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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIA POLTICA


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

Danilo Bijos

FEDERALISMO, INSTITUIES POLTICAS E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS:


Um Estudo sobre os Elementos Determinantes das Transferncias
Transferncias Voluntrias
da Unio para os Municpios do Estado de Minas Gerais

Braslia DF
2013
1

Danilo Bijos

FEDERALISMO, INSTITUIES POLTICAS E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS:


Um Estudo sobre os Elementos Determinantes das Transferncias Voluntrias
da Unio para os Municpios do Estado de Minas Gerais

Dissertao submetida ao Instituto de Cincia


Poltica da Universidade de Braslia em
cumprimento s exigncias parciais para a
obteno do ttulo de Mestre em Cincia
Poltica.

rea de Concentrao: Democracia e


Democratizao.

Orientador: Professor Andr Borges de Carvalho

Braslia DF
2013
2

Danilo Bijos

FEDERALISMO, INSTITUIES POLTICAS E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS:


Um Estudo sobre os Elementos Determinantes das Transferncias Voluntrias da Unio
para os Municpios do Estado de Minas Gerais

Dissertao submetida ao Instituto de Cincia


Poltica da Universidade de Braslia em
cumprimento s exigncias parciais para a
obteno do ttulo de Mestre em Cincia
Poltica.

rea de Concentrao: Democracia e


Democratizao.

Aprovada em 4 de abril de 2013.

Banca Examinadora:

Professor Andr Borges de Carvalho


Universidade de Braslia
Presidente e Orientador

Professor MathieuTurgeon Professor Pedro Robson Pereira Neiva


Universidade de Braslia Universidade Federal de Pernambuco
Examinador Titular Interno Examinador Titular Externo

Professor Denilson Bandeira Colho


Universidade de Braslia
Examinador Suplente
3

Aos meus pais e meus irmos, estrelas do meu cu.

Aos meus avs paternos, in memoriam.


4

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais e meus irmos. Vocs so sempre minha primeira motivao em direo a tudo
de bom e honrado que tenho feito na vida. Nesses ltimos anos, minhas escolhas me levaram
a renunciar quilo que mais valioso pra mim: os momentos que passamos juntos. Espero
recompens-los com a alegria que iremos compartilhar no momento de comemorar a
realizao dos meus sonhos.

Ao meu estimado professor e orientador Andr Borges de Carvalho. Nossa parceria foi
fundamental em todas as etapas do curso. Alm disso, sempre que duvidei da minha
capacidade de ir adiante, de chegar mais longe, sua generosidade e presteza foram o melhor
remdio contra o pensamento soturno de desistir.

Aos demais professores do Programa de Ps-Graduao do Instituto de Cincia Poltica da


Universidade de Braslia, cujas aulas, ensinamentos e orientaes me trouxeram grande
aprendizado e amadurecimento acadmico e intelectual.

Aos meus queridos colegas de curso, especialmente Marcelle Vaz, Eduardo Reis Alexandre e
Felipe Ribeiro Freire. Conhecer pessoas brilhantes um privilgio e poder conviver com elas
torna-se uma ddiva. E foi assim, juntando as migalhas de tempo antes das aulas, durante os
intervalos, e at mesmo nas despedidas, que pude construir as amizades que pretendo levar
para alm dos limites da universidade.

Aos meus colegas de trabalho. Sei que minha ausncia causou muito mal estar a todos vocs.
Conciliar o curso com a rotina de dois empregos requereu um verdadeiro malabarismo com o
tempo e, obviamente, nem sempre foi possvel harmonizar todas as tarefas. Peo perdo pelas
falhas que cometi com vocs devido ao meu distanciamento e principalmente em virtude do
meu inevitvel esgotamento fsico e emocional.

A todos vocs, muito obrigado, do fundo do meu corao. Depois de tantas horas de estudo,
de todas as aulas, dos milhares de quilmetros percorridos, das centenas de pginas lidas e de
algumas dezenas de pginas escritas, esta jornada representa muito mais que apenas um curso
de ps-graduao. Tornou-se uma fase da minha vida. Mudei radicalmente minha rotina, adiei
muitos desejos materiais e sacrifiquei algumas oportunidades. Ainda assim, quando me
coloco a pensar em tudo isso e tento equilibrar perdas e ganhos numa balana mental, quase
sempre concluo que, mesmo com todas as vicissitudes, empecilhos e percalos, bem
provvel que eu faria tudo de novo.
5

Jamais espero o trabalho perfeito de um homem imperfeito.

Alexander Hamilton em O Federalista


6

RESUMO

Este trabalho tem como propsito central investigar os elementos determinantes das
transferncias voluntrias da Unio para os Municpios de Minas Gerais. Para tanto, utiliza-se
prioritariamente o arcabouo terico que relaciona o federalismo s instituies polticas e s
relaes intergovernamentais. Tradicionalmente, a literatura sobre poltica brasileira indica
que os fortes desequilbrios do sistema federativo, principalmente a dependncia econmica
das unidades subnacionais com relao ao governo central, e os incentivos produzidos pelo
sistema proporcional com lista aberta induzem os parlamentares a cultivarem relaes
pessoais com seus eleitores mediante a proviso de benefcios locais geograficamente
separveis (pork-barrel politics). Dessa forma, a identificao dos efeitos do sistema
proporcional de lista aberta sobre as estratgias eleitorais e o comportamento dos
parlamentares torna-se essencial compreenso de fenmenos como pork-barrel, o
clientelismo e a patronagem nas relaes intergovernamentais. Contudo, a abordagem
utilizada neste trabalho tem o Municpio como unidade de anlise e parte de uma concepo
mais ampla sobre as transferncias voluntrias. Nessa viso mais abrangente sobre as
transferncias voluntrias, na perspectiva do Municpio, a conexo eleitoral, embora seja um
componente importante, no se apresenta como o nico determinante. Primeiramente, torna-se
necessrio investigar em que medida as transferncias voluntrias so sensveis s
caractersticas scio-econmicas, capacidade institucional e aos interesses locais
(componente institucional) e capacidade de representao dos Municpios (componente
poltico). Em seguida, se a representao poltica relevante, pertinente avaliar que perfil de
alocao de votos em deputados federais corresponde a mais benefcios para os Municpios,
ou seja, mais acesso a transferncias voluntrias. Obviamente, avaliar a importncia relativa
desses dois componentes torna imperativo um novo olhar sobre o estudo da conexo eleitoral.
Os resultados obtidos mostram que ambos os componentes influenciam as transferncias
voluntrias federais para os Municpios do Estado de Minas Gerais entre 2007-2011. Alm
disso, um padro de distribuio concentrado de votos em deputados federais significa uma
penalidade em termos de recursos de convnios e contratos de repasse. Considerando todas as
evidncias, possvel afirmar que as caractersticas e interesses locais no so completamente
neutros com relao quilo que determina as transferncias voluntrias. Logo, novos estudos
sobre as relaes intergovernamentais e a conexo eleitoral poderiam ser aperfeioados ao se
rever o papel atribudo vida e s instituies polticas locais.

Palavras-chave: Federalismo. Representao Poltica. Comportamento Poltico.


Transferncias Voluntrias. Municpios.
7

ABSTRACT

This work has as main purpose to explore the determinants of voluntary transfers of the Union
for the municipalities of Minas Gerais. To do so, it uses primarily the theoretical framework
that relates federalism, political institutions and intergovernmental relations. Traditionally, the
literature on brazilian politics indicates that the strong federal system imbalances, especially
the economic dependence of subnational units with the central government, and the incentives
produced by the proportional system with open lists induce legislators to cultivate personal
relationships with their constituents through the provision of benefits geographically
separable (pork-barrel politics). Thus, the identification of the effects of open-list
proportional system on the electoral strategies and the behavior of federal deputies is essential
to the understanding of phenomena such as pork-barrel, clientelism and patronage in
intergovernmental relations. However, the approach used in this study has the city as the unit
of analysis and uses a broader conception of voluntary transfers. By this wider view of the
voluntary transfers, in the perspective of the municipality, the electoral connection, although it
is an important component, is not presented as the only determinant. First, it is necessary to
investigate the extent to which voluntary transfers are sensitive to socio-economic,
institutional capacity and local interests (institutional component) and the representative
capacity of Municipalities (political component). Then, if the political representation is
relevant, is essential to evaluate which kind of allocation profiling vote in federal deputies
brings more benefits to the municipalities, namely more access to voluntary transfers.
Obviously, assessing the relative importance of these two components makes imperative a
new perspective on the study of electoral connection. The obtained results show that both
components influence the federal voluntary transfers for the municipalities of Minas Gerais
among 2007-2011. Besides, a concentrated distribution pattern of votes in federal deputies
means a penalty in terms of resources. Considering all the evidence, it is clear that the
characteristics and local interests are not completely neutral with respect to what determines
voluntary transfers. Therefore, further studies on intergovernmental relations and electoral
connection could be improved when reviewing the role assigned to the lifetime and local
political institutions.

Keywords: Federalism. Political Representation. Political Behavior. Voluntary Transfers.


Municipalities.
8

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 Limites Geogrficos e Regies de Planejamento do Estado de Minas


Gerais 56

Figura 2 Mesorregies e Microrregies do Estado de Minas Gerais 57

Figura 3 Malha Municipal do Estado de Minas Gerais 59

Figura 4 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 60

Figura 5 Densidade Demogrfica dos Municpios de Minas Gerais pelo Censo


Demogrfico de 2000 62

Figura 6 ndice de Desenvolvimento Municipal (IDH-M) de 2000 para os


Municpios de Minas Gerais 63

Figura 7 ndice de Gini para a Concentrao de Renda Municipal (IGCR-M) de


2000 para os Municpios de Minas Gerais 64

Figura 8 - Anlise Exploratria da Frao do Eleitorado Total (FET) de 2006 por


Municpio de Minas Gerais 65

Figura 9 Dominncia Partidria no Poder Executivo Municipal nos Perodos


2005-2008 e 2009-2012 em Minas Gerais 68

Figura 10 Distribuio da Varivel Transferncias Voluntrias Federais per


capita (TVF) 70

Figura 11 Diagramas de Disperso e Matriz de Correlao para as


Transferncias Voluntrias Federais per capita (TVF) do Perodo 2007-2011
para os Municpios de Minas Gerais 72

Figura 12 Anlise Exploratria da Frao de Votos Perdidos (FVP) nas Eleies


de 2006 por Municpio de Minas Gerais 74

Figura 13 Anlise Exploratria do Nmero de Deputados Federais Eleitos


(NDE) em 2006 por Municpio de Minas Gerais 75

Figura 14 Curvas de Lorenz para a Distribuio de Votos entre os Deputados


Federais Eleitos em Minas Gerais em 2006 para os Municpios de Belo Horizonte
e Gameleiras 77

Figura 15 Curvas de Lorenz para a Distribuio de Votos entre os Deputados


Federais Eleitos em Minas Gerais em 2006 para os Municpios de Virgem da Lapa
e Poos de Caldas 78
9

Figura 16 Histograma do ndice de Gini para a Concentrao de Votos Efetivos


(IGCVE) para Deputado Federal nas Eleies de 2006 79

Figura 17 Diagrama de Disperso entre o ndice de Gini para a Concentrao de


Votos Efetivos (IGCVE) para Deputado Federal nas Eleies de 2006 e o Nmero
de Deputados Eleitos (NDE) em 2006 por Municpio de Minas Gerais 80

Figura 18 Efeito da Ponderao sobre o ndice de Gini para a Concentrao de


Votos Efetivos (IGCVE) para Deputado Federal nas Eleies de 2006 81

Figura 19 Comparativo para a Distribuio do IGCVE e do IGCVEP 82

Figura 20 Vinculao Partidria dos Deputados Federais Eleitos em 2006 em


Minas Gerais 84

Figura 21 Diagrama de Disperso entre a Votao Proporcional do PSDB


(VPPSDB) e a Votao Proporcional do PT (VPPT) para Deputado Federal nos
Municpios de Minas Gerais nas Eleies de 2006 86

Figura 22: Relao de Causalidade entre Variveis 88

Figura 23: Componentes Institucional e Poltico das Transferncias Voluntrias


Federais per capita (TVF) para os Municpios 92

Figura 24: Quadro de Variveis e Modelos de Regresso Linear Mltipla 93

Figura 25: Sinais Esperados para os Coeficientes de Regresso 94

Figura 26: Comparativo de Sinais Esperados e Obtidos para os Coeficientes de


Regresso 100

Figura 1A Bases de Dados Originais Utilizadas 112

Figura 1B Dicionrio de Variveis 114

Figura 1C Lista de Deputados Federais Eleitos em Minas Gerais em 2006 116

Figura 2C Listas de Coalizes Presidenciais 117

Figura 1E Distribuio dos Valores Totais das Transferncias Voluntrias


Federais para os Municpios de Minas Gerais no Perodo 2007-2011 119
10

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Perfil e Evoluo Demogrfica dos Municpios de Minas Gerais no


Perodo 2007-2011 61

Tabela 2 Distribuio da Populao de Minas Gerais em 2010 por Categoria de


Municpio 62

Tabela 3 Distribuio do Eleitorado de Minas Gerais em 2006 por Categoria de


Municpio 66

Tabela 4 Estatsticas Descritivas do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF)


para os Municpios de Minas Gerais no Perodo 2007-2010 67

Tabela 5 Alinhamento Partidrio Executivo Direto e Indireto (APED e APEI)


entre os Municpios de Minas Gerais e o Governo Federal no Perodo 2007-2011 69

Tabela 6 Estatsticas Descritivas para as Transferncias Voluntrias Federais per


capita (TVF) do Perodo 2007-2011 para os Municpios de Minas Gerais 71

Tabela 7 Indicador de Capacidade Eleitoral para os Municpios de Minas Gerais


nas Eleies para Deputado Federal de 2006 73

Tabela 8 Estatsticas Descritivas para o IGCVE e o IGCVEP 83

Tabela 9 Estatsticas Descritivas para a Votao Proporcional do PSDB


(VPPSDB) e para a Votao Proporcional do PT (VPPT) para Deputado Federal
nos Municpios de Minas Gerais nas Eleies de 2006 85

Tabela 10 - Estimativas dos Modelos de Regresso Linear Mltipla sobre as


Transferncias Voluntrias Federais per capita (TVF) para os Municpios de
Minas Gerais 96

Tabela 1E Verificao de Multicolinearidade nos Modelos de Regresso Linear


Mltipla sobre as Transferncias Voluntrias Federais per capita (TVF) para os
Municpios de Minas Gerais 119
11

SUMRIO

1 INTRODUO .......................................................................................................................... 13

2 O DEBATE SOBRE FEDERALISMO, RELAES INTERGOVERNAMENTAIS E REPRESENTAO


POLTICA NO BRASIL ................................................................................................................. 17

2.1 Federalismo, Democracia e Instituies Polticas .......................................................... 17

2.2 O Desenho Constitucional do Federalismo Brasileiro .................................................... 20

2.3 Sistemas Eleitorais e o Sistema de Governo ................................................................... 22

2.4 Descentralizao Poltica, Partidos e o Sistema Partidrio ............................................. 25

3 FEDERALISMO FISCAL E AS TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS NA PERSPECTIVA DAS FINANAS


PBLICAS MUNICIPAIS .............................................................................................................. 27

3.1 A Descentralizao Fiscal no Brasil ............................................................................... 27

3.2 Finanas Pblicas Municipais e Transferncias Voluntrias .......................................... 31

3.3 Mecanismos de Obteno de Transferncias Voluntrias .............................................. 36

3.4 O Ciclo de Gesto das Transferncias Voluntrias......................................................... 38

3.5 Superviso e Controle ..................................................................................................... 40

4 ELEIES, ESPAO E A DINMICA DA CONEXO ELEITORAL ................................................ 42

4.1 Os Estudos Legislativos e o Distributivismo .................................................................. 42

4.2 Estratgias de Campanha e a Distribuio Espacial das Bases Eleitorais ...................... 45

4.3 A Dinmica da Conexo Eleitoral .................................................................................. 48

4.4 O Papel do Poder Local na Conexo Eleitoral ............................................................... 52

5 RADIOGRAFIA ECONMICA, SOCIAL E ELEITORAL DE MINAS GERAIS .................................... 55

5.1 Aspectos Econmicos e Sociais do Estado Minas Gerais .............................................. 55

5.2 Diversidade Econmica, Social e Poltica entre os Municpios ..................................... 59

5.3 Os Municpios e as Eleies Parlamentares de 2006 ...................................................... 72

6 INVESTIGANDO OS ELEMENTOS DETERMINANTES DAS TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS


FEDERAIS PARA OS MUNICPIOS DE MINAS GERAIS ................................................................... 87

6.1 Dados e Variveis ........................................................................................................... 87

6.2 Modelos e Hipteses ....................................................................................................... 91


12

6.3 Estimativas ...................................................................................................................... 94

6.4 Avaliao das Hipteses ................................................................................................. 99

7 CONCLUSES ........................................................................................................................ 101

REFERNCIAS .......................................................................................................................... 105

APNDICE A BANCO DE DADOS ............................................................................................ 112

APNDICE B DICIONRIO DE VARIVEIS .............................................................................. 114

APNDICE C LISTAS .............................................................................................................. 116

APNDICE D ROTINA DE TESTES DOS MODELOS DE REGRESSO .......................................... 118

APNDICE E ILUSTRAES E TABELAS COMPLEMENTARES .................................................. 119


13

1 INTRODUO

Este trabalho parte da premissa de que as transferncias voluntrias no Brasil so um


ponto de contato entre as relaes fiscais intergovernamentais e o comportamento poltico dos
deputados. Por um lado, as transferncias voluntrias figuram como um instrumento de
descentralizao fiscal. Por outro lado, em sistemas eleitorais de representao proporcional
com lista aberta, os parlamentares possuem incentivos para cultivarem relaes pessoais com
suas bases eleitorais buscando os recursos necessrios ao atendimento das demandas locais.
Embora os sistemas eleitorais proporcionais sejam amplamente adotados em vrias
democracias contemporneas, a modalidade de lista aberta empregada em apenas cinco
pases: Brasil, Peru, Finlndia, Polnia e Chile. Neste conjunto, o Brasil diferencia-se pela
singularidade de ser o nico pas federado de dimenses continentais caracterizado por
grandes desigualdades demogrficas, econmicas e sociais regionais.
A literatura sobre poltica brasileira indica que os fortes desequilbrios do sistema
federativo, principalmente a dependncia econmica das unidades subnacionais com relao
ao governo central, e os incentivos produzidos pelo sistema proporcional com lista aberta
induzem os parlamentares a cultivarem relaes pessoais com seus eleitores mediante a
proviso de benefcios locais geograficamente separveis (pork-barrel politics). Assim sendo,
a identificao dos efeitos do sistema proporcional de lista aberta sobre as estratgias
eleitorais e o comportamento dos parlamentares torna-se essencial compreenso de
fenmenos como pork-barrel, o clientelismo e a patronagem nas relaes
intergovernamentais.
Por essa razo, e considerando a importncia do Poder Legislativo na descentralizao
dos investimentos previstos no Oramento Geral da Unio (OGU), a capacidade de eleger
representantes com fortes laos locais para a Cmara dos Deputados, ou seja, parlamentares
com elevada dominncia municipal seja ela concentrada ou dispersa pode significar uma
posio estratgica para os Municpios no acesso aos recursos provenientes de transferncias
voluntrias.
Comparativamente aos trabalhos que investigaram a relao entre o perfil de
dominncia e concentrao espacial da votao dos deputados federais e as emendas
parlamentares ao OGU, esta pesquisa possui dois aspectos que a diferenciam. Inicialmente,
parte-se do pressuposto de que as transferncias voluntrias federais para os Municpios no
decorrem exclusivamente de emendas parlamentares. Nesse particular, as transferncias
voluntrias so concebidas de modo mais amplo. Alm dos recursos destinados aos
14

Municpios por meio das emendas parlamentares, entende-se que o Poder Executivo federal
guarda certa autonomia com relao descentralizao de seus programas de governo e que,
portanto, capaz de eleger por meio de critrios tcnicos quais as localidades tm
primazia na alocao de recursos. De modo semelhante, e independentemente da iniciativa
dos parlamentares, os Municpios possuem capacidade institucional para demandar apoio do
governo federal para o financiamento conjunto de suas aes por meio da celebrao de
convnios e contratos de repasse que resultam em transferncias voluntrias.
Outra inovao no desenho da pesquisa que, diferentemente dos estudos tradicionais
da conexo eleitoral, os quais tm como foco o comportamento do deputado com relao
sua base, a pesquisa tem seu eixo deslocado para o Municpio. Em poucas palavras, o cerne da
anlise reside em compreender em que medida os vnculos com os deputados federais e as
caractersticas econmicas, sociais, institucionais e polticas dos Municpios fazem diferena
quanto ao volume de recursos efetivamente recebidos do governo federal na forma
transferncias voluntrias.
Dessa forma, h uma lacuna a ser preenchida. Primeiramente, torna-se necessrio
investigar em que medida as transferncias voluntrias so sensveis s caractersticas
socioeconmicas, capacidade institucional e aos interesses locais (componente institucional)
e capacidade de representao dos Municpios (componente poltico). Em seguida, se a
representao poltica relevante, pertinente avaliar que perfil de alocao de votos em
deputados federais corresponde a mais benefcios para os Municpios, ou seja, mais acesso a
transferncias voluntrias.
Nessa viso mais abrangente sobre as relaes intergovernamentais, na perspectiva do
Municpio, a conexo eleitoral, embora seja um componente importante, no se apresenta
como o nico determinante. Avaliar a importncia relativa desses dois componentes pode
trazer novas questes de trabalho ao estudo da conexo eleitoral. Um exemplo dessa
contribuio seria rever o peso atribudo pela literatura da conexo eleitoral ao
reconhecimento por parte dos eleitores dos esforos dos parlamentares em prover os
Municpios com recursos originados das emendas.
A opo pelo recorte espacial restrito ao Estado de Minas Gerais deve-se sobretudo
diversidade demogrfica, econmica e social dos 853 Municpios do Estado (15,33% dos
5.565 Municpios do Brasil). Ademais, o Estado possui expressiva representao na Cmara
dos Deputados, ocupando 53 cadeiras (10,33% do total de 513). Por sua vez, o recorte
temporal, qual seja, o perodo 2007-2011 (considerando os padres de votao nas eleies
15

parlamentares de 2006), busca isentar as anlises de perturbaes do ciclo oramentrio e das


eleies municipais de 2008 e gerais de 2010.
Sendo assim, o presente trabalho tem como objetivo geral investigar quais so os
elementos determinantes das transferncias voluntrias federais para os Municpios do Estado
de Minas Gerais no perodo 2007-2011, enfatizando as caractersticas locais e capacidade de
representao poltica municipal expressa no padro de alocao dos votos em deputados
federais eleitos nas eleies de 2006.
Ao perseguir o objetivo principal, o ncleo da pesquisa abriga ainda os seguintes
objetivos secundrios: 1) identificar os elementos institucionais, polticos e econmicos
determinantes das transferncias voluntrias federais para os Municpios; 2) investigar a
dinmica de representao poltica dos Municpios do Estado de Minas Gerais no governo
federal, com nfase na capacidade de representao e no padro de alocao de votos em
deputados federais eleitos; 3) calcular o nvel de concentrao da alocao dos votos efetivos
em deputados federais eleitos para os Municpios; 4) mensurar a relao entre o perfil de
representao poltica dos Municpios e o acesso a recursos provenientes de transferncias
voluntrias; 5) estimar o efeito do alinhamento partidrio entre o Poder Executivo federal e o
municipal sobre as transferncias voluntrias para os Municpios; e 6) verificar se as eleies
municipais de 2008 e as gerais de 2010 impactam o acesso dos Municpios aos recursos
provenientes de transferncias voluntrias.
O mtodo de abordagem que caracteriza a pesquisa o hipottico-dedutivo, o qual, de
acordo com Marconi e Lakatos (2007, p. 106), [...] se inicia pela percepo de uma lacuna
nos conhecimentos, acerca da qual formula hipteses e, pelo processo de inferncia dedutiva,
testa a predio da ocorrncia de fenmenos abrangidos pela hiptese [...].
Em um nvel mais concreto e especfico que o mtodo de abordagem, encontram-se os
mtodos de procedimento. Na pesquisa, o mtodo estatstico prioritariamente empregado.
No que diz respeito s tcnicas, so empregadas a pesquisa bibliogrfica e a pesquisa
documental. A pesquisa bibliogrfica intensivamente utilizada na reunio das informaes
necessrias para compor o referencial terico, evidenciando o problema de pesquisa e o
debate acadmico que o cerceia (ECO, 2006). Por seu tempo, a tcnica de pesquisa
documental adotada na coleta dos dados estatsticos.
Os dados necessrios pesquisa foram obtidos junto Federao das Indstrias do
Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN), ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), ao Programa das Naes Unidas para o
16

Desenvolvimento (PNUD), Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e ao Tribunal Superior


Eleitoral (TSE).
Inicialmente, e de modo a obter indicaes sobre a forma dos modelos a serem
estimados em uma fase posterior, os dados so submetidos a uma rigorosa anlise exploratria
(BUSSAB; MORETITIN, 2002). Em seguida, so estimados modelos de regresso linear
mltipla pelo mtodo de mnimos quadrados ordinrios (JOHNSTON; DINARDO, 1997).
Todavia, e devido identificao de heteroscedasticidade, as inferncias so apresentadas
com base na estimao robusta da varincia (KENNEDY, 2009).
Incluindo esta introduo, o trabalho encontra-se organizado em sete captulos. O
Captulo 2 aborda o debate sobre a influncia do federalismo nas relaes
intergovernamentais e na representao poltica. O Captulo 3 apresenta as transferncias
voluntrias pela perspectiva das finanas pblicas municipais. As questes ligadas s eleies,
geografia do voto e conexo eleitoral encontram-se mapeadas no Captulo 4. Em seguida,
o Captulo 5 dedica-se anlise exploratria de dados, enfatizando as propriedades das
variveis de pesquisa e a caracterizao do Estado de Minas Gerais e seus Municpios. J o
Captulo 6 abriga os modelos, as hipteses e os resultados da investigao sobre os elementos
determinantes das transferncias voluntrias federais para os Municpios de Minas Gerais. Por
fim, o Captulo 7 sumaria as concluses e as sugestes de novas agendas de pesquisa.
17

2 O DEBATE SOBRE FEDERALISMO, RELAES INTERGOVERNAMENTAIS E


REPRESENTAO POLTICA NO BRASIL

2.1 Federalismo, Democracia e Instituies Polticas

A Conveno Federal da Filadlfia ocorrida em 1787 com o propsito de elaborar uma


nova Constituio para os Estados Unidos o marco histrico do federalismo moderno. Em
um esforo de promover a Constituio, e mesmo discordando em vrios aspectos, Alexander
Hamilton, James Madison e John Jay publicaram ao longo do ano seguinte na imprensa de
Nova York uma srie de ensaios sob o pseudnimo Publius. Reunidos, estes trabalhos
originaram a obra O Federalista.
A nova Constituio dos Estados Unidos propunha uma forma de governo para
superar a fragilidade da Confederao decorrente da ausncia de um poder central capaz de
estabelecer e exigir dos Estados membros o cumprimento de normas gerais. Dessa forma,
seria necessrio firmar um pacto poltico entre os Estados membros que resultasse em uma
Federao cuja ao sobre os indivduos se daria por dois entes estatais de natureza diversa: a
estadual e a federal (LIMONGI, 2006).
Em poucas palavras, o federalismo surgiu e apresenta-se contemporaneamente como
um conjunto de elementos relacionados estrutura do Estado. O Estado federativo trata-se,
portanto, do Estado soberano formado pela reunio de Estados membros detentores de
autonomia poltico-constitucional.1
Mesmo com configuraes bastante diversificadas, os Estados federativos possuem
algumas caractersticas distintivas, quais sejam: 1) a existncia de dois ou mais nveis de
governo dotados de autonomia poltica, com superioridade hierrquica do governo central; 2)
atuao de uma instncia judiciria responsvel pela proteo e equilbrio constitucional; 3)
Poder Legislativo tipicamente bicameral, havendo um rgo de representao nacional
(Cmara de Deputados) e outro de representao igualitria dos Estados membros (Senado

1
O uso do termo Estado federativo foi considerado mais apropriado porque as opes Estado federado,
Federao e Estado federal remetem a ideias distintas. O Estado federado o mesmo que Estado membro. O
conceito de Federao utilizado em contraposio ao conceito de Confederao. O termo Estado federal
muitas vezes interpretado como sinnimo de governo federal ou de poder central. A expresso Estado federativo
mais abrangente e refere-se a todas as entidades federativas que integram a estrutura de um Estado
politicamente descentralizado.
18

Federal)2; e 4) instituio de princpios constitucionais rgidos cuja violao d azo


interveno federal (BONAVIDES, 2000).
Embora a coexistncia de duas ou mais esferas de governo politicamente autnomas
seja a caracterstica essencial do federalismo, importante salientar que a descentralizao
no uma exclusividade dos sistemas federativos. Para Falleti (2006), o estudo da
descentralizao fica mais claro quanto se trabalha com uma taxonomia especfica, ou seja,
que identifica a natureza da autoridade que distribuda entre os governos nacional e
subnacionais. Neste sentido, h trs categorias principais: 1) a descentralizao
administrativa; 2) a descentralizao fiscal; e 3) a descentralizao poltica. Assim sendo,
possvel que Estados unitrios apresentem nveis mais elevados de descentralizao
administrativa ou fiscal que Estados federativos. Por seu tempo, a descentralizao poltica
caracterstica dos sistemas federais.
A repartio de competncias apresenta-se como o ponto nevrlgico para a construo
da autonomia e para o equilbrio do sistema federativo. Uma vez que as entidades federativas
possuem capacidade normativa independente, a definio de competncias determina, por um
lado, a dimenso da descentralizao e, por outro lado, a natureza das relaes
intergovernamentais.
Adicionalmente, a previso constitucional de descentralizao poltica e de autonomia
s entidades subnacionais no implica necessariamente em uma estrutura de poder
descentralizada. A sntese do pensamento rikeriano indica que o nvel de descentralizao da
federao altamente dependente do grau de fragmentao do sistema partidrio. Em poucas
palavras, o multipartidarismo e a competio poltica so imprescindveis alternncia de
poder e criam as condies para que os governos central e subnacionais efetivamente se
rivalizem, evitando tendncias centralizadoras. Havendo um partido nacionalmente
hegemnico, a mera existncia do Senado Federal, por exemplo, no possibilitaria aos
Estados membros exercerem seu poder de veto nas votaes de leis federais ou propostas de
emendas constitucionais (ARRETCHE, 2001).
Por outro lado, a descentralizao poltica pode influenciar o grau de nacionalizao
dos sistemas partidrios. A nacionalizao do sistema partidrio diz respeito capacidade dos
grandes partidos em obter desempenhos eleitorais semelhantes nas unidades subnacionais. Na
avaliao de Jones e Mainwaring (2003), pases federativos tendem a apresentar menor grau
de nacionalizao do sistema partidrio. Para os autores, o federalismo cria uma srie de

