PEQUENOS NEGCIOS E DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL (I): COMO SO AS ESTRATGIAS

QUE FUNCIONAM?

Como se sabe, so grandes as possibilidades ligadas ao apoio a micro e pequenos negcios como
uma opo estratgica de desenvolvimento local, capaz de unificar interesses, promover a gerao
de empregos e melhorar o aproveitamento dos recursos disponveis. , portanto, natural que o
tema das micro e pequenas empresas (MPEs) merea ateno quando se trata de formular a
estratgia de desenvolvimento de uma cidade. Para quem elabora uma estratgia de
desenvolvimento municipal que inclui o apoio a pequenos negcios existem elementos cuja
presena aumenta as chances de sucesso das aes planejadas. Este artigo aborda alguns
desses elementos: a existncia de uma lgica slida por trs dos planos, a presena de uma viso
de longo prazo a orientar as aes e a conscincia de que a economia da cidade um processo a
ser conhecido, compreendido e analisado para que sejam obtidos os melhores resultados.

Na elaborao de um plano estratgico de ao municipal, inevitvel que prefeitos, vereadores,

seus assessores e outras pessoas tenham de se ater questo do papel de micro e pequenas
empresas, os meios pelos quais melhor podero contribuir para o desenvolvimento local e a
escolha entre linhas de ao possveis para assegurar uma posio sustentvel no que diz respeito
competitividade da cidade.

Quando comparamos cidades entre si, vemos que costumam guardar muitas semelhanas no que
diz respeito s necessidades e aspiraes de seus habitantes, assim como no que se refere s
caractersticas do contexto econmico em que operam e mesmo quanto s alternativas que os
planejadores tm diante de si como possveis linhas de ao.

Em diferentes graus, todas estas cidades tm se sujeitado aos prs e contras do processo de
globalizao. Ele, ao mesmo tempo em que estende a concorrncia nos mercados ao mbito do
planeta inteiro, por outro lado gera oportunidades de desenvolvimento local. Muitas dessas cidades
j experimentaram o emprego de polticas de incentivo instalao de grandes empresas,
colhendo no raro os resultados do emprego crescente de tecnologias poupadoras de mo-de-obra
e da reduzida capilaridade dos benefcios gerados pelas empresas de grande porte para a

1
economia local. Muitas dessas cidades lidam com problemas graves de excluso social,
aproveitamento insuficiente das vocaes locais e falta de convergncia dos esforos de fomento
s competncias da prpria regio.

Compreendendo e assimilando as tendncias de desenvolvimento da economia, certas cidades

conseguiram adaptar suas condies, competncias e recursos s exigncias do mundo dos
negcios; outras, porm, vm fracassando e definhando. Algumas se tornaram centros de servios.
Construiu ento um modelo composto por quatro grupos de fatores que se influenciam
mutuamente, e que so:

as condies de demanda;

o padro da estratgia, forma de se estruturar de rivalidade entre as empresas;

as condies dos fatores produtivos;

a presena de indstrias correlatas e de apoio.

As providncias de apoio s MPEs fazem parte de um contexto que deve estar refletido no Plano
Diretor do Municpio (ou em um instrumento semelhante de carter local que se refira regio) no
podendo contrariar a lgica que norteia esse Plano. Uma vez que a tarefa de formular uma
estratgia de apoio a micro e pequenas empresas no tem uma natureza diferente do trabalho de
planejar o desenvolvimento do municpio ou da regio, segue-se que tais princpios so vlidos
para o processo de planejar o desenvolvimento em geral e igualmente se aplicam formulao de
aes voltadas para MPEs.

Viso de processo

As tarefas de conquistar, explorar e manter uma vantagem competitiva requerem compreenso da

dinmica da evoluo econmica e da forma pela qual se d a atuao competitiva. Trata-se de
entender a histria local para compreender a direo das mudanas, as alteraes ocorridas na
composio da estrutura econmica e seus condicionantes. Ou, dito de outra forma, trata-se de
visualizar um processo em marcha, com seus limites e possibilidades, feio, ritmo e amplitude
prprias. Para entender esse processo preciso refletir sobre sua natureza, os agentes envolvidos

2
e as relaes entre eles, a inclinao dos movimentos em curso e os elementos que o
condicionam. Somente assim ser possvel identificar fatores-chave de sucesso, e explorar de
forma imaginativa os recursos disposio.

