaterais. 213

Mesmo como opinio no debate poltico (policy advocacy), a

abordagem da segurana humana enfrenta problemas de legitimao e
dilemas morais semelhantes aos j enfrentados pelo conceito de segurana
nacional. Em primeiro lugar, ela assume acriticamente que segurana
sempre uma boa coisa, um estado desejvel para quaisquer
relacionamentos. Em segundo lugar, a ampliao excessiva do conceito de

153
segurana permite que novas regras estabelecidas no mbito de
organizaes inter-governamentais (UN, NATO etc) onde predominam os
interesses dos pases membros mais poderosos autorizem uma interveno
dos pases mais poderosos nos pases mais fracos por uma variedade
crescente de motivos.

Ora, ainda que, em geral, a segurana seja um estado melhor do que

a insegurana (quando no h contramedidas eficazes disponveis contra
as ameaas vitais), no se deve perder de vista que o que se chama de
segurana no sistema de relaes interestatais um tipo de estabilizao
relativamente precria de relaes conflitivas e ameaadoras. No caso das
relaes interestatais, essa estabilizao s obtida s custas da
mobilizao de recursos coercitivos e medidas excepcionais que aumentam
as tenses entre segurana individual e segurana estatal. Ao reivindicar a
securitizao de temas como o combate pobreza, o controle
epidemiolgico de doenas, a melhoria da educao e a luta contra a
degradao ambiental, a abordagem da human security pretendia trazer
esses temas para o centro da agenda, obtendo o mesmo tipo de prioridade
e tratamento especial dos temas tradicionais de segurana, especialmente
a defesa militar externa e o provimento de ordem pblica dentro dos
pases. Mas os riscos associados a esse procedimento parecem no
despertar preocupao nos primeiros formuladores dessa abordagem.

Um exemplo contemporneo dos problemas advindos da

securitizao indiscriminada de quaisquer temas socialmente relevantes
seria o caso da espionagem econmica, que ainda encontra dificuldades
para justificar-se nos pases democrticos em funo do imperativo da
separao entre interesses pblicos e privados, mas que poderia legitimar-
se com base no conceito de human security, aprofundando a securitizao
do desempenho econmico num mundo crescentemente interdependente e
competitivo. Portanto, ignorar que a securitizao de temas como a
preservao ambiental e a competitividade econmica trazem consigo os

154
riscos de utilizao desproporcional de medidas repressivas e de limitaes
das liberdades individuais por demais ingnuo ou politicamente
interessado, principalmente considerando-se as diversas racionalizaes
do uso de mecanismos repressivos por diversos tipos de regimes polticos
ao longo do ltimo sculo. 214

Na verdade, se se trata de ter algum horizonte normativo em torno

desse tipo de problema, esse deveria ser algo mais prximo da
desecuritization mencionada por Ole Wver (1995), um deslocamento dos
problemas relevantes para fora do modo de emergncia e exceo
associado s medidas de segurana e para dentro do processo considerado
normal de argumentao e disputa poltica democrtica.

A melhor forma para evitar o terreno minado da definio a priori e

arbitrria do que seriam as reais ameaas contra a segurana dos
indivduos e Estados seria analisar os prprios processos polticos de
securitizao de certos temas e problemas. Nos termos propostos por
Buzan, Wver e Wilde (1998: 21-47), isso significaria compreender como
interagem em cada caso concreto trs plos do processo: os objetos
referentes (que so vistos como ameaados em sua existncia e/ou
autonomia e reivindicam seu direito sobrevivncia), os atores
securitizadores (os quais declaram que um objeto referente est sendo
ameaado e requisitam contramedidas) e os atores funcionais (que
legitimam ou no a percepo de ameaa e as contramedidas de segurana
requisitadas). 215

O mesmo esquema analtico permite diferenciar processos ad hoc de

securitizao e processos relativamente institucionalizados de
securitizao. Se um dado tipo de ameaa persistente, recorrente ou
emergencial, a escolha de respostas polticas adequadas e a definio de
prioridades e graus de urgncia podem ser institucionalizados atravs de
procedimentos tipificados e agncias governamentais especializadas.

155
 Assim, por exemplo, riscos potenciais de ameaas militares externas
em ambientes internacionais cambiantes, bem como a avaliao sobre o
grau adequado de preparao para a eventual necessidade de sustentao
externa dos interesses e valores governamentais atravs da fora,
justificam e explicam a centralidade das foras armadas em qualquer
arranjo nacional defensivo. Embora os diversos componentes e os diversos
aspectos de uma poltica de defesa devam estar em constante debate e
reavaliao nas democracias, refletindo a instrumentalidade das foras
armadas em relao poltica, a dinmica temporal e de recursos
envolvida nas decises sobre defesa implicam a superioridade relativa dos
procedimentos institucionalizados de deliberao e gesto governamental
dos assuntos de defesa e segurana. Em outras palavras, no se
constroem foras armadas aps a identificao de uma ameaa iminente
segurana nacional.

Porm, de modo algum tal institucionalizao deveria significar que

o processo poltico possa ser substitudo por decises meramente
tcnicas relativas s possibilidades de emprego da fora em situaes
concretas. Como j destacava Barry Buzan (1991:140), a ambigidade e a
complexidade da maioria das ameaas tornam inerentemente difcil
manter a proporcionalidade das respostas governamentais, o que repe
constantemente a segurana como um problema poltico. Ao invs de
compor um pacote de legitimao que resolveria de uma vez por todas
questes de prioridade e recursos, justamente o risco de constituio de
caixas-pretas de segurana no processo poltico (black security boxes)
que torna importantes os procedimentos institucionalizados de
securitizao. 216

Prescritivamente, Lustgarten e Leigh (1994:23-26) sustentam a

necessidade de se reaprender a linguagem mais clara e precisa da defesa
nacional, abandonando a vagueza da segurana nacional e sua tendncia
a hipertrofiar as ameaas em funo dos interesses setoriais das

156
burocracias especializadas em garantir a segurana estatal. Isso
certamente necessrio e compatvel com o esforo feito aqui de
desmistificao do conceito de segurana nacional. Porm, mesmo sem se
falar em segurana nacional restaria a tarefa de situar criticamente o
papel das organizaes de fora e de inteligncia na confluncia das
polticas pblicas de defesa externa, provimento de ordem pblica e
afirmao diplomtica dos interesses e opinies governamentais no plano
internacional.

Por isso - e tambm pela disseminao do uso desse conceito no

debate pblico internacional foi prefervel destacar aqui as contradies
internas insanveis da noo de segurana, reconhecendo que por
segurana nacional quase sempre se est falando na verdade de
segurana estatal e, ainda assim, tentar mostrar porque essa segurana
nacional ou estatal no pode ser reduzida ao bem-estar dos indivduos que
compe qualquer uma dessas coletividades a que chamamos de pases.

Saber quando uma ameaa vital efetivamente se torna uma questo

de segurana nacional depende no apenas do tipo de ameaa (militar,
econmica etc.), mas tambm da percepo que os atores polticos tm
dela e da intensidade e extenso das conseqncias estimadas. Conhecer
essas dinmicas e informar os resultados das anlises de forma gil para
os governantes e comandantes militares a funo primordial dos servios
de inteligncia. Em sntese, outras coisas sendo iguais, quanto mais
intensa for uma ameaa e quanto mais universais forem as conseqncias
para os membros de uma dada unidade poltica, maior tende a ser a
legitimidade das medidas de segurana adotadas pelo governo.

Esse um bom critrio, mas o problema que ameaas costumam

envolver grande complexidade de fatores causais, diversidade de fontes ou
outras ambigidades. 217 Como diz Barry Buzan (1991:142), mesmo que as
informaes fossem perfeitas - ilimitadas e no distorcidas - a
complexidade inerente das ameaas e das conseqncias das respostas

157
escolhidas desafiaria a capacidade de discernimento dos atores. Desafio
ainda maior no caso de interaes conflitivas nas quais no apenas as
informaes disponveis so escassas, mas as assimetrias e negaes
mtuas de informao (denial and deception) so uma componente
fundamental da prpria interao. Tudo isso torna difcil a deliberao
poltica sobre medidas de segurana e os processos de justificao dessas
prticas por parte dos atores securitizadores.

justamente para reduzir a incerteza e aumentar a capacidade de

preservar a segurana nacional que existem as foras armadas, polcias e
servios de inteligncia. Tais organizaes so parte do necessrio esforo
governamental para a soluo de problemas de segurana, mas, na
medida em que a prpria busca de segurana problemtica, tais
organizaes de fora e inteligncia so tambm parte do problema.

Na sua dupla funo, informacional e coercitiva, os servios de

inteligncia tm seus traos definidos pelos dilemas e desafios de
segurana nacional discutidos at aqui. Um aspecto particularmente
significativo desses dilemas manifesta-se na questo do segredo
governamental, tema da prxima seo.

3.2 - Segredo Governamental:

De acordo com a conhecida definio do socilogo Edward Shils

(1996:26), um segredo uma reteno compulsria de conhecimento,
reforada pela perspectiva de punio em caso de revelao. Essa definio
apenas em parte equivalente a outras definies correntes na literatura
especializada, tais como a de Sissela Bok (1982:05), que afirma ser um
segredo qualquer coisa mantida intencionalmente escondida. 218

Enfatizando esse aspecto intencional do segredo como sendo uma

propriedade da informao que escondida do conhecimento de outrem,

158
Kim Lane Scheppele utiliza uma formulao bastante concisa e
abrangente: A secret is a piece of information that is intentionally withheld
by one or more social actor(s) from one or more other social actor(s). 219 O
problema da definio de Scheppele (que basicamente a mesma de Bok)
que ela abrangente demais para os propsitos da discusso a ser feita
sobre inteligncia e segredo. Scheppele reconhece que a reteno
intencional de informaes na relao entre dois ou mais atores sociais
varia segundo os contextos da interao, mas sua definio no nos
permite diferenciar segredos privados de segredos pblicos.

A abordagem de Shils prefervel, pois ela mantm a idia de

intencionalidade e acrescenta um elemento regulador externo para a
reteno da informao: a punio legalmente estatuda no caso de
revelao. O segredo pblico assim distinto de uma informao qualquer
que mantida privadamente em segredo, a qual no passa de uma
reteno voluntria de conhecimento reforada pela indiferena alheia. 220

Nesse sentido um tanto paradoxal, segredos so uma forma de

regulao pblica de fluxos de informao. H pelo menos cinco categorias
de informaes reguladas pelo sigilo de tipo pblico: 1) defesa nacional; 2)
poltica externa; 3) processos judiciais; 4) propriedade intelectual e
patentes; 5) privacidade dos cidados. A justificao pblica para a
necessidade de sigilo varia muito em cada categoria. 221 Das cinco
categorias, as duas primeiras contm a maioria das informaes mantidas
em segredo com base em consideraes de segurana nacional. Esse o
tipo de segredo pblico de que se ocupar essa seo do texto. Vale notar
que a justificao do segredo baseada no risco potencial para a segurana
nacional no facultada aos atores privados, mas apenas ao Estado e seus
representantes e mesmo assim em situaes especiais.

Os segredos governamentais so compatveis com o princpio de

transparncia dos atos governamentais somente quando a justificao de
sua necessidade pode ser feita, ela prpria, em pblico. Isso o que David

159
Luban (1996:154-198) chama de mximas de primeira ordem e de
mximas de segunda ordem relativas ao princpio da transparncia. Uma
defesa no apriorstica desse princpio envolve admitir o segredo
governamental a respeito de normas, procedimentos e polticas (mximas
de primeira ordem) desde que as razes para a regulao secreta dessas
informaes (mximas de segunda ordem) possam ser expostas e
justificadas publicamente. 222

Nada impede, entretanto, que mximas de terceira ou quarta ordem

sejam adotadas por governos ou servios de inteligncia para justificar
(freqentemente de forma apodtica) uma deciso de manter em segredo as
prprias razes pelas quais eles mantm em segredo certas polticas. 223
Ou seja, assim como no caso da segurana nacional, no h antdotos
definitivos contra o abuso do recurso ao segredo governamental. No limite,
preciso admitir que esse um tipo de regulao poderosa que se baseia
em confiana (trust). Entretanto, justamente porque o uso excessivo de
mximas de terceira ordem conduz deslegitimao e ao cinismo em
relao s prprias instituies que se pretende proteger atravs do
segredo, um regime democrtico precisa tentar traduzir o princpio moral
da transparncia em proposies de desenho institucional.

Ao cabo, o segredo governamental pode ser compatvel com o

princpio de transparncia somente quando decises sobre a aplicao
desse tipo de regulao a determinados fluxos informacionais so tomadas
atravs de mecanismos institucionais publicamente estabelecidos no
contexto de regras do jogo democrticas.

Nas reas de atuao governamental relacionadas com a defesa

nacional e a poltica externa, a principal justificativa para a restrio da
circulao de informaes produzidas ou mantidas pelo governo o dano
potencial que sua apropriao por uma terceira parte (e.g. um governo
estrangeiro) poderia causar para a segurana estatal e, por decorrncia,
para a segurana individual dos membros da coletividade. Por exemplo,

160
sistemas de armas, planos de contingncia e mobilizao, pesquisa
cientfica e tecnolgica de aplicao militar, intenes em negociaes de
acordos internacionais, desempenho de capacidades defensivas e outras
coisas semelhantes, uma vez conhecidas por um adversrio ou inimigo,
aumentam nossas vulnerabilidades e fornecem uma vantagem
comparativa crucial para os adversrios nas interaes conflitivas.

Alm de ser necessrio por razes puramente defensivas, o segredo

muitas vezes tambm decisivo para que os governos possam planejar,
implementar e concluir misses militares e diplomticas. Um exemplo
bvio do papel crucial do segredo a tentativa de obteno de surpresa em
ataques militares, mas tambm se pode argumentar na mesma direo em
relao ao sucesso de negociaes diplomticas sensveis (por exemplo, as
negociaes secretas entre China e Estados Unidos que precederam a
visita de Nixon a Pequim em 1972, ou as negociaes secretas entre
representantes palestinos e israelenses que precederam os chamados
Acordos de Oslo em 1993). Nesses casos, a justificao do segredo baseia-
se mais na necessidade de impedir que os objetivos governamentais sejam
frustrados pela publicizao precoce da informao do que nos danos
potenciais segurana nacional.

A necessidade de sigilo tambm reivindicada em processos de

deliberao intra-governamental sobre os temas domsticos considerados
relevantes para a segurana nacional (energia, transportes, policiamento
etc.), processos decisrios durante os quais a revelao prematura das
divergncias de opinio dentro do governo poderia ser danosa para a
segurana das operaes e para a possibilidade de sucesso de qualquer
das metas e planos eventualmente escolhidos. Nesses casos, a aplicao
de restries de sigilo so muito mais problemticas em termos legais e,
principalmente, polticos. O risco envolvido, do ponto de vista da
democracia, que o recurso ao sigilo impea a necessria transparncia
dos atos governamentais, tanto pela impossibilidade de verificao de

161
responsabilidades individuais na histria administrativa das decises,
quanto pela restrio pura e simples dos direitos polticos dos cidados. 224

Uma ltima justificativa genrica para o segredo estatal a

necessidade de proteger as identidades e relacionamentos confidenciais de
agncias governamentais com certos indivduos, grupos e governos. A
necessidade de sigilo nesses relacionamentos emerge de uma variedade de
contextos e toma formas diversas, embora o caso mais evidente seja
justamente o da proteo de fontes e mtodos na rea de inteligncia. Alm
do risco de vida para os prprios indivduos e suas famlias, a exposio
(blow) desse tipo de relacionamento atravs do fracasso de uma das
partes em manter segredo tem efeitos em cadeia sobre a disposio de
cooperao futura, o que considerado prejudicial para a segurana
nacional e para a perspectiva de viabilizao dos interesses e polticas
governamentais na arena internacional.

Para alm da justificao pblica sobre sua necessidade prtica e

validade moral, os segredos de Estado no se manteriam secretos se
contassem apenas com a discrio dos indivduos que partilham a
informao sigilosa ou com a indiferena alheia. A proteo dos segredos
de Estado depende de trs processos complementares: 1) procedimentos de
classificao, 2) controles de acesso e 3) punies em caso de revelao
no autorizada.

No primeiro caso, autoridades legalmente competentes identificam

conjuntos informacionais sensveis para a segurana nacional e aplicam
regras de classificao que definem o grau de sigilo necessrio e a
intensidade das medidas de restrio fsica de acesso para cada
informao.

As classificaes de segurana so feitas atravs da atribuio de

marcadores externos que definem a importncia de cada informao para
a segurana nacional (tipicamente, so utilizadas as categorias de

162
confidencial, secreto e ultra-secreto). 225 A atribuio de um marcador
especfico para um documento ou conjunto informacional feita - em tese
- por um funcionrio ou rgo legalmente autorizado. No caso de
informaes consideradas extremamente vitais para a segurana nacional,
por exemplo, a atribuio da categoria de ultra-secreto s pode ser feita
pela autoridade mais alta do pas ou por sua expressa delegao. 226 As
categorias de sigilo tambm prevem tempos de durao para a restrio
de acesso correspondentes ao grau de sigilo atribudo, ou seja, quanto
mais secreta uma informao maior o tempo que transcorrer at sua
completa publicizao.

No segundo bloco de medidas (controles de acesso), as medidas de

restrio fsica de acesso a essas informaes implicam sistemas de
vigilncia, manejo, armazenamento e transmisso, no importa em que
mdia especfica as informaes estejam. A disciplina de segurana de
sistemas de informaes (infosec) preocupa-se no apenas com a
criptografia das mensagens e acervos informacionais, mas cada vez mais
com a reduo das vulnerabilidades sistmicas das redes de produo,
armazenamento e comunicao de informaes. No caso, trata-se de evitar
que as informaes sigilosas de categorias diversas sejam interceptadas
por usurios no autorizados (espionagem), ou que possam ser alteradas
ou destrudas (sabotagem). 227

Garantias adicionais de preservao dos segredos governamentais

so obtidas atravs de sistemas de veto de acesso para pessoas no
autorizadas, bem como atravs de restries adicionais de circulao das
informaes sigilosas atravs da aplicao do princpio conhecido como
necessidade de conhecer (need-to-know).

Sistemas de veto envolvem a aplicao de procedimentos de

checagem de segurana para todas as pessoas que se candidatam a um
emprego em agncias governamentais na rea de defesa, inteligncia e
segurana. Nas reas consideradas crticas para a segurana nacional,

163
controles de segurana so aplicados tanto para funcionrios civis e
militares quanto para empregados de empresas privadas que mantenham
contratos com agncias governamentais. No caso das agncias de
inteligncia, alm das checagens padronizadas sobre antecedentes
criminais e fichas de crdito e sade, so realizadas entrevistas mais
detalhadas com parentes, vizinhos e conhecidos sobre o passado
individual, alm da aplicao de testes especiais com detectores de
mentiras (Polygraph tests).

Depois de passar satisfatoriamente pelos sistemas de veto e

investigao, para ter acesso s informaes classificadas (sigilosas), os
ocupantes de cargos pblicos precisam obter credenciais correspondentes
ao nvel de classificao da informao (reservada, confidencial, secreta e
ultra-secreta). Em geral, o nvel de acesso depende do grau de senioridade
do funcionrio e/ou da importncia do cargo ocupado. Vale observar que,
uma vez concedida a credencial de acesso, a mesma no acompanha o
funcionrio ou a autoridade eleita independentemente dos cargos que ele
ocupar ou do perodo transcorrido. Checagens de segurana peridicas
so, ao menos em tese, necessrias para a renovao das credenciais de
acesso. 228

Porm, por mais drsticos que sejam os procedimentos de segurana

para a concesso de credenciais, o acesso aos segredos governamentais
depende ainda da aplicao do princpio de segmentao das informaes
mais sensveis (need-to-know). Basicamente, esse princpio diz que cada
documento ou conjunto informacional pode ser acessado apenas pelos
funcionrios que efetivamente precisam ficar sabendo do seu contedo, e
no por qualquer um que possua uma credencial de acesso com nvel de
classificao compatvel. Isso gera novos marcadores externos e restries
adicionais para o acesso aos segredos governamentais. No caso do sistema
de classificao dos Estados Unidos, por exemplo, alm das trs categorias
ascendentes de segurana (confidential, secret e top secret), so utilizados

164
cerca de cinqenta marcadores adicionais que, embora no tenham o
mesmo estatuto legal, muitas vezes estabelecem regulao mais intensa do
que o sistema formal. Programas, informaes e documentos com acesso
especial (SCI - special compartimented information) podem ser
estabelecidos com base no princpio da necessidade de conhecer. 229

No terceiro bloco de medidas, se falham os procedimentos de

segurana entram em cena os elementos dissuasrios que diferenciam a
definio de segredo pblico de Edward Shils: sanes administrativas e
penalidades legais. Nesse caso, importante diferenciar a obteno de
segredos atravs da espionagem do mero vazamento de informaes
sigilosas para o pblico.

Segundo Lustgarten e Leigh (1994: 221-248), por se tratar de uma

ao discreta e/ou furtiva a espionagem bem sucedida abre uma cunha na
segurana de informaes que o governo demora a perceber ou sequer
toma conscincia. Um espio operando em favor de um governo
estrangeiro, independentemente de suas motivaes (ideologia, dinheiro,
chantagem, vingana etc.), no pode alegar o bem comum da nao que ele
est espionando e tampouco da humanidade como um todo para justificar
sua ao. Quer se trate de um agente recrutado (cidado ou residente
permanente), ou de seu controlador estrangeiro (que pode ter cobertura
diplomtica ou no), o ato de espionar uma ao que altera a
distribuio de poder internacional e trai a confiana horizontal na qual se
baseia a prpria cidadania. Em um mundo de Estados que precisam
defender-se a si prprios, a espionagem uma conduta criminalizada na
maioria dos ordenamentos legais.

Nos Estados Unidos, por exemplo, dependendo da gravidade do caso

a espionagem pode ser punida pelo jri com a priso perptua ou mesmo
com a pena de morte. 230 Mesmo que muitos espies no cheguem sequer a
ser processados, o que ocorre inclusive por razes intrnsecas prpria
lgica das operaes de contra-inteligncia, o ponto a ser destacado que

165
a gravidade com que a espionagem encarada contrasta com a relativa
banalizao dos vazamentos de informaes sigilosas nas democracias. 231

A causa desse fenmeno reside no entendimento da jurisprudncia

de que a divulgao no-autorizada de informaes sigilosas causa
relativamente menos dano do que a espionagem porque a prpria
publicizao da informao imediatamente alerta o governo e desencadeia
contramedidas e tentativas de controle de danos. Tambm pode ser que a
divulgao no autorizada de informaes sigilosas tenha sido acidental,
ou que tenha sido intencionalmente motivada pela deciso de expor
alguma corrupo, arbtrio ou incompetncia governamental que vinha
sendo ocultada atravs das regras formais do segredo pblico. Nesses
casos, mesmo que a motivao do agente que torna pblica a informao
faa diferena para a avaliao de sua credibilidade, os danos para a
segurana nacional devem ser contrastados com o eventual benefcio
pblico resultante da transgresso. Obviamente, isso sempre controverso
e as tentativas de regulao legal do fenmeno esbarram em sua
complexidade poltica. 232

Na maioria dos casos que aparecem corriqueiramente na mdia, na

verdade o vazamento de informaes sigilosas (leakage) um recurso de
poder utilizado por membros do prprio governo para lanar bales de
ensaio sobre polticas e projetos, para torpedear uma poltica da qual
discordam ou meramente para avanar seus prprios interesses na
disputa interburocrtica. Nos Estados Unidos, o vazamento de informaes
sigilosas penalizado com medidas administrativas (desde a censura at a
perda do cargo ou emprego), multas em dinheiro e at dez anos de
priso. 233 Porm, nos Estados Unidos, a relativa impunidade dos
vazamentos de informaes sigilosas por membros do alto escalo do
governo central tende a gerar, por um lado, descrdito pblico para a
necessidade de operar sistemas de classificao e, por outro lado, uma
reao defensiva da parte dos rgos de segurana que pode ser descrita

166
como hiperclassificao. Alis, pode-se dizer que falhas em qualquer um
dos trs processos descritos nos pargrafos anteriores tendem a gerar uma
expanso excessiva nos outros dois, como uma espcie de compensao
perversa.

Seja como for, o segredo governamental uma forma de regulao de

fluxos de informao bastante utilizada no Estado contemporneo. Como
em quase tudo na rea de estudos de inteligncia, os dados empricos
disponveis referem-se ao caso dos Estados Unidos, de confiabilidade no
testada e sabidamente de difcil comparao em funo da escala. No
relatrio final da comisso criada pelo Congresso para analisar a Proteo
e Reduo do Segredo Governamental (1997), consta que apenas os
documentos classificados com mais de vinte e cinco anos somavam
naquele ano mais de 1,5 bilho de pginas. O montante total de
documentos classificados no conhecido. Estima-se que num nico ano
(1992), o governo dos Estados Unidos tenha gerado 6,2 milhes de pginas
de documentos classificados como sigilosos. 234 Cerca de 99% das
classificaes originais so feitas em cinco rgos do governo federal (53%
no Departamento de Defesa, 30% na CIA, 10% no Departamento de
Justia, 3% no Departamento de Estado e 3% no Departamento de
Energia). muito claro o peso dos rgos de inteligncia na formao do
sistema de segredo governamental dos Estados Unidos, o que pode ser
extrapolado para os demais Estados contemporneos como hiptese de
trabalho.

Como lembra Michael Herman (1996), a relao entre segredo e

inteligncia comea pelo fato das operaes de coleta de informaes em
inteligncia visarem justamente a obteno de informaes que no podem
ser obtidas (ou so de difcil acesso) atravs de meios corriqueiros de
pesquisa. Para dizer isso nos termos mais enfticos e algo exagerados de
Kenneth Robertson (1987), a atividade de inteligncia consiste antes de
mais nada na tentativa de descobrir os segredos de outros atravs da

167
utilizao de meios secretos. Na verdade, Michael Herman mais preciso
ao considerar que a rationale do segredo na rea de inteligncia assenta-se
em trs diferentes tipos de considerao a respeito de fontes, informaes,
operaes, mtodos e tecnologias empregadas.

Em primeiro lugar, utiliza-se o segredo como forma de regulao

quando o valor da inteligncia obtida depende do alvo no ficar sabendo o
que efetivamente se sabe sobre ele. Por exemplo, o conhecimento prvio de
um plano inimigo para um ataque surpresa abre a possibilidade de se
preparar uma emboscada. Mas isso s possvel se o inimigo no souber
que a vtima do ataque sabe que ser atacada.

Em segundo lugar, o segredo deriva tambm da precria situao

legal dos mtodos empregados para coletar inteligncia. Principalmente em
tempo de paz, espionagem, vigilncia eletrnica e invaso de redes de
computadores (computer hacking) contrariam as leis dos pases/alvos e
mesmo as leis internacionais que garantem a inviolabilidade do territrio,
do espao areo e das guas territoriais. Os custos polticos dessas
violaes podem ser minimizados atravs do segredo, que tambm permite
um manejo diplomtico mais eficaz das crises eventuais.

Em terceiro lugar, a razo mais forte para o segredo a

vulnerabilidade das fontes s contramedidas de segurana que o alvo
tomaria, caso soubesse do esforo adversrio em obter inteligncia. De
qualquer modo, o que se pretende proteger atravs do segredo no
qualquer informao em particular que uma fonte j tenha fornecido, mas
sim a continuidade dos fluxos de inteligncia. 235

Na guerra e na paz, segredos marcam profundamente o modus

operandi e a cultura organizacional do servio de inteligncia, mesmo
quando o trabalho de anlise baseia-se principalmente em fontes
ostensivas, no secretas. Note-se que no existe relao direta e unvoca
entre a natureza secreta das fontes ou meios de coleta e a qualidade das

168
anlises produzidas em inteligncia. H sim, no entanto, associaes
negativas entre a intensidade/quantidade de segredos governamentais e a
possibilidade de controle dos cidados sobre o governo.

Portanto, do ponto de vista dos arranjos institucionais democrticos

a aplicao desse tipo de regulao a um especfico fluxo informacional
teria um duplo nus da prova: o da necessidade do segredo para a eficcia
da misso e o da garantia de controle pblico, ainda que indireto. Os
problemas relativos ao controle externo das atividades de inteligncia
constituem o objeto da prxima seo desse captulo.

3.3 - Controle Externo:

O acesso dos cidados s informaes sobre o que os governantes

fazem e sobre o que eles sabem uma condio necessria para se manter
os governos contemporneos minimamente representativos em relao aos
governados. Um dos principais dilemas enfrentados pela teoria
democrtica como compatibilizar a necessria autonomia que os
governantes precisam ter para defender os interesses e a segurana dos
governados, com o pleno funcionamento de mecanismos capazes de
assegurar que as aes dos governantes sero conduzidas respeitando-se a
vontade dos governados. Esse respeito tanto relativo vontade
manifestada expressamente pelos governados (responsividade), quanto
relativo avaliao posterior das aes dos governantes pelos governados
(accountability). Do ponto de vista de uma teoria da democracia, portanto,
a representatividade se estabelece atravs de eleies (chamadas de
mecanismos verticais de prestao de contas) e tambm da fiscalizao
mtua entre rgos e poderes (chamados de mecanismos horizontais de
prestao de contas). 236

169
 Esse dilema particularmente difcil quando se trata de discutir o
controle pblico sobre a segurana nacional, o segredo governamental e os
servios de inteligncia. Isso ocorre porque, nesses casos, as tenses entre
segurana estatal e segurana individual, assim como as tenses entre
segredo governamental e o direito dos cidados informao, so
estruturalmente determinadas pela natureza anrquica da autoridade no
sistema internacional e so mais ou menos agudas dependendo da
natureza dos regimes polticos, das formas de governo e de outras
caractersticas institucionais e escolhas polticas dos sujeitos relevantes
em cada pas. Embora possam e devam ser reduzidas atravs da ao
poltica consciente e da construo institucional cuidadosa, tais tenses
so ineliminveis nos marcos do atual sistema de Estados, o qual
representa a forma moderna predominante de resoluo do problema do
acomodamento institucional do convvio social em sociedades complexas
marcadas por conflitos de interesses e de opinies.

Em se tratando da existncia e da operao de servios estatais de

inteligncia e segurana, a dupla tenso discutida nas sees anteriores
implica dois tipos de riscos principais: 1) o risco de manipulao dos
servios por parte de governantes procurando maximizar poder; 2) o risco
de autonomizao dos prprios servios, que se transformariam num tipo
de poder paralelo dentro do Estado. Mesmo que no existam garantias
definitivas contra esses riscos, nessa seo sero discutidos alguns dos
mecanismos encontrados nos regimes polirquicos (as democracias
realmente existentes) que permitem certo grau de controle dos cidados
sobre os servios e os usos que os governantes fazem das capacidades
estatais de inteligncia e segurana.

Existem sete tipos principais de mecanismos de controle pblico

sobre as atividades de inteligncia e segurana: 1) as prprias eleies; 2) a
opinio pblica informada pela mdia; 3) mandatos legais delimitando as
funes e misses das diferentes agncias e reas funcionais; 4)

170
procedimentos judiciais de autorizao de certas operaes e de resoluo
de disputas de interpretao sobre os mandatos legais; 5) inspetorias e
corregedorias nos prprios rgos de inteligncia; 6) outros mecanismos de
coordenao e superviso no poder executivo; 7) mecanismos de
superviso e prestao de contas no poder legislativo. 237

Do ponto de vista da participao individual dos cidados, esses

mecanismos variam desde formas mais diretas de expresso de
preferncias, tais como a sinalizao de mandatos atravs de eleies e a
avaliao pessoal a posteriori tambm atravs de eleies, as
manifestaes de rua e pesquisas de opinio pblica, at os mecanismos
mais indiretos tais como os organismos de superviso no poder executivo e
no poder legislativo.

De modo geral, na rea de inteligncia e segurana os mecanismos

de controle pblico so bastante frgeis e incertos, sendo que os mais
indiretos e horizontais tendem a ser relativamente mais efetivos. Diante
dessa relativa fragilidade, comum encontrar exortaes sobre a
necessidade de programas de treinamento e processos de socializao dos
funcionrios das agncias de inteligncia que incorporem elevados valores
cvicos e alto grau de profissionalismo e respeito Constituio. Esse um
tema complexo e, embora me parea inegvel a necesidade de um cdigo
de conduta em qualquer profisso (deontologia), preferi destacar aqui as
instituies externas de controle e no as normas internas que regulam o
comportamento considerado adequado para os servios de inteligncia
numa democracia. 238

No restante dessa seo sero discutidos brevemente os

instrumentos legais e polticos, os recursos, a dinmica interna e os
deficits institucionais de cada tipo de mecanismo de controle.

171
3.3.1 - Eleies:

Como destacam Przeworski, Stokes e Manin (1999:29-51), as

eleies so os principais mecanismos de garantia da representatividade
em regimes democrticos porque elas tm uma dupla funo: selecionar
programas de governo, sinalizando assim parmetros bastante gerais de
um mandato para os polticos eleitos e, por ocorrerem periodicamente, as
eleies permitem tambm avaliar as aes realizadas e decidir sobre a
continuidade ou no desses mandatos. Governos so representativos
quando eles so responsivos s preferncias dos eleitores e/ou quando
eles prestam contas dos seus atos diante dos eleitores.

Todavia, a eficcia institucional das eleies como mecanismo que

garante a responsividade (eleies como seleo de mandatos) ou mesmo a
accountability (eleies como avaliao de mandatos) severamente
constrangida por uma srie de fatores. Do lado dos polticos, esses
constrangimentos vo desde a necessidade que os candidatos tm de
ofertar programas para atrair o eleitor mediano, ao mesmo tempo em que
precisam acertar compromissos com indivduos e grupos dotados de
recursos de poder capazes de garantir sua eleio, passando pela
modificao radical das polticas oferecidas durante a eleio porque as
condies de governo so distintas, chegando at aos constrangimentos
resultantes do fato de que a coalizo no governo e outros fatores externos
permitem aos polticos diluir responsabilidades em relao aos resultados
das polticas implementadas, o que termina por enfraquecer decisivamente
as eleies como mecanismos de avaliao de performance. Do lado dos
eleitores, os constrangimentos vo desde a complexidade da relao entre
polticas governamentais e situaes concretas de bem-estar e segurana,
at o fato dos programas ofertados precisarem ser selecionados com base
em conseqncias antecipadas no curto e no mdio prazo, passando pelo
obstculo quase intransponvel de que eleies so momentos episdicos

172
nos quais avalia-se o desempenho dos governantes em dezenas de reas
distintas, relacionadas com milhares de decises tomadas ao longo de
mandatos multi-anuais, o que dificulta enormente qualquer avaliao
retrospectiva e qualquer sinalizao detalhada de preferncias. Esses e
outros fatores (principalmente a disponibilidade e o custo das informaes)
tornam muito difcil atribuir responsabilidades claras aos governantes e
aos diferentes candidatos e seus programas. 239

Junte-se a isso o impacto de diferentes arranjos institucionais sobre

os resultados eleitorais e as eleies revelam-se no final das contas
mecanismos muito imperfeitos para os cidados controlarem os
governantes em quaisquer reas temticas ou aspectos polticos mais
especficos. 240 Nesse contexto institucional, e a no ser eventualmente em
situaes de conflito internacional ou quando emergem grandes
escndalos polticos, as atividades de inteligncia e segurana estatal tm
baixssima probabilidade de aparecerem numa disputa eleitoral qualquer
como um issue destacado. Por tudo isso, o controle externo de polticas de
inteligncia atravs do processo eleitoral tende a ser muito espordico e
fragmentado. Embora a eleio envolva a participao individual dos
cidados, particularmente no caso dos temas de segurana e inteligncia
esse um mecanismo de controle excessivamente indireto, que depende
quase completamente do que acontece no mbito dos mecanismos mais
diretos de superviso para que questes relacionadas com segurana e
inteligncia cheguem ateno do pblico e, eventualmente, entrem na
agenda eleitoral.

3.3.2 - Mdia:

Um dos papis fundamentais da mdia seria justamente levar

ateno do pblico temas relevantes e polmicos. Porm, de forma

173
semelhante ao que acontece no caso das eleies os dficits institucionais
mais gerais associados funo fiscalizadora da mdia sobre as aes
governamentais so agravados quando se trata das atividades de
inteligncia e de segurana. Dois tipos principais de dificuldades podem
ser destacados: 1) os limites da iseno jornalstica em contextos nos quais
as grandes empresas de comunicao e os governos mantm relaes
simbiticas e ao mesmo tempo conflitivas. 2) os limites impostos pelo
segredo governamental e as difceis decises sobre tornar pblico ou no
um segredo obtido pelos meios de comunicao. 241

O primeiro tipo de dificuldade existe na medida em que as empresas

de comunicao precisam manter nveis de audincia lucrativos, o que
pode chegar ao ponto do veculo relatar notcias com o vis que melhor
atenda a esse imperativo. Por seu turno, governos precisam comunicar ao
pblico suas aes com um vis capaz de contribuir para a manuteno de
taxas de aprovao popular viveis politicamente. Como o governo depende
da mdia como um canal incomparvel de comunicao com o pblico e a
mdia depende do governo como uma fonte inesgotvel de notcias mais ou
menos impactantes sobre a audincia, a relao tende a oscilar
permanentemente entre cooperao e antagonismo.

Como os temas de inteligncia e segurana so particularmente

sensveis a ambos os tipos de presso (manipulao da informao pelo
governo e espetacularizao da notcia pela mdia), isso limita bastante a
capacidade da mdia comportar-se como um agente do pblico na
fiscalizao e controle das polticas e agncias de inteligncia e de
segurana. Limitao no quer dizer impossibilidade. H exemplos de
cobertura jornalstica que contribuem para esclarecer o pblico, mas as
limitaes para isso so realmente muito grandes. 242

A funo fiscalizadora da mdia na cobertura das reas de

inteligncia e segurana ainda mais prejudicada naqueles contextos em
que as prticas profissionais de investigao e de iseno jornalstica so

174
fracas, onde h grande dependncia de fontes oficiais no verificadas
independentemente, ou ainda nas situaes em que a prpria fuso
corporativa da indstria de entretenimento e de notciais produz incentivos
adicionais para a ficcionalizao dos fatos narrados. Como se sabe, desde
o sculo XVIII existe um gnero literrio sobre espionagem, o qual foi
decisivo para formar as imagens e a aura de mistrio e aventura que cerca
as atividades de inteligncia para a maioria das pessoas. As verses
contemporneas desse gnero na literatura, no cinema e nos jogos
eletrnicos possuem tal grau de penetrao na cultura de massas que
torna-se tentador para os veculos de comunicao preencherem os
vcuos informativos com um suprimento de imagens, efeitos especiais e
trilhas sonoras de seus bancos de dados corporativos. Normalmente isso
no uma deciso dos jornalistas, mas sim uma presso empresarial que
pode ou no prejudicar o contedo informacional e crtico das matrias. 243

Alm desses aspectos mais estruturais da relao entre empresas de

comunicao e agncias governamentais de inteligncia, a iseno da
mdia pode ser comprometida tambm no nvel micro, especialmente
quando os servios de inteligncia recrutam ou manipulam jornalistas
empregados por veculos de comunicao, seja como fontes de informao,
seja como intermedirios entre o servio e uma fonte, ou mesmo utilizando
identidades jornalsticas para oficiais de inteligncia operando no exterior
sem cobertura diplomtica. 244 Embora a abordagem dos rgos de
inteligncia possa ocorrer com qualquer outra profisso que tenha acesso
ao exterior (acadmicos, tcnicos especializados, diplomatas, membros do
clero, empresrios etc.), no caso do jornalismo, ao concretizar-se o
recrutamento ele diminui evidentemente a capacidade da mdia atuar
como um mecanismo de fiscalizao.

Como a eventual exposio do vnculo de um jornalista com os

servios de inteligncia de seu prprio pas afeta a credibilidade da mdia e
a confiana do pblico no governo, a comparao entre custos e benefcios

175
pode estar por trs do anncio feito em 1976 pelo ento Director of Central
Intelligence (DCI), George Bush, de que a CIA encerrara naquele ano todos
os contratos remunerados com funcionrios de empresas de comunicao
anteriormente empregados pela agncia. Seja qual for a razo para essa
deciso no caso norte-americano, quando assumiu a direo do KGB em
1991, Yevgueny Primakov anunciou tambm o fim da utilizao de
veculos de comunicao soviticos (russos) como cobertura para a
atuao de oficiais de inteligncia no exterior, especialmente o Izvestia. 245

Ainda que a mdia esteja longe de ser um agente perfeito do pblico

e tenha severas limitaes endgenas e exgenas para fiscalizar o governo,
a existncia de diversos veculos e mdias independentes pode, no mnimo,
exercer alguma presso competiviva sobre as agncias governamentais
responsveis pela obteno de inteligncia a partir de fontes ostensivas
(open sources intelligence) e pela produo de inteligncia sobre temas
correntes (current intelligence). Afinal, o mero alcance global das agncias
de notcias e o impacto do uso comercial das novas tecnologias de
comunicao e informao (ICTs) posiciona as empresas privadas de
comunicao para competirem com os produtores governamentais de
inteligncia pela ateno dos governantes, policymakers, comandantes
militares e chefes de polcia. No entanto, os eventuais impactos positivos
dessa competio so mais claros em relao agilidade do que em
relao transparncia. 246

Sobre o segundo tipo de dificuldade que a mdia enfrenta para

exercer uma funo fiscalizadora (segredo governamental como um tipo de
regulao pblica sobre fluxos de informao), nos contextos em que
vigora efetivamente a liberdade de imprensa, a deciso sobre publicar ou
transmitir uma matria que envolva a revelao de informaes reguladas
por classificaes de segurana (segredos) tende a ser uma
responsabilidade da prpria empresa, ponderados os argumentos
governamentais sobre as necessidades de segurana nacional. Embora a

176
revelao de segredos de Estado seja um crime tipificado na maioria dos
ordenamentos jurdicos contemporneos, uma vez revelado por uma fonte
oficial difcil caracterizar como crime a publicao ou a ampla
divulgao da informao. Essa passa a ser portanto uma deciso
principalmente poltica. A responsabilizao legal sobre a divulgao de
segredos governamentais por parte de agentes privados tende a acontecer
apenas em situaes extremas, que envolvam acusaes de espionagem ou
traio. 247

Como regra geral, em se tratando de pensar a mdia como um

mecanismo de fiscalizao a servio dos cidados, a deciso jornalstica a
favor da publicizao de segredos governamentais somente seria aceitvel
quando o prprio governo falhasse em justificar publicamente a
necessidade do segredo do ponto de vista da segurana nacional, ou seja,
quando a informao classificada estiver servindo apenas para ocultar
uma incompetncia, um crime ou um capricho dos governantes e no para
proteger os cidados de ameaas contra a sua segurana. Certamente uma
recomendao to genrica apenas refora a convico de que se trata, em
ltima anlise, de um tipo de deciso poltica inevitavelmente polmica, a
qual sempre envolve riscos morais e incertezas que apenas em parte so
minimizados pelos parmetros fornecidos pelo mandato legal das agncias
de inteligncia e segurana.

3.3.3 Mandatos Legais:

A prpria idia de que os servios de inteligncia deveriam ter uma

regulamentao legal mais detalhada de suas funes, mandatos e
misses relativamente recente. Como lembra corretamente Peter Gill
(1996: 313-333), no caso britnico passaram-se mais de oitenta anos entre

177
a criao dos servios de inteligncia exterior e de segurana
(originalmente uma nica organizao fundada em 1909) e a promulgao
das duas leis (Security Service Act 1989 e Intelligence Services Act 1994)
que atualmente regulam o funcionamento, as misses e os mecanismos de
prestao de contas das trs principais agncias de inteligncia daquele
pas.

A importncia central da delimitao desse mandatos, do ponto de

vista dos mecanismos de controle pblico, que eles fixam expectativas
normativas associadas ao desempenho de papis sociais at ento
desconhecidos para o pblico. Quando uma lei ou uma diretriz executiva
pblica delimita os objetivos, os meios, as responsabilidades e as condutas
esperadas de cada agncia de um sistema nacional de inteligncia, isso
fornece uma base mnima a partir da qual se pode avaliar os desempenhos
desses sistemas do ponto de vista da agilidade e da transparncia.

Porm, uma limitao bvia para que essa avaliao seja feita pelos
cidados individualmente que muitas das diretrizes e regulaes mais
importantes (sobre requerimentos informacionais, alocaes de recursos,
operaes especficas e produtos de inteligncia, por exemplo) so
necessariamente secretas. 248 Ainda assim, os contornos mais gerais das
atividades de inteligncia e segurana podem e devem ser fixados em leis e
diretrizes executivas pblicas. As diretrizes executivas tendem a ser mais
detalhadas do que as legislaes aprovadas pelo parlamento.

