Mrcia Angela da S.

Aguiar

AVALIAO DO PLANO NACIONAL DE EDUCAO 2001-2009: QUESTES PARA REFLEXO

MRCIA ANGELA DA S. AGUIAR*

RESUMO: O artigo avalia os esforos e as aes dos entes federados para alcanar os objetivos e as metas que foram definidas no Plano Nacional de Educao (PNE) 2001-2010, considerando o contexto sciopoltico brasileiro. Localiza o PNE no centro das disputas de projetos scio-educacionais, discutindo os principais desafios para a operacionalizao das metas estabelecidas. Por fim, aponta avanos e limites do PNE que devem ser considerados na formulao do novo PNE (20112020), na perspectiva da construo de uma educao cidad. Palavras-chave: Plano Nacional de Educao 2001-2010. O PNE e a educao brasileira. Poltica educacional. Gesto da educao. ASSESSMENT
OF THE 2001-2009 NATIONAL PLAN FOR EDUCATION: FOOD FOR THOUGHT

ABSTRACT: This paper assesses the efforts and actions of the three federal levels to reach the objectives and goals defined by the 2001-2010 National Plan for Education ( NPE ), considering the Brazilian socio-political context. It locates the NPE at the centre of the socio-educational project disputes by discussing the main challenges to concretize its established goals. It finally points out the NPE advances and limits that should be considered to formulate the new 2011-2020 NPE in order to build a citizenship education. Palavras-chave: 2001-2010 National Plan for Education. PNE and Brazilian education. Educational policies. Education management.

Doutora em Educao e professora titular do Centro de Educao da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). E-mail: marcia_angela@uol.com.br

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Introduo
Uma lei, quando discutida, pe em campo um embate de foras e traz, portanto, consigo uma srie de expectativas e at mesmo de esperanas vlidas para todos os sujeitos interessados. Se aprovada, gera adeso imediata nos que apostaram em tais expectativas. Para os que no apostaram nestas, resta o caminho de uma crtica que se oferea como alternativa criadora sob a qual est posta a possibilidade de uma mudana para o futuro a partir do presente. Uma lei, quando aprovada, tem um poder ftico. Ela um fato que se impe, pela democracia representativa, em um Estado democrtico de direito. Nessa medida, ela institui-se como um campo de referncia, de significao e de obrigao. Instala-se, ento, um processo asctico para quem teve suas expectativas frustradas. Para estes, a imperatividade da lei se impe como conformidade crtica. H uma diferena substancial entre conformar-se e oferecer adeso. Na adeso o sujeito e o objeto interagem, por assim dizer, no mesmo diapaso. J a conformidade crtica, diferentemente de uma postura imobilista ou iconoclasta, exige, entre outras coisas, uma comunho menor entre o sujeito e o objeto. Pela imperatividade legal o sujeito se conforma dentro das regras do jogo democrtico, mas pela criticidade ele se distancia para ver o objeto em planos diferentes. Como regra, a conformidade crtica, superando maniquesmos, leva a srio o corpo da lei, distinguindo seus pontos virtuosos e viciosos. A lei torna-se um desafio. (Cury, 2001, p. 12-13)

o momento em que a sociedade brasileira comea a discutir a formulao de um novo Plano Nacional de Educao ( PNE ) para o perodo de 2011-2020, motivada, sobretudo, pela mobilizao da Conferncia Nacional de Educao (CONAE), em 2010, e em um perodo eleitoral, quando so discutidas as propostas para mudanas de governo, nada mais oportuno do que a efetivao de uma reflexo sobre este processo, a partir de uma anlise crtica dos compromissos assumidos pelo Estado brasileiro no cumprimento dos objetivos e metas do PNE que ainda est em vigncia. Esta anlise se faz necessria, tendo em vista que a formulao de um plano educacional pe em marcha a discusso, por setores organizados da sociedade, do projeto de nao e, consequentemente, do projeto de educao. Nessa dinmica, as foras organizadas da sociedade conhecem as possibilidades e os limites de um plano educacional,
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as dificuldades e as oportunidades que viabilizaram ou no o alcance dos objetivos e metas pactuados. Tal procedimento importante para melhor sedimentar os caminhos que sero abertos por um novo PNE, no sentido do fortalecimento da escola pblica no contexto da construo da cidadania, no pas. Reconhece-se, contudo, que a avaliao da poltica educacional traduzida em um plano de educao encontra dificuldades, tendo em vista que nem sempre seus desdobramentos, por abranger dimenses polticas e ideolgicas, podem ser apreendidos de imediato. Alm disso, a avaliao de um plano educacional realizada a partir de determinados valores e ticas, logo, no h neutralidade. Igualmente, isso ocorre em relao s indicaes e orientaes que resultam desta avaliao. No prudente esquecer, tambm, que um PNE resulta de embates em torno de projetos poltico-sociais. Ou seja, avaliar um plano desta natureza e magnitude significa adentrar no debate da poltica educacional e de seus determinantes, tendo presente o contexto do desenvolvimento do pas e sabendo que o alcance dos seus objetivos e metas decorre dos resultados das lutas concretas entre grupos sociais com interesses distintos e diversos, que disputam a hegemonia nesse processo. No presente artigo, considera-se, de um lado, que a aprovao do PNE , a despeito dos problemas conjunturais enfrentados, constituiu um passo importante para o estabelecimento de polticas que ultrapassam gestes de governos nas trs esferas jurdico-administrativas; e, de outro lado, que a sua implementao e eventuais alteraes dependem do empenho dos governos e da presso e envolvimento dos setores organizados da sociedade. Nessa perspectiva, so abordados, neste texto, os principais objetivos e metas do PNE, bem como aspectos de sua implementao.

