4 ADMINISTRAO PBLICA: NOES DE ADMINISTRAO

GERENCIAL: DVD2 2:58:00

4.1 Convergncias e Divergncias entre a Gesto Privada e a

Gesto Pblica:

A administrao pblica abrange um vasto campo do processo

administrativo do Estado.
Por essa razo importante a sua conceituao e compreenso do
seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais
mudanas pelas quais atravessam as organizaes governamentais
atualmente.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995 adotou o

seguinte conceito para a administrao pblica:

Administrao Pblica: Todo o aparelho do Estado pr-ordenado

realizao de seus servios visando satisfao das necessidades
coletivas.

Tal definio est de acordo com a nova relao que deve existir
entre Estado e Sociedade, onde se v o cidado como contribuinte de
impostos e uma espcie de cliente dos seus servios.

Os resultados da ao do Estado podem ser considerados bons

porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros
e, sobretudo, porque as necessidades do cidado-cliente esto
sendo atendidas.

O Estado se manifesta em suas aes atravs da criao e

funcionamento das organizaes pblicas.
Estas organizaes pblicas se assemelham s organizaes privadas
na medida em que necessitam da aplicao de processos
administrativos como planejamento, organizao, direo e controle.

Caracteristicas Que Tornam A Administrao Pblica Diferente

Da Administrao Privada: Tais caractersticas, por consequncia,
fazem com que as formas de gesto adotadas por ambas as
entidades apresentem certas especificidades que as diferenciam:
As organizaes pblicas situam-se no mbito do Estado, e o Estado,
por sua vez, o nico ente que possui os atributos do Poder
Extroverso e da Soberania.

Poder Extroverso: Prerrogativa que o poder pblico tem de praticar

atos que extravasam sua prpria esfera jurdica e adentram a esfera
jurdica alheia, alterando-a, independentemente da anuncia prvia
de qualquer pessoa.

a capacidade de criar obrigaes unilateralmente para os demais

entes sociais, exorbitando suas prprias fronteiras.
Soberania: Capacidade de se autodeterminar, logicamente dentro
dos limites impostos pelo prprio ordenamento constitucional do
Estado Democrtico de Direito.

No plano internacional, a soberania estabelece que o Estado no se

submete ao ordenamento jurdico de outros Estados estrangeiros.

4.2 Evoluo Histria da Administrao Pblica: Partindo-se de

uma perspectiva histrica, verifica-se que a administrao pblica
evoluiu atravs de 3 modelos bsicos: administraes pblicas
patrimonialista, burocrtica e gerencial.

Essas 3 formas se sucederam no tempo, sem que qualquer uma delas

fosse inteiramente abandonada.

4.2.1 Administrao Pblica Patrimonialista: ...at final do sc.

XIX.

Antes do advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia

como ente privatizado, ou seja, no havia distino por parte dos
governantes entre o patrimnio privado e o patrimnio pblico.

O Monarca ou Rei estabelecia seu domnio sobre o pas de forma

absoluta, no aceitando limites entre a res principis e a res
publica, ou seja, o patrimnio particular dos governantes se
confundia com a coisa pblica, pois no havia uma fronteira muito
bem definida entre ambas.

Assim, o aparelho do Estado funcionava como uma extenso do poder

do soberano e os seus auxiliares e servidores possuam status de
nobreza real.

Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, ttulos

passiveis de negociao, sujeitos discricionariedade dos
governantes.

A corrupo e o nepotismo eram inerentes a este tipo de

administrao.
O foco se encontrava nos interesses particulares do soberano e de
seus auxiliares, e no no atendimento das necessidades coletivas.

Este cenrio muda no final do sc. XIX, quando o capitalismo e a

democracia se tornam dominantes. Mercado e sociedade civil passam
a se distinguir do Estado.
Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista
torna-se inaceitvel, pois no cabia mais um modelo de
administrao pblica que privilegiava uns poucos em detrimento de
muitos.

As novas exigncias de um mundo em transformao, com o

desenvolvimento econmico que se seguia, trouxeram a necessidade
de reformulao do modo de gesto do Estado.

