Relatório Legislativo SF177206549068 20170420

PARECER N , DE 2017
Da COMISSO DE CONSTITUIO, JUSTIA

E CIDADANIA, sobre os Projetos de Lei do
Senado n 280, de 2016, do Senador Renan
SF/17720.65490-68
Calheiros, e n 85, de 2017, do Senador Randolfe
Rodrigues, que definem os crimes de abuso de
autoridade e do outras providncias.
RELATOR: Senador ROBERTO REQUIO
I RELATRIO
I.1 Do PLS n 280, de 2016
O Projeto de Lei do Senado (PLS) n 280, de 2016, define

taxativamente os crimes de abuso de autoridade, cometidos por agente
pblico, em sentido amplo, abarcando servidores pblicos e pessoas a eles
equiparadas, alm de membros do Ministrio Pblico e dos Poderes
Judicirio e Legislativo de todas as esferas da Administrao Pblica
federal, estadual, distrital e municipal.
Nos termos da proposio, os crimes de abuso de autoridade

sero processados mediante ao pblica condicionada representao do
ofendido ou requisio do Ministro da Justia, admitida a ao privada se o
Ministrio Pblico no apresentar a denncia no prazo de quinze dias,
contado do recebimento do inqurito ou da representao do ofendido. A
ao penal ser pblica incondicionada, todavia, no caso de pluralidade de
vtimas ou se houver risco vida, integridade fsica ou situao funcional
do ofendido que queira exercer o direito de representao.
2
O PLS n 280, de 2016, estabelece, como efeito da condenao,

a obrigao de indenizar o dano causado pelo crime, devendo o juzo
criminal fixar o valor mnimo de reparao, considerando os prejuzos
sofridos pelo ofendido. No caso de reincidncia, a condenao tem como
efeito, ainda, a perda do cargo, mandato ou funo pblica,
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independentemente da pena aplicada.
Alm da pena, o crime de abuso de autoridade tem repercusso

nos mbitos cvel e administrativo, nos termos do projeto. De acordo com o
art. 7, a responsabilidade civil e administrativa independe da penal, no se
podendo questionar sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu
autor, quando essas questes se acharem decididas no juzo criminal.
Entretanto, pela interpretao do art. 8 da proposio, a sentena penal que
reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legtima
defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de
direito exclui as responsabilidades civil e administrativa.
Consoante disposio do art. 39 do PLS n 280, de 2016, o rito

do processo por crime definido no PLS o do processo comum, previsto no
Cdigo de Processo Penal (CPP).
O projeto de lei promove tambm diversas alteraes na

legislao vigente.
No Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), acrescenta

artigo para estabelecer que, no caso dos crimes previstos naquele estatuto,
praticados com abuso de autoridade, a perda do cargo, funo ou mandato
eletivo, prevista no art. 92, I, do Cdigo Penal (CP), somente incidir no caso
de reincidncia, mas independer, neste caso, da pena aplicada ao
reincidente.
3
Na Lei n 9.296, de 24 de julho de 1996, altera a redao do art.

10, que tipifica o crime de interceptao telefnica, de fluxo de comunicao
informtica e telemtica, ou escuta ambiental, sem autorizao judicial, para
(i) modificar a pena privativa de liberdade cominada, de recluso de 2 a 4
anos para deteno de 1 a 4 anos; (ii) acrescentar tipos penais equiparados,
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para o agente que promove quebra de sigilo bancrio, de dados, fiscal,
telefnico ou financeiro sem autorizao judicial ou fora das hipteses em
que a lei permitir, ou que d publicidade, antes de instaurada a ao penal, a
relatrios, documentos ou papis obtidos como resultado de interceptao
telefnica, de fluxo comunicao informtica e telemtica, de escuta
ambiental, de quebra de sigilo bancrio, fiscal, telefnico ou financeiro
regularmente autorizados; (iii) sujeitar o agente ao regime de sanes
previstas em legislao especfica, no caso de o crime ter sido praticado com
abuso de autoridade.
Na Lei n 7.960, de 21 de dezembro de 1989, que dispe sobre

a priso temporria, promove alterao do art. 2, para prever que o
mandado de priso conter necessariamente o perodo de durao da priso
temporria bem como o dia em que o preso dever ser libertado. Decorrido
o prazo, o preso dever ser posto em liberdade pelo agente responsvel pela
custdia, independentemente de ordem judicial, salvo se prorrogada a priso
temporria ou decretada a priso preventiva. Estabelece, ainda, que na
contagem do prazo deve ser computado o dia do cumprimento do mandado.
No mais, o PLS n 280, de 2016, revoga a Lei n 4.898, de 9 de

dezembro de 1965, que regula o Direito de Representao e o processo de
Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos casos de abuso de
autoridade, alm dos seguintes dispositivos do CP: 2 do art. 150 (violao
de domiclio cometido por funcionrio pblico com abuso de poder); 1 do
4
art. 316 (excesso de exao) e arts. 322 (violncia arbitrria) e 350 (exerccio
arbitrrio ou abuso de poder), porque contemplados, com ajustes, no texto
da proposio.
Na justificao, o autor argumenta que a Lei n 4.898, de 1965,
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que atualmente regula a matria, est defasada, carecendo de atualizao
para melhor proteger efetivamente os direitos e garantias fundamentais
consagrados na Constituio Federal, no que diz respeito sua violao ou
mitigao por meio de ato praticado com abuso de autoridade.
I.2 Das Emendas ao PLS n 280, de 2016
Foram apresentadas as seguintes emendas.
A Emenda n 01-CECR, do Senador Romero Juc, de carter

substitutivo, promove importantes modificaes no PLS. No pargrafo nico
do art. 4, exige, para a perda do cargo, mandato ou funo, a reincidncia
na prtica de crime por abuso de autoridade, e no a mera reincidncia em
qualquer tipo de crime. No art. 21, enquanto o PLS se refere a invaso de
casa alheia, o Substitutivo alude a imvel alheio, conceito obviamente bem
mais abrangente do que o de casa. No art. 22, o Substitutivo exclui do tipo
penal o atingimento de terceiros nas interceptaes telefnicas. No mais,
mantm a essncia do PLS, apenas aprimorando sua redao e tcnica
legislativa.
A Emenda n 02-CECR, do Senador Fernando Collor, modifica

a redao do art. 36 do PLS, para ampliar o espectro da prevaricao nele
descrita, de modo que configure crime a conduta de deixar de determinar a
instaurao de procedimento investigatrio para apurar a prtica de infrao
penal ou de improbidade administrativa quando dela tiver conhecimento e
5
competncia para faz-lo, no mais se restringindo aos crimes previstos no

prprio PLS.
A Emenda n 03-PLEN, do Senador Randolfe Rodrigues e

outros, de carter substitutivo, mantm, na essncia, o texto do PLS, mas
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aprimora pontualmente diversos dispositivos.
A Emenda n 04-PLEN, do Senador Ricardo Ferrao, no

sentido de estabelecer ressalva para evitar o crime de hermenutica. Assim
prope que dispositivo prevendo que no o configura crime previsto nesta
lei a divergncia na interpretao da lei penal ou processual penal ou na
avaliao de fatos e provas.
A Emenda n 05-PLEN, tambm do Senador Ricardo Ferrao,

suprime o art. 30 do PLS, que tipifica a conduta de dar incio ou proceder
persecuo penal, civil ou administrativa, com abuso de autoridade, ao
argumento de que no se pode criminalizar interpretao jurdica.
A Emenda n 06-PLEN, do Senador Telmrio Mota, no

sentido de incluir, no art. 8 do PLS, pargrafo nico prevendo que a mera
divergncia de entendimento ou de interpretao entre membros do
Ministrio Pblico e juzes, ou entre estes e outros rgos jurisdicionais, no
constitui abuso de autoridade. Tambm aqui a justificao diz respeito
impossibilidade de crime de hermenutica.
As Emendas n 07 e 08-PLEN, do Senador Ricardo Ferrao tm

o mesmo teor que as j apresentadas pelo Parlamentar, designadas por
Emendas n 04 e 05-PLEN, diferenciando-se daquelas por incidirem sobre o
Substitutivo que agora apresento, cujo teor foi divulgado com antecedncia.
6
A Emenda n 09-PLEN, do Senador Ricardo Ferrao, prope-se

a suprimir o inciso III do art. 13 do Substitutivo, relativo ao constrangimento
de preso para produo de provas contra si ou contra terceiros.
Por sua vez, a Emenda n 10-PLEN, do mesmo Parlamentar,
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no sentido de suprimir o art. 10 do Substitutivo, que versa sobre a conduo
coercitiva de testemunha ou investigado manifestamente descabida ou sem
prvia intimao de comparecimento ao juzo.
A Emenda n 11-PLEN, tambm do Senador Ricardo Ferrao,

no sentido de estabelecer que os crimes de abuso de autoridade cometidos
por magistrados e por membros do Ministrio Pblico sero de iniciativa,
respectivamente, do Presidente do Supremo Tribunal Federal e do
Procurador-Geral da Repblica.
As Emendas n 12-PLEN a 25-PLEN foram apresentadas pelo

Senador Aloysio Nunes Ferreira.
A Emenda n 12-PLEN no mesmo sentido da Emenda n 04-

PLEN, proposta pelo Senador Ricardo Ferrao.
A Emenda n 13-PLEN prope-se a aperfeioar o caput do art.

5 do PLS, para ressaltar que as penas restritivas de direito tm carter
substitutivo em relao s privativas de liberdade.
A Emenda n 14-PLEN retira do pargrafo nico do art. 6 do

PLS a meno ao Conselho Nacional de Justia e ao Conselho nacional do
Ministrio Pblico, posto que o prprio dispositivo j prev que a
representao do ofendido ser encaminhada autoridade competente, com
vistas apurao de falta funcional.
7
A Emenda n 15-PLEN pretende alterar a redao do art. 9 do

PLS, que ficaria da seguinte forma:
Art. 9 Decretar priso preventiva, busca e apreenso de

menor ou outra medida de privao da liberdade, fora das hipteses
legais ou sem o cumprimento ou a observncia de suas
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formalidades:
Pena deteno, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas a autoridade judiciria
que, sem justa causa, deixar de:
I relaxar a priso manifestamente ilegal;
II substituir a priso preventiva por medida cautelar diversa
ou conceder liberdade provisria, quando manifestamente cabvel;
III deferir liminar ou ordem de habeas corpus.
Ressalta o autor que a expresso prazo razovel, constante do

Substitutivo, demasiadamente subjetiva.
A Emenda n 16-PLEN altera a redao do art. 10 do PLS, para

dispor que constitui crime decretar a conduo coercitiva de testemunha ou
investigado sem prvia intimao de comparecimento ao juzo,
argumentando que a expresso manifestamente descabida, constante da
redao do Substitutivo, extremamente subjetiva.
A Emenda n 17-PLEN substitui, no inciso IV do pargrafo

nico do art. 12 do Substitutivo, a expresso sem motivo justo e
excepcionalssimo por injustificadamente. Argumenta o autor que a
expresso excepcionalssimo muito subjetiva.
A Emenda n 18-PLEN prope a supresso do art. 15 do

Substitutivo, que incrimina a conduta de no comunicao ao preso dos seus
direitos ao silncio e assistncia jurdica. Argumenta o autor que a conduta
desprovida de perigo social.
8
Do mesmo argumento se serve a Emenda n 19-PLEN, que

pugna pela supresso do art. 16 do Substitutivo, que criminaliza a conduta
de no identificao e de falsa identificao do agente de segurana pblica
ao preso.
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A Emenda n 20-PLEN no sentido de suprimir, no art. 27 do
Substitutivo, a expresso ou fazer uso de provas de cuja origem ilcita se
tenha conhecimento, ao argumento de que a ilegalidade da prova pode ser
discutida com base na doutrina e na jurisprudncia.

