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Doutorado em Sociologia
A Jos, tpico migrante nordestino que, na adolescncia, fez da
favela carioca seu local de moradia, pelo valor que atribuo ao
Trabalho. A Marina que com sabedoria e instinto materno me
apontou, como perspectiva, o caminho da Educao. A Geraldo, com
o qual tenho aprendido que dividir , na verdade, multiplicar e que a
arte de viver em comunidade comea no ncleo familiar. A Tat e a
Bia, com as quais tenho aprendido a rejeitar a imposio do
pensamento dominante e a questionar as verdades absolutas, no
exerccio contnuo da argumentao.
2
Agradecimentos
4
Resumo
5
Abstract
In the Brazilian political history, the power of the State was always associated to the
classes that hold the production means. The state intervention to solve the lacks of
the population induced the cooptation of the less favored classes, guaranteeing the
continuity of the elites in the power and discouraging initiatives of the bases
participation. The citizen participation is one of the analysis dimensions of the
public power decision process and it must consist in a key dimension at the
identification of solutions for the development. Through the evaluation of a municipal
program addressed to the resident population in slums of medium load in Rio de
Janeiro - the Programa Favela-Bairro - the study aims to verify, at the present time, if
the participation remain an expression of the theoretical speech of the public
administration or if it is understood as a social right. It intends to evaluate the
mechanisms and the spaces of the communities dialogue with the public municipal
managers. The field research consisted of interviews with social actors of the
executive and municipal legislative, as well as with members of the organized civil
society (inhabitants associations), community leaders and beneficiaries of the
program, residents in the slum. The work raises the discussion about the necessary
conditions to the public politics produce effective results, in terms of the human
satisfaction, and to lead the social subjects to the understanding and learning of the
active citizenship and democracy. It also intends to identify an evaluation
methodology whose produced knowledge acts in the transformation of the society,
reinforcing the critical researcher's paper, whose commitment is to study the reality
and to point the roads that lead to the change in the social practice.
6
Sumrio
Apresentao.............................................................................................................. 8
Introduo Geral ...................................................................................................... 10
Captulo 1 A favela no contexto social urbano..................................................... 21
1. Introduo.........................................................................................................................................................21
2. A origem da favela .........................................................................................................................................22
3. A favela, uma multiplicidade de problemas .........................................................................................26
4. A proposta de remoo ...............................................................................................................................31
5. A proposta de urbanizao ........................................................................................................................34
6. O Programa Favela-Bairro ..........................................................................................................................37
7. Concluso .........................................................................................................................................................40
Concluso Geral.....................................................................................................110
1. Introduo.......................................................................................................................................................110
2. A metodologia de avaliao de um programa de poltica pblica.............................................110
3. A avaliao do Programa Favela-Bairro..............................................................................................116
4. Concluso .......................................................................................................................................................122
7
Apresentao
pesquisa ligado ao PEGS onde, na prtica, tive o meu maior aprendizado. O tema,
deveras atraente - a participao cidad na gesto pblica - provocou uma srie de
reflexes, que desejo compartilhar com o leitor, nas pginas que se seguem. Cabe
salientar que, a opo metodolgica pela pesquisa qualitativa foi decorrente desse
9
Introduo Geral
diversos atores sociais percebem a cidadania e de que forma so afetados pela sua
favorecidas e assim, a poltica foi usada para garantir a continuidade das elites no
militar, afirma que o processo democrtico vivido por nosso pas implica em duas
10
insolitamente prolongada e, portanto, considera que a segunda no ser menos
busca da eqidade, de outro mas, acrescenta que fazer poltica social distribuir
polticas pblicas.
11
1
participao deve comear no incio do processo planejamento participativo
participao ativa (cidad) e quais os elementos que contribuem para que esta
caso, de modo a poder verificar qual a percepo dos atores envolvidos acerca do
identificar se suas aes respondem aos anseios dos cidados; avaliar o processo
nos permite inferir que o resultado da anlise possa ser estendido aos demais
1
Segundo Jacobi, a questo no s informar mas, explicar e tornar transparentes e abertos os
canais de participao. A informao aos cidados no s necessria desde o incio do processo
administrativo, mas deve comportar a possibilidade de comunicao, dilogo e interpretao como
parte de um movimento permanente de interao entre Estado e cidados usurios dos servios
pblicos. A participao assume, assim, um carter dialgico, em que ambos os plos dialogam e
cooperam na gesto, criando a possibilidade de se desenvolverem prticas inovadoras que
representam avanos reais na gesto da coisa pblica (1990, p.13).
12
caminho metodolgico que poder ser utilizado por outros pesquisadores que
instrumento da poltica urbana municipal. Ele diz respeito, apenas, a uma parte do
para esse segmento social, na sua relao com o Poder Pblico Municipal.
gradual.
13
de gesto de um programa municipal, com o intuito de identificar formas que
do programa em anlise.
informaes sobre democracia e poder local. Esse material foi obtido nas
2
bibliotecas da FGV, IPLAN, IBAM, IUPERJ, IPPUR e Banco de Dados do PEGS . A
2
FGV - Fundao Getulio Vargas; IPLAN - Instituto de Planejamento Urbano do Municpio do Rio de
Janeiro; IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal; IUPERJ - Instituto Universitrio de
Pesquisa do Rio de Janeiro Universidade Cndido Mendes; IPPUR - Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e; PEGS -
Programa de Estudos em Gesto Social da EBAP/FGV.
14
A pesquisa de campo consistiu na realizao de entrevistas com atores
Vereadores.
15
Houve duas preocupaes relativamente ao trabalho de campo da pesquisa,
participao.
amostra.
diversos autores pesquisados, para que fosse possvel aprofundar nossa prpria
das informaes por categorias de assunto e extrair as idias principais dos textos
controversas.
16
As informaes obtidas foram comparadas entre si e com o referencial
pensamento, como uma via de encontro entre as cincias sociais e a filosofia (...)
a crtica dialtica se dirige contra seu tempo. Ela enfatiza a diferena, o contraste, o
(p. 223).
poltico/ideolgicas ou valorativas.