4.2.2 Administrao Pblica Burocrtica: Segunda metade do

sc. XIX

A APB surgiu na poca do Estado liberal como forma de combater a

corrupo e o nepotismo patrimonialista.
O formalismo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira, a
impessoalidade e a profissionalizao, em sntese, o poder racional-
legal, constituem princpios orientadores do desenvolvimento da
administrao publica burocrtica.

Para evitar a corrupo e o nepotismo, so implantados controles

administrativos. A forma de controle sempre a priori, ou seja,
controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a
realizao das tarefas.

Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e

nos cidado que a eles dirigem suas diversas demandas sociais.
Assim, so empregados meios rgidos dos processos, como na
admisso de pessoal, atendimento aos cidados e compras.
Como consequncia, os prprios controles se tornam objetivos
principais do funcionrio.
O Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso
bsica que servir a sociedade.

Administrao Pblica Burocrtica:

Principal Qualidade: Controle dos abusos contra o patrimnio

pblico.

Principal Defeito: Incapacidade de voltar-se para o servio aos

cidados vistos como clientes, ineficincia.

A Incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como

clientes, e a ineficincia no se revelaram determinante na poca
do surgimento da APB, porque os servios do Estado eram muito
reduzidos.
O Estado limitava-se a administrar a justia, garantir os contratos e a
propriedade e a manter a ordem.
O problema comeou a ficar mais evidente a partir da ampliao da
participao do Estado na vida dos indivduos.
Max Weber publicou estudos na dcada de 20 e chamou os estudos
de tipo ideal de burocracia.
Para Weber, as organizaes burocrticas eram mquinas totalmente
impessoais, que funcionavam de acordo com regras que ele chamou
de racionais: regras que dependem de lgica, e no de interesses
pessoais.
Para Weber, as expresses organizao burocrtica e organizao
formal so sinnimas.
Para Weber, autoridade ou dominao a probabilidade de haver
obedincia dentro de um grupo determinado.

Para Weber, h 3 tipos puros de autoridade ou dominao legtima

(conta com o acordo dos dominados):

1 Dominao de carter carismtico: Crena no herosmo ou

santidade de uma pessoa. marcada pela devoo.
O carisma est associado a um tipo de influencia que depende de
qualidades pessoais.

Ex: Lderes polticos, religiosos.

2 Dominao de carter racional: Decorre da legalidade de

normas institudas racionalmente e do direito de mando das pessoas
a quem essas normas responsabilizam pelo exerccio da autoridade. A
autoridade contrapartida da responsabilidade.
Na autoridade legal, a obedincia devida s normas impessoais e
objetivas, legalmente institudas.
Para Weber, as expresses autoridade formal e autoridade
racional so sinnimas.

*Obs: Um grupo, organizao ou sociedade que depende de leis

racionais tem estrutura do tipo burocrtica ou legal-racional. uma
burocracia.

A autoridade burocrtica ou legal-racional substituiu as carismtica e

tradicional nas quais se baseavam as sociedades antigas.

A administrao burocrtica a forma mais racional de exercer a

dominao. A burocracia um estgio de na evoluo das
organizaes.

Para Weber, o tipo ideal de burocracia apresenta 3 caractersticas

bsicas que diferenciam as organizaes formais de outros grupos
sociais:

1 Formalismo: As organizaes so constitudas com base em

normas e regulamentos explcitos, leis.
2 Impessoalidade: As relaes entre as pessoas so governadas
pelos cargos que ocupam e pelos deveres e direitos investidos nesses
cargos.
O que importa o cargo, no a pessoa.

*Obs: A formalidade e a impessoalidade fazem a burocracia

permanecer, a despeito das pessoas.

3 Profissionalismo: Os cargos oferecem a seus ocupantes carreira

profissional e meios de vida.
Tem carter ocupacional.

Apesar das vantagens, a organizao burocrtica pode apresentar

uma srie de disfunes:

1 Excesso de regras: Multiplicidade de exigncias e regras para

obteno de determinado servio.

2 Hierarquia e individualismo: Hierarquia atravanca o processo

decisrio e divide responsabilidades, estimula disputas por poder e
reala vaidades.