A natureza e a lgica da tarefa de planejar a estratgia obedecem a certos princpios, comuns a

aes to diferentes quanto a concepo da estratgia de um municpio, a elaborao da
estratgia de uma loja, de uma interveno militar ou da gesto de um hospital. Essencialmente,
trata-se de entender o processo de desenvolvimento, seus condicionantes e os atributos que
trariam os melhores resultados possveis em termos de funcionamento do conjunto e nas relaes
de troca com outros agentes do ambiente externo. A estratgia a ser seguida deve ser balanceada,
no que se refere seqncia dos efeitos esperados (que no devem ser contraditrias: uma ao
deve se seguir a outra que lhe seja compatvel) e tambm no que diz respeito ao impacto conjunto
de iniciativas combinadas (que devem guardar sinergia entre si).

A legitimidade dos resultados est associada participao dos diversos agentes do municpio. A
longevidade da implementao depende de fatores de conjuntura poltica incertos. A lgica dos
gastos pblicos influenciada pela necessidade de controlar responsavelmente o uso dos recursos
e tambm pelo efeito sobre a economia da gerao em cadeia de fluxos de renda.
Trata-se mais de criar um ambiente favorvel ao desenvolvimento das empresas do que fornecer
subsdios ou condies artificialmente favorveis de operao; mais de favorecer as iniciativas
empreendedoras do que conceder benefcios em razo de seu carter social; mais de canalizar
interesses privados legtimos do que encorajar realizaes que contrariem a natureza do processo
de desenvolvimento local.

Uma lgica permeando e orientando a estratgia

Ao falar de estratgia, estamos nos referindo a um conjunto de aes dotadas de um sentido. Para
obter bons resultados, uma estratgia de desenvolvimento municipal sustentvel deve ter um bom
direcionamento, o que depende da existncia de objetivos claros, disponibilidade de meios e um
caminho possvel de seguir. A esse conjunto damos o nome de lgica da estratgia.

Deve haver equilbrio, coerncia e convergncia entre esses elementos, alm de consistncia
dinmica (o encadeamento das aes planejadas deve ser tal que umas criem condies propcias
s que se seguiro, nunca funcionando como obstculo): a anlise que antecede a formulao
deve focar um processo em movimento, ao invs de ser uma representao esttica da realidade.

3
To importante quanto compreender o histrico e ter uma viso clara da situao atual vislumbrar
as tendncias da situao futura do municpio, dos mercados em que pode atuar e de seus
concorrentes.

Um conjunto ordenado de esforos que geram resultados costuma estar associado ao

estabelecimento de uma posio bem definida que possibilite cidade competir em escala
regional, mundial e mesmo mundial. Enquanto alguns programas buscam redistribuir riqueza, se
esquecem de que tambm importante cri-la.1 Alm disso, No que diz respeito s MPEs,
importante estabelecer um objetivo geral que esteja alinhado com as particularidades e potencial
do municpio, e que sirva como critrio para evitar desvio de esforos e de recursos.

Por vezes, trata-se de reforar e melhorar o que existe. conhecida a vocao tradicional de
Ibitinga, cidade em que desde os anos 40 se consolidou a indstria de bordado e confeco de
cama, mesa e banho. Atualmente cerca de 80% da economia do municpio esto vinculados a esse
segmento, e nele foi criado um projeto de arranjos produtivos locais (APLs), bem sucedido no que
diz respeito a promover a competitividade das micro e pequenas indstrias locais. O trabalho fez
parte de um amplo programa de desenvolvimento destinado a corrigir problemas relacionados com
a falta de planejamento e de desenvolvimento tecnolgico que estiveram presentes na evoluo do
segmento ao longo das ltimas dcadas.

Outras vezes, trata-se de buscar alternativas fora do bvio ou tradicional. Muitas vezes o municpio
desenvolve tradicionalmente certa atividade, que ganhou peso econmico e considerada a
principal vocao econmica. Tal fato deve ser explorado, sempre que possvel e vantajoso, por
uma estratgia voltada para o apoio s MPEs; mas no implica que um outro segmento, de maior
significado para as MPEs, no possa ser explorado. Pelo contrrio, fomentar um segmento como o
de confeces em uma regio em que historicamente a agropecuria se imps poder contribuir
para diversificar o desenvolvimento e estend-lo a grupos de pessoas que antes se colocavam
margem do desenvolvimento.

No municpio de Novo Horizonte, por exemplo, esta diversificao esteve vinculada organizao
do setor de confeco, baseado em um diagnstico de perfil econmico do municpio, que
identificou a importncia e o potencial de ao do segmento, mesmo estando a economia do
municpio baseada na agropecuria2. Em 2002, a prefeitura iniciou um projeto de desenvolvimento
da cadeia produtiva do setor de confeces, que envolveu um trabalho amplo de capacitao
1
Uma discusso a respeito pode ser encontrada em PORTER, Michal E. The competitive advantage of the
inner city. Harvard Business Review May - June 1995, pp. 55-71.
2
SEBRAE-SP. Prmio Sebrae Prefeito Empreendedor: guia paulista 2003-2004. So Paulo: Engenho da
Imagem, 2005, pp-51-55.