2
Algumas federaes, a exemplo da Venezuela, no possuem Cmara Alta (ANDERSON, 2009).
19

incentivos para que os partidos se organizem e se rivalizem em mbito estadual, ampliando as


diferenas nos desempenhos eleitorais interestaduais.3
Alm de sinalizar a dinmica da competio eleitoral, o sistema partidrio nacional
um elemento essencial anlise do funcionamento dos sistemas democrticos.
Especificamente, o grau de nacionalizao dos sistemas partidrios pode ter consequncias
sobre as carreiras legislativas e sobre as relaes entre o Poder Executivo e o Poder
Legislativo. Em relao s polticas pblicas, decises quanto a transferncias fiscais,
reformas administrativas e proviso de bens e servios pblicos dependem do grau de
nacionalizao do sistema partidrio. Por fim, em pases marcados por clivagens tnicas,
religiosas e culturais, a nacionalizao do sistema partidrio um fator chave para explicar a
estabilidade do regime democrtico (JONES; MAINWARING, 2003).
Seguindo esta pista, Chhibber e Kollman (2004) argumentam que a formao de
sistemas partidrios nacionais depende da distribuio de autoridade entre os diferentes nveis
de governos. Em poucas palavras, os incentivos para que os partidos mobilizem esforos para
obter votos para seus candidatos em diferentes distritos (party aggregation) tornam-se
maiores quando eleitores e candidatos tm interesse em influenciar o processo decisrio em
nvel nacional. Dessa forma, havendo descentralizao poltica e se os eleitores manifestam
interesses locais e os governos subnacionais apresentam autonomia para viabilizar as polticas
desejadas pelos eleitores, os candidatos perdem o incentivo para cooperarem com os
candidatos de seu partido que concorrem em outros distritos.
Ainda que os sistemas partidrios nacionais sejam importantes para garantir a
estabilidade poltica em alguns pases federativos, a existncia de partidos de base eleitoral
subnacional no implica necessariamente em conflito e ruptura. Tal fato sinaliza apenas que
uma vez que as unidades subnacionais possuem autonomia, os eleitores podem optar
estrategicamente por um partido forte na esfera local e fraco em mbito nacional
(CHHIBBER; KOLLMAN, 2004).
Outro ponto a ser ressaltado est relacionado possibilidade dos Estados federativos
resultarem de foras centralizadoras ou descentralizadoras. Um primeiro movimento, de vis
centralizador, diz respeito a Estados autnomos que se renem para formar um Estado
nacional, preservando a autonomia dos membros diante da autoridade central (come together).
O outro movimento (hold together), de natureza descentralizadora, caracteriza-se pela
concesso de autonomia poltica aos diferentes Estados j unificados como forma de aliviar

3
Jones e Mainwaring (2003) no descartam a correlao negativa entre a fragmentao e a nacionalizao dos
sistemas partidrios.
20

tenses entre o governo central e demandas econmicas e sociais de forte conotao regional
(STEPAN, 2005).
Para Rodden (2005), a anlise comparada do federalismo deve considerar as mltiplas
dimenses do processo permanente de descentralizao. Associar a descentralizao diviso
de poderes entre o governo central e os governos subnacionais corresponde a uma ideia
obsoleta: o federalismo dual. O arcabouo terico-metodolgico mais atual d um passo
adiante e enfoca a dinmica das relaes intergovernamentais em sistemas duais para
distinguir o federalismo concentrado do federalismo cooperativo. O federalismo concentrado
ocorre quando o governo central controla os recursos financeiros, toma a maior parte das
decises e utiliza os governos subnacionais como agentes administrativos (descentralizao
administrativa). Por sua vez, o federalismo cooperativo resulta de um processo marcado pela
ao conjunta entre as esferas de governo e pela efetiva autonomia das unidades federativas
quanto autodeterminao, formulao de polticas e capacidade de financiamento. Neste
caso, alm da descentralizao administrativa e fiscal, observa-se tambm a descentralizao
poltica (ALMEIDA, 2005).
Atualmente, vinte e oito pases, os quais abrigam mais de 40% da populao mundial,
so amplamente considerados federativos. Quase todos os pases populosos e de grande
extenso geogrfica so federaes. Alm disso, perceptvel a tendncia ao federalismo em
reas de ps-conflito, nas reformas constitucionais de Estados unitrios e em novos arranjos
multinacionais, como a Unio Europia, por exemplo (ANDERSON, 2009).
Nesse trabalho, o federalismo tratado como uma instituio poltica complexa que
no pode ser plenamente entendida a partir de abordagens simplificadoras. Em outras
palavras, o processo de descentralizao poltica reveste as questes de trabalho de mltiplas
dimenses. Consequentemente, ao mesmo tempo em que os arranjos federativos apresentam
solues e avanos em certos aspectos, outros tornam-se mais fragilizados ou prejudicados.
Sem a aceitao desta dualidade, as tentativas de avanar com o processo de descentralizao
poltica para o fortalecimento da democracia representativa correm o risco de negar o
federalismo em sua essncia.

2.2 O Desenho Constitucional do Federalismo Brasileiro

O Estado federativo brasileiro constitudo pela Unio, Estados, Distrito Federal e


Municpios. Em virtude da Constituio Federal de 1988 ter elevado os Municpios
21

categoria de entidade federativa, o Brasil possui trs esferas de governo. Para Jos Afonso da
Silva (2008), a autonomia municipal emerge de quatro capacidades: 1) capacidade de auto-
organizao; 2) capacidade de autogoverno; 3) capacidade normativa prpria; e 4) capacidade
de autoadministrao.
No que tange repartio de competncias e encargos entre os entes da federao, a
Constituio Federal de 1988 autoexplicativa em relao s atribuies da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios no sistema tributrio, estabelecendo, ainda, os mecanismos de
distribuio da receita. Essa clareza, contudo, no se verifica na distribuio de encargos e
responsabilidades sobre as polticas pblicas, gerando competncias conjuntas e concorrentes.
A sobreposio de responsabilidades aliada aos inmeros problemas sociais do pas resulta
em um cenrio no qual vigora a disputa pelos escassos recursos pblicos. Nesse particular,
observa-se, segundo Montoro Filho (1994, p. 22), uma relao de subordinao dos Estados e
dos Municpios perante a Unio, incompatvel com o efetivo federalismo fiscal, onde a [...]
distribuio de verbas freqentemente se transforma em troca de apoios polticos, perdendo
sua racionalidade econmica e social, e, perigosamente, tornando-se fonte de fisiologismo e
eventualmente de corrupo..
De acordo com Maluf (2003), a explicao para a sobreposio de poderes e
subordinao que caracteriza a federao brasileira repousa no processo de constituio das
unidades federativas, as quais se organizaram organicamente, ou seja, imagem e semelhana
da Unio. Dessa forma, tem-se um federalismo orgnico, diferente do modelo norte-
americano clssico.
A concentrao de poder no governo central, devido incapacidade de
autofinanciamento das entidades federativas subnacionais, interpretada por Bonavides
(2000) como uma caracterstica dos novos arranjos federativos do sculo XX. No Brasil, a
necessidade de combater a inflao e as constantes intervenes federais devido aos dficits
nos oramentos dos Estados originou um sentimento na populao mais favorvel atuao
da Unio, sobretudo para garantir o equilbrio macroeconmico.
Ao analisar o desenho constitucional do federalismo brasileiro, Souza (2005) enfatiza
que a partir da Constituio Federal de 1988 foi possvel observar: 1) a proviso de mais
recursos para as esferas subnacionais; 2) a expanso dos controles institucionais e societais
em todos os nveis de governo, em decorrncia da ampliao de competncias dos poderes
Legislativo e Judicirio e pelo reconhecimento dos movimentos sociais e organismos no-
governamentais; e 3) a universalizao de alguns servios sociais. Todavia, a nova estrutura
constitucional conservou elementos das constituies anteriores, tais como: 1) a tendncia
22

constitucionalizao; 2) o fortalecimento dos governos locais comparativamente aos


estaduais; 3) a tendncia adoo de regras uniformes para todas as esferas de governo; e 4) a
dificuldade em viabilizar polticas voltadas para a reduo dos desequilbrios regionais.
Em se tratando da repartio de competncias entre as entidades federativas, Souza
(2005) apresenta uma viso diferente daquela esboada por Montoro Filho (1994). Para a
autora, [...] os constituintes optaram por uma diviso institucional do trabalho entre os entes
federativos claramente compartilhada, sinalizando que o federalismo brasileiro teria um
carter mais cooperativo do que dual ou competitivo. (SOUZA, 2005, p. 112).
Obviamente, o reconhecimento no texto constitucional da expectativa de um
federalismo cooperativo no quer dizer que tal objetivo esteja efetivamente encaminhado.
Embora a experincia recente na implementao de polticas sociais apresente fortes traos de
coordenao cooperativa com destaque para a liderana e para a capacidade institucional da
Unio a cooperao federativa ainda encontra como bices as enormes disparidades nas
capacidades dos governos subnacionais de implementarem polticas pblicas e poucos
mecanismos legais e institucionais que favoream o desenvolvimento das relaes
intergovernamentais (ARRETCHE, 2003, 2004; ALMEIDA, 2005; SOUZA, 2005;
FENWICK, 2009).

2.3 Sistemas Eleitorais e o Sistema de Governo

No Brasil, para os cargos do Poder Executivo em todos os nveis de governo, bem


como nas eleies para o Senado Federal, vigoram as regras do sistema majoritrio. O
presidente, os governadores dos Estados e os Senadores so escolhidos nas eleies gerais e
os prefeitos nas eleies municipais. O interstcio entre as eleies gerais e as municipais de
dois anos. Para o Executivo, a legislao prev a realizao de segundo turno quando o
candidato no alcana a maioria absoluta dos votos vlidos (em distritos com mais de 200.000
eleitores), sendo possvel a reeleio para o exerccio de dois mandatos consecutivos.
A eleio direta do chefe do Poder Executivo federal a caracterstica basilar do
sistema de governo presidencialista. No caso brasileiro, e em virtude das regras que regem as
eleies legislativas, a pluralidade de partidos que possuem representao na Cmara dos
Deputados limita as chances de que o partido do presidente obtenha a maioria dos assentos e,
consequentemente, a governabilidade passa a depender da formao de coalizes.
Atualmente, o sistema proporcional empregado nas eleies para a Cmara dos
Deputados, Assembleias Legislativas, Cmara Legislativa e Cmaras de Vereadores
23

(NICOLAU, 2007). Nas eleies para a Cmara dos Deputados, cada unidade federativa
transforma-se em um distrito plurinominal cuja magnitude depende, segundo a legislao e o
Tribunal Superior Eleitoral (TSE), da populao da unidade da federao. As 513 cadeiras so
distribudas entre as unidades da federao observando-se o teto de 70 cadeiras para unidade
mais populosa e o piso de 8 cadeiras para as unidades menos populosas (BRASIL, 1994).
A esta altura, cabe destacar que, em sistemas federativos nos quais os Estados tornam-
se os distritos eleitorais, o sistema proporcional torna a lgica one man, one vote impraticvel.
Como os eleitores no se encontram homogeneamente distribudos pelo territrio, os Estados
com maior contingente populacional tornam-se sub-representados devido ao teto e os menos
populosos ficam sobrerepresentados em virtude da proteo do piso. Ainda que a legislao
eleitoral possa ser alterada para corrigir ou atenuar tais desequilbrios, em tese, um sistema
estritamente proporcional poderia excluir um Estado com reduzida populao, por exemplo.
Diferentemente do que ocorre em outros pases, no Brasil, a alocao das cadeiras do
Congresso Nacional entre os partidos (ou coligaes) ocorre apenas no nvel distrital.
Ademais, no existe na legislao nenhum tipo explcito de clusula de excluso alm do
obstculo natural representado pelo quociente eleitoral. Dessa forma, pode-se afirmar que,
quanto maior a magnitude de um distrito, mais fcil para um partido obter representao. O
corolrio da relao entre a magnitude dos distritos e a representao que os pases com
distritos de grande magnitude oferecem melhores chances para os partidos pequenos.
As coligaes, mecanismo pelo qual dois ou mais partidos podem se unir ou coligar
para disputar as eleies, tambm tendem a oferecer melhores condies de competitividade
aos partidos pequenos. No Brasil, havendo coligaes, os votos dos diferentes partidos
coligados so agregados para efeito da distribuio de cadeiras. As coligaes nas eleies
parlamentares foram permitidas nas duas fases de eleies democrticas: 1945-1964 e aps
1985 (NICOLAU, 2007).
A particularidade do Brasil com relao s coligaes que no h uma de regra para
a distribuio das cadeiras conquistadas por uma coligao entre os partidos que a compem,
ou seja, as cadeiras conquistadas pela coligao no so distribudas proporcionalmente
contribuio de cada partido para o total de votos obtidos. Para eleger seus candidatos, os
partidos precisam posicion-los entre os primeiros da lista.
A maior parte dos pases que empregam o sistema de representao proporcional de
lista utiliza a lista fechada. O sistema de lista aberta, no qual cabe ao eleitor escolher em uma
determinada legenda (partido ou coligao) o candidato em que deseja votar, adotado pelo
Brasil, Peru, Chile, Finlndia e Polnia. Entre esses pases, o Brasil o nico que oferece ao
24

eleitor a possibilidade de votar apenas na legenda. Tais votos so computados para efeito de
distribuio de cadeiras, favorecendo os candidatos melhor posicionados nas listas. Ademais,
os candidatos de partidos coligados so considerados como parte de uma nica lista na
distribuio e ocupao das cadeiras, sendo eleitos os nomes mais votados da coligao
(NICOLAU, 2004).
Entre as inmeras crticas direcionadas ao sistema de lista aberta utilizado no Brasil,
pode-se destacar: 1) a personalizao da escolha eleitoral e o enfraquecimento dos partidos; 2)
o incentivo para que os partidos incluam na lista candidatos de alta popularidade; e 3) a
competio entre candidatos do mesmo partido.
No caso da competio intrapartidria, Figueiredo e Limongi (2002, p. 310) tm uma
viso diferente, j que [...] em sistemas proporcionais com lista aberta, votos pessoais e
partidrios so complementares e dificilmente distinguveis.. Em outras palavras, uma vez
que os votos dados a um candidato contribuem para o desempenho do partido, no se pode
afirmar que a competio entre candidatos do mesmo partido seja necessariamente deletria
ao partido.
No que diz respeito aos sistemas proporcionais, existem dois aspectos crticos que
merecem ser ressaltados. O primeiro est associado ao multipartidarismo e fragmentao
parlamentar que os sistemas proporcionais tendem a produzir, ensejando a formao de
alianas e coalizes partidrias antes e aps as eleies. Tais coalizes podem se traduzir em
governos de menor estabilidade e lev-los a um afastamento das preferncias manifestadas
pelos eleitores. O segundo aspecto diz respeito necessria utilizao de distritos
plurinominais, os quais, ao contrrio dos distritos uninominais, tpicos dos sistemas
majoritrios, dificultariam ao eleitor identificar seu representante e avaliar sua atuao
(NICOLAU, 2004, 2007).
Dentre os pases que empregam o sistema de representao proporcional com lista
aberta, o Brasil o nico cujo Estado federativo, ou seja, onde o poder poltico
descentralizado. Alm disso, o Brasil possui dimenses continentais e Estadosmembros
caracterizados por desigualdades demogrficas, econmicas e sociais que podem ser tomadas
como variveis para entender a dinmica do federalismo e seus efeitos sobre as instituies
polticas bsicas e o comportamento poltico dos parlamentares.
25

2.4 Descentralizao Poltica, Partidos e o Sistema Partidrio

Ao analisar o sistema partidrio brasileiro, Mainwaring (1999) atribui ao federalismo,


e particularmente importncia dos Estados no processo poltico, os principais entraves ao
desenvolvimento do sistema partidrio e nacionalizao dos partidos. Para o autor, os
Estados controlam um volume significativo de recursos e h uma srie de decises
estratgicas a estrutura das coligaes eleitorais, a seleo de candidatos que so tomadas
em nvel estadual. Por estas razes, os governadores no Brasil acabam exercendo grande
influncia sobre os deputados federais que representam seus Estados. Conjuntamente, estes
fatores impedem que os partidos sejam disciplinados a ponto de projetarem uma imagem
homognea em todo o pas, tornando os partidos nacionais uma federao de partidos
estaduais.
Outro elemento prejudicial ao desenvolvimento do sistema partidrio destacado por
Mainwaring (1999) so as distores representativas das unidades federativas
(malapportionment) decorrentes do sistema bicameral. No Senado Federal, a clssica
composio paritria torna os Estados menos populosos necessariamente sobrerepresentados
e, na Cmara Baixa, os pisos e os tetos para a distribuio de cadeiras entre os Estados fazem
os mais populosos sub-representados e os menos populosos sobrerepresentados. No Brasil, o
malapportionment algo ainda mais grave porque os Estados mais pobres, principalmente os
pertencentes regio Norte, so aqueles que individual e coletivamente se beneficiam da
sobrerepresentao. Logo, e uma vez que as regies menos desenvolvidas so mais
permeveis a prticas clientelsticas e patrimonialistas, os representantes com origem nesses
Estados tendem a desenvolver o comportamento individual e paroquialista, contribuindo para
o enfraquecimento dos partidos.
Por fim, Mainwaring (1999) observa que o sistema de governo presidencialista carece
dos incentivos ao desenvolvimento partidrio presentes no parlamentarismo, j que a seleo
do chefe de governo no depende de alianas partidrias no interior do parlamento. Dessa
forma, a escolha do presidente por meio do voto popular estimula os candidatos a
promoverem suas campanhas reforando suas caractersticas individuais, sem a preocupao
de vincular seus perfis e propostas de governo aos partidos. No caso do Brasil, o
presidencialismo desfavorece o fortalecimento dos partidos no apenas devido aos
desestmulos na arena eleitoral, mas tambm devido aos amplos poderes legislativos do
presidente.
26

A influncia das instituies federativas sobre o desenvolvimento dos partidos e do


sistema partidrio decorre diretamente da transferncia de autoridade e da autonomia das
entidades federativas subnacionais (CHHIBBER; KOLLMAN, 2004). Na Amrica Latina, h
evidncias empricas de que a descentralizao fiscal e a descentralizao poltica tm efeito
negativo sobre a nacionalizao dos sistemas partidrios (HARBERS, 2010).
A combinao do federalismo com o sistema eleitoral faz com que o Brasil apresente
um nmero elevado de partidos, partidos pouco institucionalizados e um baixo grau de
nacionalizao do sistema partidrio. Segundo Stein et al (2007), o Brasil possui um nmero
efetivo de partidos legislativos igual a 7,81, o maior da Amrica Latina. Quanto ao grau de
nacionalizao do sistema partidrio, o Brasil o terceiro pas latino-americano (num
conjunto de 16) com o pior desempenho (HARBERS, 2010).
O quadro de debilidade dos partidos e do sistema partidrio um elemento chave
compreenso do comportamento poltico no Brasil. Na arena legislativa, por exemplo, Zucco
Jr. (2009) sustenta a tese de que o comportamento dos deputados federais mais sensvel s
relaes com o Executivo e aos benefcios que tais relaes podem render aos parlamentares
do que ideologia partidria. Alm disso, os apelos ideolgicos perdem relevncia quando
o partido faz parte da coalizo presidencial (ZUCCO JR., 2009).
Se por um lado o federalismo impe uma srie de obstculos ao desenvolvimento do
sistema partidrio, propiciando a formao de estruturas partidrias de base estadual ou local,
por outro lado, a experincia de coordenao federativa na implementao de determinadas
polticas pblicas pode gerar incentivos ao fortalecimento dos partidos e nacionalizao do
sistema partidrio. Embora esta hiptese demande mais pesquisas para que possa ser
robustecida, h evidncias empricas para a experincia brasileira de que a competio
vertical provocada pela ampliao das polticas sociais capitaneadas pelo governo federal
modifica a dominncia local e estadual de determinados partidos, sobretudo nas regies mais
pobres (BORGES, 2011).
27

3 FEDERALISMO FISCAL E AS TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS NA PERSPECTIVA DAS


FINANAS PBLICAS MUNICIPAIS

3.1 A Descentralizao Fiscal no Brasil

A maior parte das formulaes da tradicional teoria das finanas pblicas pressupe
um sistema fiscal baseado em um governo centralizado. Contudo, em Estados federativos, o
sistema fiscal descentralizado e o conjunto de relaes econmicas entre os diferentes nveis
de governo recebe a denominao de federalismo fiscal (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980).
A opo pelo federalismo fiscal requer o estabelecimento de competncias constitucionais
fiscais para os diferentes nveis de governo e, por esta razo, o federalismo pode assumir, ao
longo do tempo e espao, diferentes configuraes em termos de centralizao ou
descentralizao.
O movimento de descentralizao fiscal em sistemas federativos encontra sustentao
na ideia de maximizao da eficincia econmica quando se observa correspondncia entre a
as aes governamentais e a preferncia dos grupos que as financiam. Dito de outro modo, a
descentralizao beneficia a variao geogrfica nas demandas supridas pelo setor pblico.
Adicionalmente, a descentralizao, quando acompanhada de uma transferncia lquida de
autoridade, pode contribuir para o aperfeioamento da informao, responsividade em relao
aos cidados e accountability (RODDEN, 2005).
Na avaliao de Mauro Santos Silva (2005), a construo de um ambiente federativo
descentralizado e cooperativo depende de quatro elementos fundamentais coordenao e
harmonizao: 1) estabelecimento de regras claras quanto responsabilidade pela arrecadao
e oferta de polticas pblicas; 2) criao de um sistema de transferncias estvel e
transparente; 3) desenho de um sistema tributrio que privilegie a eficincia fiscal; e 4)
existncia de normas voltadas para o controle dos gastos pblicos e do endividamento em
todos os nveis de governo.
As transferncias ocupam lugar de destaque em sistemas federativos marcados por
forte assimetria fiscal. Nesses casos, as transferncias so fundamentais para a
compatibilizao das disponibilidades financeiras dos governos subnacionais s suas
competncias. Tais transferncias podem ser operacionalizadas por dois tipos de instrumentos
de repasse, a saber: as transferncias por cotas (revenue sharing) ou as transferncias por
concesses (grants). As transferncias por cotas so aquelas determinadas por dispositivos
28

constitucionais ou legais com finalidade compensatria ou redistributiva (transferncias


constitucionais e legais). Por sua vez, as transferncias por concesses (ou transferncias
voluntrias) independem de previso legal especfica, no possuem vinculao com os
motivos externalidade, compensao e redistribuio e sua realizao depende de acordos
negociados entre os entes da federao (SILVA, M. S., 2005).
No Brasil, o processo de descentralizao fiscal foi acentuado a partir da
Constitucional Federal de 1988. Em se tratando da repartio das receitas tributrias, o novo
pacto federativo estabelecido em 1988 significou uma descentralizao fiscal com a elevao
da participao dos Municpios na receita disponvel, de 11%, em 1988, para 17,2% em mdia
no perodo 1999-2005. Os Estados, por seu tempo, viram sua participao no total da receita
disponvel manter-se estvel em 27% entre 1988 e 1994 e reduzir-se para a mdia de 25,8%
no perodo 1999-2005. Alm disso, entre 1997 e 2005 a arrecadao tributria prpria dos
governos subnacionais passou de 74,4% para 67%, o que indica o aumento da participao
das transferncias federais na composio da receita dos Estados e Municpios (AFFONSO,
1996; REZENDE, 2006).
A manuteno da Unio como maior agente arrecadador mesmo aps os ganhos
obtidos pelas entidades federativas subnacionais com a Constituio Federal de 1988 tornou-
se ainda mais slida a partir do movimento de recentralizao iniciado nos anos 90. Com o
objetivo de recompor suas perdas, o governo federal ampliou sua base de arrecadao com as
receitas no partilhadas, especialmente as contribuies sociais, cuja participao na receita
total do governo federal saltou de 4,9% em 1980 para 20% em 2000. Como resultado,
estabeleceu-se um regime fiscal dual que contrape a descentralizao e o elevado nvel do
gasto pblico federal (ALMEIDA, 2005).
Sendo assim, embora os anseios de Estados e Municpios por uma maior parcela das
receitas pblicas tenham sido atendidos, tal incremento no significou um fortalecimento do
pacto federativo. Se, no caso das receitas, o texto constitucional cristalino ao definir as
competncias de cada ente da federao, o mesmo no ocorre com a descentralizao das
responsabilidades relacionadas oferta de bens e servios pblicos (REZENDE, 1995). A
indefinio sobre quais polticas pblicas devem ser executadas por cada entidade federativa
reforada pelo fato de que a Constituio Federal de 1988 no estabelece objetivamente
nenhum instrumento regulador das relaes intergovernamentais. Dessa forma, apesar de um
desenho constitucional que pretende fomentar a cooperao, a prtica tende para a competio
(SOUZA, 2005).
29

Logo, a definio precisa de competncias para os entes federativos, entendida como


ponto nevrlgico da autonomia federativa, apresenta-se como um desafio complexo, e at
mesmo impossvel. Dessa forma, a dinmica poltica, a existncia de cooperao ou
competio e o nvel de descentralizao em sistemas federativos encontram-se fortemente
associadas ao modo como as unidades subnacionais e os poderes centrais (Executivo,
Legislativo e Judicirio) se fazem representar nos processos decisrios de abrangncia
nacional (COSTA, 2008).
Para Affonso (1996, p. 5), em virtude do processo de descentralizao ter ocorrido
durante a redemocratizao do pas, a qual se deu primeiro nos governos subnacionais, houve
uma identificao entre [...] a luta contra o autoritarismo e a luta pela descentralizao.. Por
conseguinte, [...] a descentralizao no foi comandada pelo Governo federal, ao contrrio,
esse se ops a ela o quanto pde., processando-se [...] de forma descoordenada, sem um
projeto articulador.. Diante desse quadro e das presses para que Estados e Municpios
efetuassem recomposies em seus gastos, o carter eminentemente compensatrio das
transferncias da Unio para Estados e Municpios foi abandonado, resultando em um sistema
permeado de dependncia e reciprocidade.
De acordo com Abrucio e Couto (1996, p. 46) a escassez de recursos, sobretudo no
mbito municipal, [...] tem sido enfrentada no atravs da cooperao, mas sim pela busca
competitiva e at mesmo predatria de recursos.. Para os autores, a nica forma de
contornar este cenrio seria a institucionalizao de mecanismos que estimulem a ao
cooperativa, os quais dependem de negociao poltica entre os entes federativos. Em direo
semelhante, Aguirre e Moraes (1997) sugerem que o problema federativo brasileiro deveria
receber uma anlise de cunho institucionalista, com destaque para nossa forma de participao
e de negociao poltica.
Alm disso, com a Constituio Federal de 1988, o Poder Legislativo ganhou maiores
prerrogativas para alterar a proposta oramentria do governo mediante emendas voltadas ao
remanejamento de despesas e sua descentralizao, principalmente por meio de transferncias
discricionrias. Nesse contexto, e uma vez considerada a sub-representao dos Estados mais
populosos, a disputa por verbas do oramento da Unio para o atendimento de demandas
locais reforou as prticas clientelistas e os desequilbrios federativos (BARBOSA;
TRISTO, 1999).
Seguindo esta abordagem, Gibson, Calvo e Falleti (2003), ao avaliar a distribuio
territorial dos gastos pblicos federais em 4 pases no hemisfrio ocidental, concluem o que
Brasil trata-se de um caso tpico de federalismo realocativo. Para os autores, o federalismo
30

brasileiro estabelece uma conexo entre a sobrerepresentao dos Estados membros


principalmente na Cmara dos Deputados e a distribuio no proporcional dos gastos
pblicos federais. Em outras palavras, a economia poltica do federalismo brasileiro beneficia
as populaes que vivem em Estados sobrerepresentados.
No que diz respeito influncia de barganhas polticas nas relaes fiscais
intergovernamentais, Arretche e Rodden (2004) concluem que o presidente usa seus recursos
fiscais para construir e preservar sua coalizo de governo. O estudo emprico realizado pelos
autores mostra que as transferncias discricionrias da Unio para os Estados, definidas como
o total das transferncias menos as transferncias constitucionais, so politicamente motivadas
e que, dentre outros fatores, os Estados membros sobrerepresentados so de fato privilegiados.
No caso particular das transferncias voluntrias, quanto maior a proporo de cadeiras que
integram a coalizo presidencial, maior o volume de recursos per capita obtido pelo Estado.
Os resultados encontrados por Soares e Neiva (2011) apontam para a mesma direo.
Inicialmente, os autores reconhecem que as transferncias discricionrias da Unio para os
Estados esto sujeitas a trs fatores distintos: 1) ao poltico-partidrio; 2) ao redistributivo e 3)
capacidade institucional dos Estados. Embora apenas os dois primeiros elementos sejam
considerados na investigao emprica, Soares e Neiva (2011) demonstram que as
transferncias discricionrias da Unio para os Estados dependem da relao poltica entre o
governo federal e os governadores dos Estados, da sobrerepresentao, da performance
eleitoral do presidente nos Estados e que os Estados menos desenvolvidos recebem mais
recursos.
Tomados em conjunto, a incapacidade dos Estados e Municpios brasileiros em
formular e financiar suas polticas pblicas devido escassez de recursos financeiros e o
excessivo poder legislador da Unio, o qual promove a uniformidade nas polticas
subnacionais, parece reforar a tese do federalismo predatrio e da ausncia de coordenao e
cooperao intergovernamental. Contudo, esta percepo no unvoca.
A capacidade do governo federal em liderar o processo de formulao e
implementao de polticas pblicas descentralizadas foi explorada por Fenwick (2009) ao
analisar o caso do Programa Bolsa Famlia. Para Fenwick (2009), a interao entre o baixo
grau de institucionalizao e de nacionalizao do sistema partidrio, as restries fiscais nas
esferas subnacionais e a autonomia constitucional dos Municpios criaram as condies para
que o Bolsa Famlia fosse formulado e implementado sem o envolvimento dos governos
estaduais. Sendo assim, Fenwick (2009) argumenta que a parceria de sucesso entre a Unio e
31

os Municpios evidencia que o arranjo federativo do Brasil no pode ser considerado um


obstculo cooperao intergovernamental.
Para Arretche (2010), as polticas de reduo das desigualdades territoriais no Brasil
desenvolvem-se a partir de um quadro institucional em que a Unio ou o governo federal
detm a autoridade para tomar decises (policy decision-making), cabendo aos Estados e
Municpios a responsabilidade pela execuo dessas polticas (policy making). Segundo a
autora, todas as modalidades de transferncia da Unio possuem um importante papel na
reduo das desigualdades de receitas entre os Municpios, sendo que a maior parte dessas
transferncias possui mecanismos reguladores previsveis e independem de negociaes
polticas. No que diz respeito ao padro de alocao dos recursos, a existncia de
regulamentao e superviso federais faz com que as polticas reguladas apresentem maior
prioridade e menor desigualdade de gasto entre os Municpios. J as polticas no reguladas
apresentam grande heterogeneidade nos valores de gasto per capita. Sendo assim, a presena
da Unio, regendo as transferncias e regulamentando determinadas polticas cumpre dois
objetivos: evitar a corrida para baixo (race to the bottom), garantindo certa homogeneidade na
proviso de bens e servios pblicos, e preservar a autonomia dos Municpios na execuo
das polticas.
Como possvel perceber, o pacto federativo brasileiro prev diversos tipos e
modalidades de transferncias entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
Dada a complexidade do fluxo das transferncias, e considerando que os Municpios figuram
apenas como recebedores de recursos provenientes da Unio e dos Estados, interessa ao
escopo deste trabalho compreender quais so as transferncias fiscais direcionadas aos
Municpios, particularmente as transferncias voluntrias.

