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O paradoxo da poltica de segurana pblica: Estado, PCC e
a gesto da violncia na cidade de So Paulo
Denis Delgado Santos, Domenico Rodrigues Simio Reis Jorge & Eduardo Rumenig de Souza1
Resumo: O presente artigo explora a contribuio do Estado para a emergncia e consolidao do
PCC (Primeiro Comando da Capital), e de que forma essa faco criminosa atua na gesto da violn-
cia em So Paulo, influindo na queda da taxa de homicdios da capital paulista. Argumenta-se que
a poltica de encarceramento em massa em vigor no estado de So Paulo desde meados dos anos
1990 constitui um paradoxo da poltica de segurana pblica: se por um lado ela reduz o nmero
de mortes violentas ao retirar de circulao um contingente expressivo de criminosos; por outro,
acaba fortalecendo a criminalidade organizada ao recolher criminosos avulsos das ruas e os colocar
em contato com faces dentro dos presdios, que se estabelecem como poder poltico-jurdico local.
Palavras-chave: Estado, PCC, faco criminosa, violncia, So Paulo.
Introduo
No Brasil a violncia urbana ocupa um espao central no debate pblico e, lon-
ge de constituir um fenmeno restrito s periferias das grandes cidades, inscreve-
-se na dinmica das prprias instituies do Estado, sobremodo no aparato policial2.
As prticas arbitrrias, ilegais e violentas empregadas pelas foras de segurana do
Estado so comumente aceitas pelas instituies jurdicas e compem, ao lado da
corrupo e extorso, as principais formas de gesto da delinquncia nas cidades. O
fenmeno do Esquadro da Morte, em So Paulo, ritualizado por policiais civis entre
1968 e 1971, um exemplo emblemtico dessas prticas ilegais, que agindo a servi-
o de interesses privados acabava por defender e fortalecer a economia do crime.
Uma parcela significativa das execues sumrias perpetradas pelo Esqua-
dro da Morte tinha por finalidade a proteo de quadrilhas envolvidas no trfico
de entorpecentes: membros da Polcia Civil eliminavam concorrentes de alguns che-
fes do trfico em troca da participao nos lucros das atividades ilegais. Essa ao
homicida, entretanto, transbordava para a sociedade atravs de uma representao
heroica do policial, como o indivduo que agia sozinho para fazer justia com as pr-
prias mos (MANSO, 2012). Toleradas pelo poder pblico, pelos rgos de imprensa
e pela sociedade civil, as aes do Esquadro da Morte inauguraram uma nova for-
ma de gerir os ilegalismos na cidade de So Paulo, e contriburam para expandir o
fenmeno da violncia urbana.
O desmantelamento do Esquadro da Morte em 1971 deixou um espao va-
zio, que foi ocupado posteriormente por outro ator homicida, os justiceiros, no incio
1 Graduandos...
2 Os autores agradecem ao prof. Laurindo Dias Minhoto pela orientao e colega Fernanda
Emy Matsuda pelas inmeras contribuies.
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da dcada de 1980. A emergncia desse grupo teria sido uma resposta dos morado-
res das periferias a criminosos locais, num cenrio de ausncia do estado e violn-
cia urbana crescente. Os justiceiros formavam milcias que funcionavam como uma
espcie de segurana privada, num sistema em que os principais beneficiados eram
comerciantes e industriais dos bairros de periferia, e que remuneravam esses atores
em troca da higienizao do territrio (MANSO, 2012).
A atuao dos justiceiros nas periferias de So Paulo deu origem a um ciclo
interminvel de execues: o poder conquistado por esses sujeitos, associado ao medo
e ao desejo de vingana por parte de amigos e familiares das vtimas desse sistema,
fez com que os prprios justiceiros se tornassem alvo de criminosos. Manso (2012)
evidencia o homicdio como turn point dos sujeitos, ou seja, uma vez tendo ingres-
sado nesse tipo de crime, o indivduo se insere num ciclo de vingana ininterrupto,
tendo sua frente duas escolhas: continuar matando ou ser assassinado.
Subsequentemente, ocorre em So Paulo a consolidao do comrcio vare-
jista de drogas nos anos 1990, e sua disputa por mercados e territrios (TEIXEIRA,
2012; MANSO, 2012). Nessa poca, os justiceiros comeam a dividir o espao com
traficantes e grupos de extermnio policiais, situao que contribuiu para elevar
substancialmente a taxa de homicdios na capital paulista. A disputa pelo controle
de territrios e do trfico de drogas, as execues sumrias praticadas por policiais
e justiceiros, e os ciclos de vingana ritualizados nas periferias contriburam para
que a cidade de So Paulo alcanasse taxas exorbitantes de homicdios na dcada de
1990. Exemplo disso foi a classificao do Jardim ngela distrito na zona sul da ca-
pital paulista como a regio mais violenta do mundo em 1996, com 116 homicdios
por 100 mil habitantes (ONU, 1996).
A incapacidade do estado em conter uma escalada do crime em fins dos anos
1980 fortaleceu o argumento que a nica forma de conter a criminalidade seria in-
sistir no modus operandi das foras policiais. Conforme relato do deputado Erasmo
Dias (apud TEIXEIRA, 2012, p. 102):
[...] est havendo uma psicose de direitos humanos, sem que ningum se
preocupe com direitos das vtimas. Aps defender o ponto de vista de que
a violncia s vezes necessria, observou que necessrio no confun-
dir violncia com violncia policial, porque aquela reflete a violncia da
prpria sociedade. Erasmo Dias disse ainda, que tem pena de So Paulo
com este negcio de se exigir mandado para colocar bandido na cadeia
(O Estado de So Paulo, 13/09/1979, p. 21).