O Plano Nacional de Educao em debate

O PNE ancora-se na legislao brasileira e nos movimentos da sociedade civil. A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 214, diz que a lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de durao plurianual, e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LBD), de 1996 (Lei n. 9.394/96), determina que a Unio, no prazo de um ano, a partir da publicao desta Lei, encaminhar ao Congresso Nacional o Plano Nacional de Educao, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declarao Mundial sobre Educao para Todos.
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Por sua vez, os setores organizados da sociedade civil entidades sindicais e estudantis, associaes acadmicas e cientficas e demais setores , aps a promulgao da LDB, promoveram dois Congressos Nacionais de Educao (CONED), alm de inmeros seminrios, debates e encontros em todo o pas, dos quais resultou uma proposta para o PNE. Nessa mobilizao, teve papel de destaque o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP). O plano, conhecido como PNE da Sociedade Brasileira, consubstanciou-se no Projeto de Lei (PL) n. 4.155/98, encabeado pelo deputado federal Ivan Valente e subscrito por mais de 70 parlamentares de todos os partidos e todos os lderes dos partidos de oposio da Cmara dos Deputados (Valente & Romano, 2002, p. 97). Foi protocolado no Congresso Nacional no dia 10 de fevereiro de 1998, constituindose como o primeiro projeto de lei sobre o assunto. Dois dias depois, o Ministrio da Educao (MEC) encaminhou o projeto do Executivo, elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), ao Congresso Nacional, onde tramitaria, de modo sui generis, como anexo ao PNE da Sociedade Brasileira, sob o nmero 4.173/98 (idem, ibid.). Na Cmara dos Deputados, foram realizadas diversas audincias pblicas com a participao de parlamentares de diferentes partidos e de setores da sociedade, como ANDES , ANDIFES , ANPEd, ANFOPE , CNTE, CONSED e UNDIME , para discutir o PL n. 4.155/98. Indicado como seu relator, o deputado Nelson Marchezan ( PSDB ) subscreveu o relatrio (em verdade um substitutivo proposta da sociedade) que tomou o seu nome (idem). Ao substitutivo do relator foram apresentadas 158 emendas, sendo 71 delas aprovadas, parcial ou totalmente. O PNE foi aprovado pela Cmara de Deputados no dia 14 de junho de 2000 e estava estruturado em torno de trs eixos: a) a educao como direito individual; b) a educao como fator de desenvolvimento econmico e social; c) a educao como meio de combate pobreza. Os objetivos gerais da educao estabelecidos no PNE so: a elevao global do nvel de educao da populao; a melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis; a reduo das desigualdades sociais e regionais, no tocante ao acesso e permanncia na educao pblica, e a democratizao da gesto do ensino pblico. Em seguida, o PL n. 4.155/98, em 30 de junho de 2000, foi remetido ao Senado Federal, onde recebeu a denominao de Projeto
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de Lei da Cmara (PLC) n. 42/2000, tendo como relator o senador Jos Jorge (PFL), na Comisso de Educao do Senado. De lado do Executivo, em agosto de 1997, o MEC divulgou sua proposta para o PNE (Brasil, 1997), tomando a iniciativa de convocar algumas entidades educacionais a participar dos debates sobre os temas Educao Fundamental, Educao Infantil, Ensino Mdio e Ensino Superior. A Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPEd), convocada oficialmente para este debate, emitiu um parecer, apontando a exiguidade do prazo para a manifestao das entidades da sociedade civil, e destacou: (...) o Plano Nacional de Educao deve ser formulado atravs de um processo participativo e aberto contribuio de amplos setores da sociedade brasileira (ANPEd, 1997, p. 3). Ressaltou, ainda, que o PNE deve estar referenciado, de maneira explcita, a um projeto poltico da sociedade brasileira e, em especial, contextualizao da educao no bojo das polticas sociais, considerando-se o peso relativo destas no cmputo geral (idem, ibid.). A ANPEd teceu, tambm, crticas proposta de PNE por considerar que, em nome do princpio federativo e da descentralizao, a maioria das metas estava sob a responsabilidade dos estados e municpios, omitindo-se o papel da Unio, alm de no contemplar o conceito de Sistema Nacional de Educao, reivindicado pela rea. Destacava, ainda, o fato de que a proposta do PNE no considerava as projees do crescimento demogrfico, tendo por consequncia que as medidas de financiamento no tratavam de forma adequada as novas demandas. No parece que tais crticas tenham encontrado eco no mbito ministerial. O projeto do Executivo tramitou no Congresso Nacional e o PNE teve sua aprovao consumada mediante a Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Os vetos que lhe foram interpostos pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, ao sancion-lo, evidenciam as tenses e os conflitos que esto presentes na luta secular da sociedade brasileira pelo reconhecimento da educao como um direito social. De fato, como reconhece Weber (1991, p. 19), ao discutir questes atinentes luta pela qualidade da escola pblica,
(...) o que passvel de ser conquistado em uma rea social resulta simultaneamente da prpria histria da rea, dos recursos efetivamente existentes e da correlao de foras vigente em determinadas conjunturas ou