Apenas para citar um exemplo, note-se que o National Security Act of

1947 norte-americano estabelece genericamente que inteligncia significa
o conjunto de informaes relativas s capacidades, intenes e atividades
de governos, organizaes ou indivduos estrangeiros, fixando ento como
mandato da CIA a coleta de inteligncia a partir de fontes humanas e
outros meios apropriados, sendo que a agncia no ter poderes de polcia,
subpoena ou de imposio da lei, assim como no deveria exercer funes
de segurana dentro do pas. Apenas depois de 1981, como resultado de

178
longas disputas sobre o significado e a abrangncia desse mandato, a
Executive Order 12333 estabeleceu os tipos de informaes que a CIA
deveria coletar, analisar e disseminar sobre alvos estrangeiros, alm de
explicitar pela primeira vez que a agncia tambm era encarregada das
operaes de contra-inteligncia no exterior e das operaes encobertas
(chamadas nessa executive order de special activities). Alm de detalhar os
objetivos, tipos de informaes e tcnicas de coleta passveis de serem
utilizadas pela CIA, a Executive Order 12333 tambm explicita as funes e
alvos que so vedados atuao da agncia. Mais importante do que esse
detalhamento, no entanto, foi o fato de que essa executive order pela
primeira vez especificou publicamente as misses e reas de atuao de
uma srie de outras agncias de inteligncia norte-americanas que no
haviam sido criadas por lei, mas por deciso administrativa secreta do
poder executivo. 249

Os mandatos legais so necessrios tanto para estabelecer

parmetros para os governantes controlarem o grau de eficincia e
efetividade dos servios de inteligncia e de segurana (agilidade), quanto
para auxiliar os cidados a controlarem o grau de compatibilidade entre a
atuao desses mesmos servios e as regras institucionais democrticas
(transparncia). Um aspecto pouco notado a respeito dos mandatos que,
do ponto de vista dos servios de inteligncia, esses funcionam tambm
como uma forma de proteo das prprias agncias contra eventuais
presses polticas de ministros ou chefes de governo e de Estado para a
realizao de misses imprprias e que, diante da existncia de mandatos
codificados legalmente, seriam tambm ilegais e passveis de
responsabilizao.

Em nenhuma outra rea de atuao dos servios de inteligncia

contemporneos os mandatos legais so mais necessrios do que na rea
de inteligncia interna ou de segurana. 250 Como salientam Lustgarten &
Leigh (1994: 374-411), a maioria dos servios de inteligncia de segurana

179
forjou sua cultura organizacional e seus hbitos operacionais no contexto
da represso aos movimentos de esquerda ou, de modo mais geral,
combatendo a dissidncia poltica e os crticos dos governos. A forte
orientao ideolgica anti-comunista dos servios de segurana dos pases
capitalistas e a forte orientao repressiva contra os dissidentes nos pases
do chamado Socialismo Real tornaram-se substitutos de uma delimitao
mais precisa, politicamente deliberada e legalmente consistente, dos
contedos de termos como subverso, terrorismo e sabotagem.

Analisando os mandatos legais atualmente em vigor para os servios

de inteligncia de segurana da Gr-Bretanha, Canad e Austrlia, os
mesmos autores Lustgarten e Leigh observaram que as misses de contra-
espionagem e as medidas defensivas de segurana (operacional e
informacional) tendem a ser menos ambgas e implicam menos riscos
para as liberdades civis dos cidados dos pases democrticos. 251 J no
caso da obteno de inteligncia sobre ameaas terroristas, sabotagem e
subverso, h recorrentes denncias sobre a falta de proporcionalidade
entre as ameaas e as medidas de segurana com as quais os governos
tendem a responder, bem como denncias sobre a caracterizao
arbitrria de dissidentes polticos como terroristas. No contexto ps-
Guerra Fria, h uma tendncia moderada nesses trs pases (mais
acentuada no caso australiano) para uma definio legal mais estrita de
subverso, apontada como a utilizao organizada e continuada de meios
violentos para fins de transformao da ordem poltica
constitucionalmente estabelecida. Isso exclui do mandato legal dos
servios de segurana (security intelligence) a vigilncia fsica e eletrnica
de ativistas, manifestantes ou participantes de organizaes de oposio
ao governo, mesmo nos casos em que os cidados engajam-se em atos de
desobedincia civil. Por outro lado, essa tentativa de definio legal mais
neutra do ponto de vista ideolgico resulta tambm do crescimento da
violncia politicamente motivada e do terrorismo perpetrados por

180
organizaes de extrema-direita, tais como as milcias norte-americanas ou
os grupos racistas e xenfobos existentes em quase todos os pases mais
industrializados e de renda per capita mais elevada.

Claro est que os mandatos legais no resolvem os problemas

polticos resultantes da interpretao sobre as reas, os mtodos e a
intensidade da atuao das agncias de inteligncia. Tampouco as
definies contemporneas dos termos subverso, terrorismo e sabotagem
esto isentas de vis poltico ou ideolgico conservador, mesmo nas
poliarquias institucionalizadas. 252 Entretanto, considerando-se que
existem realmente ameaas que exijam a manuteno de organizaes de
security intelligence, os mandatos legais tornam-se imprescindveis para ao
menos estabelecer parmetros a partir dos quais se possa julgar as aes e
prioridades desses rgos.

Alm disso, os mandatos legais tornam-se mais importantes diante

dos resultados recentes de estudos institucionais como o de Amy Zegart
(1999:01-53), que concluiu que o fator mais importante na determinao
da trajetria das agncias de segurana nacional (dentre as quais incluem-
se os servios de inteligncia) so as escolhas estruturais feitas no
momento da criao dessas agncias. Essas escolhas estruturais envolvem
no apenas o desenho organizacional, mas principalmente o conjunto de
regras formais e costumes quase-legais que delimitam suas misses e
mtodos de atuao.

Ao avaliar os desafios relacionados ao controle do pblico sobre as

atividades de inteligncia em contextos de transio e consolidao
democrtica, Thomas Bruneau (2000:01-36) destacou trs tipos de
escolhas que seriam decisivas e que deveriam constar do mandato legal do
setor: 1) A primeira escolha envolveria determinar em quais reas de
especializao da atividade de inteligncia o governo deveria investir
(humint, sigint, imint, anlise, contra-inteligncia, operaes encobertas
etc.), quantas organizaes deveriam ser criadas para as diferentes

181
misses e qual o volume de recursos que o pas deveria dedicar para a
montagem de um sistema nacional de inteligncia. 2) A segunda escolha
estaria relacionada ao peso relativo (nas esferas de produo e de
consumo) das organizaes militares e e das organizaes civis de
inteligncia, bem como o grau de controle ou autoridade formal que os
militares tero sobre os recursos humanos, tecnolgicos e oramentrios
do setor. 3) O terceiro tipo de escolha refere-se relao considerada
desejvel entre inteligncia e polticas governamentais (policymaking). H
grande variao no modo como as poliarquias lidam com essa relao,
mesmo no caso dos pases anglo-saxes. Enquanto nos Estados Unidos o
processo de anlise e produo de inteligncia estratgica coordenado
por um diretor central de inteligncia, formalmente separado do processo
de policymaking, na Inglaterra a inteligncia coletada por diferentes
agncias (MI-5, SIS, CGHQ, JARIC etc) analisada e integrada ao processo
decisrio por times mistos de analistas de inteligncia e pessoal dos
ministrios consumidores de inteligncia, times coordenados pelo
ministrio das relaes exteriories ou do interior conforme o caso. 253

Enfim, os trs tipos de escolhas tm conseqncias para o controle

externo das atividades de inteligncia e, uma vez traduzidos em
ordenamentos legais e mandatos, tendem a durar no tempo ainda que
sejam sujeitos a interpretaes polticas ou at mesmo judiciais.

3.3.4 Judicirio:

Embora o judicirio possa ser acionado para resolver disputas entre

os cidados e o governo a respeito dos mandatos legais e da conduta dos
servios de inteligncia e de segurana, isso no acontece facilmente.
Recorrendo mais uma vez ao estudo de Lawrence Lustgarten e Ian Leigh
(1994: 320-359 e 468-492), pode-se afirmar que existem grandes

182
dificuldades jurdicas e polticas para que o judicirio exera um papel
revisor independente das decises do poder executivo nas reas
relacionadas com a segurana nacional.

Do ponto de vista jurdico, caberia mencionar a percepo do prprio

poder judicirio sobre sua incapacidade constitucional para julgar as
prticas do poder executivo em matrias de segurana nacional. Esse tipo
de auto-refreamento expressa uma viso da diviso dos poderes altamente
formalista, mas de grande apelo. Mesmo em pases como a Gr-Bretanha,
onde a doutrina da diviso dos poderes no to formal, o entendimento
do judicirio que a sano dos atos do poder executivo nessas reas de
poltica de defesa nacional, segurana, poltica externa e inteligncia deve
ser feita, quando for o caso, pelo Parlamento.

Influenciam nessa percepo os prprios princpios processuais, pois

na rea de segurana nacional seria mais difcil tomar decises judiciais
baseadas no estabelecimento de provas alm de qualquer dvida
razovel. Principalmente quando se est falando de revisar judicialmente
decises referentes, por exemplo, ao emprego de meios diplomticos ou
militares para dissuadir um governo estrangeiro de tomar uma deciso
qualquer que poder prejudicar os interesses nacionais e a segurana
nacional no mdio prazo. Considerando a diferena proposta por Ronald
Dworkin (1977:22) entre decises polticas e decises baseadas em
princpios, as aes governamentais na rea de segurana e inteligncia
seriam prottipos de decises polticas, enquanto o ato de julgar seria
inerentemente um tipo de processo decisrio baseado em princpios
abstratos e regras gerais. Na medida em que decises de segurana
nacional dificilmente podem ser revistas com base em questes factuais,
pois envolvem antes de mais nada escolhas difceis baseadas em
tendncias e probabilidades, a orientao do judicirio rumo a decises
baseadas no esclarecimento dos fatos e na busca de justia para as partes
em processos de adjudicao de conflitos tende a afast-lo de litgios com o

183
poder executivo sempre que as razes de segurana nacional so utilizadas
para justificar as prticas do governo.

A capacidade de assegurar justia para o tratamento das partes em

adjudicaes de conflitos entre indivduos e o Estado que envolvam temas
de segurana nacional prejudicada ainda pelo segredo governamental,
que limita o exerccio do prprio princpio do contraditrio. Ora, esse
princpio diz basicamente que se deve escutar a outra parte (audi alteram
partem). O problema que quando uma das partes o governo do pas e a
outra parte um indivduo e o governo pode impedir legalmente que
informaes ou provas sejam sequer apresentadas ao tribunal por razes
de segurana nacional, h um esgaramento quase irreparvel do prprio
princpio: uma das partes no ser adequadamente ouvida porque apenas
o governo tem acesso s informaes que poderiam provar o ponto do
litigante. 254

Do ponto de vista poltico, valeria destacar que esse auto-

refreamento do poder judicirio tende a ser um arranjo funcional tanto
para o prprio judicirio quanto para o poder executivo. Mesmo sem
admitir formalmente que sua capacidade para desempenhar um papel de
rbitro entre decises do governo e a interpretao divergente de algum
indivduo afetado por aquela deciso baixa, h uma srie de
procedimentos e manobras atravs dos quais o judicirio tende a aceitar
as justificativas oficiais sem maiores questionamentos. Para diz-lo nos
termos de Ronald Dworkin em Laws Empire (1986), isso compromete a
idia de que a funo judicial baseada na prioridade da lei sobre as
razes de Estado. Como j foi visto em relao ao prprio conceito de
segurana nacional, diante de uma deciso que afete concreta e
imediatamente um indivduo ou a populao inteira de forma negativa, as
alegaes do poder executivo de que esse custo aceitvel tendo-se em
vista os interesses mais gerais e de longo prazo do pblico, relacionados
sua segurana ou bem-estar, deveriam ser cuidadosamente pesados por

184
alguma autoridade externa. Entretanto, na esmagadora maioria dos
processos judiciais envolvendo problemas de segurana nacional
analisados por Lustgarten e Leigh (1994), a deciso final dos tribunais foi
favorvel ao poder executivo. 255

Por outro lado, um papel mais ativo do judicirio no controle da

legalidade e da razoabilidade das aes executivas em reas de segurana
e inteligncia pode acontecer quando a prpria legislao em vigor exige
uma aprovao judicial ex ante de certas operaes. Ou ento a posteriori,
quando juzes so encarregados (ainda que de forma ad hoc) da
coordenao de comisses de inqurito sobre operaes ou atividades
sobre as quais pesem suspeitas de conduta imprpria ou ilegal.

Um exemplo da primeira situao pode ser encontrado nas

disposies legais do Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 norte-
americano (FISA). Basicamente, essa lei determina que quaisquer
operaes de vigilncia eletrnica e buscas fsicas contra alvos
estrangeiros para fins de obteno de inteligncia externa, que ocorram
dentro do territrio dos Estados Unidos, precisam ser autorizadas por
escrito pelo Attorney General (ministro da justia/advogado geral) e
confirmadas por uma corte especial de justia. Por vigilncia eletrnica
entende-se a interceptao clandestina de comunicaes telefnicas, e-
mails, faxes ou a utilizao de microfones escondidos, sensores de
movimento, localizadores etc. Por buscas fsicas, entende-se a invaso
subreptcia de locais privados para obteno de documentos, instalao de
escutas eletrnicas, vigilncia de movimentos do alvo etc. A corte especial
do FISA formada por sete juzes membros de cortes distritais de
diferentes circuitos e pode autorizar operaes por at um ano quando o
alvo um governo estrangeiro, ou por at noventa dias em todos os outros
casos sob a jurisdio dessa lei. Uma corte de apelao formada por trs
juzes de cortes distritais ou cortes de apelao de diferentes circuitos e,
caso uma solicitao de vigilncia fsica ou eletrnica for recusada tambm

185
pela corte especial de apelao, o governo pode levar cada solicitao
operacional at a Suprema Corte. Embora as requisies de autorizao
precisem fornecer detalhes sobre os alvos, os tipos de informaes e as
justificativas para a necessidade de uso de tcnicas intrusivas especiais,
uma avaliao do Comit de Inteligncia do Senado sobre os relatrios
classificados enviados anualmente pelo Attorney General ao Congresso
indicou que nos primeiros cinco anos de vigncia do FISA nenhuma
solicitao de vigilncia havia sido recusada sequer em primeira
instncia. 256

No caso da participao de juzes em comisses extra-judiciais (um

trao caracterstico do sistema de superviso britnico), as preocupaes
levantadas por Lustgarten e Leigh (1994: 487-491) dizem respeito
compatibilidade entre a orientao factual que tendem a ter os juzes e o
trabalho de formulao de recomendaes de poltica que resulta do
trabalho de comisses ad hoc para reviso de temas polmicos na rea de
segurana nacional. Na verdade, dizem repeito mais ainda aos casos em
que juzes participando de comisses revisoras extra-judiciais desenvolvem
posies partidrias sobre determinadas escolhas de poltica
governamental nessas reas e, posteriormente, precisam arbitrar
diferenas de interpretao e conflitos de interesses nas mesmas reas em
que atuaram pro tempore. Como muitas dessas comisses so criadas aps
um escndalo ou no contexto de fortes crticas atuao dos servios de
inteligncia, um risco maior ainda seria o governo utilizar as prprias
comisses especiais dirigidas por juzes como um expediente para ganhar
tempo e acalmar os crticos sem realmente fazer alguma coisa.

Esse tipo de desconfiana ocorre tambm em relao capacidade

dos corregedores e inspetores dos prprios rgos de inteligncia e
segurana agirem de forma efetiva, com iseno e autonomia. Mas esse j
o tema do prximo item.

186
3.3.5 Inspetorias e Corregedorias:

Nos pases que seguem o modelo anglo-saxo de organizao dos

sistemas nacionais de inteligncia, a instituio de corregedorias e
escritrios de inspetoria geral tem conformado um padro consistente de
resposta governamental s denncias de violao do mandato legal das
agncias, autonomizao administrativa e escndalos polticos associados
ao setor. Alm disso, como destaca Geoffrey Weller (1997: 383-406) em
artigo onde compara o desempenho institucional dos inspetores gerais dos
servios de inteligncia dos Estados Unidos, Inglaterra, Canad e
Austrlia, as demandas por accountability e maior responsividade dos
servios s autoridades eleitas aumentaram nesses pases ao longo das
ltimas dcadas tambm em funo da crescente complexidade
operacional e organizacional da rea de inteligncia.

Diante desses dois fatores (esforos das autoridades responsveis

para evitar escndalos e necessidade de uma resposta institucional
complexificao crescente do setor), um dos mecanismos encontrados foi a
instituio de escritrios de inspetoria geral e corregedorias independentes
dos dirigentes das agncias de inteligncia. Nos quatro pases analisados
por Weller, a figura de um corregedor/inspetor nomeado pelos prprios
dirigentes das agncias existia desde a poca da criao dos sistemas
nacionais de inteligncia e segurana, mas a partir de meados da dcada
de 1970 surgiram crticas mais ou menos severas sobre a capacidade
desses corregedores administrativos fiscalizarem efetivamente a
compatibilidade das prticas dos servios de inteligncia com os mandatos
legais e as diretrizes polticas dos governantes.

De modo geral, pode-se dizer que a efetividade de qualquer um

desses mecanismos de superviso e accountability nas reas de segurana
e inteligncia depende do grau de autonomia do rgo fiscalizador em
relao ao rgo fiscalizado, da vontade poltica/capacidade pessoal dos

187
procuradores e fiscais para exercerem seu mandato, dos recursos
disponveis e do acesso efetivo s informaes, documentos e pessoas
relevantes da organizao. Em relao a essas condies necessrias,
mesmo entre Estados Unidos, Gr-Bretanha, Canad e Austrlia existem
variaes significativas que deveriam ser levadas em conta em estudos
comparativos posteriores com um nmero maior de casos nacionais.

A autonomia dos inspetores tende a ser um pouco maior no caso do

sistema presidencialista norte-americano, pois os nomes dos Inspetores
Gerais de inteligncia da CIA e dos Departamento de Estado, Justia,
Tesouro, Energia e Defesa precisam ser sabatinados e confirmados pelo
Senado, no podem ser demitidos pelos dirigentes das agncias e devem
reportar-se pelo menos anualmente aos comits de inteligncia do Senado
e da Cmara dos Representantes. Nos sistemas parlamentaristas do
Canad, Austrlia e Gr-Bretanha, o legislativo no participa diretamente
da nomeao e os inspetores gerais reportam-se somente aos ministros
responsveis pelas agncias de inteligncia ou a outros rgos de
superviso do prprio poder executivo. Esse o caso do Canad, onde o
Inspetor Geral do Canadian Security Intelligence Service (CSIS) nomeado
pelo gabinete ministerial e envia seus relatrios para o Solicitor General e
para o Security Intelligence Review Committee (SIRC), que eventualmente
os repassa para o Parlamento. Na Austrlia, o Inspetor Geral nomeado
pelo Governador Geral, com base numa indicao feita pelo Primeiro
Ministro aps consulta ao lder da oposio. 257

A vontade poltica e a capacidade de exercer um papel investigador e

controlador obviamente variam no apenas de pas para pas, mas tambm
de indivduo para indivduo. De modo geral, em seu artigo Weller tem uma
avaliao positiva sobre os Inspetores Gerais estatutrios, mas uma
opinio menos favorvel sobre o desempenho dos inspetores e corregedores
administrativamente nomeados.

188
 Por outro lado, esse desempenho diferencial est ligado prpria
amplitude dos mandatos e aos incentivos que cada inspetoria tem para
cumprir aquele mandato. Os mandatos podem incluir desde o controle da
legalidade das operaes de inteligncia at a realizao de auditorias
financeiras, passando pela verificao do grau de aderncia das aes dos
dirigentes das agncias de inteligncia s diretrizes das autoridades
responsveis e lei, pela reviso dos mtodos e procedimentos
operacionais para fins de recomendao de melhorias, ou ainda pela
conduo de investigaes especficas em caso de denncias internas e
externas. Dos casos analisados por Weller, apenas o Inspetor Geral da
Austrlia e, no caso dos Estados Unidos, o Inspetor Geral da CIA, podem
receber diretamente denncias externas dos cidados e iniciar
investigaes sobre essas denncias autonomamente. Nos demais casos,
qualquer denncia deve ser encaminhada autoridade ministerial
responsvel, que encarrega ento os escritrios de corregedoria e
inspetoria da sua apurao. No caso da auditoria financeira, apenas o
escritrio do Inspetor Geral da CIA tem essa funo, que em todos os
demais casos delegada para comisses especiais dos prprios rgos
centrais de auditagem de contas pblicas. 258

Em termos de recursos disponveis, preciso levar em conta a

abrangncia dos mandatos e do nmero de agncias sob a jurisdio de
cada Inspetor Geral. Considerando apenas os casos da Austrlia e dos
Estados Unidos, onde os mandatos dos Inspetores Gerais so mais
abrangentes, pode-se afirmar que os recursos atuais so escassos. Na
Austrlia, o Inspetor Geral responsvel por fiscalizar cinco agncias que
somam juntas cerca de 15.000 funcionrios civis e militares. So elas a
Australian Security Intelligence Organisation (ASIO), a Defence Intelligence
Organisation (DIO), o Australian Secret Intelligence Service (ASIS), o Defence
Signals Directorate (DSD) e o Office of National Assessments (ONA). Para
supervisionar essas cinco agncias, considerando que sua misso envolve

189
a apurao de reclamaes internas e denncias externas, o escritrio do
Inspetor geral conta com sete funcionrios. 259 Nos Estados Unidos, o
escritrio do Inspetor Geral da CIA (uma organizao com cerca de 16.000
funcionrios) contava em 1997 com 121 funcionrios, sendo que pelo
menos trinta eram contadores trabalhando na diviso de auditoria
financeira do escritrio. No Departamento de Defesa, onde o escritrio do
Inspetor Geral para a rea de inteligncia supervisiona quatro agncias
(NSA, NRO, NIMA e DIA) que, somadas, tm cerca de 40.000 funcionrios,
os recursos so ainda menores do que na CIA. 260

Finalmente, a capacidade de acesso aos documentos, pessoas e

locais garantida aos inspetores gerais em todos os ordenamentos legais
mais recentes, embora existam excees no caso da Inglaterra e do
Canad. Entretanto, problema maior do que as excees a deciso sobre
o que fazer com o material obtido diante da falta de pessoal de apoio para
avaliar adequadamente as informaes. Os corregedores e inspetores
gerais produzem relatrios regulares e tambm relatrios especiais. Em
alguns casos, como o do relatrios do Inspetor Geral da CIA sobre o caso
Aldrich Ames (ex-chefe da seo russa da contra-inteligncia na CIA que
espionava para os soviticos e depois para os russos), esses relatrios so
mega-projetos que envolvem a cooperao de vrias instncias de
superviso e meses de trabalho. 261

Segundo Weller (1997: 396-398), de modo geral o papel dos

Inspetores Gerais estatutrios tem sido positivo e seus relatrios tm
contribuido para aumentar o grau de agilidade e transparncia dos
sistemas de inteligncia nos quatro pases onde o autor conduziu
entrevistas. Mas permanece o fato de que a maioria das recomendaes
surgidas a partir desses mecanismos de controle so feitas a posteriori, na
esteira de escndalos ou de problemas gerenciais internos s prprias
organizaes.

190
 Assim, mesmo que os Inspetores Gerais e corregedores na rea de
inteligncia no sejam necessariamente os tigres sem dentes que alguns
parlamentares temiam inicialmente, seu trabalho por definio muito
dependente dos demais mecanismos de superviso e accountability do
poder executivo e do poder legislativo.

3.3.6 Poder Executivo:

Alm das inspetorias gerais e corregedorias localizadas nas agncias

de inteligncia e nos ministrios responsveis, o poder executivo
supervisiona seus servios de inteligncia atravs de vrios outros tipos de
ferramentas institucionais. Sero mencionadas aqui apenas as instncias
de controle voltadas mais direta e exclusivamente para os servios de
inteligncia. Antes, porm, duas observaes preliminares precisam ser
feitas.

O controle da legalidade dos atos das agncias de inteligncia e

segurana decisivo para manter a confiana pblica e, do ponto de vista
dos governantes, para evitar escndalos polticos. Alm do controle da
legalidade, os comits executivos de superviso e coordenao tambm so
encarregados de garantir a adequao entre as prioridades operacionais
das agncias de inteligncia e as necessidades informacionais dos
tomadores de deciso, sejam eles os chefes de governo, seus ministros, os
comandantes militares e chefes de polcia. Esses tomadores de deciso so
ao mesmo tempo os principals das agncias (seus gerentes) e os
consumidores de seus produtos. Dada a complexidade organizacional e
funcional dos atuais sistemas nacionais de inteligncia e segurana, os
comits do poder executivo encarregados de superviso e controle externo
tendem a ser tambm algo especializados no controle da legalidade, no
controle das prioridades, dos arranjos organizacionais, dos processos

191
internos e/ou na qualidade dos produtos de inteligncia. Portanto, para
avaliar o desempenho de qualquer instituio de controle externo das
atividades de inteligncia, preciso ter claro sua expertise institucional no
campo geral da superviso executiva.

Uma segunda observao preliminar diz respeito influncia do tipo

de governo sobre o desenho organizacional das instncias de controle
externo e superviso. No demais destacar, como o fazem Jos Cheibub e
Adam Przeworski (1999:223), que, embora as diferenas entre democracia
e ditadura sejam cruciais para explicar as relaes mais gerais do Estado
com os diversos grupos sociais, em se tratando de mecanismos de
accountability a diferena relevante se d internamente democracia,
entre regimes parlamentaristas e regimes presidencialistas. Em parte por
isso, no restante dessa seo sero utilizados principalmente exemplos
retirados da experincia federativa e presidencialista dos Estados Unidos,
pois apesar da diferena gigantesca de escala operacional mais prxima
do marco constitucional adotado no Brasil e isso facilita a compreenso
das funes dos diferentes mecanismos de superviso. 262

Naturalmente, casos nacionais como o do Canad, com sua nfase

na rea de inteligncia de segurana (security intelligence), um
desempenho institucional muito bom dos mecanismos de controle externo
e uma escala de operaes do sistema nacional de inteligncia compatvel
com a dos principais pases latino-americanos seriam igualmente
interessantes e merecedores de anlise. Mas o modelo parlamentarista
adotado naquele pas neutraliza boa parte da diviso adotada aqui entre
mecanismos de superviso do poder executivo e do poder legislativo. No
Canad, o principal mecanismo de superviso existente o Security
Intelligence Review Committee (SIRC), uma comisso no parlamentar
formada por conselheiros do Primeiro Ministro (privy councillors). De modo
geral, o envolvimento direto do parlamento no controle dos rgos de
inteligncia canadense baixo e no Privy Council Office (PCO) que se

192
localizam as principais instncias de superviso externa das agncias de
inteligncia daquele pas. Existe um sub-comit de segurana nacional no
Standing Committee on Justice and Legal Affairs do Parlamento, mas como
o governo j depende inteiramente da manuteno de uma maioria na
cmara baixa do Parlamento, a tendncia que os assuntos de inteligncia
e segurana sejam deixados exclusivamente para os ministros
responsveis. 263

No caso dos Estados Unidos, a diviso de poderes e os mecanismos

de checks and balances entre o Congresso e a Presidncia induzem uma
diferenciao mais clara entre os mecanismos de superviso e controle
existentes no mbito do poder executivo e do poder legislativo. No poder
executivo, as diversas instncias de superviso, gerenciamento e
coordenao das polticas de inteligncia acompanham a complexidade do
prprio sistema e visam a manter essas funes no mbito do poder
executivo. 264

Na presidncia da repblica, existe desde a dcada de 1950 uma

comisso de notveis, o Presidents Foreign Intelligence Advisory Board
(PFIAB), que tem poderes para solicitar relatrios aos inspetores gerais e
para conduzir estudos independentes, fornecendo aconselhamento direto
ao Presidente da Repblica sobre a poltica de inteligncia, a qualidade do
trabalho das agncias e inclusive sobre a legalidade de certas aes. Os
membros do board so nomeados e servem disposio do presidente.
Segundo autores como Pat Holt (1995:202-205) e Mark Lowenthal
(2000:134), essa proximidade do rgo supervisor independente em
relao ao presidente tem sido tanto um fator positivo quanto um risco. Na
poca de seu primeiro chairman (Dr. James Killian, presidente do
Massachussets Institute of Technology - MIT), o PFIAB trabalhou
principalmente sobre temas tcnicos e sobre falhas nos procedimentos
operacionais das agncias, tendo obtido significativo impacto com suas
recomendaes. A partir dos anos oitenta, as nomeaes para o board

193
passaram a ser crescentemente pautadas por necessidades polticas e a
relevncia do rgo teria declinado. Atravs de uma sub-comisso do
PFIAB chamada Intelligence Oversight Board (IOB), o escritrio da
presidncia conta tambm com um ponto focal para o recebimento de
informaes sobre eventuais ilegalidades cometidas pelos servios de
inteligncia, encaminhadas pelos Inspetores Gerais, por funcionrios das
agncias ou diretamente pelo pblico. De modo geral, o pequeno nmero
de funcionrios de apoio e o funcionamento excessivamente ad hoc do
PFIAB so restries importantes ao exerccio de seu papel supervisor. 265

De forma mais orgnica e permanente, a presidncia exerce controle

sobre as atividades de inteligncia atravs do staff do National Security
Council (NSC). O diretor de programas de inteligncia no staff do NSC
teria, ao menos em certo grau, condies para direcionar as aes das
agncias. A prpria legislao estabelece que o Diretor Central de
Inteligncia reporta-se ao Presidente e ao NSC e, alm disso, o fato da
burocracia altamente especializada do conselho ser nomeada pelo
presidente para ajud-lo a formular e a defender a viso presidencial sobre
os temas de segurana nacional, tende a garantir-lhe autoridade para
demandar os servios de inteligncia atravs de vrios mecanismos
institucionais (inclusive a Situation Room na Casa Branca para
monitoramento de crises). Segundo Amy Zegart (1999:76-108), uma das
principais caractersticas da atual estrutura do NSC que o crescimento
do papel do Assessor de Segurana Nacional como diretor de uma grande
equipe de formulao de polticas de segurana foi acompanhado pelo
esvaziamento relativo do papel do conselho entendido enquanto a reunio
formal de seus membros estatutrios (o Presidente, o Secretrio de Defesa
e o Secretrio de Estado). Isso faz do NSC quase exclusivamente um rgo
assessor da presidncia. Por isso mesmo, o desempenho do staff do NSC
dedicado superviso das atividades de inteligncia profundamente
dependente do interesse do prprio presidente por esses temas. Como

194
lembra Jeffrey Richelson (1999:384-386), a atual estrutura de apoio para o
diretor de programas de inteligncia do NSC simplesmente a ltima de
uma srie histrica de comits que tiveram suas prioridades e composio
alteradas a cada nova eleio presidencial. 266

Alm dessas duas instncias, o sistema de superviso do poder

executivo nos Estados Unidos abrange ainda as instncias existentes no
mbito do escritrio do Diretor Central de Inteligncia (ODCI) e do
Departamento de Defesa (DoD), para mencionar apenas os mais
importantes naquele contexto. 267

Como o DCI simultaneamente o coordenador de todo o sistema de

inteligncia dos Estados Unidos e tambm o diretor da CIA, parte das
reformas introduzidas na dcada de 1990 visaram a aumentar a
capacidade gerencial do DCI sobre o sistema e a separar as instncias de
coordenao geral da direo imediata da CIA. Assim, existem hoje
inmeras instncias no escritrio do DCI voltadas para a superviso das
atividades de inteligncia daquele pas, algumas colegiadas e outras
executivas. Dentre os fruns colegiados mais importantes, deve-se
mencionar o Executive Committee (IC/EXCOM) e o National Foreign
Intelligence Board (NFIB). Ambos so compostos pelos dirigentes das
principais agncias de inteligncia e pelos responsveis pela superviso
nos ministrios. O IC/EXCOM auxilia o DCI a revisar a poltica nacional
de inteligncia, o planejamento e as prioridades de alocao de recursos e
de obteno de informaes. Tambm estabelece padres de avaliao
gerencial e indicadores de desempenho. Como uma composio um pouco
mais ampla, o NFIB tem como tarefa principal revisar e aprovar as
estimativas nacionais de inteligncia (NIEs), o principal documento
analtico produzido pelos servios de inteligncia norte-americanos. Em
tese, esse board tambm responsvel por revisar e coordenar os esforos
das vrias agncias em relao inteligncia externa (foreign intelligence),
definir procedimentos para o compartilhamento das informaes obtidas

195
por diferentes agncias e aprovar acordos internacionais com agncias de
inteligncia de outros pases. Dentre os rgos executivos que auxiliam
diretamente o DCI, deve-se mencionar o Community Management Staff
(CMS) e o National Intelligence Council (NIC). Basicamente, a funo do
CMS elaborar, avaliar, justificar e monitorar o oramento de inteligncia
externa dos Estados Unidos, o National Foreign Intelligence Program (NFIP).
Para isso, equipes gerenciais formam grupos de trabalho especializados em
diferentes reas de planejamento estratgico, traduo das necessidades
dos usurios em prioridades de coleta, integrao de recursos entre
diferentes disciplinas de coleta e avaliao de desempenho. Enquanto a
funo do CMS gerencial (funcionando como o brao executivo do
IC/EXCOM) o NIC basicamente um rgo analtico (que elabora as
anlises de longo prazo que so enviadas para a aprovao do NFIB). 268
Dividido em doze reas geogrficas e funcionais, cada uma dirigida pelo
analista mais veterano da Intelligence Community, o NIC responsvel pela
elaborao anual de estimativas de inteligncia (NIEs) e tambm por
conduzir avaliaes estratgicas com recursos integrados de todas as
agncias de inteligncia do pas. 269

Em todos os ministrios onde existem rgos de inteligncia ou de

segurana, existem tambm instncias de superviso e gerenciamento.
Para mencionar apenas um exemplo, no Departamento de Defesa (DoD)
trs autoridades principais exercem funes de superviso e coordenao
das atividades de inteligncia nas organizaes subordinadas ao
Pentgono. Alm do Inspetor Geral, existe um Assistant to the Secretary of
Defense for Intelligence Oversight (ATSD-IO) responsvel por garantir que
as atividades de inteligncia so conduzidas em conformidade com as leis
e as diretrizes executivas. No mbito do escritrio do Assistant Secretary of
Defense for Command, Control, Communications and Intelligence (ASD-C3I)
concentra-se a maioria das funes executivas de controle e reviso na
rea de inteligncia militar. Desde o gerenciamento da formao de

196
recursos humanos at a reviso das arquiteturas de sistemas de suporte
para a coleta de inteligncia ttica, passando por um leque de temas
relevantes para essas agncias de suporte ao combate. No caso do Under
Secretary of Defense for Acquisitions, Technology and Logistics (USD-AT&L),
so significativas as atividades de controle e superviso sobre os
programas de pesquisa, desenvolvimento e aquisio de sistemas e
plataformas de coleta de inteligncia desenvolvidos por agncias militares
que lidam com grandes oramentos, tais como NRO, DARO, DARPA e
DTRA. 270

Por mais complexas que sejam essas instituies de controle,

preciso lembrar que as organizaes que elas devem controlar tendem a
ser ainda mais complexas e diferenciadas funcionalmente. No h estudos
sistemticos sobre o desempenho dos rgos de superviso do poder
executivo, mesmo nos Estados Unidos. 271 No entanto, possvel pelo
menos identificar trs tipos de dificuldades que os rgos de controle
devem enfrentar.

Do ponto de vista gerencial, trata-se da dificuldade de se estabelecer

uma relao clara entre os inputs (oramentrios, tecnolgicos e de
pessoal) e os outputs (produtos finais) em muitos dos sistemas e reas de
atuao das agncias de inteligncia. 272 Do ponto de vista poltico, trata-se
da dificuldade de avaliar o relacionamento adequado entre os analistas de
inteligncia e os responsveis pelo processo de tomada de decises em
diversos contextos de formulao e execuo de polticas de segurana,
defesa e relaes exteriores. Como salienta Michael Herman (1996:298-
304), extremamente difcil medir o valor e o impacto do contedo
informacional dos produtos de inteligncia na qualidade das polticas
pblicas, o que torna ainda mais exigente o monitoramento da satisfao
dos usurios com os produtos e servios fornecidos pelos rgos de
inteligncia. 273 Finalmente, do ponto de vista do controle da legalidade dos
atos dos servios de inteligncia, trata-se menos de alguma dificuldade

197
intransponvel para o exerccio de uma superviso efetiva e mais da
dificuldade de se manter a confiana do pblico e a legitimidade das aes
do poder executivo em situaes de risco potencial nas quais um poder se
prope a fiscalizar a ele prprio.

Como a maioria dos instrumentos de controle existentes no poder

executivo surgiu em contextos em que o governo pretendia antecipar um
envolvimento maior do Congresso, isso sugere que apesar do poder
executivo dispor dos mecanismos mais efetivos de controle e
gerenciamento das atividades de inteligncia, dada a natureza dessas
atividades a confiana do pblico s poderia ser mantida com a presena
de mecanismos efetivos de superviso e accountability no mbito do poder
legislativo.

3.3.7 Superviso Congressual:

Considerando a fragilidade relativa dos demais mecanismos de

controle externo sobre as atividades de inteligncia discutidos at aqui, o
papel do Congresso como instituio fiscalizadora do poder executivo
adquire centralidade justamente porque o legislativo considerado o poder
mais representativo nas democracias. Assim, antes de concluir essa seo
preciso discutir o grau de controle efetivo que o Congresso tem sobre as
atividades de inteligncia, alm de problematizar a premissa segundo a
qual os parlamentares so melhores agentes dos cidados do que os
burocratas, os presidentes, os juzes ou a mdia em se tratando dessas
reas de polticas pblicas.

Segundo Adam Przeworski (1995:80-86), o imperativo da renovao

peridica dos mandatos e a proximidade maior com os eleitores
influenciam fortemente os parlamentares a agirem como agentes dos
representados. Por outro lado, preciso lembrar que os resultados das

198
eleies dependem ainda dos sistemas eleitorais e partidrios, da
organizao interna do proceso legislativo e da dinmica poltica que tende
a neutralizar parcialmente as eleies como mecanismos representativos
(ver item 3.3.1 acima). Alm disso, as preferncias dos parlamentares
esto longe de se esgotar na preferncia intermediria e decisiva da
renovao do mandato. Pelo contrrio, existe um amplo leque de situaes
nas quais os parlamentares agem segundo suas prprias preferncias e
no segundo as preferncias dos eleitores. Em especial, no existe
nenhuma relao necessria e direta entre o interesse geral dos cidados
num governo gil e transparente e uma atuao especfica dos
parlamentares na superviso de qualquer agncia executiva que no esteja
sob os holofotes de uma crise poltica ou administrativa imediata.
Finalmente, mesmo que a superviso sistemtica dos rgos do poder
executivo seja do interesse dos cidados e os parlamentares ajam como
agentes perfeitos do pblico em relao a essa preferncia, resta saber se o
Congresso como instituio capaz de realizar tal superviso
satisfatoriamente.

Ao contrrio da hiptese adotada por autores como William

Niskanen (1971) e outros expoentes da Teoria da Escolha Pblica (Public
Choice) sobre o excessivo insulamento burocrtico das agncias
governamentais e a precria superviso congressual como causas do
crescimento ineficiente do gasto pblico e da conseqente oferta de um
nvel sub-timo (excessivo) de servios governamentais, trabalhos neo-
institucionalistas como os de McCubbins, Noll & Weingast (1987), Terry
Moe (1990) e outros j demostraram que os poderes legislativos so
capazes, especialmente atravs de suas comisses, de exigir informaes
das agncias do poder executivo e de formular suas prprias preferncias
sobre gastos e nveis de output. Quando as burocracias governamentais
so foradas a revelar seus custos reais ou qualquer escala de oferta de
servios, o Congresso pode garantir que o nvel de atividade governamental

199
seja mais prximo das suas preferncias do que supunham os modelos
anteriores. 274

Mesmo concordando com isso, Amy Zegart (1999:01-53) demonstrou

a necessidade de uma especificao mais precisa das condies
institucionais e contextuais que afetam as interaes entre o Congresso e
diferentes tipos de burocracias. No caso das chamadas agncias
governamentais de segurana nacional (ministrios de relaes exteriores,
foras armadas, servios de inteligncia e de segurana etc), as mesmas
premissas neo-institucionalistas conduziram a autora a concluses
bastante distintas sobre a capacidade do Congresso efetivamente controlar
os rgos governamentais.

Para Zegart, os parlamentares tendem a evitar o envolvimento em

atividades de superviso das agncias de segurana nacional porque tais
atividades envolvem altos custos transacionais para a obteno de
informaes e muitos conflitos para construir a autoridade necessria ao
exerccio efetivo da superviso. Devido ao segredo governamental e baixa
densidade de grupos de interesse atuando nessa rea na sociedade civil, o
tempo de construo de laos de confiana e do conhecimento
especializado necessrios para uma atuao relevante simplesmente
demasiado para parlamentares que precisam mostrar servio para seus
eleitores tendo em vista o imperativo intermedirio da renovao do
mandato ou da progresso na carreira poltica. Alm dos custos serem
elevados, o retorno esperado baixo, pois a segurana nacional um bem
pblico (public good) e isso reduz as oportunidades de ganho poltico
individual associadas lgica distributiva de funcionamento do Congresso
(logrolling e pork-barrell). Afinal, como se tratam de reas de polticas
pblicas sob domnio constitucional e historicamente reafirmado do poder
executivo, qualquer ao dos congressistas para reduzir dotaes
oramentrias, criar ou eliminar rgos, modificar seu desenho
organizacional ou limitar a liberdade de manobra dos governantes envolve

200
o risco de acusaes de que o legislativo est enfraquecendo a capacidade
de defesa militar e poltica dos interesses e da segurana da nao.

Portanto, os parlamentares que tendem a envolver-se de forma

duradoura e especializada com temas de poltica externa e segurana
nacional so aqueles que pretendem um dia concorrer para cargos no
governo, ou que tm vnculos com grupos de interesse que so relevantes
em sua regio eleitoral (e.g os empregados de uma fbrica de satlites em
sua constituency), ou ainda aqueles que tm preocupaes normativas e
preferncias associadas segurana enquanto um bem pblico. Mesmo
que esses parlamentares tenham incentivos eleitorais para fazer da
superviso sobre as agncias de inteligncia uma alta prioridade dos seus
mandatos, eles so poucos em qualquer legislatura e dificilmente utilizaro
seu capital poltico para tentar mobilizar o Congresso ou os demais
parlamentares que no compartilham a mesma agenda temtica. O
argumento geral de Zegart plausvel, mas no elimina a necessidade de
um comentrio especfico sobre a dinmica de trabalho dos comits de
inteligncia do Congresso.

No contexto institucional dos Estados Unidos, a superviso

congressual sobre as atividades de inteligncia (e sobre a rea de
segurana nacional de modo geral) baseia-se em algumas capacidades
constitucionais e polticas bastante especficas. 275 Dada a centralidade das
comisses temticas na organizao do processo legislativo no U.S.
Congress, a maioria dos exemplos ser retirada diretamente da experincia
dos comits de inteligncia do Senado (Senate Select Committee on
Intelligence SSCI) e da Cmara de Representantes (House Permanent
Select Committee on Intelligence HPSCI), institudos respectivamente em
1976 e 1977. 276

As principais bases da superviso congressual incluem: 1) a

autoridade legislativa propriamente dita e a autorizao anual do
oramento; 2) a autoridade para aprovar tratados internacionais e para

201
requerer relatrios e informaes ao poder executivo; 3) o poder para
confirmar a nomeao de indivduos indicados pelo Presidente para certos
cargos e 4) a autoridade para convocar audincias e testemunhos
(Hearings) e iniciar investigaes sobre temas considerados relevantes. 277

Com a exceo do National Security Act of 1947 e suas sucessivas

emendas, a maior parte das regulaes sobre a atividade de inteligncia
nos Estados Unidos so feitas atravs de Executive Orders e outras
diretrizes administrativas. Entretanto, em ocasies diversas ao longo da
segunda metade do sculo XX o Congresso aprovou legislao adicional
sobre pontos mais especficos (miscellaneous legislation). 278 O Congresso
controla a aprovao (authorization) do oramento anual e, num estgio
subseqente, a definio dos recursos que sero alocados para cada
programa especfico (appropriation). A cada ano fiscal, uma lei de
autorizao deve ser aprovada antes que as agncias governamentais
possam gastar qualquer dinheiro. 279 Para a rea de inteligncia, os dois
atos legislativos mais importantes so o Intelligence Authorization Act e o
Defense Authorization Act, no qual uma boa parte dos recursos inserida
sem identificao (verbas secretas). Ao analisar e modificar a proposta
oramentria enviada pelo Presidente todos os anos, o Congresso pode
controlar o tamanho das agncias, os detalhes de cada programa e os
planos de desembolso. Uma prtica comum tambm a introduo de
mudanas polticas e organizacionais no funcionamento do sistema norte-
americano de inteligncia utilizando-se como veculo legislativo as leis
anuais de autorizao de fundos. 280 Como no caso de qualquer outra lei,
uma vez aprovada ao final de um tortuoso processo de tramitao, as leis
de autorizao oramentria para o ano fiscal podem ser vetadas pelo
Presidente, mas isso s ocorre excepcionalmente em funo dos altos
custos polticos implicados. 281

A Constituio dos Estados Unidos prev que a ratificao de

tratados internacionais assinados pelo governo depende da sua aprovao

202
por dois teros dos membros do Senado. Embora a anlise dos tratados
seja normalmente encaminhada ao Senate Committee on Foreign Relations,
o SSCI rotineiramente envolvido na avaliao de tratados sobre controles
de armas e no monitoramento dos mecanismos de verificao
(compliance). Relatrios secretos e declaraes pblicas foram emitidas
pelo comit de inteligncia do Senado em relao ao SALT II (1979), INF
(1988), CFE (1991), START I (1992) e OPEN SKIES (1993), dentre outros. O
judicirio norte-americano tambm tem interpretado o poder legislativo do
Congresso, tal como definido pela Constituio (Article I, section 8), como
um poder que envolve a autoridade para requerer acesso a quaisquer
informaes que o poder executivo tenha sob sua guarda. No caso das
atividades de inteligncia, essa interpretao tem sido motivo de polmicas
recorrentes entre o Congresso e o Presidente. Foi o chamado Case Act of
1972 que estabeleceu que cpias do texto completo de todos os acordos
internacionais assinados pelo governo (alm dos tratados, que requerem
constitucionalmente a aprovao do Senado) deveriam ser enviadas ao
Congresso. A partir dali, muitas outras requisies sistemticas de
informaes e relatrios foram sendo introduzidas nos Estados Unidos.
Em especial, o chamado Hughes-Ryan Amendement (1974) estabeleceu
pela primeira vez a obrigatoriedade de um relatrio formal e por escrito
(presidential finding) sobre todas as operaes encobertas a ser enviado
para os comits de inteligncia, foras armadas e relaes exteriores das
duas casas do Congresso. Ainda que disposies posteriores tenham
determinado que os findings sobre operaes encobertas deveriam ser
entregues apenas aos comits de inteligncia, de modo geral os
requerimentos de relatrios no apenas tornaram-se uma praxe do
sistema de superviso congressual das atividades de inteligncia, como
vm sendo ampliados nos ltimos quinze anos. 282

A terceira fonte de autoridade dos comits congressuais sobre a

Intelligence Community a exigncia legal de que o nome do DCI seja

203
investigado, sabatinado e aprovado pelo Senado. Alm do DCI, tambm
necessria a aprovao senatorial para uma srie de outros cargos, dentre
os quais destacam-se os cargos de Deputy Director of Central Intelligence
(DDCI), CIA Inspector General (IG), Deputy Director of Central Intelligence
for Community Management (DDCI/CM) e Assistant Director of Central
Intelligence for Administration (ADCI/A).