Substitutivo, que prev a criminalizao de condutas que violem a
prerrogativa profissional do advogado, alegando que a proposta deslocar o
equilbrio processual para longe do intuito de Justia criminal, promovendo
um embate entre patronos e rgos responsveis pela persecuo penal.
A Emenda n 22-PLEN prope, no art. 23 do Substitutivo, a

supresso da expresso moral, por entender que a redao carece de
objetividade. Trata-se do dispositivo que tipifica como abuso de autoridade
a pratica de violncia fsica ou moral, sendo punido com deteno e multa,
sem prejuzo da pena cominada violncia.
A Emenda n 23-PLEN no sentido de suprimir o pargrafo

nico do art. 33 do Substitutivo, que versa sobre a criminalizao do decreto
imotivado ou ilegal de sigilo nos autos. Alega o autor que o conjuntivo ou
da redao legal acaba por permitir situaes tais que, se o sigilo no tiver
ostensiva previso legal, ainda assim poder ser decretado, bastando, para
tanto, motivao expressa.
9
A Emenda n 24-PLEN insere na redao do art. 36 o elemento

normativo sem justa causa, para que se configure o crime de deixar de
instaurar procedimento investigatrio, diante da prtica de infrao penal ou
administrativa.
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Substitutivo, que criminaliza o pedido de vista de processo com intuito
procrastinatrio, ante a dificuldade de se provar a inteno do agente e de
diferenciar a conduta do pedido de vista legtimo.
A Emenda n 26-PLEN, do Senador Randolfe Rodrigues, de

carter substitutivo, idntica Emenda n 3-PLEN do mesmo Parlamentar.
A Emenda n 27-CCJ, do Senador Ricardo Ferrao, no sentido

de suprimir o art. 31 do Substitutivo, que incrimina a persecuo criminal
como forma de abuso de autoridade, por ter redao vaga e imprecisa.
A Emenda n 28-CCJ, do Senador Lasier Martins, inspirada na

proposta apresentada pelo Procurador-Geral da Repblica, reformula o art.
1 do Substitutivo, conferindo-lhe redao praticamente idntica do PLS n
85, de 2017, para evitar o crime de hermenutica.
As Emendas 29-CCJ a 34-CCJ foram apresentadas pelo

Senador Romero Juc.
A Emenda n 29-CCJ altera os arts. 1 e 2 do PLS n 280, de

2016. No art. 2, prev um rol mais amplo dos sujeitos ativos do crime do
que o previsto na redao original do PLS. No art. 1, por sua vez, insere os
seguintes pargrafos:
10
1 No h crime quando o sujeito ativo pratica o fato em

conformidade com smula ou jurisprudncia dominante do Supremo
Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores ou do Tribunal de
Segunda Instncia ao qual estiver vinculado funcionalmente ou ao
qual esteja submetido jurisdio no caso concreto.
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2 Se o fato praticado no estrito cumprimento de ordem no
manifestamente ilegal, s punvel o autor da ordem.
A Emenda n 30-CCJ altera a redao do art. 4 do PLS n 280,

de 2016, que versa sobre os efeitos da condenao, valendo destacar o
seguinte pargrafo, que remete ao valor mnimo da indenizao fixada na
sentena penal condenatria:
1 O valor a que se refere o inciso I do caput ser debitado

conta da unidade oramentria do rgo ao qual estava vinculada a
autoridade autora ao tempo do crime, observado o disposto no art.
100 da Constituio da Repblica.
A Emenda n 31-CCJ no sentido de incluir no projeto duas

condutas, ambas punidas com recluso, de dois a quatro anos, e multa: uma,
relacionada com a divulgao de segredo de justia; outra, para punir o
retardamento na investigao ou a no instaurao desse procedimento nos
casos de violao de segredo de justia.
A Emenda n 32-CCJ prope inserir no projeto dispositivo para

incriminar a conduta de prorrogar a investigao sem justificativa,
procrastinando-a em prejuzo do investigado ou fiscalizado, cominando pena
de deteno, de seis meses a dois anos, e multa.
A Emenda n 33-CCJ no sentido de alterar o art. 10 do Cdigo

de Processo Penal, estabelecendo prazos peremptrios para a concluso dos
11
inquritos policiais e para o oferecimento da denncia ou pedido de

arquivamento do inqurito, sendo que o descumprimento injustificado desses
prazos sujeita o responsvel s sanes cominadas aos crimes de abuso de
autoridade.
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A Emenda n 34-CCJ idntica Emenda n 31-CCJ.
As Emendas n 35-CCJ a 39-CCJ foram apresentadas pelo

Senador Ricardo Ferrao.
A Emenda n 35-CCJ modifica o inciso II do art. 4 do

Substitutivo, para prever, como efeito da condenao, a perda do cargo, do
mandato ou da funo pblica e a inabilitao para o exerccio de funo
pblica pelo perodo de um a cinco anos, no caso de reincidncia em crime
de abuso de autoridade.
A Emenda n 36-CCJ confere ao caput do art. 10 do Substitutivo

a seguinte redao:
Art. 10. Decretar a conduo coercitiva de testemunha ou

investigado em desacordo com as normas processuais vigentes sobre
a matria.
A Emenda n 37-CCJ retira, da redao do caput art. 13 do

Substitutivo, a expresso ou reduo de sua capacidade de resistncia, ao
argumento de que se poderia, de alguma forma, implicar a nulidade da
colaborao, conhecida como delao premiada.
A Emenda n 38-CCJ prope a supresso do art. 39 do

Substitutivo, ao argumento de que a conduta nele descrita, consistente no
12
peido de vista com intuito procrastinatrio, j estaria contemplada no art. 319

do Cdigo Penal, que descreve o crime prevaricao.
A Emenda n 39-CCJ no sentido de alterar o pargrafo nico

do art. 10 da Lei n 9.296, de 24 de julho de 1996, na forma do art. 43 do
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Substitutivo, para que a seguinte redao, ficando suprimida a expresso ou
com abuso de poder, vista na parte final do dispositivo:
Pargrafo nico. Incide nas mesmas penas a autoridade

judicial que determina a execuo de conduta descrita no caput, com
objetivo no autorizado em lei.
As Emendas n 40-CCJ a 43-CCJ so de autoria da Senadora

Simone Tebet.
A Emenda n 40-CCJ no sentido de substituir, no art. 22, parte

final, do Substitutivo, a conjuno aditiva e por ou, de modo que conste
sem determinao judicial ou fora das condies estabelecidas em lei,
como forma de permitir que fiscais tributrios tenham acesso aos livros
contbeis dos estabelecimentos, para o cumprimento de seu dever legal, na
forma da legislao tributria.
A Emenda n 41-CCJ prope nova redao para o art. 26 do

Substitutivo, para deixar claro que o crime somente ocorre quando se faz uso
da prova tendo conhecimento prvio da sua ilicitude. Com a redao
proposta, fica claro que o agente deve ter conhecimento da ilicitude da prova
no ato mesmo da sua utilizao.
A Emenda n 42-CCJ no sentido de ressalvar, no art. 28 do

Substitutivo, as investigaes preliminares e as sindicncias administrativas.
Alega a autora que o Fisco recebe muitas denncias contra contribuintes e
13
que, em defesa do errio, somente pode descart-las aps fazer uma

investigao preliminar. Observa tambm que a sindicncia administrativa e
as investigaes preliminares no mbito criminal, que antecedem
respectivamente o processo administrativo e inqurito policial, so
promovidas para uma averiguao prvia e sumria, sem a qual no h como
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saber se o caso ou no de se instaurar o processo ou o inqurito.
A Emenda n 43-CCJ reformula a redao do art. 33 do

Substitutivo, para que o caput fique da seguinte forma:
Art. 33. Negar ao interessado, seu defensor ou a qualquer

advogado acesso aos autos de investigao preliminar, ao termo
circunstanciado, ao inqurito ou a qualquer outro procedimento
investigatrio de infrao penal, civil ou administrativa, assim como
impedir a obteno de cpias, ressalvadas as peas relativas a
diligncias em curso ou que indiquem a realizao de diligncias
futuras, cujo sigilo seja imprescindvel:
............................................................
A justificao consta o seguinte:
Esta emenda atende ao alerta feito pela Associao Nacional

dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Unafisco), no
sentido de que o dispositivo deve ressalvar tambm as peas que
indiquem a realizao de diligncias futuras, para que seus
resultados no sejam frustrados.
Aproveito tambm para incorporar sugestes formuladas na

audincia pblica ocorrida no dia 04/04/2017. A primeira diz
respeito supresso da expresso sem justa causa, sugerida pela
representante da Associao Nacional dos Procuradores do
Trabalho, Dr Ana Cludia Monteiro. Prevalecendo os princpios
constitucionais da publicidade e da ampla defesa e do contraditrio,
14
a justa causa para negar acesso aos autos j est prevista no prprio
tipo, qual seja, evitar a frustrao de diligncias em curso e futuras.
De sua parte, a Sra. Lucieni Pereira da Silva, Presidente da

Associao Nacional dos Auditores de Controle Externo dos
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Tribunais de Contas do Brasil, observou que nos processos levados
a efeito nos tribunais de contas no exigem a presena de defensor
ou advogado, podendo o prprio interessado promover sua defesa.
Por fim, o Dr. Fbio Tofic Simantob, Presidente do Instituto

de Defesa do Direito de Defesa, alertou que o acesso aos autos deve
ser garantido a qualquer profissional da advocacia, que muitas vezes
iniciam seu trabalho ainda sem estarem munidos de procurao
formal, cuja juntada pode ser requerida posteriormente. Ademais, at
terem certeza do objeto de futuro contrato de honorrios, ou para
conhecer a dificuldade que devero enfrentar, deve-se garantir,
tambm por essa razo, que os advogados tenham acesso a qualquer
processo.
Alis, de acordo com o art. 7, XIII, da Lei n 8.906, de 4 de

julho de 1994 (Estatuto da Advocacia), direito do advogado
examinar, em qualquer rgo dos Poderes Judicirio e Legislativo,
ou da Administrao Pblica em geral, autos de processos findos ou
em andamento, mesmo sem procurao, quando no estejam sujeitos
a sigilo, assegurada a obteno de cpias, podendo tomar
apontamentos.
Es emendas apresentadas pela Senadora Simone Tebet atendem

parcialmente os pleitos da Unafisco.
A Emenda n 44-CCJ reformula a redao dos 1 e 2 do art.

1 do Substitutivo, sugerindo a seguinte redao:
Art 1..........................................................................
15
1 As condutas descritas nesta lei constituem crime de abuso

de autoridade somente quando praticadas pelo agente com a
finalidade especfica de prejudicar outrem, beneficiar a si prprio ou
a terceiro ou ainda quando praticado com fim de chantagem ou por
motivo de vingana.
2 No configura crime de abuso de autoridade, por si s, a
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divergncia na interpretao da lei ou na avaliao de fatos e provas,
quando devidamente fundamentadas.
A justificao defende o texto do caput, na forma j prevista no

substitutivo, e especifica as alteraes pontuais propostas para os pargrafos.

Substitutivo, sugerindo a seguinte redao:
Art.1 O art. 3 do Projeto de Lei do Senado n 280, de 2016

passa a vigorar com a seguinte redao:
Art.3 Os crimes previstos nesta lei so de ao penal pblica

incondicionada.
Pargrafo nico. Ser admitida ao penal privada subsidiria

da pblica nos termos do Cdigo de Processo Penal.
A justificao defende o direito do ofendido de propor ao

pena privada.

Art. 13. Constranger o preso ou detento, mediante violncia

ou grave ameaa, ou depois de lhe ter reduzido, por qualquer meio
ilcito, a capacidade de resistncia, a:
I - Exibir-se, ou ter seu corpo ou parte dele exibido,

curiosidade pblica;
16
II - Submeter-se a situao vexatria ou a constrangimento no

autorizado em lei;
III - produzir prova contra si mesmo, ou contra terceiro, fora

dos casos de tortura.
Em sua justificativa, o Senador Ferao pleiteia a alterao, com
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vistas a que no haja dvida quanto possiblidade de acordo de delao
premiada.