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situaes (...) como tambm da organizao dos grupos envolvidos e da maior ou menor clareza com que os mesmos enfrentam os aspectos mencionados, percebendo-os como momentos de uma luta mais ampla ou como objetivo a alcanar de imediato (Gramsci, 1978).

oportuno considerar, tambm, que o processo de elaborao do teve um carter pedaggico, porque evidenciou os interesses e embates dos diversos atores da sociedade poltica e da sociedade civil envolvidos na busca da definio das prioridades educacionais para uma dcada. Assim, considerando as condies scio-polticas e econmicas do pas e as perspectivas de seu desenvolvimento, o debate abrangia: o diagnstico da situao educacional do pas, em todos os nveis e modalidades, as demandas e reivindicaes da sociedade, a situao dos recursos financeiros e as condies de infraestrutura e de pessoal das redes de ensino e dos sistemas. O texto final aprovado traz as marcas dos embates ocorridos ao longo da tramitao da proposta, que se manifestam, especialmente, quando se trata da aplicao de recursos para garantir o alcance das metas, item que sofreu restries mediante os nove vetos presidenciais. Contudo, no restam dvidas de que os objetivos e metas do PNE aprovado, a despeito das restries que sofreu, incorporaram algumas demandas histricas da populao brasileira, como ser visto a seguir.
PNE

Os objetivos e metas do PNE

O PNE 2001-2010 tem como objetivo assegurar que, at 2011, todas as crianas, os jovens e os adultos tenham condies de acesso e permanncia nas escolas pblicas do pas. Os setores organizados da sociedade civil que se envolveram na construo do PNE esperavam que, a despeito das dificuldades de ordem poltica e administrativa, este se configurasse como um plano de Estado, no um plano de governo, desde que ultrapassaria, pelo menos, o perodo de duas gestes governamentais. Alis, vale ressaltar que, dois anos aps a aprovao do PNE, houve mudana do governo no Brasil e a agenda das polticas educacionais, a partir de 2003, foi reorientada, com nfase, sobretudo, na expanso da educao pblica de qualidade. Dados o seu carter global e abrangncia nacional, o plano requeria, para a sua efetivao, a articulao dos diversos setores da administrao pblica e da sociedade na sua formulao e implementao. Esta
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articulao poderia pr em movimento as instncias governamentais e as foras organizadas da sociedade para alcanar os compromissos nele estabelecidos. Resultaria, tambm, deste esforo de articulao, a elaborao, pelos estados, municpios e Distrito Federal, dos respectivos planos decenais, como determina, em seu artigo 2, o PNE. Tratava-se, portanto, de uma tarefa de responsabilidade conjunta, envolvendo os entes federados, especialmente estados e municpios, no tocante educao bsica, que deveriam manter estreita articulao, com a participao da Unio, para concretizar em aes e polticas os dispositivos do PNE. Sem dvidas, tal operao constituiria um grande desafio, por requerer a colaborao e cooperao entre os entes federados pautadas na compreenso da importncia do PNE para o cumprimento dos compromissos assumidos com a nao brasileira. Todavia, considerando a diferenciao entre estados e municpios no que tange s condies tcnicas requeridas para construir os respectivos planos, seria necessrio que a Unio pusesse sua disposio cooperao tcnica e financeira, bem como estatsticas e informaes que viabilizassem a elaborao dos planos decenais. fundamental destacar que subsdios foram postos disposio pelo INEP, em 2004, mediante a publicao de um documento contendo um conjunto de estatsticas demogrficas e indicadores educacionais e apontando as metas de maior impacto financeiro por nvel e modalidade de ensino, bem como uma estimativa do efeito sobre a matrcula do setor pblico, o que viabilizava a identificao do esforo que seria necessrio para a consecuo dessas metas (INEP, 2004). Este documento, organizado por regio geogrfica, traava um diagnstico da educao, apresentando estatsticas educacionais e demogrficas a partir das pesquisas mais recentes do INEP e do IBGE. O objetivo era mostrar a situao da educao sob vrios aspectos, a partir dos dados produzidos pelos censos realizados anualmente pelo INEP, alm de resultados de avaliao e indicadores educacionais que eram considerados nas metas do PNE. Com esta contribuio, o governo federal esperava que os planos estaduais e municipais fossem elaborados, considerando os objetivos e metas de mbito nacional que lhes correspondiam e as peculiaridades de sua realidade, de modo que o conjunto destes planos expressasse o patamar educacional que o pas deveria alcanar no perodo traado.
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Estabelecidas as prioridades do PNE, cabia aos governos, nos mbitos dos estados e municpios, a sua operacionalizao em uma estratgia articulada com a Unio, dada a magnitude dos problemas da realidade brasileira. Contudo, tal situao no se confirmou, na dimenso esperada, haja vista as dificuldades e as omisses de vrios estados e municpios para engajamento neste processo. Os objetivos e metas do PNE, tendo em vista a sua amplitude e complexidade, exigiam um esforo coordenado dos entes federados para garantir populao o acesso educao escolar pblica de qualidade. Mltiplos desafios emergem quando os objetivos e metas so traduzidos em aes concretas pelos agentes governamentais, em articulao com setores da sociedade.