3.2 Finanas Pblicas Municipais e Transferncias Voluntrias

A compreenso acerca do papel desempenhado pelas transferncias voluntrias na


composio nas finanas pblicas municipais requer uma breve reviso sobre as diferentes
fontes de composio da receita. Inicialmente, preciso ter em mente que os Municpios
contam com dois grandes grupos de receitas: 1) as provenientes de arrecadao prpria; e 2)
as transferncias intergovernamentais.
No grupo de receitas classificadas como arrecadao prpria encontram-se as receitas
oriundas dos impostos cuja competncia tributria pertence aos Municpios, a saber: o
32

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), o Imposto Sobre Servios
(ISS), o Imposto sobre a Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis (ITBI) e o Imposto de
Renda Retido na Fonte (IRRF) pelas instituies pblicas municipais. Pertencem ainda a este
grupo as taxas recolhidas pelo exerccio do poder de polcia e pela prestao de servios, as
contribuies econmicas, sociais e de melhoria, as receitas patrimoniais, as receitas de
prestao de servios, as receitas provenientes da administrao da dvida ativa e as receitas
obtidas com a alienao de bens.
J as transferncias intergovernamentais so divididas em diferentes categorias, quais
sejam: 1) as transferncias constitucionais; 2) as transferncias legais; 3) as transferncias
destinadas ao Sistema nico de Sade (SUS); e 4) as transferncias voluntrias. Todas essas
transferncias podem ser originadas dos Estados e da Unio. Ademais, excetuando-se as
transferncias constitucionais, as demais transferncias so realizadas por meio de quatro
modalidades: 1) transferncias automticas; 2) transferncias fundo a fundo; 3) convnios; e
4) contratos de repasse (CGU, 2013).
Na categoria das transferncias constitucionais encontram-se as maiores fontes de
receita dos Municpios. Da Unio, so efetuados os repasses do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), da cota-parte do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), da
compensao financeira pela explorao dos recursos naturais e a cota municipal da
contribuio social do salrio-educao. Dos Estados, os Municpios recebem a ttulo de
transferncias constitucionais a cota-parte do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e
Servios (ICMS), a cota-parte do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
(IPVA), a cota-parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) atrelado s exportaes
dos Estados e a cota-parte da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE).
Ainda nessa categoria encontram-se as transferncias de natureza multigovernamental do
Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB) (BRASIL, 1988).
As transferncias legais, como o prprio nome sugere, decorrem de legislao
especfica infraconstitucional que estabelece os critrios de adeso, o instrumento de repasse,
a forma de utilizao dos recursos e as regras relacionadas prestao de contas. Tais
transferncias dispensam a celebrao de convnios e os Municpios passam receber os
recursos aps a habilitao.
Alm dos recursos provenientes da Lei Kandir, que desonera o ICMS sobre as
exportaes e compensa os Estados e Municpios por suas perdas em arrecadao, as
transferncias legais decorrem principalmente de programas do governo federal na rea de
33

educao que so executados de forma descentralizada tais como: o Programa Dinheiro


Direto na Escola (PDDE), o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa
Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e o Programa Brasil Alfabetizado
(BRALF). Para todos esses programas, as transferncias so automticas, isto , dispensam a
celebrao de convnios e so realizadas mediante o depsito dos recursos em contas
correntes especficas, as quais devero ser utilizadas para a execuo das despesas
relacionadas s aes de cada programa (BRASIL, 1996).
As transferncias do governo federal para a rea de assistncia social tambm fazem
parte da categoria de transferncias legais. Essas transferncias, contudo, so realizadas na
modalidade fundo a fundo. Novamente, as transferncias no requerem a celebrao de
convnios entre os Municpios e a Unio e os recursos so transferidos do Fundo Nacional de
Assistncia Social (FNAS) para as contas especficas do Fundo Municipal de Assistncia
Social (FMAS) aps a habilitao. Em geral, cada programa possui uma conta corrente
especfica e o recebimento e a aplicao dos recursos passa pela superviso dos conselhos
municipais.
A terceira categoria de transferncias intergovernamentais diz respeito s
transferncias destinadas ao SUS. Essas transferncias geralmente so operacionalizadas na
modalidade fundo a fundo sendo possvel a utilizao de convnios e contratos de repasse
e os valores recebidos dependem da atuao dos Municpios nos diversos segmentos e nveis
de complexidade da ateno sade. Com relao ao governo federal, os Municpios podem
receber incentivos financeiros para o Programa Sade da Famlia (PSF), para o Programa de
Agentes Comunitrios de Sade (PACS), para as aes do Ncleo de Apoio Sade da
Famlia (NASF) bem como o Piso de Ateno Bsica (PAB). H ainda recursos destinados ao
financiamento de aes de vigilncia em sade e assistncia farmacutica.
Embora a maior parte dos exemplos de transferncias legais e destinadas ao SUS
anteriormente mencionados tenha enfocado programas da Unio, cabe ressaltar que os
Estados tambm podem realizar transferncias dessas categorias para seus Municpios. Em
outras palavras, os Municpios podem receber de seus respectivos Estados recursos na forma
de transferncias legais automticas na rea de educao, transferncias legais fundo a fundo
com origem no Fundo Estadual de Assistncia Social (FEAS) e transferncias destinadas ao
SUS na modalidade fundo a fundo provenientes do Fundo Estadual de Sade (FES).
A esta altura, importante ter mente que tanto as transferncias legais como aquelas
destinadas ao SUS podem ser consideradas transferncias intergovernamentais de carter
34

universal. Tal caracterstica decorre diretamente da igualdade de acesso aos recursos,


bastando que o Municpio cumpra com as exigncias previstas nas normas disciplinadoras.
Por fim, os Municpios contam ainda com as transferncias voluntrias da Unio e dos
Estados. A Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), conceitua as transferncias voluntrias como [...] a entrega
de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio
ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os
destinados ao Sistema nico de Sade. (BRASIL, 2000).
Ainda de acordo com a LRF, a entidade concedente s poder realizar transferncias
voluntrias desde que sejam atendidas as exigncias previstas na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), mediante a comprovao de existncia de dotao especfica e a
observncia regra constitucional que veda a utilizao de recursos dessa natureza em
despesas com pessoal. Por sua vez, para receber recursos dessa natureza, o beneficirio dever
estar adimplente junto ao ente transferidor, cumprir os limites constitucionais de aplicao de
recursos nas reas de educao e sade, situar-se dentro dos limites de endividamento e de
despesa total com pessoal e contar com previso oramentria de contrapartida. Em poucas
palavras, os Municpios devem cumprir uma srie de pr-requisitos para receberem
transferncias voluntrias (BRASIL, 2000).
As transferncias voluntrias aos Municpios podem ser operacionalizadas na forma de
convnios ou contratos de repasse. O convnio o instrumento que disciplina a transferncia
de recursos do rgo concedente para o convenente com o objetivo de se executar planos de
trabalho, programas, aes ou projetos de interesse recproco com durao determinada, em
regime de cooperao. H, portanto, a aplicao de contrapartida por parte do convenente, o
qual se torna responsvel pela utilizao dos recursos e posterior prestao de contas.
J o contrato de repasse tipicamente utilizado pelo governo federal e trata-se de um
instrumento que regula a transferncia de recursos da Unio para os Estados, Distrito Federal
e Municpios para a execuo de programas federais por intermdio de instituies ou
agncias financeiras oficiais federais. No caso dos contratos de repasse, as instituies
financeiras, geralmente o Banco do Brasil e a Caixa, atuam como mandatrias da Unio
especialmente no acompanhamento da aplicao dos recursos, condicionando a liberao de
parcelas.
A dimenso da importncia das transferncias intergovernamentais para as finanas
pblicas municipais torna-se mais clara ao se considerar que, conjuntamente, a arrecadao
prpria dos mais de 5 mil Municpios do Brasil corresponde a apenas 5% do total das receitas
35

tributrias do pas (ALMEIDA, 2005). Aps as transferncias, os Municpios atingem 17% de


participao na receita disponvel (REZENDE, 2006).
bem verdade que o maior incremento nas receitas municipais deve-se s
transferncias constitucionais. Todavia o volume de transferncias discricionrias aos
Municpios tm sido crescente desde o final da dcada de 90. Soares e Neiva (2011) mostram
que em 1997, as transferncias discricionrias representavam 28,9% do total de transferncias
paras os Municpios. Em 2008, o percentual atingiu 57,9%.
No que diz respeito s transferncias voluntrias em especial, Arretche (2010) observa
que o impacto dessas transferncias sobre a receita pblica municipal tende a ser marginal
quando comparado s demais modalidades de transferncia. Sendo assim, a autora argumenta
que [...] embora as transferncias negociadas possam ter alguma relevncia nas negociaes
entre o presidente e os parlamentares, seu impacto sobre os recursos municipais
provavelmente bem menos relevante do que se supe. (ARRETCHE, 2010, p. 599-600).
De fato, as transferncias voluntrias fazem pouca diferena no que diz respeito
capacidade de oferta de servios pblicos pelos Municpios. Os recursos necessrios para
estes fins tm origem em fontes regulares e independem de negociaes poltico-partidrias.
Todavia, tal viso pode ser relativizada quando se avalia o baixo grau de discricionariedade
dos oramentos pblicos municipais. H uma profuso de normas que vinculam os recursos a
determinadas reas e tipos especficos de despesas. Alm disso, quase todos os servios
pblicos ofertados pelos Municpios, tais como educao, sade, limpeza urbana e
saneamento, so tipicamente intensivos em trabalho e comprometem a maior parte dos
recursos com despesas de custeio, com destaque para as despesas com pessoal e encargos
sociais.
Nesse contexto, as transferncias voluntrias acabam se tornando uma fonte
alternativa e estratgica de recursos para financiar os investimentos. Por esta razo, bastante
razovel que os prefeitos busquem recursos extras junto a rgos federais e estaduais para
realizar investimentos e despesas de capital como a pavimentao de ruas, a aquisio de
veculos, ambulncias, mquinas agrcolas e equipamentos de sade, a realizao de obras de
infraestrutura urbana e saneamento, e a construo de quadras, praas, escolas e unidades de
sade. Obviamente, outros atores e lideranas polticas tambm podem participar desse
processo, tais como servidores pblicos municipais, vereadores, parlamentares e integrantes
de associaes representativas da sociedade civil.
36

3.3 Mecanismos de Obteno de Transferncias Voluntrias

possvel identificar pelo menos trs mecanismos quem conduzem os Municpios


obteno de transferncias voluntrias. Basicamente, o trao distintivo entre eles apenas o
ator que toma a iniciativa e lidera o processo. Sendo assim, as estratgias no so mutuamente
exclusivas e sua visualizao isolada cumpre um objetivo muito mais analtico do que
descritivo.
O primeiro mecanismo rene medidas e procedimentos das entidades concedentes que
possuem o interesse em descentralizar seus programas de governo ou polticas pblicas,
entregando recursos e delegando aos Municpios a responsabilidade de executar programas de
trabalho, aes ou projetos. Em geral, a iniciativa parte de ministrios e secretarias estaduais e
o acesso no direto e universal. A escolha dos Municpios a serem beneficiados envolve
critrios tcnicos estabelecidos nos atos normativos dos programas e polticas pblicas ou
ainda em editais de seleo pblica. A prospeco dos beneficiados tambm pode acontecer
em espaos criados com a finalidade de diagnosticar demandas, construir solues e propostas
de interveno e viabilizar o acesso a recursos. No mbito do governo federal, os chamados
Territrios da Cidadania e a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e
Entorno (RIDE-DF) so exemplos desses espaos de negociao.
Um caminho alternativo para a captao de recursos ocorre quando os Municpios
elaboram projetos e os apresentam a rgos federais e estaduais na tentativa de obter recursos
financeiros. Embora muitas vezes os convnios e contratos de repasse sejam firmados com as
prefeituras municipais, diferentes atores locais podem atuar nesse processo. Excetuando os
casos em que as propostas apresentadas pelos Municpios sejam compatveis com programas
em execuo, o atendimento dessas demandas tende a ocorrer a mdio e longo prazo, depois
de decorrido o tempo necessrio para se processar as inevitveis reprogramaes
oramentrias.
importante ter em mente que, nos dois mecanismos j mencionados, h espao para
a manifestao de interesses polticos e partidrios. No primeiro caso, prevaleceriam as
motivaes dos governos federal e estaduais. No segundo caso, o ponto de partida so as
demandas locais. Inevitavelmente, podem ocorrer negociaes e barganhas polticas. Em
ltima anlise, ainda que tudo ocorra dentro dos parmetros e das normas estruturantes de
uma poltica pblica especfica, tal fato no blinda completamente o processo dos interesses
polticos e partidrios.
37

Por fim, o terceiro mecanismo est relacionado prerrogativa dos parlamentares


proporem emendas ao oramento. Tal prtica pode ocorrer nos nveis estaduais e federal e,
geralmente, as emendas buscam direcionar recursos de determinados programas a Municpios
especficos, particularmente aqueles que possuem vnculos mais fortes com os parlamentares.
Contudo, importante perceber que no necessariamente todas as emendas se convertem em
transferncias voluntrias.
Uma vez que uma emenda parlamentar seja aprovada e passe a fazer parte do
oramento, o rgo gestor do programa ou a prpria normatizao do programa ir determinar
se as aes sero executadas diretamente ou se haver descentralizao dos recursos com a
execuo indireta. Somente no segundo caso so celebrados convnios e contratos de repasse
e realizadas transferncias voluntrias aos Municpios.
Ainda com relao s emendas parlamentares, h uma srie de ressalvas que, uma vez
consideradas, seria um erro associ-las automaticamente a transferncias voluntrias. Em
primeiro lugar, por fora das regras que regem o ciclo oramentrio, h sempre um interregno
de cerca de um ano entre a aprovao da emenda e sua potencial execuo. Isto , o
oramento aprovado em determinado exerccio sempre se refere ao exerccio seguinte. Em
segundo lugar, uma emenda aprovada e constante no oramento pode no ser executada, seja
na forma direta ou indireta. Os oramentos no Brasil possuem carter autorizativo e no
impositivo, cabendo sempre ao chefe do Poder Executivo a deciso final sobre a realizao da
despesa. Por fim, ainda que o chefe do Poder Executivo decida-se pela execuo da emenda e
realizao da despesa, a liberao efetiva dos recursos pode ser procrastinada por mais de um
exerccio financeiro. Uma vez empenhada, a despesa poder ser inscrita em restos a pagar e a
liberao dos recursos fica condicionada gesto da dvida flutuante da entidade concedente.
Este procedimento faz com que a transferncia voluntria seja efetivada muitos meses aps a
emenda parlamentar ser apresentada e aprovada.
Novamente, no interior do mecanismo de obteno de transferncias voluntrias que
passa pelas emendas parlamentares, h bastante espao para negociaes polticas. Nesse
caso, porm, os embates e acordos polticos ocorrem entre os poderes Executivo e
Legislativo. Presidente e governadores negociam apoio poltico junto aos deputados federais e
estaduais, utilizando como moeda de troca a aprovao e a execuo de emendas
parlamentares. H, portanto, um longo e incerto jogo que separa a aprovao da emenda que
objetiva prover benefcios para as bases eleitorais dos parlamentares e a obteno efetiva de
transferncias voluntrias pelos Municpios.
38

3.4 O Ciclo de Gesto das Transferncias Voluntrias

Aps obteno de recursos na forma de transferncia voluntria, o Municpio assume


um papel importante no processo que ir efetivamente transform-la em um benefcio para a
populao. Esta atuao se d inclusive nos casos em que as transferncias voluntrias
decorrem de emendas parlamentares, ou seja, quando a execuo de aes ocorre de forma
indireta, mediante a celebrao de convnios e contratos de repasse.
A literatura da cincia poltica, especialmente a que trata dos estudos legislativos e da
conexo eleitoral, ao analisar o uso poltico e partidrio das emendas parlamentares, tende a
ignorar ou relegar a participao dos Municpios a um segundo plano. Esse tratamento,
contudo, s poderia ser justificado se todas as emendas parlamentares se traduzissem em
aes a serem executadas diretamente pela Unio ou pelos Estados. Com a descentralizao,
isto , havendo convnios e contratos de repasse que impliquem em transferncias de
recursos, compartilhamento de responsabilidades e cooperao, o reconhecimento dos
Municpios como entidade federativa requer que a anlise seja ampliada para abarcar outras
variveis, tais como a capacidade institucional dos rgos pblicos municipais e os interesses
dos atores polticos locais.
A relevncia da participao municipal torna-se mais clara a partir da visualizao
detalhada do ciclo de gesto das transferncias voluntrias. O processo relativamente longo
e as instncias decisrias oscilam iterativamente entre rgos concedentes e os convenentes
ou contratantes, geralmente as prefeituras. H ainda aspectos institucionais e atores que,
embora sem poder decisrio, podem contribuir para a celeridade ou morosidade do processo.
Inicialmente, toda transferncia voluntria necessita de um instrumento formal que
estabelece os critrios de utilizao do recurso, seja um termo de convnio ou um contrato de
repasse. Tais instrumentos requerem o estabelecimento de um plano de trabalho e a
apresentao de uma srie de documentos e certides por parte dos Municpios. Na maior
parte dos casos, esta etapa se desenvolve no ambiente virtual do Sistema de Gesto de
Convnios e Contratos de Repasse do Governo Federal (SICONV) sendo que alguns Estados
j desenvolveram plataformas similares, a exemplo do Sistema de Gesto de Convnios
(SIGCON) em Minas Gerais.
No caso particular das emendas parlamentares ao OGU, atualmente, os Municpios
devem aguardar a disponibilizao das propostas no SICONV. Geralmente, os deputados
autores das emendas enviam ofcios aos Municpios dando conhecimento aos prefeitos da
existncia da proposta e recomendando a alimentao do sistema. Somente com o nmero da
39

proposta possvel aos gestores municipais tomar conhecimento de qual o programa no qual
a emenda est inserida e que tipo de ao ou projeto pode ser realizado. Esta informao
basilar para a formatao de um esboo do plano de trabalho e a identificao e seleo da
documentao a ser apresentada. No caso de uma obra, por exemplo, necessrio anexar a
escritura pblica do terreno e apresentar os projetos bsicos de engenharia. s vezes, exige-se
at a imagem de satlite indicando o posicionamento do empreendimento na malha urbana.
Deixando de lado os detalhes burocrticos, o importante perceber que o Municpio
no apenas um coadjuvante. Para no perder o recurso, a proposta dever ser aprovada pelo
governo federal at o encerramento do exerccio a que refere o oramento que contm a
emenda. Estando a proposta aprovada, o convnio ou o contrato de repasse assinado e a
despesa deve ser pelo menos empenhada. Ainda que no seja possvel realizar o pagamento e
a respectiva transferncia no mesmo exerccio, a despesa inscrita em restos a pagar e o
pagamento poder ser realizado nos exerccios seguintes.
A prxima etapa diz respeito ao pagamento ou transferncia parcial ou integral do
recurso. Logicamente, o poder decisrio pertence exclusivamente entidade concedente.
Ainda assim, prefeitos, deputados e demais interessados vereadores, burocratas, lideranas
comunitrias costumam envidar esforos no sentido acelerar a liberao das verbas. Acerca
dessa questo, Pereira e Mueller (2002) argumentam que as emendas parlamentares ao OGU
so executadas principalmente nos ltimos meses do ano para manter a disciplina dos
deputados no Congresso. Embora os dados apresentados pelos autores e por Mesquita (2008)
comprovem a concentrao da execuo das emendas no encerramento do exerccio,
explicaes alternativas ajudam a relativizar e a desmistificar esta viso.
Em primeiro lugar, preciso ter clareza sobre o que esses autores entendem por
execuo de emendas. O empenho trata-se apenas de uma reserva de recursos oramentrios e
no significa que uma despesa tenha sido realizada. Somente o pagamento possui esta
propriedade. Logo, uma emenda parlamentar cuja ao seja desenvolvida diretamente pela
Unio s poderia ser considerada executada aps o pagamento. Havendo descentralizao, o
pagamento significa que os recursos foram transferidos para as entidades convenentes ou
contratantes. Em segundo lugar, em se tratando dos pagamentos, a concentrao do volume de
execuo nos ltimos meses do ano pode decorrer diretamente da utilizao de prticas de
controle oramentrio e financeiro, como o sistema de cotas mensais, por exemplo. Com
exceo das obras, as despesas com investimentos que caracterizam a maior parte das
emendas no podem ser fracionadas. Isso torna necessrio que todo o recurso esteja
40

disponvel para a realizao de pagamento nico, o que, inevitavelmente, s ocorre com a


proximidade do encerramento do exerccio.
Uma vez que os recursos associados a uma transferncia voluntria tenham sido
recebidos pelos Municpios, as etapas seguintes consistiro na licitao das obras ou
equipamentos e materiais permanentes e posterior execuo das despesas. Alguns convnios e
contratos de repasse preveem que as despesas s podem ser realizadas aps a documentao
referente licitao ser analisada e aprovada pelo rgo concedente. Quando o plano de
trabalho contm um cronograma fsico-financeiro, o desembolso ocorre de forma parcial,
sendo o recebimento de cada parcela condicionado disponibilidade financeira no rgo
concedente, bem como comprovao do cumprimento de cada etapa pelo rgo convenente
ou contratante.
Aps ser realizada a despesa necessria ao cumprimento do objeto de um convnio ou
contrato de repasse, a etapa seguinte do ciclo de gesto da transferncia voluntria a
elaborao da respectiva prestao de contas ao rgo concedente. Caso os recursos no
sejam utilizados, integral ou parcialmente, os mesmos devero ser restitudos ao ente
transferidor.
Diante do exposto, fica patente que a participao dos Municpios e os interesses
locais no podem ser considerados marginais quando se trata de transferncias voluntrias. Os
prefeitos e a burocracia municipal possuem autonomia e total controle sobre determinadas
etapas, sendo perfeitamente possvel aceler-las ou procrastin-las. Tambm no se pode
descartar os obstculos que surgem no decorrer do processo devido a deficincias
institucionais e incapacidade tcnica dos rgos pblicos municipais. Ademais, como a regra
geral reza que os Municpios devem aplicar uma contrapartida em recursos financeiros para
custear parte das despesas previstas no plano de trabalho dos convnios e contratos de
repasse, o processo depende inclusive das disponibilidades financeiras municipais.

3.5 Superviso e Controle

Nenhuma das etapas do ciclo de gesto das transferncias voluntrias est isenta de
superviso e controle por parte das entidades concedentes. Nos ltimos anos, o governo
federal e os governos estaduais criaram sistemas especficos para a transmisso de
informaes pela internet que permitem o melhor acompanhamento de todo o processo e que
substituem a remessa de documentao impressa. Alm de conferir mais dinamismo
execuo das aes previstas em convnios e contratos de repasse, parte substantiva dos
41

dados desses sistemas disponibilizada populao em geral, contribuindo para a


transparncia na gesto pblica e para o aperfeioamento do controle social.
O SICONV abriga quase todos os convnios e contratos de repasse do governo
federal. Da formalizao da proposta at a prestao de contas, toda a documentao
inserida no sistema pelos Municpios e analisada pelos tcnicos dos rgos concedentes ou
das agncias financeiras oficiais federais. Os deputados tambm tm acesso ao sistema, de
modo que podem acompanhar todo o ciclo de gesto da transferncia voluntria que est
atrelada a uma emenda parlamentar.
A LRF veda a transferncia voluntria de recursos do governo federal a qualquer outro
ente da federao quando a entidade beneficiada encontra-se inadimplente com a Unio. Por
esta razo, o SICONV integrado ao Servio Auxiliar de Informaes para Transferncias
Voluntrias (CAUC) do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal (SIAFI) e ao Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal
(CADIN). Havendo restries ou irregularidades na aplicao de recursos de qualquer
convnio ou contrato de repasse, ou ainda se a entidade convenente ou contratante estiver
registrada como devedora na dvida ativa da Unio, os convnios e contratos de repasse no
podem ser assinados e aditivados, e os empenhos, liquidaes e pagamentos ficam
bloqueados. Nessas situaes, os Municpios devem tomar as providncias para a
regularizao.
Quando a modalidade de operacionalizao da transferncia voluntria da Unio o
contrato de repasse, todo o processo de acompanhamento e superviso realizado por uma
agncia financeira oficial federal. Para tanto, a Caixa, por exemplo, abriga em sua estrutura
organizacional em todo o pas diversas unidades da Gerncia de Desenvolvimento Urbano
(GIDUR). A GIDUR recebe os recursos dos rgos concedentes do governo federal, realiza
os repasses aos Municpios, acompanha e atesta a execuo fsica e financeira dos planos de
trabalho dos contratos e avalia as prestaes de contas.
Considerando todos os aspectos das relaes intergovernamentais que se desenvolvem
em torno das transferncias voluntrias, apenas uma abordagem excessivamente
simplificadora poderia desprezar a participao dos Municpios e a influncia dos interesses
locais. Sendo assim, uma nova abordagem pode emergir a partir da releitura das principais
formulaes da cincia poltica sobre a relao entre as emendas parlamentares, o
comportamento dos deputados e as instituies federativas.
42

4 ELEIES, ESPAO E A DINMICA DA CONEXO ELEITORAL

4.1 Os Estudos Legislativos e o Distributivismo

Os estudos sobre o comportamento poltico dos parlamentares no Brasil, sobretudo no


que diz respeito prtica de propor emendas s propostas oramentrias do Poder Executivo,
resgatam em boa medida os fundamentos tericos os e conceitos do chamado modelo
distributivista. Esta escola, de tradio essencialmente neoinstitucionalista, tm procedncia
na densa literatura norte-americana de estudos legislativos.
Segundo a tradio distributivista, os polticos so indivduos racionais que buscam
satisfazer suas preferncias e maximizar suas utilidades. Dessa forma, e considerando que a
principal preferncia dos congressistas permanecer no poder, ainda que se preocupem com o
bem-estar social, suas aes os impelem a escolher polticas que contribuem mais objetiva e
diretamente para o xito na corrida pela reeleio. O axioma da racionalidade dos
congressistas e a busca pela reeleio, todavia, no so suficientes para a formulao do
modelo.
Se a reeleio ponto de chegada, a pedra angular do processo passa a ser o conjunto
de regras e as condies em que ocorrem as eleies, isto , as instituies polticas. Como
nos Estados Unidos bero das ideias distributivistas o voto distrital, o eleitorado a ser
conquistado encontra-se geograficamente localizado, ou seja, suas caractersticas
socioeconmicas e demandas por bens e servios pblicos so facilmente identificveis.
Trasladando o axioma de racionalidade individual para os constituintes, infere-se que as
polticas preferidas dos eleitores so aquelas que oferecem benefcios tangveis e localmente
restritos ao distrito (LIMONGI, 1994).
As polticas preferidas pelos eleitores, contudo, apresentam benefcios concentrados e
limitados ao passo que seus custos so universais e compartilhados por toda a populao. Pela
necessidade de atender suas bases, os congressistas que almejam a reeleio optam ento
pelas polticas distributivistas, assim chamadas porque concentram os benefcios no distrito e
dispersam os custos. Dessa forma, o principal critrio utilizado pelo eleitor para decidir sobre
a reconduo de um congressista ao cargo sua eficincia em levar benefcios para a
localidade que representa (bringing home the bacon).
O principal desdobramento do modelo distributivista que o parlamentar tende a
desenvolver fortes laos com o distrito que o elegeu, fazendo com que sua atuao seja
43

pautada por questes de natureza particularista em detrimento daquelas de interesse geral.