At 1977, o processo de nomeao tendeu a ser burocrtico e sem

maiores controvrsias, mas desde ento alguns ex-futuros DCIs indicados
pelo presidente retiraram seus nomes como resultado das audincias
congressuais ou por antecipao a um veto resultante do processo de
argio e investigao da vida pregressa. Apenas para mencionar alguns
exemplos, em 1977 Theodore Sorensen retirou sua indicao quando
senadores do SSCI levantaram crticas quanto ao fato de Sorensen ser um
objetor de conscincia e tambm alegaes de utilizao imprpria de
material classificado em suas memrias. Em 1987, durante sua primeira
indicao para ser DCI, Robert Gates retirou a indicao depois de ter sido
questionado sobre seu envolvimento no escndalo Ir-Contras. Mesmo
tendo sido confirmado pelo Senado em sua segunda indicao em 1991,
Gates enfrentou uma investigao sobre as alegaos de que teria
politizado as anlises de inteligncia quando foi diretor de anlise da CIA
durante as administraes Reagan e Bush. Mais recentemente, em 1997 o
ex-Assessor de Segurana Nacional de Bill Clinton, Anthony Lake, foi
forado a retirar sua indicao para ser DCI antes mesmo de iniciar o
processo de argio no Congresso. Crescentemente partidrio e
relacionado com aspectos da vida dos indicados que no tm relao direta
com o cargo a ser ocupado, o processo de confirmao senatorial um
recurso de poder significativo para o comit de inteligncia do Senado. 283

Finalmente, os comits de inteligncia do Senado e da Cmara

(House of Representatives) podem convocar audincias pblicas e secretas,
iniciar investigaes parlamentares sobre temas controversos e elaborar

204
relatrios prprios de avaliao sobre aspectos estruturais e polticos das
atividades de inteligncia do governo. Algumas dessas audincias
(hearings) so realizadas para discutir as opinies dos parlamentares, do
governo e de especialistas sobre aspectos da poltica de inteligncia (e.g. as
audincias realizadas em 1994 no comit de inteligncia da Cmara para
tratar da pertinncia ou no da divulgao pblica do agregado
oramentrio de inteligncia), enquanto outras so destinadas discusso
de temas internacionais considerados relevantes para a segurana
nacional (e.g. as audincias anuais promovidas pelo comit de inteligncia
do Senado para que os diretores da CIA, DIA, FBI e de outras agncias
exponham sua viso sobre as ameaas internacionais contra os interesses
e a segurana dos Estados Unidos). As investigaes e relatrios especiais
fazem parte da prpria gnese dos comits de inteligncia do Congresso,
poca das comisses Church (Senado) e Pike (Cmara) para investigar as
operaes do governo na rea de inteligncia. Apenas para mencionar um
exemplo mais recente, em 1998 o comit de inteligncia do Senado
realizou duas investigaes sobre a China, uma sobre as alegaes de que
o governo da China realizou operaes de influncia durante a eleio
presidencial de 1996 e a outra investigao sobre os possveis impactos
sobre a segurana dos Estados Unidos resultantes da transferncia de
tecnologia de satlites para a China. Essas audincias e investigaes
representam parte considervel do controle externo das atividades de
inteligncia dpor parte do Congresso dos Estados Unidos. Em 1997-1998,
somente o SSCI realizou 95 desses hearings formais, principalmente
secretos mas tambm alguns abertos ao pblico. 284

Apesar dessas capacidades formais e de um desempenho que vem

sendo aperfeioado nos ltimos quinze anos desde o escndalo Ir-
Contras, autores como Pat Holt (1995), Mark Lowenthal (2000) e Loch
Johnson (1996) destacam algumas limitaes importantes e desafios
recorrentes no funcionamento dos mecanismos congressuais de

205
superviso (oversight) e prestao de contas (accountability). Dentre os
desafios mais relevantes e que no se restrinjem necessariamente ao caso
norte-americano, deve-se destacar: 1) os limites impostos pelo segredo
governamental e os problemas de segurana; 2) o risco de cooptao dos
parlamentares; 3) o chamado micro-gerenciamento das atividades de
inteligncia e 4) a avaliao da qualidade do trabalho parlamentar.

A instituio do segredo pblico e as necessidades de segurana

operacional e informacional da atividade de inteligncia impem custos
transacionais superviso congressual. Essa premissa geral j discutida
por Amy Zegart (1999) verificvel at mesmo na legislao que estabelece
a obrigatoriedade do fornecimento de informaes ao poder legislativo. No
caso norte-americano, enquanto uma seo da lei afirma que nenhuma
informao deve ser retida sob a alegao de que constituiria uma
publicizao indevida de informaes classificadas, a seo seguinte diz
que os comits de inteligncia do Congresso devem ser mantidos
completamente informados das atividades, organizaes, sistemas e
recursos de inteligncia do poder executivo na extenso em que isso seja
consistente com a proteo contra a divulgao indevida de fontes e
mtodos ou outros materiais excepcionalmente sensveis. 285 Na prtica,
esse requisito de consistncia obriga a existncia de procedimentos de
checagem de background para os parlamentares e assessores dos comits
para a concesso de credenciais de acesso (security clearances), a
construo de instalaes fsicas e procedimentos para a armazenagem e
trato de informaes classificadas e severas limitaes sobre a
disseminao de inteligncia para os demais membros do Congresso, o que
coloca um peso adicional sobre os parlamentares que atuam nas
comisses. Com tudo isso, o Congresso visto ainda como uma fonte de
vazamentos indevidos de informaes, embora isso seja fortemente
disputado no caso dos Estados Unidos, onde a maioria dos vazamentos se
d no poder executivo. Em muitos casos, certas atividades de inteligncia

206
so relatadas apenas oralmente para os presidentes de cada comit
(chairmen) e eles devem ento decidir pelo Congresso como um todo se
alguma ao de controle ou no necessria.

Alm dos limites impostos pelo segredo e por pesados procedimentos

de segurana, a efetividade da superviso congressual pode ser
comprometida tambm pela cooptao dos parlamentares para uma viso
acrtica e condescendente em relao s prticas e justificaes das
agncias de inteligncia do poder executivo. Na medida em que os custos
de obteno de informaes e de construo da especializao necessria
para um trabalho efetivo de superviso so muito altos, o risco que se
coloca o do parlamentar ou do assessor ser ostensivamente cooptado ou,
mais simplesmente, adotar uma posio excessivamente compreensiva (no
sentido de se colocar no lugar do outro, num ato de verstehen peculiar).
Ainda mais quando as restries de segurana e a relao intensa de
trabalho com os dirigentes dos rgos governamentais de inteligncia (o
tipo de camaradagem que os britnicos chamam de ring of secrecy)
tendem a ser utilizadas pelos ltimos para avanar suas relaes pblicas
com o Congresso. As medidas para minimizar o risco de cooptao
envolvem a fixao de limites temporais para que um parlamentar possa
ser membro de uma comisso supervisora de inteligncia e um desenho
institucional multiparditrio e que aumente a responsabilidade dos
membros em relao s prerrogativas do presidente da comisso.

Na verdade, o nvel apropriado de superviso congressual que

interessa aos cidados difcil de ser estabelecido se esse no um tema
proeminente na agenda eleitoral, nas campanhas de rua ou nas pesquisas
de opinio. Um terceiro tipo de risco o chamado micro-gerenciamento,
uma tendncia a focar o trabalho investigativo dos comits parlamentares
em detalhes operacionais de uma rea ou em casos especficos e
desconsiderar os temas mais gerais e substantivos do desempenho do
sistema nacional de inteligncia como um todo. Mas isso controverso,

207
pois, como lembra Pat Holt (1995:231), o que para uns micro-
gerenciamento para outros o zelo necessrio a um trabalho de superviso
do qual depende a accountability de uma rea problemtica de atuao do
Estado contemporneo. 286

Finalmente, qualquer comentrio sobre a efetividade dos comits

parlamentares de superviso precisa levar em conta a intensidade e a
qualidade das questes levantadas pelos parlamentares durante suas
interaes com os dirigentes das agncias de inteligncia. Ou seja,
preciso avaliar aquilo que Frank Smist (1991) chamou um tanto
enviesadamente de atitudes institucionais versus atitudes investigativas
na superviso congressual. Tomando os hearings pblicos sobre a CIA
como uma medida formal de accountability na rea de inteligncia, Loch
Johnson (1996:89-118) estudou a participao dos parlamentares
membros dos comits de inteligncia da Cmara e do Senado nessas
audincias. Entre 1976 e 1990, a frequncia mdia de realizao dessas
audincias pblicas foi de 1,6 por ano somando-se os dois comits. Em
menos de um tero das audincia a maioria dos membros do comit esteve
presente. Das mais de dez mil perguntas feitas pelos membros dos comits
nessas audincias, apenas 39% das questes levantadas pelos Senadores e
36% das questes dos Representantes foram perguntas consideradas por
Loch Johnson como interrogativas, adversariais ou que demandavam
evidncias e argumentos mais elaborados (hardballs). As demais foram
perguntas marcadas por deferncia e/ou irrelevncia (softballs). Mesmo
reconhecendo a insuficincia desse estudo para uma avaliao mais
integral da experincia norte-americana de superviso congressual, as
concluses de Loch Jonhson parecem reforar a idia de que um dos
principais problemas com os mecanismos horizontais de accountability
democrtica na rea de segurana nacional a prpria disposio dos
parlamentares informarem-se e atuarem mais decisivamente. 287

208
 Muito mais do que uma peculiaridade dos comits norte-
americanos, esses problemas so gerais e tendem a ser relatados em
diferentes trabalhos sobre superviso congressual e accountability
horizontal das atividades de inteligncia e que focam casos como o do
Canad, Gr-Bretanha, Austrlia, Escandinvia, frica do Sul e Argentina.
Embora isso seja insuficente para conferir solidez comparativa tese de
Amy Zegart (1999), inclusive porque observa-se um desenvolvimento
institucional importante ao longo da ltima dcada atravs da formao de
comits conjuntos de inteligncia e segurana em muitos legislativos
bicamerais, os problemas identificados aqui mostram como ainda se est
longe de contar com um sistema de superviso congressual efetivo sobre
as atividades de inteligncia e de segurana nacional nas democracias.

Em sntese, dos sete mecanismos de superviso e controle externo

discutidos nessa seo, os mais efetivos so os mecanismos internos ao
prprio poder executivo (mandatos legais, inspetorias e mecanismos de
coordenao) e os comits parlamentares especializados em temas de
inteligncia, defesa e poltica externa. Mesmo sendo desejvel um
investimento institucional especfico na melhoria do desempenho dos sete
tipos de controle externo, os comits parlamentares so mais decisivos
especialmente quando tm capacidade de aprovar legislao mandatria,
decidir sobre os oramentos e verificar com independncia quaisquer
documentos e informaes solicitadas.

3.4 Concluso: a transparncia como um desafio

A habilidade de controlar fluxos e acervos informacionais decisiva

para a maximizao de poder. No caso da atividade de inteligncia, as
informaes relevantes sobre a atividade das agncias no esto
disponveis diretamente para o pblico e sua disseminao regulada pelo
segredo governamental. Essas informaes militares, econmicas e outras

209
informaes sobre ameaas podem ser decisivas para a segurana
nacional. E tudo isso confere poder para quem dirige o sistema. Como j
disse algum, se for verdade que o poder corrompe e o poder absoluto
corrompe absolutamente, ento o poder secreto corrompe secretamente e
deve por isso ser cuidadosamente limitado e supervisionado. 288

Em polities democrticas, os servios de inteligncia e segurana

recebem poderes extraordinrios para proteger as liberdades, os valores e
os interesses dos cidados. Precisamente por causa desses poderes, tais
servios podem causar danos a essas mesmas liberdades e s instituies
democrticas. Por controlar um importante corpo de informaes, por ter
especializao em tcnicas de vigilncia e interceptao de comunicaes e
por operar uma grande quantidade de recursos sob um manto de segredo,
um aparato de inteligncia pode se transformar numa ameaa para o
governo a que serve e para os cidados do prprio pas. Num extremo da
curva de risco est a instrumentalizao dos servios de inteligncia por
parte de um governo ou de um dirigente, que poderia utiliz-lo contra seus
oponentes polticos internos ou segmentos mais ou menos vastos da
populao, enquanto no outro extremo da curva est o risco de
autonomizao dos servios e sua transformao em centros de poder
independentes no sistema poltico.

De modo geral, as leituras realizadas sugerem que os servios de

inteligncia so razoavelmente responsivos aos governantes. Ou seja, que
muitos dos abusos e escndalos associados rea de inteligncia tem
origem nas prprias diretrizes operacionais emanadas dos governantes e
comandantes. Alm disso, como a doutrina da negao plausvel
(plausible deniability) diz basicamente que as aes na rea de inteligncia
devem ser conduzidas de modo a permitir ao governo negar seu
envolvimento, aprovao ou mesmo o conhecimento das operaes para
evitar desgastes diplomticos e crises internacionais, a operao desse
mecanismo tende a reforar a convico de que os governantes controlam

210
mais efetivamente os servios de inteligncia e segurana do que eles
dizem ou parecem controlar. Da que o risco maior encontre-se na ameaa
s liberdades dos cidados em funo da instrumentalizao dos servios
por governantes e no na autonomizao dos servios. Mesmo assim,
devido aos recursos tecnolgicos e escala em que operam tais sistemas
de inteligncia nos pases mais industrializados, aos problemas do segredo
compartimentado juntou-se progressivamente o peso da tecnocracia,
destacado em particular por John K. Galbraith em O Novo Estado
Industrial (1979). Juntos, o segredo e a tecnologia tendem a constituir um
grande desafio para o controle pblico das atividades de inteligncia,
mesmo nas poliarquias mais institucionalizadas. 289

Essas duas dimenses o segredo e a tecnologia de controle dos

eventos polticos - compem aquilo que Norberto Bobbio (1999:399-415)
chamou de poder invisvel que corromperia a idia democrtica ao ponto
de impedir, no limite, que se possa dizer que a democracia existe onde
existem servios de inteligncia. 290 Mesmo deixando de lado aqui a
discusso mais geral sobre o grau de afastamento entre as poliarquias
realmente existentes e os ideais democrticos, o fato de pases norte-
americanos e europeus ocidentais - considerados dentre os mais
democrticos do mundo segundo quaisquer padres - contarem com
servios de inteligncia mais ou menos poderosos indica duas coisas
diferentes: Por um lado, que a mera presena de servios de inteligncia
no viola as condies institucionais de existncia da poliarquia. 291 Por
outro lado, que isso est longe de significar que o recurso a essas
atividades seja isento de problemas, dilemas, tenses e situaes de perda
de controle mesmo naqueles pases. 292

Por tudo isso, o tema do controle externo sobre as atividades de

inteligncia inescapvel e central. Nos regimes democrticos atualmente
existentes, como foi visto nesse captulo, esse controle exercido no pelos
cidados individualmente ou mesmo pelo conjunto de representantes

211
parlamentares, mas por comisses especiais, corregedorias e comits com
regras de funcionamento especiais. No caso do poder executivo, trata-se
mais da superviso dos mandatos legais das agncias e do controle
administrativo sobre a eficincia no cumprimento de misses e
prioridades. No caso da superviso congressual ou parlamentar, so as
prprias misses e prioridades das agncias de inteligncia que precisam
ser questionadas, supervisionadas e legitimadas.

Embora as noes de interesse nacional e de segurana nacional

(que justificam em ltima anlise as atividades de inteligncia) no possam
ser concebidas por governantes democrticos nos mesmos termos que a
Raison detat do Antigo Regime, existem novas razes prticas e morais
para a tenso entre segurana estatal e segurana individual. Algo
semelhante ocorre com os segredos, que j no correspondem aos arcana
imperii dos reis absolutistas, uma vez que se trata agora de uma forma
relativamente excepcional de regulao governamental de fluxos de
informaes. Entretanto, como essa excepcionalidade parcialmente
neutralizada pela escala em que essa forma de regulao empregada,
surgem novas tenses entre segredo governamental e direito
informao. 293

Assim, mesmo reconhecendo a validade e at a vitalidade para as

justificativas associadas segurana estatal e ao segredo governamental
no mundo ps-Guerra Fria, o ponto central desse captulo a necessidade
de uma maior efetividade dos mecanismos externos de controle sobre o
poder executivo nessa rea problemtica de atuao governamental.
Infelizmente, tanto do ponto de vista dos modelos institucionais e dos
procedimentos mais adequados e efetivos para a superviso externa das
atividades de inteligncia, quanto do ponto de vista da reflexo sobre os
problemas ticos associados segurana nacional, espionagem
internacional, ao segredo governamental, ao uso de operaes encobertas e
aos acordos secretos entre governos para compartilhamento de

212
inteligncia, a discusso sobre o impacto das atividades de inteligncia
tendeu a ser subestimada at aqui na teoria democrtica. 294

Trata-se de uma lacuna significativa pois, como foi discutido na

terceira seo do captulo, mesmo nos pases mais democrticos os
mecanismos de superviso congressual so muito recentes e tm evidentes
problemas de desempenho institucional. Na medida em que a
institucionalizao dos servios de inteligncia envolveria no apenas a
obteno de estabilidade organizacional, mas tambm um longo processo
atravs do qual eles tornam-se (ou no) organizaes valiosas para o
pblico, esse um processo que est fortemente relacionado
transparncia, ou seja, capacidade do pblico ver e julgar por si mesmo
os atos dos governantes na rea de inteligncia. Mesmo que os servios de
inteligncia contemporneos tornem-se suficientemente geis para
estabilizarem-se organizacionalmente no novo contexto internacional, sua
eventual institucionalizao depender ainda da difcil resoluo do dilema
da transparncia.

Consideraes Finais:

Like people growing old, governments may have been acquiring

more and more powerful glasses but nevertheless becoming able
to see less and less.
Ernest May, Knowing Ones Enemies, 1984, p. 532.

Em dezembro de 1999, o parlamento brasileiro aprovou a lei de

criao da Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) e do Sistema Brasileiro
de Inteligncia (SISBIN), sancionada em seguida pelo presidente da
Repblica.

213
 Para instruir as misses e o mandato da agncia, a legislao em
vigor define a atividade de inteligncia como sendo aquela que visa a
obteno, anlise e disseminao de conhecimentos dentro e fora do
territrio nacional sobre fatos e situaes de imediata ou potencial influncia
sobre o processo decisrio e a ao governamental e sobre a salvaguarda e
a segurana da sociedade e do estado. (Lei 9.883/99, art. 1o, 2o ). O
problema que essa definio excessivamente vaga, mesmo quando
comparada generalidade costumeira com que o tema tratado na
legislao de outros pases. Ela implica, no limite, a idia absurda de que a
agncia de inteligncia est legalmente encarregada do provimento da
oniscincia para o governo brasileiro. Se a ABIN e os demais rgos
policiais e militares do SISBIN aferrarem-se letra desse artigo
aparentemente andino em sua lei de criao, correro o risco de
tornarem-se rapidamente irrelevantes para o processo decisrio
governamental ou, o que seria pior ainda, tentaro acumular poder
irrestritamente, protegidos pelo segredo governamental que a prpria lei os
encarrega de gerenciar.

Sed quis custodiet ipsos custodes? A seriedade da pergunta do poeta

e satirista romano Juvenal sobre quem vigia os guardies no admite
respostas retricas. No basta dizer que so os cidados que controlam,
em ltima instncia, os mandatos concedidos aos legisladores, juzes,
governantes e suas diversas agncias executivas. Tampouco resolve o
dilema estabelecer uma comisso parlamentar para supervisionar as
atividades de inteligncia. A existncia da ABIN e do SISBIN tem agora
amparo legal, mas ainda resta um longo caminho para que possam
usufruir da legitimidade derivada da percepo pblica de que seu
trabalho de proteo da Constituio e dos cidados contra ameaas
externas e internas no em si mesmo uma ameaa segurana dos
brasileiros. A lei de criao e os seus dirigentes da rea de inteligncia,
especialmente na ABIN e no Gabinete de Segurana Institucional da

214
Presidncia da Repblica (GSI/PR), declaram reiteradamente os altos
padres de tica profissional e o respeito do novo rgo aos direitos
humanos, Constituio e aos tratados internacionais assinados pelo
Brasil. No entanto, assim como na poltica de defesa nacional e no tambm
recm criado Ministrio da Defesa, a distncia entre a inteno declarada e
o gesto ainda ter que ser percorrida. Dados as reiteradas denncias de
violaes e questionamentos sobre a misso dos rgos de inteligncia, nos
prximos anos a ABIN e os demais rgos de inteligncia e segurana do
Estado brasileiro caminharo sobre um fio de espada para tentar
equilibrar dois desafios normativos, o da agilidade e o da transparncia.

Mas agilidade em relao a qual misso? E transparncia em relao

a que dinmicas operacionais e mecanismos de controle? Como se sabe, o
debate sobre o futuro das atividades de inteligncia no Brasil arrasta-se
fracamente desde a extino do Servio Nacional de Informaes (SNI) em
1990. O duplo contexto de origem desse debate foi marcado pela transio
para a democracia no plano nacional e pelas mudanas no ambiente de
segurana internacional decorrentes do colapso da Unio Sovitica e do
fim da Guerra Fria. Depois de quase dez anos, o impasse institucional foi
resolvido com a criao da ABIN. Mesmo assim, pouca gente, no governo
ou fora dele, tem manifestado uma formulao consistente sobre o que ,
afinal, a atividade de inteligncia tal como realmente praticada no Brasil e
o que ela deveria ser no novo contexto.

O que o poder executivo e os legisladores, para no falar dos

cidados, esperam que a ABIN faa? Quais so as ameaas internacionais
e internas plausveis contra o Brasil, ou os temas e problemas que geram
requerimentos informacionais? Quais os recursos e os mtodos
necessrios e aceitveis para que a ABIN possa conhecer melhor essas
ameaas e informar tempestivamente o presidente da Repblica, os
ministros, os comandantes militares? Qual a relao da nova agncia com
as capacidades de inteligncia do Ministrio das Relaes Exteriores, da

215
Justia ou da Defesa? Como controlar esses rgos e os governantes que
so responsveis por eles, de forma efetiva para que violaes aos direitos
dos cidados no se repitam? Esses e muitos outros questionamentos
associados s atividades de inteligncia e segurana tm sido
negligenciados no rarefeito debate pblico brasileiro sobre o que colocar no
lugar da Doutrina de Segurana Nacional (DSN).

Embora todas essas questes me preocupem como cidado e

pesquisador, decidi no tratar do caso brasileiro nesse trabalho. 295 Para
tentar entender os problemas envolvidos nessa rea da atuao
governamental, preferi tomar distncia das atribulaes da conjuntura
nacional e estudar as caractersticas gerais dos servios de inteligncia no
Estado contemporneo, bem como os desafios associados ao segredo
governamental e aos mecanismos de controle pblico em regimes
democrticos. Paralelamente, procurei estudar o caso dos Estados Unidos
e a precria institucionalizao das agncias de inteligncia naquele pas,
especialmente durante e aps a Guerra Fria. Os principais resultados da
pesquisa esto destacados ao longo do texto e sintetizados ao final de cada
captulo. Entretanto, salvo por um comentrio ou outro nas inmeras
notas que acompanham cada captulo, o leitor no encontrar referncias
diretas ao caso brasileiro.

Decidi no estudar a atividade de inteligncia tal como praticada no

Brasil, mas sim os problemas analticos associados prxis dos servios
de inteligncia no exterior. Exatamente por ter feito isso, considero o
trabalho realizado pleno de consequncias para a reflexo sobre o futuro
dessas agncias no Estado brasileiro. Em particular, espero ter
contribudo para um conhecimento um pouco mais preciso sobre as
dinmicas operacionais caractersticas das agncias de inteligncia de
outros pases, a partir das quais se poder verificar de que tipo de
atividades de inteligncia estamos falando quando se discutem as misses
e prioridades das agncias brasileiras. Da mesma forma, dadas as

216
dificuldades associadas tentativa de manter sob o controle do pblico
tais atividades, os diversos mecanismos de superviso e prestao de
contas analisados no trabalho podem ser contrastados com os
mecanismos disponveis no Brasil. Alm de fornecer alguma evidncia
emprica e comparativa a partir da qual se poder debater os rumos da
atividade de inteligncia no Brasil, o horizonte normativo sugerido pelo
binmio agilidade/transparncia permite uma reavaliao peridica dos
avanos e recuos observados.

Obviamente, isso significa que considero a agilidade e a

transparncia como dois valores positivos, necessrios para o bom
desenho institucional de qualquer agncia governamental. Ao reconhecer a
existncia dessa dimenso normativa ao longo de todo o texto, preciso
tambm destacar que a tentativa de interpretar a trajetria dos servios de
inteligncia em termos de dificuldades organizacionais e operacionais
empiricamente identificveis para um desempenho institucional gil e
transparente no implica qualquer tipo de adeso compreensiva ao
objeto. No gosto ou desgosto de servios de inteligncia, eles
simplesmente existem e embora eu, como qualquer marxista, preferisse
viver num mundo em que eles no existissem porque o prprio Estado no
mais precisasse existir, creio que no boa atitude intelectual e moral
simplesmente fingir que o problema no de todos ns cidados.

Foi a considerao realista da existncia dessas organizaes

governamentais, contrastada com o desconhecimento cabal que a Cincia
Poltica manifesta em relao s caractersticas mais importantes da rea
de inteligncia (modus operandi, funes desempenhadas, desenho
organizacional, ethos profissional, infra-estrutura tecnolgica etc.), que
motivou inicialmente essa pesquisa. Ao longo do trabalho, entretanto,
passei a considerar o objeto e os problemas a ele associados ainda mais
relevantes porque sua anlise crtica permite considerar desde um ngulo
particularmente difcil o tema da compatibilizao entre mecanismos de

217
prestao de contas (accountability) e o desiderato de capacidade
governativa em situaes complexas. Correspondendo dimenso
analtica do problema, creio tambm que as polticas pblicas e as
organizaes da rea de segurana nacional constituem um dos desafios
poltico-prticos mais salientes de nosso tempo. Com tudo isso, s no
chega a ser surpreendente que esse tipo de objeto tenha sido negligenciado
tanto tempo entre ns porque devemos levar em conta o contexto da
Guerra Fria no plano internacional e as seqelas da ditadura militar no
plano nacional.

Ao cabo, o que o estudo realizado aponta so severos

constrangimentos para que os rgos de inteligncia e de segurana
atualmente existentes na maioria dos pases democrticos possam ser
geis e transparentes. Como foi discutido nos captulos 1 e 2, mas pode-se
observar tambm a partir do estudo de caso sobre os Estados Unidos,
que tais limitaes so decorrentes no apenas do contexto poltico, mas
da prpria natureza operacional e organizacional dessas atividades.

Do ponto de vista operacional, a prpria complexidade dos fluxos

informacionais envolvidos na coleta de informaes a partir de fontes
singulares e sua integrao adequada num ciclo produtivo que envolve
ainda a anlise e a disseminao para mltiplos usurios com demandas
tambm especializadas uma primeira limitao operao gil de
qualquer sistema de inteligncia. O segundo grande constrangimento
operacional decorre das vrias dinmicas conflitivas envolvidas nas
interaes entre os esforos de obteno de informaes e a construo de
redes de segurana que envolvem medidas defensivas e ofensivas de
proteo s informaes.

Do ponto de vista organizacional, o segredo e a complexidade tcnica

associados aos fluxos informacionais na rea de inteligncia contribuiram
ao longo do sculo para forjar as escolhas que consolidaram sistemas
nacionais com muitas organizaes, sub-sistemas verticalizados e

218
delimitaes funcionais precrias, responsveis por disputas
interburocrticas persistentes e que limitam a agilidade daqueles sistemas.
Os mesmos fatores, ou seja, a especializao funcional, a complexidade
organizacional, os requisitos tecnolgicos e o segredo governamental
tambm constrangem severamente o funcionamento dos mecanismos de
controle externo que poderiam garantir a transparncia das atividades
governamentais na rea de segurana nacional em geral, mas que so
ainda mais agudos na rea de inteligncia.

As limitaes operao simultaneamente gil e transparente de

sistemas de inteligncia podem e precisam ser reduzidas atravs de
esforos de reforma e de controle, mas dificilmente sero eliminadas
completamente em qualquer horizonte visvel. Os conflitos polticos e a
estrutura do sistema internacional tendem a ser mais duradouros do que a
prpria Cincia Poltica fora capaz de antecipar no sculo XX. De todo
modo, no seria uma empreitada simples desinventar os servios de
inteligncia e de segurana, assim como no se pode simplesmente
desinventar uma srie de males necessrios operao de uma
aparelhagem estatal complexa no mundo contemporneo.

Portanto, mesmo reconhecendo que o Estado simultaneamente

uma fonte de segurana e de ameaa para os indivduos, escrevi no
captulo 3 que a natureza do sistema internacional e das sociedades
nacionais torna a segurana coletiva irredutvel ao bem-estar dos
indivduos. Isso nos condena a tentar conviver da melhor forma possvel
(embora freqentemente convivamos da pior forma imaginvel) com as
tenses inerentes segurana nacional. E implica tambm uma ateno
constante s instituies que materializam e simbolizam a segurana
coletiva, desde as foras armadas e polcias at os sistemas judiciais e os
servios de inteligncia.

Finalmente, o estudo das atividades de inteligncia e de segurana

do Estado tambm demonstrou a necessidade de reviso das abordagens

219
que insistem em negar que os problemas associados ao uso da fora e ao
conhecimento instrumental sejam partes constitutivas da poltica em
contextos democrticos. 296

Os problemas abarcados pelos Estudos Estratgicos no so

fenmenos externos poltica, fenmenos que poderiam ser ignorados
pelos cientistas polticos e pelos cidados, para no falar dos governantes e
daqueles que tm a poltica como sua vocao. Pelo contrrio, estou
convencido ao final desse percurso que, da correta decifrao dos
problemas associados ao uso da fora e da informao enquanto partes
constitutivas da poltica depende, cada vez mais, aquilo que Charles
Lindblom chamou certa vez de a inteligncia da democracia.

220
Bibliografia:

A mais completa base de dados bibliogrficos sobre inteligncia

disponvel na Internet a do Muskingum College, Ohio
[http://intellit.muskingum.edu]. Outros endereos eletrnicos teis esto
listados na seo sobre as Fontes documentais do trabalho. Muitas das
referncias bibliogrficas foram obtidas a partir de um leque inicial de
ttulos, aos quais tive acesso atravs do Dr. Domcio Proena Jr., que
gentilmente franqueou-me sua biblioteca pessoal. As bibliografias
comentadas de LOWENTHAL (1994) e CONSTANTINIDES (1983)
continuam sendo teis, principalmente em relao ao caso norte-
americano.

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246
Notas

1 CALVINO, Italo (1988). Seis Propostas para o Prximo Milnio. So Paulo, Companhia
das Letras, 2000. Na verdade, apenas cinco das seis Charles Eliot Norton Poetry
Lectures na Universidade de Harvard chegaram a ser escritas por Calvino antes de
morrer. Essas cinco lezione americane que foram publicadas postumamente em
1988. Os seis valores literrios destacados por Calvino seriam a leveza, a rapidez, a
exatido, a visibilidade, a multiplicidade e a consistncia.
2 Para uma discusso sobre a interface emprico/normativo nas teorias sobre design
institucional, ver: GOODIN, Robert E. (1996). Institutions and their Design. In:
GOODIN, Robert E. [editor]. The Theory of Institutional Design. Cambridge-UK,
Cambridge University Press, 1999. Pages 01-53.
3 CALVINO (2000: 64-65).
4 Essa uma definio minimalista de institucionalizao retirada da obra de Samuel P.
Huntington (1968), muito criticada por sua generalidade. Segundo Huntington,
sistemas polticos institucionalizados seriam aqueles em que as regras e as
organizaes pblicas so no apenas estveis, mas tambm efetivamente
interiorizadas (valorizadas) por parte dos membros da coletividade. Devidamente
depurado de quaisquer traos etnocntricos e de nfases excessivas na questo do
grau de governo, o recurso categoria de institucionalizao permite um amplo
programa de pesquisas sobre vrias dimenses do problema da acomodao
institucional do convvio social em sociedades complexas, marcadas pela diversidade
de interesses conflitantes e pela multiplicidade de fins legtimos estabelecidos pelos
atores.
No caso dos servios de inteligncia tomados enquanto objeto de investigao das
Cincias Sociais, duas linhas de pesquisa seriam possveis a partir da noo de
institucionalizao: A primeira, claramente mais ambiciosa e significativa, poderia
tentar analisar o papel desempenhado por essas organizaes na formao e
consolidao da aparelhagem estatal contempornea, bem como seu significado mais
geral para a capacidade de enforcement de um equilbrio democrtico entre regras
institucionais e jogos de interesse. Uma segunda linha de investigao, menos
abrangente porm mais adequada aos estgios iniciais da pesquisa de objetos at
aqui inexplorados, poderia mobilizar o esquema conceitual derivado da abordagem
da institucionalizao para propor uma interpretao preliminar sobre o surgimento
desse tipo de organizao, as funes desempenhadas por esses servios de
inteligncia e as principais dificuldades enfrentadas para tornarem-se estveis (o que
depende hoje em dia do que chamei aqui de agilidade) e dotados de valor (o que
depende, em se tratando de regimes democrticos, da compatibilizao de sua lgica
operacional com o princpio da transparncia). Essa ser a abordagem predominante
ao longo do trabalho. Nos captulos 2 e 3, a literatura recente do Novo
Institucionalismo ser mobilizada eventualmente para se tentar extrair dessa anlise
preliminar do processo de institucionalizao dos servios de inteligncia algumas
consequncias mais gerais para uma taxonomia das agncias governamentais nos
sistemas polticos democrticos. De modo geral, porm, a enorme dificuldade de
obteno de dados empricos comparveis sobre servios de inteligncia impede que
se possa ir alm de uma primeira tentativa de testar heuristicamente a noo de
institucionalizao em relao ao caso dos servios de inteligncia.
A definio de instituies como padres de comportamento estveis e valorizados,
em termos que derivam diretamente da formulao original de Huntington,

247
 utilizada para produzir uma sntese entre as diferentes abordagens neo-
institucionalistas no trabalho j citado de GOODIN (1996:21). A formulao original
est em: HUNTINGTON, Samuel P. (1968). A Ordem Poltica nas Sociedades em
Mudana. So Paulo, Forense, 1975. Para uma crtica dos aspectos etnocntricos das
teorias sobre desenvolvimento poltico, ver: TILLY, Charles (1975). Western State
Making and Theories of Political Transformation. In: TILLY, Charles [editor]. The
Formation of National State in Western Europe. Princeton-NJ, Princeton University
Press, 1975. Pages 601-638. Para uma avaliao sobre o estgio atual e as
potencialidades do programa de pesquisas sobre institucionalizao poltica no
Brasil, ver: REIS, Fbio Wanderley (1999). Institucionalizao Poltica (Comentrio
Crtico). In: MICELI, Srgio. [organizador]. (1999). O Que Ler na Cincia Social
Brasileira (1970-1995). So Paulo, Editora Sumar/ANPOCS, 1999. Volume III
(Cincia Poltica). Pginas 157-190. Por razes que ficam evidentes a partir da leitura
do texto de Fbio Wanderley Reis, a eventual leitura do texto de Fernando Limongi
sobre o mesmo tema - e que vai publicado no mesmo volume - deve ser feita com
bastante cuidado em funo da quantidade de equvocos ali contidos. Para um
tratamento exaustivo e competente dos problemas associados modernizao e
desenvolvimento poltico, de um ponto de vista sensvel aos dilemas da ao coletiva
em mltiplas arenas, ver: REIS, Bruno P. W. (1997). Modernizao, Mercado e
Democracia: Poltica e Economia em Sociedades Complexas. Tese de Doutorado. Rio de
Janeiro, IUPERJ, 1997.
5 No caso norte-americano, essa busca de novas misses como forma de justificao da
existncia dos servios de inteligncia recebeu uma sntese emblemtica e nada
sutil na declarao feita ao Senado pelo ento Director of Central Intelligence
(DCI) James Woolsey em 1993: (...) We have slain a large dragon. But we live now
in a jungle filled with a bewildering variety of poisonous snakes. Cf. U.S.
CONGRESS (1993). James Woolsey Testimony. SSCI, February the 2nd, 1993. A
mesma declarao sobre a selva de cobras venenosas no lugar do grande drago
sovitico foi repetida inmeras vezes por Woolsey. Ver, por exemplo, o discurso:
Future of Intelligence: Critical Issues. DCI James Woolsey at Chicago Executives'
Club. 11/19/93. 54min. By Purdue University Public Affairs Video Archives. Dois
anos mais tarde, j na segunda metade do primeiro mandato de Bill Clinton, a
Casa Branca definiu em seu documento bsico de Segurana Nacional para a
dcada de 1990 quais seriam as misses prioritrias dos servios de inteligncia:
Because national security has taken on a much broader definition in this post-Cold
War era, intelligence must address a much wider range of threats and dangers. We
will continue to monitor military and technical threats, to guide long-term force
development and weapons acquisitions, and to directly support military operations.
Intelligence will also be critical for directing new efforts against regional conflicts,
proliferation of WMD (weapons of mass destruction), counterintelligence, terrorism
and narcotic trafficking. In order to adequately forecast dangers to democracy and
to US economic well-being, the intelligence community must track political, economic,
social and military developments in those parts of the world where US interests are
most heavily engaged and where overt collection of information from open sources is
inadequate. Finally, to enhance the study and support of worldwide environmental,
humanitarian and disaster relief activities, technical intelligence assets (principal
imagery) must be directed to a greater degree towards collection of data on these
subjects. In: U.S. GOVERNMENT (1995). National Security Strategy of Engagement
and Enlargement. Washington-D.C., White House, February 1995. Pgina 17.
6 Ver, a ttulo de exemplo, o questionamento sobre as falhas analticas e tcnicas das
principais agncias de inteligncia da ndia (RAW e IB) durante o ltimo confronto

248
 com o Paquisto em torno da questo de Kashmir e dos testes nucleares:
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Coordination. In: The Times of India, Thursday, 21 September 2000:
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estrutura e nas prioridades dos servios de inteligncia e segurana da Rssia, ver:
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7 MARTIN, Frederick T. (1999). Top Secret Intranet: How U.S. Intelligence Built Intelink.
Upper Saddle River-NJ, Prentice Hall, 1999. Trs dos documentos citados por Martin
me parecem ser os mais importantes: 1) U.S. GOVERNMENT (1997). Intelligence
Community Information Systems Strategic Plan: Enabling a More Agile Intelligence
Enterprise (AIE). Washington-D.C., Intelligence Systems Board/CMS, November
1997. 2) U.S. GOVERNMENT (1999). Community Operational Definition of the AIE
(CODA). Washington-D.C., Office of Advanced Analytical Tools/CIA, 1999. 3) U.S.
GOVERNMENT (1999). Joint Intelligence Virtual Integration (JIVA). Washington-
D.C., JIVA Integration Management Office/DIA, 1999.
8 Seria injusto no observar que o foco principal do livro de Frederick Martin posto
sobre o processo gerencial e tecnolgico de construo do INTELINK, a intranet da
comunidade de inteligncia dos Estados Unidos. Por isso mesmo, os captulos mais
interessantes do livro so aqueles em que se discutem as camadas do Intelink (2),
sua arquitetura geral e padres (3), os captulos sobre segurana (4 e 5) e os
captulos sobre ferramentas e servios para usurios (6). Cf. MARTIN (1999: 39-198).
9 Para HUNTINGTON (1968:24-25), o nvel de institucionalizao de um sistema poltico
poderia ser medido a partir dos seguintes pares de variveis: adaptabilidade/rigidez,
complexidade/simplicidade, autonomia/subordinao e coerncia/desunio. Caso
essas variveis pudessem ser desdobradas em indicadores mensurveis, os sistemas
polticos poderiam ser comparados em termos de seus nveis de institucionalizao.
Seria possvel tambm medir o grau de institucionalizao de organizaes e
procedimentos particulares dentro de um sistema poltico. Numa perspectiva mais
explicitamente normativa, GOODIN (1999:39-43) oferece alguns princpios desejveis
de desenho institucional que poderiam funcionar tambm como parmetros para a
avaliao de organizaes, regras ou procedimentos. So discutidos por aquele autor
cinco princpios que deveriam guiar o esforo de construo institucional:
revisabilidade, robustez, sensibilidade complexidade motivacional, publicidade e
variabilidade. Para poder viabilizar algum dilogo entre a escassa evidncia emprica
disponvel sobre servios de inteligncia e caractersticas desejveis de sistemas
institucionalizados, decidi considerar de forma muito agregada as variveis
independentes caractersticas operacionais e perfil organizacional, alm de tomar
os valores da agilidade e da transparncia como variveis dependentes. O jogo de
idias possibilitado por essas quatro variveis permite testar uma interpretao
preliminar (posto que no h condies de se tentar ainda qualquer tipo de
explicao propriamente dita) sobre a trajetria moderna dos servios de inteligncia
em geral, e do caso norte-americano em particular, em relao a diferentes solues
possveis (outcomes) para o desafio de institucionalizao desse tipo particular de
organizao no contexto do Estado contemporneo.
10 Uma exceo importante o recente trabalho de: ZEGART, Amy. (1999). Flawed by
Design: The Evolution of the CIA, JCS and NSC. Stanford-CA, Stanford University
Press, 1999.