Art. 3 Os crimes previstos nesta Lei so de ao penal

pblica incondicionada, admitindo a ao penal privada subsidiria
da pblica nos termos do Cdigo de Processo Penal. (NR)
A justificao defende o direito do ofendido de propor ao

pena privada.
I.3 Do Substitutivo ao PLS n 280, de 2016
Tive a oportunidade de relatar o PLS n 280, de 2016, antes da

superveniente apresentao do PLS n 85, de 2017.
Analisei a proposio, bem como as 21 Emendas que haviam

sido at ento apresentadas. Alm disso, colhi sugestes de diversas
categorias e colaboradores, especialmente as decorrentes das audincias
pblicas realizadas em 2016 no Plenrio do Senado Federal, com a presena
de magistrados da estatura do Ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar
Ferreira Mendes e do Juiz Federal Srgio Fernando Moro.
17
Ao cabo dessa anlise, apresentei um texto substitutivo, que foi

lido nesta Comisso e do conhecimento de todos.
No obstante a ampla publicidade que foi dada ao texto, vale

lembrar que o Substitutivo continha dispositivo para afastar o chamado
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crime de hermenutica. Com efeito, o pargrafo nico do art. 1 estabelecia
que
No constitui crime de abuso de autoridade o ato amparado

em interpretao, precedente ou jurisprudncia divergentes, bem
assim o praticado de acordo com avaliao aceitvel e razovel de
fatos e circunstncias determinantes, desde que, em qualquer caso,
no contrarie a literalidade desta Lei.
I.4 Do PLS n 85, de 2017
Por sua vez, o PLS n 85, de 2017, tambm tipifica

taxativamente os crimes de abuso de autoridade, tal qual o Substitutivo,
estabelece ressalva para evitar o crime de hermenutica.
Nesse sentido, prescreve que no configura abuso de autoridade

(i) a divergncia na interpretao de lei ou na avaliao de fatos e provas,
desde que fundamentada; (ii) o exerccio regular das funes, pelos agentes
polticos a que se refere, assegurada a independncia funcional; (iii) o
cumprimento regular de dever do ofcio.
O PLS n 85, de 2017, relaciona como sujeito ativo do crime de

abuso de autoridade os agentes listados no seu art. 2, fazendo a separao
entre agentes polticos e demais servidores, a teor do que consta no incido II
do pargrafo nico do art. 1.
18
No que tange legitimao, o projeto prev que os crimes de

abuso de autoridade so de ao pblica incondicionada, admitida a ao
penal privada subsidiria da pblica nos termos do Cdigo de Processo
Penal.
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O PLS n 85, de 2017, estabelece, como efeito da condenao,
(i) a obrigao de indenizar o dano causado pelo crime, devendo o juzo
criminal fixar o valor mnimo de reparao, considerando os prejuzos
sofridos pelo ofendido; (ii) a perda do cargo, mandato ou funo pblica,
desde decidida motivadamente na sentena, quando for aplicada pena
privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano; (iii) inabilitao
para o exerccio de cargo, mandato ou funo pblica, pelo perodo de 1 (um)
a 5 (cinco) anos.
No mais, em comparao com o Substitutivo ao PLS n 280, de

2016, o projeto do Senador Randolfe no prev como crime as seguintes
condutas:
a) decretar conduo coercitiva sem prvia intimao para

comparecimento voluntrio (art. 10 do Substitutivo);
b) fotografar ou filmar preso sem seu consentimento (art. 14 do

Substitutivo);
c) produzir provas por meios ilcitos (art. 25 do Substitutivo);
d) divulgar gravao sem relao com a prova que se pretenda

produzir (art. 28 do Substitutivo);
e) decretar indisponibilidade de bens em valor que extrapole

exacerbadamente o dano (art. 36 do substitutivo);
19
f) requerer vista de processo com o intuito de procrastinar seu

julgamento (art. 37 do substitutivo);
g) realizar interceptao telefnica ou escuta ambiental ilegal

ou quebrar segredo de justia (art. 41 do substitutivo);
SF/17720.65490-68
Ademais o PLS n 85, de 2016, s admite o crime de abuso de
autoridade no caso de priso quando h inteno deliberada de constranger
o ru ou investigado (art. 9 do PLS).
Outra diferena consiste na previso do crime de uso abusivo

dos meios de comunicao ou de redes sociais pela autoridade encarregada
da investigao que antecipa a atribuio de culpa, antes de concluda a
investigao e formalizada a acusao (art. 35 do PLS n 85, de 2017), figura
que no est contemplada no PLS n 280, de 2016.
Na justificao, o autor faz sucinta descrio do projeto,

cabendo destacar o seguinte trecho:
O anteprojeto no probe a divulgao da investigao,

permitindo que o seu encarregado preste contas do que foi feito e
porque o foi, como mecanismo de indispensvel transparncia.
Contudo, na divulgao de uma investigao pblica, quem a conduz
no deve fazer acusaes ou adiantar concluses sobre a culpa do
suspeito, porquanto o quebra-cabeas ainda no foi montado, no se
sabe qual a imagem vai aparecer ao final e grande o risco de se
cometer injustias e leviandades e causar prejuzos, no s ao
indivduo, mas tambm ao interesse pblico.
Por outro lado, o anteprojeto procurou evitar a tipificao da

hermenutica. Isso porque, no se confunde com abuso de
autoridade a aplicao da lei pelo agente pblico e a avaliao de
20
fatos e provas, no exerccio de sua independncia funcional, com as

quais no se concorde ou no se conforme, desde que as faa de
modo fundamentado.
A divergncia na interpretao da lei ou na avaliao dos fatos

e das provas deve ser resolvida com os recursos processuais cabveis,
SF/17720.65490-68
no com a criminalizao da hermenutica ou com atentado s
garantias constitucionais prprias dos agentes polticos, que so
clusulas ptreas e pilares do Estado Democrtico de Direito.
Evitou-se engessar o juiz ou o membro do Ministrio Pblico,

desamarrando-o da necessidade de adotar interpretao de acordo
com a jurisprudncia atual, ainda que minoritria. Optou-se por
manter a permisso para inovar. A capacidade de inovar que evitou
que ainda hoje estivssemos aplicando os mesmos conceitos e
solues jurdicas do sculo XIX. As garantias e os direitos que
foram reconhecidos pelos tribunais ao longo das ltimas dcadas, e
que tiveram seu incio em decises inditas, desbravadoras ou
pioneiras de juzes de primeiro grau, no existiriam se lhes fosse
castrada a possibilidade de inovar.
Tambm evitou-se colocar camisa de fora na autoridade,

obrigando-a a adotar apenas a modalidade literal de interpretao da
lei. A interpretao gramatical apenas um dos mtodos
internacionalmente consagrados de hermenutica. E nem a melhor
ou mais festejada. Ao seu lado temos, ainda, a interpretao lgica,
a interpretao sistemtica, a interpretao histrica, a interpretao
sociolgica, a interpretao teleolgica e a interpretao axiolgica.
Ao lado da interpretao literal, temos ainda a interpretao restritiva
(em geral aplicvel s excees norma) e a interpretao extensiva.
Se houvssemos adotado norma penal que punisse qualquer

outra interpretao da lei que no a literal, a declarao incidental da
inconstitucionalidade da lei, modalidade de controle difuso, por
exemplo, estaria vedada. Voltaramos aos tempos em que juzes
eram condenados por abuso de autoridade por recusarem-se a aplicar
uma lei ofensiva Constituio, com a desvantagem de no termos
mais Rui Barbosa para defend-los, como fizera outrora.
21
O PLS n 85, de 2017, segundo o prprio autor, reflete

integralmente a proposta de projeto formulada pelo Procurador-Geral da
Repblica, Rodrigo Janot.
I.5 Das audincias pblicas e das sugestes recebidas
SF/17720.65490-68
Alm da audincia pblica realizada em 2016, j mencionada
linhas atrs, houve mais duas audincias, que foram realizadas nos dias 03 e
04 de abril deste ano, em que foram debatidos diversos pontos do
Substitutivo, bem como foram oferecidas diversas sugestes de
aperfeioamento do seu texto.
Registro tambm que recebi em meu gabinete notas tcnicas

com sugestes elaboradas pela Associao Nacional dos Auditores da
Receita Federal do Brasil (Unafisco) e pelo Sindicato Nacional dos
Auditores da Receita Federal do Brasil (Sindifisco).
II ANLISE
II.1 Dos aspectos formais
No observo nas proposies quaisquer vcios de

inconstitucionalidade ou de juridicidade, tampouco bices de natureza
regimental. Os projetos versam sobre direito penal, matria cuja competncia
legislativa atribuda Unio, nos termos do art. 22, I, da Constituio
Federal, sendo legtima, neste caso, a iniciativa parlamentar, consoante
dispe o art. 61 da Carta Poltica.
II.2 Da oportunidade e da convenincia

22
Convm registrar que os projetos tm pertinncia com um dos

objetivos do II PACTO REPUBLICANO DE ESTADO POR UM
SISTEMA DE JUSTIA MAIS ACESSVEL, GIL E EFETIVO, qual
seja, o de buscar o aperfeioamento e fortalecimento das instituies de
Estado para uma maior efetividade do sistema penal no combate violncia
SF/17720.65490-68
e criminalidade, por meio de polticas de segurana pblica combinadas com
aes sociais e proteo dignidade da pessoa humana, bem como com um
dos compromissos a que esto obrigados os signatrios do referido pacto, no
sentido de incrementar medidas tendentes a assegurar maior efetividade ao
reconhecimento dos direitos.
Esse Pacto Republicano, vale frisar, foi firmado pelos Chefes

dos Poderes da Unio em 13 de abril de 2009. A matria do PLS, portanto,
no representa nenhuma novidade, at porque, como bem registra a
justificao, suas disposies refletem a convergncia alcanada aps ricas
discusses e debates no mbito do Comit Interinstitucional de Gesto do
mencionado Pacto Republicano, composto por representantes de Poder,
inclusive do Judicirio.
Ainda no que tange oportunidade, registro que o texto do PLS

n 280, de 2016, idntico ao de um projeto de lei apresentado na Cmara
dos Deputados em novembro de 2009 pelo Deputado Raul Jungman.
Essa evidncia afasta por si s as equivocadas ilaes de que se

tem a inteno de obstruir investigaes em curso. Do mesmo modo, tambm
afasta a suspeita de que aquele projeto teria sido formulado como resposta
priso de um banqueiro, porque esse fato ocorreu em julho de 2008, tendo o
projeto sido apresentado na Cmara dos Deputados somente em novembro
de 2009, muito tempo depois, portanto. Na verdade, e vale a pena repisar
este ponto, aquele projeto decorreu naturalmente do II PACTO
23
REPUBLICANO DE ESTADO POR UM SISTEMA DE JUSTIA MAIS

ACESSVEL, GIL E EFETIVO, que foi subscrito pelos Chefes dos
Poderes da Unio em 13 de abril de 2009.
No que tange convenincia, cabe observar que,
SF/17720.65490-68
substancialmente, tanto o PLS n 280, de 2016, quanto o n 85, de 2017,
estabelecem taxativamente diversos tipos penais, sem falar nas figuras
equiparadas, descrevendo precisamente cada uma das condutas
incriminadas, o que representa ntida vantagem em relao vaga e
imprecisa definio prevista no art. 3 Lei n 4.898, de 1965.
Sob esse aspecto, ento, os projetos conferem certeza e

segurana jurdica ao sistema legal penal, o que no se verifica no texto da
lei vigente.
Com efeito, o art. 3 da Lei n 4.898, de 1965, estabelece que

constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a) liberdade de locomoo;
b) inviolabilidade do domiclio;
c) ao sigilo da correspondncia;
d) liberdade de conscincia e de crena;
e) ao livre exerccio do culto religioso;
f) liberdade de associao;
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio do voto;
h) ao direito de reunio;
i) incolumidade fsica do indivduo;
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio profissional.