Para diferenciar a ao que busca prover bens e servios pblicos para toda a populao de
certa localidade das prticas clientelistas, este tipo de conexo e comportamento
recorrentemente designado como pork-barrel politics (AMES; BAKER; RENN, 2008).
Em um ambiente em que se observa o funcionamento do modelo distributivista, a
teoria sugere que a disputa eleitoral tenderia a ser centrada no candidato e que o incumbente
aquele que est exercendo mandato e busca a reeleio apresentaria vantagens sobre os
opositores novatos e inexperientes. A consequncia natural seria uma elevada taxa de
reeleies, o que, no longo prazo, levaria a baixa renovao a atenuar o nvel de competio
eleitoral e constituir um grupo de congressistas seniores (JACOBSON, 2009).
Nos Estados Unidos, ambos os fenmenos foram observados. A reduo progressiva
dos distritos marginais, assim denominados pelo fato da vitria ser conquistada por uma
proporo marginal dos votos, comeou a ser observada a partir da dcada de 60. A
explicao encontrada pelos cientistas polticos para explicar o fenmeno foi a expanso da
atuao do governo federal e da burocracia no perodo aps o New Deal e a Segunda Guerra
Mundial. Tal mudana, aliada ao poder institucional dos congressistas sobre a formulao de
polticas (policy decision-making) e a proviso de recursos oramentrios, provocou
alteraes no comportamento dos polticos e dos eleitores. A atuao programtica e
controversa dos congressistas cedeu e perdeu espao para as posies no programticas e no
controversas da pork-barrel politics, ao mesmo tempo em que os eleitores substituram a
escolha partidria pelo julgamento quanto capacidade de seus representantes em prover
benefcios aos distritos (FIORINA, 1977; JACOBSON, 2009).
Apesar da importncia da pork-barrel na poltica americana, o trabalho clssico de
Mayhew (2004) registra outros tipos de atividades exercidas pelos congressistas.
Sinteticamente, o autor identifica trs formas de engajamento parlamentar: advertising, credit
claiming e position taking.
A prtica de advertising definida como o conjunto dos esforos para disseminar o
nome de um congressista de forma a se criar uma imagem positiva, sem necessariamente
associ-la a contedos programticos especficos. Nesse caso, a nfase dada a caractersticas
pessoais, tais como, experincia, conhecimento, comprometimento, responsividade,
sinceridade e independncia.
A segunda forma de atividade parlamentar, chamada de credit claiming, rene todas as
aes que visam gerar a crena de que o congressista pessoalmente responsvel por
mobilizar o governo no sentido de atender as demandas de seus eleitores. Para tanto, a forma
44

mais fcil de convencer os eleitores levando aos seus distritos benefcios particularizados.
Tais benefcios podem resultar da atuao legislativa na alocao de recursos, o que
caracteriza a pork-barrel politics, ou ainda da intermediao de demandas, especialmente
junto burocracia federal, as quais no requerem a ao tipicamente legislativa, identificada
como casework.
Por fim, a atividade de position taking conceituada como a ao de tornar pblico o
posicionamento do congressista com relao a temas de grande repercusso, questes
controvertidas ou polmicas ou ainda nos casos de decises governamentais especficas que
requerem o posicionamento do Congresso.
Mesmo ao diferenciar as estratgias de engajamento parlamentar nos Estados Unidos,
Mayhew (2004) chama a ateno para a impossibilidade de se formular concluses
determinsticas sobre como cada congressista decide dispensar ateno a cada tipo de
atividade. Cada membro do parlamento tem a liberdade para construir sua base e escolher os
meios para alimentar suas relaes com os eleitores. Todavia, alguns padres so claramente
perceptveis. Os senadores, por exemplo, apresentam maior interesse pela estratgia position
taking, ao passo que os deputados tendem a se concentrar em pork-barrel politics e em
casework. Entre os deputados, embora o tipo de ambio poltica possa favorecer uma
estratgia em particular, a maior parte deles acaba se envolvendo com os trs tipos de
atividade parlamentar ao longo do mandato.
Grande parte dos postulados do modelo distributivista utilizada para estudar o
comportamento dos parlamentares no Brasil, especialmente os deputados federais. Esse
recurso, contudo, exige uma srie de ressalvas e adaptaes tericas e metodolgicas. Brasil e
Estados Unidos possuem sistemas eleitorais, partidrios, estruturas federativas e instituies
polticas diferentes. A comear pelo voto proporcional em contraposio ao voto distrital nas
eleies para a Cmara dos Deputados, o Poder Executivo no Brasil possui amplas
prerrogativas com relao formulao de polticas pblicas e na elaborao e execuo dos
oramentos. Alm disso, preciso considerar a autonomia federativa dos Municpios, a
dimenso e expresso da vida poltica local, bem como as intrincadas relaes
intergovernamentais e suas implicaes sobre as estratgias de campanha e a dinmica da
conexo eleitoral.
45

4.2 Estratgias de Campanha e a Distribuio Espacial das Bases Eleitorais

Os estudos que aplicam o modelo distributivista ao caso brasileiro recorrem a um


percurso terico diferente da formulao original. Tipicamente, a abordagem explora as
estratgias de campanha empregadas pelos candidatos nas eleies legislativas sob o sistema
proporcional com lista aberta e a distribuio espacial das bases eleitorais nos distritos
plurinominais.
Dos sistemas eleitorais proporcionais com lista aberta, utiliza-se o argumento de que
os candidatos possuem fortes incentivos para cultivar laos com seus eleitores para obter mais
votos e posies mais elevadas nas listas. As disputas eleitorais tenderiam a ser mais
individualizadas, eliminando e enfraquecendo o papel dos partidos. Como os votos obtidos
individualmente contribuem para o nmero de cadeiras conquistadas pelos partidos e
coligaes, haveria inclusive certa permissividade e interesse dos partidos em incluir
candidatos de forte apelo popular em suas listas.
A tendncia ao comportamento pessoal na arena eleitoral endossada pela constatao
de que os candidatos ao Congresso tendem a estabelecer alianas polticas de carter regional
ou local durante suas campanhas. Uma vez que todas as etapas essenciais do processo
eleitoral ocorrem no nvel estadual convenes, formao de legendas, coligaes e
campanhas e dada a fragilidade dos partidos nacionais, os candidatos utilizam como
estratgia eleitoral a associao aos candidatos aos governos e assembleias estaduais
(SAMUELS, 2000).
A centralidade da disputa eleitoral no candidato tambm encontra sustentao em
pesquisas que avaliam os anseios dos eleitores. Utilizando dados coletados nas cidades de
Caxias do Sul (Rio Grande do Sul) e Juiz de Fora (Minas Gerais) durante as eleies de 2002,
Ames, Baker e Renn (2008) constataram que quase dois teros dos respondentes decidiram o
voto para deputado federal na expectativa de que o candidato ajudasse suas cidades. Em
poucas palavras, a maior parte dos eleitores baliza a deciso e vota de modo egocntrico e
localista, em prejuzo das questes sociotrpicas e nacionais (JOHNSTON; PATTIE, 2006).
O paralelismo entre o voto distrital e o sistema proporcional utilizado no Brasil
derivado a partir do aparato conceitual e emprico da geografia eleitoral. Conforme observa
Ames (2003), embora seja permitido aos candidatos fazer campanha em todo o distrito, isto ,
em qualquer regio do Estado pelo qual concorrem a uma cadeira, a maior parte deles opta
por uma estratgia geograficamente limitada. Sendo assim, os padres espaciais de votao
46

sempre expressam duas dimenses dicotmicas do desempenho de cada candidato: 1)


dominncia e compartilhamento; e 2) concentrao e disperso.
A dimenso de dominncia municipal de um candidato diz respeito ao percentual de
votos de um candidato em relao ao total de votos nominais em cada Municpio. Quanto
maior o valor desse percentual, diz-se que o candidato possui votao dominante e, caso
contrrio, a votao considerada compartilhada. J a dimenso de concentrao avalia a
distribuio espacial dos Municpios, se concentrados ou dispersos, em que determinado
candidato teve bom desempenho. Combinando as duas dimenses, a tipologia proposta por
Ames (2003) possui quatro padres de desempenho eleitoral: concentrado-dominante,
concentrado-compartilhada, disperso-dominante e disperso-compartilhada.
Para Ames (2003), as diferentes configuraes de distribuio de votos no espao no
geram um nico conjunto de incentivos para o comportamento poltico dos deputados. O
padro concentrado-dominante corresponde aos chamados distritos informais e figura como o
caso clssico de reduto eleitoral no Brasil, quando o candidato domina um grupo de
Municpios contguos. Geralmente, este perfil est associado a candidatos que tm em suas
trajetrias polticas locais seus principais capitais eleitorais. O padro concentrado-
compartilhado caracteriza os candidatos que se elegem com a votao obtida em Municpios
populosos, isto , que invariavelmente dividem o eleitorado com vrios outros candidatos. No
perfil disperso-dominante, se enquadram dois tipos de candidatos: os que fazem alianas com
lderes polticos locais e os que j ocuparam cargos importantes nos governos estaduais. Por
fim, os dispersos-compartilhados so os candidatos que assentam suas campanhas em bases
mais ideolgicas ou as direcionam a grupos tnicos ou religiosos especficos, tornando a
votao reduzida em cada Municpio e ampla territorialmente.
Seguindo a teoria, os casos de concentrao espacial deveriam ser aqueles que
encorajam o comportamento legislativo orientado a pork-barrel politics, dada a restrio
geogrfica dos benefcios. Contudo, Ames (2003) observa que, de acordo com a anlise
emprica, a existncia de dominncia muito mais significativa para explicar o nmero de
emendas propostas pelos deputados ao OGU. A explicao dada pelo autor que os baixos
nveis de dominncia elevam os custos de reivindicar junto populao o crdito pelos
recursos e benefcios conquistados com as emendas (credit claiming).
Seguindo a pista de Ames (2003), Carvalho (2003) pondera que o comportamento
direcionado a pork-barrel e a polticas de contedo distributivo predominante para os perfis
concentrado-dominante e disperso-dominante, os quais caracterizam cerca de metade dos
deputados eleitos em 1994 e em 1998. Alm disso, Carvalho (2003, p. 123) observa que, alm
47

dos padres de dominncia e concentrao, a dicotomia espacial que ope interior e capital
suscitaria tipos distintos de comportamento poltico na esfera legislativa: [...] no primeiro
caso, ao clientelismo e ao localismo, no segundo, poltica ideolgica e ao universalismo..
Contudo, ao partilharem a ideia de que a dominncia eleitoral a varivel chave para
explicar o comportamento distributivista, Ames (2003) e Carvalho (2003) desconsideram os
efeitos da competio poltica ao se utilizar um Municpio ou at mesmo os distritos informais
como unidades de anlise. Em poucas palavras, a dominncia pode assumir significados e
foras diferentes uma vez que, em ambientes de baixa competio eleitoral, por exemplo,
mais fcil obter grande parte dos votos. Sendo assim, o peso da dominncia deveria ser
relativizado pela competio poltica. Nesse sentido, seria razovel postular que o candidato
que consegue concentrar votos em um Municpio marcado pela elevada competio eleitoral
se empenharia mais na obteno de recursos para sua base como forma de fortalecer o vnculo
com os eleitores.
Outro ponto importante repousa na influncia dos partidos sobre o perfil de votao
dos candidatos. De acordo com Carvalho (2003), observa-se no caso do Brasil uma clara
distino entre o perfil de votao dos candidatos ligados a partidos programticos e aqueles
associados a partidos catch-all. Os partidos com orientao ideolgica apresentam candidatos
com padro de votao compartilhado. J os partidos catch-all caracterizam-se por candidatos
com perfil dominante. O corolrio dessa segregao dos tipos de votao por orientao
partidria que o comportamento voltado a pork-barrel politics seria tipicamente observado
entre os parlamentares pertencentes a siglas no programticas.
Em pesquisa posterior, Carvalho (2009) comprova a sub-representao das regies
metropolitanas no Congresso e identifica um padro concentrado de votos para os deputados
que representam estas reas. Tradicionalmente, a sociologia eleitoral e os estudos
neoinstitucionalistas da conexo eleitoral atribuem aos representantes de reas mais
urbanizadas uma orientao mais universalista e aos representantes com padro de votao
concentrado o comportamento localista. Logo, Carvalho (2009) sugere que as regies
metropolitanas se caracterizam por um novo fenmeno: o paroquialismo de base urbana ou o
paroquialismo metropolitano.
Em pesquisa recente, Borges, Paula e Rocha (2012) propem que adistribuio
geogrfica das bases eleitorais relacionada ao posicionamento dos partidos e seus candidatos
na clivagem situao-oposio. Uma vez que Poder Executivo no Brasil possui grande
autonomia em se tratando da mobilizao de recursos, os autores sugerem que o sistema
partidrio padece do efeito constituency dilluting, ou seja, um mesmo partido mobiliza bases
48

eleitorais distintas quando exerce o poder e quando se encontra na oposio. Resumidamente,


os autores do um passo adiante com relao a Ames (2003) e Carvalho (2003) e procuram
avaliar se, alm da filiao partidria, pertencer ou no ao governo e sua coalizo impacta a
distribuio geogrfica das bases eleitorais. Os resultados encontrados mostram que o perfil
de votao disperso-dominante mais tpico entre os candidatos situacionistas, ao passo que o
padro concentrado-compartilhado destaca-se entre os oposicionistas.
Todos esses resultados mostram que, dadas as singularidades do sistema poltico
brasileiro, a aplicao do modelo distributivista no facilmente operacionalizada. O grande
desafio consiste em identificar bases eleitorais restritas localmente com relativa dominncia
para fazer correspondncia aos distritos, e agregar s anlises a influncia das relaes entre
os parlamentares e o Poder Executivo, principal provedor de recursos. A compreenso,
contudo, sobre as relaes com o Executivo e o relativo xito dos deputados em levar
benefcios para suas bases requer um olhar mais atento para a dinmica da conexo eleitoral.

4.3 A Dinmica da Conexo Eleitoral

A dinmica da conexo eleitoral diz respeito ao conjunto de relaes entre os


representantes e suas bases eleitorais ao longo do mandato. No caso Brasil, o comportamento
dos polticos, especialmente dos deputados federais, pode ser compreendido luz de trs
vetores principais: 1) as regras eleitorais que regem as eleies parlamentares; 2) a
manuteno da coalizo presidencial e da governabilidade; e 3) as caractersticas do sistema
federativo e do processo oramentrio (PAULA, 2010).
A sabedoria convencional sinaliza que a conjuno do sistema proporcional com a
forma presidencialista de governo produz governos de coalizo. Nesse cenrio, a formao e a
manuteno de coalizes multipartidrias elevam os custos de governar e, consequentemente,
os dficits oramentrios. No caso do Brasil, essa patologia ainda agravada pelo
enfraquecimento dos partidos na arena eleitoral em virtude da lista aberta e pelo baixo grau de
nacionalizao dos partidos.
De um lado, o sistema proporcional leva ao Congresso um nmero elevado de
partidos, inviabilizando a existncia de uma sigla majoritria. Alm disso, a lista aberta gera
um conjunto de incentivos que favorecem o recrutamento poltico e estratgias de campanha
fortemente centradas em candidatos. Uma vez eleitos, parte significativa desses representantes
busca cultivar relaes particularistas com suas bases eleitorais. Do outro lado, o Poder
49

Executivo dispe da negociao de verbas oramentrias direcionadas a investimentos para


negociar apoio poltico junto aos parlamentares. O processo de elaborao e a execuo do
oramento apresentam-se, ento, como os principais instrumentos de viabilizao da coalizo
de governo e um dos caminhos da conexo eleitoral.
Contrariamente s sugestes tericas, Pereira e Mueller (2002, p. 295) mostram que
[...] o governo de presidencialismo de coalizo no Brasil propicia condies para que o
Executivo obtenha, a um baixo custo, alto grau de governabilidade.. Este resultado decorre
diretamente da elevada capacidade de controle que o Poder Executivo mantm sobre a
proposio e a execuo de emendas parlamentares ao oramento (SANTOS, 2003).
Vrios elementos concorrem para a predominncia dos interesses do Poder Executivo.
Primeiramente, a parte do oramento que pode ser alterada atravs das emendas, basicamente
despesas com investimentos, representa apenas um pequeno quinho do valor total da
proposta. Em segundo lugar, h uma srie de regras institucionais no interior do Congresso
que protegem o oramento e reduzem os riscos da proposta ser desconfigurada. Por fim, o
chefe do Poder Executivo conserva a prerrogativa de vetar ou, mesmo aprovando-as, decidir
quais as emendas sero efetivamente executadas (PEREIRA; MUELLER, 2002).
A consequncia natural do processo que os deputados precisam negociar
permanentemente. No interior do Congresso, o suporte de seus partidos e o apoio recproco de
seus pares (logrolling) so fundamentais para garantir a aprovao das emendas. Em seguida,
preciso negociar com o Poder Executivo a liberao dos recursos e a execuo das emendas.
O Poder Executivo, por seu tempo, usa estrategicamente seus recursos para preservar a
coalizo presidencial, premiando os deputados e partidos que votam sistematicamente de
acordo com as preferncias do governo (PEREIRA; MUELLER, 2002; ARRETCHE;
RODDEN, 2004).
Na viso de Figueiredo e Limongi (2002), para que os legisladores possam negociar
suas demandas junto ao Poder Executivo, a atuao partidria torna-se mais racional e eficaz
que a individual. As eventuais ameaas ao Executivo s so levadas a srio quando
apresentadas coletivamente, uma vez que somente estas podem alterar os resultados das
votaes e aumentar o poder de barganha dos parlamentares. Apesar de reconhecerem a
importncia do Congresso na descentralizao das despesas com investimentos da Unio,
sobretudo com relao destinao de recursos para os Municpios, os autores sustentam a
tese de que o sistema poltico brasileiro no gera os estmulos para que os parlamentares
conduzam suas carreiras estabelecendo vnculos pessoais e apartidrios com seus eleitores e
com o Poder Executivo. Nesse sentido, Figueiredo e Limongi (2002) argumentam que o
50

sistema de representao proporcional com lista aberta no necessariamente enfraquece os


partidos e que o processo oramentrio regido por dispositivos constitucionais que garantem
a preservao da proposta do Executivo, neutralizando a ao parlamentar individual.
Desta forma, a interpretao de Figueiredo e Limongi (2002, p. 306) indica que no
interior do Congresso a ao individual no capaz de produzir uma ameaa contundente ao
Poder Executivo e que [...] O curso de ao racional o de atuar por meio dos partidos, a
nica forma mediante a qual os polticos sero capazes de ter influncia sobre a poltica
pblica e, dessa forma, pleitear mandatos junto ao eleitorado.. J para Pereira e Mueller
(2003), o sistema poltico brasileiro constitudo por instituies que, na arena eleitoral,
estimulam comportamentos individuais e, na arena legislativa, o comportamento partidrio.
Em outras palavras, os parlamentares so levados a agir partidariamente no Congresso para
obterem os recursos reivindicados por suas bases eleitorais.
No que diz respeito aos tipos de emendas parlamentares e seus efeitos sobre as bases
eleitorais, Figueiredo e Limongi (2008) mostram que h uma clara primazia das emendas
institucionais e coletivas no processo de alocao de recursos de investimentos pelo
Congresso Nacional, o que se ope conexo eleitoral personalista esperada em um sistema
proporcional com lista aberta. Mesmo assim, os autores reconhecem que a disperso e o
localismo caracterstico das emendas individuais corroboram a viso tradicional sobre o
comportamento poltico dos parlamentares na arena legislativa.
A relao entre as emendas ao oramento e a conexo eleitoral requer uma anlise
sobre os efeitos da distribuio de recursos sobre as bases eleitorais. Nesse particular,
considerando que a chance de reeleio dos deputados encontra-se atrelada ao
desenvolvimento de relaes estreitas com seus redutos eleitorais (home career), alm de
trabalharem pela obteno de recursos que se traduzam em benefcios para suas bases, os
parlamentares precisam informar aos eleitores sobre seu mrito e convenc-los de sua
eficincia relativamente a seus adversrios (credit claiming). No caso do Brasil, o trabalho
dos deputados nessa direo dificultado pela inexistncia de garantias quanto execuo de
emendas, pelo baixo valor das emendas e pelo baixo retorno poltico decorrente da
dificuldade de eliminar a influncia de outros parlamentares e de polticos estaduais e locais
do mrito pela obteno de recursos.
A esse respeito, Samuels (2002) prope que as emendas parlamentares so utilizadas
pelos polticos como instrumento para estabelecer relaes com os proprietrios das empresas
contratadas para executarem os projetos. Essas relaes favorecem os candidatos na captura
de patrocinadores para suas campanhas. Dito de outro modo, os parlamentares no perseguem
51

benefcios para suas bases na expectativa de serem reconhecidos e receberem maior apoio dos
eleitores. Eles o fazem pela possibilidade de obterem suporte financeiro para suas campanhas.
Por sua vez, ao analisarem os elementos determinantes do sucesso eleitoral dos
deputados federais, Pereira e Renn (2007) comprovam que so as emendas efetivamente
executadas que aumentam as chances de reeleio. A mera proposio de emendas aos
oramentos pode no render aos parlamentares os resultados eleitorais esperados.
Todavia, a relao entre o volume de emendas propostas e executadas e o sucesso
eleitoral dos deputados federais ainda no foi plenamente comprovada. Ao reavaliar os
resultados empricos de Pereira e Renn (2007), Mesquita (2008, p. 72) mostra que a [...] a
execuo oramentria no parece estar entre as estratgias mais importantes para garantir o
sucesso eleitoral.. Embora a autora no tenha a inteno de negar em absoluto a importncia
das emendas para os parlamentares, os resultados empricos de sua pesquisa mostram que o
sucesso eleitoral dos deputados federais sensvel a outros fatores. Os deputados que so
titulares, os que apresentaram votao expressiva no pleito anterior, os que pertencem ao
partido do governador eleito em seu Estado e os que so ligados a partidos de oposio ao
governo federal tm suas chances de reeleio aumentadas frente aos demais. Alm disso,
Mesquita (2008) recomenda que o estudo da conexo eleitoral no Brasil poderia ser mais rico
e explicativo ao se matizar as diferentes estratgias que se encontram disposio dos
parlamentares.
A esse respeito, Incio (2011) sugere que os deputados brasileiros adotam 3 tipos de
estratgias de engajamento parlamentar: 1) atividades focadas na obteno de recursos e
benefcios particularizados para suas bases eleitorais; 2) atividades voltadas para a
intermediao de demandas de polticos e eleitores regionais junto s burocracias pblicas; e
3) as atividades relacionadas produo de leis. Fazendo analogia com a literatura norte-
americana, o primeiro caso poderia ser descrito como pork-barrel politics e o segundo como
casework, ambos pertencentes ao grupo de estratgias designadas por Mayhew (2004) como
credit claiming.
Com relao aos deputados federais do Brasil, a pesquisa emprica de Incio (2011)
demonstra que o vnculo partidrio afeta a escolha da estratgia de engajamento parlamentar.
Contudo, diferentemente do esperado, os parlamentares que exibiram vnculos mais fortes
com seus partidos se distanciaram daqueles considerados individualistas ou regionalistas
apresentando maior propenso a intermediar as demandas de suas bases eleitorais (casework).
No que diz respeito participao na coalizo de governo, entre os deputados governistas, os
mais partidrios preferem atuar com foco na intermediao de demandas (casework), no
52

havendo diferenas estatisticamente significantes quanto ao grau em que valorizam a atuao


voltada a pork-barrel e elaborao de leis. Tomados em conjunto, esses resultados reforam
a crtica de que o estudo da conexo eleitoral no Brasil tem negligenciado elementos
importantes do complexo sistema poltico e institucional do pas.
Nesse particular, nota-se que em todos os trabalhos que buscam estabelecer uma
relao entre a execuo de emendas e reeleio, h pontos em comum e reas cinzentas. Por
um lado, todos reconhecem a importncia do Poder Executivo federal e enfatizam as emendas
executadas como varivel explicativa e no as emendas propostas ao OGU. Alm disso,
nenhum trabalho deixa claro qual o estgio da despesa empenho, liquidao ou pagamento
tomado como referncia para classificar uma emenda parlamentar como executada.
A rea cinzenta, contudo, diz respeito ao fato de nenhuma abordagem diferenciar as
emendas parlamentares quanto forma de execuo. Atribuir um papel de destaque apenas ao
Poder Executivo federal no processo de execuo das emendas ao OGU coerente apenas nos
casos em que a despesa realizada de forma centralizada. Havendo descentralizao da
execuo, ou seja, quando a emenda d origem a uma transferncia voluntria, uma
abordagem mais lcida deveria adicionar ao conjunto de variveis explicativas o interesse das
entidades federativas subnacionais.
Considerando todos esses aspectos, e tomando como referncia os esforos voltados
adaptao do modelo distributivista ao Brasil, torna-se implausvel a desconsiderao da vida
poltica local nas tentativas de estabelecer um sentido de causalidade entre a dominncia
eleitoral nos Municpios e a proviso de recursos por meio de transferncias voluntrias.

4.4 O Papel do Poder Local na Conexo Eleitoral

Os estudos sobre a conexo eleitoral dispensam um tratamento paradoxal ao poder


local. Por um lado, h um amplo reconhecimento da forte tradio municipalista do pas,
especialmente traduzida na singularidade do desenho federativo do Brasil quanto autonomia
dos Municpios. Por outro lado, nota-se uma carncia de estudos sobre a conexo eleitoral que
busquem agregar variveis relacionadas vida poltica local nos modelos de anlise das
estratgias eleitorais dos parlamentares e do comportamento poltico.
Os esquemas tericos tipicamente utilizados enfatizam categoricamente os inmeros
incentivos para que os deputados cultivem relaes com suas bases eleitorais, sobretudo
aqueles cujo perfil de votao caracteriza-se por forte penetrao vertical nos Municpios. O
53

argumento tipicamente utilizado para explicar a origem da dominncia o repertrio poltico


do candidato, com destaque para a passagem pelos cargos de prefeito, vereador, pelo alto
escalo dos governos estaduais ou ainda pela habilidade do candidato em fazer acordos com
lideranas locais.
A dimenso local tambm francamente ignorada no aspecto informacional do
comportamento particularista e localista. Ora, se boa parte dos congressistas no Brasil dedica
seu tempo a obter recursos e benefcios para suas bases, no fica claro como se d a
prospeco das demandas e preferncias dos eleitores. Para Santos (2003, p. 42), uma vez que
os [...] os deputados brasileiros no conhecem a sua verdadeira constituency eleitoral. o
presidente quem faz o papel de intermedirio da accountability. Uma hiptese alternativa
que tais informaes so encaminhadas por agentes locais, mas esta intermediao e seu
significado para a conexo eleitoral tambm so colocadas em segundo plano.
Resumidamente, a literatura tem dado boa cobertura nas anlises empricas ao que
Bezerra (2001) classifica como a interdependncia entre parlamentares e governo, mas
ocultado o papel do poder local nas relaes de interdependncia entre o local e o nacional,
especialmente quilo que diz respeito aos interesses locais na elaborao do OGU.
Embora vrios trabalhos j tenham demonstrado que a proximidade entre congressistas
e governo no Brasil rende dividendos para ambas as partes ao se aprovar e executar e
emendas, raras so as investigaes sobre o impacto da relao entre congressistas e
lideranas polticas locais no desempenho eleitoral dos parlamentares. Uma possvel
explicao para a omisso da dimenso local nos estudos da conexo eleitoral encontra-se no
desafio metodolgico, j que as eleies Municipais so separadas das eleies gerais por um
interstcio de dois anos.
No caso particular da investigao sobre os elementos determinantes das
transferncias voluntrias federais para os Municpios, inconcebvel desconsiderar as
variveis relacionadas vida poltica local. Em primeiro lugar, parte das transferncias
voluntrias federais depende da iniciativa dos Municpios e do interesse do Poder Executivo
federal, sendo a interveno parlamentar um elemento coadjuvante. Em segundo lugar, ainda
que as transferncias voluntrias sejam originadas de emendas parlamentares, os interesses
locais e a relao entre os parlamentares e os lderes polticos municipais, especialmente os
prefeitos, decisiva.
A transformao de uma emenda parlamentar em transferncia voluntria requer a
celebrao de convnio ou contrato de repasse. Tal instrumento firmado entre um rgo da
Unio e o Municpio, tendo o prefeito como seu representante. Alm disso, o Municpio
54

precisa dispor de recursos oramentrios e financeiros para arcar com a contrapartida. Por
fim, os Municpios devem contar com capacidade institucional para atuar nas diferentes
etapas do ciclo de gesto da transferncia voluntria.
Sendo assim, no faz sentido supor que um deputado federal ir direcionar recursos
para Municpios nos quais, apesar de apresentar elevada dominncia, no conte com o apoio
do prefeito. De modo semelhante, como h limite para a proposio de emendas ao OGU, os
deputados federais podem escolher estrategicamente os Municpios para os quais pretendem
destinar recursos, privilegiando aqueles que apresentam maior eficincia para vencer os
trmites burocrticos e executar os convnios e contratos de repasse com celeridade. Nesses
casos, tais Municpios podem no ser necessariamente aqueles em que o deputado apresenta
maior dominncia. Colocando em outras palavras, bastante razovel que os parlamentares
pautem a escolha dos Municpios para os quais iro destinar recursos por meio de emendas
(pork-barrel politics) tendo em vista a necessidade de reduzir os custos de intermediao de
demandas posteriores junto ao Poder Executivo (casework).
Na perspectiva dos Municpios, os prefeitos tambm podem optar por encaminhar suas
demandas a parlamentares que, ainda que no possuam dominncia eleitoral nos Municpios,
apresentam maior capacidade em viabilizar recursos do OGU. Por outro lado, o nvel de
prestgio de um deputado federal no Municpio, valor que o prprio prefeito ajuda a construir
ao executar convnios e contratos de repasse, pode transformar-se em uma ameaa
permanente.
Por fora de coligaes partidrias, um deputado federal pode decidir lanar-se como
candidato, apoiar um membro de seu partido ou ainda endossar um candidato da coligao a
que pertence seu partido, tornando-se oposio ao prefeito titular. Alternativamente, caso o
prefeito adote a estratgia de apoiar sistematicamente apenas o deputado federal dominante
em seu Municpio, se o parlamentar no for reeleito, ser necessrio iniciar um novo processo
de negociao poltica para viabilizar a representao dos interesses locais. Dessa forma,
talvez seja mais estratgico para os prefeitos contar com o apoio de diferentes deputados do
que concentrar a relao poltica em apenas um parlamentar.
55

5 RADIOGRAFIA ECONMICA, SOCIAL E ELEITORAL DE MINAS GERAIS

Antes de proceder formatao de modelos e realizao dos testes estatsticos que


permitam avaliar as hipteses acerca dos elementos determinantes das transferncias
voluntrias da Unio para os Municpios de Minas Gerais, pertinente fazer um diagnstico
do recorte geogrfico e temporal por meio da anlise exploratria de dados. Este
procedimento tambm til para justificar a escolha de Minas Gerais dentre os demais
Estados brasileiros.
A seguir, tal anlise foi organizada em 3 blocos. Primeiramente, faz-se um apanhado,
em termos agregados, das principais caractersticas socioeconmicas do Estado de Minas
Gerais. Em seguida, adota-se a estratgia de realar a diversidade econmica, social e poltica
entre os Municpios. Por fim, apresentado um painel sobre as eleies de 2006 pela tica
dos Municpios, destacando, obviamente, os resultados e padres de votao para o cargo de
deputado federal.