3 Mecanicismo: Colocam pessoas em situaes alienantes por ser a

burocracia um sistema de cargos limitados.

4 Particularismo: Defesa de interesse de grupos internos dentro da

organizao por amizade, convico ou interesse material.

5 Satisfao de interesses pessoais: Defesa de interesse pessoal

dentro da organizao.

3 Dominao de carter tradicional: Deriva da crena quotidiana

na santidade das tradies que vigoram desde tempos distantes e na
legitimidade daqueles que so indicados por essa tradio para
exercer a autoridade.

As pessoas tm autoridade por causa das instituies tradicionais que

representam, e no por suas qualidades intrnsecas. A obedincia
devida pessoa do senhor, indicada pela tradio.

Ex: Obedincia dentro das corporaes militares, da famlia, dos

feudos, dos partidos polticos e das tribos e dos sacerdotes.

4.2.3 Administrao Pblica Gerencial: Segunda metade sc. XX.

A APG surge como resposta expanso das funes econmicas e

sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao
da economia mundial, visto que ambos deixaram mostra os
problemas associados adoo do modelo anterior.
Na APG torna-se essencial aumentar a qualidade dos servios e
diminuir custos, tendo o cidado como beneficirio, resultando numa
maior eficincia da administrao pblica.
A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial
nas organizaes e por valores da eficincia e qualidade na
prestao de servios pblicos.

A APG constitui um avano e um rompimento com a APB. Isso no

significa que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a APG
est apoiada na APB, da qual conserva alguns princpios
fundamentais, embora flexibilizados, como:

1 Admisso segundo critrios rgidos (concurso pblico);

2 Avaliao constante de desempenho (dos funcionrios e de suas

equipes de trabalho)

3 Capacitao e treinamento continua do corpo funcional

4 Existncia de sistema estruturado e universal de remunerao

(planos de carreira)

*Obs: Diferna fundamental entre APB e APG: A diferena

fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos
processos e concentra-se nos resultados.
A rigorosa profissionalizao da administrao pblica continua sendo
um princpio fundamental.

*Obs: Na APG, a estratgia volta-se para:

1 Cobrana ou controle a posteriori dos resultados;

2 Definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever

atingir em sua umidade;

3 Garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos

financeiros, humanos e materiais que lhe forem colocados
disposio para eu possa atingir os objetivos contratados;

4 Prtica de competio administrada no interior do prprio Estado,

quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre
unidades internas.

No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo

dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Assim, afirma-se que a
administrao pblica dever ser permevel maior participao dos
agentes privados ou organizaes da sociedade civil e deslocar a
nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A APG inspira-se na administrao de empresas, mas no pode ser
confundida com a empresa: enquanto a APG est voltada direta e
explicitamente para o interesse pblico, a administrao de empresas
est voltada para o lucro privado, para a maximizao dos interesses
dos acionistas, esperando que atravs do mercado o interesse
coletivo seja atendido.

A APG no se diferencia da APB no que diz respeito impessoalidade,

interesse pblico, profissionalismo. Na burocracia pblica clssica
existe uma noo muito clara e forte do interesse pblico, a diferena
est no entendimento do significado do interesse pblico, que no
pode ser confundido com o interesse prprio do Estado.
Para a APB, o interesse pblico frequentemente identificado com a
afirmao do poder do Estado.

A APG v o cidado como contribuinte de impostos e como uma

espcie de cliente dos seus servios.
Os resultados da ao do Estado so considerados bons porque as
necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas, e no porque
os processos administrativos esto sob controle e so seguros.

O modelo gerencial contemporneo exige:

1 incentivos criatividade;

2 descentralizao de funes;

3 formas flexveis de gesto;

4 horizontalizao das estruturas.

O modelo gerencial contemporneo se contrape ideologia do

formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional.

avaliao sistemtica, capacitao permanente e recompensa

pelo desempenho, caractersticas da boa administrao burocrtica,
acrescentam-se os princpios de competio administrativa, do
controle do resultado e de orientao para o cidado-cliente.