Perspectivas, S o Paulo,

3: 165-168, 1980

RESENHAS
REVIEWS

Maria Teresa Micheli Kerbauy (*)

RESENHA/8

SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e J u s t i a : a poltica social na

ordem brasileira, Rio de Janeiro, E d . Campos, 1979, 138 p.

O livro de Wanderley Guilherme somente com a diferena de atentar, com

dos Santos se constitui numa contribui-
o extremamente significativa para o
estudo de polticas pblicas, dado no
apenas ao crescente interesse entre os
cientistas polticos pelo tema, como tam-
bm ao incipiente desenvolvimento do
mesmo no Brasil. certo que no existe
no texto uma teoria explicitamente ela-
borada a resepito da poltica social bra-
sileira, mas o prprio autor reconhece ser
este um trabalho exploratrio onde as
questes referentes poltica social bra-
sileira so perpassadas por um exerccio
metodolgico a respeito da cientificidade
da poltica. "Em realidade, a anlise de
polticas pblicas no consiste em nada
mais do que um rtulo novo para o ve-
tusto exerccio de investigao e formu-
lao de teorias sociais. Melhor dizendo,
a anlise contempornea de polticas p-
blicas trata, precisamente, da temtica
clssica das teorias sociais a distribui-
o do poder, o papel do conflito, os
processos de deciso, a repartio de
custos e benefcios sociais por exemplo,
maior cuidado, para a necessidade de
demonstrar, ao contrrio de apenas pre-
sumir ou imputar, a plausibilidade de
suas hipteses" (p.13, 14).
Segundo o autor, os problemas
enfrentados no decorrer da pesquisa,
foram muitos, desde as dificuldades em
diagnosticar o estado social de um pas
e de avaliar as medidas cujo alvo era a
maximizao da justia social; "ausncia
de informaes pertinentes, precisas e
confiveis, inexistncia de instrumental
de anlise capaz de decidir questes im-
portantes" (p. 49), passando pela pre-
ciso do arcabouo conceituai, conside-
rando ainda o problema das dimenses
a serem selecionadas para compor no
caso brasileiro o agregado "justia so-
cial" e o sistema classificatrio a ser uti-
lizado.
A proposta bsica da pesquisa gira
em torno da explicao de quando e
porque se modifica a poltica pblica
com relao poltica social, admitidos

(*) Professora Assistente do Departamento de Cincias e Filosofia do Instituto de

Letras, Cincias Sociais e Educao Campus de Araraquara, UNESP.

165
SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justia: a poltica social na
ordem brasileira, Rio de Janeiro, E d . Campus, 1979, 138 p. R E S E N H A S . Pers-
pectivas, S o Paulo, 3: 165-168, 1980.

os parmetros da acumulao e da social ao induzir a emergncia de orga-

eqidade. Buscando respostas a esta nizaes que tm por objetivo alterar
questo o autor envereda pela teoria a posio na estratificao social dos
das elites passando por Mosca, Pareto grupos que representam. A multiplici-
e chegando a Michels, em quem se dade de organizaes gera demandas
apoia para relacionar a tomada de de- constituindo-se em nova fonte de pres-
cises com a circulao de elites: "so so para mudana na percepo e no
as organizaes e instituies de poder comportamento das elites decisrias.
que convertem seus ocupantes em uma
elite destacando-os da base social ou O autor, alm de analisar as de-
do pblico a que teoricamente deve- cises polticas como variveis depen-
riam obedincia, e no o inverso. As dentes, explorando as ligaes com as
instituies de poder se transformam mudanas no comportamento das elites
em instituies de elite no porque vm decisrias, as analisa como variveis
a ser ocupadas por seres particular- independentes, pois mudanas na estru-
mente distinguidos, mas porque os dis- tura da escassez e na complexificao
tiguem... pela imposio de seus social podem ser conseqncia de deci-
planos coletividade, sancionados pela ses polticas prvias.
legitimidade das instituies que con-
trolam, e freqentemente, tambm jus- "Simultaneamente, contudo, enor-
tificados por critrios que elas prpriasme quantidade de decises est sendo
formulam que as elites se convertem em tomada por pessoas que no esto ime-
varivel estratgica na determinao das diatamente interessadas nas conseqn-
polticas pblicas" (p. 59, 60). cias pblicas do que fazem. Chamar-
se-o aqui de processos naturais as se-
No entanto, as modificaes na melhantes variaes, politicamente in-
orientao de polticas especficas no controlveis a nvel micro, e muito pre-
esto na dependncia de maior ou me- cariamente controlveis a nvel macro",
nor freqncia em que haja substituio (p. 65). Entre estes processos, trs so
nas elites decisrias. Outra varivel extremamente relevantes: o crescimen-
induz estas modificaes: a estrutura to populacional, os processos de urba-
da escassez que na anlise de polticas nizao e a diviso social do trabalho.
pblicas aparece sob a forma dos cons- So eles processos no controlveis que
trangimentos que limitam os graus de geram variaes na estrutura da escas-
liberdade das decises " medida em sez e na complexificao social.
que a estrutura da escassez se modifica,
o mundo aparece diferentemente para a partir deste quadro de refe-
os tomadores de deciso, especialmente rencias que o autor procura analisar
em relao ao tipo e quantidade dos a poltica social brasileira, cujos mar-
recursos disponveis, permitindo-lhes, cos histricos mais importantes foram:
assim, mudanas de orientao em po- 1930 a 1943, quando tem incio a re-
lticas especficas, que no so neces- gulao social e promulgada a Con-
sariamente acompanhadas por mudanas solidao das Leis do Trabalho (1943);
na composio das elites" (p. 63). e 1966 a 1971, quando criado o INPS
(1966). No entanto, o texto no se
Por outro lado, a estrutura da es- prende nica e exclusivamente a estes
cassez pode promover a diferenciao perodos. Aliados a uma breve exposi-