5.1 Aspectos Econmicos e Sociais do Estado Minas Gerais4

O Estado de Minas Gerais est situado na regio Sudeste, a mais rica e populosa do
Brasil. Nessa regio, o Estado com maior extenso territorial (6,9% do territrio nacional).
Em virtude de sua localizao no interior do continente, Minas Gerais tem como Estados
limtrofes: So Paulo, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Bahia, Gois e Mato Grosso do Sul.
Alm disso, a regio noroeste do Estado tangencia o territrio do Distrito Federal.
O contorno geogrfico do Estado encontra-se ilustrado no lado (a) da Figura 1, a
seguir. Na mesma ilustrao, na parte (b), constam as subdivises das 10 regies de
planejamento, oficialmente reconhecidas pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto
de Minas Gerais (SEPLAG-MG) na regionalizao dos programas e aes de governo que
integram o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) desde dezembro de 1995. O
nmero de Municpios que compem cada uma dessas regies : Alto Paranaba (31), Central
(158), Centro-Oeste de Minas (56), Jequitinhonha/Mucuri (66), Mata (142), Noroeste de
Minas (19), Norte de Minas (89), Rio Doce (102), Sul de Minas (155) e Tringulo (35).

4
As informaes sobre o Estado foram obtidas no portal do Governo de Minas (MINAS GERAIS, 2012).
56

Figura 1 Limites Geogrficos e Regies de Planejamento do Estado de Minas Gerais

(a) (b)
Limites Geogrficos Regies de Planejamento

Fonte: Instituto de Geocincias Aplicadas (IGA, 2012).

Ainda em se tratando de aspectos geogrficos e de zoneamento territorial, o Estado de


Minas Gerais est divido em 12 mesorregies e 66 microrregies, conforme a Figura 2,
abaixo. As mesorregies no so uniformes quanto extenso, ao nmero de microrregies e
tampouco quanto ao nmero de Municpios que as constituem. Alm disso, a quantidade de
microrregies maior que o nmero de Municpios de outros Estados do Brasil, tais como o
Acre (22), Amazonas (62), Amap (16), Rondnia (52) e Roraima (15).
No caso das microrregies, observa-se a mesma heterogeneidade. Enquanto a
microrregio de Juiz de Fora abrange 33 Municpios, a de Ouro Preto formada por apenas 4.
Esta regionalizao, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), tem
como objetivo precpuo subsidiar a formulao de polticas pblicas, auxiliar o planejamento
e a tomada de deciso governamental e mapear a aglomerao populacional e a distribuio
espacial da atividade econmica.
Cada microrregio recebe o nome de um dos seus Municpios, geralmente considerado
a sede da microrregio. Os critrios de escolha desse Municpio incluem, entre outros, sua
importncia econmica e social, a centralidade de sua localizao com relao aos demais e a
existncia de uma rede mais ampla de servios pblicos. Sendo assim, ainda que seja raro,
pode ocorrer que o Municpio mais populoso no seja a referncia em sua microrregio.
57

Figura 2 Mesorregies e Microrregies do Estado de Minas Gerais

(a) (b)
Mesorregies Microrregies

Fonte: Instituto de Geocincias Aplicadas (IGA, 2012).

A populao total do Estado aproxima-se de 20 milhes de habitantes (10% do total


nacional) e faz de Minas Gerais o segundo Estado mais populoso do Brasil. A taxa de
urbanizao chega a 84,9% e as principais cidades do Estado, alm da capital Belo Horizonte,
so: Contagem, Uberlndia, Juiz de Fora, Betim, Montes Claros, Ribeiro das Neves,
Uberaba, Governador Valadares, Ipatinga, Santa Luzia e Sete Lagoas. A capital conta com
cerca de 2,5 milhes de habitantes dos quase 5 milhes que esto concentrados na Regio
Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).
Em Minas Gerais, a populao economicamente ativa formada por 10 milhes de
pessoas. A economia mineira ocupa o terceiro lugar entre os Estados do Brasil, com um
Produto Interno Bruto (PIB) equivalente a R$ 287,1 bilhes em 2009. Em 2010, a variao
real do PIB de Minas Gerais chegou a 10,3%, acima da mdia brasileira (7,5%). Entre 2002 e
2009 o PIB per capita passou de R$ 6.903,95 para R$ 14.328,62, o que significa um
crescimento de 107,5%. Embora tenha crescido mais que o PIB per capita do Brasil, o
resultado para 2009 est abaixo da mdia nacional, R$ 16.917,66.
Minas Gerais conta com um dos parques industriais mais desenvolvidos e
diversificados do pas e tambm apresenta resultados expressivos na agropecuria e na
indstria extrativa. Entre 2002 e 2011 a indstria extrativa avanou em 68,7%, com destaque
para o minrio de ferro. Ademais, o Estado o segundo maior exportador do Brasil. Sua
participao no total das exportaes passou de 10,5% em 2002 para 16,2% em 2011.
No cenrio poltico, e desde tempos que remontam ao perodo colonial, Minas Gerais
j protagonizou eventos marcantes da histria do Brasil. Desde a redemocratizao, o Estado
58

foi governado por apenas dois partidos: o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB) e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). A partir de 1983, os mandatos
de governador foram exercidos por: Tancredo Neves (PMDB), Hlio Garcia (PMDB)5,
Eduardo Azeredo (PSDB), Itamar Franco (PMDB), Acio Neves (PSDB) e Antonio Anastasia
(PSDB).
O atual governador do Estado, Antonio Anastasia, foi reeleito em 2010, no primeiro
turno, com 62,72% dos votos vlidos. O principal adversrio de Antonio Anastasia no pleito
de 2010 foi o candidato Hlio Costa, do PMDB. Na ocasio, Hlio Costa, senador por Minas
Gerais, outrora licenciado para exercer o cargo de Ministro das Comunicaes, contou com o
apoio do Partido dos Trabalhadores (PT) que concorreu e venceu as eleies presidenciais.
Em Minas Gerais, Hlio Costa perdeu as eleies com 34,18% dos votos vlidos (TSE, 2012).
Antonio Anastasia ocupou vrios cargos importantes no governo do Estado durante o
primeiro mandato de Acio Neves e tornou-se vice-governador nas eleies de 2006, as quais
reconduziram Acio Neves ao poder, no primeiro turno, com votao equivalente a 73,03%
dos votos vlidos. Em virtude da desincompatibilizao de Acio Neves em 2010 para
concorrer ao Senado Federal, Antonio Anastasia assumiu o governo em 31 de maro.
Por se tratar do segundo maior colgio eleitoral do Brasil, Minas Gerais possui
atualmente 53 cadeiras na Cmara dos Deputados (10,33% das 513). Nas eleies de 2010, o
PSDB, partido do governador, elegeu 8 deputados federais. Este resultado foi superior ao de
2006, quando o partido elegeu 7 candidatos. Considerando as duas ltimas eleies, 2006 e
2010, alm do PSDB, o PMDB e o PT ocupam as primeiras posies em nmero de
deputados federais no Estado. No Senado Federal, a representao de Minas Gerais
atualmente exercida por Acio Neves, do PSDB, Clsio Andrade, do PMDB, e Zeze Perrella,
do Partido Democrtico Trabalhista (PDT) (SENADO FEDERAL, 2012).
A Assembleia Legislativa possui 77 assentos e a representao dos principais partidos
segue um padro semelhante ao observado para a Cmara dos Deputados, com PSDB, PMDB
e PT ocupando as primeiras posies em nmero de cadeiras. Atualmente, 13 pertencem ao
PSDB, 11 ao PT e 8 ao PMDB. A presidncia do deputado estadual Dinis Pinheiro, do
PSDB. Na legislatura anterior, formada pelas eleies de 2006, 15 deputados estaduais foram
eleitos pelo PSDB, 9 pelo PMDB e 8 pelo PT (TSE, 2012).

5
Hlio Garcia foi eleito pelo Partido das Reformas Sociais (PRS), o qual disputou as eleies de 1990 sob
registro provisrio e foi extinto em seguida.
59

5.2 Diversidade Econmica, Social e Poltica entre os Municpios

Minas Gerais o Estado com o maior nmero de Municpios no Brasil: 853, 15,33%
do universo de 5.565. A Figura 3 mostra a malha municipal do Estado. Pelo traado dos
limites intermunicipais percebe-se muito claramente a reproduo de uma caracterstica
observada para o conjunto dos Municpios do Brasil: medida que se distancia do litoral, os
Municpios apresentam maior extenso territorial. No caso mineiro, no extremo oeste, no
noroeste e no norte do Estado predomina um menor nmero de Municpios com maior
extenso territorial. No leste, sudeste e sul, observa-se uma tendncia fragmentao, com
muitos Municpios pequenos. Dentre os 10 maiores Municpios do Estado, 5 esto localizados
na regio noroeste: Joo Pinheiro, Una, Paracatu, Arinos e Buritis.
A mesma diversidade presente na extenso territorial se observa nos aspectos
demogrficos, econmicos, sociais e culturais. Com uma populao equivalente a de um pas
como a Austrlia, esta heterogeneidade algo inevitvel, o que torna o Estado uma amostra
representativa para o conjunto de Municpios do Brasil.

Figura 3 Malha Municipal do Estado de Minas Gerais

Fonte: Sistema de Recuperao de Informaes Georreferenciadas a partir da Base Estatcart de


Informaes Municipais de 2007 (IBGE, 2007).
60

Em se tratando da concentrao populacional, Minas Gerais possui apenas 1 regio


metropolitana, a RMBH, inmeras cidades mdias e as cidades tipicamente interioranas, com
reduzida populao. A RMBH, destacada na Figura 4, congrega 34 cidades, incluindo a
capital do Estado, Belo Horizonte. Nem todas as cidades da regio metropolitana esto
efetivamente conurbadas, mas apesar disso, respondem por quase 25% da populao do
Estado. Mesmo na RMBH existem vrios Municpios com populao reduzida, sendo 9 com
menos de 10 mil habitantes.
Em Minas Gerais, h importantes cidades mdias fora da RMBH. Dentre as 10 cidades
mais populosas do Estado, 6 no pertencem RMBH: Uberlndia (600 mil habitantes), Juiz
de Fora (518 mil), Montes Claros (362 mil), Uberaba (296 mil), Governador Valadares (264
mil) e Ipatinga (239 mil). No total, esto espalhadas por todo o Estado 29 cidades mdias, isto
, aquelas com populao maior que 100 mil habitantes.
Todavia, as cidades pequenas so predominantes. Segundo dados do Censo de 2010,
75% dos Municpios de Minas Gerais tm menos de 18 mil habitantes. Esta configurao
semelhante ao padro observado para o Brasil de modo geral, ou seja, o nmero elevado de
Municpios com populao pequena.

Figura 4 Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte

Fonte: Centro de Estudos da Metrpole (CEM, 2012).


61

A Tabela 1, a seguir, mostra a evoluo demogrfica dos Municpios de Minas Gerais


no perodo 2007-2011. A informao de 2007 baseada na contagem da populao e em
algumas estimativas e a de 2010 foi baseada no Censo. Os dados para os outros anos tratam-
se de estimativas do IBGE. De 2007 a 2011, observa-se que a populao total do Estado
cresceu apenas 2,36%. Este resultado reflete na estabilidade da mdia e das medidas
separatrizes. Chama a ateno o fato do Municpio com menor populao no Estado contar
com menos de um mil habitantes. Os valores elevados para os coeficientes de variao
corroboram a ideia de que a populao no est homogeneamente distribuda entre os
Municpios.

Tabela 1 Perfil e Evoluo Demogrfica dos Municpios de Minas Gerais


no Perodo 2007-2011

Populao (em habitantes)


Estatsticas
2007 2008 2009 2010 2011
Valor Mnimo 863 889 890 815 811
Valor Mximo 2.412.937 2.434.642 2.452.617 2.375.444 2.385.639
Amplitude Total 2.412.074 2.433.753 2.451.727 2.374.629 2.384.828
Percentil 10 3.236 3.335 3.376 3.288 3.279
Percentil 25 4.668 4.798 4.795 4.686 4.706
Mediana 7.722 8.023 8.073 8.003 8.009
Percentil 75 16.521 17.082 17.195 17.136 17.257
Percentil 90 36.083 37.262 37.388 37.784 38.252
Mdia 22.595 23.270,89 23.486,13 22.972,23 23.128,08
Varincia 9,02109 9,25109 9,42109 8,79109 8,89109
Desvio-padro 94.971,51 96.154,05 97.067,40 93.737,83 94.310,79
Coeficiente de Variao (%) 420,32 413,19 413,30 408,05 407,78
Coeficiente de Assimetria 19,71903 19,53873 19,44302 19,55533 19,47196
Coeficiente de Curtose 476,6784 470,0432 466,2728 471,2428 467,9692
Observaes (n) 853 853 853 853 853
Soma 19.273.533 19.850.072 20.033.665 19.595.309 19.728.252
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados em IBGE (2012) e IPEA (2012).

Uma forma de avaliar a concentrao da populao entre os Municpios agrup-los


em diferentes categorias. Alm, logicamente, dos Municpios da RMBH, tem-se os
Municpios que so Referncia de Microrregio (RM) e aqueles que so classificados como
cidades-plo6 do Estado. Devido representatividade das cidades-plo, os prefeitos desses 30
Municpios participam trimestralmente do Encontro de Prefeitos das Cidades-Plo de Minas
Gerais (FMP, 2012).

6
As cidades-plo de Minas Gerais so: Araguari, Arax, Barbacena, Belo Horizonte, Betim, Contagem,
Divinpolis, Governador Valadares, Ipatinga, Itabira, Itajub, Ituiutaba, Juiz de Fora, Lavras, Montes Claros,
Muria, Ouro Preto, Passos, Patos de Minas, Poos de Caldas, Pouso Alegre, Sabar, Santa Luzia, Sete Lagoas,
Tefilo Otoni, Timteo, Uberaba, Uberlndia, Una e Varginha.
62

Conforme a sntese apresentada na Tabela 2, as 30 cidades-plo de Minas Gerais


(3,52% de 853) abrigam 41,98% da populao do Estado. A RMBH, formada por 34
Municpios, responde por 24,92% da populao. J as 66 cidades que so RM concentram
45,43% dos mineiros. Assim sendo, e embora as cidades-plo no sejam necessariamente as
mais populosas, esta categoria de Municpios evidencia que a populao encontra-se
concentrada em um nmero reduzido de cidades razoavelmente dispersas no territrio.

Tabela 2 Distribuio da Populao de Minas Gerais em 2010 por Categoria de Municpio

Categoria Nmero de Municpios Populao % do Total


Cidade-Plo 30 8.226.716 41,98
Regio Metropolitana de Belo Horizonte 34 4.882.977 24,92
Referncia de Microrregio 66 8.901.458 45,43
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IBGE (2012).

Do ponto de vista da distribuio regional da populao, tambm h concentrao. O


cartograma da Figura 5 ilustra com tons mais escuros os Municpios de maior densidade
demogrfica. Com poucas excees, as regies sul, sudeste e sudoeste do Estado se
contrapem s regies norte, noroeste, ao extremo leste (Tringulo) e ao nordeste. As
principais cidades fora da rea de concentrao so Uberlndia e Uberaba, localizadas no
extremo leste (Tringulo), Montes Claros, no norte, e Tefilo Otoni no nordeste (Vale do
Mucuri).

Figura 5 Densidade Demogrfica dos Municpios de Minas Gerais


pelo Censo Demogrfico de 2000

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, 2012).


63

Os Municpios mineiros tambm guardam fortes diferenas entre si no que diz respeito
ao desenvolvimento econmico e social. O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDH-M) calculado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD,
2012) avalia trs dimenses do desenvolvimento: a renda per capita, a expectativa de vida e a
escolaridade. Os valores do ndice variam de 0 a 1 e quanto maior o IDH-M, melhor o
desempenho do Municpio. Em Minas Gerais, o IDH-M mais elevado pertence a Poos de
Caldas (0,841) e o mais baixo a Setubinha (0,568). Em termos gerais, so 38 Municpios de
desenvolvimento elevado (IDH-M igual ou maior que 0,800) e 815 de desenvolvimento
mdio (IDH-M entre 0,500 e 0,799). No h Municpios de baixo desenvolvimento (IDH-M
menor que 0,500).
Ao avaliar a Figura 6, abaixo, nota-se que o Estado de Minas Gerais reproduz a
mesma configurao do Brasil para a distribuio regional do desenvolvimento. Como as
reas mais escuras referem-se a Municpios com menor IDH-M, as regies norte e nordeste do
Estado, assim como ocorre no Brasil, concentram os Municpios de menor desenvolvimento.
A rea crtica aproxima-se da regio nordeste do pas e est na fronteira com o sul e sudeste
do Estado da Bahia. O nico Municpio nessa rea destacado na cor branca Montes Claros,
com IDH-M equivalente a 0,783.

Figura 6 ndice de Desenvolvimento Municipal (IDH-M) de 2000


para os Municpios de Minas Gerais

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, 2012).


64

Utilizar o IDH-M como medida de desenvolvimento, sobretudo no que diz respeito ao


nvel de renda algo problemtico para um pas como o Brasil, marcado por problemas
graves de distribuio de renda. Como o ndice avalia a dimenso econmica a partir de uma
mdia (renda per capita), localidades com IDH-M alto escondem padres indesejveis de
concentrao de renda.
Dessa forma, vale a pena verificar o comportamento do ndice de Gini para a
Concentrao de Renda Municipal (IGCR-M). Assim como o IDH-M, o IGCR-M varia entre
0 e 1, mas os valores mais altos so indicativos de distribuies de renda mais concentradas,
ou seja, piores. Em Minas Gerais, o Municpio com melhor desempenho Virgem da Lapa,
com IGCR-M igual a 0,61, e o de pior distribuio de renda So Gotardo, cujo IGCR-M
0,73. O range de apenas 0,12 para o IGCR-M sugere pouca diferenciao entre os Municpios
e que, portanto, a maioria apresenta elevada concentrao de renda.
Este resultado confirma-se com a anlise do cartograma da Figura 7, em que as reas
mais escuras identificam os Municpios com IGCR-M mais elevados. A maior parte dos
Municpios, sobretudo nas regies noroeste, norte e nordeste do Estado, possui um
desempenho inglrio. Logicamente, preciso considerar que a base de dados do ano 2000 e
que ao longo da ltima dcada diversos programas sociais e de transferncia direta de renda, a
exemplo do Programa Bolsa Famlia, tm obtido relativo xito em melhorar a distribuio da
renda no pas (SOARES; RIBAS; OSRIO, 2007).

Figura 7 ndice de Gini para a Concentrao de Renda Municipal (IGCR-M) de 2000


para os Municpios de Minas Gerais

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, 2012).


65

No que diz respeito dimenso poltica e eleitoral, os Municpios mineiros tambm


so muito heterogneos. Uma vez que populao e o eleitorado so duas variveis
positivamente correlacionadas, optou-se por destacar apenas os dados referentes ao ano de
2006. A Figura 8, parte (a), mostra as principais estatsticas relacionadas Frao do
Eleitorado Total (FET) de 2006 para todos os Municpios do Estado. O valor mediano para a
proporo de eleitores de 0,04% e a mdia de 0,11%. Pelo Diagrama de Disperso em (b),
observa-se que o eleitorado de Belo Horizonte (12,74%) um forte outlier7 com relao aos
demais Municpios.

Figura 8 - Anlise Exploratria da Frao do Eleitorado Total (FET) de 2006


por Municpio de Minas Gerais

Estatsticas Valores
Valor Mnimo 0,0000683
Valor Mximo 0,1274032
.15

Amplitude Total 0,1273349


Percentil 10 0,0001957
Percentil 25 0,0002758
.1

Mediana 0,0004298
FET

Percentil 75 0,000899
Percentil 90 0,0019505
.05

Mdia 0,0011723
Varincia 0,0000237
Desvio-padro 0,0048706
Coeficiente de Variao (%) 415,47
0

0 200 400 600 800


Coeficiente de Assimetria 21,1567 Municpios

Coeficiente de Curtose 533,4969


(b)
Observaes (n) 853
Diagrama de Disperso
(a)

0 .05 .1 .15
FET

(c)
Box Plot

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

7
Considera-se outlier o valor abaixo do primeiro quartil (Q1) ou acima do terceiro quartil (Q3) por uma
quantidade maior que 1,5 vezes o intervalo interquartlico, 1,5(Q3-Q1) (TRIOLA, 2005).
66

A heterogeneidade confirmada pelo coeficiente de variao de 415,47%. Utilizando


o Box Plot da Figura 8, rea (c), percebe-se que a distribuio fortemente assimtrica
direita, isto , predominam Municpios com eleitorado pequeno. Ao agrupar os eleitores em
categorias de Municpios, observa-se o mesmo padro de concentrao constatado para a
populao de 2010 (Tabela 2). Conforme demonstrado na Tabela 3, as cidades-plo
respondem por 40,91% do eleitorado. Na RMBH, esto concentrados 23,73% dos eleitores.
Por fim, e embora estejam dispersos no territrio, os Municpios que so RM abrigam 44,98%
do eleitorado de 2006 em Minas Gerais.

Tabela 3 Distribuio do Eleitorado de Minas Gerais em 2006 por Categoria de Municpio

Categoria Nmero de Municpios Eleitorado % do Total


Cidade-Plo 30 5.596.243 40,91
Regio Metropolitana de Belo Horizonte 34 3.246.623 23,73
Referncia de Microrregio 66 6.153.011 44,98
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IPEA (2012).

Dada a diversidade econmica e social entre os Municpios de Minas Gerais, de se


esperar que a capacidade institucional das entidades pblicas municipais no seja uniforme.
Para avaliar o nvel de eficincia administrativa no mbito local, a Tabela 4, a seguir, mostra
as estatsticas relacionadas ao ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF), desenvolvido pela
Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro.
O IFGF varia de 0 a 1 e avalia a qualidade da gesto fiscal nos Municpios
combinando cinco fatores: 1) a capacidade de gerao de receita prpria; 2) o grau de
comprometimento do oramento com gastos com pessoal; 3) a capacidade de investimentos;
4) o custo da dvida pblica a longo prazo; e 5) a liquidez, ou seja, a magnitude dos restos a
pagar sem cobertura.
No IFGF, quanto maior o valor do ndice, melhor a gesto fiscal do Municpio
(FIRJAN, 2012). No perodo 2007-2010, nota-se que o range (amplitude total) chega a 0,67
em 2008 e 0,76 em 2009, o que indica um intervalo significativo para o posicionamento dos
Municpios. Esta evidncia de heterogeneidade se confirma pelo coeficiente de variao
oscilando entre 20,57% (2008) e 28,35% (2009). Alm disso, com exceo de 2008, a mdia e
a mediana esto bem prximas ao ponto mdio ideal para a distribuio (0,5). Nesse sentido,
os coeficientes de assimetria no apontam fortes distores nas distribuies.
67

Tabela 4 Estatsticas Descritivas do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF)


para os Municpios de Minas Gerais no Perodo 2007-2010

IFGF
Estatsticas
2007 2008 2009 2010
Valor Mnimo 0,124489 0,163808 0,133568 0,191050
Valor Mximo 0,850644 0,838546 0,897107 0,938795
Amplitude Total 0,726155 0,674738 0,763539 0,747745
Percentil 10 0,343249 0,39519 0,291668 0,358186
Percentil 25 0,402186 0,499559 0,359754 0,436944
Mediana 0,509511 0,5894025 0,482434 0,538678
Percentil 75 0,5947135 0,6640135 0,576343 0,622999
Percentil 90 0,664369 0,713426 0,645681 0,687133
Mdia 0,5033748 0,5745247 0,4744902 0,53076
Varincia 0,0152316 0,0139668 0,0180912 0,0150846
Desvio-padro 0,1234165 0,1181811 0,1345035 0,1228193
Coeficiente de Variao (%) 24,52 20,57 28,35 23,14
Coeficiente de Assimetria 0,0204387 -0,5063169 -0,0575312 -0,1552341
Coeficiente de Curtose 2,290229 2,760447 2,341405 2,423895
Observaes (n) 820 800 817 819
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dadosobtidos em FIRJAN (2012).

Algo que chama a ateno o comportamento do IFGF no ano de 2008. Em 2008, o


IFGF atinge sua maior mdia, mesmo sendo um ano eleitoral para os Municpios. Colocando
em outras palavras, a sabedoria convencional sugere que nesses anos, a mquina pblica
utilizada de modo intenso e por vezes irregular para gerar resultados de curto prazo
principalmente obras que convenam os eleitores a apoiar os candidatos reeleio ou ainda
os sucessores dos prefeitos reeleitos. Se tal proposio verdadeira, a qualidade da gesto
fiscal deveria cair, e no aumentar, como mostram os dados.
Uma provvel explicao para este fenmeno a superviso dos rgos de controle
externo, especialmente do Tribunal de Contas do Estado, quanto ao cumprimento das regras e
limites emanados da LRF. Por se tratar do ltimo ano de mandato, a LRF impe diversas
restries para prevenir a gesto fiscal irresponsvel, principalmente no que diz respeito
assuno de dvidas. Como o IFGF sensvel liquidez, a restrio inscrio de despesas
em restos a pagar sem cobertura financeira no ltimo ano de mandato talvez a explicao
terica mais razovel para a elevao do ndice em 2008.
A dominncia partidria no mbito local para os mandatos 2005-2008 e 2009-2012
encontra-se sumariada na Figura 9. O PSDB, partido do governador do Estado no perodo, o
que governou mais Municpios em Minas Gerais: 150 entre 2005 e 2008 e 157 de 2009 a
2012. No mandato iniciado em 2005 os partidos predominantes foram: PSDB (150
prefeituras, 18% do total), PMDB (143, 17%), e o Partido da Frente Liberal (PFL) (121,
14%). No mandato seguinte, 2009-2012, os partidos lderes na conduo das prefeituras
municipais foram: PSDB (157, 18%), PMDB (122, 14%) e o PT (110, 13%).
68

Entre os dois mandatos, chama a ateno o recrudescimento do PT, passando de 87


para 110 o nmero de Municpios governados pelo partido em Minas Gerais. O crescimento
de 26,44%. Embora o PT tenha a seu favor o fato de ser o partido do presidente da repblica,
vale lembrar que o Estado governado pelo PSDB desde 2003.

Figura 9 Dominncia Partidria no Poder Executivo Municipal


nos Perodos 2005-2008 e 2009-2012 em Minas Gerais

150
143
121

91 87
80
69

40
31

8 8 4 4 4 3 2 2 2 1 1 1 1

PRP
PL

PT

PPS

PMN

PHS
PRTB
PP

PV

PTN
PMDB

PSB

PSC

Sem Partido
PTB

PTC

PT DO B
PFL

PDT

PSL
PSDB

PSDC
(a)
Perodo 2005-2008

157

122
110
97
75
67
55 52
33
15 13 11 9 8 8 7 7 3 2 1 1
PT

PPS

PRB

PMN

PHS

PRTB
PP

PV

PTN
PMDB

PSB

PSC
DEM

PR

PTB

PTC
PDT

PSL

PC DO B
PSDB

PSDC

(b)
Perodo 2009-2012

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IPEA (2012).

Seguindo a trilha da compatibilidade partidria entre diferentes nveis de governo, a


Tabela 5 mostra os Municpios em Alinhamento Partidrio Executivo Direto (APED) e em
69

Alinhamento Partidrio Executivo Indireto (APEI) com o governo federal. Dito de outro
modo, o APED ocorre quando o prefeito e o presidente da repblica pertencem ao mesmo
partido. J o APEI mais amplo, pois se refere condio em que o prefeito pertence a um
dos demais partidos que integram a base parlamentar de apoio ao presidente.8
A sntese da Tabela 5, a seguir, permite observar que entre 2007 e 2008, o APED
compreendeu 87 Municpios mineiros (10,20% dos 853). De 2009 a 2011, esse valor passou
para 110 (12,90%). Em todo o perodo 2007-2011, o conjunto dos demais partidos da coalizo
presidencial governou cerca da metade das prefeituras em Minas Gerais. De 2007 a 2008
foram 357 Municpios (41,85%) em APEI, passando para 430 (50,41%) entre 2009 e 2010.
Com as eleies de 2010, o APEI permaneceu estvel, com 431 (50,53%) Municpios.