17
A presente dissertao est dividida em quatro captulos. O primeiro captulo
18
O terceiro captulo procura definir o marco conceitual, utilizado para fins da
terico, que foi tomado como paradigma, a partir do qual foram avaliadas as
comunicativa.
programas sociais e, a importncia dessa reflexo para a gesto destes. Por fim,
19
interao entre indivduos, gestores pblicos e sujeitos beneficirios da poltica,
20
Captulo 1 A favela no contexto social urbano
1. Introduo
regio sudeste o Rio est entre as vinte cidades mais populosas do mundo e, na
selecionado para fins desse estudo as favelas do Rio de Janeiro sua origem e
urbano. Para tal, optou-se por apresentar as formas encontradas pelo poder pblico
local para lidar com a favela, a partir da evoluo histrica da cidade, desde os
primrdios da Repblica.
perodo, que data de meados dos anos setenta para c, mostra a identificao da
programa Favela-Bairro.
2. A origem da favela
Repblica, Prudente de Morais foi hbil o bastante para fazer acordos polticos,
domnio.
22
fundamental para o trabalho, destaca-se tambm o imigrante (Iglsias, 1993,
3
A sociedade no era mais dividida em senhores e escravos , novos
mdia na cidade.
marginalizada do processo social, havia reduzido grupo que obtinha suas rendas no
foi a Guerra de Canudos que deu origem ocupao do primeiro morro carioca,
Janeiro. Por volta de 1895, foi autorizada a sua ocupao pelos ex-combatentes da
4
Guerra de Canudos . A designao de favela evocava o local, no serto baiano,
onde havia uma planta nativa com esse nome, passando o Morro da Providncia a
3
Os ex-escravos foram os principais ocupantes das favelas, proibidos do acesso terra, como
consta no artigo 63 da Constituio da Repblica, promulgada em 24 de fevereiro de 1891. Essa
mesma Constituio ratificava o apoio a imigrantes e colonos, no artigo 69, considerando os
estrangeiros no naturalizados como cidados brasileiros.
4
Movimento messinico pioneiro da populao campesina brasileira, liderado por Antnio
Conselheiro, no pequeno arraial de Canudos, no serto baiano, sob o governo de Prudente de
Morais. O pouco que restou do arraial de Canudos foi incendiado. O episdio foi eternizado no livro
Os Sertes de Euclides da Cunha.
23
5
ser conhecido como Morro da Favela . Essa designao foi estendida,
na Revolta de Canudos e seus filhos, que foram trazidos pelos soldados, bem como
5
Todas as serras traam, afinal, elptica curva fechada ao sul por um morro, o da FAVELA, em
torno da larga planura ondeante onde se erigia o arraial de Canudos. Cunha, Euclides da. Os
Sertes: Campanha de Canudos. So Paulo: Abril Cultural, 1982.
24
legislao municipal proibiu a construo de novos cortios e a reforma dos
nessas reas mais pobres da cidade, embora trouxessem uma bagagem cultural
distinta, sua presena na favela no foi capaz de reverter o estigma dos favelados
chegados malandragem .
25
caracterizada como problema urbano. Problema para as elites, soluo de
interna das favelas, enfim, conhecer as condies de vida e o perfil dos seus
moradores.
A Fundao Leo XIII foi criada como entidade privada, pelo governo, atravs
propsito de sanear as favelas com o suor do trabalho dos prprios moradores (...)
26
habitao popular, nas reas de favela e inibir as novas construes (Silva, 1981,
p.9).
poltica urbana recente da administrao pblica, ela data do final dos anos 40,
como a uma anomalia endmica alheia aos padres estabelecidos de bem viver da
sociedade, que era desenhada e idealizada pelas elites urbanas. A favela era vista
A) Um problema policial
27
A Comisso Nacional de Bem-Estar Social, Subcomisso de Habitao e
habitao popular nas reas de favela e afirmava que no deveriam ser deixadas de
fora questes que precisavam ser resolvidas pela Prefeitura, tais como, as
Favelas, para realizar as tarefas de polcia (no amplo sentido) que lhe cabe (p.26,
grifo nosso).
Segundo Zaluar:
B) Um problema sanitrio
clera, febre amarela e outras doenas que matavam pessoas, muitos estrangeiros
inclusive. Essa justificativa encobria o problema maior que, segundo a autora, era
de relaes sociais. A autora cita que o problema de sade pblica j vinha sendo
apontado desde 1904, quando houve a Revolta da Vacina, uma reao forma
vacinavam fora seus moradores, com o auxlio das foras policiais (Zylberberg,
1992, p. 32).
C) Um problema habitacional
29
preponderante cabe ao professor, ao assistente social, e ao mdico; o
D) Um problema urbanstico
deveria ser a sala de visitas de uma cidade que se queria consolidar como capital
30
4. A proposta de remoo
ou emplacamento.
Foi no Censo Nacional de 1950 que, pela primeira vez, procurou-se atravs
31
abrangeu 58 favelas com o total de 169.305 habitantes. Em 19606 foram
contou com a colaborao dos funcionrios das instituies que, quela poca,
A interveno em reas de favela, nos anos 60, foi marcada por diferentes
federal, foi criado o Banco Nacional de Habitao (BNH), que corroborava uma
a poltica de remoo.
6
A conceituao das reas de favelas no Censo de 1960 obedeceu, exceto no que diz respeito s
propores mnimas, ao mesmo critrio estabelecido para o Censo de 1950. Todavia, dois
aspectos concorreram para que o processo de delimitao fosse alterado. Primeiramente, a adoo
para todo o territrio nacional, do processo de elaborao de cartogramas em substituio aos
cadernos prediais-domiciliares. E, em segundo lugar, o fato de que, no decorrer do decnio, tanto as
reas antigas quanto os novos aglomerados surgidos, tornaram-se facilmente identificveis por duas
caractersticas - denominao especfica e vias de acesso prprias. Em conseqncia, os trabalhos
32
Houve, ainda, a reao das populaes faveladas, face interveno
no governo militar, s foi amenizada a partir de meados dos anos 70. At 1974,
de delimitao ficaram restritos observncia das faixas limtrofes das Favelas, a fim de evitar a
33
[Mas a] valorizao fundiria urbana deixaria de ser fruto da
5. A proposta de urbanizao
trabalho, o alto custo do transporte, assim como tantos outros fatores de ordem
surgimento de outras.