Os principais desafios para o cumprimento das metas do PNE

O PNE expressava o reconhecimento da educao como um direito de cidadania e os objetivos e metas refletiam as prioridades estabelecidas pelos entes federados. Observa-se que as metas definidas no PNE apontavam para um grande impacto no quadro geral das matrculas, com repercusses em outros segmentos do setor educacional. A implementao de tais metas, portanto, exigiria expressivo investimento financeiro e mudanas na gesto de sistemas. O desafio apontado nessas metas seria o de alcanar a expanso do atendimento escolar nos diversos nveis de ensino, melhorar a formao acadmica do corpo docente e da infraestrutura da escola, revertendo o quadro atual predominante em boa parte das unidades escolares do pas (INEP, 2004, p. 43). Na educao infantil, as metas do PNE previam o atendimento das crianas no seguinte escalonamento: 30% das crianas de at 3 anos de idade em cinco anos; 50% das crianas de at 3 anos de idade em dez anos; 60% das crianas de 4 a 6 anos de idade em cinco anos; 80% das crianas de 4 a 6 anos de idade, com 100% de atendimento na idade de 6 anos, em dez anos. Previam, tambm, assegurar escolas com padres mnimos de infraestrutura, em cinco anos. Havia medidas apontadas para a formao dos professores da educao bsica, no sentido de assegurar, no mnimo, a formao em nvel de ensino mdio (Normal), em cinco anos, e a formao em nvel superior em dez anos. Estimava-se, ainda, instalar, em 100% dos municpios, estrutura de superviso, no perodo de trs anos; assegurar a alimentao escolar para todas as crianas matriculadas e adotar, progressivamente, o atendimento em tempo integral (idem, ibid.).
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Em relao ao ensino fundamental regular, o PNE previa: ampliar a durao do ensino fundamental para nove anos, com incio aos 6 anos de idade; assegurar escolas com padres mnimos de infraestrutura, em cinco anos; assegurar o Programa de Garantia de Renda Mnima para famlias carentes; oferecer escolas com dois turnos diurnos e um noturno; ampliar, progressivamente, a jornada escolar para, pelo menos, sete horas/dia; e promover a eliminao gradual da necessidade de oferta do ensino noturno (idem, ibid.). Quanto ao ensino mdio regular, as metas do PNE contemplavam o atendimento de 50% da demanda (populao de 15 a 17 anos) em cinco anos e de 100% da demanda (populao de 15 a 17 anos) em dez anos. Visavam a assegurar a formao superior para todos os professores, em cinco anos, e escolas com padres mnimos de infraestrrutura, tambm em cinco anos. Pretendiam, ainda, assegurar programa emergencial para a formao de professores, especialmente nas reas de cincias e matemtica (idem). No tocante educao superior, nvel de graduao, o PNE visava prover, at o final da dcada, a oferta de educao superior para, pelo menos, 30% da faixa etria de 18 a 24 anos; ampliar a oferta de ensino pblico, de modo a assegurar uma proporo nunca inferior a 40% do total das vagas, prevendo, inclusive, a parceria da Unio com os estados na criao de novos estabelecimentos de educao superior (vetado!); promover o aumento anual de mestres e doutores formados no sistema nacional de ps-graduao em, pelo menos, 5% (INEP, 2004). Vale ressaltar que, no diagnstico do Plano (MEC, 2010), so identificados vrios problemas que afetam a educao superior, cujo equacionamento deveria estar na pauta governamental. Destacam-se: a) o baixo percentual de atendimento, considerando que apenas 12% da populao de 18 a 24 anos integram esse nvel de ensino. Observa-se um crescimento da matrcula que, no entanto, no acompanhou a demanda; b) maior expanso do setor privado, sem a garantia de qualidade por parte de todas as instituies de ensino superior (IES); c) necessidade de fortalecer as volvimento do pas;
IES