Tabela 5 Alinhamento Partidrio Executivo Direto e Indireto (APED e APEI) entre os


Municpios de Minas Gerais e o Governo Federal no Perodo 2007-2011

Alinhamento (Perodo) Nmero de Municpios % do Total


APED (2007-2008) 87 10,20
APED (2009-2011) 110 12,90
APEI (2007-2008) 357 41,85
APEI (2009-2010) 430 50,41
APEI (2011) 431 50,53
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IPEA (2012).

No bojo das relaes intergovernamentais, encontram-se as transferncias voluntrias


da Unio para os Municpios de Minas Gerais. Para eliminar as diferenas de volume de
recursos decorrentes das variaes populacionais, optou-se por trabalhar com os valores per
capita. Este procedimento tambm possibilita uma comparao mais objetiva entre os
Municpios.
A Figura 10, a seguir, mostra a distribuio para as Transferncias Voluntrias
Federais per capita (TVF) no perodo 2007-2011. A presena de muitos outliers entre os
valores mais altos uma caracterstica marcante dos dados para todos os anos. Todavia,
preciso considerar que a utilizao dos valores per capita atenuou o padro de distribuio
observado nos valores totais das transferncias voluntrias da Unio para os Municpios de
Minas. A anlise da Figura 1E do Apndice E, revela que, originalmente, as distribuies se
apresentavam excessivamente assimtricas direita.

8
A lista dos partidos que compem as diferentes coalizes presidenciais est disponvel para consulta na Figura
2C do Apndice C.
70

Figura 10 Distribuio da Varivel Transferncias Voluntrias Federais per capita (TVF)

2007
2008
2009
2010
2011

0 200 400 600 800


Transferncias Voluntrias Federais per capita (TVF)

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em STN (2012), IBGE (2012) e IPEA (2012).

A Tabela 7, abaixo, apresenta as estatsticas descritivas relacionadas s TVF no


perodo 2007-2011. Em termos gerais, nota-se que os valores no variam somente entre os
Municpios, mas tambm de um ano para outro. Pelo menos 10% dos Municpios no
receberam TVF no perodo. A disparidade entre os Municpios algo patente: o coeficiente de
variao atinge 160,19% em 2009. O valor mdio das transferncias tambm instvel ao
longo do perodo, com picos em 2008, com aumento de 53,38% com relao a 2007, e em
2011, cujo valor 31,58% superior ao de 2010.
Ainda que o aumento significativo das TFV em 2008 possa ser atribudo s eleies
municipais, o mesmo padro no se observa em 2010 por ocasio das eleies presidenciais.
Apesar dos inmeros fatores que influenciam as TVF, as restries da LRF com relao ao
encerramento do mandato pode ser uma dentre as vrias explicaes para o padro de 2008
no se repetir em 2010 com a mesma magnitude. Alm disso, vale ressaltar que o processo de
liberao de recursos na forma de TVF depende em boa medida do interesse e gesto
municipal. Em outras palavras, faz sentido argumentar que a proximidade das eleies
mobilizaria os Municpios para cumprir suas obrigaes e acelerar o recebimento dos
repasses.
71

Tabela 6 Estatsticas Descritivas para as Transferncias Voluntrias Federais per capita


(TVF) do Perodo 2007-2011 para os Municpios de Minas Gerais

Valores por Perodo (em R$)


Estatsticas
2007 2008 2009 2010 2011
Valor Mnimo - - - - -
Valor Mximo 481,86 460,03 387,28 823,06 594,40
Amplitude Total 481,86 460,03 387,28 823,06 594,40
Percentil 10 - - - - -
Percentil 25 3,22 5,73 0,88 4,43 8,14
Mediana 17,23 24,26 13,64 22,33 32,59
Percentil 75 38,72 56,97 38,04 55,63 78,41
Percentil 90 71,24 114,06 84,86 102,74 147,46
Mdia 29,45 45,17 31,38 43,23 56,88
Varincia 1.822,69 3.811,98 2.527,48 4.751,50 5.057,62
Desvio-padro 42,69 61,74 50,27 68,93 71,12
Coeficiente de Variao (%) 144,95 136,68 160,19 159,45 125,03
Coeficiente de Assimetria 4,101668 2,757177 3,313243 5,045377 2,429933
Coeficiente de Curtose 30,2452 13,04559 17,44011 42,72624 11,71751
Observaes (n) 825 801 839 812 734
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em STN (2012), IBGE (2012) e IPEA (2012).
Nota: Sinal convencional:
- Dado numrico igual a zero no resultante de arredondamento.

No que diz respeito s TVF, preciso considerar que a populao dos Municpios no
algo necessariamente condicionante para o recebimento dos recursos e tampouco influencia
diretamente o volume de repasses. Em outras palavras, as transferncias voluntrias no
constituem um fluxo regular de receitas e seus valores esto vinculados natureza do objeto
do convnio ou contrato de repasse. Adicionalmente, a aplicao do recurso integralmente
vinculada e no possui carter universal. Sendo assim, os valores per capita cumprem apenas
o objetivo de fornecer um parmetro de comparao.
Outra caracterstica que merece ser destacada a viscosidade temporal decorrente dos
trmites burocrticos que regem as TVF. Tal caracterstica faz com que os recursos
vinculados, por exemplo, ao OGU de 2007 sejam recebidos ao longo de 2007 e nos exerccios
seguintes, na medida em que as diversas etapas de execuo dos convnios e contratos de
repasse sejam concludas. Sendo assim, os valores das TVF para cada ano tornam-se
positivamente correlacionados. A Figura 9 demonstra este fenmeno para o perodo 2007-
2011. Alm da evidncia presente nos Diagramas de Disperso, os coeficientes de correlao
so positivos e estatisticamente significantes. Curiosamente, a correlao sempre e
sistematicamente mais forte com o ano imediatamente anterior, decrescendo medida que se
distancia no tempo.
72

Figura 11 Diagramas de Disperso e Matriz de Correlao para as Transferncias


Voluntrias Federais per capita (TVF) do Perodo 2007-2011
para os Municpios de Minas Gerais

2007

2008

2009

2007
2010
0,3305* 2008
0,2461* 0,3554* 2009
0,1937* 0,2329* 0,2465* 2010
2011
0,1304* 0,2077* 0,2407* 0,3750* 2011
(b)
(a) Matriz de Correlao
Diagramas de Disperso rx,y

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em STN (2012), IBGE (2012) e IPEA (2012).
Nota: Sinal convencional:
* Valor p 0,05.

5.3 Os Municpios e as Eleies Parlamentares de 2006

Nas eleies gerais de 2006, 528 candidatos a deputado federal disputaram a


preferncia dos 13.679.738 eleitores mineiros. Entre os 53 eleitos, 49 o foram diretamente e 4
por mdia. O candidato eleito mais votado foi Rodrigo Batista de Castro, do PSDB, com
294.199 votos nominais, e o menos votado entre os eleitos foi Carlos Willian de Souza, do
Partido Trabalhista Cristo (PTC), com 35.681 votos nominais. A relao de todos os
deputados federais eleitos em 2006 em Minas Gerais encontra-se disponvel para consulta na
Figura 1C do Apndice C. Considerando o total de 9.791.604 votos vlidos em 2006 e as 53
cadeiras disponveis, o quociente eleitoral foi de 184.747 votos.
Como os eleitores no se encontram homogeneamente distribudos entre os
Municpios, a Tabela 7, a seguir, oferece duas categorias de classificao por tamanho do
eleitorado. O indicador de capacidade forte identifica os Municpios cujo eleitorado igual ou
maior que 184.747 eleitores. Municpios com esta caracterstica poderiam, em tese, apenas
com seus votos, garantir uma cadeira. J o indicador de capacidade fraco diz respeito aos
Municpios cujo eleitorado de no mnimo 35.681 eleitores. Nesse caso, o eleitorado dos
Municpios seria suficiente para posicionar um candidato no topo da lista de sua coligao.
73

Tabela 7 Indicador de Capacidade Eleitoral para os Municpios de Minas Gerais nas


Eleies para Deputado Federal de 2006

Indicador de EleitoradoMnimo Nmero de


% do Total
Capacidade Municpios
Fraco 35.681 62 7,27
Forte 184.747 8 0,94
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IPEA (2012).

Utilizando os critrios acima, apenas 8 Municpios (0,94%) possuem indicador de


capacidade forte e 62 (7,27%) se classificam com o indicador de capacidade fraco. Este
resultado compatvel com a anlise da distribuio do eleitorado entre os Municpios,
sumariada na Tabela 3. Como h poucos Municpios capazes de propiciar aos candidatos
sucesso nas eleies, natural que a maior parte dos candidatos opte por estratgias de
campanha que englobam vrias localidades, expandindo a localizao geogrfica das bases
eleitorais.
O fato de poucos Municpios no Estado terem um eleitorado equivalente ao quociente
eleitoral uma consequncia natural da relao entre o nmero de Municpios (853) e o
nmero de cadeiras em disputa (53). Mesmo na condio hipottica de que os eleitores
estivessem distribudos homogeneamente, cada assento na Cmara dos Deputados seria
disputado por 16 Municpios.
A dimenso geogrfica de Minas Gerais tambm fomenta a proliferao de
candidaturas. Em 2006, a concorrncia chegou a praticamente 10 candidatos por vaga. Esse
fato refora a ideia de que a disputa eleitoral acirrada e leva os candidatos a buscarem apoio
em diferentes localidades. Sendo assim, o efeito do elevado nmero de candidatos pode ser
avaliado pela Frao de Votos Perdidos (FVP), isto , a razo entre o nmero de votos
destinados aos candidatos no eleitos e o total de votos vlidos.
74

Pelas informaes da Figura 12, a FVP varia de 7,37% a 93,18%. 90% dos Municpios
destinam at 60,57% dos seus votos a candidatos no eleitos. Em mdia, os Municpios
alocam 37,21% dos seus votos entre os candidatos no eleitos. O Diagrama de Disperso e o
coeficiente de variao de 45,79% sugerem uma elevada heterogeneidade para a FVP. Alm
disso, o coeficiente de assimetria e o Box Plot indicam uma distribuio assimtrica direita,
com a presena de outliers entre os valores mais altos.

Figura 12 Anlise Exploratria da Frao de Votos Perdidos (FVP) nas Eleies


de 2006 por Municpio de Minas Gerais

Estatsticas Valores
Valor Mnimo 0,0737
Valor Mximo 0,9318
1
Amplitude Total 0,8581
Percentil 10 0,1801 .8

Percentil 25 0,2384
Mediana 0,3410
.6
FVP

Percentil 75 0,4808
Percentil 90 0,6057
.4

Mdia 0,3721368
Varincia 0,0290428
.2

Desvio-padro 0,1704195
Coeficiente de Variao (%) 45,79
0

0 200 400 600 800


Coeficiente de Assimetria 0,7230277 Municpios

Coeficiente de Curtose 3,074009


(b)
Observaes (n) 853
Diagrama de Disperso
(a)

0 .2 .4 .6 .8 1
FVP

(c)
Box Plot

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IPEA (2012) e TSE (2012).

Passando para a perspectiva do Municpio, candidatos cujas estratgias de campanha


os motivam a buscar votos em diferentes localidades resultam em Municpios cujos eleitores
tm diferentes opes de escolha. Dito de outro modo, vrios deputados realizando
campanhas em diferentes Municpios faz com que os eleitores de cada Municpio aloquem
75

seus votos em diferentes candidatos. Consequentemente, ao serem eleitos, os vnculos entre


deputados federais e Municpios tornam-se difusos.
A Figura 13 apresenta a anlise exploratria para o Nmero de Deputados Federais
Eleitos (NDE) em 2006 por Municpio. A varivel diz respeito a quantos deputados federais o
eleitorado de cada Municpio destinou votos em 2006. O NDE mnimo de 9 e o mximo de
53. Metade dos Municpios possui vnculo (votos destinados) com pelo menos 31 deputados.
O Diagrama de Disperso indica que a distribuio heterognea, com variao de 32,03%.
J o Box Plot est compatvel com o padro de distribuio levemente assimtrico direita e
no acusa a presena de outliers.

Figura 13 Anlise Exploratria do Nmero de Deputados Federais Eleitos (NDE)


em 2006 por Municpio de Minas Gerais

Estatsticas Valores
Valor Mnimo 9
Valor Mximo 53
Amplitude Total 44
50

Percentil 10 19
Percentil 25 24
40

Mediana 31
Percentil 75 40
NDE
30

Percentil 90 48
Mdia 32,28605
20

Varincia 106,9416
Desvio-padro 10,34125
10

Coeficiente de Variao (%) 32,03


0 200 400 600 800
Coeficiente de Assimetria 0,2907461 Municpios

Coeficiente de Curtose 2,211324


(b)
Observaes (n) 853
Diagrama de Disperso
(a)

10 20 30 40 50
NDE

(c)
Box Plot

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

Na tentativa de construir um indicador capaz de mensurar o vnculo dos Municpios


com o conjunto de deputados federais eleitos em 2006 optou-se por computar o ndice de Gini
76

para a Concentrao de Votos Efetivos (IGCVE) para cada Municpio de Minas Gerais. O
propsito do IGCVE avaliar de que maneira o eleitorado de cada Municpio distribui seus
votos entre os eleitos.
O ndice de Gini trata-se de um indicador originalmente desenvolvido para avaliar a
concentrao de renda e permitir a comparao de Curvas de Lorenz que se interceptam. Por
seu tempo, a Curva de Lorenz um recurso grfico que permite visualizar como os diferentes
percentis da populao se apropriam dos percentis de renda (BELL; LIBERATI, 2012).
Traduzindo esta lgica para o estudo da alocao de votos, a Curva de Lorenz mostra a
proporo de votos que o eleitorado distribuiu para cada proporo de deputados federais
eleitos. Havendo uma distribuio equitativa, ou seja, caso o eleitorado tenha distribudo a
mesma quantidade de votos para todos os parlamentares, a Curva de Lorenz teria o formato de
uma reta com inclinao de 45. Alternativamente, medida que se observa concentrao de
votos, a Curva de Lorenz se afasta da linha de equidade.
Do ponto de vista analtico, o ndice de Gini pode ser interpretado como uma medida
para a rea compreendida entre a Curva de Lorenz e linha de equidade. Com valores que
variam de 0 a 1, quanto mais distante est a Curva de Lorenz da linha de equidade, isto ,
quanto maior a concentrao, maior a rea que a separa da linha de equidade e mais elevado
e prximo de 1 o ndice de Gini.
A Figura 14 apresenta as Curvas de Lorenz para a distribuio de votos entre os
deputados federais eleitos em 2006 para dois Municpios de Minas Gerais. Belo Horizonte
(Figura 14a) possui o menor padro de concentrao entre todos os Municpios. Pela Curva de
Lorenz, observa-se que o eleitorado destinou para 80% dos deputados cerca de 30% dos votos
e que o IGCVE de 0,657941350. Dessa forma, embora os eleitores de Belo Horizonte
tenham destinado votos e por esta razo tenham vnculo com todos os deputados federais
eleitos em 2006, a concentrao de votos mostra que conexo mais forte com um nmero
restrito de parlamentares.
77

Figura 14 Curvas de Lorenz para a Distribuio de Votos entre os Deputados Federais


Eleitos em Minas Gerais em 2006 para os Municpios de Belo Horizonte e Gameleiras

1 1

0,8 0,8
Proporo Acumulada de Votos

Proporo Acumulada de Votos


0,6 0,6

0,4 0,4

0,2 0,2

0 0
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
Proporo Acumulada de Deputados Eleitos Proporo Acumulada de Deputados Eleitos

(a) (b)
Belo Horizonte Gameleiras
IGCVE = 0,657941350 IGCVE = 0,97523631

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

O caso do Municpio de Gameleiras (Figura 14b) o que apresenta maior valor para o
IGCVE, 0,97523631. Pela Curva de Lorenz possvel perceber que 95% dos deputados
federais eleitos no receberam sequer 5% dos votos do eleitorado. Em Gameleiras, apenas 1
candidato (1,89% de 53) recebeu 2.416 votos (93,90% de 2.573). Trata-se, portanto, de um
Municpio cuja distribuio de votos fortemente concentrada.
O IGCVE no considera apenas o candidato que obteve o maior percentual dos votos
vlidos, mas como os votos nominais foram alocados entre os eleitos. Sendo assim, o IGCVE
faz uma avaliao do vnculo do Municpio com o conjunto de representantes. Quanto maior o
valor para o IGCVE, mais concentrada a distribuio de votos.
A Figura 15, a seguir, exibe as Curvas de Lorenz e o valor do IGCVE para outros dois
Municpios: Virgem da Lapa e Poos de Caldas. Virgem da Lapa trata-se do Municpio cujo
IGCVE, equivalente a 0,92822743, o valor mediano para a distribuio. Neste caso, a Curva
de Lorenz (Figura 15a) demonstra que 96% dos deputados federais eleitos em 2006 receberam
cerca de 25% dos votos nominais do eleitorado.
78

Figura 15 Curvas de Lorenz para a Distribuio de Votos entre os Deputados Federais


Eleitos em Minas Gerais em 2006 para os Municpios de Virgem da Lapa e Poos de Caldas

1 1

0,8 0,8
Proporo Acumulada de Votos

Proporo Acumulada de Votos


0,6 0,6

0,4 0,4

0,2 0,2

0 0
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
Proporo Acumulada de Deputados Eleitos Proporo Acumulada de Deputados Eleitos

(a) (b)
Virgem da Lapa Poos de Caldas
IGCVE = 0,92822743 IGCVE = 0,95056566

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

Por sua vez, Poos de Caldas o Municpio com o maior valor para o IGCVE dentre
aqueles cujo NDE de 53 deputados. A Curva de Lorenz (Figura 15b) mostra que o
eleitorado distribuiu apenas 12,5% dos votos para 98,11% dos deputados federais eleitos em
2006. Dito de outra maneira, apenas 1 candidato (1,89% de 53), recebeu 37.029 (87,5% de
42.318) dos votos nominais entre os eleitos. Este resultado evidencia que, de fato, a conexo
entre os eleitores de Poos de Caldas e o conjunto de deputados federais eleitos em 2006
demasiadamente concentrada.
A distribuio para os valores calculados do IGCVE para os 853 Municpios de Minas
Gerais est representada na Figura 16, abaixo. O histograma possui o aspecto de uma curva
assimtrica esquerda ou negativa, o que indica a predominncia de valores altos para o
indicador. Ao observar o range, percebe-se que no h incidncia de valores do IGCVE
menores que 0,6. A mediana de 0,92822742 e o valor mximo corresponde a 0,97523631.
Assim sendo, os IGCVE para metade dos Municpios esto compreendidos em um intervalo
que no chega a 0,05.
79

Figura 16 Histograma do ndice de Gini para a Concentrao de Votos Efetivos (IGCVE)


para Deputado Federal nas Eleies de 2006

20
Mediana
15
Frequncia Relativa (%)
10 5
0

.6 .7 .8 .9 1
IGCVE

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

Uma explicao para os valores altos do IGCVE encontra-se no fato de muitos


Municpios no possurem vnculo com o conjunto dos 53 deputados federais. Sendo assim,
aqueles cujo NDE menor que 53 so, por definio, Municpios com distribuio de votos
concentrada. Ora, se o eleitorado de um Municpio no destina votos a um ou mais
candidatos, os demais candidatos recebero necessariamente mais votos nominais,
restringindo e concentrando a distribuio. Seguindo este raciocnio, seria razovel supor que
o IGCVE negativamente relacionado ao NDE. Em outras palavras, quando menor o NDE,
ou seja, o conjunto de opes do eleitorado, maior o IGCVE e mais concentrada a
distribuio de votos.
Para avaliar tal suposio, a Figura 17 apresenta o Diagrama de Disperso para NDE e
IGCVE. O aspecto da nuvem de pontos sugere a existncia de correlao negativa. medida
que NDE aumenta, aumenta a incidncia de IGCVE baixos. O coeficiente de correlao linear
(rx,y) entre NDE e IGCVE confirma a suposio de correlao negativa. Sendo rx,y igual a
-0,6702 e estatisticamente significante, no resta dvida de que h correlao negativa forte
entre NDE e IGCVE.
80

Figura 17 Diagrama de Disperso entre o ndice de Gini para a Concentrao de Votos


Efetivos (IGCVE) para Deputado Federal nas Eleies de 2006 e o Nmero de Deputados
Eleitos (NDE) em 2006 por Municpio de Minas Gerais
1
.9
IGCVE
.8
.7
.6

10 20 30 40 50
NDE

rx,y = -0,6702*

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).


Nota: Sinal convencional:
* Valor p 0,05.

A soluo para corrigir a distribuio e para possibilitar a comparao entre


Municpios com o mesmo valor para o NDE ponderar o IGCVE. Assim, o ndice de Gini
para a Concentrao de Votos Efetivos Ponderado (IGCVEP) obtido pela frmula:

NDE
IGCVEP = IGCVE (1).
53

A Figura 18 ilustra o efeito da ponderao do ICCVE. Diferentemente do IGCVE,


cujos valores expressam a concentrao dos votos entre os deputados eleitos, o IGCVEP um
indicador que depende de duas variveis correlacionadas entre si. Logo,

(
IGCVEP = f NDE; IGCVE ( f ( NDE ) ) ) (2),
81

IGCVEP
>0 (3),
NDE
IGCVEP IGCVEP dIGCVE
= >0 (4).
IGCVE 1IGCVE
4243 1dNDE
424 3
+
144 42444 3
+

Pelas equaes 1 a 4, nota-se que o IGCVEP sensvel ao NDE direta e positivamente


e indireta e negativamente atravs do IGCVE. Portanto, ao mesmo tempo em que quanto
maior o valor de NDE, maior o IGCVEP, quanto maior o valor de NDE, menor o impacto
positivo do IGCVE sobre o IGCVEP. O primeiro efeito perceptvel na tendncia crescente
da Figura 18b. J o segundo efeito est presente na preservao do formato triangular da
nuvem de pontos. Sendo assim, entre os Municpios com NDE semelhantes, quanto maior o
valor do IGCVEP, mais concentrada a distribuio de votos.

Figura 18 Efeito da Ponderao sobre o ndice de Gini para a Concentrao de Votos


Efetivos (IGCVE) para Deputado Federal nas Eleies de 2006
1
1

.8
.9

IGCVEP
IGCVE

.6
.8

.4
.7

.2
.6

10 20 30 40 50
10 20 30 40 50
NDE
NDE

(a) (b)

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

Objetivamente, o que essa ponderao faz incorporar uma medida de competio


poltica ao indicador de concentrao de votos. Isto significa que o IGCVEP diferencia os
Municpios atribuindo escores mais altos de concentrao para os casos em que o nmero de
deputados eleitos maior. Sendo assim, os valores mximos para o IGCVEP crescem
linearmente medida que o NDE aproxima-se de 53. Logo, o IGCVEP entende que mais
difcil concentrar votos em localidades de maior competio poltica, ou seja, nos Municpios
onde todos os candidatos eleitos receberam votos.
82

Alm de alterar a interpretao do IGCVE, a ponderao tambm modifica


substancialmente a distribuio do indicador. Originalmente, e conforme demonstrado na
Figura 19, o IGCVE apresenta uma distribuio assimtrica esquerda ou negativa (Figura
19a), com muitos valores baixos classificados como outliers (Figura 19c). J o IGCVEP
apresenta uma distribuio mais simtrica (Figura 19b), range maior e mediana mais prxima
do ponto mdio padro (0,5) para o indicador. Alm disso, o Box Plot (Figura 19d) no
registra outliers direita ou esquerda.

Figura 19 Comparativo para a Distribuio do IGCVE e do IGCVEP


20

Mediana

8
Mediana
15

6
Frequncia Relativa (%)
Frequncia Relativa (%)
10

4 2
5

0
0

.6 .7 .8 .9 1 .2 .4 .6 .8 1
IGCVE IGCVEP

(a) (b)

.6 .7 .8 .9 1 .2 .4 .6 .8 1
IGCVE IGCVEP

(c) (d)

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

As evidncias quanto modificao das caractersticas da distribuio visualizadas na


Figura 19 so confirmadas pelas estatsticas descritivas da Tabela 8. Comparativamente ao
IGCVE, o IGCVEP possui distribuio mais simtrica, range maior e tanto a mdia como a
mediana so mais centralizadas.
Alm disso, e em virtude do maior intervalo de variao, o IGCVEP mais
heterogneo. Enquanto o coeficiente de variao para o IGCVE de apenas 4,82%, no
83

IGCVEP, a mesma estatstica de 28,99%. Por esta razo, o IGCVEP possui mais espao
entre seus valores para acomodar a diversidade de padres para a distribuio de votos
observada entre os Municpios de Minas Gerais e os deputados federais eleitos em 2006.

Tabela 8 Estatsticas Descritivas para o IGCVE e o IGCVEP

Variveis
Estatsticas
IGCVE IGCVEP
Valor Mnimo 0,6579414 0,1633715
Valor Mximo 0,9752363 0,9505656
Amplitude Total 0,3172949 0,7871941
Percentil 10 0,8652486 0,3441853
Percentil 25 0,9027811 0,4293078
Mediana 0,9282274 0,5406352
Percentil 75 0,9463546 0,6733994
Percentil 90 0,9558351 0,7722929
Mdia 0,9168835 0,5527638
Varincia 0,0019549 0,0256731
Desvio-padro 0,044214 0,1602282
Coeficiente de Variao (%) 4,82 28,99
Coeficiente de Assimetria -2,172157 0,1701033
Coeficiente de Curtose 9,47382 2,29286
Observaes 853 853
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

Ao incorporar a varivel NDE e o indicador IGCVE, o IGCVEP acumula duas


informaes distintas sobre a conexo dos Municpios com os deputados federais eleitos em
2006. A primeira informao, decorrente do NDE, trata-se do nvel de competio poltica, ou
seja, de quantos deputados federais entre os eleitos obtiveram xito na disputa da preferncia
dos eleitores. Por seu tempo, a segunda informao medida pelo IGCVE diz respeito
concentrao de votos e ao tipo de vnculo dos eleitores com o conjunto de deputados eleitos.
Dessa forma, quando o IGCVEP alto, o Municpio caracteriza-se por mais
competio poltica e por maior concentrao de votos. Consequentemente, enquanto a
competio poltica estimula os deputados federais a buscarem recursos que beneficiem suas
bases eleitorais (pork-barrel politics), a concentrao de votos facilita o reconhecimento do
desempenho do parlamentar pelos eleitores (credit claiming).
84

Outro ponto a ser ressaltado trata-se da filiao partidria dos deputados federais
eleitos em 2006. Esta informao consta na Figura 20, abaixo. O PT o partido com o maior
nmero de deputados federais na bancada mineira, 9. Em seguida, com 7 representantes, esto
empatados o PMDB e o PSDB. Como o PMDB fez parte do conjunto de partidos que formou
a coalizo do presidente da repblica entre 2007 e 2010, o PSDB o partido de oposio ao
governo federal com o maior nmero de deputados federais eleitos em Minas Gerais.

Figura 20 Vinculao Partidria dos Deputados Federais Eleitos em 2006 em Minas Gerais

7 7
6 6

4 4
3
2
1 1 1 1 1
PT

PL

PPS

PHS
PV
PMDB

PP

PSB

PSC
PFL

PTC
PDT

PC do B
PSDB

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).

O posicionamento do PT e do PSDB no eixo situao-oposio no perodo 2003-2006


com relao aos governos federal e estadual enseja um olhar sobre o desempenho de ambos os
partidos nas eleies de 2006. A Tabela 9 apresenta as estatsticas descritivas para a Votao
Proporcional do PSDB (VPPSDB) e para a Votao Proporcional do PT (VPPT) nas eleies
para deputado federal de 2006 em Minas Gerais.
Quanto ao PSDB, observa-se que o range chega 90,30%. O partido alcanou, em
mdia, 19,23% dos votos vlidos para deputado federal entre os Municpios de Minas Gerais
em 2006. Todavia, o coeficiente de variao de 98,32% indica grande oscilao no
desempenho do partido. A despeito do valor mximo da VPPSDB atingir 90,71%, metade dos
Municpios destina, no mximo, 10,48% dos votos vlidos ao partido. Sendo assim, a
distribuio tipicamente assimtrica direita ou positiva, com a prevalncia de valores mais
baixos para VPPSDB.
85

No caso do PT, alguns resultados so semelhantes. A distribuio para a VPPT


tambm assimtrica direita e o desempenho do partido bastante heterogneo, com o
coeficiente de variao de 86,89%. Contudo, o range menor: 66,4%. Em mdia, o partido
obteve 12,79% dos votos vlidos para deputado federal em 2006 sendo que em 90% dos
Municpios este percentual foi de no mximo 28,86%.

Tabela 9 Estatsticas Descritivas para a Votao Proporcional do PSDB (VPPSDB) e para a


Votao Proporcional do PT (VPPT) para Deputado Federal nos Municpios
de Minas Gerais nas Eleies de 2006

Votao Proporcional
Estatsticas (Votos do Partido/Votos Vlidos)
PSDB PT
Valor Mnimo 0,0041 0,0059
Valor Mximo 0,9071 0,6699
Amplitude Total 0,9030 0,6640
Percentil 10 0,0262 0,0316
Percentil 25 0,0452 0,0508
Mediana 0,1048 0,0917
Percentil 75 0,3014 0,1636
Percentil 90 0,4709 0,2886
Mdia 0,1923489 0,1278909
Varincia 0,0357677 0,0123478
Desvio-padro 0,1891235 0,1111206
Coeficiente de Variao (%) 98,32 86,89
Coeficiente de Assimetria 1,237763 1,727434
Coeficiente de Curtose 3,822814 6,000985
Observaes (n) 853 853
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IPEA (2012).