249
11 Outras tantas siglas poderiam ser mencionadas, muito menos conhecidas, mas no
menos importantes. So tantas as agncias governamentais ligadas rea de
inteligncia nos diversos pases, com funes to diferentes, que uma definio
pragmtica poderia assumir que inteligncia tudo aquilo que organizaes de
inteligncia fazem... Mas esse seria claramente um tratamento insatisfatrio e o
trabalho que o leitor tem em mos justamente uma tentativa de ir alm dessa
frmula pragmtica e lacnica. Ver, como um exemplo de comentrio padro em
Cincias Sociais sobre servios de inteligncia: McLEAN, Iain [editor]. (1996). Concise
Dictionary of Politics. Oxford-UK, Oxford University Press, 1996. Page 242.
12 A dicotomia opacidade/transparncia central, por exemplo, na anlise realizada por
Jos Maria Jardim em sua tese de doutoramento sobre os acervos informacionais do
Estado brasileiro. Cf. JARDIM, Jos Maria. (1999). Transparncia e Opacidade do
Estado no Brasil: Usos e Desusos da Informao Governamental. Niteri-RJ, EdUFF,
1999.
13 Esse uso peculiar da noo de transparncia como parte do jargo dos engenheiros de
software sempre me causou certa estranheza. Agradeo a Gustavo Torres e Juliana
Bemfica a explicao bem humorada. Para a distino, por exemplo, entre
ferramentas de segurana transparentes para os usurios e os aplicativos que
utilizam tais ferramentas, ver: MARTIN (1999:123-198). Para uma abordagem geral
sobre a invisibilidade da tecnologia para os usurios finais, ver: WITKOWSKI, Nicolas
[coord.]. (1995). Cincia e Tecnologia Hoje. So Paulo, Ensaio, 1995.
14 Em texto ensastico recente sobre a relao entre segredo e democracia, Norberto
Bobbio j admite, em funo da natureza do sistema internacional e apenas como
medida defensiva de um Estado democrtico num mundo em que nem todos os
Estados so democrticos, que excepcionalmente os governos de pases democrticos
utilizem-se do segredo e de servios de inteligncia. Cf. BOBBIO, Norberto (1999).
Democracia e Segredo. In: BOVERO, Michelangelo [org.] e BOBBIO, Norberto.
(1999). Teoria Geral da Poltica: A Filosofia Poltica e as Lies dos Clssicos. Rio de
Janeiro, Campus, 2000. Pginas 399-415.
15 LUBAN, David. (1996). The Publicity Principle. In: GOODIN, Robert E. [editor]. (1996).
The Theory of Institutional Design. Cambridge-UK, Cambridge University Press, 1996.
Pages 154-198.
16 Os trs captulos da Parte I apoiam-se numa grande variedade de fontes bibliogrficas
e documentais que so apresentadas nas notas e listadas ao final do trabalho.
Entretanto, caso perguntado sobre quais so os melhores textos disponveis
internacionalmente sobre inteligncia para quem quiser iniciar o estudo desse tema,
eu recomendaria sete livros: MAURER, TUNSTALL & KEAGLE (1985), SHULSKY
(1992), GILL (1994), GODSON (1995), HERMAN (1996), SWENSON (1997), e
LOWENTHAL (2000). A mais completa base de dados bibliogrficos sobre inteligncia
disponvel online na Internet a do Muskingum College, Ohio
[http://intellit.muskingum.edu]. Outros endereos eletrnicos teis esto listados na
seo sobre Fontes. As bibliografias comentadas de LOWENTHAL (1994) e
CONSTANTINIDES (1983) continuam sendo teis, principalmente em relao ao caso
norte-americano.
17 Os acrnimos utilizados ao longo do texto sero grafados com caracteres em itlico
minsculo. Siglas e nomes de organizaes sero grafados em maisculas, sem
itlico e mantidas tal como so correntes internacionalmente (HVA, NATO, CIA, UN,

250
 KGB etc.). Para o significado dos trs acrnimos (humint, sigint e imint), ver captulo 1
e o Glossrio ao final do trabalho.
18 A estimativa de Jeffrey Richelson: Today, major intelligence establishments are
supported by governments from Washington to Moscow and London to Canberra. In
addition, intelligence is no longer a world of spies, counterspies, political operatives,
defectors, and dark alleys. It is that and much more a world of thirty thousand-pound
spy satellites, aircraft packed with cameras and electronic equipment, bristling
antenna farms, ultra-high-speed computers, and analysts with advanced degrees in
mathematics, physics, foreign languages, economics, engineering, and political science.
It is a world with over a million inhabitants that costs more than a hundred billions
dollars a year. And despite the end of the Cold War, it is a world that will continue to
flourish for a long time to come. RICHELSON, Jeffrey T. (1995). A Century of Spies:
Intelligence in the Twentieth Century. Oxford-UK, Oxford University Press, 1995.
Pgina v.
19 Conheo trs dissertaes de mestrado que, embora focando o caso brasileiro, utilizam
elementos de anlise e revelam conhecer a literatura internacional sobre Intelligence:
EMILIO, Luis A. Bitencourt. (1992). O Poder Legislativo e os Servios Secretos no
Brasil: 1964-1990. Dissertao de Mestrado aprovada na UnB, 1992. DINIZ,
Eugnio (1994). Antecedentes do Projeto Calha Norte. Dissertao de Mestrado
aprovada na USP, 1994. ANTUNES, Priscila. (2000). Agncia Brasileira de
Inteligncia: Gnese e Antecedentes Histricos. Dissertao de Mestrado aprovada
na UFF, 2000.
20 Para uma contextualizao do surgimento dos Estudos de Inteligncia como campo de
pesquisa, ver a introduo de: GODSON, Roy & ROBERTSON, Kenneth G. [eds.].
(1987). British and American Approaches to Intelligence. New York, St. Martin's, 1987.
Ver tambm a introduo de: GODSON, Roy [ed.] (1988). Comparing Foreign
Intelligence: the U.S., the USSR, the U. K. & the Third World. London, Pergamon-
Brassey's, 1988.
Para um comentrio sobre o relativo isolamento entre o campo dos Estudos de
Inteligncia (Intelligence Studies) e a rea mais ampla de Relaes Internacionais, ver:
FRY, Michael G. & HOCHSTEIN, Miles. (1993). Epistemic Communities: Intelligence
Studies and International Relations. In: Intelligence and National Security, volume 8,
# 3, July 1993. Pginas 14-28. [Special Issue on Espionage: Past, Present, Future?
Edited by Wesley K. Wark].
Para uma sntese da agenda de pesquisa comparada em inteligncia no comeo da
dcada de 1990, ver: HASTED, Glenn P. (1991). Towards the Comparative Study of
Intelligence. In: Conflict Quarterly, Summer 1991, pages 55-72. Para uma listagem
de 54 teses tratando de temas de inteligncia defendidas em seis pases entre 1996-
1997, ver: HINDLEY, Meredith (1998). First Annual List of Dissertations on
Intelligence. In: Intelligence and National Security, vol. 13 # 14, winter 1998. Pages
208-230. Para um survey recente sobre os cursos acadmicos atualmente disponveis
internacionalmente, ver: HINDLEY, Meredith (2000). Teaching Intelligence Project.
In: Intelligence and National Security, vol. 15, number 01, Spring 2000. Pages 191-
218.
Finalmente, vale conferir tambm os papers reunidos em: SWENSON, Russell
[editor]. (1999). A Flourishing Craft: Teaching Intelligence Studies. Washington-D.C.,
Joint Military Intelligence College, 1999. [Occasional Paper Number Five]. Os dois
peridicos internacionais especializados mais importantes so o Intelligence and

251
 National Security, publicado na Inglaterra pela FranckCass, e o International Journal
of Intelligence and Counterintelligence, publicado nos Estados Unidos.
21 Essa delimitao analtica do objeto de pesquisa dos Estudos Estratgicos aparece
formulada em: PROENA Jr., Domcio e DINIZ, Eugnio (2001). Segurana e
Estudos Estratgicos. In: BRIGAGO, Clvis. [org.]. (2001). Relaes Internacionais.
[no prelo]. Sobre a agenda de pesquisa e ensino na rea de Estudos Estratgicos, ver:
GODSON, R. and SHULTZ, R. and QUESTER, G. (1997). Security Studies for the 21st
Century. Dulles-VA, Brasseys, 1997. [pp. 81-130].
22 Dois artigos recentes sobre a situao da rea de Relaes Internacionais no Brasil
destacam a falta de pesquisas sobre temas relacionados segurana internacional.
Cf. ALMEIDA, Paulo Roberto. (1999). Relaes Internacionais. In: MICELI, Srgio.
[organizador]. (1999). O Que Ler na Cincia Social Brasileira (1970-1995). So Paulo,
Editora Sumar/ANPOCS, 1999. Volume III (Cincia Poltica). Pginas 191-255. E
tambm: MIYAMOTO, Shiguenoli. (1999). O Estudo de Relaes Internacionais no
Brasil: O Estado da Arte. In: Revista de Sociologia e Poltica, nmero 12, 1999.
Pginas 83-98.
23 Para uma viso geral sobre a abordagem terica do GEE/UFRJ, ver por exemplo:
PROENA Jr, D. & DINIZ, E. & RAZA, S.G. (1999). Guia de Estudos de Estratgia.
Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1999. E tambm: PROENA Jr, Domcio. & DINIZ,
Eugnio. (1998). Poltica de Defesa no Brasil: uma anlise crtica. Braslia, Ed. UnB,
1998. Para uma viso geral da produo acadmica do NEE/Unicamp, ver por
exemplo: CAVAGNARI, Geraldo (1994). Estratgia e Defesa 1960/1990. In:
Premissas, nmero 07, 1994. E tambm: SAINT-PIERRE, Hector (1993).
Racionalidade e Estratgias. In: Premissas, nmero 03, 1993.
24 Para quem se interessa por situar as diversas abordagens sobre segurana
internacional ao longo do continuum objetivismo-subjetivismo, ver a introduo e a
concluso do livro de BUZAN, WVER e WILDE (1998: 01-20 e 195-213), bem como
a reviso crtica da literatura feita por: WALT, Stephen M. (1991). The Renaissance
of Security Studies. In: International Studies Quarterly (1991), 35, 211-239. Em se
tratando de aceitar um rtulo, pode-se dizer que eu me considero mais prximo dos
chamados Traditional Security Studies (TSS) do que dos Critical Security Studies
(CSS), embora realmente isso no queira dizer muita coisa.
25 At meados da dcada de 1980, a maioria dos trabalhos sobre inteligncia era de
natureza histrico-descritiva ou exposs jornalsticos. Embora existam trabalhos
mais antigos de excelente qualidade e memrias escritas por ex-oficiais de
inteligncia bastante educativas, o clima poltico-ideolgico da Guerra Fria, a
dificuldade de separar as anlises e informaes razoavelmente isentas sobre
inteligncia da mera desinformao mais ou menos sofisticada, bem como os limites
impostos por pesadas restries de segurana, foram fatores que contribuiram para a
deciso de concentrar a reviso bibliogrfica no perodo entre 1985-2000. Mesmo os
trabalhos mais recentes raramente so de natureza terica ou comparativa.
Considero o livro publicado em 1996 pelo autor ingls Michael Herman como o
melhor trabalho atualmente disponvel internacionalmente sobre inteligncia e um
marco na literatura dos Intelligence Studies. O exerccio realizado nesse captulo
fortemente influenciado por aquele trabalho. Cf. HERMAN, Michael. (1996).
Intelligence Power in Peace and War. Cambridge-UK, Cambridge University Press,
1996. Para um primeiro detalhamento das plataformas e sistemas de coleta
utilizados pelos Estados Unidos, ver: RICHELSON, Jeffrey T. (1999). The U.S.
Intelligence Community. Cambridge-MA, Ballinger Publishing, 1999. Fourth Edition.

252
 Um excelente texto sobre inteligncia e operaes militares, ainda que um pouco
desatualizado em relao tecnologia, : KENNEDY, William V. (1983). The
Intelligence War. London, Salamander Books, 1983. Para uma viso geral, sugiro os
dois livros de introduo ao estudo da inteligncia mais utilizados em cursos de
graduao (under-graduate) em Cincia Poltica nos Estados Unidos: LOWENTHAL,
Mark. (2000). Intelligence: From Secrets to Policy. Washington-DC, CQ Press, 2000. E
tambm: SHULSKY, Abram. (1991). Silent Warfare: Understanding the World of
Intelligence. New York, Brassey's (US) Inc., 1992. Edio revisada por Gary Schmitt.
Alm desses cinco trabalhos (e das referncias mais especficas mencionadas nas
notas), tambm recomendo um trabalho recente sobre sistemas e operaes de
inteligncia na chamada era da informao: BERKOWITZ, Bruce D. and GOODMAN,
Allan E. (2000). Best Truth: Intelligence in the Information Age. New Haven-CT, Yale
University Press, 2000.
26 Cada uma dessas reas gera seu prprio corpo de literatura especializada. Para um
balano das vrias abordagens sobre informaes e processos de tomada de deciso
governamental, ver a parte 3 (Decision Analysis) do livro de PARSONS, D. Wayne.
(1995). Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis.
London, Elgar, 1995. Pginas 245-455. Sobre o uso rotineiro de especialistas, bancos
de dados e sistemas de informao nos diversos ramos da administrao pblica,
ver: BARKER, Anthony & PETERS, B. Guy. [eds.]. (1992). The Politics of Expert
Advice: Creating, Using and Manipulating Scientific Knowledge for Public Policy.
Edinburgh, Edinburgh University Press, 1992. Sobre a chamada inteligncia de
negcios da rea empresarial, ver principalmente: KAHANER, Larry. (1996).
Competitive Intelligence: From Black Ops to Boardrooms. New York-NY, Simon and
Schuster, 1996. Dois livros do comeo da dcada de 1990 estabeleceram as bases do
que agora uma prtica relativamente comum na rea empresarial: COMBS, Richard
E. and MOORHEAD, John D. The Competitive Intelligence Handbook. London: The
Scarecrow Press, 1992. E tambm: CRONIN, Blaise & DAVENPORT, Elisabeth.
Elements of Information Management. London, The Scarecrow Press, 1991. No
apenas a terminologia, mas parte das tcnicas e mesmo dos recursos humanos na
rea de inteligncia empresarial so oriundos do governo, especialmente nos Estados
Unidos. Para uma noo mais emprica sobre como operam essas empresas, ver a
pgina da Open Sources Solutions Inc. (http://www.oss.net). Sobre o conceito de
inteligncia social, ver: DAVIDSON, R. (1988). "Social Intelligence and the Origins of
the Welfare State". In: DAVIDSON, R. and WHITE, P. [eds.]. (1988). Information and
Government: Studies in the Dynamics of Policy-Making. Edinburgh, Edinburgh
University Press, 1988. Pginas 14-38. Ver tambm DURANT, A. (1991). Intelligence:
Issues in a Word or in a Field?. In: Social Intelligence, volume 1 # 3 (1991).
27 SIMS, Jennifer (1995). What is Intelligence? Information for Decision Makers. In:
GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S. Intelligence at the
Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brasseys, 1995. Pgina 04.
28 Ver, por exemplo, a literatura cada vez mais central sobre a teoria econmica da
informao e os textos sobre economias baseadas no conhecimento. Em particular,
destaca-se o trabalho seminal de: ARROW, Kenneth. J. (1984). The Economics of
Information. [Volume IV of Collected Papers]. London, Harvard University Press,
1984. Uma sntese til das proposies de Arrow sobre a informao como um bem
econmico de tipo especial pode ser encontrada em: ALBUQUERQUE, Eduardo M.
(1996). Aqum do timo: Kenneth Arrow, o Mercado e a Alocao de Recursos para
a Pesquisa e a Inveno. In: ALBUQUERQUE, Eduardo M. (1996). Invenes,
Mutaes: O progresso cientfico-tecnolgico em Habermas, Offe e Arrow. Belo

253
 Horizonte, UNA, 1996. [Pginas 131-162]. Na fronteira entre economia e sociologia da
informao, ver: DEDIJER, S. & JQUIER, N. [editors]. (1987). Intelligence for
Economic Development: an Inquiry into the Role of the knowledge Industry. Oxford,
Berg, 1987. E tambm a nova edio de: VARLEJS, J. [editor]. (1995). The Economics
of Information in the 1990's. London, McFarland, 1995. O trabalho sociolgico mais
importante sobre as causas estruturais e culturais do mau uso da informao nas
organizaes ainda : WILENSKY, Harold. (1967). Organizational Intelligence:
Knowledge and Policy in Government and Industry. New York: Basic Books, 1967. Na
rea de Cincia Poltica tambm crescente o nmero de anlises e modelos
centrados no problema da informao. Ver, por exemplo: MILNER, Helen V. (1997).
Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations.
Princeton-NJ, Princeton University Press, 1997. E tambm: KREHBIEL, Keith.
(1991). Information and Legislative Organization. Ann Arbor-MI, The University of
Michigan Press, l992.
29 SHULSKY, Abram (1995). What is Intelligence? Secrets and Competition Among
States. In: GODSON, SCHMITT, & MAY (1995: 26).
30 HERMAN (1996:36-133).
31 Os limites entre a dissidncia legtima e a criminalizao da contestao so muitas
vezes tnues mesmo nas poliarquias mais institucionalizadas. Definir o inimigo
pblico (nas diversas faces do desordeiro, criminoso, subversivo, espio, terrorista,
traidor etc.), longe de ser um slido ponto de partida para as agncias de imposio
da lei, parte do conflito inerente a qualquer sociedade moderna. Para um primeiro
aprofundamento, ver as partes II (National Security and Human Rights), III
(Criticism, Dissent, and National Security) e IV (National Security and the Legal
Process) do livro de LUSTGARTEN, L. & LEIGH, Ian. (1994). In From the Cold:
National Security and Parliamentary Democracy. Oxford, Clarendon Press, 1994. E
tambm o excelente livro do cientista poltico britnico Peter Gill, que focaliza
exatamente o impacto dos servios de inteligncia de segurana (conhecidos na
Amrica Latina at o comeo da dcada de 1990 como servios de informaes) sobre
o funcionamento das instituies democrtica e os direitos civis: GILL, Peter. (1994).
Policing Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic State. London,
FrankCass, 1994.
32 Nesse sentido que o Departamento do Tesouro, o Departamento do Comrcio, a
Environmental Protection Agency (EPA), a Drugs Enforcement Agency (DEA) e os
Centros de Controle de Doenas (CDC), especialmente o de Atlanta, so usurios ou
clientes dos servios norte-americanos de inteligncia, embora o grau de prioridade
desses usurios seja menor do que, digamos, a presidncia ou o NSC. Ver: Jennifer
SIMS (1995:09).
33 Sobre o nexo entre polticas de segurana nacional e inteligncia, ver inicialmente:
GODSON, Roy [ed.] (1986). Intelligence Requirements for the 1980's: Intelligence and
Policy. Lexington-Mass., Lexington Books, 1986.
34 Sobre o papel da diplomacia na gnese dos servios de inteligncia exterior (foreign
intelligence), ver: HERMAN (1996: 09-15). Sobre o status legal dos diplomatas e
embaixadas, com consideraes sobre os aspectos de coleta de inteligncia e
segurana, ver o captulo 7 (The Role of Diplomacy: A Traditional Tool in Changing
Times) de: HENDERSON, Conway W. (1998). International Relations: Conflict and
Cooperation at the Turn of the 21st Century. New York, McGraw-Hill, 1998.

254
35 Para o papel do radar na Batalha da Inglaterra, ver: STARES, P. B. (1991). Command
Performance: The Neglected Dimension of European Security. Washington-DC,
Brookings, 1991. Sobre sigint na Batalha do Atlntico, ver: HINSLEY, F.H. (1993).
British Intelligence in the Second World War: Abridged Edition. London, HMSO, 1993.
Ambos os autores consideram o radar a mais importante e revolucionria inovao
na rea de informaes durante a II Guerra Mundial.
36 O conceito de information warfare (IW) resulta da tentativa de integrao e expanso
das operaes de guerra eletrnica, guerra de comando e controle (C2 warfare) e
disciplinas defensivas em inteligncia. Por analogia com a guerra terrestre ou
martima, a guerra informacional compreende o conjunto de aes ofensivas e
defensivas conduzidas no ambiente informacional para controlar o cyberspace.
Ciberespao aqui entendido como o "lugar" onde interagem computadores,
programas, sistemas de comunicao e equipamentos que operam via irradiao de
energia no espectro eletromagntico. Porm, menos por um "lugar" ou um conjunto
classificvel de aes, a guerra informacional define-se melhor por seus objetivos:
obter e manter superioridade informacional na batalha ou na guerra. Aes to
diferentes entre si como um ataque areo a uma central de telecomunicaes,
operaes de sigint, misses areas para reconhecimento do campo de batalha, ou a
implantao clandestina de cdigos de computador com "bombas lgicas", poderiam
ser parte de uma campanha de guerra informacional. Destaque-se que essas
operaes de IW no devem ser tomadas como configurando uma guerra parte. A
guerra permanece una e indivisvel enquanto realidade; o que est em jogo a
perspectiva ainda no consolidada ou atestada como mais til do que a
preocupao com este tema por organizaes combatentes j consolidadas de
criao uma arma ou especialidade combatente de informaes. Sobre o tema, ver:
LIBICKI, Martin C. (1995). What is Information Warfare ?. Washington-D.C., Institute
for National Strategic Studies at the National Defense University, 1995. Para os
aspectos defensives, ver: ALBERTS, David S. (1996). Defensive Information Warfare.
Washington-DC, National Defense University, 1996. Dois trabalhos mais recentes
so: SCHWARTAU, Winn (1997). An Introduction to Information Warfare. In:
PFALTZGRAFF, Robert L. Jr. & SHULTZ, Richard H. Jr. (1997). War in Information
Age: New Challenges for U.S. Security. Washington/London, Brassey's. Pginas 47-
60. No mesmo volume, ver: ONEILL, Richard P. (1997). Integrating Offensive and
Defensive Information Warfare. Op. Cit. Pginas 187-201.
37 Redues de assinaturas trmicas e acsticas, bem como o uso de tecnologias stealth
so cada vez mais importantes para a defesa e o ataque em operaes de combate,
mas isso no diz respeito ao grau de fragilidade das fontes. Cf. DUNNIGAN, James F.
(1993). How to make War: A Comprehensive Guide to Modern Warfare for the Post-Cold
War Era. New York, William Morrow and Company, 1993. Third Edition.
38 A literatura sobre o ciclo da inteligncia imensa e em geral repetitiva. Essa verso
desagregada em dez etapas uma composio de todas as verses que conheo. Uma
definio em cinco etapas (direo-coleta-anlise-disseminao-avaliao) adotada
como padro pela NATO, pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos e pelos
pases membros da Junta Interamericana de Defesa (JID/IADB), inclusive o Brasil. A
definio padro pode ser encontrada no Dictionary of Military and Associated Terms,
elaborado para o U.S. Joint Chiefs of Staff (JCS, 1994). Esse dicionrio est disponvel
tambm na Internet em: http://www.dtic.mil/doctrine/jel/doddict. Uma verso que
agrega os dez passos em quatro componentes pode ser encontrada em: KRIZAN, Lisa.
(1999). Intelligence Essentials for Everyone. Washington D.C., JMIC, 1999. Pginas

255
 07-11. A verso adotada aqui, com dois estgios essenciais separados
organizacionalmente, aparece formulada em: HERMAN (1996:39-47).
39 Sobre a noo de ciclo em Polticas Pblicas, ver: PARSONS (1995: 77-83).
40 Para um exemplo mais antigo das listas de requerimentos norte-americanas
(chamadas de KIQs Key Intelligence Questions at a dcada de 1980 e depois de
NITs National Intelligence Topics), ver: BERKOWITZ, Bruce D. and GOODMAN, Allan
E. (1989). Strategic Intelligence for American National Security. Princeton-NJ,
Princeton University Press, 1991. [Third edition]. Pginas 47-174. Para uma noo
sobre os requerimentos de inteligncia soviticos, ver: ANDREW, C. & GORDIEVSKY,
O. (1991). Instructions from the Center. London: Hodder and Stoughton, 1991.
Obviamente, requerimentos de inteligncia em operaes militares e policiais,
especialmente nas fases de planejamento, tendem a ser muito mais estruturadas.
Alm das baterias iraquianas de msseis Scud, o comando integrado das foras
aliadas na Guerra do Golfo estabeleceu 27 alvos prioritrios para as atividades de
inteligncia no teatro e para as organizaes nacionais dos pases aliados. Para uma
avaliao positiva desses requerimentos e tambm para um comentrio sobre sua
rpida obsolescncia uma vez iniciadas as operaes de combate, ver: U.S.
CONGRESS. (1993). Intelligence Successes and Failures in Operation Desert
Shield/Desert Storm. House Committee on Armed Services. 103th Congress, 1st
Session, 1993. House Print 103-05. Para um comentrio sobre as prioridades
estabelecidas pela PDD-35 (Presidential Decision Directive) assinada pelo presidente
Clinton em 1995, que enfatizava os chamados hard targets (Cuba, Ir, Iraque, Lbia
e Coria do Norte) e temas transestatais (proliferao, mercado de armas
convencionais, narcticos, crime organizado e terrorismo), ver: LOWENTHAL
(2000:43).
41 Ver, principalmente: ODOM (1997:09) e ROWEN, Henry. (1995). Reforming
Intelligence: A Market Approach. In: GODSON, SCHMITT & MAY (1995:232-242).
42 As melhores discusses sobre o processo de trabalho e os relacionamentos entre
usurios, gestores, coletores e analistas na rea de inteligncia como um todo so
encontradas no captulo 16 (The Production Process) de HERMAN (1996: 283-304)
e no captulo 03 (The Intelligence Process and the Information Revolution) do livro
de BERKOWITZ & GOODMAN (2000: 58-98).
43 JOHNSON, Loch K. (1985). Decision Costs in the Intelligence Cycle. In: MAURER,
A.C., TUNSTALL, Marion D. & KEAGLE, James M. [editors]. (1985). Intelligence:
Policy and Process. Boulder and London, Westview Press, 1985. Pginas 181-198.
44 Essa apresentao padro das cinco disciplinas da rea de coleta aparece em
praticamente todos os livros e textos. Mesmo sendo algo repetitivo e superficial em
relao ao material disponvel, creio ser necessrio destacar pelo menos as fontes,
caractersticas e plataformas tpicas em cada disciplina. Como a maioria dos livros
simplesmente repete a mesma frmula, para um aprofundamento posterior
recomenda-se alguns autores que realmente acrescentam algo novo e/ou detalham
algum aspecto relevante: HERMAN (1996: 36-99), LOWENTHAL (2000:53-74),
SHULSKY (1992: 11-43) e RICHELSON (1999: 150-290).
45 Alm dos textos mais gerais sobre o ciclo da inteligncia j mencionados nas notas
anteriores, vale citar dois trabalhos especficos sobre humint que podem ser teis: o
mais interessante de todos, inclusive pela qualidade visual e pela informao
histrica : MELTON, H. Keith. (1996). The Ultimate Spy Book. New York, DK
Publishing, 1996. Um outro texto, menos interessante mas mais abrangente e

256
 razoavelmente atualizado, : LAFFIN, John. (1996). The Brasseys Book of Espionage.
London, Brasseys, 1996. Outras referncias podem ser encontradas na bibliografia
de referncia ao final do trabalho. Especialmente sobre o tradecraft da espionagem,
so bastantes teis as memrias de vrios atores envolvidos em diferentes momentos
do ltimo sculo. bastante bvio, no entanto, que esse tipo de fonte deve ser
tratada com cuidados adicionais em relao aos cuidados que se deve ter com fontes
memorialsticas em geral.
46 Um exemplo dramtico da importncia de redes de agentes ou colaboradores situados
na base da pirmide informacional (e que a literatura descreve um tanto
equivocadamente como low level assets), a rede de informantes sobre os horrios,
cargas e rotas dos trens no territrio ocupado pela Alemanha durante a I Guerra
Mundial, numa operao chamada DAME BLANCHE. As redes de inteligncia
britnicas e aliadas na Blgica, Holanda e na Frana ocupadas chegaram a ter mais
de vinte postos de observao em 1916. Cf. RICHELSON (1995:21-24).
47 Segundo Abe Shulsky (1992: 16-17), o principal agente norte-americano na Alemanha
durante a II Guerra Mundial foi Fritz Kolbe, um funcionrio do ministrio do exterior
alemo que era responsvel pela seleo de todos os despachos diplomticos vindos
das embaixadas e representaes alems, para garantir que o Ministro recebesse
qualquer documento importante, diplomtico ou militar. Kolbe foi um walk-in que
voluntariou-se primeiro para trabalhar para os britnicos, que no lhe deram crdito
por temerem um agente provocador. Apesar de alguma desconfiana inicial, Kolbe
foi controlado pelo OSS e, entre 1943 e 1945, entregou mais de 1.500 documentos
secretos alemes aos norte-americanos.
48 Para um tratamento mais detalhado sobre os perfis de agentes potenciais, ver o
captulo 4 (Espionage and Counterespionage) de KENNEDY (1983: 60-75).
49 Por exemplo, o principal agente sovitico da CIA e do SIS britnico durante a Guerra
Fria foi o Cel. Oleg Penkovsky do GRU, um alto desertor que voluntariou-se e
permaneceu em seu posto at ser descoberto e executado em 1963. Cf. RICHELSON
(1995:274-279).
50 Como se sabe, o HVA conseguiu colocar um agente como secretrio particular de Willy
Brandt, o chanceleralemo ocidental que teve que renunciar ao cargo em 1974,
depois da descoberta e priso de Gnter Guillaume. To importante e bem sucedida
quanto a infiltrao de Guillaume foi o recrutamento de secretrias e outros
funcionrios menos graduados com acesso a uma infinidade de documentos
secretos, no apenas no governo da Alemanha Ocidental, mas tambm na NATO.
Sobre as concepes do trabalho de inteligncia no pases do campo sovitico, ver a
autobiografia de Marcus Wolf, ex-diretor do servio de inteligncia exterior da
Alemanha Oriental, o Hauptverwaltung Aufklrung (HVA). Cf. WOLF, Marcus e
McELVOY, Anne. (1997). O Homem sem Rosto. Rio de Janeiro, Record, 1997.
51 Embora com dimenses que variam desde alguns indivduos at centenas de quadros
(como a estao da CIA em Saigon durante a guerra do Vietnam), tipicamente uma
estao da CIA numa embaixada norte-americana no exterior conta com oficiais do
Diretrio de Operaes (DO), oficiais do servio de monitoramento de mdia
estrangeira (FBIS) e oficiais do escritrio de ligao com servios de inteligncia
estrangeiros. Alm da CIA, as operaes de humint norte-americanas sob cobertura
oficial tambm contam, nos escritrios de aditncia militar (Defense Attach System),
com elementos especializados em coleta de humint subordinados ao Defense Humint
Service da agncia de inteligncia do Pentgono (DIA). Dependendo do caso, pode

257
 haver elementos elementos uniformizados sob controle operacional da NSA. Nos
pases em que as operaes norte-americanas de law enforcement so relevantes,
pode haver elementos de coleta de humint sob controle direto do FBI e da DEA. Cf.
RICHELSON (1999: 258-262).
52 A partir dos anos 1930, as redes soviticas de espionagem formadas por oficiais sem
cobertura diplomtica adquiriram um grau de eficincia e profissionalismo indito na
histria da espionagem. Na Europa ocupada pela Alemanha nazista, a mais
destacada dessas redes foi a ROTE KAPPELLE (orquestra vermelha), dirigida por
Leopold Trepper e Victor Sukolov. No entanto, o mais importante agente sovitico
naquela poca foi Richard Sorge, um russo educado em Berlim e Hamburgo (onde
obteve um PhD em Cincia Poltica no comeo dos anos 1920). Operando primeiro
para a III Internacional e depois para o GRU, Sorge cumpriu misses na Alemanha,
Inglaterra, Escandinvia e China. Depois de construir uma estria de cobertura
atuando como jornalista em Berlim, o GRU enviou Sorge para Tquio em 1933. L, a
partir de suas conexes com a embaixada alem e com altos membros do governo
japons, Sorge foi capaz de informar sobre as intenes japonesas e de assegurar a
Stlin e ao comit central que o Japo no atacaria a Unio Sovitica. Em 1941, a
contra-intelligncia japonesa detectou um dos principais agentes controlados por
Sorge, o jornalista Hotsumi Ozaki, preso, torturado e executado juntamente com
Richard Sorge em 1942. Cf. RICHELSON (1995: 87-95) e MELTON (1996: 38-39). Ver
tambm, para uma apreciao mais completa da capacidade analtica dos servios de
inteligncia soviticos antes e durante a II Guerra Mundial, bem como sobre as
relaes entre a rea de inteligncia e a liderana em torno de Stlin: ERICKSON,
John. (1984). Threat Identification and Strategic Appraisal by the Soviet Union:
1930-1941. In: MAY, Ernest [editor]. (1984). Knowing Ones Enemies: Intelligence
Assessment Before the Two World Wars. Princeton-NJ, Princeton University Press,
1984. Pginas 375-423.
53 Nas reas de inteligncia de segurana (security intelligence), inteligncia policial (law
enforcement intelligence) e inteligncia externa sobre terrorismo, muitas vezes a nica
fonte de informao relevante so os informantes e/ou agentes infiltrados nas
organizaes alvo. Sobre o uso de informantes e obteno de humint nessas reas,
ver o captulo 4 (Gathering Information) do livro de GILL (1994: 135-178). Ver
tambm, especialmente sobre uso de fontes humanas em inteligncia policial, o
volume coletivo da International Association of Law Enforcement Intelligence
Analysts (IALEIA): PETERSON, Marilyn [ed.]. Intelligence 2000: Revising the Basic
Elements. Sacramento-CA, IALEIA/LEIU, 2000.
54 No caso dos Estados Unidos, a CIA esteve envolvida no desenvolvimento de projetos
pioneiros nas reas de inteligncia de imagens e de sinais atravs de seu diretrio de
Cincia e Tecnologia (DS&T). Cf. RICHELSON (1995: passim).
55 Para uma reconstruo histrica da trajetria da disciplina de sigint, a referncia
obrigatria o monumental trabalho de: KAHN, David. (1967) The Codebreakers: The
Comprehensive History of Secret Communication from the Ancient Times to the Internet.
New York, Scribner, 1996. [new edition revised and updated].
56 Como salienta Matthew Aid: For example, in recent years a new generation of 128-bit
encryption systems have been developed by private companies in US and elsewhere
that offer a degree of encryption protection for commercial users that is several tens of
thousands of times greater than the previously available 40-bit and 56-bit encryption
systems. (...) NSA also has found in the last decade that some foreign military forces,
particularly in Europe, have begun using new telecommunications technologies, such

258
 as speed spectrum links, laser point-to-point communications, fast frequency-hopping
technology, tactical satellite comunications, increased usage of milimiter wave
communication systems, data compression techniques, burst transmitters, imbedded
decoy signals, encryption at all levels, and greater use of low-probabilty of intercept
communications systems, such as walkie-talkies and even cellular telephones. Ver:
AID, Matthew M. (2000). The Time of Troubles: The US National Security Agency in
the Twenty-First Century. In: Intelligence and National Security, Volume 15, Number
03, Autumn 2000. Pages 01-32.
57 Os diversos usos civis e militares do espectro de radiao eletromagntica para
comunicao feito a partir da designao de bandas de frequncia. A frequncia de
uma transmisso medida pelo nmero de oscilaes por segundo, uma medida
chamada Herz. Assim, um Kiloherz (1 KHz) equivale a mil ciclos por segundo, 1
Megaherz (1 MHz) equivale a um milho de ciclos por segundo etc. No nvel mais
baixo da escala de frequncias encontra-se a banda de frequncia que corresponde
audio (entre 20Hz e 20Khz). As bandas de frequncia utilizadas para a
comunicao de longa distncia atravs de sinais de televiso, rdio, radares,
equipamentos de navegao e microondas vo de menos de 10KHz at algo entre 102
Mhz e 103 MHz (indo, portanto, de extremely low at extremely high, subdivididas
em ELF, VLF, LF, HF, VHF, UHF, SHF e EHF). Apenas para efeito de comparao,
vale lembrar que radiaes eletromagnticas que correspondem a sinais de laser,
infravermelho e luz visvel encontram-se em bandas de frequncia entre 103MHz e
106MHz, enquanto os raios acima do espectro da luz visvel, tais como os raios
ultravioleta, raios x e os raios gama (liberados atravs de exploses nucleares, por
exemplo), encontram-se em bandas de frequncia entre 106MHz e 1013MHz.
Outro parmetro importante para a obteno de inteligncia de sinais e tambm
imint o comprimento de onda que caracteriza a transmisso e os sensores
necessrios para sua captura. Sendo o comprimento de onda igual distncia entre
uma onda e o mesmo ponto da prxima onda, na medida em que aumenta a
frequncia diminui o comprimento de onda. A designao das bandas de frequncia
corresponde a um certo nmero de canais. Por exemplo, comunicaes em HF (de 3 a
30MHz) tm cerca de 300 canais de ondas longas, em VHF (de 112 a 135MHz)
existem cerca de 2.300 canais de ondas mdias e em UHF (entre 225MHz e 400MHz)
so 1.750 canais de ondas curtas. Para um contraste entre os comprimentos de onda
tpicos da rea de sigint e outros, microondas tm entre 0,03 e 3cm, luz visvel
apresenta comprimentos de onda entre 0,38 e 0,7 m (um mcron equivale a 10-6
metros) e raios ultravioleta tm comprimentos de onda entre 0,03 e 0,38 m. Para
maiores detalhes, ver: KENNEDY (1983:76-95). Para uma abordagem integrada das
vrias dimenses de Guerra Eletrnica (EW), ver: BROWNE, J.P.R. and THURBON,
M.T. (1998). Electronic Warfare. London, Brasseys, 1998.
58 Os textos da comisso do Parlamento Europeu que investigou o Echelon esto
disponveis em: http://www.loyola.edu/dept/politics/intel.html. As estaes de
interceptao do trfego de SATCOMs mencionadas no texto esto localizadas em
Sugar Grove (West Virginia), Yakima (Washington), Sabana Seca (Puerto Rico),
Menwith Hill (Inglaterra), Bad Aibling (Alemanha) e na base rea de Misawa (Japo).
Alm dessas seis estaes operadas pela NSA, existem outras quatro, operadas pelos
pases signatrios do pacto de cooperao na rea de sigint assinado em 1948,
chamado UKUSA. Essas quatro estaes so localizadas em Morwenstow (Inglaterra),
Leitrim (Canad), Kojarena (Austrlia) e Waihopai (Nova Zelndia). Em termos mais
gerais, o pacto UKUSA visa a diviso de tarefas e o compartilhamento de informaes
(especialmente sigint) entre os governantes dos cinco pases membros. Consta que os
Estados Unidos seriam responsveis pela Amrica Latina, maioria da sia, Rssia

259
 asitica e parte norte da China. A Austrlia seria responsvel pela vigilncia de seu
entorno regional Indonsia, Indochina, parte sul da China e a Nova Zelndia
cobriria o Pacfico oeste. Caberia ao Reino Unido a frica e a parte europia da
Rssia, enquanto o Canad cobriria as regies polares da Rssia. Alm da National
Security Agency (NSA), as principais agncias de inteligncia de sinais envolvidas no
acordo UKUSA so o Government Communications Headquarters (GCHQ) britnico, o
Defence Signals Directorate (DSD) australiano, o Communications Security
Establishment (CSE) canadense e o Government Communications Security Bureau
(GCSB) da Nova Zelndia. O trabalho mais detalhado sobre os acordos entre os
pases anglo-saxes na rea de sigint ainda : Cf. RICHELSON, Jeffrey T. & BALL,
Desmond. (1985). The Ties that Bind: Intelligence Cooperation between the UKUSA
Countries. Boston, Allen & Unwin, 1985.
59 Cf. AID (2000: 17-18).
60 No caso norte-americano, algumas das maiores estaes de interceptao de SATCOM
so utilizadas tambm como estao de controle das misses dos satlites de sigint.
Essas estaes so operadas conjuntamente pela NSA e pela CIA e localizam-se em
Menwith Hill (Inglaterra), Bad Aibling (Alemanha), Buckley Air National Guard Base
(Colorado-U.S.) e Pine Gap (Austrlia). O principal centro de gerenciamento norte-
americano dos satlites de sigint fica no quartel-general da NSA em Fort Meade
(Maryland). A marinha dos Estados Unidos opera trs estaes fixas de
interceptao, localizadas em Diego Garcia, Guam e no estado do Maine. Essas
estaes processam as informaes recebidas pela frota de satlites de vigilncia
ocenica (PARCAE), tambm utilizados para a vigilncia de alvos terrestres. Os
comandos unificados centrais contam, desde meados da dcada de 1990, com trs
centros regionais de operaes de sigint, localizados em San Antonio-TX (para
atender s necessidades do SOUTHCOM e do CENTCOM), Fort Gordon-GA (para
atender o comando europeu e o CENTCOM na Europa, Oriente Mdio, norte da frica
e Golfo Prsico) e Kunia-HI (PACOM). Atualmente, cerca de 45 postos secretos de
escuta so operados conjuntamente pela CIA e NSA em embaixadas norte-
americanas em capitais no exterior. Alm dessas estaes fixas, as trs foras
armadas dos Estados Unidos utilizam 81 aeronaves especializadas em coleta de
sigint (inclusive os EP-3E da marinha, um dos quais colidiu com um caa chins e
esteve no centro da crise diplomtica entre os dois pases em 2001). Outras 38
aeronaves podem ser equipadas e convertidas rapidamente (inclusive U-2s que so
utilizados primariamente para imint). Finalmente, a marinha utiliza 61 navios
equipados com centros de coleta e processamento de sigint (dentre os quais h 11
destroyers da classe Arleigh Burke, 27 cruisers da classe Ticonderoga, 5 porta-
helicpteros, 6 navios de comando anfbios da classe Wasp e outros 13 destroyers),
alm de recursos adicionais instalados nos submarinos nucleares de ataque da
classe Los Angeles e nos submarinos de ataque remanescentes da classe Sturgeon.
Para maiores detalhes sobre as plataformas norte-americanas, ver: RICHELSON
(1999: 185-205) e AID (2000: 14-17). Para uma viso geral da situao da rea de
sigint na Unio Sovitica poca de seu colapso, ver: BALL, Desmond & WINDREM,
R. (1989). Soviet Signals Intelligence: Vehicular Systems and Operations. In:
Intelligence and National Security. Vol.4 # 1, January 1989. Dos mesmos autores, ver
tambm: Soviet Signals Intelligence: Organization and Management. In: Intelligence
and National Security. Vol.4 # 4, October 1989.
61 Alm dos satlites espies de imint e sigint, as foras armadas norte-americanas
utilizam atualmente frotas prprias ou terceirizadas de satlites de navegao
(Navstar Global Positioning Systems NAVSTAR GPS), comunicao (Defense

260
 Satellite Communications Systems DSCS), mapeamento & geodesia (Landsat 7) e
mesmo meteorologia (Defense Meteorological Support Program - DMSP). Incluindo os
gastos da NASA com lanamentos de foguetes e nibus espaciais para orbitar
satlites de uso militar, mais a parte da CIA no oramento do NRO, bem como os
gastos dos usurios com estaes de terra para controle, o oramento espacial para
fins de segurana nacional chegava a mais de US$ 25 bilhes/ano nos Estados
Unidos em 1997. Para uma introduo ao uso do espao para coleta de inteligncia
(reconhecimento e vigilncia), ver: KENNEDY (1983: 96-119). Para um tratamento
mais compreensivo e bastante acessvel dos diversos usos do espao para fins
militares, ver: DUTTON, Lyn [et alii]. (1990). Military Space. London, Brasseys, 1990.
62 Parmetros orbitais ajudam a entender as funes dos diversos tipos de satlites
espies: reconhecimento, vigilncia eletrnica, alerta nuclear avanado, vigilncia
ocenica, interceptao de comunicaes, tracking de satlites, rels de comunicao
etc. Cf: www.fas.org/spp/military/program/index.html. Para uma explicao
sinttica sobre os principais parmetros orbitais (altitude, ngulo de inclinao,
ground tracks, velocidade orbital, perodo orbital etc), ver o captulo 1 de DUTTON
(1990: 09-29).
63 Note-se que rbitas de satlites sofrem perturbaes decorrentes da forma irregular da
Terra (um esferide oblato com massa extra nas regies equatoriais). So
perturbaes decorrentes da rotao do plano orbital sobre o eixo polar (regresso
nodal), da rotao do eixo maior (apsidial), da atrao causada por inmeros campos
magnticos, do impacto de micrometeoros e da ao do vento solar. Um outro efeito
decisivo sobre as rbitas e, portanto, sobre o tempo de vida til dos satlites, que,
mesmo sob a baixa densidade do ar na atmosfera em alturas orbitais, a atmosfera
terrestre continua a dragar os satlites a cada passagem pelo perigeu (o ponto mais
prximo da Terra em um dado plano orbital). A uma altitude orbital de cerca de 88
km de perigeu a energia cintica gerada pela dragagem atmosfrica produz calor
suficiente para queimar o satlite na reentrada. Portanto, o perodo orbital mais
curto suportado equivale a 89 minutos. Em resumo, para manter uma rbita
qualquer e rbitas geosncronas em especial, os satlites precisam de constantes
ajustes por parte dos foguetes propulsores da espaonave. Os problemas tcnicos e
cientficos associados so de extrema complexidade. Cf. DUTTON (1990:18-51).
64 U.S. CONGRESS. (1998). U.S. National Security Programs and Issues: Statement of
Keith R. Hall, Director of the NRO. Washington-D.C., Senate Armed Services
Committee Strategic Force Subcommittee, March 1998. Disponvel na Internet em:
www.nro.odci.gov.
65 Alm da bibliografia j mencionada nas notas anteriores, ver: OXLEE, G. J. (1997).
Aerospace Reconnaissance. London, Brasseys, 1997. Ver tambm o captulo sobre
imint em: RICHELSON (1999:241-256).
66 Segundo Michael HERMAN (1996:72-73), embora tenha sido menos reconhecida do
que os esforos na rea de criptologia, a interpretao das fotos obtidas pelos
esquadros de reconhecimento das foras aliadas na Europa foi uma componente
decisiva da superioridade de inteligncia com a qual contavam os aliados a partir da
segunda metade da guerra. Ao final da guerra, a principal organizao anglo-
americana de imint, conhecida como Allied Central Interpretation Unit, processava
25.000 negativos por dia, possuindo ento um acervo de mais de 5 milhes de
negativos e mais de 40.000 relatrios de interpretao fotogrfica em seus arquivos.
Atualmente, a principal organizao responsvel pela anlise e processamento de
imagens no sistema de inteligncia britnico o JARIC, um centro subordinado ao

261
 estado-maior integrado. Nos Estados Unidos a rea de imint menos centralizada do
que a rea de sigint, que se estrutura em torno da NSA. Enquanto o NRO e a Fora
Area controlam a contratao e o desenvolvimento de satlites, na dcada de 1990
uma srie de elementos organizacionais anteriormente localizados na CIA e nas
foras armadas foram consolidados numa agncia governamental especializada em
cartografia militar digitalizada e produo/interpretao de imagens: a NIMA
(National Imagery and Mapping Agency). Alm dessas agncias, h que se considerar
tambm o papel da organizao responsvel pelo desenvolvimento de plataformas e
sistemas de imint aero-transportados, o DARO (Defense Airborne Recconaissance
Office). Ver informaes adicionais nos captulos 2 e 6 desse trabalho.
67 Para um breve histrico da aviao de reconhecimento at o desenvolvimento de
satlites espies, ver o captulo 2 e 3 do livro de: BURROWS, William E. (1986). Deep
Black: Space Espionage and National Security. New York, Berkley Books, 1988.
68 As especificaes originais do U-2, que entrou em operaes em 1956, e o episdio da
derrubada do avio pilotado por Gary Powers, em 1960, sero discutidos no captulo
4 do presente trabalho. Os avies U-2 atuais (U-2S/ST) tm velocidade mxima de
510mph, altitude mxima de 90.000f e alcance de 3.500 milhas. Os modelos bsicos
coletam imagens utilizando vrios sensores distintos: radares, eletro-ticos e
termais/infravermelhos. Apesar da grande altitude de vo, a assinatura de radar do
U-2 clara e detectvel e a frota norte-americana atual de trinta e cinco U-2s est
sendo repotencializada para diminuir a assinatura e aumentar a capacidade dos
motores, sensores e gerao eltrica da aeronave, que deve permanecer em operaes
at 2020. Especificaes mais detalhadas podem ser obtidas em
www.fas.org/irp/program/collect/u-2.htm. Os U-2 voaram mais de 800 misses
durante a Guerra do Golfo (1990-1991), alm de operarem nas diversas intervenes
das foras norte-americanas no Oriente Mdio, Leste Asitico e Blcs at a presente
data. Cerca de 100 avies desse tipo j foram produzidos em diversas verses, a
maioria equipada com sensores de imint e sigint (pelo menos uma verso foi equipada
para retransmisso de dados de inteligncia dos satlites - U-2R - e outra foi
desenvolvida para uso civil para a NASA sob a denominao de ER-1).
Outras plataformas aero-transportadas no arsenal norte-americano incluem um
nmero no conhecido de avies de espionagem SR-71 Blackbirds, cerca de 200 P-3C
da marinha utilizados para imint, alm de outros avies modificados e equipados com
sistemas de cmaras e sensores de imagens, desde caas F-14, aeronaves de
reconhecimento EO-5 do exrcito e mesmo alguns C-130.
O SR-71 entrou em operaes em 1964 e permanece at hoje como o avio mais veloz
e de maior altitude no mundo. Fabricado a partir de uma liga de titnio e com um
design especfico para reduo da assinatura de radar, o SR-71 menos vulnervel
interceptao e foi um precursor do uso de tecnologia stealth (invisvel). Atualmente,
as cmaras fotogrficas do SR-71 podem vasculhar 160,9 mil km2 por hora. Sua
velocidade mxima de 2.193mph (Mach 3.31) e sua altitude mxima de 85.000f.
Devido ao altssimo custo de construo e de operao, os SR-71 nunca chegaram a
substituir os U-2.
Especialmente depois da Guerra do Golfo, o Pentgono passou a investir
pesadamente em drones (avies sem piloto, chamados tambm de UAVs) para o
reconhecimento avanado do territrio inimigo. Os modelos mais importantes no
arsenal daquele pas so os Pioneer (equipados com infravermelho e cmaras de TV),
os Predators (com alcance de 500 milhas nuticas e equipado com sensores SAR e
infravermelho) e os Global Hawks (com autonomia de vo de 20h e 3.500 milhas
nuticas de alcance). Cf. RICHELSON (1999:161-167).