24
Fica evidente que, por apresentar um rol exemplificativo, sem

descrio precisa de condutas, o art. 3 dessa Lei no define crimes, posto
que evidente e indiscutvel o desatendimento ao princpio da legalidade em
matria penal. Apenas no art. 4, a Lei n 4.898, de 1965, define crimes, mas
o faz somente em relao a nove condutas.
SF/17720.65490-68
Da minha perspectiva, ento, os projetos so convenientes,
porque ampliam as espcies de crime de abuso de autoridade, para alcanar
condutas francamente reprovveis, mas que no esto tipificadas no
ordenamento jurdico.
II.3 Do conceito de abuso de autoridade
Como bem descreve a justificao do PLS n 85, de 2017,
Ocorre abuso de autoridade quando o agente pblico exerce

o poder que lhe foi conferido com excesso de poder (o agente atua
alm de sua competncia legal) ou com desvio de finalidade (atua
com o objetivo distinto daquele para o qual foi conferido). sempre
ato doloso, portanto.
Veja-se, ento, que, na linha do que entende o Procurador-Geral

da Repblica, o abuso de autoridade tem relao com utilizao excessiva
do poder e com o desvio de finalidade.
Sem prejuzo do conceito trazido por essa douta e autorizada

fonte, busquei tambm na jurisprudncia o conceito para o abuso de
autoridade, cabendo transcrever, quanto a isso, os seguintes excertos:
O elemento subjetivo exigido pelo tipo penal previsto para o

crime de abuso de autoridade o dolo consistente na vontade de
abusar do poder que detm em nome do Estado, agindo de maneira
25
a exceder os poderes que lhe foram conferidos pela legislao.

(TJDFT, 3 Turma Criminal, Apelao Criminal 20111010016982
DF 0001673-46.2011.8.07.0010, Rel. Des. Nilsoni de Freitas, DJ
14/05/2015).
SF/17720.65490-68
... nos crimes de abuso de autoridade, o dolo do tipo deve ser
apreciado com cuidado, merecendo punio somente as hipteses
em que se constata que o agente agiu com o propsito de vingana,
perseguio ou capricho e no no interesse da defesa social. (TRF-
4 Regio, Quarta Seo, Exceo da Verdade 37269 PR
2002.04.01.037269-3, Rel. Des. Fbio Bittencourt da Rosa, DJ
05/03/2003).
Tambm me socorri de ensinamentos doutrinrios:
O elemento subjetivo o dolo. No h abuso de autoridade

culposo. necessrio observar ainda que no basta o dolo de praticar
a conduta tpica de abuso, sendo necessrio ainda a finalidade
especfica de abusar, ou seja, o propsito deliberado de agir
abusivamente, o que nos chamamos de elemento subjetivo do injusto
penal.
Em outras palavras, o dolo deve incluir tambm a conscincia

da autoridade de que esteja praticando o abuso.
Da que, se a autoridade, na justa inteno de cumprir seu

dever e proteger o interesse pblico, acaba se excedendo, haver
ilegalidade do ato da autoridade, mas no haver crime de abuso de
autoridade, em face da ausncia da inteno especfica de abusar.
Atente-se que muito tnue a linha que divide a

discricionariedade da arbitrariedade e no se tem como configurar se
a conduta configura ou no abuso de autoridade. Se a autoridade agiu
26
com a inteno especfica de abusar, abuso; se no agiu, no resta

configurado o crime.1
Em resumo, o abuso de autoridade ocorre quando o agente

extrapola os limites do poder que detm em nome do Estado, para prejudicar
SF/17720.65490-68
outrem, para beneficiar a si prprio ou terceiro, ou at mesmo por mera
satisfao pessoal.
II.4 Da necessidade de evitar o crime de hermenutica
Em face do conceito de abuso de autoridade, tratado no item

precedente, bvio que o mero uso equivocado do poder no configura o
tipo penal. preciso que esteja presente o elemento subjetivo, consistente no
dolo especfico de prejudicar, beneficiar ou satisfazer-se.
Da a necessidade de fazer constar da lei dispositivo que

resguarde os agentes pblicos contra uma possvel criminalizao da
divergncia de interpretao.
II.4.1 Do pargrafo nico do art. 1 do Substitutivo ao PLS n 280, de

2016
Evitar o crime de hermenutica foi a minha primeira

preocupao aps a apresentao do PLS n 280, de 2016.
Tomando-se o exemplo da decretao de priso fora das

hipteses legais (art. 9 do PLS n 280, de 2016), haveria, no limite, um crime
consumado para cada habeas corpus concedido, de modo restaria punido o
1
https://www.passeidireto.com/arquivo/2112856/lei_de_abuso_de_autoridade
27
juiz apenas porque o tribunal entendeu no estarem reunidos os pressupostos

para a priso anteriormente decretada.
Ocorre que o que se quer punir o abuso e no o erro.
SF/17720.65490-68
Foi com essa preocupao que formulei a redao do pargrafo
nico do art. 1 do Substitutivo ao PLS n 280, de 2016:
No constitui crime de abuso de autoridade o ato amparado

em interpretao, precedente ou jurisprudncia divergentes, bem
assim o praticado de acordo com avaliao aceitvel e razovel de
fatos e circunstncias determinantes, desde que, em qualquer caso,
no contrarie a literalidade desta Lei
Vejam bem: DESTA LEI. E Lei com letra maiscula, para que
ficasse claro que no se referia ao conjunto das leis brasileiras, inclusive seus
regulamentos. No est escrito literalidade da lei, mas DESTA Lei.
E ao remeter literalidade da prpria lei de abuso de autoridade,

tomei o cuidado de inserir nos diversos tipos elementos normativos como
manifestamente descabido ou sem justa causa, expresses que
representam verdadeira salvaguarda para a autoridade. Procurei, com isso,
evitar a punio das condutas que gravitam em torno do tnue limite da
legalidade, para criminalizar apenas aquelas que escancaradamente sejam
ilegais.
Infelizmente, talvez contaminados por notcias equivocadas, a

maioria dos ilustres convidados a participar das audincias pblicas, no
compreenderam ou no fizeram a correta interpretao do dispositivo.
28
At mesmo o douto Procurador-Geral da Repblica fez constar

da justificao da sua proposta de projeto um desagravo ao que seria uma
imposio de interpretao literal do direito brasileiro. Ento eu pergunto:
onde est dito que o juiz est obrigado a se limitar interpretao literal?
SF/17720.65490-68
Tivesse o chefe do Parquet Federal interpretado corretamente o
dispositivo, teria se poupado de inserir, na justificao, as desnecessrias
lies sobre as modalidades de interpretao.
II.4.2 Do pargrafo nico do art. 1 do PLS n 85, de 2017
Para evitar o crime de hermenutica, o PLS n 85, de 2017,

prope a seguinte redao no pargrafo nico do seu art. 1:
Pargrafo nico. No configura abuso de autoridade:
I - a divergncia na interpretao de lei ou na avaliao de fatos

e provas, desde que fundamentada;
II - o exerccio regular das funes, pelos agentes polticos

referidos nos incisos I a V do art. 2, assegurada a independncia
funcional;
III - o cumprimento regular de dever do ofcio.
Analiso primeiramente o inciso I. A expresso desde que

fundamentada no nos parece bem colocada. Como est redigido, o
dispositivo permite que uma autoridade deliberadamente cometa o abuso de
autoridade, bastando, para escapar da tipicidade, apenas fundamentar seu
ato. Vale dizer, esse dispositivo acaba por permitir que as autoridades
pratiquem crimes de abuso quando bem quiserem, sem qualquer punio,
desde que fundamentem suas decises.
29
O inciso II, por sua vez, parece-me inconsistente. Ele ressalva o

exerccio regular das funes pelos agentes polticos elencados nos incisos
I a V do art. 2, deixando de fora os servidores apontados no inciso VI. de
se perguntar ento: no exerccio regular de suas funes apenas os agentes
polticos no cometem abuso de autoridade? E no caso dos servidores?
SF/17720.65490-68
Poderiam eles sofrer punio ainda que no exerccio regular das suas
funes?
No mais, tanto esse inciso II quanto o inciso III so dispensveis

ante o que dispe o art. 23 do Cdigo Penal, sabidamente aplicvel s leis
penais extravagantes:
Excluso de ilicitude
Art. 23. No h crime quando o agente pratica o fato:
.................................................................
III - em estrito cumprimento de dever legal ou no exerccio

regular de direito.
Por essas razes, tenho dificuldade em acatar a redao proposta

no pargrafo nico do art. 1 do PLS n 85, de 2017.
II.4.3 Da redao proposta nesta oportunidade pelo Relator
Como relatei nos itens precedentes, a frmula prevista no

Substitutivo ao PLS n 280, de 2016, no foi compreendida, o que indica que
sua redao deve ser alterada, ao passo que a disposta no PLS n 85, de 2017,
vai no sentido contrrio ao esprito da prpria lei, que o de inibir o
cometimento do abuso de autoridade.
30
Diante dessa realidade, formulei no novo substitutivo, que nesta

oportunidade apresento, a seguinte redao, inspirada principalmente na
primeira parte do inciso I do pargrafo nico do art. 1 do PLS n 85, de
2017:
SF/17720.65490-68
1 As condutas descritas nesta lei constituem crime
de abuso de autoridade quando praticadas pelo agente com
a finalidade especfica de prejudicar outrem, beneficiar a
si prprio ou a terceiro ou ainda por mero capricho ou
satisfao pessoal.
2 A divergncia na interpretao de lei ou na

avaliao de fatos e provas, necessariamente razovel e
fundamentada, no configura, por si s, abuso de
autoridade.
Penso que esta frmula evita o chamado crime de hermenutica,

porque para a configurao do abuso de autoridade, no caso, no basta a
divergncia na interpretao de lei ou na avaliao de fatos e provas, sendo
necessrio que esteja presente o elemento subjetivo do tipo, consistente no
dolo de prejudicar, beneficiar ou satisfazer-se pessoalmente.
Espero, com isso, colocar um ponto final nesse debate,

afastando de uma vez por todas as injustas ilaes de que se tinha a inteno
de punir magistrados e promotores.
II.5 Dos sujeitos ativos do crime de abuso de autoridade
No que tange ao sujeito ativo do crime, o PLS n 85, de 2017,

traz conceito da doutrina para distinguir agentes polticos dos servidores
31
comuns. No me parece razovel inserir na lei essa dicotomia, como se um

grupo fosse formado por nobres e o outro por plebeus.
E essa distino fica evidente no inciso II do pargrafo nico do

art. 1, em que o PLS n 85, de 2017, estabelece ressalva para o exerccio
SF/17720.65490-68
regular das funes apenas para os agentes polticos, introduzindo, desse
modo, um privilgio inaceitvel. E o que pior: privilgio em caso de
aplicao de lei penal incriminadora, o que chega a ser abominvel.
Enfim, trata-se de uma segregao descabida, at porque todos

os agentes pblicos, no caso de abuso de autoridade, devem responder
igualmente pelas condutas praticadas, e no pela estatura ou relevncia do
seu cargo ou da carreira que integram. Pouco importa se o agente Senador,
magistrado ou soldado.
Portanto, neste ponto, mantenho a redao prevista no

Substitutivo ao PLS n 280, de 2017, que foi inspirada na Lei de Improbidade
Administrativa, e que, vale notar, no sofreu nenhuma crtica durante os
debates havidos nas sucessivas audincias pblicas.
II.6 Da inexistncia de incompatibilidade com a Lei Orgnica da