Uma vez que PT e PSDB so antpodas nos governos federal e estadual, seria razovel
supor uma correlao negativa entre o desempenho eleitoral dos partidos nos Municpios de
Minas Gerais. Em outras palavras, nos Municpios cujo desempenho do PSDB alto, o do PT
seria baixo e vice-versa. A Figura 15 contm o Diagrama de Disperso para a VPPSDB e a
VPPT. Nota-se muito claramente que a nuvem de pontos sugere, de fato, uma correlao
negativa entre as duas variveis. Contudo, o coeficiente de correlao linear, rx,y, baixo (-
0,1415) e estatisticamente significante.
86

Figura 21 Diagrama de Disperso entre a Votao Proporcional do PSDB (VPPSDB) e a


Votao Proporcional do PT (VPPT) para Deputado Federal
nos Municpios de Minas Gerais nas Eleies de 2006
1
Percentual de Votos Vlidos Obtidos pelo PSDB
.8
.6
.4
.2
0

0 .2 .4 .6 .8
Percentual de Votos Vlidos Obtidos pelo PT

rx,y = -0,1415*

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em IPEA (2012).


Nota: Sinal convencional:
* Valor p 0,05.
87

6 INVESTIGANDO OS ELEMENTOS DETERMINANTES DAS TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS


FEDERAIS PARA OS MUNICPIOS DE MINAS GERAIS

Tendo em vista as evidncias tericas obtidas na reviso da literatura, bem como o


panorama descritivo das caractersticas econmicas, sociais e polticas do Estado de Minas
Gerais e seus Municpios, o desafio seguinte passa a ser a investigao emprica que permita
responder aos objetivos deste trabalho.
Nesse particular, o percurso em direo identificao e mensurao dos elementos
determinantes das transferncias voluntrias constitui-se de quatro etapas. A primeira consiste
em descrever a origem dos dados e as variveis que sero utilizadas. Em seguida, passa-se
elaborao das hipteses a serem testadas e organizao dos modelos. A terceira fase diz
respeito s estimativas. Por fim, e guisa de concluso, so apresentadas as avaliaes das
hipteses.

6.1 Dados e Variveis

Toda a pesquisa emprica valeu-se prioritariamente de dados secundrios provenientes


de instituies de pesquisa e rgos oficiais do Brasil. As informaes foram obtidas nos sites
da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN), do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Como os vrios arquivos consultados possuem diferentes origens, optou-se por adotar
a nomenclatura oficial dos Municpios de Minas Gerais como varivel de referncia para
harmonizar as bases e construir o banco de dados. Maiores detalhes sobre quais arquivos
foram consultados em cada instituio podem ser obtidos na Figura 1A do Apndice A.9

9
O trabalho de harmonizao das bases de dados identificou algumas inconsistncias. A primeira trata-se da
mudana do nome do Municpio de Itabirinha de Mantena, que desde 2001 passou a denominar-se Itabirinha.
Muitos arquivos consultados mantinham o nome antigo. Tambm foram identificadas diferenas na colocao de
hfens e preposies na nomenclatura de vrios Municpios com nomes compostos, tais como Olhos-dgua,
Passa Vinte, Pingo-dgua, Santa Rita de Ibitiboca, Sapuca-Mirim e Sem-Peixe. Em relao a erros de
identificao, o arquivo contendo os valores para o IFGF de 2010 listou o Municpio de Formoso do Araguaia no
grupo dos Municpios pertencentes a Minas Gerais. A informao foi desconsiderada porque, alm do nome, o
cdigo do IBGE registrado tambm confirmou que tal Municpio pertence ao Estado do Tocantins. Entre os
arquivos da STN, o valor atribudo para as transferncias de convnios em 2008 para o Municpio de So
Francisco do Glria foi de R$ 0,01. O registro foi considerado um erro de digitao e foi substitudo por zero.
88

No mbito da operacionalizao das variveis, o primeiro passo diz respeito ao


estabelecimento das relaes de causalidade. Dito de outro modo, preciso identificar a(s)
varivel(eis) dependente(s) e as variveis independentes. Como o objetivo central da pesquisa
investigar os elementos determinantes das transferncias voluntrias para os Municpios do
Estado de Minas Gerais, e tendo em mente a estrutura de um modelo de regresso linear
mltipla, a estrutura bsica da anlise segue a lgica esboada na Figura 22, abaixo.

Figura 22: Relao de Causalidade entre Variveis

Variveis Independentes

Caractersticas socioeconmicas dos


Municpios

Capacidade e demanda institucional


dos Municpios

Interesse institucional do governo


federal
Dependente
Varivel

Transferncias Voluntrias Federais Perfil municipal de alocao de votos


para os Municpios de Minas Gerais efetivos em deputados federais

Capacidade e eficcia eleitoral dos


Municpios
Legenda:

Alinhamento partidrio entre os


Variveis de controle. governos municipais e o federal

Elementos institucionais.
Rivalidade, competio e dominncia
Elementos polticos.
partidria nas eleies legislativas

Fonte: Elaborao prpria.

As transferncias voluntrias da Unio para os Municpios de Minas Gerais (em


valores per capita) so consideradas como varivel dependente. J as variveis exgenas ou
independentes esto separadas em dois grupos. O primeiro diz respeito a um conjunto de
variveis relacionadas s caractersticas econmicas, sociais e institucionais dos Municpios.
O outro grupo constitudo de variveis que refletem aspectos da representao poltica
municipal.
89

A varivel dependente compreende as Transferncias Voluntrias Federais per capita


(TVF) aos Municpios mineiros no perodo 2007-2011. O perodo 2007-2010 imediatamente
posterior s eleies de 2006 e permite cobrir todo o ciclo de uma legislatura. Alm disso, e
considerando que as emendas parlamentares ao oramento de um determinado exerccio s
podem resultar em transferncias voluntrias no ano seguinte, foi necessrio estender a anlise
at 2011 (5 anos). A manuteno do primeiro ano de mandato se justifica pela presena de
parlamentares reeleitos ou ainda pela atuao de novos deputados na acelerao do processo
de liberao de recursos.
No conjunto das variveis independentes relacionadas s caractersticas
socioeconmicas e institucionais dos Municpios encontram-se as informaes consideradas
relevantes para explicar o acesso a recursos federais. Nesse sentido, optou-se inicialmente
pelas variveis de praxe, tais como o valor para o ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDH-M) e o ndice de Gini para a Concentrao de Renda Municipal (IGCR-M).
importante ressaltar que esses indicadores so muito utilizados como critrio de anlise pelo
Poder Executivo federal ao avaliar propostas de convnios e contratos de repasse apresentadas
pelos Municpios.
Outra varivel considerada extremamente til anlise a diferenciao dos
Municpios na clivagem capital e interior. Dessa forma, foram segregadas as 34 cidades que
integram a Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) identificando-as com o valor
igual a 1 numa varivel dummy binominal. Tambm foi criada uma varivel denominada
Referncia de Microrregio (RM) para capturar o efeito da liderana regional e do acesso
privilegiado a informaes devido proximidade das burocracias estadual e federal. Portanto,
RM identifica com valor igual a 1 os Municpios que so referncia em cada uma das 66
microrregies de Minas Gerais.
Adicionalmente, e de modo a mensurar a capacidade institucional dos Municpios, foi
selecionado o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF), desenvolvido pela Federao das
Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN). O ndice varia de 0 a 1 e avalia a qualidade
da gesto fiscal nos Municpios (FIRJAN, 2012).
Quanto s variveis relacionadas aos elementos polticos, trabalhou-se inicialmente
com uma medida do peso relativo de cada Municpio na composio do eleitorado do Estado.
Sendo assim, a varivel Frao do Eleitorado Total (FET) trata-se da razo entre o eleitorado
de cada Municpio e o total de eleitores de Minas Gerais em 2006. Em se tratando do
resultado geral das eleies, o grau de aproveitamento dos votos foi computado atravs da
90

Frao de Votos Perdidos (FVP), isto , a proporo dos votos vlidos que cada Municpio
destinou aos candidatos no eleitos.
O perfil de alocao dos votos efetivos, isto , o modo como os eleitores de um
Municpio distribuem seus votos entre os candidatos eleitos, trata-se de uma medida de
concentrao ou fragmentao dos votos. Esta varivel foi operacionalizada por meio do
clculo do ndice de Gini para a Concentrao de Votos Efetivos (IGCVE). Seguindo a
interpretao tradicional do ndice de Gini, o indicador varia de 0 a 1, sendo os valores mais
altos indicativos de maior concentrao.
Para avaliar essa mesma dimenso, qual seja, a natureza e fora do vnculo dos
Municpios de Minas Gerais com o conjunto de deputados federais eleitos em 2006, tambm
foi computado o Nmero de Deputados Eleitos (NDE) para os quais o municpio destinou
votos. Todavia, e em virtude da correlao negativa forte entre o IGCVE e o NDE (ver Figura
17), optou-se por trabalhar com ndice de Gini para a Concentrao de Votos Efetivos
Ponderado (IGCVEP).
Com o objetivo de agregar s anlises a dimenso da competio entre os partidos,
foram selecionadas apenas duas siglas: o PSDB e o PT. A escolha justifica-se porque no
perodo analisado os partidos se localizam em plos antpodas nos governos federal e estadual
no que diz respeito ao eixo situao-oposio. Assim, as variveis Votao Proporcional do
PSDB (VPPSDB) e Votao Proporcional do PT (VPPT) referem-se proporo dos votos
vlidos que cada partido recebeu, por Municpio, nas eleies para deputado federal de 2006
em Minas Gerais.
No mbito executivo, e seguindo a trilha da influncia dos interesses partidrios,
construiu-se um indicador de alinhamento entre o Poder Executivo federal e o municipal. Para
tanto, duas variveis dummies foram criadas para abrigar duas dimenses da compatibilidade
partidria. A primeira varivel, denominada Alinhamento Partidrio Executivo Direto
(APED) indica com valor igual a 1 os casos em que o prefeito pertence ao mesmo partido
do presidente. Por seu tempo, a varivel Alinhamento Partidrio Executivo Indireto (APEI)
sinaliza com valor igual a 1 as situaes em que o prefeito est ligado aos demais partidos
que integram a coalizo presidencial. Assim sendo, importante ter em mente que ambas as
variveis foram construdas para perodos diferentes devido s eleies municipais de 2008 e
gerais de 2010. Entre 2007 e 2011, o Poder Executivo Federal esteve sob a batuta do Partido
dos Trabalhadores (PT), com diferentes coalizes entre 2007-2010 e em 2011. Todavia, de
2007 a 2008 e de 2009 a 2011, a alterao do quadro partidrio nos municpios enseja que as
91

variveis de alinhamento partidrio se diferenciem nestes perodos: APED2007-2008, APED2009-


2011
, APEI2007-2008, APEI2009-2010 e APEI2011.
Por fim, e uma vez que as TVF podem estar fortemente relacionadas ao partido que
controla o governo federal, a varivel dummy Deputado Federal Mais Votado do PT
(DFMVPT) identifica com valor igual a 1 os Municpios em que o deputado federal mais
votado em 2006 pertence ao PT.
Esta breve descrio das variveis no tem a pretenso de ser exaustiva. Para tornar a
leitura mais aprazvel, no foram enfatizadas informaes sobre o nvel de mensurao, a
unidade de medida e o histrico e memria de clculo das variveis. Nesse sentido, maiores
detalhes podem ser obtidos no dicionrio de variveis da Figura 1B do Apndice B.

6.2 Modelos e Hipteses

O objetivo central da pesquisa investigar quais so os elementos determinantes das


transferncias voluntrias da Unio para os Municpios do Estado de Minas Gerais. Dessa
forma, a primeira hiptese relevante que as transferncias voluntrias esto sujeitas
influncia de dois componentes distintos.
O primeiro alimenta-se, por um lado, da possibilidade dos prprios Municpios
mobilizarem seus recursos institucionais na busca de apoio do governo federal para o
financiamento conjunto de aes governamentais. Por outro lado, o governo federal pode
apresentar interesse em descentralizar a execuo de determinados programas. A conjuno
desses fatores constitui o chamado componente institucional das transferncias voluntrias, no
qual os critrios tcnicos e os aspectos burocrticos tm primazia comparativamente ao
interesse poltico.
O outro componente, essencialmente poltico, est relacionado ao reconhecimento dos
interesses partidrios e eleitorais do Poder Executivo federal e atuao dos deputados
federais na proposio e monitoramento de emendas parlamentares ao OGU com o objetivo
de beneficiarem suas bases eleitorais. Nesse caso, as transferncias voluntrias estariam
fortemente vinculadas tanto preponderncia do Poder Executivo federal quanto fora e
dinmica da conexo eleitoral. A Figura 23, a seguir, ilustra essa hiptese.
92

Figura 23: Componentes Institucional e Poltico das Transferncias Voluntrias Federais


per capita (TVF) para os Municpios

Vetores
Demanda Institucional Municipal (DIM): Municpios
apresentam propostas ao governo federal.

Componente Institucional
Descentralizao de Programas Federais (DPF):
negociao objetivando a eficincia do gasto.

Interesse Poltico do Poder Executivo Federal


(IPPEF): alinhamento partidrio e estratgias eleitorais.
Componente Poltico
Atuao Parlamentar Direta (APD): proposio e
monitoramento de emendas ao Oramento Geral da Unio (OGU).

Fonte: Elaborao prpria.

A forma de testar a resposta das TVF a estes dois componentes estimar modelos de
regresso mltipla com variveis explicativas que expressem o componente institucional e o
componente poltico. Sendo assim, foram selecionadas variveis independentes relacionadas a
duas categorias distintas: as variveis que refletem as caractersticas econmicas, sociais e
institucionais dos Municpios e as variveis de natureza poltica, ou seja, aquelas que buscam
mensurar os elementos de interesse poltico e conexo eleitoral.
Uma vez realizada esta segregao das variveis independentes, e conforme mostra a
Figura 24, podero ser estimados diferentes modelos. Sendo assim, a primeira hiptese a ser
verificada que tanto o componente institucional como o componente poltico explicam a
distribuio e o acesso dos Municpios s TVF. Objetivamente, espera-se que as variveis de
ambos os grupos sejam estatisticamente significantes e que os modelos no apresentem
problemas de especificao.
A segunda hiptese a ser testada trata-se da influncia dos anos eleitorais sobre o
comportamento das TVF. No perodo analisado, 2007-2011, ocorrem duas eleies: as
municipais em 2008 e as eleies gerais em 2010. Se o componente poltico torna-se
predominante nestes anos, espera-se que os valores das TVF apresentem alteraes e que as
variveis relacionadas ao componente poltico apresentem coeficientes de maior magnitude e
significncia.
93

Figura 24: Quadro de Variveis e Modelos de Regresso Linear Mltipla

Modelos
Variveis
2007 2008 2009 2010 2011
2007
Dependente TVF 
TVF2008 
TVF2009 
TVF2010 
TVF2011 
IDH-M     
IGCR-M     
RMBH     
RM     
IFGF2007 
IFGF2008 
IFGF2009 
IFGF2010  
Independentes

FET     
FVP     
IGCVEP     
VPPSDB     
VPPT     
APED2007-2008  
APED2009-2011   
APEI2007-2008  
APEI2009-2010  
APEI2011 
DFMVPT     
DFMVPTAPED2007-2008  
DFMVPTAPED2009-2011   
Fonte: Elaborao prpria.
Nota: O smbolo  indica as variveis de cada modelo.

Em terceiro lugar, tem-se na verdade um conjunto de hipteses a respeito dos sinais


das variveis independentes inseridas nos modelos e das interaes entre elas. Para
sistematizar as diferentes proposies, a Figura 25, abaixo, apresenta as variveis
independentes, os sinais esperados e a respectivas justificativas. O termo de interao
DFMVPTAPED entre duas variveis dummies busca testar a existncia de um efeito
incremental sobre as TVF quando o prefeito e o deputado federal mais votado pertencem ao
mesmo partido do presidente (KENNEDY, 2009). Esta suposio fundamentada
teoricamente pela possibilidade do partido do presidente estar agindo com o propsito de
consolidar suas bases de apoio mais claramente identificadas utilizando polticas distributivas.
94

Figura 25: Sinais Esperados para os Coeficientes de Regresso

Sinais
Variveis Justificativas
Esperados
Nos procedimentos de seleo dos Municpios a serem
IDH-M - beneficiados com a descentralizao de aes governamentais, os
menos desenvolvidos tm prioridade e recebem mais TVF.
Em decorrncia da natureza redistribuitiva de grande parte das
IGCR-M + polticas pblicas, Municpios com maior concentrao de renda
recebem mais TVF.
Devido s reas de segurana pblica, trnsito e infraestrutura de
RMBH + transportes, os Municpios da regio metropolitana possuem
vantagem comparativa em termos de TVF.
A proximidade de rgos estaduais e federais, tipicamente
RM + localizados em cidades que so sede de microrregio favorece a
demanda institucional e o recebimento de TVF.
Municpios com maior capacidade institucional tm maior acesso
IFGF +
s TVF.
Supe-se que o tamanho do eleitorado do Municpio contribui
positivamente para o recebimento de mais recursos na forma de
FET + TVF porque o retorno poltico maior. Alm disso, e uma vez
que o eleitorado uma proxy da populao, Municpios mais
populosos apresentam mais demandas e recebem mais recursos.
Quanto maior a proporo de votos que no se transformam em
FVP -
representao poltica efetiva, pior o acesso s TVF.
Os Municpios que apresentam um padro de distribuio de
votos mais concentrado recebem mais TVF porque seus
IGCVEP + representantes enfrentam menores custos de credit claiming. Tal
fato motiva os deputados federais a buscarem recursos que
beneficiam suas bases eleitorais.
O Poder Executivo federal pune os deputados federais que fazem
VPPSDB -
oposio, impactando negativamente as TVF para suas bases.
O Poder Executivo federal premia os deputados federais da
VPPT +
situao, impactando positivamente as TVF para suas bases.
Municpios cujos prefeitos pertencem ao partido do presidente
APED + so beneficiados com mais TVF devido maior facilidade de
intermediao de demandas.
So realizadas mais TVF para os Municpios cujos prefeitos
APEI +
pertencem aos partidos da coalizo do presidente.
O Poder Executivo federal apoia os deputados federais mais
DFMVPT + votados que pertencem ao partido do presidente, liberando mais
TVF para suas bases eleitorais.
As TVF so maiores quando o prefeito e o deputado federal mais
DFMVPTAPED +
votado no Municpio pertencem ao mesmo partido do presidente.
Fonte: Elaborao prpria.

6.3 Estimativas

Ao realizar a estimativa de cada um dos 5 modelos de regresso linear mltipla,


adotou-se o mesmo conjunto de procedimentos quanto avaliao dos coeficientes de
regresso e ao diagnstico dos modelos. O Apndice D rene as informaes mais tcnicas
sobre os testes estatsticos realizados e as regras de deciso estabelecidas.
95

As estimativas dos modelos de regresso linear mltipla para os elementos


determinantes das Transferncias Voluntrias Federais per capita (TVF) encontram-se na
Tabela 10, a seguir. Todos os modelos para o perodo 2007-2011 apresentaram desempenho
satisfatrio no teste F de significncia global e no teste Ramsey para variveis omitidas. Os
testes t de significncia dos coeficientes de regresso e os testes F de significncia global dos
modelos foram realizados com o erro-padro robusto devido presena de
heteroscedasticidade. Por esta mesma razo, os baixos resultados para os coeficientes de
determinao (R2 ajustados) devem ser relativizados.
Entre as variveis relacionadas aos atributos econmicos, sociais e institucionais dos
Municpios, observa-se inicialmente que o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDH-M) foi um fator positivamente relacionado s TVF apenas em 2008. Uma vez que os
recursos so escassos, em muitos casos comum que os rgos gestores do governo federal
estabeleam critrios objetivos de elegibilidade para o recebimento de transferncias. Sendo
assim, seria bastante razovel supor que os Municpios menos desenvolvidos com menor
valor para o IDH-M receberiam mais recursos. Todavia, a evidncia emprica sugere o
contrrio.
Uma vez que as polticas pblicas, principalmente as sociais, possuem carter
redistributivo, esperava-se que os Municpios com o maior concentrao de renda e ndice de
Gini para Concentrao de Renda Municipal (IGCR-M) mais elevados recebessem mais TVF.
Este argumento foi validado para os anos de 2008 e 2010.
Para 2007, e diferentemente do esperado, os Municpios pertencentes Regio
Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) receberam em mdia R$ 9,99 a menos em TVF
comparativamente aos demais Municpios do Estado. Sendo assim, os problemas decorrentes
da aglomerao urbana no se traduzem em demandas e benefcios especficos e no acesso a
mais recursos na forma de TVF.
As TVF no so influenciadas pela questo da regionalizao. As cidades que so
classificadas como Referncia de Microrregio (RM) no receberam valores diferentes e
estatisticamente significantes comparativamente s demais no perodo analisado. Dessa
forma, ainda que a regionalizao tenha a finalidade de planejamento, o fato de um Municpio
ser a sede da microrregio em que est inserido no altera o volume de TVF. Adicionalmente,
o eventual acesso privilegiado a informaes sobre as polticas e programas descentralizados
do governo federal devido proximidade de representaes dos rgos pblicos federais no
resultam em vantagem comparativa para esses Municpios.
96

Tabela 10 - Estimativas dos Modelos de Regresso Linear Mltipla sobre as Transferncias


Voluntrias Federais per capita (TVF) para os Municpios de Minas Gerais

Coeficientes Estimados
Variveis Independentes (Valor p)
2007 2008 2009 2010 2011
2,43 120,88** -7,89 -36,54 17,13
IDH-M
(0,932) (0,012) (0,860) (0,429) (0,750)
16,38 170,04*** 60,62 120,26** -41,68
IGCR-M
(0,570) (0,002) (0,128) (0,027) (0,470)
-9,99* 16,03 1,31 -1,88 -5,46
RMBH
(0,066) (0,207) (0,896) (0,744) (0,588)
-5,55 -2,60 -0,32 0,82 4,68
RM
(0,234) (0,713) (0,951) (0,903) (0,499)
20,89* 75,04*** 69,73*** 79,56*** 10,67
IFGF(1)
(0,052) (0,000) (0,000) (0,000) (0,638)
-140,59 -595,07*** -180,61 -324,08*** -100,73
FET
(0,264) (0,004) (0,242) (0,009) (0,619)
-11,93 -7,21 -16,19 -44,06*** -60,41***
FVP
(0,218) (0,607) (0,153) (0,002) (0,000)
-29,89*** -88,04*** -61,66*** -79,05*** -115,12***
IGCVEP
(0,010) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
-22,75*** -38,46*** -22,73** -28,98*** -52,19***
VPPSDB
(0,005) (0,000) (0,034) (0,006) (0,000)
11,27 25,36 32,87* 24,17 -28,84
VPPT
(0,494) (0,264) (0,064) (0,377) (0,224)
12,96** -2,95 -2,99 7,72 14,96*
APED
(0,048) (0,687) (0,554) (0,283) (0,099)
1,65 -0,78 6,32 14,39*** 7,46
APEI
(0,593) (0,866) (0,103) (0,004) (0,187)
-5,77 -21,17** -22,78*** -17,43** -5,79
DFMVPT
(0,412) (0,013) (0,000) (0,032) (0,532)
1,67 41,83*** 15,08* 27,25** 18,05
DFMVPTAPED
(0,872) (0,010) (0,099) (0,027) (0,320)
31,25 -122,37** 9,50 16,05 156,19***
Intercepto
(0,252) (0,028) (0,829) (0,725) (0,007)
Estatsticas
Critrios e
(Valor p)
Testes de Diagnstico
2007 2008 2009 2010 2011
Observaes (n) 820 800 813 806 720
R2 0,0418 0,0833 0,0810 0,0844 0,1088
R2 Ajustado 0,0251 0,0670 0,0649 0,0682 0,0911
Teste F de Significncia 3,73*** 4,44*** 4,93*** 4,89*** 6,41***
Global do Modelo (0,0000) (0,0000) (0,0000) (0,0000) (0,0000)
Teste Breusch-Pagan e 47,62 175,57 183,04 274,06 180,58
Cook-Weisberg (0,0000) (0,0000) (0,0000) (0,0000) (0,0000)
1,03 0,90 0,41 0,99 0,95
Teste Ramsey
(0,4179) (0,6055) (0,9948) (0,4733) (0,5334)
[0,464954; [0,466226; [0,479096; [0,478021; [0,484367;
1/FIV [Mnimo;Mximo](2)
0,902625] 0,935256] 0,907753] 0,931173] 0,925406]
Fonte: Elaborao prpria.
Notas: (1) Em cada modelo foi utilizado o IFGF do ano correspondente. Em 2011, devido indisponibilidade
do ndice, tomou-se a informao de 2010 como proxy. (2) Os valores de 1/FIV para todas as variveis
encontram-se disponveis na Tabela 1E do Apndice E. Sinais convencionais:
* Valor p 0,10.
** Valor p 0,05.
*** Valor p 0,01.
 Teste ou resultado calculado a partir do erro-padro robusto devido presena de heteroscedasticidade.
Resultado inadequado em teste para diagnstico do modelo de regresso.
97

A capacidade institucional dos Municpios, especialmente na dimenso da gesto


fiscal, mostrou-se, de fato, um elemento determinante das TVF. Sistematicamente, a varivel
relacionada ao ndice de FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF) apresentou sinal positivo e
estatisticamente significante. A nica exceo em termos de significncia estatstica foi o
coeficiente para 2011. Porm, preciso lembrar que, em virtude da indisponibilidade dos
dados para o ano correspondente, o modelo de 2011 foi estimado com os valores do IFGF de
2010 como proxy. Este resultado particularmente importante ao escopo deste trabalho
porque demonstra a no neutralidade da gesto pblica e da burocracia local. Em poucas
palavras, os Municpios que apresentam padres mais elevados de eficincia administrativa,
particularmente no trato das finanas pblicas, obtm mais TVF.
O tamanho do eleitorado dos Municpios apresentou-se inversamente proporcional aos
valores das TVF. Os coeficientes associados Frao do Eleitorado Total (FET), varivel que
mede o peso do eleitorado de cada Municpio com relao ao eleitorado do Estado, foram
negativos em todos os anos e estatisticamente significantes em 2008 e 2010. A suposio
inicial para essa varivel era um sinal positivo, j que os Municpios mais populosos e com
maior eleitorado ofereceriam retornos polticos maiores e apresentariam mais demandas,
estimulando prefeitos e deputados federais a buscar mais recursos federais. Contudo, a
hiptese alternativa foi confirmada pelos resultados dos modelos: os Municpios menores
tendem a receber mais TVF.
A relao entre as TVF e a Frao de Votos Perdidos (FVP), isto , a proporo de
votos vlidos que cada Municpio destinou a candidatos no eleitos foi negativa em todos os
anos, sendo os coeficientes para 2010 e 2011 estatisticamente significantes. Esta constatao
compatvel com a proposio de que os Municpios com melhor aproveitamento de seus votos
teriam mais acesso a TVF.
Alm da FVP, os modelos foram municiados com uma medida do perfil de alocao
dos votos entre os deputados federais eleitos em 2006 para cada Municpio. Esta varivel
trata-se do ndice de Gini para a Concentrao de Votos Efetivos Ponderado (IGCVEP). O
indicador avalia o grau de concentrao da distribuio dos votos entre os parlamentares
considerando a magnitude da competio poltica. Em sntese, quanto maior o valor do
IGCVEP, mais forte o vnculo dos Municpios com apenas um candidato. Dessa forma, e
seguindo as sugestes tericas, esperava-se que a varivel apresentasse sinal positivo.
Contudo, e contrariando a hiptese formulada, os coeficientes relacionados ao IGCVEP
apresentaram sinais negativos e estatisticamente significantes em todo o perodo.
98

A relao negativa entre o IGCVEP e as TVF mostram que os Municpios com


elevada concentrao de votos recebem menos recursos per capita na forma de convnios e
contratos de repasse. Tal resultado diverge em alguma medida da sabedoria convencional
porque, tradicionalmente, argumenta-se que os deputados federais com fortes laos locais, ou
seja, com elevada dominncia eleitoral, seriam motivados a praticar pork-barrel politics.
Todavia, plenamente possvel que esta evidncia no se confirme ao abranger todo o
conjunto de emendas parlamentares, inclusive as que so executadas diretamente pelo
governo federal e no resultam em transferncias voluntrias.
Na dimenso partidria, alguns resultados so particularmente interessantes.
Inicialmente, observa-se que, medida que cresce o desempenho do principal partido de
oposio nas eleies parlamentares, menor tende a ser o acesso s TVF. A varivel que mede
a Votao Proporcional do PSDB (VPPSDB) exibiu coeficientes negativos e estatisticamente
significantes em todo o perodo estudado. Logo, pode-se afirmar que as TVF so sensveis a
questes partidrias e que os Municpios onde h maior prevalncia eleitoral do PSDB so
penalizados.
Curiosamente, a evidncia encontrada para o PSDB no ocorre na direo contrria
em se tratando do PT. Embora todos os coeficientes relacionados varivel Votao
Proporcional do PT (VPPT) tenham sido positivos, apenas o de 2009 apresentou significncia
estatstica. Portanto, o resultado esperado no foi confirmado. Uma das explicaes para esta
constatao est relacionada ao fato dos parlamentares ligados a partidos mais ideolgicos
apresentarem tipicamente o padro compartilhado de votao, o que desestimula o
comportamento voltado a pork-barrel politics (CARVALHO, 2003). Seguindo essa trilha, os
deputados federais ligados ao PT podem preferir outras estratgias de engajamento
parlamentar, tais como a produo de leis e a intermediao de demandas (INCIO, 2011).
Alm da disputa partidria nas eleies, os modelos tambm buscaram investigar o
efeito da compatibilidade entre os partidos do presidente e dos prefeitos sobre as TVF. A
varivel denominada Alinhamento Partidrio Executivo Direto (APED) identifica os
Municpios cujos prefeitos so do mesmo partido do presidente. A suposio de que esses
Municpios seriam beneficiados com mais TVF foi confirmada para 2007 e 2011. Em mdia,
a diferena favorvel aos Municpios governados pelo PT em termos de TVF atingiu R$
12,96 em 2007 e R$ 14,96 em 2011.
Ao ampliar a ideia de alinhamento partidrio entre o governo federal e os Municpios,
analisando os casos em que os prefeitos pertencem aos partidos que integram a base
parlamentar de apoio ao presidente, o resultado foi mais restrito, porm semelhante. O
99

coeficiente para a varivel Alinhamento Partidrio Executivo Indireto (APEI) foi positivo e
significante apenas em 2010. Sendo assim, os Municpios governados pelos partidos da
coalizo presidencial receberam TVF superiores em R$ 14,39. Muito embora esta constatao
no possa ser generalizada devido ao recorte temporal da pesquisa, chama a ateno o fato do
APEI ter rendido benefcios aos Municpios em um ano de eleies gerais.
Destinar mais votos a um deputado federal do PT no demonstrou ser um elemento
favorvel aos Municpios no que diz respeito s TVF. Em todos os modelos, apurou-se uma
relao inversa entre a varivel Deputado Federal Mais Votado do PT (DFMVPT) e as TVF,
sendo os resultados para 2008, 2009 e 2010 estatisticamente significantes. Dito de outro
modo, os Municpios cujo deputado federal mais votado em 2006 pertence ao PT, receberam,
em mdia, TVF inferiores em R$ 21,17, R$ 22,78 e R$ 17,43 em 2008, 2009 e 2010,
respectivamente.
Entretanto, a penalidade causada aos Municpios com o Deputado Federal Mais
Votado do PT (DFMVPT) completa ou parcialmente atenuada nos casos em que se observa
o Alinhamento Partidrio Executivo Direto (APED). O termo de interao DFMVPTAPED
foi positivo em todo o perodo e estatisticamente significante entre 2008 e 2010.
Comparativamente queles que tm apenas o DFMVPT, o incremento nas TVF foi de R$
41,83 em 2008, R$ 15,08 em 2009 e R$ 27,25 em 2010. Por seu tempo, quando a categoria de
comparao so os demais Municpios, o benefcio lquido foi de R$ 20,66 em 2008 e R$
9,82 em 2010. J em 2009, a perda foi reduzida de R$ 22,78 para R$ 7,70.