4
tcnica e gerencial, qualificao profissional e apoio a aes de associativismo. Fomentou-se o
desenvolvimento de uma cooperativa, foi criada uma central de compras e procedimentos e
calendrios de compras foram padronizados. Um trabalho organizado de prospeco de mercado
permitiu s empresas ampliar sua carta de clientes, reestruturar seu sistema de vendas e de
representao comercial. Devidamente orientadas para um fim comum, as aes contriburam para
aumentar a eficincia e a gerao de renda das empresas, em um processo slido o suficiente
para se manter nos anos seguintes.

Viso de longo prazo

Aspectos de estratgia, por definio, pressupem uma viso de longo prazo, e importante que
haja efetiva disposio para t-la orientando o planejamento. Comumente, porm, a execuo do
processo de planejamento municipal se concentra nas atividades do nvel operacional, isto , em
aes do dia-a-dia.3 A concentrao no operacional e no imediato, em detrimento das questes de
maior amplitude e horizonte de tempo, dificulta em muito a resoluo de problemas e reduz as
chances de bom aproveitamento de recursos e de condies favorveis.

As principais questes associadas viso de longo prazo se dividem em dois tipos. Um desses
tipos reside nos aspectos ligados composio da estrutura do setor produtivo local (indstria,
comrcio, servios, agropecuria) em conjunto com instituies de apoio (universidades, centros
de desenvolvimento de tecnologia, centros de qualificao profissional, etc.): como se compe
esse conjunto? Quo satisfatrio seu funcionamento? Como fazer para melhor-lo, tendo em
vista os objetivos estabelecidos?

Alm do aspecto da composio do setor produtivo, h um segundo tipo de questes, que diz
respeito relao entre o municpio e o ambiente no qual existe. Que se espera da evoluo do
processo de industrializao do municpio e da regio? Haver convenincia de se qualificar para o
comrcio internacional? No que diz respeito obteno de recursos naturais, qualificao de
trabalhadores e tecnologia, pode-se trabalhar com a expectativa de um fluxo permanente de
suprimento? Fontes de financiamento de longo prazo podero ser buscadas? O que fazer quanto
ao desenvolvimento de mercados no exterior?

O trabalho de anlise que antecede a formulao deve considerar uma perspectiva mltipla, na
qual se misturam aspectos de histria, economia e geografia. Embora muitas decises sejam
3
Vide RIBEIRO, Alcimar das Chagas. Planejamento fiscal como elemento indutor do desenvolvimento
econmico municipal o caso de So Joo da Barra. URL:
www.uenf.br/Uenf/Downloads/ASCOM_433_1109361005.pdf, 2005.

5
tomadas no mbito municipal, cabe considerar o contexto maior em que operam as cidades e as
condies de diferentes cidades da mesma regio se associarem para operar em conjunto. O
mbito geogrfico inclui tambm a localizao de clientes e fornecedores, devendo-se considerar
as possibilidades oferecidas pelo mercado regional, nacional e internacional.

Uma forma estruturada de refletir sobre o papel do municpio na regio de que faz parte recorrer
a cenrios de longo prazo que espelhem a evoluo de seu desenvolvimento, associados a
alternativas em termos de linhas de ao possveis.

Os municpios de Americana (SP)4 e Santo Andr (SP)5 experimentaram, com bons resultados,
processos de planejamento estratgico municipal voltado para o longo prazo, que incluiu a
construo de cenrios para quinze anos (Americana) e a criao de fruns para discusso de
inovao e tecnologia que permitiram a interao entre os principais atores vinculados ao tema
(Santo Andr).

Em outro caso, constatou-se que o municpio de So Joo da Barra (RJ) tem mantido significativa
relao de dependncia financeira externa, que a longo prazo pode se afigurar como
vulnerabilidade. Estudos apontam como crucial estimular o aumento da taxa de criao de novos
negcios6, notadamente a organizao de pequenas empresas de agronegcios em redes capazes
de combinar concorrncia com cooperao, em conjunto com centros de pesquisa e
universidades7.

O planejamento deve ir alm do horizonte quotidiano; mais do que isso, ele tambm deve ir alm
do mandato de um governo. O prprio exerccio da tarefa de planejar desperta, desenvolve e
consolida a capacidade de enfocar o longo prazo, em uma viso que supere fatores de conjuntura
e presses imediatas de mercado. Se for formulada de forma participativa, e se representar de

4
Sobre Americana, vide trabalho esclarecedor da Prefeitura sobre a Agenda 21, no site http://www.
americana.sp.gov.br/esmv4/americana_13.asp?codsub=0&codcat=2&codit=111&codpage=1&codimp=0.
Consulta feita em 29/03/2006.
5
Vide BARROS, Marcos Csar Lopes & ARAJO, Roberto Vasques de Campos. Sistema regional/local de
inovao o caso de Santo Andr e do Grande ABC. URL: arquivo
http://parqueseincubadoras.com.br/habitats/trabalhos/A-25.pdf. Consulta feita em 03/04/2006.