262
69 Apesar da m qualidade das fotos obtidas, a primeira passagem de um satlite
CORONA norte-americano sobre o territrio sovitico obteve uma cobertura de 1,6
milho de Km2, bem mais do que a soma obtida por quatro anos de sobrevos com os
U-2. O texto mais recente de Burrows, onde ele sistematiza os principais marcos
histricos norte-americanos e soviticos/russos no desenvolvimento de satlites de
imint foi publicado na Internet h poucos anos: BURROWS, William E. (1999).
Imaging Space Reconnaissance Operations during the Cold War: Cause, Effect and
Legacy. O texto de Burrows est disponvel em: http://webster.hibo.no/asf.
70 Resoluo uma das principais medidas num sistema de coleta de imagens. Quanto
menor o valor da resoluo de imagem, maior a preciso permitida pela
interpretao. Uma resoluo de 1m no quer dizer que o sistema tico empregado s
pode ver coisas de um metro de tamanho ou maiores, mas sim que no se consegue
distinguir entre duas coisas diferentes que estejam a menos de um metro de
distncia entre si. H que se considerar tambm diferentes graus de preciso
requeridos para a deteco, reconhecimento, identificao, descrio e produo de
inteligncia tcnica de diferentes tipos de alvos (praias, pontes, campos de pouso,
foguetes, navios, submarinos, avies, tanques, concentraes de tropas etc.). Uma
fragata, por exemplo, requer 15m de resoluo para ser detectada do espao, 4,5m
para sua classe poder ser reconhecida, 15cm para ser identificada individualmente
(assinatura) e 5cm de resoluo para que se possa obter inteligncia sobre detalhes
tcnicos a partir das fotos. Como regra geral: The angular resolution capability of any
surveillance device is directly proportional to the wavelength of the incoming signal
(light or radar etc.) and inversely proportional to the aperture diameter of the collection
device (lens or antenna). DUTTON (1990:96). Portanto, pode-se esperar uma
resoluo melhor de sensores ticos (cuja largura de onda no espectro
eletromagntico est na faixa de 0,5 mcron) do que de sensores infravermelhos (10
mcron), mas isso depende dos dimetros das lentes e da largura das antenas.
Os satlites comerciais de imagens norte-americanos LANDSAT 4 e 5, lanados no
comeo da dcada de 1980 e ainda em operaes, podem prover imagens de 178km
por 164 km de swath width com 30m de resoluo. Um acordo assinado em 1993
entre a NASA e o NRO para o desenvolvimento de um LANDASAT 7 com sensores
multiespectrais e resoluo de 5m tem sido relatado pela imprensa como inefetivo at
o momento. Por sua vez, os satlites comerciais franceses SPOT (Systeme Probatoire
dObservation de la Terre), orbitados a partir de 1986, possuem capacidade para
gerar imagens fotogrficas com 10m de resoluo e imagens multi-espectrais com
20m de resoluo. Embora a resoluo do SPOT seja melhor do que a dos sistemas
LANDSAT, a cobertura de rea bem menor, com uma swath width de 58km por
58km. Em 1999, ambas as empresas (norte-americana e francesa) prometiam
resolues de 1m para o comeo do novo sculo. A partir de 1992, os satlites
comerciais russos PECYPC (equipados com sistemas de cmara KVR-1000) passaram
a oferecer ao mercado imagens com resoluo de 2m. Embora a barreira de 1m de
resoluo para imagens comerciais provavelmente j tenha sido ou esteja para ser
quebrada ainda nessa dcada pelos satlites comerciais russos e europeus, os
controles baseados em critrios de segurana nacional para a venda de imagens com
melhor resoluo ainda so fortes e tais vendas so aprovadas caso a caso. Cf.
BURROWS (1999: 15-18).
71 Atualmente, os Estados Unidos operam dois tipos de satlites espies dedicados para a
coleta de imint. O primeiro tipo (KEYHOLE/CRYSTAL) formado pelos trs satlites
conhecidos como KH-11 advanced, lanados entre 1992 e 1996. Com rbitas
circulares mais elevadas, de 250km por 998km, e ngulo de inclinao de quase 980,

263
 os satlites KH-11 advanced cobrem uma quantidade muito maior de alvos, alguns
dos quais at quatro vezes por dia. So equipados com sensores eletro-ticos,
infravermelhos e termais, alm de sistemas para identificao mtrica das imagens
produzidas. Com uma vida til de cerca de oito anos, a substituio das atuais
espaonaves em rbita dever ser feita na primeira metade da dcada de 2000.
Obviamente, a amplitude de cobertura e a resoluo das imagens produzidas pelos
KH-11 advanced so segredos de Estado. Mas, baseados em capacidades de geraes
anteriores de satlites espies norte-americanos, estima-se que a resoluo atual seja
inferior a 10cm. As imagens coletadas por esses trs big birds so enviadas atravs
de satlites rels de comunicao para a estao principal de controle da misso, em
Fort Belvoir, no estado da Virgnia. O segundo tipo de satlite (LACROSSE/VEGA)
composto por trs espaonaves que empregam sistemas avanados de imagem por
radar, ao invs dos sensores infravermelhos e eletro-ticos do programa KEYHOLE, o
que permite a obteno de imagens mesmo quando os alvos esto encobertos por
nuvens (caso de grande parte da Europa oriental e da Rssia asitica durante o
inverno no hemisfrio norte). Lanados com 570 ou com 680 de inclinao em rbitas
de 643km de altitude, os satlites VEGA orbitados depois de 1997 tm resoluo
muito maior do que modelos anteriores, chegando a 90cm. Os dados coletados pelos
satlites VEGA tambm so transmitidos em formato digital atravs de satlites rels
em rbitas elpticas, e a principal estao de controle desses satlites localizada em
White Sands, no estado de New Mexico. Cf. RICHELSON (1999:157-159). Sobre
parmetros orbitais, ver os captulos j citados em DUTTON (1990). Ver ainda:
JASANI, B. (1990). Exploiting Space for Conventional Defense and Security. London,
RUSI, 1990. Para as sucessivas geraes de satlites norte-americanos, ver
BURROWS (1986 e 1999). Para uma breve descrio dos satlites comerciais e dos
satlites russos, chineses, franceses, japoneses, israelenses e sul-africanos, ver:
RICHELSON (1990, 1995 e 1999). Para uma introduo geral ao sensoriamento
remoto, ver: CAMPBELL, James. (1987). Introduction to Remote Sensing. New York,
Guilford, 1987.
72 O valor das evidncias visuais para a obteno e produo de inteligncia depende no
apenas da resoluo das imagens, mas tambm da velocidade e amplitude da rea
que se pode cobrir, da agilidade com que se pode processar as imagens para pass-
las aos foto-intrpretes, da frao de tempo necessria para a obteno de cada tipo
de imagem e da capacidade de ampliao das imagens sem distoro informacional.
Com exceo da resoluo e da capacidade de ampliao (itens nos quais as
plataformas aero-transportadas so superiores aos satlites), de modo geral as
imagens digitais transmitidas atravs de satlites rels ou diretamente para as
estaes de controle em terra so superiores em todos os aspectos, principalmente
quando combinados com dados de elevao de terreno e outros bancos de dados
cartogrficos e georeferenciados. Cf. RICHELSON (1999: 170-171).
73 util lembrar que equipamento fotogrfico pode utilizar filme quimicamente preparado
ou sensores eletro-ticos. Enquanto uma cmera convencional registra as variaes
dos nveis de luminosidade refletidos por todos os objetos separados de uma cena
(sendo que a quantidade de objetos uma funo da resoluo angular), um sensor
eletro-tico converte as variaes nos nveis de luminosidade em sinais eltricos. Um
valor numrico atribudo a cada um desses sinais, chamados de elementos
pictricos ou pixels. Com esse processo, uma imagem analgica transformada em
digital e pode ser transmitida eletronicamente para pontos distantes, onde receptores
podem decodificar e reconstruir os sinais em formato analgico. Aps o processo
estar completo, fotografias e vdeos podem ser analisados para fins de produo de
inteligncia. Cf. RICHELSON (1999:151).

264
74 Como j foi observado em nota anterior, quanto menor o valor da resoluo, melhor
para a interpretao. Na medida em que a resoluo de uma imagem diretamente
proporcional ao comprimento de onda do sinal recebido e inversamente proporcional
ao dimetro da abertura do sensor (lente ou antena), para se obter uma imagem com
resoluo de 1m a partir de satlites em altitudes orbitais de 250km, sensores eletro-
ticos capazes de detectar sinais com comprimento de onda no espectro de luz visvel
(cerca de 0,5 mcron) precisariam de lentes de 12cm de dimetro, enquanto sensores
termais capazes de detectar sinais com comprimento de onda no espectro
infravermelho (10 mcron) precisariam de lentes de 2,5m para obter a mesma
resoluo. Entretanto, como o comprimento de onda de sinais de radar medido em
centmetros, seria necessrio uma antena de 7,5km de dimetro para se obter uma
resoluo de um 1m. Ora, mesmo tendo conseguido contornar a evidente dificuldade
surgida da atravs da simulao do comprimento da antena com o movimento do
prprio satlite (uma tcnica chamada de SAR, ou Synthetic Aperture Radar), a
resoluo das imagens de radar era at meados da dcada de 1990 centenas de vezes
pior do que a resoluo das imagens eletro-ticas. Segundo DUTTON (1990:108),
imagens SAR com resoluo de 25m eram possveis a partir de radares equipados em
satlites espies no comeo da dcada de 1990. Entretanto, segundo RICHELSON
(1999:155) os atuais sistemas de coleta de imagem utilizando radar utilizados pelos
satlites VEGA norte-americanos, orbitados depois de 1997, conseguem resolues
de at 90cm (sic).
75 Cf. os dois relatrios do governo dos Estados Unidos nos quais baseia-se Richelson:
Multispectral Applications: The Final Report on the Joint DIA-OSAF/DSPO Merit
Program for Evaluating Landsat, SPOT and Aircraft Multispectral Imagery.
Washington-D.C., DIA, 1988. E tambm em: DAVIS, Curtiss O. (1996). Hyperspectral
Imaging: Utility for Military, Science, and Commercial Applications. Washington-D.C.,
Naval Research Laboratory, 1996.
76 A intepretao de imagens caracterizada por simultaneidade, percepo gestltica e
apurado senso de espacialidade (afinal, ao contrrio de letras, fonemas ou mesmo
palavras numa sentena, no se pode ler pixels individualmente). Para um
argumento enftico sobre as dificuldades associadas educao de analistas
militares na arte de interpretao de imagens (uma vez que analistas militares
tendem a ser treinados para apoiar-se em procedimentos lgicos de sequenciamento,
descrio, anlise e abstrao), ver: MARSHALL, Mark (1999). Teaching Vision. In:
SWENSON, Russell [editor]. (1999). A Flourishing Craft: Teaching Intelligence Studies.
Washington-D.C., JMIC, 1999. Pages 57-84. Alm das referncias que constam na
bibliografia do artigo de Marshall, um ponto de partida para maiores
aprofundamentos poderiam ser os artigos da revista especializada Photogrametric
Engineering & Remote Sensing.
77 Cf. a tabela de alvos das operaes norte-americanas de coleta de imint apresentada
por Jeffrey RICHELSON (1999: 155-157), onde destacam-se alvos militares,
instalaes fsicas de grande porte (pontes, palcios presidenciais, fbricas etc.) e
concentraes humanas significativas (tropas, refugiados etc.). Aceitando por um
instante a tabela de Richelson como referncia, os pases prioritariamente vigiados
pelos Estados Unidos ao longo da dcada de 1990 foram a Arglia, Bsnia, China,
Coria do Norte, Crocia, Cuba, ndia, Iraque, Israel, Iugoslvia, Laos, Lbano, Lbia,
Paquisto, Ruanda, Rssia e Ucrnia.
78 Nos Estados Unidos, a rea de masint coordenada desde 1993 pelo Central MASINT
Office, um componente da agncia de inteligncia do Pentgono, a DIA. Cf. U.S.

265
 CONGRESS. (1996). IC21: Intelligence Community in the 21st Century. Staff Study.
House Permanent Select Committee on Intelligence. Washington-DC, GPO, 1996.
79 Sobre os satlites de vigilncia de NUDET (nuclear detonations), Cf. ZIEGLER, C. &
JACOBSEN, David (1995). Spying Without Spies: Origins of America's Secret Nuclear
Surveillance System. Connecticut, Praeger, 1995.
80 U.S. GOVERNMENT. (1997). Evaluation Report on Measurement and Signature
Intelligence. Washington-D.C., Office of the Inspector General at the Defense
Department, June 30 1997. [ PO97-301]. Apud RICHELSON (1999:235).
81 Cf. BERKOWITZ & GOODMAN (2000:01-29).
82 Cf. RICHELSON (1999:274-279).
83 Na literatura norte-americana sobre o tema, a prescrio sobre a separao entre
inteligncia e policymaking remete ao influente livro de: KENT, Sherman. (1949).
Strategic Intelligence for American World Policy. Princeton: Princeton University Press,
1949. Perspectiva semelhante pode ser encontrada ainda hoje em: BERKOWITZ, B.
and GOODMAN, A. (1989). Strategic Intelligence for American National Security.
Princeton-NJ, Princeton University Press, 1991. Third edition.
No entanto, resta cada vez menos do otimismo liberal sobre o papel da inteligncia
nos processos de tomada de decises governamentais. Seria mesmo espervel uma
viso mais realista sobre a relao entre governantes e conhecimento, pelo menos
depois que Herbert Simon modificou suas posies sobre as pr-condies
institucionais para um processo de tomada de decises mais racional. Ou depois que
Charles Lindblom escreveu seus livros incrementalistas e pluralistas sobre o
processo de tomada de deciso como muddling through, ou depois da teoria
comportamental da firma de March e Olsen ou, mais influentes hoje em dia, depois
dos modelos econmicos de deciso baseados em bounded rationalities, derivados
da teoria dos custos de transao e da teoria sobre as relaes entre principals and
agents. So exemplos do impacto dessas diversas abordagens na literatura sobre
inteligncia os trabalhos de: HEYMAN, Hans (1985). Intelligence/Policy
Relationships. In: MAURER, A.C., TUNSTALL, Marion D. & KEAGLE, James M.
[editors]. (1985). Intelligence: Policy and Process. Boulder and London, Westview
Press, 1985. HULNICK, A. S. (1986). The Intelligence Producer-Policy Consumer
Linkage. In: Intelligence and National Security, vol. 1 # 2 (May 1986). HIBBERT, R.
(1990). Intelligence and Policy. In: Intelligence and National Security, vol. 5 # 1
(January 1990). HERMAN, Michael (1991). Intelligence and Policy: a comment. In:
Intelligence and National Security, vol. 6 # 1 (January 1991). Ver tambm:
LOWENTHAL, Mark M. (1992). "Tribal Tongues: Intelligence Consumers, Intelligence
Producers". In: The Washington Quarterly, Winter 1992, pp 157-168.
84 A confuso entre as duas coisas (informar para tornar melhor o processo decisrio e
aconselhar sobre a melhor deciso) perpassa o influente trabalho sociolgico de
Wilensky sobre inteligncia organizacional, onde ele define como informao til
aquela que clara, compreensvel, confivel, vlida, adequada e wide-ranging,
because the major policy alternatives promising a high probability of attaining
organizational goals are posed or new goals suggested. A sugesto de objetivos
organizacionais no me parece ser uma funo que deva ser atribuda s
organizaes de inteligncia, uma vez que isso embute um risco claro de renncia
dos responsveis pela tomada de decises. Os elementos de barganha poltica e
construo coletiva que caracterizam o processo de construo dos objetivos
organizacionais no deveriam substitudos pela consulta s organizaes de

266
 inteligncia, convertidas assim em orculos. Cf. WILENSKY, Harold. (1967).
Organizational Intelligence: Knowledge and Policy in Government and Industry. New
York: Basic Books, 1967. Pgina viii. Por outro lado, exigncias de maior proximidade
entre inteligncia, tomada de decises e planejamento de polticas no governo norte-
americano na dcada de noventa levaram a CIA a reorientar seus produtos analticos
na direo da sugesto de cursos de ao especficos. Cf. principalmente DAVIES,
Jack. (1992). The Challenge of Opportunity Analysis. An Intelligence Monograph from
CSI/CIA, CSI # 92-003U. July 1992. 17pp.
85 Para uma discusso crtica da noo de falha de inteligncia com base em alguns dos
casos histricos acima mencionados, ver: LOWENTHAL, M. K. (1985). The
Burdensome Concept of Failure. In: KEAGLE, MAURER & TUNSTALL (1985:43-56).
Para uma discusso mais geral sobre falhas analticas em inteligncia, ver HERMAN
(1996:240-256).
86 No caso dos Estados Unidos, as principais organizaes de anlise e produo de
relatrios de inteligncia so o Diretrio de Anlise (DI) da CIA, o diretrio
correspondente na DIA, o INR do Departamento de Estado e o NIC do ODCI. Para
uma visso do estado-da-arte atual na reflexo sobre anlise e produo de
inteligncia no mbito da CIA, ver: DAVIES, Jack. (1995). Intelligence Changes in
Analytic Tradecraft in CIAs Directorate of Intelligence. Washington-DC, DI/CIA, April
1995. Ver tambm o livreto eletrnico do diretrio de anlise (DI) da CIA com
recomendaes sobre os processos de trabalho na rea de anlise:
http://www.odci.gov/cia/di/toolkit. Ver ainda a monografia de: HEUER Jr, Richards
J. (1999). Psychology of Intelligence Analysis. Washington-D.C., CSI/CIA, 1999. Um
livro mais extenso, sobre o processo de elaborao das chamadas estimativas
nacionais de inteligncia nos Estados Unidos (os produtos analticos produzidos no
vrtice da IC atravs do sistema de analistas do NIC) : FORD, H. P. (1993).
Estimative Intelligence: The Purposes and Problems of National Estimating. Lanham-
MD/London, University Press of America, 1993.
87 Ver, por exemplo, o material de divulgao da CIA/ODCI: A Consumers Guide to
Intelligence. CIA Public Affairs Office. Doc # PAS 95-00010. July 1995. 57 pp. [e
tambm a verso mais atualizada, provavelmente de 1999].
88 Para uma discusso sobre os temas substantivos e os mtodos analticos norte-
americanos no contexto ps-Guerra Fria, a qual leva em conta as possibilidades
introduzidas pelas novas tecnologias de informao e comunicao (ICTs), ver o
captulo 4 (The Problem of Analysis in the New Era) em: BERKOWITZ and
GOODMAN (2000: 99-123).
89 Sobre os problemas de avaliao da efetividade, eficincia e eficcia nos processos
produtivos da rea de inteligncia, ver a parte V (Evaluation and Management) do
livro de HERMAN (1996: 281-338). Um artigo muito interessante e til, sobre
critrios para a escolha de software de banco de dados e aplicativos na rea de
inteligncia policial, : OLLIGSCHLAEGER, Andreas M. (2000). Criminal Intelligence
Databases and Applications. In: PETERSON, Marilyn [ed.]. Intelligence 2000:
Revising the Basic Elements. Sacramento-CA, IALEIA/LEIU, 2000. Pginas 171-191.
90 Sobre o impacto potencial das anlises e produtos de inteligncia no processo de
tomada de decises, vale reproduzir um trecho de Michael Herman: Intelligences
ideal is to transfer its own analyses, forecasts and estimates of probabilities to the
users consciousness in toto. But it is doing well if it ever gets near it. The decision-
taking black box works through selectivity. (...) Intelligences justification is that it

267
 influences action in useful ways. But these uses are very varied: some reports are
used immediately, while others are useful in the distant future; many more reports
influence decisions through their cumulative effects; others still have long-term
educational or psychological value. Warning surveillance is a precaution against what
may never happen. Much intelligence is never used at all. In all these ways it is like
other information. Nevertheless the effect is to optimize national strength and
international influence, on varying scales.. HERMAN (1996:155).
91 Para uma crtica mais ou menos recente sobre a m distribuio de inteligncia para
os usurios finais, especialmente na rea de imint, ver novamente: Intelligence
Successes and Failures in Operation Desert Shield/Desert Storm. House Committee on
Armed Services. 103th Congress, 1st Session, 1993. House Print 103-05.
92 Cf. MARTIN, Frederick T. (1999). Top Secret Intranet: How U.S. Intelligence Built
Intelink. Upper Saddle River-NJ, Prentice Hall, 1999. Pginas 53-56. Embora todo o
livro de Frederick Martin sobre o Intelink seja til para se compreender a dinmica
operacional das agncias de inteligncia norte-americanas, depois de uma viso geral
sobre as vrias camadas do Intelink (captulo 2), vale destacar os captulos que lidam
mais diretamente com os problemas de segurana decorrentes da construo de
redes fechadas a partir de padres e protocolos abertos (captulos 3-5), bem como os
captulos que tratam das categorias de servios e ferramentas disponveis para os
usurios nas reas de pesquisa, trabalho colaborativo, traduo simultnea,
implementao de metadados, publicao eletrnica, comunicao e treinamento
(captulos 6-7).
93 A breve discusso desse ponto nessa seo 1.3 no faz jus sua importncia para o
estudo das atividades de inteligncia. A abordagem proposta baseia-se tambm aqui
em HERMAN (1996: 165-199). Um outro artigo importante para esclarecer a relao
entre a disciplina de contra-inteligncia e as reas de inteligncia externa (foreign
intelligence) e de infosec : JELEN, George F. The Defensive Disciplines of
Intelligence. In: International Journal of Intelligence and Counterintelligence. Vol. 5, #
04 (winter 1991-1992). Pginas 381-399. Para uma introduo sistemtica aos temas
de segurana nas redes de computador na rea de inteligncia, ver o livro j citado
de Frederick MARTIN (1999: 65-167).
94 Por segurana informacional (infosec) entenda-se algo bem mais limitado do que as
noes muito mais abrangentes de segurana nacional e segredo governamental,
as quais sero discutidas com o nvel de abstrao adequado no captulo 3 desse
trabalho. preciso ateno tambm para no confundir as operaes de segurana
informacional com a chamada rea de inteligncia de segurana (security
intelligence), tambm chamada de inteligncia domstica ou interna, a qual
dedicada obteno e anlise de informaes sobre as chamadas ameaas internas
segurana nacional. Cf. HERMAN (1996: 165-167).
95 Cf. JELEN (1992: 389-390).
96 Sobre a integrao das medidas regulares de INFOSEC/SCM no planejamento de
operaes defensivas de guerra informacional (IW), ver: ALBERTS (1996).
97 Para uma introduo literatura especializada sobre deception, ver: DANIEL, Donald
C. and HERBIG, Katherine L. [eds]. (1982). Strategic Military Deception. New York:
Pergamon Press, 1982. Referncias adicionais podem ser encontradas em SHULSKY
(1992:252-253n).

268
98 Um exemplo tpico dessa abordagem o captulo 5 (Spy vs. Spy), bastante completo e
instrutivo por sinal, do livro de SHULSKY (1992:111-144). No Brasil, utiliza-se
comumente o termo contra-inteligncia para designar a proteo ao conhecimento
ou a segurana orgnica das organizaes de inteligncia. Pelas razes
apresentadas nessa seo, creio que esse entendimento induz a uma perda de foco
no que consiste, afinal, o cerne das operaes de contra-inteligncia: neutralizar e
comprometer o ciclo de inteligncia de um adversrio naquelas operaes em que
somos o seu alvo. At que ponto seria recomendvel alocar todas as medidas de
SCM, CI e OPSEC sob um guarda-chuva organizacional chamado infosec eu ainda
no sei, mas at onde pude compreender das leituras realizadas isso impossvel em
funo das especificidades tcnicas e culturais, especialmente da rea de contra-
inteligncia stricto sensu.
99 Para um tratamento mais extenso do tema da contra-inteligncia na mesma direo
que Shulsky, ver os captulos 3 (Building and Rebuilding: Counterintelligence since
World War II) e 5 (Offensive Defense: Principles of Counterintelligence) do livro de:
GODSON, Roy. (1995). Dirty Tricks or Trump Cards: U.S. Counterintelligence and
Covert Action. Washington-D.C., Brasseys, 1995.
100 A analogia utilizada por Michael Herman (1996:180) para explicar essa dinmica
com a luta pelo comando do ar. Assim como uma fora erea precisa derrotar a fora
rea adversria para poder utilizar todo o seu poder ofensivo, a contra-inteligncia
precisa neutralizar os avies inimigos antes que eles decolem, ou ento deve derrot-
los no ar, como uma pr-condio para o estabelecimento do comando do ar.
101 Para uma exposio sinttica da formulao clausewitziana sobre a limitao concreta
da guerra e a lgica conceitual de subida aos extremos, ver o captulo 3 (Os
Fundadores do Pensamento Estratgico) do livro de PROENA Jr, DINIZ e RAZA
(1999: 54-90).
102 Alm dos romances de John Le Carr, muitos dos quais tematizam o mundo de
sombras morais dos oficiais de contra-inteligncia, a histria do sculo XX tem seu
quinho de exemplos reais, dentre os quais destacam-se os casos de Kim Philby (o
espio sovitico que chegou a ser o chefe da contra-inteligncia no SIS britnico no
final dos anos 1960) e Aldrich Ames (o espio sovitico que chegou a ser chefe da
seo sovitica da unidade de contra-inteligncia da CIA norte-americana nos anos
1980 e 1990). Cf. HULNICK, A. S. (1995). The Ames Case: How Could It Happen? .
In: International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 8 # 02 (summer
1995).
103 No caso dos Estados Unidos, a primeira referncia s covert actions na legislao
federal aparece apenas em 1974 (The Hughes-Ryan Amendment, Section 662 do
Foreign Assistance Act of 1962 as amended 22, U.S.C. 2242), no obstante o
crescimento das operaes encobertas da CIA no exterior desde 1947. Atualmente, as
operaes encobertas so reguladas pelo National Security Act of 1947 as amended,
bem como pelas diretrizes constantes na Executive Order 12.333 of 1981. A definio
sovitica de medidas ativas retirada de SHULTZ, Richard and GODSON, Roy.
(1984). Dezinformatzia: Active Measures in Soviet Strategy. McLean-VA, Pergamon-
Brasseys, 1984. Pgina 193. O termo britnico encontrado, por exemplo, em
GODSON, Roy & ROBERTSON, Kenneth G. [eds.]. (1987). British and American
Approaches to Intelligence. New York, St. Martin's, 1987. Pginas 37 e 46.
104 A maior parte das referncias sobre operaes encobertas refere-se s experincias
norte-americanas. Vrios livros importantes sobre poltica externa e/ou sobre

269
 inteligncia possuem um captulo sobre o tema: LOWENTHAL (2000:106-119),
SHULSKY (1992:83-109), HOLT (1995:135-167), JOHNSON (1996:60-88),
BERKOWITZ & GOODMAN (2000:124-146), ou ainda RICHELSON (1999: 349-373).
Para um tratamento mais extenso em termos de exemplos, mas bastante
comprometido com a defesa do valor das operaes encobertas, ver os captulos 2
(Steps and Missteps: Covert Action since 1945) e 4 (Handmaiden of Policy:
Principles of Covert Action) de GODSON, Roy. (1995). U.S. Counterintelligence and
Covert Action. Washington-D.C., Brasseys, 1995.
105 Para uma histria crtica e bastante completa das operaes encobertas dos Estados
Unidos at a dcada de 1980: PRADOS, John. (1996). Presidents Secrets Wars: CIA
and Pentagon Covert Operations from World War II through the Persian Gulf. Chicago,
Elephant Books, 1996. Para o caso francs, cf.: PORCH, Douglas. (1995). The French
Secret Services: From the Dreyfus Affair to the Gulf War. New York, Farrar, Straus &
Giroux Publishers. Sobre as operaes soviticas, ver: RICHELSON, Jeffrey T. (1986).
Sword and Shield: Soviet Intelligence and Security Apparatus. Cambridge, Ballinger,
1986. Tambm pode ser de algum interesse a descrio dos requerimentos
informacionais e diretrizes operacionais soviticos, realizada pelo historiador
britnico e o ex-espio do SIS no KGB, Oleg Gordievsky. Cf. ANDREW, C. &
GORDIEVSKY, O. (1990). KGB: the Inside Story of Foreign Operations from Lenin to
Gorbachev. London: Hodder and Stoughton, 1990.
106 Obviamente essa estimativa pode estar muito deflacionada. Afinal, tratam-se de
operaes encobertas, sobre as quais supostamente ningum deveria saber que
existem. Cf. HEDLEY, John Hollister. (1995). Checklist for the Future of Intelligence.
Washington-DC, Institute for the Study of Diplomacy at Georgetown University,
1995. [Occasional Paper].
107 Sobre o processo decisrio e os problemticos mecanismos de accountability das
operaes encobertas nos Estados Unidos, cf. HOLT (1995: 135-167).
108 Sobre o caso britnico, ver: ANDREW, Christopher. (1986). Her Majestys Secret
Service: The Making of the British Intelligence Community. New York, Viking, 1986.
109 Nos Estados Unidos, uma diretriz presidencial de 1995 (PDD-35) delimita quatro tipos
bsicos de operaes de inteligncia: 1) suporte a operaes militares (SMO), 2)
suporte s polticas pblicas, 3) suporte imposio da Lei (law enforcement
intelligence) e 4) contra-inteligncia (CI). Embora tal delimitao tenha sido funcional
para o governo norte-americano durante a racionalizao do processo oramentrio
promovida em 1996, do ponto de vista operacional ela excessivamente restritiva.
Por isso optei por descrever as expectativas tpicas dos usurios e no apenas as
dinmicas operacionais. Para a descrio das quatro operaes da PDD-35, cf.:
www.fas.org/irp/ops.
110 Telegrama interceptado durante a I Guerra Mundial pela organizao criptolgica da
marinha real britnica (Room 40), no qual a Alemanha propunha ao Mxico que
atacasse os Estados Unidos em troca da reconquista dos territrios perdidos na
guerra de 1844 caso a Alemanha vencesse a guerra. A revelao do contedo do
telegrama foi um dos fatos que levou os Estados Unidos a entrarem na guerra do
lado dos britnicos e franceses. Cf. RICHELSON (1995:43-46).
111 Sobre o impacto geral da inteligncia sobre a capacidade do Estado na guerra e na
paz, ver o captulo 8 (Intelligence and National Action) de HERMAN (1996: 137-
155).

270
112 O acrnimo OODA (Observ-Orient-Decide-Act) descreve uma sequncia de passos
fundamentais no ciclo da prxis. Tempo o elemento crtico na execuo de um ciclo
de observao-orientao-deciso-ao e, numa confrontao entre dois atores,
aquele que executa o ciclo OODA com maior agilidade tem uma vantagem evidente
sobre o oponente. A imagem utilizada por PROENA Jr. e DINIZ (1998:66n) para
ilustrar a importncia da agilidade com que cada lado reage mudana a de uma
luta de boxe, onde um dos contendores opera com um ciclo OODA longo, movendo-se
em cmara lenta, enquanto o outro opera com um ciclo OODA curto, movendo-se em
velocidade normal. A atividade de inteligncia decisiva para as etapas de
observao (visualizing) e orientao (situational awareness) do ciclo OODA, no
apenas no interior de cada ciclo mas tambm, em funo do aprendizado
organizacional permitido pela funo de inteligncia, na melhoria de desempenho do
ciclo ao longo do tempo. A melhoria do desempenho dos processos de tomada de
deciso a partir da capacidade de aprendizado gerada por sistemas e processos de
inteligncia um dos fatores de aumento da taxa de sobrevivncia das foras em
combate (survivability). Para uma avaliao das novas capacidades de visualizao
do campo de batalha surgidas desde a II Guerra Mundial, em sua relao com o
desiderato da dominncia sobre o ciclo OODA adevrsrio, cf.: McDONALD, John W.
(1997). Exploiting Battlespace Transparency: Operating Inside an Opponents
Decision Cycle. In: PFALTZGRAFF and SHULTZ (1997: 143-168).
113 Sobre inteligncia e performance das estruturas de comando e controle (C2), ver:
STARES, P. B. (1991). Command Performance: The Neglected Dimmension of European
Security. Washington-DC, Brookings Institution, 1991. Para uma discusso recente
sobre a formulao clausewitziana a respeito, ver: FERRIS, J. and HANDEL, Michael
I. (1995). Clausewitz, Intelligence, Uncertainty and the Art of Command. In:
Intelligence and National Security, vol. 10, # 01 (January 1995).
114 Para uma discusso detalhada sobre inteligncia e operaes militares em trs
guerras (Guerra Civil dos Estados Unidos, I Guerra Mundial e II Guerra Mundial), ver
os diversos ensaios do volume organizado por: HANDEL, Michael I. [editor]. (1990).
Intelligence and Military Operations. Great Britain, Frank Cass, 1990. Ver, em
especial, o longo ensaio introdutrio do prprio Handel (pginas 01-95).
115 Por isso: The technology challenge lies in building filters at all levels to sort massive
amounts of data by type, time, and spatial orientation to meet the critical requirements
of the commander. Only by limiting information requirements can commanders
approach becoming a unitary actor at lower levels and fully exploit the advantages of
faster decision cycles. McDONALD (1997:167).
116 KAHN, David. (1995). Toward a Theory of Intelligence. In: Military History Quarterly,
vol. 07 # 02, (winter 1995). Pginas 92-97. A sistematizao anterior da proposio
terica de Kahn foi feita por OTOOLE, George J. A. (1990). Kahns Law: A Universal
Principle of Intelligence?. In: International Journal of Intelligence and
Counterintelligence, vol. 04 # 01 (spring 1990). Pginas 39-46. O Toole baseia-se nas
concluses de um livro anterior de David Kahn, sobre os servios de inteligncia
alemes durante a II Guerra: KAHN, David (1978). Hitlers Spies. New York,
Macmillan, 1978.
117 Sim, creio que ainda hoje h um ncleo coercitivo nos Estados contemporneos que
garante os atributos centrais da soberania, sendo essa definida weberianamente
enquanto autoridade exclusiva sobre um territrio e uma populao; o fundamento
ltimo dessa autoridade repousa tanto sobre a legitimidade quanto sobre a posse

271
 concentrada de meios de fora (foras armadas e polcias) e o monoplio da
representao nacional no exterior (diplomacia). Os servios de inteligncia so
organizaes complementares para o exerccio dessa capacidade coercitiva. A
crescente complexidade do Estado moderno no autoriza a concluso despropositada
de Adam Przeworski, no de resto til Estado e Economia no Capitalismo (1995), onde
o autor afirma que o Estado um sistema complexo sem um centro fixo de coeso e
cita uma afirmao ainda mais tola de Philippe Schmitter, segundo a qual o Estado
capitalista contemporneo constituiria um complexo amorfo de rgos
governamentais com fronteiras muito mal definidas, desempenhando uma grande
variedade de funes no muito diferenciadas. Cf. PRZEWORSKI (1995: 86). O
Estado no o centro da sociedade como pretende a literatura estatista criticada
corretamente, dentre outros, por Charles Tilly (1992) e por Adam Przeworski (1990),
mas disso no segue que esse sistema complexo no tenha um centro coesionador,
um ncleo duro econmico e militar. Obviamente o Estado no apenas isso, como
alis se pode verificar lendo o artigo de: THOMSON, Janice E. (1995). State
Sovereignty in International Relations: Bridging the Gap Between Theory and
Empirical Research. In: International Studies Quarterly (1995) # 39, pp. 213-233.
118 Para uma abordagem das instituies como variveis independentes ou dependentes,
ver os captulos sobre o Novo Institucionalismo em: GOODIN, Robert E. and
KLINGEMANN, Hans-Dieter. (1996). A New Handbook of Political Science. Oxford-UK,
Oxford University Press, 2000. Para uma discusso clssica sobre informaes e
expertise como recursos diferenciais que os burocratas tm para influenciar a
poltica, cf.: WEBER, Max. (1918). Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada.
Petrpolis, Vozes, 1993. Ver principalmente os captulos II (Domnio dos Burocratas
e Liderana Poltica) e IV (A Direo Burocrtica na Poltica Externa).
119 A distino entre organizaes e instituies fonte de confuso e polmica na
literatura especializada. Alguns autores preferem simplesmente deixar que o leitor
escolha um entendimento tcito qualquer do que sejam instituies, o que impede
qualquer operacionalizao conceitual e testes heursticos. Esta foi a posio adotada
por Fernando Limongi em conhecida resenha publicada h alguns anos: LIMONGI,
Fernando (1994). O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos: A literatura
norte-americana recente. In: BIB Boletim de Informao Bibliogrfica em Cincias
Sociais. Nmero 37, 10 semestre 1994, pp. 03-38. Prefiro, para ser consistente com o
ponto de partida adotado na Introduo, considerar como instituies simplesmente
aquelas organizaes e/ou procedimentos formais e informais que adquiriram valor
e estabilidade para os atores envolvidos nas interaes. Cf. HUNTINGTON (1968:25-
36) e GOODIN (1996:21).
Devo registrar, porm, a formulao influente de Douglass North sobre o tema. Para
North, em Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990), as
organizaes seriam os jogadores, enquanto as instituies seriam as regras do jogo
(formais e informais). A explicao da mudana institucional seria obtida
observando-se a interao ao longo do tempo entre escolhas organizacionais e
diferentes conjuntos de constrangimentos institucionais. Vale aqui uma citao
extensa desse autor: Institutions are the rules of the game in a society or, more
formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction. (). In
the jargon of the economist, institutions define and limit the set of choices of
individuals. (...) Like institutions, organizations provide a structure to human
interaction. Indeed when we examine the costs that arise as a consequence of the
institutional framework we see they are a result not only of that framework, but also of
the organizations that have developed in consequence of that framework. Conceptually,
what must be clearly differentiated are the rules from the players. (...) Organizations

272
 include political bodies (political parties, the Senate, a city council, a regulatory
agency), economic bodies (firms, trade unions, family farms, cooperatives), social
bodies (churches, clubs, athletic associations), and educational bodies (schools,
universities, vocational training centers). They are groups of individuals bound by some
common purpose to achieve objectives. Modeling organizations is analyzing governance
structures, skills, and how learning by doing will determine the organizations success
over time. Both what organizations come into existence and how they evolve are
fundamentally influenced by the institutional framework. In turn they influence how
the institutional framework evolves. NORTH (1990:03-05).
Por outro lado, em Peas e Engrenagens das Cincias Sociais (1989), Jon Elster
prope uma distino entre instituies e normas sociais que poderia ser
complementar a de North: Para esse propsito, uma instituio pode ser definida
como um mecanismo de imposio de regras. As regras governam o comportamento de
um grupo bem definido de pessoas, por meio de sanes externas, informais, e com
regras internalizadas. Um policial pode multar-me se eu jogar lixo no parque. Se no
houver policial nas imediaes, outras pessoas podem olhar-me ferozmente. Se no
houver outras pessoas nas imediaes, minha prpria conscincia pode ser
impedimento suficiente. As instituies podem ser privadas ou pblicas, dependendo
da natureza das sanes ELSTER (1994:174). diferena das vertentes histricas e
sociolgicas de anlise das instituies, a posio de Jon Elster radicalmente
individualista do ponto de vista metodolgico: Estive dizendo que as instituies
fazem ou pretendem isso ou aquilo, mas falando estritamente, isso bobagem.
Apenas indivduos podem agir e pretender. Se pensarmos em instituies como
indivduos em grande escala e esquecermos que as instituies so compostas de
indivduos com interesses divergentes, podemos ficar irremediavelmente perdidos. As
noes, particularmente, de vontade popular, o interesse nacional e o planejamento
social devem sua existncia a essa confuso ELSTER (1994:182). Esse um alerta
que deve ser levado em conta para que se evite a reificao dos objetos de pesquisa,
embora tambm seja necessrio salientar que organizaes como partidos, Estados e,
no caso em tela, servios de inteligncia, so atores coletivos irredutveis mera
soma de suas partes individuais.
Para uma reavaliao do tema no contexto da Sociologia, ver PRATES, Antnio
Augusto (2000). Organizao e Instituio no Novo Institucionalismo. In: Teoria &
Sociedade, # 05, junho de 2000, pginas 123-146. Para uma crtica sociolgica da
ambigidade moral envolvida na distino entre normas, instituies e
organizaes, ver: PERROW, Charles (1972). Complex Organizations: A Critical Essay.
San Francisco-CA, McGraw-Hill, 1986. 3a edio, pginas 157-177.
120 Para uma reviso da agenda de pesquisa sobre os atributos da soberania, ver:
THOMSON (1995: 213-233). Sobre o papel da coero e da informao na formao
dos Estados nacionais, ver: GIDDENS, Anthony. (1987). The Nation-State and
Violence. Berkeley and Los Angeles, University of California Press, 1987. Na verdade,
a literatura relevante sobre o Estado imensurvel, mas vale mencionar alguns
outros trabalhos que oferecem slidos pontos de partida. Sobre a evoluo do Estado
moderno, ver: STRAYER, Joseph (1970). On the Medieval Origins of the Modern State.
Princeton-NJ, Princeton University Press, 1970. E tambm: POGGI, Gianfranco.
(1978). A Evoluo do Estado Moderno: Uma Introduo Sociolgica. Rio de Janeiro,
Zahar, 1981. Para a relao entre capitalismo e sistema de Estados a partir do
conceito de ciclos sistmicos de acumulao, ver: ARRIGHI, Giovanni. (1994). O
Longo Sculo XX: Dinheiro, Poder e as Origens de Nosso Tempo. So Paulo, Unesp,
1996. Para uma exposio didtica de teorias sobre o Estado contemporneo, ver:
DUNLEAVY, Patrick & OLEARY, Brendam. (1987). Theories of the State: The Politics

273
 of Liberal Democracies. London, MacMillan Press, 1987. Para um balano das teorias
marxistas do Estado, ver: JESSOP, B. (1990). State Theory: Putting Capitalist States
in their Place. Cambridge, Polity Press, 1990. Finalmente, vale confrontar ainda a
reviso crtica das teorias do Estado feita por: PRZEWORSKI, Adam. (1990). Estado &
Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro, Relume-Dumar, 1995.
121 O trabalho mais recente de Tilly mantm a nfase explicativa centrada no Estado no
que diz respeito direo da causalidade, mas se fortalece analiticamente ao
reintegrar de forma mais sistemtica no modelo a dinmica internacional, a
economia e os resultados contingentes de conflitos sociais. Ver: TILLY, Charles
(1992). Coero, Capital e Estados Europeus: 990-1992. So Paulo, EdUSP, 1996.
Verses anteriores menos desenvolvidas do modelo encontram-se em: TILLY, Charles
(1985). War Making and State Making as Organized Crime. In: EVANS, Peter B.,
RUESCHEMEYER, Dietrich & SKOCPOL, Theda [orgs.]. (1985). Bringing the State
Back In. Cambridge-UK, Cambridge University Press, 1985. Pages 169-191. Ver
ainda o trabalho anterior j mencionado: TILLY (1975:601-638). Para um
contraponto crtico abordagem recente de Charles Tilly, ver: SPRUYT, Hendrik
(1996). The Sovereign State and Its Competitors. 2 edio. Princeton-NJ, Princeton
University Press, 1996.
122 Ao cabo, o argumento de Tilly tambm tautolgico, no obstante sua tentativa
explcita de evitar isso atravs de uma explicao de tipo gentico-estratgico:
sabemos que o Estado capitalista foi mais adaptativo e poderoso porque ele venceu
os modelos concorrentes, e ele venceu os modelos de intensa coero porque foi
mais adaptativo e fundamentou-se em coalizes sociais mais poderosas. Para uma
explicao macro-histrica sobre a dupla dinmica formativa do mundo moderno
(sistema de Estados e modo de produo capitalista), ver ARRIGHI (1994).
123 Robert Goodin (1996) menciona uma variante diferente de explicao evolutiva sobre
a gnese e desenvolvimento de instituies. Alm dos mecanismos de seleo, ele usa
a idia hegeliana de contradio dialtica como um mecanismo que fora por si
mesmo, independente da vontade dos atores, a evoluo. Segundo o autor, a tenso
entre uma Constituio que proclama os homens livres e iguais nos Estados Unidos
e a instituio da escravido, por exemplo, geraria inevitavelmente um momentum
prprio de resoluo da contradio, no caso, a Guerra Civil. Na situao aqui
analisada dos servios de inteligncia, a tenso entre agilidade e transparncia
levaria, dependendo da profundidade da contradio entre os dois valores, a uma
resoluo sinttica pela negao e destruio de um dos dois termos. Para uma
crtica dessa linha de raciocnio ver, alm do prprio Goodin que adota a perspectiva
intencional/acional como central para uma teoria do desenho institucional, o texto
de: PETTIT, Philip (1996).Institutional Design and Rational Choice. In: GOODIN,
Robert E. [ed.]. (1996). The Theory of Institutional Design. Cambridge-UK, Cambridge
University Press, 1996. Pages 54-89.
124 Como se concebe a origem das instituies um dos critrios utilizados para se
distinguir as abordagens histrico-sociolgicas da vertente da escolha racional
(rational choice) no chamado novo-institucionalismo. Esse critrio complementar
quele que postula o carter endgeno ou exgeno (em relao s interaes
polticas...) da formao das preferncias dos atores. O que o caso dos servios de
inteligncia na Europa moderna parece implicar que ambos os critrios so falhos
(assim como a prpria separao entre explicao sociolgica e econmica...), na
medida em que tais servios responderiam a imperativos estratgicos e a regras de
adequao ao mesmo tempo. Isso refora os argumentos de Elinor Ostrom sobre o
carter complementar dos dois tipos de explicao. Ver: OSTROM, Elinor (1991).