Magistratura Nacional
Durante as audincias pblicas, chegou-se a alegar que alguns

os crimes tipificados no Substitutivo ao PLS n 280, de 2016, que tinham o
magistrado como agente, implicaria incompatibilidade com as disposies
da Lei Complementar n 35, de 14 de maro de 1979, que dispe sobre a Lei
Orgnica da Magistratura Nacional (LOMAN).
32
Os que se posicionaram nesse sentido sustentaram que haveria

conflito com o art. 41 da LOMAN, que estabelece que, salvo os casos de
impropriedade ou excesso de linguagem o magistrado no pode ser punido
ou prejudicado pelas opinies que manifestar ou pelo teor das decises que
proferir.
SF/17720.65490-68
Entretanto, no h que se cogitar de conflito nenhum.
Somente a estapafrdia interpretao no sentido de que os

magistrados estariam autorizados a praticar condutas abusivas ao amparo da
LOMAN levaria ao vislumbre do conflito entre as leis, que efetivamente no
existe.
Ora, no h como se interpretar que a LOMAN pudesse dar

guarida ao cometimento de abuso de poder por parte de magistrados, at
porque nenhuma lei tolera abuso de poder. O direito brasileiro no tolera o
abuso de poder.
Todos os que exercem poder em nome do Estado devem faz-

lo dentro da legalidade. Se, no exerccio desse poder se excedem e cometem
crime de abuso, devem ser punidos, inclusive os magistrados.
As disposies da LOMAN e da futura Lei de Abuso de

Autoridade tero coexistncia harmnica: o magistrado no ser punido
pelas suas decises, mas responder caso cometa crime de abuso de
autoridade, como qualquer outro agente pblico que pratique uma conduta
tpica.
II.7 Da ao penal
33
Relativamente ao procedimento, no vislumbro vantagem em

estabelecer, como faz o PLS n 280, de 2016, que a ao penal para o
processo dos crimes de abuso de autoridade seja condicionada a
representao ou a requisio do Ministro da Justia. A propsito, vale notar
que a representao a que alude a vigente Lei de Abuso de Autoridade no
SF/17720.65490-68
condio de procedibilidade, mas mera comunicao ou notitia criminis.
Trata-se, simplesmente, de o ofendido reportar o ocorrido com vistas
apurao do fato.
Nesse sentido, ensina Daniel Ferreira de Lira,
os crimes de abuso de autoridade so de ao penal pblica

incondicionada. A representao mencionada no art. 12 no aquela
condio de procedibilidade do Cdigo de Processo Penal, e sim
apenas o direito de petio contra o abuso de poder previsto no art.
5, XXXIV, a, da Constituio.2
Portanto, no sistema da lei em vigor, a ao pblica

incondicionada. A representao a que alude a Lei n 4.898, de 1965,
somente no nome se assemelha representao prevista no Cdigo de
Processo Penal, assim considerada na acepo jurdica do termo.
Como se sabe, a representao deve servir para evitar a segunda

vitimizao do ofendido, como, por exemplo, no crime de perigo de contgio
venreo (art. 130 do CP). Exigir a representao como condio de
procedibilidade para o processo dos crimes de abuso de autoridade, alm de
ser um despropsito, pode fazer com que muitos delitos dessa natureza
deixem de ser processados.
2
Crimes de abuso de autoridade: uma anlise atual da Lei n 4.898/65 luz da jurisprudncia dos tribunais
superiores (Portal mbito Jurdico: http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11734)
34
Em vista disso, convm estabelecer que a ao, no caso, ser

pblica incondicionada. Esse entendimento, alis, acolhe sugesto contida
na Nota Tcnica PGR/SRI N 086/2016, da Secretaria de Relaes
Institucionais da Procuradoria-Geral da Repblica.
SF/17720.65490-68
Nesse sentido, tanto o PLS n 85, de 2017, bem assim o
Substitutivo ao PLS n 280, de 2016, preveem que os crimes de abuso de
autoridade sejam processados mediante ao penal pblica incondicionada.
No obstante, sensibilizou-me a sugesto formulada pelo Dr.

Fbio Tofic Simantob, Presidente do Instituto de Defesa do Direito de
Defesa, durante a audincia pblica havida no dia 04/04/2017, no sentido de
possibilitar a legitimao concorrente do ofendido, como forma de dar maior
efetividade lei.
Com efeito, a legitimao do ofendido em concurso com a do

Ministrio Pblico labora no sentido da concretude das normas penais
incriminadoras dispostas nesse projeto, justificando-se tal medida em razo
das reduzidas penas nelas previstas, o que implica tambm prazo
prescricional mais curto.
II.8 Dos efeitos da condenao
Dois dos efeitos da condenao so comuns ao Substitutivo e ao

PLS n 85, de 2017:
I tornar certa a obrigao de indenizar o dano causado pelo crime, devendo

o juiz fixar na sentena o valor mnimo para reparao dos danos causados
pela infrao, considerando os prejuzos sofridos pelo ofendido;
II a perda do cargo, do mandato ou da funo pblica.

35
A diferena aparece na forma de aplicao da perda do cargo,

mandato ou funo pblica. Enquanto o PLS n 85, de 2017, prev que essa
sano dever ser decidida motivadamente na sentena, quando for aplicada
pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, o
Substitutivo prescreve que a perda do cargo, do mandato ou da funo
SF/17720.65490-68
somente ocorrer em caso de reincidncia em crime de abuso de autoridade
e dever ser declarada, motivadamente, na sentena, independentemente da
pena aplicada.
Ou seja, os dois textos exigem a expressa motivao na

sentena. A diferena que o Substitutivo exige, alm disso, a reincidncia
especfica, enquanto o PLS n 85, de 2017, exige, tambm alm da expressa
motivao, que a pena privativa de liberdade seja de, no mnimo, um ano.
A meu sentir, a proposta do PLS n 85, de 2017, mais rigorosa,

tendo em conta que as penas que o prprio projeto estabelece tm limite
superior majoritariamente igual ou superior a dois anos de privao da
liberdade. Com efeito, dos 26 crimes definidos nesse projeto, apenas cinco
tm pena mxima inferior a dois anos de deteno.
Diante disso, penso que a frmula proposta pelo PLS n 85, de

2017, pode resultar em punio demasiadamente severa, sendo prefervel
que a perda do cargo, mandato ou funo pblica somente seja possvel no
caso de reincidncia especfica, devendo, de qualquer modo, ser declarada
motivadamente na sentena. Obviamente, sendo de pouca severidade a pena
aplicada por ocasio da reincidncia, o sentenciante, tendo em conta o
princpio da razoabilidade, no declarar a perda do cargo, mandato ou
funo pblica.
36
Por essa razo, mantenho, neste ponto, a redao do

Substitutivo ao PLS n 280, de 2016.
Outra diferena entre as proposies que o PLS n 85, de 2017,

prev nova modalidade de efeito da condenao, consistente na inabilitao
SF/17720.65490-68
para o exerccio de cargo, mandato ou funo pblica, pelo perodo de 1 (um)
a 5 (cinco) anos, proposta que acolho no novo substitutivo, que nesta
oportunidade apresentamos, mas que tambm submetemos exigncia de ser
declarada motivadamente na sentena, sendo aplicvel apenas no caso de
reincidncia especfica.
Ainda em relao aos efeitos da sentena, o PLS n 85, de 2017,

estabelece que, para a fixao do valor mnimo de indenizao, o juiz
observar o contraditrio e a ampla defesa, bem como a existncia de prvio
requerimento a respeito. Em relao a essa disposio, considero vlida a
previso de requerimento de fixao do valor mnimo de indenizao, sendo
dispensvel frisar que essa somente se dar com observncia da defesa e do
contraditrio.
Sendo o crime processado mediante ao penal pblica, a

despeito da legitimidade concorrente que se prope no substitutivo
apresentado nesta oportunidade, o ofendido pode preferir buscar a
indenizao diretamente no juzo cvel, dispensando o pronunciamento do
juiz do crime quanto ao valor mnimo da indenizao.
No mais, dispensvel falar, neste ponto, sobre a bvia

necessidade de observncia do direito de ampla defesa e do contraditrio, at
porque inerentes a qualquer processo judicial ou administrativo.
37
II.9 Dispositivos do texto original do PLS n 280, de 2016, que foram

suprimidos
Reproduzindo o que j consta do relatrio anterior, destaco que,

em relao ao formato do original do PLS n 280, de 2016, suprimi os
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dispositivos relacionados quebra de sigilo bancrio e fiscal, omisso de
socorro, ao excesso de exao e ao favorecimento real porque j
suficientemente regulados na legislao vigente, na Lei Complementar n
105, de 10 de janeiro de 2001, e no Cdigo Penal, arts. 135, 316, 325 e 349.
Suprimi tambm o tipo relacionado com a coao de preso para

obteno de favor ou vantagem sexual. Apesar de sua semelhana com o
crime de assdio sexual, previsto no art. 216-A do Cdigo Penal, fomos
alertados pelo Presidente da Associao Nacional dos Procuradores da
Repblica no sentido de que, devido hipossuficincia do preso, tal conduta
configura mesmo o crime de estupro, ainda que na modalidade tentada.
Com relao ao dispositivo relativo interceptao telefnica

ilegal, considero mais conveniente promover a modificao diretamente no
art. 10 da Lei n 9.296, de 24 de julho de 1996, que, alis, comina pena bem
mais severa do que a pretendida no PLS.
Aps a realizao da audincia pblica havida em 04/04/2017,

fiquei convencido da necessidade de suprimir tambm o art. 23 do PLS n
280, de 2016, que havia sido mantido no Substitutivo, tendo em vista que o
crime de tortura est suficientemente delineado e reprovado nos termos da
Lei n 9.455, de 7 de abril de 1997.
II.10 Anlise das Emendas

38
Com relao Emenda n 01-CECR, considero procedentes as

alteraes relativas aos arts. 4, 21 e 22 do PLS.
Aproveito, do mesmo modo, a modificao proposta pela

Emenda n 02-CECR, que aperfeioa a redao do tipo descrito no art. 36 do
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projeto.
Com relao Emenda n 03-PLEN, de carter substitutivo,

observo que praticamente todas as suas disposies esto contempladas, com
ajustes, no Substitutivo que apresentamos, cabendo destacar o pargrafo
nico do art. 6, o 2 do art. 25, o art. 26, o art. 34 e o caput do art. 37.
No que tange s Emendas n 04, 06, 07 e 12-PLEN, no sentido

de evitar o crime de hermenutica, observo j esto contempladas no
Substitutivo que apresento nesta oportunidade.
Rejeito as Emendas n 05 e 08-PLEN, at porque, com a

incluso do pargrafo nico no art. 1, fizemos a ressalva para evitar a
criminalizao da divergncia de interpretao.
Rejeito as Emendas n 09 e 10-PLEN, porque as condutas que

pretendem suprimir configuram evidentes abuso de autoridade, no se
podendo confundi-las com crime de hermenutica, alis j ressalvado nos
termos do pargrafo nico do art 1 do Substitutivo.
Rejeito tambm a Emenda n 11-PLEN, porque, na prtica,

subtrai a competncia de iniciativa legislativa dos membros do Parlamento
em matria penal, o que configura evidente ofensa Constituio Federal.
Acolho as Emendas n 13 e 14-PLEN, que esto contempladas

no Substitutivo que apresentamos.
39
Rejeito as Emendas n 15, 16 e 17-PLEN. Essas se fundam no

argumento de que a redao do Substitutivo contm expresses
demasiadamente subjetivas. Observo, todavia, que as prprias emendas
tambm trazem expresses carregadas de subjetivismo. Afinal o que se
entende por justa causa ou injustificadamente? No seriam essas
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expresses passveis de interpretao? Alis, no com base na ausncia de
justa causa que muitos habeas corpus so concedidos para trancamento de
ao penal em curso, a despeito de o juiz de primeiro grau ter vislumbrado a
existncia desse requisito?
De outra parte admitimos que expresses como razovel