6
Vide tambm RIBEIRO, Alcimar das Chagas. Uma Estratgia para Capacitar Espaos Marginais na
Organizao de Sistemas Produtivos em Redes de pequenas firmas. Tese de Doutorado em Engenharia de
Produo. Universidade Estadual do Norte Fluminense, Centro de Cincias e Tecnologia. Campos dos
Goytacazes, RJ., 2002.

7
O autor destaca o programa Capacitar para Transformar, que induz criao de novos negcios capazes de
produzir valor agregado, dinamizando a economia interna para produo de emprego e renda local.

6
forma legtima a combinao organizada dos interesses comunitrios locais, a estratgia adquirir
por si prpria a legitimidade e a substncia necessrias a sua longevidade.

Consideraes Finais

A natureza e a lgica da tarefa de planejar a estratgia obedecem a certos princpios, presentes

em aes to diferentes quanto a concepo da estratgia de um municpio, a elaborao da
estratgia de uma loja, de uma interveno militar ou da gesto de um hospital. Essencialmente,
trata-se de entender o processo de desenvolvimento, seus condicionantes e os atributos que
trariam os melhores resultados possveis em termos de funcionamento do conjunto e nas relaes
de troca com outros agentes do ambiente externo. A estratgia a ser seguida deve ser balanceada,
no que se refere seqncia dos efeitos esperados (que no devem ser contraditrias: uma ao
deve se seguir a outra que lhe seja compatvel) e tambm no que diz respeito ao impacto conjunto
de iniciativas combinadas (que devem guardar sinergia entre si).

Por outro lado, a tarefa de planejar a estratgia de um municpio tem tambm suas
particularidades. A legitimidade dos resultados est associada participao dos diversos agentes
do municpio. A amplitude e a complexidade das aes dificultam visualizar relaes de causa e
efeito, assim como o trabalho de identificar os temas que devem ser trabalhados. As implicaes
sociais transformam a tarefa em algo de grande responsabilidade. A longevidade da
implementao depende de fatores de conjuntura poltica incertos. A lgica dos gastos pblicos
influenciada pela necessidade de controlar responsavelmente o uso dos recursos e tambm pelo
efeito sobre a economia da gerao em cadeia de fluxos de renda.

A soluo parece estar em alinhar programas sociais e aes de apoio s empresas a uma
estratgia econmica geral, que contribua para a existncia de maior convergncia e sinergia entre
os esforos. Trata-se mais de criar um ambiente favorvel ao desenvolvimento das empresas do
que fornecer subsdios ou condies artificialmente favorveis de operao; mais de favorecer as
iniciativas empreendedoras do que conceder benefcios em razo de seu carter social; mais de
canalizar interesses privados legtimos do que encorajar realizaes que contrariem a natureza do
processo de desenvolvimento local.

O caminho recomendvel parece ser o de identificar, manter e explorar os elementos que

determinam as vantagens competitivas das cidades, de maneira a favorecer o surgimento e o
crescimento de negcios rentveis. A presena desta disposio -- a nortear a formulao de

7
planos diretores municipais ou de consrcios entre municpios, a elaborao de programas de ao
para micro e pequenas empresas e o planejamento de iniciativas sociais -- pode contribuir para
obter resultados melhores e mais duradouros. Por enquanto, no se conhece alternativa melhor.

Planos de revitalizao de cidades tm se mostrado mais completos quando se vinculam a duas

coisas: uma conscincia clara da necessidade de desenvolver as vantagens competitivas da
cidade no contexto de sua atuao regional, nacional e internacional; e a ausncia de uma
estratgia econmica coerente, freqentemente substituda por aes de cunho social esparsas e
fragmentadas, que nem sempre se sustentam. Sob tais condies, esforos de apoio exercidos
pelo poder pblico e dirigidos a grupos sociais necessitados muitas vezes produzem efeito positivo
sub-timo, menos amplo e menos duradouro8.

Embora o processo de desenvolvimento econmico de uma cidade ou regio esteja sujeito a

acidentes e reveses, o exemplo de cidades bem sucedidas mostra que desenvolver um
posicionamento competitivo vantajoso, mant-lo e torn-lo duradouro dependem de esforo
deliberadamente voltado para construir e modificar a realidade, antecipando-se ao da
concorrncia e sabendo adaptar os recursos de que se dispe aos requisitos do ambiente.

8
PORTER, Michal E. The competitive advantage of the inner city. Harvard Business Review May - June
1995, pp. 55-71.