166
SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justia: a poltica social na
ordem brasileira, Rio de Janeiro, E d . Campus, 1979, 138 p. R E S E N H A S . Pers-
pectivas, S o Paulo, 3:165-168, 1980-
o histrica a respeito da legislao profissional que se torna, em realidade,
social no Brasil, existem referncias sig-
nificativas ao perodo que antecede a
dcada de 30, ao que medeia o fim do
Estado Novo e fase contempornea
da histria brasileira.
O perodo da Repblica Velha se
caracteriza por um "laissez-faire" re-
pressivo que vai ser substitudo pela
cidadania regulada de aps 30, carac-
terstica de um longo perodo da his-
tria republicana no Brasil. A cidada-
nia regulada entendida no texto como
um conceito "cujas razes encontram-se
no em cdigo de valores polticos, mas
em um sistema de estratificao ocupa-
cional, e que, ademais, tal sistema de
estratificao ocupacional definido
como norma legal. Em outras palavras,
so cidados todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localiza-
dos em qualquer uma das ocupaes
reconhecidas e definidas em leis. A ex-
tenso da cidadania se faz, pois, via
regulamentao de novas profisses
e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e
mediante ampliao do escopo dos di-
reitos associados a estas profisses, an-
tes que por expanso dos valores ine-
rentes ao conceito de membro da co-
munidade. A cidadania est embutida
na profisso e os direitos do cidado
restringem-se aos direitos do lugar que
ocupa no processo produtivo, tal como
reconhecido por lei" (p. 75).
" A regulamentao das profisses,
a carteira profissional e o sindicato p-
blico definem, assim, os trs parmetros
no interior dos quais passa a definir a
cidadania. Os direitos dos cidados so
decorrncia dos direitos das profisses
e as profisses s existem via regula-
menato estatal. O instrumento jurdico
comprovante do contrato entre o Esta-
do e a cidadania regulada a carteira
mais do que uma evidncia trabalhista,
uma certido de nascimento cvico"
(p. 76).
Aps 1945, modificaes signifi-
cativas ocorrem na estrutura ocupacio-
nal, na estrutura da escassez, assim
como no processo de urbanizao. Ape-
sar das objees s prticas e institui-
es herdados do Estado Novo, pouca
coisa ser alterada at 1964. " A vazo
dos conflitos sociais para fora das ins-
tituies herdadas do Estado Novo, no
encontrou resposta institucional altura
tendo por resultado lquido a radicaliza-
o das demandas e a intolerncia po-
ltica crescente dos diferentes atores so-
ciais, as quais associadas capacidade
cadente do Estado de produzir e de alo-
car terminaram por produzir o con-
texto de paralisia governamental e ad-
ministrativa de fins de 1963 e princpios
de 1964, que, em parte, ajudam a ex-
plicar o movimento militar de 1964"
(p. 81, 82).
A dimenso poltica da cidadania
brasileira entra em recesso, com a vio-
lao da ordem democrtica de 1964.
"De acordo com a retrica da nova
elite governamental, tratava-se com o
movimento de 1964, de criar condies
para um desenvolvimento mais balan-
ceado e justo da economia de merca-
do, afastados aqueles grupos que, de
acordo com a verso oficial, buscavam
substituir a ordem econmica e social
prevalecente no Brasil" (p. 102). E de
acordo com os sucessivos governos re-
volucionrios, primeiro era preciso fazer
o bolo crescer (acumular) para depois
pensar em divid-lo (reduzir desequil-
brios), ou seja, acumular estoques de
bens disponveis, para s depois de cer-
to nvel de acumulao tornar-se leg-
timo discutir a participao em seu
usufruto.
167
SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justia: a poltica social na
pectivas, S o Paulo, 3:165-168, 1980- E d . Campus, 1979, 138 p. R E S E N H A S . Pers-
ordem brasileira, Rio de Janeiro,
Se a cidadania regulada foi a ca-
racterstica, do perodo pr-64, "poder-
se-ia, agora, considerar a perspectiva
vigente como a de patamares de cida-
dania, aqum dos quais o debate sobre
justia social seria ocioso" (p. 104). A
noo de cidadania permanece destitu-
da de "qualquer conotao pblica e
universal. Grande parte da populao
pr-cvica e nela no se encontra ins-
drito nenhuma pauta fundamental de
direitos" (p. 104).
Tendo sempre presente a questo
da acumulao e da eqidade, o autor
chama ateno para o fato de que "as
imposies da dinmica dos conflitos,
por um lado, e as necessidades de ga-
rantir a reproduo ampliada (acumu-
lao) da riqueza social, por outro, in-
duzem os governos a exercitar perma-
nentemente o que se poderia chamar
de "clculo do dissenso", isto , a taxa
168
de injustia, em favor da acumulao
que ser socialmente tolerada, ou, con-
versamente, a magnitude dos recursos
que se podem subtrair acumalao,
em favor da eqidade, sem prejuzo ca-
tastrfico para o processo ampliado de
reproduo" (p. 125).
O que de marcante existe na an-
lise da evoluo da poltica social bra-
sileira o fato de que "os perodos em
que se pode observar efetivos progres-
sos na legislao social coincidem com
a existncia de governos autoritrios.
Nesta conexo, a experincia brasileira
se aproximaria da estratgia bismar-
ckiana de tentar obter a aquiescncia
poltica do operariado industrial em
troca do reconhecimenao de alguns de
seus direitos civis" (p. 123), pagando
a sociedade em seu conjunto um preo
poltico bastante elevado.
Recebido para publicao em 4/04/80.