Seja pela capacidade de luta dos favelados, seja pela modificao gradual
do cenrio poltico, fato que, com o passar dos anos, o discurso do poder
(SMDS), atravs da Lei Municipal 110 de 23 de agosto de 1979, que tentou integrar
Comunitrio (PRODEC).
com aqueles de perfil poltico. Pechman afirma que no campo as atividades eram
realizadas em conjunto sem maiores problemas, nos gabinetes que a luta pelo
sociais nos projetos direcionados s favelas. Fez um convnio com a UNICEF, para
o local de moradia.
vigente, levando gua e esgoto a cerca de 60 favelas, no perodo entre 1983 e 1985
36
A Federao das Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ) perdeu o
6. O Programa Favela-Bairro
de Habitao (SMH), atravs da lei 2.262, cujo propsito fundamental era integrar
pela SMH incluam a melhoria da qualidade de vida e ambiental das reas a serem
7
Os tcnicos trabalharam durante anos no Projeto Mutiro, criado em 1981 pela SMDS, com o
apoio da UNICEF, pelo qual, 15 favelas foram atendidas no ano seguinte, incluindo obras de
acesso, pavimentao, conteno de encostas e servios de gua e esgoto (Zaluar, 1998, p. 46).
8
O Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro foi elaborado em 1993. Define favela como
rea predominantemente habitacional urbana, caracterizada por ocupao da terra por populao
de baixa renda, precariedade da infra-estrutura urbana e de servios pblicos, vias estreitas e de
alinhamento irregular, lotes de forma e formato irregular e construes no-licenciadas, em
desconformidade com os padres legais subseo I Do Programa de Urbanizao e
37
de conservao de equipamentos pblicos nela instalados; promoo e
Rio de Janeiro, sendo delegada a terceiros a execuo das obras. O concurso foi
pblicas (...) seu edital lanava o desafio de elaborar propostas metodolgicas para
atuam no Programa.
9
O Rio de Janeiro possui 532 favelas , cuja populao de 893.837
pblico municipal, com vistas integrao das favelas cidade formal, comeou
com pretenses modestas, na sua primeira fase, com execuo prevista para
10
dezesseis favelas de porte mdio, cuja populao de 53.657 habitantes
9
Fonte: IplanRio - Diretoria de Informaes Gerenciais Ncleo de Informaes e Estudos
Habitacionais e Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Censo 1991. Anurio
Estatstico da Cidade do Rio de Janeiro 95/96.
39
7. Concluso
coletivas (Silva, 1981, p. 15, grifo nosso). Depois foram as favelas o objeto de
deu nfase na erradicao dos problemas das favelas e, com isso, a promoo
social dessas reas ganhou espao na opinio pblica. Nos anos sessenta e
forma de controle ideolgico dos favelados, que acaba por contribuir para o
10
Fonte: Secretaria Municipal de Habitao dados de 1996.
40
A poltica fundiria tem sido objeto de debate na atualidade. A argumentao
A urbanizao das reas de baixa renda uma funo social que o poder
pblico deve cumprir, para que haja maior eqidade e garantia do direito moradia
da pessoa humana.
beneficiria.
41
Captulo 2 O marco legal que orienta a ao pblica na favela
1. Introduo
11
Vrias Secretarias Municipais integram essa macro-funo. Cabe destacar
que tange s prticas efetivas. Assim, ser tomado como pano de fundo, ao qual
do captulo quatro.
11
Urbanismo; Monumentos Pblicos; Obras e Servios Pblicos; Trnsito; Meio Ambiente e,
Habitao. Alm do IPLANRio, RIO-Urbe, RIO-Luz e RIO-guas.
42
procuramos mostrar porque tal interveno est a cargo do poder local, na
atualidade.
12
Segundo Brasileiro (1974, p. 84), o termo federalismo foi pela primeira vez utilizado para indicar a
forma de organizao de Estado que se implantou, em fins do sculo XVIII, nos Estados Unidos e
referia-se existncia de um Estado soberano, formado de uma pluralidade de estados, no qual o
poder do Estado emana dos estados-membros, ligados numa unidade estatal. Esse conceito, de
contedo eminentemente poltico, enfatiza dois aspectos: o da autonomia de cada uma das unidades
federadas e o de participao de todos na formulao das decises do Estado como um todo.
43
aspecto poltico jurdico da organizao estatal, a posio de cada unidade
o fato das unidades federadas terem que tomar decises. H, ento, a busca de
unidades federadas.
federalismo foi visto como o triunfo das foras locais sobre a central. A Constituio
13
de 1891 introduziu fortemente o sistema federalista no Brasil.
poder pela classe mdia, dado que as foras polticas que elegeram Getulio Vargas
13
O art. 68 da Constituio de 1891 estabeleceu que: os estados organizar-se-o de forma que
fique assegurada a autonomia dos municpios em tudo que respeite o seu peculiar interesse.
Entretanto, no especificou o que seria peculiar interesse, alm do fato de que a nfase desta
Constituio foi no aspecto jurdico. O auxlio financeiro a ser prestado pela Unio aos estados seria
em carter eventual, em forma de subsdio no caso de calamidade pblica, quando solicitado. Nessa
poca, os municpios no dispunham de competncia privativa para arrecadao de tributos.
44
Nesse perodo, houve ampliao dos servios sociais e maior concentrao
15
No federalismo dos governos militares , as Foras Armadas comandaram o
14
Quanto ao federalismo de 1946 a 1964, cabe mencionar que o contexto poltico era de reao
nacional contra o centralismo e de volta dos ideais adormecidos do liberalismo (Brasileiro, 1974,
p. 97), com um processo acelerado de urbanizao. O modelo tomou a feio de federalismo
cooperativo e, na Constituio de 1946, ficou caracterizada a autonomia poltica municipal - eleio
de prefeitos e vereadores, arrecadao de tributos de sua competncia, aplicao da renda na
organizao e servios pblicos. A Emenda Constitucional n 5, de 21/11/61 ampliou as
competncias do municpio, embora a noo de cooperao estivesse associada ajuda em
questes de mbito administrativo e, principalmente, financeiro.
15
O governo federal passou a preocupar-se com o planejamento setorial, regional e local integrados,
mas, a Emenda Constitucional n. 18/65, incorporada Carta de 1967, modificou o sistema financeiro
da Constituio de 1946. A Unio passou a ter hegemonia financeira sobre os estados e municpios.
Nessa poca, o Fundo de Participao dos Estados e Municpios foi institudo, entretanto, foram
sendo reduzidos aos poucos, na medida em que os Tribunais de Contas dos Estados trouxeram para
a esfera estadual, em parceria com a federal, o controle financeiro do municpio, antes circunscrito
ao mbito local. Manteve-se, entretanto, o sistema de competncia concorrente na prestao de
servio pblico.