pblicas no contexto do desen-

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d) distribuio regional desigual das vagas, em especial das IES privadas; e) o crescimento da oferta de vagas da educao superior no setor pblico estadual (ou municipal), que no deve se efetivar em detrimento da expanso com qualidade do ensino mdio. O PNE previa, no que tange educao de jovens e adultos (EJA), erradicar o analfabetismo adulto, em dez anos; assegurar a oferta de EJA de 1 a 4 sries do ensino fundamental para 50% da populao de 15 anos e mais que no a possui, em cinco anos; assegurar a oferta de EJA de 5 a 8 srie do ensino fundamental para 100% da populao de 15 anos ou mais que concluiu a 4 srie, em dez anos; dobrar a capacidade de atendimento de EJA do ensino mdio, em cinco anos; quadruplicar a capacidade de atendimento de EJA do ensino mdio, em dez anos; implantar em todas as unidades prisionais e nos estabelecimentos que atendem jovens e adolescentes infratores programas de EJA de ensinos fundamental e mdio, assim como formao profissionalizante (INEP, 2004). Quanto educao especial, tratava-se de assegurar o atendimento de todos os alunos com necessidades especiais no ensino fundamental, em dez anos; garantir escolas adaptadas e com padres mnimos de infraestrutura, em cinco anos; aumentar os recursos financeiros destinados educao especial, de forma a atingir 5% dos recursos vinculados educao, em dez anos (idem, ibid.). As simulaes efetivadas pelo INEP mostravam os impactos na distribuio da matrcula nos diversos nveis de educao do pas at 2011, para o cumprimento das metas estabelecidas no PNE. Nesta perspectiva, o poder pblico teria que expandir a oferta, sobretudo da educao infantil e da educao superior, alm de melhorar significativamente os indicadores de fluxo escolar no ensino regular. O desafio era enorme e urgente, dado o curto prazo para implementao das metas do PNE.