274
 Rational Choice Theory and Institutional Analysis: Toward Complementarity. In:
American Political Science Review, volume 85 # 01, March 1991, pages 237-243. Ver
tambm: OSTROM, Elinor. (1990). Governing the Commons: The Evolution of
Institutions for Collective Action. New York, Cambridge University Press, 1990. A
distino entre as trs (ou quatro) vertentes diferentes do novo-institucionalismo
feita precariamente por: HALL, Peter and TAYLOR, Rosemary (1996). Political
Science and the Three Institutionalisms. Mimeo. [editado posteriormente em Political
Studies]. Ver tambm: STEINMO, Sven and THELEN, Kathleen and LONGSTRETH,
Frank [eds.]. (1992). Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative
Analysis. Cambridge-UK, Cambridge University Press, 1992. Sobre as origens do
rational choice institutionalism nos estudos legislativos, ver o artigo j mencionado de
LIMONGI (1994). Um comentrio bastante sensato sobre as tendncias analticas
recentes nos estudos legislativos oferecido no primeiro captulo da tese de: MELO,
Carlos Ranulfo Flix (1999). Retirando as Cadeiras do Lugar: Migrao Partidria na
Cmara dos Deputados (1985-1998). Tese de Doutorado defendida na UFMG em
1999. Sobre o novo institucionalismo sociolgico, ver: MARCH, James G. and
OLSEN, Johan P. (1984). The New Institutionalism: Organizational Factors in
Political Life. In: American Political Science Review, volume 78 # 03, 1984, pages
734-749. Um desdobramento posterior desse artigo seminal feito em: MARCH,
James G. and OLSEN, Johan P. (1989). Rediscovering Institutions: The Organizational
Basis of Politics. New York-NY, Free Press, 1989. Ver ainda: POWELL, Walter W. &
DiMAGGIO, Paul J. [eds.]. (1991). The New Institucionalism in Organizational
Analysis. Chicago, The University of Chicago Press, 1991. Nesse volume,
particularmente til para a modelagem de estudos sobre surgimento e transformao
de instituies o artigo de: BRINT, Steven and KARABEL, Jerome. (1991).
Institutional Origins and Transformations: The Case of American Community
Colleges. In: Op. Cit. Pp. 337-360.
125 A nfase no papel exclusivamente informacional dos servios de inteligncia aparece
tambm na Cincia Poltica de corte funcionalista. Para ALMOND & POWELL (1966),
o conhecimento e a informao permeiam todas as capacidades [capabilities] dos
sistemas polticos, tais como a capacidade extrativa, a regulativa e a distributiva,
alm de estarem no centro de duas delas, a capacidade simblica e a capacidade de
resposta aos inputs do sistema. Tambm desde uma perspectiva ciberntica como a
de Karl Deutsch em The Nerves of Government (1966), seria a qualidade da
informao que circula atravs dos canais de comunicaes que responderia pela
coeso social e, em ltima anlise, pela possiblidade de congruncia entre comandos
e aes executadas: If politics requires a machinery of enforcement, and a set of
habits of compliance, then politics is impossible without a flow of information to those
who are expected to comply with the commands DEUTSCH (1966:157). Alis,
justamente devido a essa ubiqidade da informao na sociedade e no Estado, creio
que mais produtivo e analiticamente mais relevante estudar fluxos informacionais e
organizaes claramente delimitados, como o caso da atividade de inteligncia por
exemplo, do que pretender falar de sociedades informacionais ou de era da
informao, que so expresses vazias de significado sociolgico preciso.
126 Essa a viso, por exemplo, de Norberto Bobbio: no por acaso, a poltica dos arcana
imperii caminhou simultaneamente com as teorias da razo de Estado, isto , com as
teorias segundo as quais lcito ao Estado o que no lcito aos cidados privados,
ficando o Estado portanto obrigado a agir em segredo para no provocar escndalo
(...). Diferentemente da relao entre democracia e poder oligrquico, a respeito da qual
a literatura riqussima, o tema do poder invisvel foi at agora pouqussimo
explorado. BOBBIO (1986:28-30). Embora o ponto de Bobbio seja normativo, a

275
 suposio de base em sua crtica que o governo invisvel seria algo herdado
historicamente e no uma construo contempornea dos prprios regimes e atores
polticos liberais-democrticos.
127 A descrio da variao espao-temporal do crescimento institucional uma
dimenso importante dos estudos sobre desempenho institucional, como destaca
Robert Putnam no captulo introdutrio de seu impressionante livro Comunidade e
Democracia: A Experincia da Itlia Moderna (1993). Segundo o autor: Nossa
anlise da evoluo dos governos regionais em seus dois primeiros decnios inclui uma
comparao antes e depois que nos ajuda a avaliar o impacto da reforma
institucional. Como a instituio e suas lideranas foram aprendendo e se daptando
com o passar do tempo - a biologia desenvolvimentista, por assim dizer, do
crescimento institucional - tema que se inclui em nossa pesquisa. PUTNAM (1996:
26).
128 Esse primeiro exerccio toma o roteiro de HERMAN (1996:02-35) e procura ampliar o
uso de fontes bibliogrficas que sustentem o argumento, mas ainda nitidamente
insuficiente, pois comparaes internacionais sistemticas precisariam estar
baseadas em dados agregados e fontes arquivsticas para dar conseqncia ao
programa de pesquisa descrito no texto j citado de HASTED (1991:55-72). Um
exemplo do que deve ser feito em termos empricos o trabalho excelente em que
David Bayley compara a emergncia dos sistemas nacionais de polcia na Europa e
tenta explicar os atributos dos sistemas policiais a partir da estrutura dos Estados,
escrito h mais de vinte cinco anos: BAYLEY, David H. (1975). The Police and
Political Development in Europe. In: TILLY, Charles. [editor]. (1975). The Formation
of National States in Western Europe. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1975.
Pginas 328-379. Muitas das concluses de David Bayley aplicam-se tambm para o
estgio atual da pesquisa sobre servios de inteligncia.
129 Sobre a evoluo das instituies diplomticas modernas e sua relao com a
espionagem, dois trabalhos principais so citados por HERMAN (1996:03). Para uma
histria mais convencional sobre as razes da atividade de inteligncia na diplomacia
secreta praticada pelos soberanos modernos, ver: THOMPSON, James W. and
PADOVER, Saul K. (1965). Secret Diplomacy, Espionage and Cryptography: 1500-
1815. New York, Ungar Publisher, 1965. Um trabalho mais recente, sobre o
significado moderno do termo inteligncia na experincia diplomtica britnica e
francesa a partir do sculo XVI, ver: DERIAN, J. Der (1992). Antidiplomacy: Spies,
Terror, Speed and War. Oxford, Blackwell, 1992. Embora tenha elementos
interessantes aqui e ali, de modo geral o trabalho de Der Derian perde-se num cipoal
de anlises ps-estruturalistas sobre a intertextualidade dos termos inteligncia e
anti-diplomacia, ou sobre o poder discursivo de uma concepo cronopoltica e
tecno-estratgica da guerra. Para quem se interessar por uma aplicao da
aparelhagem discursiva do ps-estruturalismo discusso sobre teoria da atividade
de inteligncia e vigilncia, ver do mesmo autor: DERIAN, James Der. (1993). Anti-
Diplomacy, Intelligence Theory and Surveillance Practice. In: Intelligence and
National Security. Volume 8, # 3, July 1993. Pages 29-51.
130 A predominncia de uma abordagem histrica nos trabalhos britnicos sobre
inteligncia favorece que se use a Inglaterra como exemplo nessa seo. Sobre as
diferentes nfases e os respectivos problemas nos estudos sobre inteligncia nos
Estados Unidos e na Gr-Bretanha, ver: GODSON, Roy & ROBERTSON, Kenneth G.
[eds.]. (1987). British and American Approaches to Intelligence. New York, St. Martin's,
1987. Sobre a origem, evoluo e configurao atual do sistema britnico de

276
 inteligncia, ver: GODSON, Roy [ed.] (1988). Comparing Foreign Intelligence: the U.S.,
the USSR, the U. K. & the Third World. London, Pergamon-Brassey's, 1988. Ver
tambm os captulos sobre Inglaterra em: RICHELSON, Jeffrey T. (1988). Foreign
Intelligence Organizations. Cambridge-MA, Ballinger Publishing Company, 1988. Bem
como em: RICHELSON, Jeffrey T. & BALL, D. (1985). The Ties that Bind: Intelligence
Cooperation between the UKUSA Countries. Boston, Allen & Unwin, 1985. Para a
experincia da inteligncia britnica na II Guerra, ver: HINSLEY, F.H. (1993). British
Intelligence in the Second World War: [Abridged Edition]. London, HMSO, 1993. O
prprio livro de HERMAN (1996) traz referncias importantes embora dispersas. Cf.
ainda os verbetes sobre Inglaterra e agncias britnicas em POLMAR & ALLEN (1997:
181-191).
131 Sobre a gnese da esfera pblica burguesa e a posterior transformao da funo
poltica da esfera pblica e do princpio da publicidade, ver: HABERMAS, Jrgen
(1962). The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category
of Burgeois Society. Cambridge-MA, MIT Press, 1994. Pginas 17-26 e 181-211.
Sobre a distino pblico/secreto, um comentrio adicional pode ser encontrado em:
BOBBIO, Norberto (1989). Pblico/Privado. In: Enciclopdia Einaudi, volume 14
[Estado-Guerra]. Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1989. Pginas 176-
190.
132 A atividade de decifrao to antiga quanto o uso da escrita para a comunicao de
mensagens importantes e o uso de cdigos secretos para sua redao. Segundo
David KAHN (1996:93), o manual de criptologia mais antigo preservado at hoje um
trabalho rabe do sculo IX, descoberto em 1992. At ento, acreditava-se que o
documento criptolgico mais antigo fosse um outro manual rabe, escrito em 1492.
O que o Estado europeu moderno talvez tenha introduzido originalmente foi a
organizao de servios especializados para esse fim, mas a pequena escala das black
chambers europias dos sculos XVI a XIX poderia perfeitamente ser equivalente ou
at menor do que organizaes semelhantes existentes na China ou nos Califados
rabes. Cf. KAHN, David. (1967). The Codebreakers: The Comprehensive History of
Secret Communication from the Ancient Times to the Internet. New York, Scribner,
1996. [new edition revised and updated].
133 Ver o captulo 3 (As Finanas, a Geografia e a Vitria nas Guerras: 1660-1815) do
livro de: KENNEDY, Paul. (1987). Ascenso e Queda das Grandes Potncias. Rio de
Janeiro, Campus, 1989. Pginas 79-140.
134 Cf. YOUNG, Robert J. (1986). French Military Intelligence and Nazi Germany, 1938-
1939. In: MAY, Ernest R. (1984) [ed.]. Knowing Ones Enemies: Intelligence
Assessments before the Two World Wars. Princeton-NJ, Princeton University Press,
1984. Pp. 273-274.
135 Na Gr-Bretanha, o Intelligence Services Act of 1994 subordinou administrativamente
o SIS e o GCHQ, as duas agncias de coleta de inteligncia externa, ao ministrio das
relaes exteriores, o Foreign and Commonwealth Office (FCO). A subordinao direta
dos rgos de inteligncia externa aos responsveis pela tomada de decises e
implementao de polticas externas reflete a prtica britnica de envolver os oficiais
de inteligncia e os policymakers no processo de preparao de assessments, o que
no contexto norte-americano considerado um antema, por implicar risco de
politizao e enviesamento (bias) das anlises. Para uma comparao direta entre as
prticas britnicas e norte-americanas de produo de anlises em inteligncia, ver:
HERMAN, Michael. (1994). Assessment Machinery: British and American Models.
Paper delivered at the Conference on Intelligence Analysis and Assessment: The

277
 Producer and Policymaker Relationship in a Changing World. Canada, CASIS, October
1994. Para uma utilizao dessa varivel (grau de envolvimento da inteligncia no
proceso de produo de polticas) num modelo comparativo mais amplo, ver o
captulo 5 (The Distinctiveness of American Intelligence) de: JOHNSON, Loch.
(1996). Secret Agencies: U.S. Intelligence in a Hostile World. Binghamton-NY, Yale
University Press, 1996. Pginas 119-145.
136 O servio de inteligncia exterior (humint) mais efetivo do sculo XX foi o Primeiro
Diretrio do KGB sovitico. O servio mais eficiente foi o da Alemanha Oriental, o
Hauptverwaltung Aufklrung (HVA). Ambos eram parte de organizaes muito
maiores, fundamentalmente voltadas inteligncia de segurana e ao policiamento
poltico interno (caso dos diretrios de segurana do KGB e, no caso da Alemanha
Oriental, da STASI). Sobre a insero especfica do HVA e da STASI no Ministrio da
Segurana do Estado da RDA, ver a autobiografia de Marcus Wolf, ex-diretor do
servio de inteligncia exterior da Alemanha Oriental: WOLF, Marcus e McELVOY,
Anne. (1997). O Homem sem Rosto. Rio de Janeiro, Record, 1997. Sobre as
organizaes de segurana e de inteligncia da Unio Sovitica, ver RICHELSON,
Jeffrey T. (1986). Sword and Shield: Soviet Intelligence and Security Apparatus.
Cambridge-UK, Ballinger, 1986. E tambm: PARRISH, Michael (1991). Soviet Security
and Intelligence Organizations (1917-1990): A Biographical Dictionary and Review of
Literature in English. Westport-CT, Meckler Corp., 1991. Sobre as organizaes de
inteligncia e segurana da Rssia aps o colapso do regime sovitico em 1991, ver:
GALEOTTI, Mark. (1995). The Kremlins Agenda. London, Jane's Intelligence Review
Press, 1995. E ainda: KNIGHT, Amy. (1996). Spies Without Cloaks: The KGBs
Successors. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1996.
137 H vrias referncias espionagem nos cinco livros de Moiss do Velho Testamento,
que os judeus chamam de Torah, especialmente em Nmeros, captulo 13, onde
Deus ordena a Moiss que envie espies terra de Cana, sendo cada um deles de
uma das tribos de Israel, cujas funes os tornam ento prncipes. A outra referncia
direta no livro de Josu, captulo 02, em que Josu envia dois espies para fazer o
reconhecimento avanado de Jeric. A estadia dos espies de Josu na casa da
prostituta Raabe, tal como aparece na Bblia, provavelmente foi a origem do
tratamento bastante comum da espionagem como a segunda profisso mais antiga
do mundo. Alm da Bblia, confrontar o verbete biblical spies em POLMAR & ALLEN
(1997: 65-66).
138 No ltimo captulo (XIII) do Ping-fa, Sun Tzu destaca o papel dos diferentes tipos de
espies para o conhecimento avanado dos planos do inimigo, das dificuldades do
terreno, das movimentaes e do estado de esprito das tropas. O que possibilita ao
soberano inteligente e ao bom general atacar, vencer e conquistar coisas alm do
alcance dos homens comuns a previso. Ora, essa previso no pode ser extrada da
coragem, nem tambm por induo decorrente da experincia, nem por qualquer
clculo realizado. O conhecimento das disposies do inimigo s pode ser conseguido
de outros homens. In: SUN TZU. A Arte da Guerra. Rio de Janeiro, Record, 1985.
Quinta edio.
139 Cf. CREVELD, Martin Van. (1985). Command in War. Cambridge-MA, Harvard
University Press, 1985. Captulo 2, pginas 17-57.
140 Para uma anlise bastante crtica sobre o significado da expresso Revoluo nos
Assuntos Militares (RMA), ver o captulo final de PROENA Jr, D. & DINIZ, E. &
RAZA, S.G. (1999). Guia de Estudos de Estratgia. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1999.
Cf. tambm VICKERS, Michael J. (1997). The Revolution in Military Affairs and

278
 Military Capabilities. In: PFALTZGRAFF, Robert L. Jr. & SHULTZ, Richard H. Jr.
(1997). War in Information Age: New Challenges for U.S. Security.
Washington/London, Brassey's. Sobre a RMA ocorrida com as guerras napolenicas,
ver o j citado CREVELD (1985: 58-102). Cf. tambm o captulo 6 (tactical and
strategical transformation in the Era of the French Revolution and Napoleon: 1791-
1815) do livro de JONES, Archer (1987). The art of war in the western world. Oxford-
UK, Oxford University Press, 1987. Pginas 320-386. Sobre inteligncia e RMA nos
dias de hoje, ver: FITZSIMONDS, James R. (1995). Intelligence and The Revolution
in Military Affairs. In: GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S.
Intelligence at the Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brasseys, 1995.
Pginas 265-287.
141 Cf. COAKLEY, Thomas P. [editor]. (1991). C3I: Issues of Command and Control.
Washington-DC, NDU Press, 1991. Ver tambm, para aspectos mais tcnicos do
problema: BOYES, Jon L. [editor]. (1985). Issues in C3I Program Management:
Requirements, Systems and Operations. Washington-DC, AFCEA Press, 1985.
142 Isso no quer dizer que a espionagem militar no fosse uma prioridade dos novos
servios. Casos como o do coronel Redl (espio russo na ustria) e do Baro Schluga
(espio alemo em Paris), logo antes da I Guerra Mundial, servem de lembrete contra
simplificaes acerca da natureza da inteligncia militar. Alm disso, o uso de redes
extensas de fontes humanas para monitorar a mobilizao e as linhas de
comunicao e abastecimento nos territrios ocupados (low level assets) tambm
indica que no se tratava simplesmente de escolher entre fontes ostensivas e
espionagem. Cf. RICHELSON, Jeffrey. (1995). A Century of Spies: Intelligence in the
Twentieth Century. Oxford-UK, Oxford University Press. 1995.
143 Cf. HERMAN (1996:16-19).
144 Para um relato histrico sobre os usos da inteligncia na I Guerra Mundial, ver:
RICHELSON (1995:18-46). Para os problemas de avaliao (assessment) e as
percepes de ameaa, ver MAY (1984:13-233).
145 Um comentrio sobre Pearl Harbor, breve mas atualizado do ponto de vista
historiogrfico, pode ser encontrado em RICHELSON (1995: 115-123). O tratamento
analtico mais interessante sobre o episdio foi feito por WOHLSTETTER, Roberta.
(1962). Pearl Harbor: Warning and Decision. Stanford-CA, Stanford University Press,
1962.
146 A traduo mais adequada para joint seria conjunto, mas como no jargo militar
brasileiro o termo conjunto indica uma articulao fraca (cooperativa) entre as
foras, fazendo com que o prprio estado-maior conjunto no unifique o comando
das foras singulares em operaes militares, preferi adotar aqui o termo integrado
(seguido da expresso internacional original entre parnteses). Para uma justificativa
adicional dessa prtica, ver: PROENA Jr, Domcio. & DINIZ, Eugnio. (1998).
Poltica de Defesa no Brasil: uma anlise crtica. Braslia, Ed. UnB, 1998. Pginas 77-
79 (nota 6).
147 Pases como a Costa Rica, que no tm foras armadas, poderiam ser uma exceo,
mas isso dependeria de uma anlise das capacidades de inteligncia presentes em
sua diplomacia, foras constabulares e polcia nacional. De todo modo, o problema
da componente militar dos sistemas nacionais de inteligncia me parece mais afeito
aos Estados mais poderosos do sistema internacional, incluindo potncias regionais
e pases relevantes em diferentes complexos de segurana. Cf. BUZAN, Barry and

279
 WVER, Ole and WILDE, Jaap de. (1998). Security: A New Framework for Analysis.
Boulder-CO, Lynne Rienner Publishers, 1998.
148 Para uma descrio detalhada das organizaes militares de inteligncia norte-
americanas, ver: RICHELSON, Jeffrey T. (1985). The U.S. Intelligence Community.
Cambridge-MA, Ballinger Publishing Co., 1999. Quarta edio revisada e ampliada.
Pginas 55-129.
149 DANDEKER, C. (1990). Surveillance, Power and Modernity: Bureaucracy and Discipline
from 1700 to the Present Day. Cambridge-UK, Polity Press, 1990. Pginas 119-133.
Ver tambm GOLDSTEIN, R. J. (1983). Political Repression in Nineteenth-Century
Europe. London, Croom Helm, 1983.
150 Na Frana, o policiamento organizado sob controle das autoridades centrais remonta
segunda metade do sculo XVII. Segundo BAYLEY (1975: 343-345), a coleta de
informaes de segurana foi instituda j durante a Revoluo Francesa, mas
adquiriu uma expresso organizacional mais definida depois do 18 de Brumrio.
Para Charles Tilly: Durante os anos iniciais da Revoluo, as foras de polcia do
Antigo Regime se dissolveram de forma geral quando os comits populares, os guardas
nacionais e os tribunais revolucionrios assumiram suas atividades quotidianas.
Todavia, com o Diretrio, o Estado concentrou a fiscalizao e apreenso numa
organizao isolada e centralizada. Fouch de Nantes tornou-se ministro da polcia em
VII/1799 e, da por diante, passou a existir um ministrio cujos poderes se estenderam
a toda a Frana e aos territrios conquistados. Na poca de Fouch, a Frana havia se
transformado num dos pases mais policiados do mundo. TILLY (1996: 174).
151 Cf. ANDREW, Christopher. (1986). France and the German Menace. In: MAY, Ernest
R. (1986) [ed.]. Knowing Ones Enemies: Intelligence Assessments before the Two
World Wars. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1986. Ver tambm: FISCHER,
Ben B. (1997). OKHRANA: The Paris Operations of the Russian Imperial Police.
Unclassified Monography from the Center for the Study of Intelligence at CIA.
Disponvel em: http://www.cia.gov/csi/monograph.
152 No caso dos Estados Unidos, por exemplo, at o final da II Guerra Mundial o FBI
controlava as operaes de inteligncia na Amrica Latina. Mesmo aps o final da
Guerra Fria, h considervel presso para a atuao internacional do rgo em
temas como terrorismo, proliferao de armas de destruio massiva, crime
organizado, lavagem de dinheiro, crimes eletrnicos e trfico de drogas. Em todas
essas reas h disputas jurisdicionais com a CIA, a DEA, o SECRET SERVICE e o
INR. Para uma primeira avaliao das operaes do FBI no exterior, ver: HOLT, Pat
M. (1995). Secret Intelligence and Public Policy: A Dilemma of Democracy. Washington-
DC, Congressional Quarterly Press, 1995. Pages 20-37.
153 Em nenhuma dessas atividades fcil delimitar a jurisdio das polcias e dos
servios de inteligncia. As culturas organizacionais, os mandatos legais e os
objetivos da coleta e anlise de informaes so muito diferentes nesses dois tipos de
organizaes estatais. Mesmo levando-se em conta que uma das matrizes
organizacionais dos servios de inteligncia contemporneos foi o policiamento
poltico voltado para a represso dos dissidentes, h pelo menos duas linhas de
separao entre polcia e inteligncia que tem sido persistentes ao longo do tempo e
em diferentes contextos nacionais: a) Tipicamente, enquanto as investigaes
criminais buscam elucidar a autoria de crimes e contravenes penais especficas, os
alvos dos servios de inteligncia so atores e fenmenos mais abrangentes, os quais
precisam ser conhecidos para que polticas pblicas mais eficazes possam ser

280
desenhadas. O produto final de uma investigao criminal a instruo de um
processo judicial, enquanto o produto de uma operao de inteligncia um relatrio
sobre o conhecimento adquirido. b) Grosso modo, polcia cuida de problemas
internos do pas, enquanto inteligncia est mais voltadas para o exterior.
Nos Estados Unidos, o National Security Act of 1947 as amended prev, na seo
que trata das atribuies do DCI, que as responsabilidades da CIA (uma organizao
diretamente subordinada ao DCI) envolvem a coleta de inteligncia de fontes
humanas e atravs de outros meios, com a exceo de que a CIA no deve exercer
quaisquer funes de polcia, de intimao judicial, de imposio da lei ou de
segurana interna (... the Agency shall have no police, subpoena, or law enforcement
or internal security functions;). Cf, U.S. GOVERNMENT (1998). Section 103 (d) (3)
[50 U.S. Code 403-1], National Security Act of 1947. In: Compilation of Intelligence
Laws and Related Laws and Executive Orders of Interest to the National Intelligence
Community. Washington-D.C., GPO, 1998. Pgina 14. Essa restrio legal foi
justificada pelos legisladores norte-americanos do imediato ps-II Guerra como sendo
necessria para evitar que a CIA se transformasse numa espcie de Gestapo nas
mos de presidentes inescrupulosos. Mas ela tambm refletia o lobby do FBI contra o
que era considerado uma violao de sua jurisdio. Afinal, desde pelo menos 1919 a
polcia federal norte-americana tambm tinha uma diviso especializada em
inteligncia de segurana (security intelligence) contra a espionagem internacional, a
sabotagem, a subverso comunista e, mais tarde, voltada para a obteno e anlise
de informaes sobre o crime organizado, terrorismo internacional e domstico, alm
de organizaes clandestinas utilizando violncia politicamente motivada (PMV). Na
prtica, nem a CIA acatou 100% a prescrio legal de no se envolver em operaes
de inteligncia domstica, nem o FBI absteve-se 100% de ir ao estrangeiro e montar
suas prprias redes de informaes sobre temas determinados pelo diretor. Alm de
abusos de poder e extrapolao de mandatos, isso decorreu das dificuldades
inerentes a uma separao entre as funes de inteligncia externa, inteligncia de
segurana para fins internos, contra-inteligncia (em suas dimenses defensivas e
ofensivas) e inteligncia policial, mais prxima da investigao criminal propriamente
dita.
Mesmo nos pases que procuraram delimitar legalmente as jurisdies sobre essas
reas, a complexidade atual do fenmeno criminal e o crescimento de ameaas
transestatais ordem pblica e aos ordenamentos legais dos pases esto forando
uma significativa reviso de fronteiras. Para um comentrio sobre o caso dos Estados
Unidos, ver: SNIDER, L. Britt. (1995). Intelligence and Law Enforcement. In:
GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S. Intelligence at the
Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brasseys, 1995 [pginas 243-264]. Vale
notar o comentrio de John Coleman no mesmo volume sobre as dificuldades
operacionais no relacionamento entre a CIA e a Drugs Enforcement Administration
(DEA) em pases latino-americanos e, de modo geral, sobre as dificuldades de
relacionamento entre as agncias policiais e os rgos de inteligncia. Na poca em
que redigiu o comentrio, Coleman era o chefe de operaes da DEA em New Jersey,
mas j exercera a funo de conselheiro do diretor da DEA para programas no
estrangeiro. Para a dificuldade que os servios de inteligncia tm com suas prprias
unidades de contra-inteligncia e com a atuao das organizaes de law
enforcement na rea de contra-inteligncia, ver: HULNICK, Arthur S. (1997).
Intelligence and Law Enforcement: The Spies are not Cops Problem. In:
International Journal of Intelligence and Counterintelligence. Volume 10, # 3, Fall
1997. Pginas 269-286.

281
154 Nos pases que seguiam o modelo sovitico (KGB), havia uma organizao centralizada
de inteligncia e segurana, organizada em moldes militares, dividida em diretrios
responsveis por humint, contra-inteligncia, inteligncia de segurana, operaes
encobertas, sigint, infosec etc. A manuteno da ordem pblica e a represso poltica
eram realizadas tambm pelas polcias e pelas tropas do Ministrio do Interior (MVD).
O modelo de organizao do aparato de segurana e inteligncia brasileiro durante o
regime militar (1964-1985), baseado numa agncia central (SNI) que vertebrava um
sistema nacional (SISNI), foi descrito por analistas como sendo mais prximo do
modelo sovitico do que dos modelos liberais ocidentais. Cf. STEPAN, Alfred. (1988).
Rethinking Military politics: Brazil and the Southern Cone. Princeton-NJ, Princeton
University Press, 1988. Pages 19-20. Ver tambm: BRUNEAU (2000: 01-36).
155 Sobre as misses do FBI na rea de inteligncia domstica (security intelligence),
contra-inteligncia e contra-terrorismo, ver: WATSON, Patrick. (1995). The FBIs
Changing Mission. In: GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S.
Intelligence at the Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brasseys, 1995
[pginas 146-153]. Sobre as funes de inteligncia policial e anlise criminal, ver:
PETERSON, Marilyn B. [editor] (2000). Intelligence 2000: Revising the Basic Elements.
Lawrenceville-NJ, IALEIA/L.E.I.U. Publications, 2000.
156 Sobre as agncias de inteligncia do Japo, ver: HANSEN, James H. (1996). Japanese
Intelligence: The Competitive Edge. Washington-DC, NIBC Press, 1996.
157 Isso resulta do fato das prprias polcias originarem-se em parte das foras armadas,
a partir de uma bifurcao de misses que, na Europa, ocorreu em pocas muito
diferentes em cada pas. Na Inglaterra esta diviso clara desde o surgimento do
atual modelo de policiamento civil, entre 1829 e 1889. As linhas militares de
organizao do trabalho policial predominam ainda hoje em muitos pases, como a
Itlia, a Frana, a Rssia e o Brasil. Por outro lado, hoje em dia a maioria das foras
armadas tm organizaes de segurana e contra-inteligncia prprias, inclusive em
nvel ministerial, como o caso do Defense Security Service (DSS) do Departamento
de Defesa dos Estados Unidos. Embora essas organizaes tenham como misso a
proteo de segredos governamentais, o que as torna bastante prximas dos servios
de inteligncia propriamente ditos na medida em que existem trocas de experincia
que beneficiam mutuamente as operaes informacionais ofensivas e defensivas, elas
no so formalmente consideradas como parte integrante dos sistemas nacionais de
inteligncia. Como foi mencionado acima, a principal organizao departamental de
inteligncia do Departamento de Defesa dos Estados Unidos a Defense Intelligence
Agency (DIA). Em outros pases, a contra-inteligncia e a inteligncia de segurana
so ainda fortemente vinculadas inteligncia militar. Na Inglaterra atual, o servio
de inteligncia de segurana uma organizao civil subordinada diretamente ao
ministro do interior.
158 Para um excelente tratamento do caso ingls em perspectiva comparada com os
sistemas policiais da Frana, Alemanha e Itlia, ver o texto j citado de: BAYLEY
(1975: 328-379).
159 Atualmente, o SIS subordinado ao Foreign Office e o MI-5 subordinado ao Home
Office, que so, respectivamente, os ministrios das relaes exteriores e do interior
no governo britnico.
160 Ver, por exemplo, o excelente trabalho de: GILL, Peter. (1994). Policing Politics:
Security Intelligence and the Liberal Democratic State. London, Franck Cass., 1994.

282
161 Esses percentuais sobre prioridades e alocaes de recursos esto disponveis em:
http://www.mi5.gov.uk.
162 Cf. CANADA. (1989). Canadian Security Intelligence Service Act. R.S. 1985, as
amended. Ottawa, Ministry of Supply and Services, August 1999. Sobre os servios
de inteligncia de segurana do Canad, Inglaterra, Rssia, Frana e Estados
Unidos, cf. RICHELSON (1988).
163 No Brasil, o decreto nmero 3.448, de maio de 2000, criou um Subsistema Brasileiro
de Inteligncia de Segurana Pblica no mbito do Sistema Brasileiro de Inteligncia
(SISBIN), que por sua vez fora institudo pela Lei 9.883/99, a mesma lei que criou a
Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN). Em tese, a criao de um subsistema de
inteligncia de segurana pblica permitiria a coordenao, integrao e
compartilhamento de informaes relevantes nas reas de inteligncia de segurana,
contra-inteligncia e inteligncia policial. Integram o Subsistema a prpria ABIN, o
Gabinete de Segurana Institucional (GSI) da Presidncia da Repblica, o Ministrio
da Justia (atravs da unidade de inteligncia da Polcia Federal), o Ministrio da
Defesa, o Ministrio da Integrao Regional (atravs da rea de Defesa Civil) e,
mediante adeso, os rgos de inteligncia das polcias civis e militares dos 26
estados e do Distrito Federal. Alm da forte rivalidade entre a PF e a ABIN, a
efetivao do decreto ter ainda que superar a precariedade (em termos de agilidade
e transparncia) das unidades de inteligncia das polcias militares e civis, cuja
reforma ainda sequer foi iniciada na maioria das unidades da Federao. O Decreto
3.448/00 e a Lei 9.883/99 esto disponveis em formato PDF na pgina da ABIN:
www.abin.gov.br.
164 Para um comentrio til sobre inteligncia policial, mais especificamente sobre as
relaes entre investigao criminal e operaes de coleta de inteligncia, ver:
LYMAN, Michael D. (1999). The Police: An Introduction. Upper Saddle River-NJ,
Prentice Hall, 1999. [pginas 425-427]. Sobre inteligncia criminal enquanto produto
analtico, ver: PETERSON, Marilyn B. (1994). Applications in Criminal Analysis.
Westport-CT, Greenwood Press, 1994. Referncias adicionais podem ser encontradas
na pgina da International Association of Law Enforcement Intelligence Analysts:
http://www.ialeia.org .
165 A marinha foi a nica fora armada dos Estados Unidos que manteve um comando de
primeiro escalo separado para as funes de sigint e infosec/comsec. No exrcito
(INSCOM), fora erea (AIA) e fuzileiros navais (MCIA) essas funes so exercidas
por comandos subordinados de segundo escalo, que tambm podem ser colocados
sob opcon do diretor da NSA. Alis, pessoal do INSCOM encarregado da operao
das principais estaes fixas de interceptao da NSA no exterior. Cf. RICHELSON
(1999: 55-129).
166 Para uma viso mais detalhada das mudanas organizacionais na inteligncia militar
nos Estados Unidos, ver o livro j citado de: RICHELSON, Jeffrey T. (1985). The U.S.
Intelligence Community. Cambridge-MA, Ballinger Publishing Co., 1999. Quarta
edio revisada e ampliada. Pginas 55-129. Para uma discusso mais detalhada das
linhas de comando e controle em inteligncia militar, ver a seo IV (The Defense
Departments Intelligence Structure: A Review and Reccomendation for Reform) do
relatrio de ODOM (1997: 51-68). Sobre a integrao vertical da rea de sigint no
establishment de defesa daquele pas, ver a seo V (The Signals Intelligence
Discipline: Structure and Management) do mesmo relatrio: ODOM (1997: 69-78).
Sobre doutrina de operaes integradas em inteligncia, ver trs documentos
principais: a) Joint Intelligence Support to Military Operations. DoD Joint Publication #

283
 2-01. November, 1996. 175pp. b) Joint Intelligence Doctrine. DoD Joint Publication #
2-0. May, 1995. 189pp. c) Intell XXI: A Concept for Force XXI Intelligence Operations.
Tradoc Pamphlet 525-XX. January, 1996. 80pp. Esses documentos esto acessveis
na pgina do Pentgono na Internet: http://www.defenselink.mil/pubs.
167 Em Israel, por exemplo, a principal instncia de coordenao ainda o comit dos
dirigentes das agncias de inteligncia, segurana e polcia, o Vaadat Rashei
Hasherutim (VAADAT), que coordenado pelo chefe do MOSSAD. Mas o gabinete do
Primeiro Ministro tem agora uma unidade prpria de superviso e definio de
prioridades de coleta de informaes (requirements) que coordena suas atividades
com o VAADAT. No Brasil, a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) o rgo
central e, do ponto de vista legal, coordena o Sistema Brasileiro de Inteligncia
(SISBIN). Embora a agncia devesse ser ligada diretamente ao Presidente da
Repblica segundo os termos de sua lei de criao, na prtica a ABIN encontra-se
subordinada ao Gabinete de Segurana Institucional (GSI) da Presidncia da
Repblica. A superviso externa ser feita, segundo a legislao em vigor em julho de
2000, pela Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN) do Conselho
de Governo, no poder executivo, e por comisso mista da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal. Cf. ANTUNES, Priscila. (2000). Agncia Brasileira de Inteligncia:
Gnese e Antecedentes Histricos. Dissertao de Mestrado defendida no programa
de ps-graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense (UFF).
168 Os quatro sistemas nacionais de polcia analisados por David Bayley foram
diferenciados em treze atributos: 1) Maior ou menor extenso das tarefas formais,
tais como a preveno do crime e a fiscalizao da cobrana de impostos. 2) maior ou
menor extenso das tarefas informais, tais como a mediao de conflitos entre as
partes. 3) A presena ou no de tarefas polticas, tais como a segurana do regime
poltico, do governo ou mesmo a coleta de inteligncia. 4) O grau de agregao da
autoridade sobre as unidades do sistema (local ou nacional, descentralizada ou
centralizada). 5) O nmero de foras policiais especializadas. 6) A esfera de controle
poltico, se local ou nacional, e se a prestao de contas feita para um corpo poltico
representativo ou burocrtico. 7) A esfera de controle legal, se a polcia submete-se a
um sistema legal unificado ou a cortes administrativas especiais. 8) Se a carreira
unitria ou se diferente para oficiais e para policiais/praas. 9) Se o treinamento
predominantemente militar ou civil. 10) se a especializao funcional alta ou baixa,
por exemplo em relao ao patrulhamento, investigao criminal, periciamento
tcnico, guarda de fronteiras, polcia fiscal etc. 11) Como a polcia percebida pelo
pblico em relao a temas como confiabilidade, autoritarismo, corrupo, eficincia
etc. 12) Se o modo de interveno policial mais ou menos invidualizado, mais ou
menos formal. 13) Dinmicas do uso da fora e de armamento. Embora os quatro
casos sejam significativamente diferentes entre si, se fosse para tratar esses
indicadores tipolgicos como parte de um continuum, a Inglaterra de 1975 estaria
num extremo e a Itlia em outro. Tomando como ponto de partida essa diferena,
Bayley estuda porque as caractersticas decisivas dos sistemas de cada pas formam-
se em diferentes perodos do processo moderno de desenvolvimento nacional e quais
as variveis independentes mais importantes na explicao dos atributos de cada
caso nacional. Cf. BAYLEY, David H. (1975). The Police and Political Development in
Europe. In: TILLY, Charles. [editor]. (1975). The Formation of National States in
Western Europe. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1975. Pginas 328-379.
169 Um conjunto adicional de interaes entre variveis utilizado pelo autor para
explicar as diferenas entre os quatro casos. Em especial, Bayley destaca que as
prticas de organizao do poder anteriores ao momento de surgimento e

284
 amadurecimento dos sistemas nacionais de polcia influenciou diretamente a
abrangncia das tarefas e o grau de centralizao do sistema. A natureza da violncia
social existente, a presena ou no de uma forte resistncia popular ao governo, a
mudana nas demandas societais por lei e ordem como resultado da composio
interna da populao, a existncia ou no de ortoxias religiosas ou polticas, as
reaes das elites incorporao e, finalmente, a prpria posio internacional do
pas, de maior ou menor segurana internacional. Ao final do ensaio, Bayley levanta
uma hiptese interessante sobre a tendncia a uma maior convergncia internacional
dos padres nacionais de organizao, procedimentos e accountability no trabalho
policial. Essa convergncia seria muito mais clara em relao ao desempenho
operacional, onde existem medidas e padres relativamente internacionalizados. Cf.
BAYLEY (1975:328-379).
170 Um trabalho clssico sobre a expanso do governo central nos Estados Unidos :
LWI, Theodore. (1968). The End of Liberalism. New York, W.W. Norton, 1979. 2nd
edition. Os dados mencionados aqui so retirados de: STANLEY, Harold W. & NIEMI,
Richard G. (1995). Vital Statistics on American Politics. Washington-D.C.
Congressional Quarterly Press. Fifth Edition. E tambm de: BANCO MUNDIAL
(1997). O Estado num Mundo em Transformao / Relatrio sobre o Desenvolvimento
Mundial. Washington-D.C., World Bank Group, 1997. Para dados comparativos sobre
gastos governamentais que invalidam o ncleo da teoria da escolha pblica sobre os
gastos excessivos, ver: PRZEWORSKI (1995:85).
171 Cf. ZEGART, Amy. (1999). Flawed by Design: The Evolution of the CIA, JCS and NSC.
Stanford-CA, Stanford University Press, 1999.
172 Para uma sntese das premissas neo-institucionalistas e de sua aplicao ao estudo
das burocracias domsticas de servios e de regulao, ver: MOE, Terry (1990). The
Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy. In:
WILLIAMSON, Oliver E. [editor]. (1990). Organizational Theory: From Chester Barnard
to the Present and Beyond. New York, Oxford University Press, 1990.
173 No captulo 1 (Towards a Theory of National Security Agencies), alm do tema
principal sobre a necessidade de reformular o modelo neo-institucionalista para dar
conta das diferenas entre agncias domsticas de polticas pblicas e agncias de
segurana nacional, Zegart tambm faz comentrios teis, embora incidentais, sobre
as diferenas entre o Novo Institucionalismo e a abordagem da Poltica Burocrtica
(Graham Allison). O esquema analtico de Zegart ousado e de modo geral bastante
consistente, mas trs aspectos me pareceram muito problemticos. Primeiro, seu
ponto de partida para propor um modelo de agncias de segurana nacional uma
crtica superficial e absolutamente equivocada ao realismo na rea de Relaes
Internacionais. Alm de errada, sua crtica ftil, pois no tem nenhuma funo
posterior na construo do modelo. Em segundo lugar, problemtica sua suposio
de que os presidentes, ao contrrio dos legisladores e dos burocratas, so mais
protegidos do assdio dos grupos de interesses e tm mais incentivos para
concentrarem-se em grandes temas nacionais. Afinal, esses incentivos no surtiram
muitos efeitos em alguns dos presidentes norte-americanos que mais influenciaram o
desenho organizacional das agncias de segurana nacional (e.g. Truman, Reagan e
Clinton). A prpria caracterizao dos presidentes como agentes perfeitos do pblico
e vtimas indefesas do poder dos burocratas claramente demasiada. Finalmente, a
excessiva preocupao de Zegart em no parecer funcionalista e concentrar sua
explicao nas preferncias e constrangimentos institucionais dos agentes, fez com
que seu modelo subestimasse a um ponto inaceitvel o conhecimento sobre o que as
agncias realmente fazem, ignorando as funes exercidas e os requisitos

285
 tecnolgicos como fatores explicativos sobre o desenho organizacional das agncias
de segurana nacional. Alm desses trs problemas mais srios, o critrio de
diferenciao entre agncias domsticas e agncias de segurana nacional baseado
no grau de interdependncia burocrtica (degree of bureaucratic interconectedness)
me parece exigir maior especificao, pois a falta de delimitao clara de jurisdio
entre agncias ocorre tambm e talvez em graus mais elevados em setores da
burocracia no ambiente interno (e.g. atividades urbanas ou planejamento
governamental). O ltimo ponto que sua pretenso (explicitada na Concluso do
livro) de estar fundando as bases para uma teoria geral da burocracia parece
esbarrar nos problemas mencionados e tambm na necessidade de muitos estudos
comparativos em escala internacional. Cf. ZEGART (1999:12-53 e 223-236).
174 Os dados sobre grupos de interesse utilizados por Amy Zegart so resultados de
pesquisas sobre associativismo civil, lobbies no Congresso e fontes de financiamento
de campanhas de deputados. Os grupos de interesse na rea de segurana nacional
so mais recentes: enquanto 75% dos Think Tanks de poltica internacional e dos
escritrios de lobby na rea de defesa sediados em Washington-D.C. comearam a
operar na dcada de 1970, organizaes ambientalistas como o Sierra Club (1892),
associaes empresariais como a National Association of Manufacturers (1892) e
grupos de presso temticos como a National Education Association (1857) so muito
mais consolidadas. Os grupos de interesse na rea de segurana nacional so menos
numerosos: em 1990, de um total de 9.138 grupos de presso atuando sobre o
Congresso dos Estados Unidos, 922 eram de alguma forma relacionados com
assuntos internacionais. Os grupos da rea de sade sozinhos eram mais numerosos
(1.054) do que os de poltica externa. Em terceiro lugar, grupos de interesse na rea
de segurana nacional investem menos nas campanhas dos Congressistas membros
dos comits de sua rea. Segundo Zegart, enquanto um membro do Senate
Committee on Banking recebia em mdia 29% dos recursos para campanha de
doadores de fundos relacionados ao setor bancrio, um membro do Senate Committee
on Armed Services recebia apenas 6% dos fundos de sua campanha de doadores com
interesses no setor. Cf. ZEGART (1999: 22-27 e 239-240).
175 Ver, por exemplo, o projeto internacional de pesquisa comparada Intelligence and
Democracy in the Americas: Challenges for the 21st Century, no qual os
pesquisadores esto trabalhando com uma verso modificada do modelo neo-
institucionalista para analisar as recentes reformas nos servios de inteligncia na
Argentina, Brasil, Chile, Ecuador e Guatemala: http://www3.ndu.edu/chds.
176 As diferenas existentes entre as prprias burocracias de segurana nacional (NSC,
JCS e CIA) desdobra-se na diversidade interna dos prprios sistemas de inteligncia
(CIA, FBI, DIA etc). Os padres de desenvolvimento dos sistemas nacionais de
inteligncia refletem tambm essas diferenas entre os vrios tipos de organizaes
de inteligncia, bem como suas diferenas em relao s foras armadas, polcias,
servio diplomtico ou instncias de formulao de polticas (tais como os staffs dos
Conselhos Nacionais de Segurana). Entre os dois tipos extremos de organizaes
governamentais, Zegart aponta a necessidade de incorporar a uma teoria geral da
burocracia uma vasta quantidade de agncias que ficariam a meio caminho no
spectrum burocrtico. Em particular, seria interessante ver como ficariam
posicionadas no modelo as organizaes de poltica econmica que atravessam a
dicotomia externo/interno (Bancos Centrais, Comrcio Exterior, Conselhos de
Poltica Econmica etc). Cf. ZEGART (1999:233).