trazem certo grau de subjetividade ao texto legal, mas bom que assim seja,
pois de outro modo poderamos prescindir mesmo da atividade jurisdicional.
Onde no cabe interpretao, at as mquinas podem sentenciar.
Registro, ademais, que todo nosso ordenamento jurdico,

inclusive o sistema penal, orientado pelo princpio da razoabilidade,
conceito que est na base do senso comum terico do jurista e que, por isso
mesmo, no lhe estranho, tampouco lhe causa dificuldade a interpretao
de textos legais expressamente orientados segundo esse princpio.
E o mais importante: esses elementos normativos constam da

descrio dos tipos penais para evitar a punio de condutas praticadas em
uma zona cinzenta, na regio limtrofe da legalidade, para que sejam
punidas apenas as condutas manifestamente ilegais. Ou seja, aquelas em que
a situao de desconformidade com a lei seja mesmo escancarada, que fique
evidente aos olhos de qualquer um.
Acolho a Emenda 18-PLEN, que suprime o tipo relativo falta

de comunicao ao preso sobre os direitos de ficar em silncio e de ser
40
assistido juridicamente. Tendo em conta que ningum pode ser processado e

julgado sem defesa tcnica, entendo que essa irregularidade no tem
relevncia penal, nem grave repercusso no destino do indiciado ou acusado.
Rejeito as Emendas n 19 e 21-PLEN, porque, do nosso ponto
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de vista os arts. 16 e 45 do Substitutivo definem condutas que claramente
caracterizam abuso de poder por parte da autoridade pblica.
Se o preso tem o direito legal de ser informado sobre seu

silencio, sobre a possibilidade de assistncia judiciria e, ainda, da
identificao do agente que executou a priso, parece-nos fora de dvida que
a falta dolosa de qualquer dessas informaes caracteriza o abuso de
autoridade.
Rejeito tambm a Emenda n 20. Observamos que a divergncia

de interpretao e de avaliao de atos j est ressalvada no pargrafo nico
do art. 1, de modo que no procede a preocupao, neste ponto, do autor da
referida emenda. Ademais, parece-me bvio que o tipo penal alude
utilizao de prova sabidamente ilcita, o que constitui, inequivocamente,
Tenho por prejudicada a Emenda n 22-PLEN, tendo em conta

que o novo substitutivo, apresentado nesta oportunidade, no aproveita o art.
23 do Substitutivo anterior, sobre o qual incide a modificao sugerida pela
emenda.
Acolho a Emenda n 23-PLEN, no sentido de suprimir o

pargrafo nico do art. 33 do Substitutivo, que versa sobre a criminalizao
do decreto imotivado ou ilegal de sigilo nos autos. Com efeito, a mera
41
decretao de sigilo no dotada de potencial ofensivo, que somente se

verifica quando denegado o acesso aos autos.
A Emenda n 24-PLEN, que insere na redao do art. 36 o

elemento normativo sem justa causa, para que se configure o crime de
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deixar de instaurar procedimento investigatrio, diante da prtica de infrao
penal ou administrativa, meritria. Entretanto, observo que a conduta
descrita no dispositivo configura o crime de prevaricao, previsto no art.
319 do Cdigo Penal, que se perfaz com a presena do dolo genrico, no
sendo exigido, como no crime de abuso de autoridade, o dolo especfico. Em
vista disso, o novo substitutivo no aproveita o art. 36 do Substitutivo
anterior, restando, por isso, prejudicada a Emenda n 24-PLEN.

Substitutivo, que criminaliza o pedido de vista de processo com intuito
procrastinatrio, ante a dificuldade de se provar a inteno do agente e de
diferenciar a conduta do pedido de vista legtimo. Considero procedentes os
argumentos do autor da emenda. Observo, ademais, que o simples pedido de
vista no tem potencial ofensivo suficiente para a criminalizao da conduta.
O que configura abuso de autoridade, no caso, a demora na anlise do
processo sob vista. Em virtude disso, reformulei a redao desse tipo penal,
que passa a punir a conduta de demorar demasiada e injustificadamente no
exame de processo de que tenha requerido vista em rgo colegiado, com o
intuito de procrastinar seu andamento ou retardar o julgamento. Desse
modo, temos por prejudicada a Emenda n 25-PLEN.
A Emenda n 26-PLEN, do Senador Randolfe Rodrigues, de

carter substitutivo, idntica Emenda n 3-PLEN do mesmo Parlamentar,
j analisada anteriormente.
42
Rejeito a Emenda n 27-CCJ, do Senador Ricardo Ferrao, que

pretende suprimir o art. 31 do Substitutivo, relativo tipificao da
persecuo criminal como forma de abuso de autoridade. Contudo, para
evitar uma tipificao aberta, com redundncia, aprimorei o dispositivo,
adotando integralmente a redao do PLS n 85, de 2017, que reflete a
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proposta do Procurador-Geral da Repblica, de modo que o tipo passa a ter
a seguinte descrio: dar incio ou proceder persecuo penal, civil ou
administrativa, sem justa causa fundamentada ou contra quem o sabe
inocente.
Rejeito, pelos motivos expostos no item II.4.2 deste relatrio, a

Emenda n 28-CCJ, do Senador Lasier Martins, que reproduz a do PLS n
85, de 2017, relativa ao afastamento do crime de hermenutica.
Rejeito a Emenda n 29-CCJ, por considerar que a redao dos

arts. 1 e 2, tanto do Substitutivo anterior como do novo substitutivo, so
mais adequadas e eficazes do que a sugerida pela emenda.
Rejeito a Emenda n 30-CCJ, porque no caso de abuso de

autoridade a indenizao devida pelo agente, sendo que eventual
responsabilidade objetiva do Estado matria que deve ser discutida na
esfera cvel.
Rejeito as Emendas nos 31 e 34-CCJ, posto que os tipos nelas

propostos j esto contemplados na legislao vigente, na forma de violao
de sigilo funcional e prevaricao, respectivamente arts. 325 e 319 do
Cdigo Penal.
43
Tenho por prejudicada a Emenda n 32-CCJ, que incidia sobre

o texto original do PLS n 280, de 2016, enquanto o Substitutivo, no
pargrafo nico do art. 32, j inclua a conduta proposta pela emenda.
Rejeito a Emenda n 33-CCJ, por entender que as modificaes
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propostas so estranhas ao objeto das proposies ora analisadas. Alm
disso, ineficaz a mera meno de que o descumprimento injustificado dos
prazos do inqurito sujeita o responsvel s sanes cominadas aos crimes
de abuso de autoridade. Com efeito, o princpio da legalidade em matria
penal exige que a conduta praticada coincida com a descrita na norma penal
incriminadora.
A Emenda n 35-CCJ modifica o inciso II do art. 4 do

Substitutivo, para prever, como efeito da condenao, a perda do cargo, do
mandato ou da funo pblica e a inabilitao para o exerccio de funo
pblica pelo perodo de um a cinco anos, no caso de reincidncia em crime
de abuso de autoridade.
Rejeito a Emenda n 36-CCJ, por considerar prefervel a

redao do caput do art. 10, na forma como consta do Substitutivo.
Rejeito a Emenda n 37-CCJ, por no vislumbrar os reflexos

imaginados sobre o instituto da colaborao em razo de o caput art. 13 do
Substitutivo conter a expresso ou reduo de sua capacidade de
resistncia.
Rejeito a Emenda n 38-CCJ, que prope a supresso do art. 39

do Substitutivo, ao argumento de que a conduta nele descrita, consistente no
peido de vista com intuito procrastinatrio, j estaria contemplada no art. 319
do Cdigo Penal, que descreve o crime prevaricao. que a prevaricao
44
relaciona-se com a no adoo ou retardamento de ato de ofcio, categoria

na qual no se inclui o pedido de vista. De todo modo, esse dispositivo ter
sua redao reformulada, consoante antecipei ao analisar a Emenda n 25-
PLEN.
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Acolho a Emenda n 39-CCJ para suprimir a expresso ou com
abuso de poder, vista na parte final do pargrafo nico do art. 10 da Lei n
9.296, de 1996, na forma do art. 43 do Substitutivo.
Acolho, as Emendas n 40-CCJ a 43-CCJ, de autoria da

Senadora Simone Tebet, porque definitivamente aprimoram o texto da
proposio e, entre outros pontos positivos, promovem ressalvas
imprescindveis para a atuao dos fiscais tributrios.
Acolho, ainda, em parte, a emenda 44, do Senador Antonio

Carlos Valadares, para alterar a redao dos 1 e 2 do art. 1.
Quantos s emendas 45, 46 e 47, sua matria j est incorporada

ao texto do substitutivo ora apresentado, em atendimento a outras emendas
anteriormente propostas, relativamente a permitir a ao penal privada
(emendas 45 e 47) e criminalizao do ato de submeter o preso ou detento
a situaes constrangedoras ou vexatrias, que violem a dignidade da pessoa
humana.
II.11 Da alterao de outros dispositivos do Substitutivo

anteriormente apresentado
Alm das modificaes mencionadas nos itens precedentes,

reformulei a redao de alguns tipos penais, em decorrncia do que ouvi
45
durante a audincia pblica do dia 04/04/2017. As alteraes promovidas no

novo substitutivo, em relao ao Substitutivo anterior, so as seguintes (a
numerao dos dispositivos remete ao Substitutivo anterior):
a) no art. 14, inseri a especial finalidade a que se destina a conduta
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delituosa, de modo que a fotografia ou filmagem do preso, acusado ou
vtima ser punida se houver o intuito de exposio ao vexame;
b) no art. 20, fiz modificao para que seja garantida a entrevista do preso
com seu advogado de forma pessoal e reservada;
c) suprimi o art. 23 do PLS n 280, de 2016, que havia sido mantido no

Substitutivo, tendo em vista que o crime de tortura est suficientemente
delineado e reprovado nos termos da Lei n 9.455, de 1997;
d) no art. 28, inseri pargrafo nico para ressalvar que no h crime quando
se tratar de sindicncia ou investigao preliminar sumria, devidamente
justificada;
e) no art. 31, adotei integralmente a redao sugerida no caput do art. 26 do

PLS n 85, de 2017; alm disso, modifiquei a pena, de recluso de um a
cinco anos para de deteno de um a quatro anos, alm de multa, para
guardar proporcionalidade com os demais tipos definidos no projeto;
f) suprimi o art. 36, por entender que a conduta descrita no dispositivo

configura o crime de prevaricao, previsto no art. 319 do Cdigo Penal,
que se perfaz com a presena do dolo genrico, no sendo exigido, como
no crime de abuso de autoridade, o dolo especfico;
g) no art. 37, inseri a expresso sem justa causa, para bem caracterizar a
conduta delituosa de impedir ou dificultar a reunio pacfica de pessoas;
46
h) no art. 38, reformulei a descrio do tipo, para que o crime se concretize

apenas se o juiz se negar, aps requerimento da parte, a corrigir a medida
de constrio que extrapole exacerbadamente o valor estimado para a
satisfao da dvida;
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i) no art. 39, reformulei a descrio da conduta, para incriminar no o mero
pedido de vista, mas a demora injustificada no exame do processo de que
se pediu vista.
III VOTO
Embora o PLS n 280, de 2016, seja anterior ao PLS n 85, de

2017, tendo, por esse motivo precedncia, nos termos do art. 260, II, b, do
Regimento Interno, esta proposio oferece um texto mais adequado para o
tratamento da matria, aproximando-se muito do Substitutivo ao PLS n 280,
de 2016, que apresentei anteriormente.
Em face do exposto, o voto pela aprovao do Projeto de Lei

do Senado n 85, de 2017, na forma da emenda substitutiva que apresento a
seguir, restando prejudicados o Projeto de Lei do Senado n 280, de 2016,
bem como as emendas a ele apresentadas:
EMENDA N -CCJ (SUBSTITUTIVO)
(PROJETO DE LEI DO SENADO N 85, DE 2017)
Define os crimes de abuso de autoridade e d

outras providncias.
47
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
CAPTULO I
Disposies Gerais
SF/17720.65490-68
Art.1 Esta Lei define os crimes de abuso de autoridade,
cometidos por agente pblico, servidor ou no, que, no exerccio de suas
funes ou a pretexto de exerc-las, abuse do poder que lhe tenha sido
atribudo.
1 As condutas descritas nesta lei constituem crime de abuso de

autoridade quando praticadas pelo agente com a finalidade especfica de
prejudicar outrem, beneficiar a si prprio ou a terceiro ou ainda por mero
capricho ou satisfao pessoal.
2 A divergncia na interpretao de lei ou na avaliao de fatos e

provas, necessariamente razovel e fundamentada, no configura, por si s,
CAPTULO II
Dos Sujeitos do Crime
Art. 2 sujeito ativo do crime de abuso de autoridade qualquer

agente pblico, servidor ou no, da administrao direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios, de Territrio, compreendendo, mas no se
limitando a:
I servidores pblicos e militares ou pessoas a eles equiparadas;
II membros do Poder Legislativo;
III membros do Poder Judicirio;
IV membros do Ministrio Pblico;
V membros dos tribunais ou conselhos contas.