Avanos e limites do PNE na construo de uma educao cidad

Para assegurar a efetivao do PNE, especialmente no que concerne articulao com estados, Distrito Federal e municpios, a Unio deveria exercer um papel relevante. Ao governo federal caberia a responsabilidade de ser o principal articulador da poltica nacional de educao, em estreita parceria com os estados/Distrito Federal e municpios.
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De fato, ao longo do processo de implementao do PNE, ainda foram mantidos limites histricos no tocante efetivao da articulao da Unio com os demais entes federados, em especial com os municpios, responsveis, em ltima instncia, pelo cumprimento de suas metas e objetivos. Tais limites resultam, entre outros, da no regulamentao do regime de colaborao entre os entes federados e da falta de efetiva participao da sociedade organizada nos destinos da educao. Por outro lado, fundamental reconhecer a complexidade do processo e, nesse contexto, que esta articulao no fcil de ser realizada, tendo em vista que supe o estabelecimento de pactos entre estas instncias e seus mltiplos atores, em contextos polticos muitas vezes adversos, bem como a renovao e a criao de novos instrumentos de execuo do plano. Este cenrio ostenta maior complexidade, tendo em vista que os acordos e arranjos institucionais internos atinentes mquina administrativa e ao poder poltico, bem como as iniciativas e a capacidade de interveno de setores organizados da sociedade desempenham um papel fundamental na implementao e sucesso do plano. Avaliaes e estudos realizados por rgos governamentais e estudiosos da rea sobre a implementao do PNE trazem elementos que permitem reconhecer o caminho percorrido e o tanto de percurso a cumprir para alcanar os padres educacionais estabelecidos na dcada passada. Um breve balano de um conjunto de aes realizadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios para cumprir os objetivos e metas do PNE, no perodo de 2001 a 2009, pode contribuir para dimensionar a gigantesca tarefa com que se deparam os governos e a sociedade para fazer valer o direito educao para todos e todas. Constitui tambm mais um alerta no sentido de que, s com a confluncia de esforos e o comprometimento dos entes federados e dos setores organizados da sociedade, o Brasil poder elevar o padro de escolaridade da populao e garantir o exerccio do direito de cidadania. Os dados de 2007 mostram que houve uma ampliao do percentual (77,6%) de crianas atendidas nas instituies de educao infantil; no entanto, ainda persistem vrios gargalos: atendimento limitado na faixa de 0 a 3 anos (17,1%), insuficiente oferta de atendimento em tempo integral, inclusive na rea rural (MEC, 2010). Outras metas relacionadas educao infantil, apesar dos avanos reconhecidos, encontram dificuldades em sua execuo, tais como a qualificao de profissionais, adequao do espao fsico, funcionamento
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autnomo dos conselhos. No resta dvida de que a limitao de financiamento a despeito dos recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) e a frgil articulao entre os entes federados emergem nas avaliaes como fatores cruciais que precisam ser considerados no esforo para ampliar o quadro do atendimento escolar no pas. Como sabido, o ensino fundamental, desde a Constituio de 1934, constitui um direito do cidado e dever do Estado. Hodiernamente, sua oferta constitui um direto pblico subjetivo para aqueles que a ele no tiveram acesso em idade prpria. O no cumprimento deste dispositivo da Constituio Federal de 1988, pelo poder pblico, implica a responsabilizao da autoridade competente. A LDB de 1996 estabelece a obrigatoriedade e gratuidade do ensino fundamental, com o objetivo de atender formao bsica do cidado (artigo 32). Desse modo, o ensino fundamental, como direito de cidadania, ocupa um lugar de destaque na legislao educacional brasileira. Contudo, uma pergunta se impe: ser que os resultados das aes empreendidas atestam este destaque ao ensino fundamental no contexto nacional? Pois bem, se a meta de garantir o ensino fundamental obrigatrio de oito anos a todas as crianas e jovens de 7 a 14 anos, assegurando sua concluso, era audaciosa, mais ainda a garantia do ensino fundamental a todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria ou que no o concluram. De maneira geral, possvel depreender que, sobretudo no governo FHC, por meio de adoo de polticas focalizadas, o ensino fundamental regular expandiu-se, por vezes, em detrimento das demais etapas da educao bsica. A avaliao do PNE (MEC, 2010) mostra, em relao matrcula, que o acesso da populao de 7 a 14 anos est quase garantido, considerando que a taxa de atendimento a essa faixa etria foi de 97,6%, em 2006 (IBGE/PNAD, 2006). Com o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), a Unio ampliou o apoio aos estados, aos municpios e ao Distrito Federal na oferta da educao bsica, mediante um conjunto de aes visando correo das distores responsveis, em parte, pelas desigualdades sociais e regionais. Entretanto, o Brasil ainda ostenta distoro idade/srie no ensino fundamental, o que significa continuidade do atraso no percurso escolar; dficit de aprendizagem nesta faixa etria; e negao do acesso aos
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conhecimentos historicamente produzidos pela humanidade. Motivam esta situao os altos ndices de reprovao que continuam a existir. As avaliaes mostram que mais de 40% dos alunos desse nvel de ensino tm idade superior faixa etria correspondente a cada srie e que levam, em mdia, dez anos para concluir o ensino fundamental de oito anos. Como resultado, aumentam os custos adicionais para os sistemas de ensino (MEC, 2010). A despeito das aes empreendidas, os dados revelam a face da desigualdade socioeconmica que persiste no pas e demonstram a dimenso do esforo que ter que ser empreendido pelo Estado e a sociedade para garantir a universalizao do direito a uma escola de qualidade. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) de 2005 atestam: quanto mais baixa a renda, mais baixo o ndice de escolaridade. Os dados tambm revelam que as discrepncias de escolaridade entre os moradores da zona rural e os da zona urbana, bem como os existentes entre brancos, negros e indgenas, so histricas e persistem (idem, ibid.). As precrias condies de vida e o trabalho infantil ainda persistem como os viles que impedem a frequncia de crianas de 7 a 14 anos ao ensino fundamental, ainda que se verifique a edio de medidas governamentais que buscam garantir a incluso deste segmento no sistema escolar. Em relao ao trabalho infantil, a incidncia de crianas trabalhadoras havia decrescido de 4,5% da populao dessa faixa etria, em 2006, para 4%, em 2007 (idem, ibid.). Todavia, ainda pouco e o poder pblico precisa investir mais para resgatar essa dvida social. O ensino mdio, conforme estabelece a LDB, a etapa conclusiva da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e est situado entre o ensino fundamental e a educao superior, com os quais mantm vnculos. Os dados revelam que, diferentemente do ritmo de crescimento de 1996 a 2001, as matrculas de 2001 a 2006 tiveram um crescimento de apenas 0,5%. A expanso acelerada do final da dcada de 1990, portanto, sofreu reduo significativa, o que resulta em um problema de grande repercusso que precisa ser enfrentado (MEC, 2010). Tradicionalmente, o ensino mdio sempre se constituiu em um desafio s polticas pblicas de educao. Em 2007, a populao brasileira na faixa etria de 15 a 17 anos totalizava, aproximadamente, 10.262 milhes de jovens, segundo o IBGE. A matrcula do ensino mdio