16
O modelo de Relaes intergovernamentais foi dado pelo Decreto n. 71.353 de 9/11/72 que
disps sobre o Sistema Nacional de Planejamento - institucionalizao das atividades de
planejamento, programao e modernizao administrativa e teve como pretenso a integrao
programtica entre Unio, estados e municpios, a maximizao dos benefcios sociais e melhoria do
uso dos recursos pblicos.
45
Por fim, o processo de redemocratizao trouxe consigo a abertura poltica e
competncias concorrentes.
17
Disso decorreu a descentralizao externa, ou seja, de dentro para fora da
busca de solues para o cumprimento das funes que as trs esferas de governo
17
Motta (1994, p. 176) diz que a descentralizao concorre para divulgar as seguintes crenas ou
propostas: a) necessidade de se instituir polticas de devoluo do poder usurpado; b) descrena
nos aparatos administrativos centrais, vistos como distantes, inacessveis, ineficientes e
desinteressados do bem-estar comunitrio e; c) reestruturao da vida poltico-administrativa local,
no s para prestao de servios antes centralizados, mas tambm para permitir o exerccio mais
eficiente dos direitos de cidadania.
46
3. Os instrumentos legais que orientam a ao pblica
A) A Constituio Federal
47
A Constituio Federal, de 1988, estabeleceu que a poltica de
ainda, que as cidades com mais de 20 mil habitantes deveriam elaborar seu Plano
Diretor.
B) A Constituio Estadual
habitantes. Acerca do Plano Diretor, acrescentou que este deveria conter, alm de
48
A Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro, de 1990, apontou que a
municipais.
sociais da cidade.
D) O Plano Diretor
49
Quanto poltica urbana, registrou dentre outros objetivos: a) a garantia do
50
Acrescentou que o projeto urbanstico deveria, prioritariamente, implantar o
eliminao dos fatores de risco. Seriam instalados escritrios tcnicos locais para
Programa deveria ser coordenado por ncleo de regularizao (que consiste num
Municipal de Poltica Urbana, que teria por atribuies analisar, propor, dar
51
18
A Lei 1665, de 25 de janeiro de 1991, criou o COMPUR , rgo superior de
Gabinete do Prefeito.
18
O Conselho possui onze membros, representantes de entidades da sociedade civil organizada: 1)
Federao das Associaes de Favelas do Rio de Janeiro- FAFERJ; 2) Federao das
Associaes de Moradores e Entidades Afins do Estado do Rio de Janeiro- FAMERJ; 3) Federao
das Indstrias do estado do Rio de Janeiro FIRJAN; 4) Instituto de Arquitetos do Brasil
Departamento do Rio de Janeiro IAB/RJ; 5) Sindicato dos Arquitetos no Estado do Rio de Janeiro
SARJ; 6) Sindicato dos Engenheiros do Estado do Rio de Janeiro SENGE/RJ; 7) Sindicato da
Indstria da Construo Civil - SINDUSCON/RJ; 8) Associao de Dirigentes de Empresas do
Mercado Imobilirio- ADEMI/RJ; 9) Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Meio Ambiente
ABES; 10) Associao dos Mdios e Pequenos Empresrios da Construo Civil AMPEC e; 11)
Club de Engenharia. Da parte do Poder Executivo, integram o Conselho: 1) o Secretrio Municipal de
Urbanismo e Meio Ambiente; 2) o Secretrio Municipal de Obras e Servios Pblicos; 3) o Secretrio
Municipal de Desenvolvimento Social; 4) o Secretrio Municipal de Cultura, Turismo e Esportes; 5) o
52
As reunies do Conselho sero convocadas com antecedncia mnima de
5(cinco) dias, por escrito, com dia/hora e local fixados, pauta especfica e, os
trabalhos devero ser registrados em ata. O quorum de 2/3 (dois teros) de seus
a
membros com direito a voto, mas, a partir da 2 falta consecutiva, o membro ser
poltica urbana;
urbana;
do Municpio;
54
constitui um servio de carter universal. Logo, a Constituio Federal, de 1988,
mnimas, de mbito coletivo, que devem ser asseguradas pelo Estado, para o bom
funcionamento da cidade.
55
A Constituio Estadual tentou elucidar o termo surgido na Constituio
lazer, gua potvel, coleta de lixo, drenagem das vias de circulao, conteno de
anlise da poltica.
das reas de favela para a periferia do estado, a poltica previu a integrao dessas
de baixa renda deveriam ocorrer sem remoo dos moradores, salvo quando
houvesse risco de vida dos habitantes e, neste caso, haveria um laudo tcnico,
56
localidades prximas e, regularizao de loteamentos. Foi explicitada a assistncia
guas, vos e pilares de viadutos, pontes e, nas reas onde no se possa prover
O Plano Diretor estabeleceu que deve haver participao popular nas fases
19
Essa estratgia, entretanto, no foi a proposta metodolgica adotada no Programa Favela-Bairro
e, portanto, foi a nica citao do texto legal que poderia ser identificada como divergente em
relao ao pblica que prevaleceu, na atualidade, para as reas faveladas.
57
moradores, destinadas construo da casa prpria para auxiliar s populaes de
permanentes.
associaes de moradores, que teriam vinte e cinco dias teis para emitir parecer,
informaes suplementares.
58
7. Concluso
explicitado nos instrumentos legais, bem como, a orientao para a conduo dos
fica claro como se daria de fato. Alm disso, h termos que no permitem uma
interpretao precisa.
pblicas.
59
novidade nos anos 80 justamente a idia de que esse controle seja
pretende dar conta das relaes entre o Estado e o conjunto de indivduos e grupos
vivido pelo Brasil em sua histria recente. Com uma formao que prev a
municipal. Mas, ser que esto, de fato, cumprindo seu papel na construo da
60
Captulo 3 A participao cidad: desafio administrao pblica
1. Introduo
programa Favela-Bairro.
61
2. Os condicionantes ticos da ao pblica
deve promover a justia e a eqidade, mas, para tal, ser fortemente centrado em
normas sociais para o mundo das disposies ticas, no qual as normas e regras
ticas generosas que se manifestam cada vez que preciso construir um projeto
locuo em conjunto uma questo social difcil mas essencial, que se acha
acerca do problema) pelos fins (por exemplo, atender a uma necessidade social em
62
H os que procuram enfatizar que os critrios para a distribuio dos
pessoas tornou-se a idia central da tica pblica moderna e hoje em dia ela foi
1990, p.38).