48
Pargrafo nico. Reputa-se agente pblico, para os efeitos

desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer
outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo
nas entidades mencionadas no caput.
CAPTULO III
SF/17720.65490-68
Da Ao Penal
Art. 3 Os crimes previstos nesta Lei so de ao penal pblica

incondicionada, admitindo-se a legitimidade concorrente do ofendido para a
promoo da ao penal privada.
1 No caso de morte do ofendido, ou quando, por deciso

judicial, for declarado ausente ou incapaz, o direito de queixa poder ser
exercido pelo ao cnjuge, ascendente, descendente ou irmo.
2 O ofendido, ou seu representante legal, decair no direito

de queixa, se no o exercer o prazo de doze meses, contado do dia em que
tomar conhecimento do crime.
CAPTULO IV
Dos Efeitos da Condenao e das Penas Restritivas de Direitos
Seo I
Dos Efeitos da Condenao
Art. 4 So efeitos da condenao:
I tornar certa a obrigao de indenizar o dano causado pelo

crime, devendo o juiz, a requerimento do ofendido, fixar na sentena o valor
mnimo para reparao dos danos causados pela infrao, considerando os
prejuzos por ele sofridos;
49
II a inabilitao para o exerccio de cargo, mandato ou funo

pblica, pelo perodo de 1 (um) a 5 (cinco) anos.
III a perda do cargo, do mandato ou da funo pblica, no caso

de reincidncia em crime de abuso de autoridade.
SF/17720.65490-68
Pargrafo nico. Os efeitos previstos nos incisos II e III
devero ser declarados motivadamente na sentena, exigindo-se, em ambos
os casos, a reincidncia em crime de abuso de autoridade.
Seo II
Das Penas Restritivas de Direito
Art. 5 As penas restritivas de direitos substitutivas das

privativas de liberdade previstas nesta Lei so:
I prestao de servios comunidade ou a entidades pblicas;
II suspenso do exerccio do cargo, da funo ou do mandato,

pelo prazo de 1 (um) a 6 (seis) meses, com perda dos subsdios, remunerao
ou vantagens de qualquer natureza;
III proibio de exercer funes de natureza policial ou militar

no municpio em que houver sido praticado o crime e naquele em que residir
e trabalhar a vtima, pelo prazo de 1 (um) a 3 (trs) anos.
Pargrafo nico. As penas restritivas de direito podem ser

aplicadas autnoma ou cumulativamente.
CAPTULO V
Das Sanes de Natureza Civil e Administrativa
Art. 6 As penas previstas nesta Lei sero aplicadas

independentemente das sanes de natureza civil ou administrativa
porventura cabveis.
50
Pargrafo nico. As notcias de crime previsto nesta lei, se

descreverem eventual falta funcional, sero informadas autoridade
competente com vistas apurao.
Art. 7 As responsabilidades civil e administrativa so

independentes da criminal, no se podendo questionar mais sobre a
existncia do fato ou sobre quem seja seu autor, quando estas questes
SF/17720.65490-68
tenham sido decididas no juzo criminal.
Art. 8 Faz coisa julgada em mbito cvel, assim como no

administrativo-disciplinar, a sentena penal que reconhecer ter sido o ato
praticado em estado de necessidade, em legtima defesa, em estrito
cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de direito.
CAPTULO VI
Dos Crimes e das Penas
Art. 9 Decretar priso preventiva, busca e apreenso ou outra

medida de privao da liberdade, em manifesta desconformidade com as
hipteses legais:
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas a autoridade

judiciria que, dentro de prazo razovel, deixar de:
I relaxar a priso manifestamente ilegal;
II substituir a priso preventiva por medida cautelar diversa

ou conceder liberdade provisria, quando manifestamente cabvel;
III deferir liminar ou ordem de habeas corpus, quando

manifestamente cabvel.
Art. 10. Decretar a conduo coercitiva de testemunha ou

investigado manifestamente descabida ou sem prvia intimao de
comparecimento ao juzo.

51
Art. 11. Executar a captura, priso ou busca e apreenso de

pessoa que no esteja em situao de flagrante delito ou sem ordem escrita
de autoridade judiciria, salvo nos casos de transgresso militar ou crime
propriamente militar, definidos em lei, ou de condenado ou internado
fugitivo.
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Art. 12. Deixar injustificadamente de comunicar priso em
flagrante autoridade judiciria no prazo legal:
Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas quem:
I deixa de comunicar, imediatamente, a execuo de priso

temporria ou preventiva autoridade judiciria que a decretou;
II deixa de comunicar, imediatamente, a priso de qualquer

pessoa e o local onde se encontra sua famlia ou pessoa por ele indicada;
III deixa de entregar ao preso, no prazo de 24 (vinte e quatro)

horas, a nota de culpa, assinada pela autoridade, com o motivo da priso e os
nomes do condutor e das testemunhas;
IV prolonga a execuo de pena privativa de liberdade, de

priso temporria, de priso preventiva, de medida de segurana ou de
internao, deixando, sem motivo justo e excepcionalssimo, de executar o
alvar de soltura imediatamente aps recebido, ou de promover a soltura do
preso, quando esgotado o prazo judicial ou legal.
Art. 13. Constranger o preso ou o detento, mediante violncia,

grave ameaa ou reduo de sua capacidade de resistncia, a:
I exibir-se ou ter seu corpo ou parte dele exibido curiosidade

pblica;
II submeter-se a situao vexatria ou a constrangimento no

autorizado em lei;
III produzir prova contra si mesmo ou contra terceiro.

52
Pena deteno, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa, sem

prejuzo da pena cominada violncia.
Art. 14. Fotografar ou filmar, permitir que fotografem ou

filmem, divulgar ou publicar filme ou filmagem de preso, internado,
investigado, indiciado ou vtima, sem seu consentimento ou com autorizao
obtida mediante constrangimento ilegal, com o intuito de expor a pessoa a
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vexame ou execrao pblica.
Pargrafo nico. No haver crime se o intuito da fotografia ou

filmagem for o de produzir prova em investigao criminal ou processo
penal ou o de documentar as condies do estabelecimento penal.
Art. 15. Constrange a depor, sob ameaa de priso, pessoa que,

em razo de funo, ministrio, ofcio ou profisso, deva guardar segredo ou
resguardar sigilo.
Pena deteno, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas quem prossegue

com o interrogatrio de quem decidiu exercer o direito ao silncio ou o de
quem optou por ser assistido por advogado ou defensor pblico, sem a
presena do seu patrono;
Art. 16. Deixar de identificar-se ao preso, por ocasio de sua

captura, ou quando deva faz-lo durante sua deteno ou priso, assim como
identificar-se falsamente:
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas quem:
I como responsvel por interrogatrio, em sede de

procedimento investigatrio de infrao penal, deixa de identificar-se ao
preso;
II atribui a si mesmo, sob as mesmas circunstncias do inciso

anterior, falsa identidade, cargo ou funo.
53
Art. 17. Submeter o preso, internado ou apreendido ao uso de

algemas ou ao de qualquer outro objeto que lhe restrinja o movimento dos
membros, quando manifestamente no houver resistncia priso, ameaa
de fuga ou risco integridade fsica do prprio preso, da autoridade ou de
terceiro:
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Pargrafo nico. A pena aplicada em dobro se:
I o internado tem menos de dezoito anos de idade;
II a presa, internada ou apreendida estiver visivelmente

grvida, ou cuja gravidez tenha sido informada no momento da priso ou
apreenso;
III o fato ocorrer em penitenciria.
Art. 18. Submeter o preso a interrogatrio policial durante o

perodo de repouso noturno, salvo se capturado em flagrante delito ou se ele,
devidamente assistido, consentir em prestar declaraes:
Art. 19. Impedir ou retardar, injustificadamente, o envio de

pleito de preso autoridade judiciria competente para a apreciao da
legalidade de sua priso ou das circunstncias de sua custdia:
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas o magistrado que,

ciente do impedimento ou da demora, deixa de tomar as providncias
tendentes a san-lo ou, no sendo competente para decidir sobre a priso,
deixa de enviar o pedido autoridade judiciria que o seja.
Art. 20. Impedir, sem justa causa, a entrevista pessoal e

reservada do preso com seu advogado:

54
Pargrafo nico. Nas mesmas penas incorre quem impede o

preso, o ru solto ou o investigado de entrevistar-se pessoal e reservadamente
com seu advogado ou defensor, por prazo razovel, antes de audincia
judicial, e de sentar-se ao seu lado e com ele comunicar-se durante a
audincia, salvo no curso dos interrogatrios ou no caso de audincia
realizada por videoconferncia.
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Art. 21. Manter presos de ambos os sexos na mesma cela ou
espao de confinamento:
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas quem mantm, na

mesma cela, criana ou adolescente na companhia de maior de idade ou em
ambiente inadequado, observado o disposto no Estatuto da Criana e do
Adolescente.
Art. 22. Invadir ou adentrar, clandestina, astuciosamente ou

revelia da vontade do ocupante, o imvel alheio ou suas dependncias, assim
como nele permanecer nas mesmas condies, sem determinao judicial ou
fora das condies estabelecidas em lei:
1 Incorre nas mesmas penas quem, na forma prevista no

caput:
I coage algum, mediante violncia ou grave ameaa, a

franquear-lhe o acesso a imvel ou suas dependncias;
II executa mandado de busca e apreenso em imvel alheio ou

suas dependncias, mobilizando veculos, pessoal ou armamento de forma
ostensiva e desproporcional, ou de qualquer modo extrapolando os limites
da autorizao judicial, para expor o investigado a situao de vexame;
III cumpre mandado de busca e apreenso domiciliar aps as