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computava, em 2007, 3.643.528 de estudantes com 18 anos ou mais. Todavia, pouco mais de 50% das matrculas contemplam jovens na idade esperada. Isto acende a luz amarela para os governos, porque urgente fazer investimentos, de curto, mdio e longo prazos, para que possam ser revertidas as taxas de repetncia e concluso, de forma a corrigir a relao srie-idade. Uma alternativa vivel a diversificao na oferta que poder converter-se em fator importante de identificao e incorporao da demanda, incrementando a matrcula e diminuindo as taxas de distoro srieidade, abandono e repetncia, que persistem como problemas graves da escolarizao mdia brasileira (idem, ibid., p. 169). Vrias iniciativas visam superar esses problemas e melhorar a qualidade da educao, a exemplo do FUNDEB, que contribui para o fortalecimento do regime de colaborao entre os entes federados. Outra iniciativa relevante neste sentido foi o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, estabelecido pelo Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007, que estabeleceu pactos com os estados e municpios em torno de 28 diretrizes, dentre as quais se destacam: a aprendizagem; o combate repetncia e evaso, mediante a elaborao do Plano de Aes Articuladas (PAR), aps diagnstico da realidade local. A Unio, neste contexto, apoia financeira e tecnicamente os estados e municpios que firmaram os pactos. O propsito do Plano de Metas a melhoria da qualidade da educao, expressa, objetivamente, no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) (MEC, 2010). Muito embora a LDB defina o ensino mdio como etapa conclusiva da educao bsica, que dever receber recursos para o atendimento demanda de matrcula e qualidade de ensino, a histrica falta de identidade do ensino mdio (propedutico, acadmico, profissionalizante, integrado) ainda constitui um problema a ser equacionado. O governo federal tomou a iniciativa de coordenar as discusses sobre a formao profissional tcnica de nvel mdio, o que resultou na reviso dos dispositivos estabelecidos no Decreto n. 2.208/97, mediante a emisso do Decreto n. 5.154/04, que visa promover a formao tcnica integrada ao ensino mdio. Observa-se uma melhoria significativa na oferta da educao profissional no Brasil: o censo da educao bsica demonstra que continuam crescendo as matrculas da educao profissional tcnica articulada ao ensino mdio, que passou para 780.162 mil estudantes,
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em 2007 ( MEC, 2010, p. 171). Todavia, necessrio destacar que os estados da Federao precisam investir mais recursos para garantir a universalizao da oferta do ensino mdio. O grande desafio que se apresenta, atualmente, sociedade brasileira, no que diz respeito educao, a qualidade. O fato de existir, segundo o Censo de 2007, 41% das matrculas no horrio noturno denuncia as limitaes das polticas implementadas, que no conseguiram reverter tal realidade, da mesma forma que no conseguiram responder ao problema da distoro srie-idade. Os indicadores de qualidade do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) e do Exame Nacional do Ensino Mdio ( ENEM) relativos ao ensino mdio so, no mnimo, preocupantes, o que testemunha as limitaes das polticas e aes empreendidas (MEC, 2010). importante salientar que esta etapa da educao bsica sofre o impacto das condies de vida dos estudantes, tendo em vista que nesta faixa etria a questo da busca de trabalho um fator presente. Neste caso, a permanncia dos estudantes na escola e a expanso da oferta nesse nvel de ensino, mesmo da educao bsica, exigem o apoio de outras polticas sociais. As iniciativas educacionais de carter obrigatrio so insuficientes e, portanto, requerem aes de articulao poltica entre o MEC e outros rgos e ministrios. Em relao ao ensino superior, pode-se considerar que o PNE emerge no contexto da reforma da educao brasileira, em especial da reestruturao da educao superior que se configura a partir de 1995, com a reforma do Estado, e que se consolida com a LDB de 1996. Esta reforma altera a estrutura legal, as diretrizes e bases do modelo instaurado com a reforma universitria de 1968. Neste contexto, a LDB favorece as mudanas na organizao acadmica, no padro de avaliao, de financiamento, de gesto, de currculo e de produo do trabalho acadmico, com amplas repercusses no campo universitrio e na identidade das IES. Com a LDB e outros instrumentos legais (medidas provisrias, decretos, portarias, resolues, pareceres etc.), o Estado vai, paulatinamente, demarcando um papel de destaque na regulao, controle e gesto de polticas para o setor, por meio dos mecanismos de avaliao e de financiamento, alm de uma nova maneira de conceber a produo do trabalho acadmico e o atendimento s demandas da sociedade (MEC, 2010, p. 222).
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importante ressaltar que, muito embora ocorressem alteraes na configurao da educao superior, o presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, ao sancionar a Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001 (PNE), aprovada pelo Congresso Nacional, imps nove vetos aos subitens do Plano, dos quais cinco eram atinentes educao superior. O governo no estava disposto a incrementar os recursos para a educao superior no pas. No PNE, o papel das universidades federais realado, sobretudo, na pesquisa bsica, na ps-graduao, na qualificao docente e, tambm, como padro de referncia no ensino de graduao. Contudo, o Plano prope a racionalizao de gastos e diversificao do sistema. Seguindo esta lgica de conteno de gastos, no surpreende o que mostra o Censo da Educao Superior de 2008: o setor privado concentra 74,9% das matrculas nos cursos de graduao presenciais (MEC/INEP/DEED, 2006). So estabelecidos, no PNE, 35 objetivos e metas para a educao superior, das quais receberam vetos as de nmero 2, 24, 26 e 29, relativas ampliao do papel do Estado no seu financiamento. Com tais vetos, eliminou-se a exigncia de assegurar proporo nunca inferior a 40% do total de vagas no ensino pblico, a criao de um fundo de manuteno e desenvolvimento da educao superior para as instituies federais, a ampliao do crdito educativo para atender, no mnimo, a 30% da populao matriculada no setor particular e a triplicao, em dez anos, dos recursos pblicos para pesquisa cientfica e tecnolgica (MEC, 2010, p. 225). A avaliao dessas 35 metas, confrontadas com os indicadores e com as polticas, programas e aes governamentais que visam alcanlas, evidencia que, nos ltimos anos, h um esforo significativo para recuperar oramentos e investimentos no sistema de educao superior mantido pelo governo federal, bem como o desenvolvimento de um conjunto de medidas e aes que seguem a perspectiva do que foi antes vetado no PNE. Uma demonstrao da nova postura do Executivo foi o envio ao Congresso Nacional de projeto de lei com o objetivo de democratizar, garantir o financiamento, ampliar o acesso e qualificar as instituies de educao superior, aps discusses, durante dois anos, com cerca de 200 instituies, entidades da comunidade acadmica, organizaes empresariais e de trabalhadores, movimentos sociais urbanos e do campo. Neste
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projeto de reforma universitria prevista a autonomia financeira das instituies federais, com garantia de repasse de 70% do oramento do MEC, durante dez anos, mediante critrios de qualidade na distribuio de recursos (MEC, 2010). Atente-se ao fato de que este projeto de reforma suscita questionamentos e acaloradas discusses em setores educacionais, o que mostra a importncia do debate, bem como os limites concretos na sua tramitao no Congresso Nacional. Outras iniciativas e aes do Governo Lula mostram o empenho para assegurar o cumprimento dos compromissos do PNE, como a criao de universidades federais; expanso e interiorizao de vagas nas IFES; criao e expanso da rede federal de educao tecnolgica; autorizao para contratar professores e tcnicos para novas universidades e escolas tcnicas; formao e qualificao de professores da educao bsica; investimento em pesquisa, com incentivo formao de mestres, doutores e ps-doutores. O acesso educao superior tambm vem sendo estimulado mediante um conjunto de polticas de aes afirmativas, com o objetivo de eliminar todas as formas de discriminao e excluso (idem, ibid.). Alm destes programas, vale salientar a poltica de expanso e fortalecimento das iniciativas de cooperao que o Brasil mantm com vrios pases, em especial as que tm por objetivo apoiar pases em desenvolvimento na formao de pessoal em nvel superior. Observa-se, tambm, que vrias aes foram desenvolvidas pelo governo federal, estados e municpios e houve a tentativa de articular o conjunto de polticas para tratar da educao bsica. Nesse sentido, pode ser entendida a iniciativa recente do governo federal de elaborar o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Este Plano, a despeito das crticas que lhe so dirigidas por vrios setores quanto sua concepo e implementao, buscou estabelecer conexes entre a educao bsica e a educao superior, ao assumir que o Estado tem compromisso com o processo educacional.