6.4 Avaliao das Hipteses

Retomando as hipteses formuladas, fica patente que as TVF para os Municpios de


Minas Gerais no perodo 2007-2011 so determinadas por vetores dos componentes
institucional e poltico. Todos os modelos estimados no apresentaram problemas de
especificao e as variveis relacionadas a ambos os componentes exibiram significncia
estatstica.
A segunda hiptese propunha a observao dos modelos para cada ano de forma a
aferir diferenas nos modelos para os anos eleitorais, 2008 e 2010. Para o ano de eleies
municipais, 2008, no foi possvel notar quaisquer alteraes nos coeficientes de regresso e
nos testes de diagnstico que o diferenciasse dos demais. Todavia, para 2010, ano de eleies
gerais, vale ressaltar que apenas 2 variveis relacionadas a aspectos polticos se manifestaram
estatisticamente significantes de modo isolado: a FVP e APEI. No primeiro caso, a relao
100

com as TVF foi negativa. J os Municpios em APEI se beneficiaram da participao na


coalizo presidencial. Conjuntamente, a anlise tambm revelou que, nos anos eleitorais, as
TVF so inversamente proporcionais FET. Obviamente, para serem robustecidas, estas
constataes precisariam ser testadas em pesquisas com um recorte temporal mais amplo.
No que diz respeito ao conjunto de hipteses sobre os sinais dos coeficientes de
regresso, a Figura 26 apresenta um resumo dos resultados obtidos para os casos em se
observou significncia estatstica ao nvel mnimo de 10%. A maior parte das proposies foi
corroborada pelos testes empricos, sendo as variveis IDH-M, RMBH, FET, IGCVEP e
DFMVPT as excees. Nesse conjunto, merece destaque o desempenho da varivel IGCVEP
que apresentou coeficientes de regresso negativos e estatisticamente significantes em todos
os modelos.

Figura 26: Comparativo de Sinais Esperados e Obtidos para os Coeficientes de Regresso

Sinais Obtidos
Sinais (Coeficientes Estaticamente Significantes)
Variveis
Esperados
2007 2008 2009 2010 2011
IDH-M - +
IGCR-M + + +
RMBH + -
RM +
IFGF + + + + +
FET + - -
FVP - - -
IGCVEP + - - - - -
VPPSDB - - - - - -
VPPT + +
APED + + +
APEI + +
DFMVPT + - - -
DFMVPTAPED + + + +
Fonte: Elaborao prpria.
101

7 CONCLUSES

Em se tratando do objetivo geral deste estudo, os resultados obtidos mostram que tanto
o componente institucional quanto o poltico so determinantes das TVF para os Municpios
do Estado de Minas Gerais entre 2007-2011. Do rol de objetivos secundrios, destaca-se o
fato dos modelos terem sido construdos a partir da perspectiva municipal. Este esforo
acabou se transformando em um grande desafio metodolgico devido impossibilidade de se
comparar tcnicas, processos e resultados com pesquisas anteriores. Grande parte da literatura
no chega ao nvel municipal e, quando o faz, o foco tradicionalmente o padro de votao e
o comportamento poltico dos deputados federais.
Um aspecto particularmente interessante foi a construo do IGCVE e a observao
dos resultados. Com uma distribuio tipicamente assimtrica esquerda ou negativa, isto ,
com a predominncia de valores altos, o indicador mostrou que os eleitores dos Municpios
tendem a concentrar votos em poucos candidatos eleitos ao cargo de deputado federal. Alm
disso, a correlao negativa forte entre o IGCVE e o NDE revelou que o perfil de alocao de
votos em deputados federais tende a ser menos concentrado quando o Municpio tem vnculo
com uma quantidade maior de representantes.
A utilizao do indicador IGCVEP buscou dar um passo adiante com relao ao
cnone inicialmente lapidado por Ames (2003), segundo o qual apenas a dominncia eleitoral
estimula os deputados federais a adotar o comportamento particularista. Quando a anlise se
desloca do parlamentar para uma unidade geogrfica, bastante plausvel que a dominncia
eleitoral se torne mais difcil de ocorrer em ambientes marcados por forte competio poltica.
Nesses casos, os parlamentares podem ser levados a buscar ainda mais benefcios para suas
bases de modo a pavimentar o vnculo com os eleitores. Por outro lado, em Municpios ou em
regies de baixa competio poltica, os retornos marginais dos benefcios extras acabam
sendo menores.
Na investigao sobre os elementos determinantes das TVF, a varivel ligada ao
IGCVEP apresentou coeficientes com sinal negativos e estatisticamente significantes de modo
sistemtico. Este resultado vai em direo contrria proposio de que a concentrao de
votos estimula a atuao dos deputados federais na busca por transferncias voluntrias.
Logo, a relao inversamente proporcional entre o IGCVEP e as TVF indica que os
Municpios com elevada concentrao de votos recebem menos recursos per capita na forma
de convnios e contratos de repasse.
102

Outro resultado particularmente interessante diz respeito ao efeito do desempenho


eleitoral do PSDB sobre as TVF. A varivel que mede a votao proporcional do PSDB
exibiu coeficientes negativos e estatisticamente significantes em todo o perodo estudado.
Sendo assim, as TVF parecem ser afetadas por questes partidrias e os Municpios onde h
maior prevalncia eleitoral do PSDB so penalizados.
Para as hipteses acerca dos anos eleitorais, os resultados foram relativamente
modestos. Para o ano de eleies municipais, 2008, no foi possvel notar quaisquer
alteraes no modelo que o diferenciasse dos demais. Com relao a 2010, ano de eleies
gerais, apenas 2 variveis relacionadas a aspectos polticos se manifestaram estatisticamente
significantes de modo isolado: a FVP e o APEI. No primeiro caso, a relao com as TVF foi
negativa. J os Municpios em APEI se beneficiaram da participao na coalizo presidencial.
Conjuntamente, a anlise tambm revelou que, nos anos eleitorais, as TVF so inversamente
proporcionais FET.
Considerando todas as evidncias, possvel afirmar que as caractersticas e interesses
locais no so completamente neutros com relao quilo que determina as transferncias
voluntrias da Unio para os Municpios do Estado de Minas entre 2007 e 2011. Logo, novos
estudos sobre as relaes intergovernamentais e a conexo eleitoral poderiam ser
aperfeioados ao se rever o papel atribudo vida e s instituies polticas locais.
Nessa direo, e muito embora os resultados encontrados neste trabalho tenham
respondido s questes propostas, h ainda uma rica agenda de pesquisa a ser explorada. Uma
primeira via de continuidade seria estender a anlise a outros Estados do Brasil de modo a
averiguar se a dinmica identificada em Minas Gerais observada quando o nmero e a
diversidade socioeconmica de Municpios, a capacidade institucional, a competio eleitoral,
a configurao partidria e a forma de representao se modificam.
Outra alternativa para pesquisas futuras consiste em investigar o papel do Poder
Executivo municipal integrado por prefeitos e secretrios municipais e de outras
lideranas polticas locais, tais como vereadores e presidentes de associaes na conexo
eleitoral. Tradicionalmente, a literatura d pouca nfase ao fato da base eleitoral dos
deputados federais estar sujeita influncia desses atores e que, no caso particular do Brasil,
h um momento de troca das lideranas que detm o poder poltico em virtude das eleies
municipais que ocorrem no interstcio das eleies gerais. Executar as emendas parlamentares
que se transformam em transferncias voluntrias da Unio para os Municpios depende, entre
outros elementos, da relao entre os deputados federais e os lderes polticos que se
encontram mais prximos s suas bases.
103

Para incorporar a dimenso local no estudo da conexo eleitoral, um dos pontos de


partida seria explorar a possibilidade dos deputados utilizarem as emendas e as transferncias
voluntrias como forma de associar sua imagem aos prefeitos, tendo-os como principal
mediador junto aos eleitores. Em sendo verdade que a complexidade do sistema poltico
brasileiro ofusca a viso do eleitor acerca de responsabilidades e competncias, prejudicando
a accountability, talvez seja estratgico para os parlamentares construir relaes com lderes
locais que endossem suas candidaturas. Do ponto de vista do eleitor, o prefeito certamente
sua autoridade poltica mais prxima e uma fonte considervel de informaes sobre quais
candidatos tem desempenhado melhor papel no Congresso, especialmente no que diz respeito
a buscar benefcios para a cidade.
Uma rea cinzenta que tambm carece de mais pesquisas est associada forma como
os deputados federais tomam suas decises em relao aos Municpios que devem ser
beneficiados com recursos provenientes de transferncias voluntrias. Alm de suas relaes
com os lderes polticos locais, e considerando que a agilidade no processo que culmina com a
execuo de um projeto que ir beneficiar os eleitores de seu interesse depende
inequivocadamente da capacidade institucional das prefeituras, no faz sentido que a escolha
seja determinada apenas pela dominncia e concentrao eleitoral. Colocando em outras
palavras, um deputado federal jamais conseguiria demonstrar xito aos seus eleitores se os
convnios e contratos de repasse no fossem executados tempestivamente. Assim,
diferentemente da tese de que os Municpios e regies mais atrasadas seriam um locus de
pork-barrel politics e de clientelismo, a frequncia e o volume de transferncias voluntrias
poderiam se traduzir num indicador de eficincia administrativa.
Conforme j mencionado, o esforo analtico deste trabalho foi capaz de identificar
que a capacidade institucional dos Municpios uma varivel importante para explicar o fluxo
de transferncias voluntrias da Unio. Esta constatao , em alguma medida, diferente
daquela esperada por boa parte da literatura, especialmente quando se considera as crticas de
Ames (2003) democracia brasileira. Com o aperfeioamento dos mecanismos de controle e
superviso, bem como as iniciativas recentes de promoo de maior transparncia com
relao s contas pblicas, toda a sorte de transferncias discricionrias poder, na verdade,
indicar os Estados e Municpios que obtm maiores volumes de recursos por utiliz-los de
modo responsvel e eficiente. Sendo assim, ter-se-ia, portanto, uma atenuao ou at mesmo a
superao da patologia do clientelismo.
Por fim, pesquisas futuras tambm deveriam lanar um olhar sobre as transferncias
voluntrias provenientes dos governos estaduais. No possvel ignorar que no federalismo
104

brasileiro existe pork-barrel politics decorrente da relao dos deputados estaduais com suas
bases. Poucos estudos mostram se as variveis determinantes da conexo eleitoral entre
deputados estaduais e suas bases so as mesmas que influenciam a relao entre os deputados
federais e seus eleitores. Nesse caso, poder-se-ia investigar a relao entre as transferncias
voluntrias federais e as estaduais bem como a capacidade do eleitor em discernir os
benefcios que provm de diferentes origens. Obviamente, ao realizar tal anlise, seria
necessrio dar destaque aos governos estaduais, suas motivaes polticas e sua relao com o
Poder Executivo federal.
105

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112

APNDICE A BANCO DE DADOS

O banco de dados utilizado neste trabalho foi construdo a partir de informaes obtidas em
diversas instituies de pesquisa e rgos oficiais. Para conferir maior transparncia ao
trabalho, encontram-se relacionados na Figura 1A, abaixo, todos os arquivos consultados
cujos dados foram parcial ou integralmente aproveitados.

Figura 1A Bases de Dados OriginaisUtilizadas

Instituio de Pesquisa ou rgo Oficial


Arquivos Consultados
(Sigla)
- Ranking do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal, Edio
2012, Ano Base 2007
- Ranking do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal, Edio
Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro 2012, Ano Base 2008
(FIRJAN) - Ranking do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal, Edio
2012, Ano Base 2009
- Ranking do ndice FIRJAN de Gesto Fiscal, Edio
2012, Ano Base 2010
- Contagem da Populao 2007 e Estimativas da
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Populao 2007, Municpios de Minas Gerais
(IBGE) - Total da Populao em 2010, Resultados do Censo
2010, Municpios de Minas Gerais
- Partido do Candidato a Prefeito mais Votado no
PrimeiroTurno, 2004, Municpios de Minas Gerais
- Partido do Candidato a Prefeito mais Votado no
Segundo Turno, 2004, Municpios de Minas Gerais
- Votao do PSDB, Deputado Federal, 2006,
Municpios de Minas Gerais
- Votao do PT, Deputado Federal, 2006,
Municpios de Minas Gerais
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
- Votos teis, Deputado Federal, 2006, Municpios de
(IPEA)
Minas Gerais
- Eleitorado, 2006, Municpios de Minas Gerais
- Partido do Candidato a Prefeito mais Votado no
Primeiro Turno, 2008, Municpios de Minas Gerais
- Partido do Candidato a Prefeito mais Votado no
Segundo Turno, 2008, Municpios de Minas Gerais
- Populao residente, 1 de julho, Estimativas, 2008,
2009 e 2011, Municpios de Minas Gerais
- ndice de Desenvolvimento Humano Municipal,
2000, Municpios de Minas Gerais, Atlas do
Desenvolvimento Humano no Brasil, Verso 1.0.0
- ndice de Gini, 2000, Municpios de Minas Gerais,
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, Verso
(PNUD)
1.0.0
- Densidade Demogrfica, 2000, Municpios de
Minas Gerais, Atlas do Desenvolvimento Humano no
Brasil, Verso 1.0.0
(Continua)
113

(Continuao)
- Finanas do Brasil (FINBRA), Dados Contbeis dos
Municpios, Ano 2007, Volume LIII, Agosto/2008
- Finanas do Brasil (FINBRA), Dados Contbeis dos
Municpios, Ano 2008, Volume LIV, Agosto/2009
Secretaria do Tesouro Nacional - Finanas do Brasil (FINBRA), Dados Contbeis dos
(STN) Municpios, Ano 2009, Volume LV, Setembro/2010
- Finanas do Brasil (FINBRA), Dados Contbeis dos
Municpios, Ano 2010, Volume LVI, Agosto/2011
- Finanas do Brasil (FINBRA), Dados Contbeis dos
Municpios, Ano 2011, Volume LVII, Agosto/2012
- Eleies de 2006, Votao Nominal dos Deputados
Federais Eleitos, Minas Gerais
- Eleies de 2006, Consulta de Resultados Eleitorais,
Tribunal Superior Eleitoral Quadro Geral por Municpio, Cargo de Deputado
(TSE) Federal, Minas Gerais
- Eleies de 2006, Votao Nominal Individual por
Municpio para Deputado Federal Eleito, Minas
Gerais (53 arquivos)
Fonte: Elaborao prpria.
114

APNDICE B DICIONRIO DE VARIVEIS

Algumas variveis empregadas neste trabalho foram construdas atravs de combinaes entre
duas ou mais variveis. Com estas transformaes, tornou-se possvel calcular ndices,
indicadores e variveis dicotmicas. Sendo assim, e para sistematizar o processo de criao de
todas as variveis, a Figura 1B, a seguir, apresenta o significado, origem, nvel de mensurao
e unidade de medida das mesmas.

Figura 1B Dicionrio de Variveis

Nome
Descrio
(Sigla)
- Varivel quantitativa contnua
- Unidade de medida: reais correntes
- Histrico: consiste nos valores anuais per capita de
Transferncias Voluntrias Federais per capita
receitas correntes e de capital recebidas pelos
(TVF)
Municpios de Minas Gerais na forma de
transferncias de convnios da Unio e de suas
entidades
- Varivel quantitativa contnua
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
- Nmero puro
(IDH-M)
- Histrico: indicador com amplitude entre 0 e 1
ndice de Gini para a Concentrao de Renda - Varivel quantitativa contnua
Municipal - Nmero puro
(IGCR-M) - Histrico: indicador com amplitude entre 0 e 1
- Varivel dicotmica
- Categorias:
Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Valor 1: identifica os Municpios de Minas Gerais que
(RMBH)
pertencem Regio Metropolitana de Belo Horizonte;
Valor 0: demais Municpios de Minas Gerais.
- Varivel dicotmica
- Categorias:
Referncia de Microrregio
Valor 1: identifica os Municpios de Minas Gerais que
(RM)
so referncia de microrregio;
Valor 0: demais Municpios de Minas Gerais.
- Varivel quantitativa contnua
ndice FIRJAN de Gesto Fiscal
- Nmero puro
(IFGF)
- Histrico: indicador com amplitude entre 0 e 1
- Varivel quantitativa contnua
Frao do Eleitorado Total - Nmero puro
(FET) - Histrico: proporo do total de eleitores de 2006
para cada Municpio de Minas Gerais
- Varivel quantitativa contnua
- Nmero puro
Frao de Votos Perdidos - Histrico: proporo do total de votos vlidos das
(FVP) eleies para deputado federal de 2006 destinada a
candidatos no eleitos para cada Municpio de Minas
Gerais
- Varivel quantitativa contnua
- Nmero puro
ndice de Gini para a Concentrao de Votos Efetivos - Histrico: indicador com amplitude entre 0 e 1 que
(IGCVE) mensura o nvel de concentrao dos votos nominais
entre os deputados federais eleitos em 2006 para cada
Municpio de Minas Gerais
(Continua)
115

(Continuao)
- Varivel quantitativa discreta
- Unidade de medida: nmero de deputados
Nmero de Deputados Eleitos
- Histrico: mensura o nmero de deputados federais,
(NDE)
entre os eleitos em 2006, para os quais cada Municpio
de Minas Gerais destinou votos
- Varivel quantitativa contnua
ndice de Gini para a Concentrao de Votos Efetivos
- Nmero puro
Ponderado
- Histrico: indicador que resulta da equao
(IGCVEP)
IGCVEP=IGCVE(REC53)
- Varivel quantitativa contnua
- Nmero puro
Votao Proporcional do PSDB
- Histrico: razo entre os votos obtidos pelo PSDB
(VPPSDB)
nas eleies para deputado federal de 2006 e o total de
votos vlidos para cada Municpio de Minas Gerais
- Varivel quantitativa contnua
- Nmero puro
Votao Proporcional do PT
- Histrico: razo entre os votos obtidos pelo PT nas
(VPPT)
eleies para deputado federal de 2006 e o total de
votos vlidos para cada Municpio de Minas Gerais
- Varivel dicotmica
- Categorias:
Valor 1: identifica os Municpios de Minas Gerais
Alinhamento Partidrio Executivo Direto
cujos chefes do Poder Executivo Municipal pertencem
(APED)
ao mesmo partido poltico do chefe do Poder
Executivo federal;
Valor 0: demais Municpios de Minas Gerais.
- Varivel dicotmica
- Categorias:
Valor 1: identifica os Municpios de Minas Gerais
Alinhamento Partidrio Executivo Indireto
cujos chefes do Poder Executivo Municipal pertencem
(APEI)
aos demais partidos polticos que integram a coalizo
de governo do chefe do Poder Executivo federal;
Valor 0: demais Municpios de Minas Gerais.
- Varivel dicotmica
- Categorias:
Deputado Federal Mais Votado do PT Valor 1: identifica os Municpios de Minas Gerais cujo
(DFMVPT) deputado federal mais votado nas eleies de 2006
pertence ao PT;
Valor 0: demais Municpios de Minas Gerais.
Fonte: Elaborao prpria.
116

APNDICE C LISTAS

Figura 1C Lista de Deputados Federais Eleitos em Minas Gerais em 2006

Candidato Partido Votos Nominais Situao Coligao Eleitoral


Ademir Camilo Prates Rodrigues PDT 68.743 Eleito (sem coligao)
Aelton Jos de Freitas PL 85.362 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Alexandre Silveira de Oliveira PPS 147.663 Eleito (sem coligao)
Antonio Eustaquio Andrade Ferreira PMDB 111.742 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Antnio Roberto Soares PV 141.295 Eleito (sem coligao)
Aracely de Paula PL 92.309 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Bonifcio Jos Tamm de Andrada PSDB 143.800 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Carlos Carmo Andrade Melles PFL 118.076 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Carlos Willian de Souza PTC 35.681 Eleito PSDC / PTC / PRONA
Ciro Francisco Pedrosa PV 131.984 Eleito (sem coligao)
Custdio Antnio de Mattos PSDB 105.786 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Edmar Batista Moreira PFL 93.360 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Eduardo Luiz Barros Barbosa PSDB 123.450 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Elismar Fernandes Prado PT 93.476 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Fbio Augusto Ramalho dos Santos PV 61.086 Eleito (sem coligao)
Fernando Alberto Diniz PMDB 103.906 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
George Hilton dos Santos Cecilio PP 83.109 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Geraldo Thadeu Pedreira dos Santos PPS 94.984 Eleito (sem coligao)
Gilmar Alves Machado PT 82.110 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Humberto Guimares Souto PPS 64.836 Eleito (sem coligao)
Jaime Martins Filho PL 157.341 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Joo Bittar Junior PFL 102.714 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Joao Lucio Magalhaes Bifano PMDB 82.030 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Jose Fernando Aparecido de Oliveira PV 79.883 Eleito (sem coligao)
Jos Leonardo Costa Monteiro PT 77.107 Mdia PT / PMDB / PRB / PC do B
Jos Miguel Martini PHS 88.900 Eleito PSC / PSB / PHS
Jos Rafael Guerra Pinto Coelho PSDB 80.093 Mdia PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Jos Santana de Vasconcellos Moreira PL 110.202 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Jos Saraiva Felipe PMDB 132.694 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Julio Cesar Delgado PSB 75.504 Eleito PSC / PSB / PHS
Juvenil Alves Ferreira Filho PT 110.651 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Lael Vieira Varella PFL 148.370 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Leonardo Lemos Barros Quinto PMDB 135.306 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Lincoln Diniz Portela PL 85.447 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Luiz Fernando Ramos Faria PP 88.610 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Marcio Reinaldo Dias Moreira PP 126.304 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Marcos Montes Cordeiro PFL 86.303 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Maria do Carmo Lara Perptuo PT 86.506 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Maria do Socorro J Moraes Vieira PC do B 111.330 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Maria Lcia Cardoso PMDB 78.242 Mdia PT / PMDB / PRB / PC do B
Mario de Oliveira PSC 77.719 Eleito PSC / PSB / PHS
Mrio Lcio Heringer PDT 73.664 Eleito (sem coligao)
Mauro Ribeiro Lopes PMDB 92.352 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Miguel Correa da Silva Junior PT 80.049 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Narcio Rodrigues da Silveira PSDB 152.075 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Odair Jos da Cunha PT 87.100 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Olavo Bilac Pinto Neto PL 139.200 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Paulo Abi-Ackel PSDB 126.481 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Paulo Piau Nogueira PPS 77.004 Eleito (sem coligao)
Reginaldo Lazaro de Oliveira Lopes PT 81.302 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Rodrigo Batista de Castro PSDB 294.199 Eleito PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Virglio Guimares de Paula PT 101.225 Eleito PT / PMDB / PRB / PC do B
Vitor Penido de Barros PFL 77.079 Mdia PP / PTB / PL / PFL / PAN / PSDB
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em TSE (2012).
117

Figura 2C Listas de Coalizes Presidenciais

Listas Partidos
PMDB, PRB, PCdoB, PSB, PP, PR, PTB, PV, PDT,
Coalizo Presidencialdo PT entre 2007 e 2010
PSC, PAN, PTdoB, PMN e PHS
PMDB, PP, PR, PSB, PDT, PTB, PSC, PCdoB, PRB,
Coalizo Presidencial do PT em 2011
PMN, PTdoB, PHS, PRTB, PRP, PTC e PSL
Fonte: Elaborao prpria.
118

APNDICE D ROTINA DE TESTES DOS MODELOS DE REGRESSO

No caso dos coeficientes de regresso, foram conduzidos testes t bilaterais para testar a
hiptese nula de que o valor do coeficiente igual a zero. Para evitar o excesso de
informaes, optou-se por reportar apenas o valor p resultante de cada teste e assinalar os
coeficientes que exibiram significncia estatstica aos nveis de 10%, 5% e 1% (JOHNSTON;
DINARDO, 1997).

Para avaliar a qualidade dos modelos, foram reportadas algumas estatsticas de praxe, tais
como o nmero de observaes, o valor de R2 ou coeficiente de determinao e o valor de
R2ajustado. Alm disso, foram realizados testes F para a significncia global dos modelos
com a fixao dos nveis de confiana de 5% e 1% para a rejeio da hiptese nula de que
todos os coeficientes de regresso so iguais a zero (GUJARATI, 2000).

Por fim, e com o objetivo de verificar a eventual violao dos pressupostos do modelo
clssico de regresso linear, os modelos foram submetidos ao teste Breusch-Pagan e Cook-
Weisberg para heteroscedasticidade, ao teste Ramsey para o erro de especificao e
avaliao do Fator de Inflao de Varincia (FIV) para detectar a presena de
multicolinearidade (HAMILTON, 2009).

No teste Breusch-Pagan e Cook-Weisberg para heteroscedasticidade, a hiptese nula que os


resduos possuem varincia constante. Nos casos em que o teste rejeitou a hiptese nula ao
nvel de significncia de 5%, ou seja, uma vez detectada a heteroscedasticidade, as inferncias
quanto significncia estatstica dos coeficientes de regresso foram realizadas utilizando o
erro-padro robusto (HAMILTON, 2009).

J o teste Ramsey tem como hiptese nula a proposio de que o modelo no possui variveis
omitidas, isto , o modelo no possui erro de especificao e no h autocorrelao nos
resduos. Nesse caso, o propsito aceitar a hiptese nula a um nvel de significncia de pelo
menos 5%. Devido presena dos outliers na varivel dependente, optou-se pela verso do
teste de Ramsey baseada nas variveis independentes (HAMILTON, 2009).

Quanto multicolinearidade, a verificao contou com dois critrios. Primeiramente, valeu-se


da regra prtica que sugere a presena de multicolinearidade quando o modelo registra um
valor elevado para R2 e poucos coeficientes de regresso estatisticamente significantes.
Ademais, utilizou-se o inverso do FIV (1/FIV) para avaliar a relao entre as variveis
independentes. De acordo Gujarati (2000) o valor (1/FIV) varia de 0, quando uma varivel
est perfeitamente relacionada s demais, a 1, situao na qual a varivel no possui relao
com as outras. O inverso de FIV (1/FIV) tambm pode ser interpretado como a proporo da
variao de uma varivel que independente de todas as outras variveis (HAMILTON,
2009). O nvel de tolerncia fixado para (1/FIV) foi de 0,45 para todas as variveis inseridas
nos modelos, inclusive os termos de interao.
119

APNDICE E ILUSTRAES E TABELAS COMPLEMENTARES

Figura 1E Distribuio dos Valores Totais das Transferncias Voluntrias Federais para os
Municpios de Minas Gerais no Perodo 2007-2011
2007
2008
2009
2010
2011

0 2.0e+07 4.0e+07 6.0e+07 8.0e+07


Valores Totais das Transferncias Voluntrias Federais

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados obtidos em STN (2012).

Tabela 1E Verificao de Multicolinearidade nos Modelos de Regresso Linear Mltipla


sobre as Transferncias Voluntrias Federais per capita (TVF)
para os Municpios de Minas Gerais

Tolerncia ao Fator Inflao de Varincia


VariveisIndependentes e Interaes dos
(1/FIV)
Modelos de Regresso
2007 2008 2009 2010 2011
IDH-M 0,644773 0,667750 0,661077 0,664420 0,670910
IGCR-M 0,770760 0,778281 0,772243 0,759660 0,782155
RMBH 0,846028 0,838713 0,851107 0,845577 0,836061
RM 0,659603 0,667093 0,660523 0,656914 0,646128
IFGF 0,857702 0,935256 0,900359 0,931173 0,925406
FET 0,794777 0,792308 0,803968 0,801534 0,796758
FVP 0,848969 0,854162 0,865053 0,866944 0,863816
IGCVEP 0,637015 0,643854 0,638684 0,635026 0,622014
VPPSDB 0,902295 0,910711 0,907753 0,912835 0,912258
VPPT 0,623816 0,623373 0,637336 0,631799 0,650110
APED 0,572072 0,569044 0,584980 0,589273 0,579339
APEI 0,902625 0,901946 0,833872 0,829291 0,820780
DFMVPT 0,507004 0,506191 0,487781 0,478021 0,492037
DFMVPTAPED 0,464954 0,466226 0,479096 0,478289 0,484367
Fonte: Elaborao prpria.