Jeremy Bentham, diz que do ponto de vista utilitarista o que vale so apenas os
63
membros da comunidade esto unidos por sua histria, por suas crenas, por seus
comunidade. Para determin-lo, devemos nos ver como parte de um todo social,
conduta. Os novos caminhos apontam para o fato de que deve haver um cdigo de
gestores pblicos, bem como, dos indivduos da comunidade, na sua relao com o
Frankfurt. Esse Instituto intensificou sua crtica no exlio, nos Estados Unidos, entre
64
A essncia do iluminismo era libertar o homem da ignorncia dos mitos,
dominao e da represso.
pessimista.
65
formas de represso social. Ambos esto, portanto, a servio da emancipao
13).
livre comunicao do sujeito consigo mesmo e com os outros (1980, p.14), o que
exige uma conexo entre a teoria e a ao. O sujeito deve buscar, no processo de
integrao social, o caminho para a soluo dos problemas coletivos. Sob esse
participam da deciso.
66
relao a fins, com o agir comunicativo. No suprime a razo instrumental, mas a
ser estabelecidos pelos homens, para o seu prprio benefcio e para a realizao
com tambm devem negar a validade de toda coao que no seja a do melhor
Bairro?
deciso como uma escolha racional entre alternativas predefinidas. Esse fato
67
atributo humano porque advm do uso da racionalidade (Bretas Pereira, 1997, p.
individual?
de outros homens, pela sociedade a qual pertence, pelo contexto no qual est
fazer.
egosta da ao social apontada pelas teorias da escolha racional e sim negar tal
68
processo de generalizao das normas (Alvritzer, 1996, p.98). Logo, constitui as
possibilidade da autopreservao.
por uma situao na qual os agentes sociais, sem levar em conta qualquer tipo de
demandado pelo dever, pela honra, pela beleza, pela piedade religiosa (Avritzer,
20
Habermas defende que a racionalidade no pode simplesmente ser
20
Habermas estabelece a seguinte tipologia para a ao racional (apud Tenrio, 1996, p. 73-74):
Ao Teleolgica o ator realiza um fim ou faz com que se produza um estado de coisas desejado
elegendo, em uma situao dada, os meios mais congruentes e aplicando-os de maneira adequada.
O conceito central o de uma deciso entre alternativas de ao, endereada realizao de um
propsito, dirigida por mximas e apoiada em uma interpretao da situao; Ao Estratgica
quando no clculo que o ator faz de seu xito intervm a expectativa de decises de ao menos
69
(Avritzer, 1996, p. 83); a racionalidade interativa. Essa concepo intersubjetiva da
entendimento comum sobre alguma coisa com pelo menos mais um indivduo. A
comunicativa.
outro ator que tambm atua com vistas realizao de seus prprios propsitos. Este modelo de
ao interpretado de forma estritamente utilitarista; ento se supe que o ator eleja e calcule
meios e fins desde o ponto de vista da maximizao da utilidade ou de expectativas de utilidade;
Ao Normativa o comportamento no de um ator solitrio frente a outros atores mas perante os
membros de um grupo social que orientam sua ao por valores comuns. O ator particular observa
uma norma (ou a viola) to logo que em uma dada situao esto presentes as condies a que a
norma se aplica. As normas expressam um acordo existente em um grupo social; Ao Dramatrgica
no faz referncia primariamente nem a um ator solitrio nem ao membro de um grupo social, mas
sim a participantes em uma interao que constituem uns para os outros um pblico ante o qual se
pem a si mesmos em cena. O ator suscita em seu pblico uma determinada imagem, uma
determinada impresso de si mesmo, ao revelar ao menos de propsito sua prpria subjetividade;
Ao Comunicativa se refere interao de ao menos dois sujeitos capazes de linguagem e de
ao que (j seja com meios verbais ou extra-verbais) entabulam uma relao interpessoal. Os
atores buscam entender-se sobre uma situao de ao para poder assim coordenar de comum
acordo seus planos de ao e com ele suas aes.
70
direo, mas sim uma esfera pblica na qual todos os agentes envolvidos tm
demandas sociais.
5. O planejamento comunicativo
maior intensidade a partir dos anos trinta. Essas aes, baseadas em critrios de
comprometedor.
21
Segundo Motta (1997), a origem da palavra estratgia data de aproximadamente 500 anos ac. e
estava associada viso militar, entretanto, s passou a ser utilizada como arte da guerra aps a
Renascena. Maquiavel props clculos alternativos - estratgias - baseados na histria e em sua
experincia, para prever acontecimentos e estabelecer regras de ao para o domnio pblico.
Estratgia foi tambm associada a jogos. A Teoria dos Jogos surgiu em 1944 e desenvolveu-se na
71
Nos anos setenta, surgiu uma nova abordagem, agregando ao planejamento
estratgico, por entender que este estrito e instrumental. Randolph (1995) diz que
planejamento comunicativo.
quais sejam:
estticas;
72
4) O planejamento precisa ser reflexivo a respeito de seu prprio processo; ou seja,
agenda do debate;
6) A capacidade reflexiva crtica deve ser mantida viva durante todo o processo de
em pauta;
unidimensional;
10) Finalmente, esta proposta pretende indicar aos planejadores como iniciar e
antemo qual ser o seu resultado, mas se conhece muito bem qual ser o
passo seguinte.
comunicativo.
10).
comunicativo.
74
6. A participao cidad na gesto pblica
23
Cidadania poderia ser definida como um conceito-valor , porque est
das decises quanto s aes pblicas, faz parte dos textos legais e do discurso do
23
Expresso Weberiana, (apud Thiry-Cherques, Hermano Roberto, Max Weber e a tica nas
organizaes. Revista Brasileira de Administrao, Rio de Janeiro: FGV, RAP, mar. /abr., 1997.