286
177 Para uma escala comparativa (muito limitada) entre (poucos) casos nacionais que
situa as posies de cada pas ao longo de um continuum e no de forma polar, ver:
JOHNSON (1996: 119-145).
178 Para uma descrio sumria dos sistemas de inteligncia de pases selecionados, ver:
www.fas.org/irp.
179 A comparao direta entre Estados Unidos e Gr-Bretanha feita com base em:
HERMAN (1996:29-38).
180 Cf. a seo 3 do National Security Act of 1947 as amended. In: Compilation of
Intelligence Laws and Executive Orders of Interest to the National Intelligence
Community. Washington-DC, HPSCI, 1998. Os itens G e J do pargrafo 4 da seo 3
desse ato deixam em aberto a incluso de quaisquer outros departamentos ou
escritrios como parte da IC, conforme o DCI e o Presidente julgarem adequado.
Deriva dessa abertura legal a confuso sobre a incluso ou no de importantes
agncias governamentais norte-americanas como parte das capacidades de
inteligncia daquele pas. Para uma abordagem mais detalhada sobre o sistema
norte-americano, ver RICHELSON, Jeffrey T. (1999). The U.S. Intelligence Community.
Cambridge-MA, Ballinger Publishing, 1999. Fourth Edition. Especialmente os
captulos 2 a 6, pginas 16-149.
181 Cf. www.fas.org/irp/budget.html. Sobre a dinmica de preparao do oramento de
inteligncia nos Estados Unidos, ver: LOWENTHAL (2000:34-38) e, principalmente, o
relatrio: U.S. GOVERNMENT (1997). An Intelligence Resource Manager's Guide.
Preparado por Dan ELKINS para o Joint Military Intelligence Training Center da DIA.
1997 edition. 208 pp (plus 79 appendix).
182 Atualmente o governo britnico publica na Internet alguns dados bsicos sobre as
agncias civis de inteligncia, mas quase nada sobre as capacidades de inteligncia
das foras armadas, por motivos que podem ser considerados bvios por enquanto:
www.cabinet-office.gov.uk/cabsec/1998/cim.
183 A deciso de tornar pblico o agregado oramentrio das trs agncias britnicas
principais de inteligncia foi tomada pelo governo trabalhista do primeiro-ministro
Tony Blair em 1998. Ver: www.cabinet-office.gov.uk/cabsec/1998/cim.
184 Cf. HERMAN (1996: 341-361).
185 A formulao de James Q. Wilson uma resposta direta s abordagens
predominantes sobre o comportamento dos burocratas, derivadas da teoria da
escolha pblica (public choice theory). Cada autor define a autonomia das agncias
governamentais de acordo com sua premissa sobre o que quer que sejam as
preferncias fundamentais dos burocratas: maximizao de oramentos, de recursos
organizacionais, de prestgio, de remunerao pessoal, de estabilidade funcional,
bureau shaping, jurisdio indisputada etc. De todas essas, a mais plausvel me
parece ser essa de Wilson (autonomia), na medida em que consiste em uma
suposio substantiva sobre as preferncias dos burocratas (atendendo assim
exigncia metodolgica da economia neo-clssica sobre o confinamento dessas
suposies ao lado da oferta), ao mesmo tempo em que essa suposio consiste em
afirmar a busca de autonomia como uma pr-condio para outras preferncias
endogenamente formadas nas prprias interaes conflitivas. Sobre autonomia e a
racionalidade desses bureaucratic turfs, ver: WILSON, James Q. (1989).
Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why they Do It. United States, Basic

287
 Books, 1989. A posio de Wilson sobre a autonomia burocrtica , nesse aspecto,
compatvel com as posies de Adam Przeworski (o Estado autnomo quando ele
formula suas prprias metas e as realiza em face oposio) e do prprio Samuel
Huntington (institucionalizao poltica, no sentido de autonomia, significa o
desenvolvimento de organizaes e procedimentos polticos que no sejam apenas
expresses dos interesses de grupos sociais determinados). Para a explicao do
crescimento institucional baseada na postulao de que burocratas maximizam
oramentos e ofertam nveis excessivos de servio (sub-timos para o pblico) porque
so precariamente supervisionados, ver dois textos seminais da public choice:
NISKANEN, W. A. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Chicago,
Aldine Atherton, 1971. E tambm: BUCHANAN, J. M. (1977). Why Does Government
Grow?. In: BORCHERDING, Thomas [org.] Budgets and Bureaucrats: The Sources of
Government Growth. Durham, N.C.: Duke University Press, 1977. Para uma
exposio didtica das diversas ramificaes dessa literatura, ver o texto j citado de
Wayne PARSONS (1995: 306-323). Para uma crtica da explicao da autonomia
estatal feita pela corrente principal da public choice, ver: PRZEWORSKI (1995:77-85).
Para uma crtica do modelo maximizador de oramentos e a formulao alternativa
de um modelo explicativo do crescimento institucional baseado nas alternativas
estratgicas e nos dilemas de ao coletiva dos burocratas (bureau-shaping model),
ver: DUNLEAVY, Patrick. (1991). Democracy, Bureaucracy & Public Choice. London,
Harvester Wheatsheaf, 1991. Especialmente as pginas 147-259.
186 Se as agncias governamentais conseguem garantir razoavelmente sua autonomia,
ento elas provavelmente vo tentar obter mais recursos ou ampliar sua jurisdio.
O problema, segundo James Wilson, que isso envolve um enorme se condicional:
Turf problems were not major problems when the only important federal agencies
were the Post Office, the Pension Bureau, the Army, and the Customs Service. Turf
problems are large, and largely insoluble, when the government has within it dozens of
agencies that make foreign policy, scores that make or affect economic policy, an
countless ones that regulate business activity and enforce criminal laws. WILSON
(1989:195). Disputas interburocrticas no so insanveis e tampouco so
irracionais, apenas so difceis porque envolvem aspectos vitais da identidade e das
preferncias de atores polticos organizados.
187 Para um primeiro aprofundamento sobre temas de segurana nacional, ver: BUZAN,
Barry. (1991). People, States & Fear: An Agenda for International Security Studies in
the Post-Cold War Era. Boulder-CO, Lynne Rienner Publishers, 1991. [2nd ed. rev.
and updated]. Ver tambm: BUZAN, Barry and WVER, Ole and WILDE, Jaap de.
(1998). Security: A New Framework for Analysis. Boulder-CO, Lynne Rienner
Publishers, 1998. E ainda: ADLER, Emanuel and BARNETT, Michael [editors].
(1998). Security Communities. Cambridge-UK, Cambridge University Press. 1998.
[especialmente os ensaios de Ole Wver, Charles Tilly e Andrew Hurrell]. No contexto
brasileiro, ver: PROENA Jr, Domcio & DINIZ, Eugnio & RAZA, Salvador. (1999).
Guia de Estudos de Estratgia. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1999. E tambm:
PROENA Jr, Domcio. & DINIZ, Eugnio. (1998). Poltica de Defesa no Brasil: uma
anlise crtica. Braslia, Ed. UnB, 1998.
188 A estrutura geral do argumento a respeito da democracia como resultado contingente
de conflitos aparece formulada em: PRZEWORSKI, Adam. (1984). Ama a Incerteza e
sers democrtico. In: Novos Estudos Cebrap, nmero 09, pp. 36-46, julho de 1984.
189 Ou bem essa busca de segurana absoluta irrelevante do ponto de vista prtico, ou
bem ela implica uma pretenso autoritria de controle sobre variveis contextuais e
sobre a atuao dos atores. De qualquer modo, a seguinte passagem no documento

288
 oficial de doutrina da Escola Superior de Guerra do Brasil me parece exemplarmente
equivocada: Os assuntos de Segurana abrangem tanto o chamado universo
antagnico (antagonismos), aquele onde ocorrem atitudes dolosamente contrrias aos
esforos orientados para o alcance e preservao dos Objetivos Nacionais
Permanentes, como o no antagnico (fatores adversos). Tudo o que pode ameaar a
tranqilidade do homem, dificultar ou impedir a proteo que julga ser um direito seu,
causar temores, e o que capaz de gerar conflitos, constituem as chamadas razes de
insegurana. BRASIL, Escola Superior de Guerra (1999). Fundamentos Doutrinrios
da ESG. Rio de Janeiro, ESG, 1999. Pg. 155. Na verdade, insegurana, no contexto
dos Estudos Estratgicos, diz respeito apenas s ameaas e percepes de ameaa
contra a existncia do objeto, sua sobrevivncia fsica, sua identidade simblica ou
sua autonomia. O problema de se saber quando uma ameaa sria o suficiente
para configurar uma ameaa existencial ser discutido ao final desse texto.
190 Sobre a natureza multitnica do Estado nacional moderno, ver: GELLNER, Ernest.
(1983). Naes e Nacionalismo. Lisboa, Gradiva, 1993. Ver tambm BUZAN (1991:57-
111) e, principalmente, o captulo 4 (Os Estados e seus cidados) do livro j citado
de Charles TILLY (1996:157-193).
191 Integrao aqui significa coerncia (entre fins e meios) e congruncia (entre o todo e
as partes) nas polticas pblicas setoriais. Mas, principalmente, integrao no supe
a criao de qualquer tipo de superministrio da segurana nacional que subordine
hierarquicamente as organizaes de inteligncia, as foras policiais e as foras
armadas sob um nico comando, pois tal concentrao de poder claramente
incompatvel com qualquer arranjo democrtico. Cf. PROENA Jr. e DINIZ (1998:55-
56).
192 A referncia obrigatria aqui a conhecida definio de Max Weber sobre o Estado
como a agncia humana que detm o monoplio do uso legtimo da fora. Cf.
WEBER, Max. (1919). Cincia e Poltica: Duas Vocaes. So Paulo, Cultrix, 1993. E
tambm: WEBER, Max. (1921). Economia y Sociedad. Buenos Aires, Fondo de
Cultura Econmica, 1992.
193 Sobre os diversos usos da noo de subverso na Gr-Bretanha, Canad e Austrlia,
ver: LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 395-410).
194 Um autor bastante orientado para a justificao das polticas de segurana norte-
americanas e que destaca o papel do crime organizado e do islamismo militante como
foras polticas que afetam a segurana de Estados operando em bases transestatais
: GODSON, Roy. (1997). Transstate Security. In: GODSON, R. and SHULTZ, R.
and QUESTER, G. (1997). Security Studies for the 21st Century. Dulles-VA, Brasseys,
1997. [pp.81-130].
195 Novamente, a formulao doutrinria oficial da Escola Superior de Guerra do Brasil
torna-se no mnimo irrelevante e no mximo perigosa, na medida em que supe que
termos como Nao, Bem Comum, Poder Nacional e Objetivos Nacionais
Permanentes tm significado unvoco, auto-evidente e atemporal, quando na verdade
eles representam resultados provisrios e sempre cambiantes dos conflitos de
interesse e de opinio na sociedade. A definio oficial de segurana nacional da ESG
a seguinte: Segurana Nacional a garantia relativa, para a Nao, da conquista e
manuteno dos seus objetivos permanentes, proporcionada pelo emprego do seu
Poder Nacional. (...) Quando se trata de ameaas de qualquer origem, forma ou
natureza situadas no domnio das relaes internacionais, o problema de Segurana
Externa. Quando se trata de ameaas que possam manifestar-se ou produzir efeitos no

289
 mbito interno do pas, o problema de Segurana Interna. ESG (1999:158). Alm do
texto j citado de PROENA Jr. e DINIZ (1998:55-62), ver tambm, dos mesmos
autores, a crtica mais extensa sobre a falcia envolvida em proposies como
dilema de segurana e corrida armamentista, que supem implicitamente que a
mera existncia de Estados soberanos e foras armadas implicariam uma lgica da
guerra separada da poltica, das intenes, gestos e conflitos concretamente
existentes: PROENA Jr., Domcio e DINIZ, Eugnio (2001). Segurana e Estudos
Estratgicos. In: BRIGAGO, Clvis. [org.]. (2001). Relaes Internacionais. [no
prelo].
196 Segundo Barry BUZAN (1991:52-55), indivduos e pequenos grupos afetam
substancialmente a segurana nacional de quatro formas: 1) como desafiadores do
poder de Estado - subversivos; 2) como apoiadores de causas estrangeiras
quinta-coluna; 3) como fontes de influncia sobre as polticas governamentais
elites e opinio pblica; 4) como lderes e governantes Chamberlain versus
Churchill. Nesses casos, os indivduos no so objetos referentes, mas sim o que
BUZAN, WVER e WILDE (1997: 35-42) chamam ou de securitizing actors ou de
functional actors. A diferena entre os dois tipos de ator reside no fato dos primeiros
serem aqueles que reivindicam que certo tema seja tratado como um problema de
segurana nacional, enquanto os atores funcionais so aqueles que aquiescem ou
no com a reivindicao dos primeiros. Por sua vez, referent objects so as coisas e
pessoas cuja segurana estaria sendo ameaada.
197 As premissas sobre o sistema internacional que informam essa discusso sobre
segurana nacional esto baseadas na abordagem estrutural do neo-realismo
formulada originalmente em: WALTZ, Kenneth M. (1979). Theory of International
Politics. Reading, Addison-Wesley Publishing Company, 1979. E tambm: WALTZ,
Kenneth M. (1993). "The Emerging Structure of International Politics". In:
International Security, Fall 1993, pp 44-79. Segundo o prprio Kenneth Waltz vem
afirmando desde 1959, os problemas de segurana s podem ser exaustivamente
compreendidos a partir das causalidades recprocas entre os trs nveis de anlise
(indivduo, Estado e sistema). No entanto, isso absolutamente compatvel com a
tese fundamental de Waltz (1979) sobre a importncia decisiva do nvel sistmico-
estrutural. Como disse o autor respondendo as crticas de Robert Keohane (Theory
of World Politics: Structural Realism and Beyond) e de outros em seu texto de 1986
(Reflections on Theory of International Politics: A Response to My Critics), a
abordagem sistmica no explica tudo em poltica internacional, apenas o essencial.
Ou seja, mantendo-se a consistncia com a premissa fundamental sobre a anarquia
internacional, necessrio e possvel avaliar como as diferentes capacidades das
unidades do sistema (inclusive os recursos militares e de inteligncia) alteram a
distribuio de poder no plano sistmico. Cf. KEOHANE, Robert O. [ed.]. (1986).
Neorealism and its Critics. New York, Columbia University Press, 1986. Pginas 158-
203 e 322-345.
198 Sobre os atributos da soberania em termos de autoridade e controle, ver: THOMSON
(1995: 213-233) e tambm o recente e polmico: KRASNER, Stephen D. (1999).
Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1999.
199 Cf. o captulo XIII (Da condio natural da humanidade relativamente sua
felicidade e misria) em: HOBBES, Thomas. (1651). Leviat, ou Matria, Forma e
Poder de um Estado Eclesistico e Civil. So Paulo, Abril Editora, 1974. [traduo de
Joo Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva]. Para um comentrio didtico
sobre os graus de legitimidade das pretenses de obteno de obedincia por parte
dos governantes, indo desde o consentimento baseado no medo da sano at a

290
 concordncia normativa ideal, passando pela aquiescncia pragmtica, ver: HELD,
David. (1987). Modelos de Democracia. Belo Horizonte, Paidia, 1995.
200 This is because the means by which order is maintained and foreign forces are kept at
bay may themselves be as destructive of personal security as those threats which
obsessed Hobbes. For every Bosnia or Somalia there have been ten polities in which
the population has been brutalized by internal repression and dictatorship, often
justified by some ideology or self-serving slogan like communism, anti-communism, or
supremacy of some ethnic group or religious dogma. LUSTGARTEN and LEIGH
(1994:07).
201 Sobre represso e negociaes de direitos na trajetria do Estado moderno, ver: TILLY,
Charles (1992). Coero, Capital e Estados Europeus: 990-1992. So Paulo, EdUSP,
1996. Especialmente as pginas 160-166.
202 Cf. BUZAN (1991:44-50).
203 Dois exemplos histricos de medidas de segurana consideradas retrospectivamente
excessivas e que foram tomadas por regimes democrticos so: 1) a deciso de
confinar estrangeiros residentes e cidados de descendncia japonesa, italiana e
alem suspeitos de simpatia pelo eixo durante a II Guerra Mundial na Gr-Bretanha
e nos Estados Unidos; 2) a invocao do Ato de Medidas de Guerra pelo governo
conservador do Canad em 1970, colocando toda a provncia do Quebec sob lei
marcial aps um atentado terrorista ter vitimado o ministro do trabalho da provncia
e o adido comercial britnico. Os exemplos poderiam multiplicar-se. Cf.
LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 16-19).
204 Nesse caso, no bastaria a suposio de que os governantes tm boas razes para
propor as medidas de segurana excepcionais, pois eles seriam chamados a
demonstrar essas razes, substituindo uma relao assimtrica de autoridade por
uma relao igualitria de persuaso. Justamente a coero (um recurso de ltima
instncia) seria trazida para o espao da discusso poltica e obrigada a justificar-
se em termos morais e de eficcia. Sobre as dificuldades no antecipadas por essa
proposio, associadas s formas burocratizadas de exerccio da autoridade no
mundo moderno, ver: REIS (1997: 60-69).
205 Cf. BRASIL. (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo, Atlas,
1995. Sexta edio. Ver o Ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies
Democrticas), captulo1 (Do Estado de Defesa e do Estado de Stio). Pginas 89-
91.
206 Para Carl Schmitt, a tendncia do Estado de direito de regulamentar detalhadamente
o Estado de exceo representa a tentativa de circunscrever o caso no qual o direito se
suspende a si mesmo. SCHMITT (1996: 93). Mas essa tentativa no elimina a
discusso poltica sobre o que constitui o interesse pblico, a segurana nacional etc.
Como se sabe com base na conhecida proposio jurisprudencional de Schmitt sobre
a dependncia da ordem legal em relao ao caso excepcional: soberano quem
decide sobre o Estado de exceo. A crtica de LUSTGARTEN e LEIGH (1994:19-20)
a Schmitt baseia-se no mesmo argumento de Jrgen HABERMAS (1987) contra o
jurista alemo de Weimar e por algum tempo colaborador do regime nazista, sobre a
falta de proporcionalidade entre a ameaa e a resposta defensiva. Medidas
excepcionais para preservar a segurana estatal, segundo esses autores, sempre
tenderiam a aproximar-se da situao na qual se coloca um co pit-bull terrier para
tomar conta do jardim de infncia. A prpria analogia d uma noo sobre a
fragilidade do consenso liberal diante de situaes de conflito substantivo envolvendo

291
 o uso dos meios de fora. A Constituio certamente no um pacto suicida, mas
tambm no simples supend-la e definir politicamente as condies da
excepcionalidade e as prerrogativas dos rgos coercitivos do Estado nessas
situaes. Para uma viso sinttico do argumento habermasiano contra Schmitt, ver:
HABERMAS, Jrgen. (1987). Carl Schmitt: Los Terrores de la Autonoma. In:
HABERMAS, Jrgen. Identidades Nacionales y Postnacionales. Madrid, Tecnos, 1994.
207 Alm dos textos j citados de PROENA Jr. e DINIZ (1998 e 2000), nos quais aparece
formulada a crtica da renncia das elites polticas brasileiras em discutir temas de
segurana e defesa nacional, ver tambm - para uma crtica adicional dos discursos
de segurana pretensamente baseados na defesa dos direitos humanos e que
incorrem em proposies messinicas e autoritrias para o combate contra a
criminalidade e a degradao da ordem pblica - o artigo de: DINIZ, Eugnio. (2000).
Comentrios ao Plano de Segurana do Executivo Federal. In: Conjuntura Poltica,
nmero 19, Junho de 2000. [Disponvel em: http://cevep.ufmg.br/bacp]
208 Esse um dos problemas dos novos regimes democrticos em vrios lugares do
mundo, inclusive no Brasil. Para uma considerao crtica da hiptese sobre a
identidade entre democracia e paz, ver: HURRELL, Andrew (1998). Latin Americas
New Security Agenda. In: International Affairs, volume 74, number 03, July 1998.
Pp. 529-546. A situao atual do debate terico sobre a relao entre guerra e
democracia encontra-se resumida em: DOUGHERTY, James E. and PFALTZGRAFF,
Robert L. Jr. (1996). Contending Theories of International Relations: A Comprehensive
Survey. USA, Addison-Wesley Pub., 1997 [4a edio]. Pginas 341-366.
209 Enfim, para diz-lo de outra forma, se poucas pessoas discordariam que a represso
do governo chins na Praa da Paz Celestial em 1989 degradou a situao dos
direitos humanos naquele pas, muito menos evidente que aquelas mesmas
medidas repressivas venham a solapar ou estejam solapando a segurana estatal da
China, mesmo tendo ajudado a salvar in extremis o regime. Apesar do enorme custo
para os indivduos e grupos afetados, ou mesmo para o prestgio internacional da
liderana de Pequim, a escala atual de violaes de direitos humanos na China no
tem implicaes diretas sobre o grau de segurana do Estado. Mesmo o colapso da
Alemanha Oriental como entidade estatal em 1989 constitui um exemplo ambguo. A
escala de violao de direitos individuais pelo regime comunista certamente foi vasta
e de fato erodiu as bases de legitimao do regime a um ponto crtico, mas to
importante quanto isso foi a deciso sovitica de abandonar a DDR como tentativa de
obter o apoio econmico da RFA para as polticas de Glasnost e Perestroika de
Gorbachev. A prpria Unio Sovitica em 1991 poderia ser uma corroborao mais
forte da hiptese sobre a impossibilidade de gesto autoritria de sociedades
complexas, no fosse o fato do regime dirigido pelo Partido Comunista ter durado
mais de setenta anos e ter implodido sem uma participao popular significativa.
Sobre as causas e dinmicas das revolues modernas, ver: CEPIK (1999:129-162).
Para uma discusso analiticamente mais ambiciosa e mais otimista sobre a
relao entre complexidade social e governo democrtico, ver Bruno REIS (1997: 80-
112).
210 Salvo nos casos em que os pases encontram-se em situao pr-revolucionria ou
que a extenso da violncia letal entre civis no-combatentes configurar o que alguns
autores chamam de failed states. Cf. BUZAN (1991:51).
211 Cf. LIPSCHUTZ, Ronnie. [ed.]. (1995). On Security. New York, Columbia University
Press, 1995. Nesse volume, ver principalmente os textos de James Der Derian (The
Value of Security: Hobbes, Marx, Nietzsche, and Baudrillard) e Ole Wver (On

292
 Securitization and Desecuritization). Para um balano simptico da produo mais
recente das abordagens intersubjetivas na rea dos estudos de segurana, ver:
DERIAN, James Der. (1998). The Scriptures of Security. In: Mershon International
Studies Review (1998) 42, 117-122.
212 Escrito como um policy paper para a agncia canadense de ajuda internacional
(CIDA), o artigo do professor Jean Daudelin muito lcido e, embora simptico ao
uso do termo human security, destaca os riscos envolvidos nessa tentativa de
ampliao da agenda. Cf. DAUDELIN, Jean. (1999). Human Security and
Development Policy. Ottawa, Canada, The North-South Institute/LInstitut Nord-
Sud. 31pp.
213 Mudanas ambientais podem ter conseqncias adversas para a segurana estatal.
Disputas sobre recursos naturais no renovveis ou dificilmente renovveis, tais
como mananciais aqferos, reservas petrolferas ou estoques pesqueiros, podem
redundar em confrontos diretos entre Estados. Alm disso, mudanas climticas
globais aquecimento da temperatura mdia da Terra, perdas da camada de oznio,
desflorestamento, degradao de terras arveis, chuva cida etc podem ter
impactos mais ou menos diretos sobre a dinmica dos conflitos internacionais. As
implicaes do conceito de segurana ambiental variam conforme o nvel de anlise
(sistmico, estatal ou individual). Portanto, o liame entre segurana e meio ambiente,
do ponto de vista adotado at aqui e que entende segurana como resultando da
capacidade de neutralizar pela fora ameaas vitais, s se estabelece legitimamente
quando a degradao ambiental um issue conflitivo e ameaador na agenda de
atores polticos concretos, e no quando se toma meramente o ambiente a litosfera,
biosfera, a atmosfera e a estratosfera como objetos de segurana em si mesmos.
Ver, como exemplo dessa abordagem realista do tema: TERRIFF, Terry. (1997).
Environment Degradation and Security. In: GODSON and SHULTZ and QUESTER
(1997:253-287). Para uma viso contrria, ver tambm o captulo sobre o setor
ambiental dos complexos de segurana em: BUZAN, WVER and WILDE (1998: 71-
93).
214 A defesa da liberdade, do socialismo ou da ptria no eram slogans menos
generosos no sculo XX do que a defesa dos direitos humanos ou do
desenvolvimento sustentvel no sculo XXI. No se trata de ser cnico a respeito de
quaisquer horizontes normativos ou valores proclamados pelos atores polticos, mas
simplesmente no se pode confundir as polticas declaratrias com as prticas
concretas e tomar o que os atores acreditam ser pelo que eles de fato so. Isso sem
falar nas conseqncias no-intencionais e efeitos colaterais de aes perfeitamente
bem intencionadas.
215 Embora pagando um tributo excessivo aos atos de fala e construes sociais
intersubjetivas das percepes de ameaa e das justificaes de medidas
excepcionais, em detrimento da afirmao decisiva dos temas de segurana como
temas polticos por excelncia, o livro de BUZAN, WVER e WILDE (1998) tem
contribuies reais para a anlise dos problemas de segurana, em particular a
noo de desterritorializao dos complexos de segurana.
216 Sobre as componentes de uma poltica de defesa e o papel da institucionalidade
governamental para a defesa, ver: PROENA JR. e DINIZ (1998: 48-96).
217 Para anlises mais detalhadas de complexos regionais de segurana, ver os trabalhos
j mencionados de HURRELL (1998: 529-546), para o caso da Amrica Latina, de

293
 PROENA Jr. e DINIZ (2000), para o caso da sia Central, e BUZAN (1991:186-221),
para a formulao analtica da teoria dos complexos regionais de segurana.
218 Sobre segredo governamental, ver principalmente: SHILS, Edward A. (1956). The
Torment of Secrecy. Chicago, Ivan R. Dee Inc., 1996. [reprint]. E tambm:
SCHEPPELE, Kim Lane. (1988). Legal Secrets: Equality and Efficiency in the Common
Law. Chicago-MI, Chicago University Press, 1988. Juntamente como o livro
mencionado de Sissela Bok - Secrets: On the Ethics of Concealment and Revelation,
1982 - estes foram os trabalhos tericos sobre segredo que me pareceram mais
relevantes. Um documento primrio fundamental : U.S. GOVERNMENT. (1997).
Report of the Commission on Protecting and Reducing Government Secrecy. Pursuant
to Public Law 103-236. Chairman of the Commission: Daniel P. Moynihan.
Washington-DC, GPO, 1997. 114 pp [plus 110 pp with appendices].
219 SCHEPPELE (1988:12).
220 A edio original do livro de Edward Shils, The Torment of Secrecy, de 1956, mas
utilizei a reimpresso de 1996, na qual h um texto introdutrio de Daniel Patrick
Moynihan tambm bastante til.
221 Para uma teoria da interpretao legal do sigilo de informaes econmicas privadas
(propriedade intelectual e direito de patentes), bem como do sigilo para a garantia de
privacidade individual e dos limites revelao de informaes sigilosas em
processos judiciais, cf. SCHEPPELE (1989:109-320). A juridificao dos segredos
privados no me interessa diretamente nesse trabalho sobre segredos pblicos na
rea de segurana nacional, embora consideraes sobre os limites do segredo
governamental venham a ser feitas incidentalmente, principalmente com base no
direito do pblico informao governamental e no direito dos indivduos
privacidade.
222 A conhecida proposio kantiana (todas as aes relativas aos direitos de outros
homens, cuja mxima no compatvel com a publicidade, so injustas) um
imperativo categrico que redunda, para sermos consistentes com ele, na
inaceitabilidade de quaisquer formas de segredo, bem como na inaceitabilidade da
existncia de servios de inteligncia. A proposio de Kant no se sustenta por
razes tericas. A partir de uma srie de contra-exemplos de polticas moralmente
corretas e formalmente justas, mas que no poderiam ser tornadas pblicas por
implicarem em riscos de auto-destruio ou incentivos perversos ao comportamento
de transgressores (wicked), Luban prope uma reformulao do princpio de
publicidade/transparncia nos seguintes termos: All actions relating to the right of
other human beings are wrong if publicizing their maxim would lead to self-frustration
by undercuting the legitimacy of the public institutions authorizing those actions.
LUBAN (1996:192). Alm de fazer uma defesa do princpio de publicidade quase que
pela sua negao, essa proposio muito pouco clara, como reconhece seu prprio
autor. Como um todo, porm, o ensaio de Luban bastante provocativo e procura
escapar consistentemente do beco sem sada de uma defesa transcendental do
princpio de publicidade. Ver: LUBAN, David. (1996). The Publicity Principle. In:
GOODIN, Robert E. [editor]. (1996). The Theory of Institutional Design. Cambridge-
UK, Cambridge University Press, 1996. Pages 154-198. A verso kantiana do
princpio da publicidade enunciada no segundo apndice ao ensaio sobre a Paz
Perptua, chamado de Sobre o Acordo entre Poltica e Moral segundo uma
Concepo Transcendental do Direito Pblico. Cf. KANT, Immanuel (1795). To
Perpetual Peace: A Philosophical Sketch. In: KANT, Immanuel. (1983). Perpetual
Peace and Other Essays. Indianapolis-IN, Hacket, 1988. Pages 135-139. Translated

294
 by Ted Humphrey. Ver tambm: KANT, Immanuel. (1984). Textos Seletos. Petrpolis,
Vozes, 1985. Segunda edio.
223 David Luban cita o exemplo do escndalo Ir-Contras nos Estados Unidos, mas
tambm discute criticamente a tradio que, de Plato at Hegel, justificou o uso de
nobres mentiras devido incapacidade do pblico para compreender e julgar
adequadamente as razes dos governantes. Contra o argumento das nobres
mentiras, Luban defende o princpio de publicidade com base no que ele chama de
rational skepticism a respeito da prpria capacidade dos governantes e de uma
expectativa razovel, no ingnua, a respeito da possibilidade de uma opinio pblica
educada formar juzos sobre as mximas de primeira e segunda ordem apresentadas
pelos governantes. Cf. LUBAN (1996: 188-195).
224 Cf. BOBBIO, Norberto (1999). Democracia e Segredo. In: BOVERO, Michelangelo
[org.] e BOBBIO, Norberto. (1999). Teoria Geral da Poltica: A Filosofia Poltica e as
Lies dos Clssicos. Rio de Janeiro, Campus, 2000. Pginas 399-415.
225 Na letra dos decretos, a atual regulamentao brasileira sobre segredo governamental
mais frouxa e genrica do que a norte-americana em relao ao que pode ou no
ser classificado como sigiloso. Saber o exato significado e os usos do texto legal
dependeriam de comparaes sistemticas sobre o manejo do segredo governamental
nos dois pases, o que no possvel fazer aqui. No Brasil, o captulo III do decreto
2.134/97 prev ainda uma categoria de classificao de sigilo inferior a essas trs,
chamada de reservada. Essa categoria no utilizada nos Estados Unidos, mas
aparece na legislao britnica, canadense e australiana como restricted. Para o
caso brasileiro, cf. o decreto 2.134/97. In: BRASIL. (1999). Legislao Pertinente
Salvaguarda de Assuntos Sigilosos. Braslia, ABIN, 1999. 49 pginas. Para o caso
norte-americano, cf. a executive order 12.958/95. In: U.S. CONGRESS. (1998).
Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive Orders of Interest to
the National Intelligence Community. Washington-D.C., GPO, 1998.797 pginas. Para
informaes sobre classificaes de segurana na Gr-Bretanha, Canad e Austrlia,
ver LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 104-126).
226 Com base nesse princpio, em 1995 havia nos Estados Unidos 29 agncias
governamentais com delegaes de autoridade para aplicar classificaes de sigilo em
primeira instncia. Segundo o relatrio da Comisso sobre Segredo Governamental
citado anteriormente, o nmero de indivduos com poder de atribuir sigilo caiu de
cerca de 60.000 em 1970, para 5.400 em 1995. No caso do decreto brasileiro, o
decreto 2.137/97 prev que a classificao de ultra-secreto s poder ser feita pelos
chefes dos trs poderes da Repblica. Entretanto, as delegaes de autoridade
previstas para as categoriais secreto, confidencial e reservado so feitas em cascata,
comeando com governadores e ministros de Estado e indo at coordenadores de
projetos em secretarias de governos municipais. Por exemplo, a classificao de
segurana de um documento como sendo reservado introduz restries de acesso
pblico por at cinco anos. As autoridades que podem atribuir esse marcador so os
chefes dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio federais, governadores,
ministros de Estado, titulares de rgos da administrao pblica federal, do distrito
federal, estados e municpios, bem como por agentes pblicos formalmente
encarregados da execuo de projetos, planos e programas. At onde sei, no existem
estudos sistemticos sobre a eficincia e os problemas do atual sistema de
classificao de segredos governamentais no Brasil.
227 Para uma breve introduo aos problemas legais de infosec, cf. o captulo IX
(Defensive Measures for Intelligence) do trabalho j citado de KRIZAN (1999: 61-70).

295
 Para uma abordagem mais tcnica e alentada, ver a parte dois (Nuts and Bolts) do
livro de MARTIN, Frederick T. (1999). Top Secret Intranet: How U.S. Intelligence Built
Intelink. Upper Saddle River-NJ, Prentice Hall, 1999. Para o caso do Brasil, cf. o
decreto 2.910/98, que estabelece normas para a salvaguarda de documentos,
materiais, reas, comunicaes e sistemas de informaes de natureza sigilosa. Para
o caso do Brasil, cf. ABIN (s.d.). Algumas Dicas para Salvaguardar o Conhecimento na
sua Organizao. [texto redigido provavelmente em 1999, no mbito do Programa
Nacional de Proteo ao Conhecimento - PNPC].
228 Alm das referncias j mencionadas, no caso dos sistemas de veto de segurana
para candidatos a empregos e das investigaes de background de funcionrios para
a concesso de credenciais de acesso, ver: LUSTGARTEN e LEIGH (1994:127-163).
Nos Estados Unidos, em 1993, mais de 3,2 milhes de funcionrios federais e
trabalhadores de firmas contratadas possuam credenciais de acesso a informaes
classificadas (2,29 milhes possuam nvel de acesso secret, 768 mil top secret e 154
mil confidential). Cf. o captulo IV (Personnel Security: Protection Through
Detection) in: U.S. GOVERNMENT. (1997). Report of the Commission on Protecting
and Reducing Government Secrecy. Washington-DC, GPO, 1997. Pginas 75-94.
229 No caso brasileiro, embora o decreto 2.134/97 preveja medidas adicionais de controle
com base no princpio da necessidade de conhecer, o nico marcador adicional
previsto o DSC - documento sigiloso controlado. Nos Estados Unidos, alm de
uma categoria similar (ORCON - Dissemination and Extraction of Information
Controlled by Originator), camadas extras de classificao de segurana envolvem o
uso, por exemplo, de marcadores no sigilosos como FOUO (para uso oficial apenas),
NOFORN (vetado para estrangeiros) e NOCONTRACT (vetado a empreiteiros ou
contratados), at marcadores que aprofundam o sistema de sigilo, tais como
WNINTEL (nota de alerta: fontes ou mtodos de inteligncia foram utilizados) NATO
secret e NATO high secret, alm das chamadas listas BIGOT (listas que necessitam
de cdigos especiais de acesso), para citar apenas alguns exemplos. Cf. U.S.
GOVERNMENT. (1997). Report of the Commission on Protecting and Reducing
Government Secrecy. Washington-DC, GPO, 1997. Pginas 19-48.
230 Chapter 37 (Espionage and Censorship) of Title 18, United States Code. In: U.S.
CONGRESS. (1998). Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive
Orders of Interest to the National Intelligence Community. Washington-D.C., GPO,
1998. Pginas 359-366.
231 Segundo HOLT (1995: 182), as poucas pesquisas existentes nos Estados Unidos sobre
vazamentos (leaks) apresentam resultados contraditrios sobre a origem desses
vazamentos. Num survey conduzido pelo Comit de Inteligncia do Senado, nos
primeiros seis meses de 1986 houve 147 divulgaes de informaes classificadas
nos oito maiores jornais dos Estados Unidos. Desses leaks, 98 foram atribudos a
fontes annimas no poder executivo, 17 foram atribudos a militares, fontes
estrangeiras ou fontes no-governamentais, 13 foram atribudos a fontes no
Congresso e em 19 casos as estrias eram to vagas que no foi possvel atribuir as
fontes.
232 No caso do ex-membro da CIA Philip Agee, que publicou em 1975 um livro-denncia
sobre as operaes da agncia na Amrica do Sul com uma lista de 2.500 nomes
reais de operadores e agentes, a justificativa do autor era que sua campanha serivia
aos interesses das vtimas de atividades ilegais da CIA e que os nomes revelados
estavam envolvidos em assassinatos e desestabilizao de regimes democrticos. A
Suprema Corte dos Estados Unidos no aceitou essa justificativa e cassou a

296
 cidadania de Agee em 1981. O Congresso americano aprovou uma lei em 1982
(Intelligence Identities Protection Act) criminalizando a revelao da identidade de
funcionrios norte-americanos de agncias de segurana nacional operando sob
cobertura. A controvrsia sobre o caso Agee nos Estados Unidos arrasta-se at hoje.
Embora tenham surgido denncias sobre a ligao de Philip Agee com o servio de
inteligncia de Cuba, o ex-funcionrio da CIA nunca foi processado por espionagem
nos Estados unidos. Cf. POLMAR & ALLEN (1997:06). O caso Agee interessa aqui
apenas para ilustrar os mecanismos de sano publicizao de informaes
secretas e suas ambigidades. A literatura de denncia sobre a CIA na dcada de
setenta bastante vasta. Sugiro comear pelo prprio: AGEE, Philip (1975). Dentro
da Companhia: Dirio da CIA. So Paulo, Civilizao Brasileira, 1976. Ver tambm:
MARCHETTI, Victor, & MARKS, John. (1979). The CIA and the Cult of Intelligence.
New York: Times Books, 1979.
233 Cf. pargrafo 798 (disclosure of classified information) do captulo 37 (Espionage and
Censorship) do Title 18 do United States Code [U.S.C.] In: U.S. CONGRESS. (1998).
Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive Orders of Interest to
the National Intelligence Community. Washington-D.C., GPO, 1998. Pginas 359-366.
234 A informao sobre quantas pginas de documentos classificados existem hoje nos
Estados Unidos, caso o prprio governo daquele pas tenha alguma estimativa,
certamente classificada. Documentos classificados com mais de 25 anos so
elegveis para reviso e desclassificao automtica com base na executive order
12.958/95. Documentos mais recentes so revisados para desclassificao sob
requerimento amparado no Freedom of Information Act (FOIA). Cf. U.S.
GOVERNMENT. (1997). Report of the Commission on Protecting and Reducing
Government Secrecy. Washington-DC, GPO, 1997. Pginas 49-74.
235 Cf. Michael HERMAN (1996: 90-92) sobre por que a imprensa deveria se abster de
publicar informaes sigilosas obtidas de um adversrio e que aparentemente o
inimigo/adversrio/competidor j sabe que foram obtidas. O argumento diz
basicamente que isso contribuiria apenas para alertar as autoridades superiores do
pas adversrio de que houve uma brecha de segurana, levando-as a investigar e
rever os procedimentos, o que interromperia o fluxo de informaes potencialmente
oriundo daqueles canais.
236 A formulao geral do dilema da representatividade, a distino entre responsividade
(ex ante) e accountability (ex post), bem como a reflexo sobre a centralidade do
acesso informao para a efetividade dos mecanismos de controle pblico que
garantem a representatividade so trs temas formulados de maneira mais extensa
em: PRZEWORSKI, Adam & STOKES, Susan & MANIN, Bernard [editors]. Democracy,
Accountability, and Representation. Cambridge-UK, Cambridge University Press,
1999. Pginas 01-27 e 329-344. Para a distino entre mecanismos verticais de
accountability (eleies) e mecanismos horizontais derivados da doutrina da
separao de poderes e exemplificados pelos checks-and-balances previstos pela
Constituio dos Estados Unidos, ver: ODONNELL, Guillermo. (1991). Democracia
Delegativa?. In: Novos Estudos Cebrap. Nmero 31, pp. 25-40.
237 Embora a bibliografia sobre controle externo das atividades de inteligncia seja cada
vez mais extensa, existem poucos trabalhos teoricamente orientados sobre o papel e
o desempenho institucional dos mecanismos de superviso e controle de atividades
de inteligncia e segurana. Por outro lado, como se pode notar lendo o livro recente
editado por PRZEWORSKI, STOKES & MANIN (1999) e mesmo o artigo de
ODONNELL (1991) mencionados anteriormente, a reflexo sobre accountability na

297
teoria democrtica contempornea prefere simplesmente contornar o problema da
segurana nacional. De resto, a maior parte do material existente bastante
descritivo e foca apenas os casos nacionais mais conhecidos (Estados Unidos,
Canad, Gr-Bretanha etc.) ou, quando so estudos comparativos, estes tendem a
concentrar-se num tipo de mecanismo ou de agncia. Por sua qualidade, destaca-se
tambm aqui o livro dos juristas britnicos LUSTGARTEN, L. & LEIGH, Ian. (1994).
In From the Cold: National Security and Parliamentary Democracy. Oxford-UK,
Clarendon Press, 1994. Nesse caso, especialmente os captulos da parte V
(Controlling National Security Institutions). Note-se, porm, que os dois autores
analisam apenas os servios de inteligncia e segurana (security intelligence)
domsticos, voltados para a atuao dentro dos pases, excluindo da anlise as
especificidades da superviso e dos mandatos legais das agncias de inteligncia
externa (foreign intelligence). Lustgarten & Leigh fazem uma comparao exemplar
dos mecanismos de controle sobre o MI-5 britnico, o CSIS canadense e o ASIO
australiano. A motivao inicial dos dois autores foi a introduo de um mandato
legal (indito e muito genrico) para o Secret Service (MI-5) em 1989. Para uma
avaliao do funcionamento dos novos mecanismos de oversight e accountability
durante o governo conservador de John Major, ver: GILL, Peter (1996). Reasserting
Control: Recent Changes in the Oversight of the UK Intelligence Community. In:
Intelligence and National Security. Volume 11, number 2, April 1996. Pages 313-331.
Um trabalho recente sobre a reforma dos servios de inteligncia interna (security
intelligence) na Europa Oriental : WILLIAMS, Kieram & DELETANT, Dennis. (2001).
Security Intelligence Services in New Democracies: The Czech Republic, Slovakia and
Romania. London, St. Martins Press, 2001. Uma descrio breve dos casos norte-
americano e canadense, para fins de contraste com o caso brasileiro, feita na parte
IV (O Poder Legislativo e os Servios Secretos) do trabalho de: EMILIO, Luis A.
Bitencourt. (1992). O Poder Legislativo e os Servios Secretos no Brasil: 1964-1990.
Dissertao de Mestrado aprovada na UnB, 1992. Na Argentina, autores como
Eduardo Estvez, Manuel Ugarte e Eduardo Balbi tm escrito sobre estruturas de
controle e tendncias. Ver, por exemplo: ESTEVEZ, Eduardo E. (2000). Estructuras
de Control de los Sistemas, Organismos y Actividades de Inteligencia en los Estados
Democraticos. Texto preparado para el Seminrio Internacional sobre La
Inteligencia en las Organizaciones del Siglo XXI. Universidad de Chile, Octubre 2000.
O desempenho institucional dos inspetores gerais e corregedores de rgos de
inteligncia e segurana do Canad, Estados Unidos, Gr-Bretanha e Austrlia
analisado em: WELLER, Geoffrey. (1997). Comparing Western Inspectors General of
Intelligence and Security. In: International Journal of Intelligence and
Counterintelligence. Volume 9, number 4, Winter 1996/1997. Pages 383-406. O
mesmo autor publicou em 2000 um artigo interessante sobre a fragilidade dos
sistemas de superviso nos pases escandinavos: WELLER, Geoffrey (2000). Political
Scrutinity and Control of Scandinavias Security and Intelligence Services. In:
International Journal of Intelligence and Counterintelligence. Volume 13, number 02,
pp. 171-192. Uma descrio densa do papel da mdia, do poder executivo e do
Congresso na superviso dos servios de inteligncia norte-americanos oferecida
por: HOLT, Pat. (1995). Secret Inteligence and Public Policy: A Dilemma of Democracy.
Washington-DC, CQ Press, 1995. So excelentes introdues ao problema os
captulos 10 (Oversight and Accountability) e 13 (Ethical and Moral Issues) de:
LOWENTHAL, Mark. (2000). Intelligence: From Secrets to Policy. Washington-DC, CQ
Press, 2000. Alm de outras referncias mencionadas ao longo da seo, vale conferir
dois relatrios produzidos por analistas do servio de pesquisa do Congresso norte-
americano: U.S. CONGRESS. (1994). Legislative Oversight of Intelligence Activities:
The U.S. Experience. Senate Select Committee on Intelligence (SSCI). Report, 103rd