21 horas ou antes das 5 horas.
2 No haver crime se o ingresso for para prestar socorro, ou

quando houver fundados indcios que indiquem a necessidade do ingresso
em razo de situao de flagrante delito ou de desastre.
55
Art. 23. Inovar artificiosamente, no curso de diligncia, de

investigao ou de processo, o estado de lugar, de coisa ou de pessoa, com o
fim de eximir-se de responsabilidade ou de responsabilizar criminalmente
algum ou agravar-lhe a responsabilidade:
SF/17720.65490-68
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas quem pratica a
conduta com o intuito de:
I eximir-se de responsabilidade civil ou administrativa por

excesso praticado no curso de diligncia;
II omitir dados ou informaes, assim como com o de divulgar

dados ou informaes incompletas, para desviar o curso da investigao, da
diligncia ou do processo.
Art. 24. Constranger, sob violncia ou grave ameaa, o

funcionrio ou empregado de instituio hospitalar, pblica ou particular, a
admitir para tratamento pessoa cujo bito tenha ocorrido, com o fim de
alterar local ou momento de crime, prejudicando sua apurao;
Pena deteno, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa, alm da

pena correspondente violncia.
Art. 25. Proceder obteno de prova, em procedimento de

investigao ou fiscalizao, por meio manifestamente ilcito:
Pargrafo nico. Na mesma pena incide quem faz uso de prova,
em desfavor do investigado ou fiscalizado, tendo prvio conhecimento de
sua ilicitude.
Art. 26. Induzir ou instigar pessoa a praticar infrao penal com

o fim de captur-lo em flagrante delito, fora das hipteses previstas em lei:
Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (anos) anos, e multa.
1 Se a vtima capturada em flagrante delito, a pena de

deteno, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
2 No configuram crime as situaes de flagrante esperado,

retardado, prorrogado ou diferido.
56
Art. 27. Requisitar instaurao ou instaurar procedimento

investigatrio de infrao penal ou administrativa, em desfavor de algum,
falta de qualquer indcio da prtica de crime, de ilcito funcional ou de
infrao administrativa.
Pargrafo nico. No h crime quando se tratar de sindicncia
SF/17720.65490-68
ou investigao preliminar sumria, devidamente justificada.
Art. 28. Divulgar gravao ou trecho de gravao sem relao

com a prova que se pretenda produzir, expondo a intimidade ou a vida
privada, ou ferindo honra ou a imagem do investigado ou acusado, bem como
quando contiver matria que deve ser mantida em sigilo por questes de
segurana nacional:
Art. 29. Prestar informao falsa sobre procedimento judicial,

policial, fiscal ou administrativo com o fim de prejudicar interesse de
investigado.
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas quem, com igual

finalidade, omite dado ou informao sobre fato juridicamente relevante e
no sigiloso.
Art. 30. Dar incio ou proceder persecuo penal, civil ou

administrativa, sem justa causa fundamentada ou contra quem o sabe
inocente:
Art. 31. Estender injustificadamente a investigao,

procrastinando-a em prejuzo do investigado ou fiscalizado.
Pargrafo nico. Incorre nas mesmas penas quem, inexistindo

prazo para execuo ou concluso do procedimento, o estende de forma
imotivada, procrastinando-o em prejuzo do investigado ou do fiscalizado.
57
Art. 32. Negar ao interessado, seu defensor ou advogado acesso

aos autos de investigao preliminar, ao termo circunstanciado, ao inqurito
ou a qualquer outro procedimento investigatrio de infrao penal, civil ou
administrativa, assim como impedir a obteno de cpias, ressalvadas as
peas relativas a diligncias em curso ou que indiquem a realizao de
diligncias futuras, cujo sigilo seja imprescindvel:
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Art. 33. Exigir informao ou cumprimento de obrigao,

inclusive o dever de fazer ou de no fazer, sem expresso amparo legal:
Pargrafo nico. Nas mesmas penas incorre quem se utiliza de

cargo ou funo pblica ou invoca a condio de agente pblico para se
eximir de obrigao legal ou para obter vantagem ou privilgio indevido.
Art. 34. Deixar de corrigir, de ofcio ou mediante provocao,

tendo competncia para faz-lo, erro relevante que sabe existir em processo
ou procedimento:
Pena deteno, de 3 (trs) a 6 (seis) meses, e multa.
Art. 35. Coibir, dificultar ou, por qualquer meio, impedir, sem
justa causa, a reunio, a associao ou o agrupamento pacfico de pessoas
para fim legtimo:
Pena deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.
Art. 36. Decretar, em processo judicial, a indisponibilidade de

ativos financeiros em quantia que extrapole exacerbadamente o valor
estimado para a satisfao da dvida da parte, deixando de corrigi-lo ante a
demonstrao, pela parte, da excessividade da medida:
Art. 37. Demorar demasiada e injustificadamente no exame de

processo de que tenha requerido vista em rgo colegiado, com o intuito de
procrastinar seu andamento ou retardar o julgamento:

58
Art. 38. Antecipar o responsvel pelas investigaes, por meio

de comunicao, inclusive rede social, atribuio de culpa, antes de
concludas as apuraes e formalizada a acusao.
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CAPTULO VII
Do Procedimento
Art. 39. Aplicam-se ao processo e ao julgamento dos delitos

previstos nesta Lei, no que couber, as disposies do Decreto-Lei n 3.689,
de 3 de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal, e da Lei n 9.099, de
26 de setembro de 1995.
CAPTULO VIII
Das Disposies Finais
Art. 40. O art. 2 da Lei n 7.960, de 21 de dezembro de 1989,

passa a viger com a seguinte redao:
Art. 2 ..........................................................................
........................................................................................
4-A. O mandado de priso conter necessariamente o
perodo de durao da priso temporria estabelecido no art. 2, bem
como o dia em que o preso dever ser libertado.
.............................................................................................
7 Decorrido o prazo contido no mandado de priso, a
autoridade responsvel pela custdia dever, independentemente de
nova ordem da autoridade judicial, pr imediatamente o preso em
liberdade, salvo se j tiver sido comunicada da prorrogao da priso
temporria ou da decretao da priso preventiva.
8 Para o cmputo do prazo de priso temporria, inclui-se o
dia do cumprimento do mandado de priso. (NR)
Art. 41. O art. 10 da Lei n 9.296, de 24 de julho de 1996, passa

a vigorar com a seguinte redao:
59
Art. 10. Constitui crime realizar interceptao de

comunicaes telefnicas, de informtica ou telemtica, promover
escuta ambiental ou quebrar segredo da Justia, sem autorizao
judicial ou com objetivos no autorizados em lei:
Pena recluso, de dois a quatro anos, e multa.
Pargrafo nico. Incide nas mesmas penas a autoridade
judicial que determina a execuo de conduta descrita no caput, com
SF/17720.65490-68
objetivo no autorizado em lei. (NR)
Art. 42. A Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990, passa a vigorar

acrescida do seguinte artigo 244-C:
Art. 244-C. Para os crimes previstos nesta Lei, praticados por

servidores pblicos com abuso de autoridade, o efeito da condenao
previsto no artigo 92, inciso I, do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 (Cdigo Penal), somente incidir em caso de
reincidncia.
Pargrafo nico. A perda do cargo, do mandato ou da funo,
nesse caso, independer da pena aplicada na reincidncia.
Art. 43. A Lei n 8.906, de 4 de julho de 1994, passa a viger

acrescida do seguinte art. 7-B:
Crime contra direito ou prerrogativa de advogado

Art. 7-B. Violar direito ou prerrogativa de advogado
previstos nos incisos II a V do art. 7:
Pena deteno, de trs meses a um ano, e multa.
Art. 44. O art. 69 da Lei n 10.741, de 1 outubro de 2003, passa

a viger acrescido do seguinte pargrafo:
Pargrafo nico: Constitui crime o descumprimento dos

prazos benficos ao idoso previstos nesta Lei e do procedimento
sumrio em sua aplicao subsidiria acima prescrita.
Pena deteno, de trs meses a um ano, e multa.
Art. 45. Revogam-se a Lei n 4.898, de 9 de dezembro de 1965,

o 2 do art. 150 e o art. 350, ambos do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 (Cdigo Penal).
60
Art. 46. Esta Lei entra em vigor 120 (cento e vinte) dias aps a
sua publicao.
Sala da Comisso,
SF/17720.65490-68
, Presidente
, Relator

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PARECER N , DE 2017

Da COMISSO DE CONSTITUIO, JUSTIA

RELATOR: Senador ROBERTO REQUIO

I.1 Do PLS n 280, de 2016

O Projeto de Lei do Senado (PLS) n 280, de 2016, define

Nos termos da proposio, os crimes de abuso de autoridade

O PLS n 280, de 2016, estabelece, como efeito da condenao,

Alm da pena, o crime de abuso de autoridade tem repercusso

Consoante disposio do art. 39 do PLS n 280, de 2016, o rito

O projeto de lei promove tambm diversas alteraes na

No Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), acrescenta

Na Lei n 9.296, de 24 de julho de 1996, altera a redao do art.

Na Lei n 7.960, de 21 de dezembro de 1989, que dispe sobre

No mais, o PLS n 280, de 2016, revoga a Lei n 4.898, de 9 de

Na justificao, o autor argumenta que a Lei n 4.898, de 1965,

I.2 Das Emendas ao PLS n 280, de 2016

Foram apresentadas as seguintes emendas.

A Emenda n 01-CECR, do Senador Romero Juc, de carter

A Emenda n 02-CECR, do Senador Fernando Collor, modifica

competncia para faz-lo, no mais se restringindo aos crimes previstos no

A Emenda n 03-PLEN, do Senador Randolfe Rodrigues e

A Emenda n 04-PLEN, do Senador Ricardo Ferrao, no

A Emenda n 05-PLEN, tambm do Senador Ricardo Ferrao,

A Emenda n 06-PLEN, do Senador Telmrio Mota, no

As Emendas n 07 e 08-PLEN, do Senador Ricardo Ferrao tm

A Emenda n 09-PLEN, do Senador Ricardo Ferrao, prope-se

Por sua vez, a Emenda n 10-PLEN, do mesmo Parlamentar,

A Emenda n 11-PLEN, tambm do Senador Ricardo Ferrao,

As Emendas n 12-PLEN a 25-PLEN foram apresentadas pelo

A Emenda n 12-PLEN no mesmo sentido da Emenda n 04-

A Emenda n 13-PLEN prope-se a aperfeioar o caput do art.

A Emenda n 14-PLEN retira do pargrafo nico do art. 6 do

A Emenda n 15-PLEN pretende alterar a redao do art. 9 do

Art. 9 Decretar priso preventiva, busca e apreenso de

Ressalta o autor que a expresso prazo razovel, constante do

A Emenda n 16-PLEN altera a redao do art. 10 do PLS, para

A Emenda n 17-PLEN substitui, no inciso IV do pargrafo

A Emenda n 18-PLEN prope a supresso do art. 15 do

Do mesmo argumento se serve a Emenda n 19-PLEN, que

A Emenda n 21-PLEN prope a supresso do art. 45 do

A Emenda n 22-PLEN prope, no art. 23 do Substitutivo, a

A Emenda n 23-PLEN no sentido de suprimir o pargrafo

A Emenda n 24-PLEN insere na redao do art. 36 o elemento

A Emenda n 26-PLEN, do Senador Randolfe Rodrigues, de

A Emenda n 27-CCJ, do Senador Ricardo Ferrao, no sentido

A Emenda n 28-CCJ, do Senador Lasier Martins, inspirada na

As Emendas 29-CCJ a 34-CCJ foram apresentadas pelo

A Emenda n 29-CCJ altera os arts. 1 e 2 do PLS n 280, de

1 No h crime quando o sujeito ativo pratica o fato em

A Emenda n 30-CCJ altera a redao do art. 4 do PLS n 280,

1 O valor a que se refere o inciso I do caput ser debitado

A Emenda n 31-CCJ no sentido de incluir no projeto duas

A Emenda n 32-CCJ prope inserir no projeto dispositivo para

A Emenda n 33-CCJ no sentido de alterar o art. 10 do Cdigo

inquritos policiais e para o oferecimento da denncia ou pedido de

As Emendas n 35-CCJ a 39-CCJ foram apresentadas pelo

A Emenda n 35-CCJ modifica o inciso II do art. 4 do

A Emenda n 36-CCJ confere ao caput do art. 10 do Substitutivo

Art. 10. Decretar a conduo coercitiva de testemunha ou

A Emenda n 37-CCJ retira, da redao do caput art. 13 do

A Emenda n 38-CCJ prope a supresso do art. 39 do

peido de vista com intuito procrastinatrio, j estaria contemplada no art. 319

A Emenda n 39-CCJ no sentido de alterar o pargrafo nico