24
A pesquisadora define a excluso social e estabelecendo os seguintes conceitos: excluso
estrutural decorrente do processo seletivo do mercado; excluso absoluta - decorrente da
condio de pobreza absoluta; excluso relativa - sofrida por aqueles que possuem os nveis mais
baixos de acesso e apropriao da riqueza social e das oportunidades historicamente acessveis ao
ser humano; excluso da possibilidade de diferenciao - decorrente do grau de normatizao e
enquadramento que as regras de convvio estabelecem entre os grupos de uma sociedade, no
efetivando os diretos de minorias; excluso da representao - grau pelo qual a democracia de uma
sociedade possibilita tornar presentes e pblicas as necessidades, interesses e opinies dos vrios
segmentos, especialmente na relao Estado-Sociedade; excluso integrativa - onde a excluso
perversamente a forma de um segmento da populao permanecer precariamente presente na lgica
da acumulao, enquanto outro usufrui o desenvolvimento, a riqueza, a cidadania.
75
Uma ao poltica deliberativa, na qual o indivduo deve
76
25
Bordenave afirma que associaes as mais diversas: amigos de bairro,
Anna Maria Campos acrescenta que, por outro lado, nossa f democrtica
O povo brasileiro mostra vocao maior para ser ajudado do que para exibir
(1990, p.35).
25
Os princpios de prticas participativas definidos por Bordenave (1983, p. 76;80) podem contribuir
sobremaneira para a anlise de processos de decises participativas, quais sejam: A participao
uma necessidade humana e, por conseguinte, constitui um direito das pessoas; A participao
justifica-se por si mesma, no por seus resultados; um processo de desenvolvimento da
conscincia crtica e de aquisio de poder; Leva a apropriao do desenvolvimento pelo povo;
algo que se aprende e se aperfeioa; Pode ser provocada e organizada, sem que isso signifique
necessariamente manipulao; facilitada com a organizao e a criao de fluxos de
comunicao; Devem ser respeitadas as diferenas individuais na forma de participar; Pode resolver
conflitos mas pode ger-los; No se deve sacralizar a participao, ela no uma panacia, nem
indispensvel em todas as ocasies.
77
A participao, objeto de anlise do presente projeto, diz respeito
7. Concluso
Assim, para fins desse estudo, estaremos utilizando a teoria social proposta
78
Captulo 4 O Programa Favela-Bairro: prticas e representaes
sociais da participao cidad
1. Introduo
tema.
79
Descrevemos e analisamos os fruns de participao que foram surgindo,
instituda26. Cabe lembrar que, esse grupo responsvel pela definio dos rumos
26
O GEAP foi criado em dezembro de 1993.
80
QUADRO 1 - Composio do GEAP (1993 / 1999)
GEAP 1993 GEAP 1999
Secretrio Municipal de Desenvolvimento Social
Prefeito SMDS
Secretrio Extraordinrio de Habitao SMH Secretaria Municipal de Educao SME
Secretrio Municipal de Urbanismo SMU Secretaria Municipal de Fazenda SMF
Secretrio Municipal de Obras e Servios Secretaria Municipal de Habitao SMH
Pblicos SMO
Secretrio Municipal de Desenvolvimento Social Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMA
SMDS
Secretrio Municipal de Governo SMG Secretaria Municipal de Obras SMO
Secretrio Municipal de Fazenda SMF Secretaria Municipal do Trabalho SMT
Procuradoria Geral do Municpio PGM Secretaria Municipal de Urbanismo SMU
Representante da SMG Presidente da CONLURB
Representante da SMO Presidente da Geo-Rio
Representante da IPLAN-Rio Presidente do Instituto Pereira Passos
Representante da SMU Presidente da Rio-guas
Representante da SMDS Presidente da Rio-Urbe
Representante da PGM Procurador Geral do Municpio
Representante da SMF
Educao e do Trabalho.
poltica social27 mais abrangente. Esse fato torna-se mais claro, ainda, quando
27
H que se registrar, entretanto, que o PROAP1 j previa a implantao de servios sociais
pblicos, destacando-se o servio de creche; aes de educao sanitria e ambiental, com a
formao de agentes comunitrias e; medidas de acompanhamento nutricional das creches,
acompanhamento peditrico, conferncias educacionais para os pais e sries de seminrios para
identificar oportunidades de gerao de renda, segundo o relatrio de avaliao de Randolph (1997,
p. 14).
81
A composio atual do GEAP reflete essa dinmica de insero de novos
agentes do poder Executivo. Ao nosso ver, este fato ocorreu como fruto do trabalho
sociais.
reivindicao pela via Legislativa, caso se sinta diretamente atingida pelas aes do
Programa Favela-Bairro.
82
discusso de problemas sociais e urbansticos, tais como, as reunies do
LEGISLATIVO Vereadores
Frum Popular do Plano Diretor
Comisso de Assuntos Urbanos
Associaes de Moradores (Comunidades da Formiga,
RGO DE REPRESENTAO Mata Machado, Ferno Cardim e Campinho)
FAFERJ
Grupo 16
arquitetura e as empreiteiras.
28
O Frum Popular do Plano Diretor um espao de discusso da sociedade civil, acerca das
questes de desenvolvimento urbano, ligado ao Legislativo. A Agenda Social trata de questes de
interesse pblico e, coordenada pelo IBASE; rene representantes de comunidades e do poder
83
3. As formas de comunicao e a insero de indivduos e grupos
comunicao.
interveno.
85
da associao de moradores. Alm disso, foram utilizados os servios de alto-
Ferno Cardin, o projeto foi apresentado comunidade, para que todos tomassem
comunidade.
laos que se criam entre indivduos que procuram partilhar um interesse comum.
mas que muitas vezes as pessoas se reuniam sem pauta especficas, apenas para
trocar idias; bater papo. Por outro lado, numa questo acerca das relaes entre
sentido, dizendo que se relacionava muito bem com todos os representantes das
86
entrevistado, da Secretaria Municipal de Habitao, o nmero de moradores que
de bairro.
disse que a comunidade participava mais quando havia presso para tirar o povo
foram remanejados para Vila Kennedy). Agora, poucos participam. Tinha poca em
4. Os fruns de participao
faria representar, opinando e influindo nas decises. Uma avaliao mais criteriosa,
Constituio Federal e, precisam existir para que haja repasse de recursos das
embora tenha sido criado com funo deliberativa, funciona apenas como conselho
populao.