298
 Congress, Second Session, October, 1994. Senate Print 103-88. 157pp. Alm de
apresentar sistematicamente a evoluo do sistema de superviso congressual, a
estrutura, mandatos e operaes dos comits de inteligncia do Senado e da Cmara,
essa publicao traz anexos os principais textos legais e documentos relevantes para
o estudo do caso norte-americano. Vale a pena tambm a leitura de um relatrio
mais antigo, mas ainda bastante til, que compara brevemente os mecanismos de
superviso das atividades de inteligncia nos Estados Unidos, Dinamarca, Alemanha,
Itlia, Holanda, Austrlia, Nova Zelndia, Gr-Bretanha, Canad e Austrlia: U.S.
CONGRESS. (1990). Intelligence Oversight in Selected Democracies. A Report Prepared
by John Prados and Richard A. Best Jr. Congressional Research Service (CRS).
September 21, 1990.
238 Para a distino entre instituies externas e normas sociais internalizadas nas
interaes entre indivduos, ver: ELSTER (1989: 137-148 e 174-186). Para uma
introduo ao problema da atividade de inteligncia enquanto profisso
sociologicamente reconhecvel na prxis social, ver: BRUNEAU (2000: 28-33).
239 A discusso sobre traos individuais e caractersticas sistmicas afetando o
comportamento dos eleitores sintetizada criticamente em: REIS, Fbio Wanderley
(1999). Institucionalizao Poltica (Comentrio Crtico). In: MICELI, Srgio.
[organizador]. (1999). O Que Ler na Cincia Social Brasileira (1970-1995). So Paulo,
Editora Sumar/ANPOCS, 1999. Volume III (Cincia Poltica). Pginas 157-190.
240 Por definio, governantes no so agentes perfeitos do pblico, pois tm seus
prprios interesses, valores e finalidades. Regimes democrticos contemporneos
so, nos termos de Schumpeter e Dahl, oligarquias selecionadas atravs de
mecanismos relativamente pacficos e competitivos, principalmente eleies, o que
faz toda a diferena para os governados quando o mecanismo comparado a
qualquer outra forma de governo oligrquico no-democrtico, i.e. autocracias,
tiranias ou ditaduras de qualquer espcie. Cf. SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo,
Socialismo e Democracia. Rio de Janeiro, Zahar, 1984. (1942).
241 A relao mais geral entre mdia e democracia abordada do ponto de vista da teoria
social por: THOMPSON, John B. (1996). The Media and Modernity: A Social Theory of
the Media. Stanford-CA, Stanford University Press, 1996.
242 Sobre a mdia e os servios de inteligncia nos Estados Unidos, ver o captulo 8 (The
Media) do livro j citado de Pat HOLT (1995: 171-188). Os trabalhos investigativos
de jornalistas como Bob Woodward, Carl Bernstein, Jim Hoagland e Walter Pincus
podem ser considerados exemplares de uma cobertura crtica mais ou menos isenta,
que se concentra nos problemas substantivos e no apenas na denncia pontual de
um escndalo, falha ou m-conduta. Para uma ilustrao desse ponto - e tambm de
suas ambigidades -, vale a pena a leitura do livro bastante criticado do jornalista
Bob Woodward sobre as operaes encobertas da CIA durante o governo Reagan:
WOODWARD, Bob. (1987). Veil: The Secret Wars of the CIA: 1981-1987. New York,
Simon & Schuster, 1987. Um trabalho ainda hoje til no caso brasileiro o livro da
jornalista Ana Laga sobre o Servio Nacional de Informaes na poca do Regime
Militar: LAGA, Ana. (1983). SNI: Como Nasceu, Como Funciona. So Paulo,
Brasiliense, 1983.
243 Para uma sinopse da literatura e da filmografia sobre espionagem e inteligncia, ver:
POLMAR (1997: 336-338 e 379-382). Um problema relacionado, mas que exigiria um
tratamento mais detalhado, o da utilizao de meios de comunicao prprios ou
de terceiros para operaes encobertas (covert actions) ou para fins de guerra

299
 psicolgica. Para uma descrio sinttica das operaes de propaganda no contexto
de uma tipologia das operaes encobertas, ver: GODSON (1995: 120-183) e
SHULSKY (1992: 83-109).
244 Note-se que, do ponto de vista operacional, bastante diferente a utilizao de um
cargo num veculo de comunicao como fachada para um oficial de inteligncia
agindo sem cobertura diplomtica (um NOC ou, para utilizar o jargo sovitico, um
ilegal) e o recrutamento de um jornalista de carreira para prestar servios para um
rgo de inteligncia. Assim como diferente a tentativa mais ou menos bem
sucedida de manipular a mdia a respeito de algum tema, do estabelecimento de
empresas ou veculos de comunicao inteiramente sob controle do rgo (front
organizations). Cf. GODSON (1995: 120-183).
245 Cf. HOLT (1995:174-175). Segundo Loch Johnson estimou, nos vinte e cinco anos
anteriores (1955-1975) a CIA havia empregado pelo menos 400 jornalistas norte-
americanos de vrios veculos impressos, rdios e cadeias de televiso para
operaes no exterior. As diversas trocas de acusaes de espionagem entre Rssia e
Estados Unidos ao longo da dcada de 1990 envolveram seguidamente acusaes
sobre o emprego de jornalistas, o que indica claramente que as declaraes de Bush
e Primakov no significavam o fim de todo e qualquer uso da mdia para fins de
obteno de humint, mesmo ou principalmente aps a Guerra Fria. Ver: JOHNSON,
Loch K. (1989). America's Secret Power: the CIA in a Democratic Society. Oxford,
Oxford University Press. Pginas 182-203.
246 Sobre terceirizao de coleta de inteligncia desde fontes ostensivas (osint) e sobre as
relaes entre empresas de comunicao, firmas de Business Intelligence e agncias
governamentais, ver: STEELE, Robert D. (2000). On Intelligence: Spies and Secrecy in
an Open World. United States, AFCEA Intl., 2000.
247 Em geral, a divulgao de segredos pela mdia ocorre porque h um vazamento do
interesse de alguma autoridade, tema j considerado na seo anterior. No caso de
divulgaes passveis de acusao de traio, o pargrafo 798 (disclosure of classified
information) do captulo 37 (Espionage and Censorship) do Title 18 do United States
Code [U.S.C.], por exemplo, probe explicitamente a publicao de qualquer
informao classificada referente a cdigos, cifras, sistemas criptogrficos, atividades
de sigint ou informaes obtidas a partir de operaes de sigint. H outras restries,
como a da divulgao da identidade de oficiais de inteligncia operando sob
cobertura no exterior, proibida pelo Intelligence Identities Protection Act of 1982. Ver:
U.S. CONGRESS. (1998). Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and
Executive Orders of Interest to the National Intelligence Community. Washington-D.C.,
GPO, 1998. Pginas 359-366.
248 Exemplos de diretrizes executivas mais especficas e na maioria das vezes
classificadas so, no contexto norte-americano, as diretrizes presidenciais (e.g.
PDD/NSC # 35: Intelligence Requirements / National Needs Process, de fevereiro de
1995), as diretrizes do Conselho de Segurana Nacional (e.g. DCID # 2/09 SECRET:
Management of National Imagery Intelligence, de janeiro de 1992), bem como as
diretrizes do Departamento de Defesa (e.g. DoDD # 5240.12: DoD Intelligence
Commercial Activities, de janeiro de 1996).
249 U.S. CONGRESS. (1998). Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and
Executive Orders of Interest to the National Intelligence Community. Washington-D.C.,
GPO, 1998. Pginas 03-45 (National Security Act of 1947) e pginas 729-740
(Executive Order 12333 of 1981).

300
250 Sobre a natureza ambgua da atividade de inteligncia em geral e especialmente da
espionagem no mbito do direito internacional, um comentrio interessante e que
ilustra a necessidade de reflexo adicional est feito em: BOWMAN, M. E. (1995).
Intelligence and International Law. In: International Journal of Intelligence and
Counterintelligence. Vol. 8, number 03, Fall 1995. Pginas 321-335.
251 Um ponto decisivo dos mandatos legais concedidos aos servios de inteligncia e
segurana em relao contra-espionagem a concretizao do princpios de
soberania popular e de auto-governo; tentativas de governos ou organizaes
estrangeiras para influenciar os resultados polticos internos de uma nao soberana
so considerados crimes graves porque violam os direitos democrticos dos cidados
e devem ser prevenidos atravs do monitoramento por parte dos servios de contra-
inteligncia. No caso dos Estados unidos, mesmo o lobby regular de empresas,
governos ou ONGs estrangeiras monitorado, principalmente atravs da exigncia de
registro de atividades de estrangeiros. Ver: U.S. CODE. Section 951 of title 18. Agents
of Foreign Governments. Ver tambm o: Foreign Agents Registration Act of 1938 as
amended [FARA]. In: U.S. CONGRESS. (1998). Compilation of Intelligence Laws and
Related Laws and Executive Orders of Interest to the National Intelligence Community.
Washington-D.C., GPO, 1998. Pginas 421-435.
252 Um exemplo desse tipo de vis: no obstante a legislao australiana vetar o
engajamento do servio de segurana (Australian Security Intelligence Organization
ASIO) em operaes que violem os direitos dos cidados manifestarem-se livremente
contra o governo, o mandato do ASIO prev o uso de medidas preventivas contra o
crime de sedio, ou seja, a promoo de hostilidade entre diferentes classes de
sditos de Sua Majestade. As implicaes dessa relquia da lei criminal britnica no
contexto contemporneo, na medida em que classes de sditos sejam entendidas
como categorias scio-econmicas representadas por organizaes e partidos, vo
desde uma autorizao potencial para a vigilncia de sindicatos e grupos socialistas
revolucionrios, at a expectativa absurda de que todos os conflitos distributivos
sejam igualmente acompanhados pelos servios de inteligncia e segurana. Cf.
LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 405-410).
253 Cf. HERMAN, Michael. (1994). Assessment Machinery: British and American
Models. Paper delivered at the Conference on Intelligence Analysis and Assessment:
The Producer and Policymaker Relationship in a Changing World. Canada, CASIS,
October 1994.
254 Procedimentos judiciais especiais, tais como a concesso de credenciais de segurana
para os jurados, juzes, promotores e advogados (aps procedimentos de checagem
de background), ou a realizao de sesses secretas em locais devidamente
protegidos contra o vazamento de informaes classificadas associadas s provas do
processo so possveis, embora custosos. Esses custos reforam a assimetria
informacional que favorece o poder executivo em casos de litgio contra indivduos e
grupos de cidados na rea de segurana nacional. Cf. LUSTGARTEN & LEIGH
(1994: 353-359).
255 De novo, isso no quer dizer que processos judiciais nunca resultem em revises
independentes e externas de decises do poder executivo na rea de segurana
nacional. Processos como o da tentativa de cassao do Partido Comunista
Australiano (1950), onde a Suprema Corte Australiana recusou a cassao e
estabeleceu nuances importantes para os poderes especiais do poder executivo em
tempos de guerra e de paz, ou casos como o julgamento dos arrombadores do
escritrio do Partido Democrata no edifcio Watergate (1973), que resultou na

301
 abertura de processo de impeachment contra o presidente Nixon e, posteriormente,
na abertura de investigaes sobre as violaes de direitos civis por parte das
agncias de inteligncia, ilustram o papel crtico que o judicirio pode desempenhar
em situaes muito menos dramticas que envolvam diferentes interpretaes sobre
aspectos das polticas de segurana nacional. Para uma avaliao da distncia entre
a jurisprudncia dos casos envolvendo a segurana nacional e as concepes liberais
mais sofisticadas sobre o papel do judicirio, ver tambm: DWORKIN, Ronald. (1977).
Taking Rights Seriously. Cambridge-MA, Harvard University Press, 1978. E ainda:
DWORKIN, Ronald. (1986). Laws Empire. Cambridge-MA, Harvard University Press,
1988.
256 U.S. CONGRESS. (1984). The Foreign Intelligence Surveillance of 1978: The Five First
Years. Senate Report 98-660, 98th Congress, 2nd session, 1984. Pginas 8-23. Para
a ntegra do FISA, ver: U.S. CONGRESS. (1998). Compilation of Intelligence Laws and
Related Laws and Executive Orders of Interest to the National Intelligence Community.
Washington-D.C., GPO, 1998. Pginas 147-174.
257 Na Gr-Bretanha existe a posio de Comissrio do Security Service (MI-5) e de
Comissrio das outras duas agncias principais de foreign intelligence, o SIS e o
GCHQ. Esses Comissioners foram institudos pela legislao de 1989 (MI-5) e 1994
(SIS e GCHQ) e devem ser juzes ou ex-juzes apontados pelo Primeiro Ministro. O
mandato dos comissrios britnicos restrito. Ambas as posies de comissrio tem
sido exercidas pela mesma pessoa, atualmente (2001) o Lord Justice Simon Brown.
Existe ainda um comissrio para assuntos de interceptao de comunicaes,
estabelecido pelo Interception of Communications Act 1985, que revisa os pedidos de
autorizao para vigilncia eletrnica feitos pelas agncias policiais, de segurana e
de inteligncia e que assiste ao Tribunal especial estabelecido pela mesma legislao
em investigaes de denncias sobre abusos na rea de interceptao de
comunicaes. Sobre o desempenho considerado limitado dos comissrios britnicos
na sua funo controladora, ver: GILL (1996:313-331) e WELLER (1997:390-396).
Ver tambm: http://www.official-documents.co.uk/document/caboff/nim.
258 Sobre a centralidade da auditagem das contas secretas como um problema de
accountability dos rgos de inteligncia nos pases semi-perifricos, ver o artigo de
ESTEVEZ (2000:06). Ver, principalmente, a anlise do Decreto 833/2000 da
Presidncia da Repblica da Argentina, que abriu as contas da ex-SIDE (Secretaria
de Inteligencia de Estado).
259 Para dados adicionais sobre o escritrio do Inspetor Geral australiano e links para as
pginas dos servios de inteligncia daquele pas na Internet, ver:
http://www.igis.gov.au.
260 Para maiores informaes sobre a verso pblica dos relatrios do Inspetor Geral da
CIA disponveis na Internet, ver: www.cia.gov.
261 Cf. http://www.loyola.edu/dept/politics/intel/hitzrept.html
262 A discusso mais geral sobre impactos diferenciais dos tipos de governo
(repblica/monarquia, presidencialismo/parlamentarismo, democracia/ditadura
etc.) sobre o desempenho dos mecanismos de accountability feita em: CHEIBUB,
Jos A. & PRZEWORSKI, Adam (1999). Democracy, Elections and Accountability for
Economic Outcomes. In: PRZEWORSKI, Adam & STOKES, Susan & MANIN, Bernard
[editors]. Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge-UK, Cambridge
University Press, 1999. Pginas 222-249. Para a distino mais elaborada entre
democracias presidenciais e parlamentares, ver: LIJPHART, Arend [editor]. (1992).

302
 Parliamentary versus Presidential Government. Oxford-UK, Oxford university press,
1992. Para uma reflexo especfica sobre mecanismos de accountability em
democracias parlamentares, ver: SHEPSLE, Kenneth A. & LAVER, Michael. (1999).
Government Accountability in Parliamentary Democracy. In: PRZEWORSKI,
STOKES & MANIN (1999: 279-296). Para uma discusso do caso britnico, onde a lei
de 1994 criou um Intelligence and Security Committee (ISC) formado por nove
membros de diferentes partidos, vindos das duas casas do Parlamento e que so
apontados pelo Primeiro Ministro, ver: GILL (1996:313-331).
263 Alm do SIRC, cuja principal misso supervisionar o CSIS, existem grupos especiais
de reviso e inspetorias para a organizao de sigint e infosec canadense (CCSE), bem
como para as atividades relacionadas com inteligncia nas foras armadas, na
diplomacia e nas polcias. Essas instncias de superviso esto localizadas nos
escritrios do Solicitor General, dos Ministros da Defesa e das Relaes Exteriores.
Para uma viso geral, ver: CANADA (1996). The Canadian Intelligence Community:
Control and Accountability. Report of the Auditor General of Canada, November 1996,
disponvel na Internet em http://www.oag-bvg.gc.ca. Para uma descrio mais
detalhada das funes e recursos do SIRC, ver: www.sirc-csars.gc.ca. Atravs do site
do CSIS na Internet tambm possvel obter algumas (poucas) informaes
adicionais sobre as demais organizaes e atividades de inteligncia daquele pas:
www.csis-scrs.gc.ca.
264 At mesmo por sua escala, a descrio sumria das organizaes que formam o
sistema de superviso e coordenao de atividades de inteligncia do poder excutivo
norte-americano pode ser til para uma comparao com sistemas mais simples, na
medida em que isso permite identificar lacunas ou assimetrias organizacionais.
265 A conformao atual do PFIAB determinada pela Executive Order 12863, assinada
pelo presidente Bill Clinton em 1993. Basicamente, aquele decreto transformou o
IOB (que j existia como um board separado desde 1976) numa sub-comisso do
PFIAB. O nmero de membros do PFIAB foi fixado em no mximo 16 pessoas, que
servem disposio do Presidente sem remunerao (fora jetons e despesas). No caso
do IOB, so quatro membros indicados pelo chairman do board maior e que
basicamente recebem os relatrios dos Inspetores Gerais sobre a legalidade dos atos
das agncias de inteligncia e os repassam para o presidente. Cf. U.S. CONGRESS.
(1998). Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive Orders of
Interest to the National Intelligence Community. Washington-D.C., GPO, 1998. Pginas
753-754.
266 A primeira vista, isso poderia ser um indicador positivo de adaptabilidade
institucional, mas o problema que em reas de grande complexidade
organizacional, especializao tecnolgica e sensitividade poltica, isso tambm pode
significar que os diversos arranjos internos do NSC no tm tempo de amadurecer e
fazer um trabalho efetivo de superviso e coordenao poltica. Pior ainda,
considerando-se o escndalo Ir-Contras por esse ngulo, a grande flexibilidade
operacional do staff do NSC pode tornar-se ela prpria um problema de oversight
quando um presidente resolve tentar contornar o que considera uma excessiva
regulao imposta sobre as burocracias regulares da rea de inteligncia. Alm dos
textos j mencionados de Amy Zegart e Jeffrey Richelson, ver tambm sobre o NSC
norte-americano: LOWENTHAL, Mark M. (1993). The National Security Council: An
Organizational Assessment. Washington - DC, Library of Congress, 1993. E ainda:
SHOEMAKER, Christopher C. (1991). The NSC Staff: Counseling the Council. Boulder-
CO, Westview Press, 1991. Sobre a estrutura atual e as divises internas do staff,
ver: http://www.whitehouse.gov/nsc/staff.html.

303
267 Com exceo do Inspetor Geral da CIA, os demais inspetores Gerais de agncias de
inteligncia no realizam auditorias financeiras, necessitando de apoio do Office of
Management and Budget (OMB) para isso. Tambm existem rgos de superviso da
eficincia e da legalidade das operaes de inteligncia nos departamentos do
Tesouro, Energia, Justia e no Departamento de Estado. Cf. HOLT (1995: 189-208).
268 As NIEs so normalmente classificadas (top secret), mas outros relatrios e estudos
produzidos pelo NIC so ostensivos. Um exemplo recente que recebeu bastante
ateno da mdia inclusive no Brasil, foi um estudo de cenrios divulgado h algum
tempo: U.S. GOVERNMENT (2000). Global Trends 2015: A Dialogue About the Future
with Nongovernment Experts. Washington-D.C., NIC/ODCI, December 2000.
269 Alm do IC/EXCOM, NFIB, CMS e NIC, existem cerca de 31 comits de coordenao
interagncias em reas temticas e gerenciais to diversas quanto a poltica de coleta
para os alvos difceis (Hard Targets Principals Forum HTPF), o comit para a
avaliao das polticas estrangeiras de negao e engodo (Foreign Denial and
Deception Committee FDDC) ou ainda o comit para inteligncia sobre armas e
sistemas espaciais (Weapons and Space Systems Intelligence Committee WSSIC).
Para uma listagem desses comits e das estruturas de gerenciamento e superviso
no ODCI, ver: U.S. GOVERNMENT. (1999). A Consumers Guide to Intelligence.
Washington-D.C., CIA Public Affairs Office, 1999. Pginas: 29-35. Para um
comentrio (algo assistemtico) sobre os documentos, autoridades e escritrios de
controle e gerenciamento de inteligncia dos Estados Unidos, ver tambm:
RICHELSON, Jeffrey T. (1985). The U.S. Intelligence Community. Cambridge, Mass.:
Ballinger Publishing Co., 1999. Fourth Edition revised and updated. Pginas: 374-
403.
270 O controle sistemtico da legalidade das atividades de inteligncia no mbito do
Pentgono s entrou na agenda norte-americana aps as investigaes congressuais
e escndalos dos anos setenta. Para uma histria e uma descrio das atividades
desse escritrio, ver: http://www.dtic.mil/atsdio. Para uma viso geral da
organizao do gabinete do secretrio de defesa (um dos trs componentes principais
do Pentgono, ao lado do JCS e dos departamentos das FFAA), ver:
http://www.defenselink.mil/osd.
271 Existem estudos sobre episdios especficos (e.g. sobre o trabalho da Comisso
Rockfeller em 1975, ou sobre as falhas de superviso nas operaes encobertas
contra a Nicargua), mas nada sistemtico. A mxima segundo a qual numa
democracia nenhum poder deveria fiscalizar a si prprio sem mecanismos adicionais
de controle externo correta, mas ela no quer dizer que no se deva tentar
aperfeioar os mecanismos de controle internos ao poder executivo. Para uma
avaliao da complexidade do gerenciamento de um aparato com dezenas de
agncias e vrios bilhes de dlares anuais de oramento, ver: ELKINS, Dan. (1997).
An Intelligence Resource Manager's Guide. Washington-D.C. Joint Military Intelligence
Training Center at DIA, 1997. 208 pp (plus 79 appendix).
272 Para uma ilustrao desse ponto, ver os captulos sobre gesto de recursos em ODOM
(1997:01-68) e ELKINS (1997:35-112).
273 A nfase norte-americana a respeito da necessidade dos servios de inteligncia
manterem certa distncia dos processos de policymaking para evitar os riscos de
politicizao, somada ao grande volume de produtos de inteligncia derivados de
fontes singulares, tem suscitado questionamentos sobre a baixa responsividade dos
produtores de intel em relao aos usurios. Cf. HERMAN (1996:281-338).

304
274 Segundo Adam Przeworski, a refutao das teses de Niskanen definitiva a partir do
novo institucionalismo: Miller e Moe (1983) mantm a premissa de Niskanen (1971)
de que o rgo pode mentir sobre verdadeiros custos e ainda assim obtm um
resultado verdadeiramente poderoso: se o rgo governamental forado a fornecer a
escala de de custos sem conhecer a escala de demanda da comisso legislativa, o
rgo vai achar de seu melhor interesse a revelao de seus verdadeiros custos.
Intuitivamente, a razo a seguinte: se o rgo mentisse comisso, fornecendo um
custo marginal acima do nvel verdadeiro, estaria escolhendo um nvel de atividade
mais baixo do que sob a verdadeira escala de custos: algo que eles gostariam de
evitar. Se revelasse um custo marginal abaixo do nvel verdadeiro, a comisso poderia
escolher um nvel de atividade que o rgo governamental no consegueria de fato
fornecer. Sendo assim, a estratgia Stackelberg, por parte do rgo governamental,
revelar seus verdadeiros custos. PRZEWORSKI (1995:82).
275 Para uma introduo didtica ao funcionamento do Congresso norte-americano, de
um ponto de vista que no descreve apenas o processo de tramitao dos projetos de
lei, mas tambm analisa as diferentes instituies que estruturam a poltica dentro
do Congresso (partidos, comisses, lderes, caucuses e rgos assessores), ver: LWI,
Theodore & GINSBERG, Benjamin. (1992). American Government. New York, W. W.
Norton, 1996. Pginas 89-124.
276 Os 45 comits do Congresso norte-americano e seus inmeros sub-comits formam o
ncleo vital do debate e da poltica legislativa em Washington-D.C. A centralidade
adquirida pelos committees deslocou o Plenrio como o centro da atividade
parlamentar e tem sido utilizada para explicar porque no se verifica o fenmeno das
maiorias cclicas nos parlamentos. Tratar-se-ia, portanto, de um tipo de equilbrio
majoritrio induzido por instituies, ou seja, por organizaes e regras (structure
induced equilibrium). Como os diferentes modelos explicativos sobre o
funcionamento interno do Congresso norte-americano (distributivo, informacional e
partidrio) discordam em relao ao problema que precisa ser resolvido pelos
parlamentares enquanto indivduos racionais, discordando portanto sobre qual a
soluo institucional adequada, basta por agora listar esses objetivos/problemas: 1)
Reeleio, produo de boas polticas e busca de influncia no parlamento (Fenno,
1973). 2) Reeleio como objetivo dominante (Arnold, 1990). 3) Reeleio como
objetivo intermedirio e decisivo (Aldrich, 1995). 4) Informao e endogeneizao das
preferncias (Krehbiel, 1991). O modelo distributivo desenvolvido em: ARNOLD,
Douglas. (1990). The Logic of Congressional Action. New Haven-CT, Yale University
Press, 1990. O modelo partidrio de explicao do funcionamento do Congresso
desenvolvido principalmente em: COX, Gary and McCUBBINS, Mathew. (1993).
Legislative Leviathan. Party Government in the House. Berkeley-CA, University of
California Press, 1993. A obra mais importante sobre o papel da informao na lgica
da ao parlamentar : KREHBIEL, Keith. (1991). Information and Legislative
Organization. Ann Arbor-MI, The University of Michigan Press, l992. Para um balano
desses trs modelos, ver: SHEPSLE, Kenneth and WEINGAST, Barry. [editors].
(1994). Positive Theories of Congressional Institutions. Ann Arbor-MI, The University
of Michigan Press, 1995.
277 Sobre a origem, composio interna dos comits e evoluo histrica da superviso
congressual na rea de inteligncia nos Estados Unidos, ver: U.S. CONGRESS.
(1994). Legislative Oversight of Intelligence Activities: The U.S. Experience. Senate
Select Committee on Intelligence (SSCI). Report, 103rd Congress, 2nd Session,
October, 1994. Pginas 01-26. E ainda; HOLT (1995: 209-236). Ver tambm:

305
 WAGENEN, James Van. (1997). A Review of Congressional Oversight. In: Studies in
Intelligence: http://www.odci.gov.csi/studies/97unclass/wagenen.html.
278 Dentre outras leis que tratam diretamente das agncias de inteligncia, pode-se
mencionar o Central Intelligence Agency Act of 1949, o National Security Agency Act of
1959, o Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, o Intelligence Identities Protection
Act of 1982, o Intelligence Renewal and Reform Act of 1996, o Economic Espionage Act
of 1996 e o Classified and Related Information Disclosure Act of 1998. Cf. U.S.
CONGRESS. (1998). Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive
Orders of Interest to the National Intelligence Community. Washington-D.C., GPO,
1998. Pginas 47-221.
279 O ano fiscal nos Estados Unidos vai de 01 de outubro at 30 de setembro.
Anualmente, o projeto de lei oramentrio apresentado em fevereiro aos comits de
inteligncia do Senado e da Cmara pelo DCI (no caso do NFIP) e para os comits de
foras armadas nas duas casas pelo Secretrio da Defesa (no caso do JMIP e do
TIARA). Entre fevereiro e maio so feitas audincias para discusses formais
(Hearings), visitas tcnicas e estudos por parte dos parlamentares dos comits de
inteligncia. A partir de maio, os comits recebem as recomendaes das assessorias
e dos demais comits envolvidos naquela rea temtica. Entre junho e setembro o
projeto de lei (bill) tramita no plenrio (floor action) de cada casa do Congresso.
Depois de aprovados separadamente nas duas casas do Congresso, os projetos de lei
tornam-se atos legislativos (Acts) e tm a sua compatibilidade conferida por um
comit especial do Congresso (Conference Committee). Somente depois dessa etapa
que ocorre em setembro ou outubro de cada ano, as leis so aprovadas pelo
Congresso e tornam-se ento Public Laws. Por exemplo, o Intelligence Authorization
Act for Fiscal Year 1997 referido tambm como Public Law 104-293, sendo que 293
o nmero da lei e 104 significa que a lei foi aprovada na 104a reunio do Congresso
(1995-1996). Cada reunio do Congresso divide-se em duas sesses anuais e, em
muitos relatrios, se poder encontrar ainda a especificao 1st Session ou 2nd
Session. Se o Presidente no sancionar a lei aprovada em dez dias teis enquanto o
Congresso estiver reunido ela torna-se lei mesmo assim. Caso ele no a sancione em
dez dias teis durante um recesso congressual a lei morre (pocket veto). No caso de
um veto formal do Presidente, ele s pode ser derrubado pelo voto de 2/3 dos
parlamentares de cada casa. Cf. ELKINS (1997: 159-179). Ver tambm: PICKET,
George (1985). Congress, the Budget and Intelligence. MAURER, A.C., TUNSTALL,
Marion D. & KEAGLE, James M. [editors]. (1985). Intelligence: Policy and Process.
Boulder and London, Westview Press, 1985.
280 Atravs desse mecanismo, so evitados os percalos e polmicas associados
tramitao de legislao ordinria adicional. Atos como, por exemplo, o CIA Inspector
General Act of 1990, o Intelligence Oversight Act of 1991 e o Intelligence Organization
Act of 1992, so na verdade ttulos especficos dos Authorization Acts daqueles anos.
Mesmo a criao de uma nova agncia como a NIMA (a qual, juntamente com a CIA,
uma das duas nicas agncias nacionais de inteligncia dos Estados Unidos
criadas atravs de lei federal) foi feita atravs de um ato (National Imagery and
Mapping Agency Act of 1996) que faz parte do National Defense Authorization Act of
1996 (tambm referido como Public Law 104-201). Assim, mesmo descontando os
extratos classificados (secretos) das autorizaes oramentrias anuais, por vezes
bastante confuso acompanhar as regulaes pblicas da atividade de inteligncia
introduzidas pelo Congresso. Por outro lado, quando os comits congressuais ou o
executivo julgam necessrio, tambm so discutidos projetos de lei especficos sobre
algum tema, fora das leis anuais de autorizao fiscal (esses projetos especficos so

306
 chamados de free standing bills). Alm das leis mencionadas, cf. tambm: U.S.
CONGRESS. (1994). Legislative Oversight of Intelligence Activities: The U.S.
Experience. Senate Select Committee on Intelligence (SSCI). Report, 103rd Congress,
2nd Session, October, 1994. Pginas 14-17.
281 Na verdade, a nica vez em que um Intelligence Authorization Act foi vetado pelo
Presidente foi em agosto de 1990, quando George Bush vetou a lei de autorizao de
gastos para o ano fiscal de 1991 porque os Congressistas haviam includo na lei uma
determinao exigindo que qualquer operao encoberta do governo norte-americano
deveria ser comunicada aos comits de inteligncia da Cmara e do Senado em no
mximo 48h, quando o entendimento legal anterior dizia apenas que essa
comunicao se daria prontamente (in a timely fashion). Um acordo informal com o
Congresso permitiu que os gastos fossem realizados at que uma nova lei de
autorizao fosse aprovada, o que aconteceu apenas em agosto de 1991, menos de
dois meses antes do ano fiscal terminar. Cf. HOLT (1995: 224). Sobre a regra de 48h,
atualmente em vigor, cf. o ttulo V (Accountability for Intelligence Activities) do
National Security Act of 1947.
282 Tanto o DCI quanto o Secretrio da Defesa (SecDef) so atualmente obrigados por lei
a enviar um relatrio anual das atividades de inteligncia sob sua responsabilidade,
alm de outros relatrios especficos sobre temas to diversos quanto as prticas de
direitos humanos em diversos pases ou o impacto dos acordos de controle de armas
sobre a pesquisa e desenvolvimento de novos sistemas de armas. Ver, como exemplo:
U.S. GOVERNMENT (1999). Annual Report for the United States Intelligence
Community. Washington-D.C., Office of the Director of Central intelligence (ODCI),
May 1999. 20 pginas.
283 Para uma comparao entre um processo de confirmao praticamente unnime (o do
atual DCI George Tenet) e outro altamente controverso (o do ex-DCI da administrao
George Bush, Robert Gates), Cf.: U.S. SENATE (1997). Nomination of George J. Tenet
as DCI. Senate Hearing 105-314. 105th Congress, 1st Session. May 06, 1997. 113
pginas. Como contraponto, ver os trs volumes do processo de Gates: Nomination of
Robert M. Gates to be DCI. Senate Hearing 102-799. 102nd Congress, 1st Session.
September 16, 17, 19, 20 (vol.1); September 24, October 1 and 2 (Vol.2); October 3, 4
and 18 (Vol.3), 1991. 961pp [Vol.1]; 740pp [Vol.2]; 318 pp [Vol.3].
284 Para uma noo geral das atividades do comit de inteligncia do Senado dos USA,
ver: U.S. SENATE. (1999). Special Report of the Select Committee on Intelligence
Activities: 1997-1998. Washington-D.C., SSCI/GPO, 1999. 106th Congress, 1st
Session, Report 106-3. 39 pginas. Ver tambm: http://intelligence.senate.gov. Para
um exemplo de hearings sobre temas do prprio sistema de inteligncia, ver: U.S.
HOUSE OF REPRESENTATIVES. (1994). Public Disclosure of the Aggregate
Intelligence Budget Figure. Washington-D.C., HPSCI/GPO, 1994. 103rd Congress, 2nd
Session. 258pp. As audincias anuais sobre ameaas tm algumas sesses secretas e
documentos classificados, mas tendem a gerar statements (na forma de relatrios ou
discursos) de carter pblico por parte dos dirigentes das agncias. Ver, por exemplo:
WILSON, Vice Admiral Thomas R. [Director of DIA]. (2000). Military Threats and
Security Challenges Through 2015: Statement for the Record. Washington-D.C., SSCI,
February 2000. 25pp. As investigaes que deram origem aos comits permanentes
de inteligncia no Congresso foram: U.S. CONGRESS. (1975). Senate Select
Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities
(Church Committee). 94th Cong., 1st Session (1975): Vol.1: Unauthorized Storage of
Toxic Agents; Vol. 4: Mail Opening; Vol.5: National Security Agency and Fourth
Amendment Rights; Vol.7: Covert Action; Final Report, S. 94-755, Books I-VI, 1976. E

307
 tambm: U.S. CONGRESS. (1976). House Select Committee on Intelligence (Pike
Committee). US Intelligence Agencies and Activities. Hearings, 94th Cong., 1st Session
(1975). Pt.1, Intelligence Costs and Fiscal Procedures; Pt.2, The Performance of the
Intelligence Community; Pt. 5, Risks and Control of Foreign Intelligence; Final Report.
House Report. 94-833, 1976. Sobre as investigaes recentes do SSCI em relao
China, ver o relatrio de atividades do SSCI mencionado bem no incio dessa nota.
Embora tediosas, as audincias pblicas so transmitidas pelo canal de TV do
Senado, o C-SPAN, e podem ser obtidos atravs do acervo da Purdue University. Cf. a
lista de Fontes ao final do trabalho.
285 Cf. ttulo V (Accountability for Intelligence Activities), Sections 501 e 502 do National
Security Act of 1947.
286 Por exemplo, dado o custo astronmico de um satlite de reconhecimento, se o NRO
afirmar que necessria a construo de mais trs satlites com um novo design e
maior capacidade, cabe aos comits congressuais responsveis pela aprovao do
oramento realizar audincias para que os rgos envolvidos expliquem suas
demandas. Para saber se o novo satlite ir funcionar adequadamente, o comit pode
requerer uma avaliao tcnica independente do NRO (mas quem seria capaz de
fornecer isso?). Por outro lado, se o comit tenta envolver-se na discusso sobre a
melhor frequncia de radio para transmisso das imagens do novo satlite para as
estaes de terra, isso ento seria considerado micro-gerenciamento. Cf. HOLT (1995:
231).
287 Cf. JOHNSON, Loch K. (1996). Secret Agencies: U.S. Intelligence in a Hostile World.
New Haven-CT, Yale University Press, 1996. E tambm: SMIST, Frank J. Jr. (1991).
Congress Overseas the United States Intelligence Community: 1947-1989. Knoxville-
TN, University of Tennessee Press, 1991.
288 Para um primeiro aprofundamento da discusso sobre democracia e inteligncia,
especialmente nas chamadas novas democracias em fase de consolidao, ver:
BRUNEAU, Thomas C. (2000). Intelligence and Democratization: The Challenge of
Control in New Democracies. Monterey-CA, The Center for Civil-Military Relations at
Naval Postgraduate School (NPS), Occasional Paper # 5, March 2000.
289 Note-se que para a existncia desse desafio no preciso supor qualquer tipo de
monoplio autoritrio dos servios de inteligncia em termos de fornecimento de
informaes relevantes para o processo decisrio governamental. A mera existncia
de grandes organizaes privadas e estatais que controlam importantes fluxos de
produo e disseminao de informaes tende a reduzir a capacidade de controle
individual dos cidados sobre as decises polticas mais importantes a uma frao
infinitesimal no mundo contemporneo. Sobre o tema da tecnocracia nos regimes
democrticos, ver: DAHL, Robert (1985). Controlling Nuclear Weapons: Democracy
versus Guardianship. Syracuse-NY, Syracuse University Press, 1985.
290 Na verdade, essa afirmao corresponde mais posio original de Bobbio no debate
sobre as promessas no cumpridas da democracia, dentre as quais ele situava o
desafio da eliminao do poder invisvel e secreto. Cf. BOBBIO, Norberto. (1984). O
Futuro da Democracia: Uma defesa das Regras do Jogo. Rio de Janeiro, Paz & Terra,
1986. Para a posio mais recente e pragmaticamente matizada do mesmo autor, ver:
BOBBIO (1999: 412-415).
291 Para Robert Dahl, essas condies sine qua non seriam garantias para o exerccio
individual de trs capacidades: formular preferncias, exprimir preferncias e ter

308
 preferncias igualmente consideradas na conduta do governo. Essas garantias
traduzem-se em oito condies institucionais: 1) liberdade de formar e aderir a
organizaes; 2) liberdade de expresso; 3) direito de voto; 4) elegibilidade para
cargos pblicos; 5) direito de polticos disputarem apoio e votos; 6) fontes alternativas
de informao; 7) eleies livres e idneas; 8) instituies para fazer com que as
polticas governamentais dependam de eleies e de outras manifestaes de
preferncias. Como os regimes variam enormemente na amplitude com que as oito
condies institucionais esto abertamente disponveis, so publicamente utilizadas e
plenamente garantidas ao menos para alguns membros do sistema poltico que
queiram contestar a conduta do governo DAHL (1997:27), em princpio se poderia
medir o impacto dos servios de inteligncia e segurana sobre a democracia
verificando o quanto a atuao rotineira dessas agncias restringe essas garantias.
Isso no feito nesse trabalho, mas trata-se de uma possibilidade interessante para
futuras pesquisas.
292 Para retomar o problema discutido anteriormente nos termos do prprio Bobbio: Um
debate dedicado ao segredo na esfera pblica no pode se desenvolver seno sobre a
vertente da exceo, e no da regra. E estar diante de dois clssicos paradoxos que
tornam todo discurso moral ambguo: a) o paradoxo da incompatibilidade ou da
antinomia dos princpios, no caso especfico a antinomia entre o princpio da segurana
do Estado e o princpio da liberdade dos indivduos; b) o paradoxo da exceo regra
que consentida porque permite salvar a prpria regra (...). Um caso realmente
exemplar desse paradoxo foi oferecido pelo prprio sistema democrtico: vimos que a
democracia exclui, como linha de princpio, o segredo de Estado, mas o uso do segredo
de Estado, atravs da instituio dos servios de segurana, que agem em segredo,
justificado entre outras coisas como um instrumento necessrio para defender, em
ltima instncia, a democracia. BOBBIO (1999: 415).
293 Tais custos esto longe de ser apenas financeiros, mas estimativas do governo norte-
americano sobre os gastos com sistemas de classificao de segurana para
informaes, instalaes, procedimentos de gesto de segredos e investigaes
pessoais para concesso de credenciais de acesso (background investigations)
indicaram gastos de 5,6 bilhes de dlares anuais em 1996, sendo 2,9 bilhes nas
empresas contratadas pelo Pentgono e 2,7 bilhes nas agncias governamentais (a
CIA no foi includa no levantamento). Report of the Commission on Protecting and
Reducing Government Secrecy. Pursuant to Public Law 103-236. Chairman of the
Comission: Daniel P. Moynihan. Washington-DC, GPO, 1997. 114 pp [plus 110 pp
with appendices]. Essas estimativas so encontradas na parte II do relatrio.
294 Para uma breve verificao dessa assertiva, basta uma leitura de trs trabalhos
seminais publicados tambm no Brasil: DAHL, Robert (1971). Poliarquia: Participao
e Oposio. So Paulo, Edusp, 1997. Ou o extenso tratado de: SARTORI, Giovanni.
(1987). A Teoria da Democracia Revisitada. So Paulo, tica, 1994. Vol. 1 (Questes
Contemporneas) e Vol. 2 (Questes Clssicas). Sobre a incidncia de regimes
democrticos na dcada de noventa (menos de 45% do total), ver: HUNTINGTON,
Samuel P. (1991). A Terceira Onda: A Democratizao no final do Sculo XX. So
Paulo, tica, 1994. Os dois textos curtos de Norberto Bobbio (1984 e 1999) sobre o
segredo so praticamente as nicas referncias sistemticas sobre esses temas a
partir da teoria democrtica contempornea.
295 Para uma opinio mais detalhada sobre os desafios e dilemas da nova agncia
brasileira, ver: CEPIK, Marco & ANTUNES, Priscila (1999). A Crise dos Grampos e o
Futuro da ABIN. In: Conjuntura Poltica, N.08, Junho 1999.

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 [http://cevep.ufmg.br/bacp]. Entre os documentos oficiais, ver: OLIVEIRA, Lcio
Srgio Porto. (1999). A Histria da Atividade de Inteligncia no Brasil. Braslia-DF,
ABIN, 1999. 130 pginas. Ver tambm, no mbito do Programa Nacional de Proteo
ao Conhecimento, a brochura: BRASIL. (1999). Legislao Pertinente Salvaguarda
de Assuntos Sigilosos. Braslia-DF, ABIN. 49 pginas. Algumas poucas informaes
complementares podem ser obtidas na pgina da agncia na Internet:
www.abin.gov.br. Existem poucos trabalhos acadmicos sobre o caso brasileiro
recente. Os melhores que conheo foram produzidos como dissertaes de mestrado:
EMILIO, Luis A. B. (1992). O Poder Legislativo e os Servios Secretos no Brasil:
1964-1990. Dissertao de Mestrado aprovada na UnB. DINIZ, Eugnio (1994).
Antecedentes do Projeto Calha Norte. Dissertao de Mestrado aprovada na USP.
ANTUNES, Priscila. (2000). Agncia Brasileira de Inteligncia: Gnese e
Antecedentes Histricos. Dissertao de Mestrado aprovada na UFF, 2000.
QUADRAT, Samantha Viz, (2000). Poder e Informao: O Sistema de Inteligncia e o
Regime Militar no Brasil. Dissertao de Mestrado aprovada na UFRJ.
296 Para uma qualificao e um aprofundamento do debate sobre a extenso em que o
liberalismo contemporneo capaz de reconhecer o duplo problema representado
pelo capitalismo e pelo poder de Estado para a manuteno e a radicalizao da
democracia no mundo contemporneo, ver: BARRY, Brian. (1991). Is Democracy
Special? . In: BARRY, Brian. (1991). Democracy and Power: Essays in Political
Theory. Oxford-UK, Clarendon Press. 2 Volumes. Ensaio do Volume 1, pginas 24-
60. Para um breve mapeamento do estado da teoria poltica contempornea, ver os
quatro ensaios de Isis M. Young, Bhikhu Parekh, Klaus von Beyme e Brian Barry na
Parte VI (Political Theory) do volume editado por: GOODIN, Robert E. and
KLINGEMANN, Hans-Dieter. (2000). A New Handbook of Political Science. Oxford-UK,
Oxford University Press. Pginas 478-548.

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