Consideraes finais
PNE

A anlise das aes realizadas nos quase 10 anos de vigncia do mostra que ocorreram avanos em relao s metas e objetivos que foram fixados no incio da dcada de 2000, como tambm equvocos em
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relao a algumas metas que no correspondem aos anseios e reivindicaes de setores organizados da sociedade. No momento em que so abertas as discusses em relao a um novo PNE, necessrio, luz do debate contemporneo, examinar criticamente as aes realizadas, seus avanos e limites, de modo a contribuir para traar novos horizontes para a educao brasileira. A avaliao do PNE evidencia que a ausncia de cumprimento das metas no pode ser atribuda apenas instncia da Unio. Esta tem responsabilidades concretas, mas os estados, o Distrito Federal e os municpios so corresponsveis pelos compromissos do Plano. Dependendo da forma como se efetivam as relaes entre os entes federados, dos arranjos institucionais e das condies polticas existentes, as metas podero ser ou no alcanadas. No se pode descurar, entretanto, o fato de que as desigualdades socioeconmicas do pas contribuem para determinar o mapa das desigualdades educacionais e, portanto, seria ingnuo supor que apenas medidas de carter burocrtico-administrativo pudessem elevar o patamar de escolaridade da populao brasileira. Esta situao mostra bem a complexidade dos problemas que o pas ainda enfrenta, bem como a necessidade de estabelecer polticas articuladas e aes concertadas entre Estado e sociedade civil para garantir a todos o direito educao de qualidade social. Recebido em agosto de 2010 e aprovado em setembro de 2010.

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