87
Um representante da Secretaria Municipal de Urbanismo comentou: aquele
COMPUR tem onze pessoas com direito a voto e uma da FAFERJ e outra da
Aquilo ali representa um lobby, um cartel. (...) Onde que est o usurio da Poltica
de Urbanismo - SMU).
acrescentou: Isso aqui muito tcnico. Eu estou aqui h pouco tempo. Fui
Voc tem que entender a participao cidad de uma outra forma, na hora
88
determinado momento. O COMPUR existe, mas muito mais livre que um
Conselho de Educao que tem que existir para que haja repasse de verbas.
ficou muito satisfeito com a atuao da prefeitura, liberando obras com padro de
incide sobre aquela rea, aquela pessoa pode solicitar, (...) paga sobre
(Executivo - SMU).
sociedade e, como tal, eles tm que procurar o seu espao, seja dentro de que
89
governo for. Um governo com mais nfase ou menos nfase no trabalho deles, mas
eles tm que conquistar esse espao a cada nova gesto (Executivo - SMU).
O governo, ele tem que aceitar. Ele no pode desmanchar. Ele no pode
tirar. Agora, eu acho que o Conselho que tem que mostrar a sua importncia,
porque os polticos que esto no Executivo, esto no Legislativo, eles esto dentro
princpio, era composto por representantes das dezesseis favelas, que sofreram
A criao desse grupo foi idia minha Amaro, com Csar do Caj e Jorge
Caf, do morro Unio. A primeira reunio foi na Ladeira dos Funcionrios, porque
com ele ns ficaramos mais fortes para poder cobrar das autoridades. Agora no
esse grupo j era para estar oficializado, mas s agora que vai ser oficializado e ter
brigamos, e ele fica chateado e no quer receber a gente, mas acaba cedendo no
90
Ns cavaramos espao, mesmo que eles no dessem. Sempre que
clientilistas. Alm disso, foram citados os nomes de alguns polticos que tm boa
mas em parte, ela vive mais ao lado do Estado, ela no tem muita aceitao no
Municpio. Quando foi criado o Grupo 16, a FAFERJ tinha apoio muito grande do
praticamente fechamos com o municpio, que do outro partido, ento esta uma
administrador regional se refere como fio condutor de suas aes, a Agenda Social.
91
do bairro e, organizaes no-governamentais. Cabe aqui, perceber o quo
fatores que mais influem positivamente, contribuindo para que haja interesse em
92
para a Associao, que fica sobrecarregada e no tem resposta para todas as
Social; informao de todas as etapas. Falta o poder pblico ficar mais perto
quando a obra t tocando, algum que tenha autonomia para tomar deciso.
Formiga).
ento, se reuniu para pedir que no se iniciasse obra nova, antes de concluir as que
programa.
93
A violncia na favela sempre tratada de forma velada nos discursos e
prefeitura e a comunidade.
que, embora presentes desde o incio dos anos setenta na vida das
comunidades.
6. A motivao individual
tanto por laos de parentesco, que so comuns, como tambm pela origem
95
Morava na rea de risco. Foi a associao que me procurou para informar e
caso, vim a todas e votei. Porque tinha que vir, para saber. As informaes foram
investimento. Nessa atividade precisa ter jogo de cintura, cada comunidade uma
realidade. Isso me atrai. Uma pessoa muito tcnica no agenta este tipo de
por uma tendncia minha. Aqui mais difcil trabalhar (na Comunidade da
Urbanstico- POUSO).
96
democrtico pois ser sempre frgil a democracia brasileira se o regime valer
agora, e cada vez mais, uma lio de cidadania duramente aprendida por todos
ns.
sei. Porque cada um vem aqui e traz a sua demanda pessoal, o seu problema. No
uma coisa mais ampla, no uma coisa articulada com a cidade como um todo.
No isso. Cada um traz o seu problema, sua demanda, seu pleito, sua
Por outro lado, h pessoas que pensam de forma diferente. Uma funcionria
Apesar de tudo, sabemos que ainda h muito por fazer, mas agora que a
potencial de trabalho, vamos continuar exercendo toda cidadania possvel, para que
97
possamos contribuir cada vez mais para a grandeza da nossa cidade (dirigente da
dos Bandeirantes, o bairro que est sendo integrado favela. (...) Ns, os
opinar, pois no fomos sequer consultados como manda a lei (...) No somos
contrrios ao projeto, porm ele foi elaborado para ser implantado dentro da favela
AMOR).
98
vezes, os moradores no esto acompanhando o desenvolvimento do Programa,
classe mdia que passam a ser os seus limites. A classe mdia no sequer
cabe pagar as contas. E abandonar mais umas vez seu domiclio, ir em busca de
Recreio).
que so invadidos por ricos. (...) O Grupo 16 cobra, briga e faz o que tiver que fazer.
Ele leva as idias para a Prefeitura. Ns fomos l no Canal das Taxas e vimos as
99
Quanto aos conflitos entre as instncias do poder pblico municipal, seja do
adiante.
Toda vez que voc tem uma interface da populao com a Administrao,
voc cria espaos de cooperao e conflito. Ento, por exemplo, eu poderia supor
caso, um est no Executivo, outro no Legislativo, mas vamos dizer assim, eles
demora exagerada no pagamento das negociaes das casas; reas de risco que
100
S a transparncia nas informaes e o poder de interferncia e fiscalizao
do Legislativo).
no Programa Favela- Bairro, h pouca exposio aos atores polticos; ele saiu das
favelas.
8. Os interesses em jogo
101
o resultado apoiado imediatamente no equilbrio precrio de uma
comunidade da Formiga comentou: A pessoa quer que faa a obra no seu quintal,
faz. Eles no conseguem distinguir o que rea pblica e o que rea privada. A
comunidades, foi a forma encontrada pela prefeitura, para retirar as pessoas das
reas de risco. Essa mobilidade se deu tanto com a construo de novas unidades
29
As etapas de legalizao consistem na definio do projeto de alinhamento; no reconhecimento de
logradouros; na definio da legislao especfica para cada favela; aprovada pela Cmara de
Vereadores e; na regularizao fundiria, atravs de decreto incorporando a favela ao bairro. A
primeira favela que foi integrada ao bairro do Engenho de Dentro - Ferno Cardim - em 6 de maio de
1999, permitir a regularizao fundiria e a cobrana de impostos.
30
Essa palavra foi usada para indicar a mobilidade habitacional dentro da favela, na tentativa de
evitar a palavra remoo, pois esta poderia ser associada s prticas intervencionistas do
passado.
102
habitacionais, quanto a partir da compra de imveis j construdos em reas mais
seguras.
103
em vista os benefcios que alguns de seus membros poderiam auferir.
(...) Muitos constataram, porm, que era possvel tirar partido de uma
prpria Lcia Valladares questionou esse ponto comum e comentou que pouco se
entra, ele organiza, ele cria melhores condies de vida e tal. Mas, a regra que
funciona ali, no a regra que vai solucionar o resto da cidade. Voc no pode; no
tem como. (...) No POUSO tem um arquiteto que vai trabalhar um pouco a questo
padro da cidade que foi construda de outra forma, com loteamento (Executivo -
SMU).
104
Uma das leis complementares seria a Lei de Uso e Ocupao
105
prevem critrios diferentes para cada bairro, dependendo de suas
pessoas. Quando voc faz um plano urbanstico, e diz que por aqui vai passar isso,
por ali vai passar aquilo, aqui vai um viaduto, ali uma praa, voc est cerceando;
aquelas terras tm dono. (...) Voc tem um bem que o valor econmico dele
alterado por essas regras. Ento, a gente tem que ver essa questo do urbanismo
Legislao que incide sobre aquele bem. Voc no pensa o valor da terra pelo
tamanho dela, voc tem que levar em conta a legislao para o local, e isso te d
para qual foi relotada, aps sair da rea de risco, foi avaliada pela Prefeitura em R$
10.700,00 (dez mil e setecentos reais). Segundo ela, houve muita demora na
que a antiga dona mudou-se, mas deixou um quarto ocupado com toda a sua
tinha comprado um outro domiclio, ela disse que acreditava que no, ela estava
precisando de dinheiro.
106
Da mesma forma, um dirigente da associao de moradores da Comunidade
de Ferno Cardim comentou: Para que o projeto atendesse a toda comunidade, foi
dois apartamentos, para os moradores que perderam suas casas (...) Foram
moradias para essas famlias, enquanto suas antigas casas eram derrubadas aqui.
indenizao. Eu acho que esses, depois que foram realizadas as obras, acabaram
sentindo arrependimento.
107
9. Concluso
social em contribuir para uma sociedade mais justa e igualitria. No discurso dos
em que o nvel de participao era determinado pelo resultado final que poderiam
108
Apesar da existncia de inmeros aspectos instrumentais numa interveno
conselhos por setores de ruas para fiscalizao das obras; foram envolvidos alguns
109
Concluso Geral
1. Introduo
Municipal com as comunidades de favela, no Rio de Janeiro. Para tal, fazemos uma
Conclumos que a avaliao deve levar em conta o contexto social e poltico e sua
110
um componente histrico, no no sentido cronolgico, mas como base de
(Randolph,1997, p. 23).
111
sociais sempre como resultados e efeitos da atividade criadora, tanto imediata
112
dilogo. A compreenso em si, s se faz quando o pesquisador despe-se de
preconceitos, mas, essa atitude no significa que deve abster-se de ter uma
31
A autora usa o termo texto, no sentido amplo, ou seja, este pode referir-se ao contedo de um
documento ou fala de um entrevistado. Assim como intrprete o pesquisador, no ato de
avaliao do contedo da fala ou documento.
113
2) O intrprete toma a srio, como sujeito responsvel, o ator social que est
diante dele;
para elabor-lo;
participao popular.
deve tentar estabelecer a relao entre ambos. Segundo Stiefel e Wesseler (1992),
quanto participao, ter sido um gesto vazio, que de modo algum tenha
114
projeto pode no ter alcanado seu objetivo, mas ter existido uma autntica
participao.
fundamentais:
corretos;
resultado nunca pode ser uma apresentao da verdade objetiva, mas uma crua e
115
As formas de avaliao predominantes refletem os conceitos e valores
encontrar uma forma de avaliao que no traia nossos objetivos e nos converta em
Ventura, publicado em 1994. Uma cidade dual, dividida entre ricos e pobres,
para mediao de conflitos. Somente a partir dessa viso ser possvel imprimir um
116
A cidade uma complexa teia dialtica construda
Canal das Taxas, por exemplo, a populao residente nos bairros vizinhos, continua
cotidiana local, j que a violncia das ruas ainda atribuda, em certa medida, ao
povo da favela.
117
O Programa Favela-Bairro comeou, em 1994, com objetivos modestos,
cada qual com objetivos bem definidos a cumprir, determinados pelo Plano Diretor
pouco. Aos poucos vai construindo do nada sua vida e seu lugar de
118
pro cimento, pro tijolo, porta, janela, s o essencial. Mas demora e
vem a chuva, a casa do lado cai e vira tragdia luz do dia (Herbert de
Souza, 1997).
119
comunidades organizaram-se em torno do Grupo 16, mostrando sua capacidade de
articulao para defesa do interesse comunal. Por sua vez, o Executivo municipal
proposta social mais conseqente dos ltimos 100 anos no Rio de Janeiro, desde
inventar e fez tudo muito simples, com a participao dos moradores. Saiu morro
aquele banco est ali, qual o melhor lugar para o campo e assim por diante.
50 vezes maiores do que todo o resto da cidade. Isto porque a populao carioca
mais empobrecida est mudando para a favela. Alm disso, h a invaso de reas
Programa.
a ser administrado pela gesto pblica municipal, diz respeito fora do poder
120
bsico nas comunidades, as favelas passam a ser atraentes locais de moradia,
daria pela expulso da populao favelada para as ruas, ou para locais mais
sociedade capitalista?
mdio porte (entre 500 e 2500 domiclios). Com esse novo investimento do Banco
121
4. Concluso
Quanto ao estudo em si, cabe salientar que, foi nossa inteno suscitar o
necessrias para que uma poltica pblica produza resultados efetivos, em termos
social.
atos desonestos e o fato de sua imagem pblica ficar comprometida, quando seus
independente, mas no foi isenta de valores, tais como a justia social e o bem
comum. A participao cidad foi tomada como valor supremo. Buscou-se, aqui,
122
com base em critrios valorativos explcitos, encontrar uma metodologia para
observao participante.
50).
da prtica social. Olhar o Estado pela tica da Sociedade mais que uma
tema central. Este constitui um tema crucial, particularmente para o Brasil que
possui um quadro social bastante desigual. Mas, no basta destinar recursos com
123
permitam s comunidades atuarem em p de igualdade com os agentes pblicos,
caminho a percorrer rduo. A estrada precisa ser construda passo a passo, mas,
deve ser simples objeto da poltica, mas a poltica deve contemplar medidas que
124
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