Essa dinmica arbitrria e violenta das instituies e agentes do estado ame-
aam a prpria qualidade da democracia, ao questionar uma prerrogativa bsica da
cidadania: o direito vida. A redemocratizao do pas e a promulgao de uma nova
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Constituio formalizou uma srie de direitos civis e sociais, mas a universalizao
desses direitos ainda no foi efetivada, de modo que os mais pobres continuam sen-
do submetidos a prticas arbitrrias e violentas do aparelho policial, em condies
similares s observadas durante o regime autoritrio (NEVES, 2012).
Na virada do sculo, a taxa de homicdios da capital paulista iniciou um mo-
vimento de queda acentuada, reduzindo 74% entre 2001 e 2010 (BRASIL, 2015a).
Entre as principais hipteses para explicar o fenmeno, destaca-se a atuao de uma
faco criminosa nas prises e no espao urbano em especial nas periferias de-
nominada Primeiro Comando da Capital (PCC); que assumiria a prerrogativa de ge-
rir a violncia nos territrios sob seu controle, interrompendo os ciclos de vingana
homicidas. Entretanto, a influncia de outros fatores, tais como a poltica pblica do
desarmamento, a poltica de encarceramento em massa e as inovaes na poltica de
segurana pblica, questionariam a hiptese de que o PCC seria o nico responsvel
pela reduo dos homicdios em So Paulo (DIAS, 2011; FELTRAN, 2010a; MANSO,
2012).
Nesses termos, o objetivo deste artigo analisar: (1) a emergncia e consoli-
dao do PCC nas prises e periferias; (2) de que forma essa faco criminosa atua
na gesto da violncia em So Paulo; e (3) se a atuao do PCC na gesto da violncia
pode ser considerada um dos principais fatores para a queda da taxa de homicdios
em So Paulo.
A poltica de encarceramento em massa em vigor no estado de So Paulo
desde meados dos anos 1990 pode ter contribudo para reduzir o nmero de mor-
tes violentas na capital, mas parece constituir um paradoxo da poltica de segurana
pblica: ao recolher criminosos avulsos das ruas e os colocar em contato com faces
dentro dos presdios, ela acaba fortalecendo a criminalidade organizada.
PCC: origem, configurao e consolidao da faco criminosa
A origem do PCC objeto de inmeras controvrsias e vrias hipteses j
foram levantadas para explicar a fundao do grupo. A principal delas relaciona o
nascimento da faco criminosa a um jogo de futebol realizado na Casa de Custdia
e Tratamento de Taubat, envolvendo dois grupos: o Comando Caipira e o Primeiro
Comando da Capital (PCC). A partida resultou na morte de dois integrantes do Co-
mando Caipira e, para se protegerem do castigo dos funcionrios da instituio, os
integrantes do PCC teriam firmado um pacto de proteo mtua (BIONDI, 2007).
Esse evento suscitou, por parte dos fundadores do PCC, a redao de um esta-
tuto que visava organizar os presos contra os maus-tratos sofridos no sistema peni-
tencirio. O documento tambm pretendia regular a conduta dos presos para que a
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opresso no partisse deles prprios (BIONDI, 2007). O lema da faco (Paz, Justia e
Liberdade) veio expressar os ideais dos seus integrantes: paz nas prises atravs da
regulao dos conflitos, levando reduo da violncia; justia para os presos, que
passam a reivindicar do estado o respeito aos direitos humanos, de modo a pr fim
aos maus tratos, superlotao das celas e s falhas no sistema de execuo penal;
e a liberdade, que passa a ser facilitada por um sistema que exige dos membros da
faco (os irmos) o pagamento de uma contribuio peridica, destinada cober-
tura das despesas legais dos presos.
Biondi (2007, p. 208) afirma que a criao do PCC vista por muitos presos
como o fim de um tempo no qual imperava algo que se aproximava de um cenrio
hobbesiano de guerra de todos contra todos. Nessa mesma linha, Feltran (2012,
p. 136) argumenta que o surgimento do PCC em 1993 teria sido uma resposta da
populao carcerria ao Massacre do Carandiru, ocorrido no ano anterior, quando
policiais militares invadiram o Pavilho 9 da Casa de Deteno para controlar uma
rebelio, em ao que resultou na morte de cento e onze presos.
Em seus primeiros anos de atuao o PCC lutou para firmar-se como faco
hegemnica no estado de So Paulo, promovendo rebelies e massacres em unidades
prisionais na tentativa de eliminar faces rivais. Esse cenrio de guerra alcanou
um ponto culminante em 2001, quando o PCC coordenou uma mega rebelio em 26
presdios do estado, fato que veio a ser um divisor de guas por duas razes: (1) pela
primeira vez ficou evidente para o estado e para a sociedade civil que havia uma fac-
o criminosa capaz de coordenar rebelies simultneas em vrios presdios paulis-
tas, com vistas conquista de objetivos comuns; e (2) a partir desse evento o ideal
de igualdade1 foi incorporado ao lema do PCC (FELTRAN, 2012).
Segundo Biondi (2007), o PCC no assume uma estrutura hierrquica e pira-
midal mas est organizado em rede por associaes diversas. Nessa lgica em que a
igualdade ocupa um valor central, qualquer imposio ou obrigao interpretada
como expresso de desigualdade e desrespeito. A disciplina do PCC, pelo contrrio,
dilui a individualidade dos seus membros aos ideais do Comando, fazendo com que
eles atuem em sintonia e correndo pelo certo. Por essa razo as decises so sempre
consensuais, e nas questes mais graves, membros prestigiados da faco (as torres)
participam das deliberaes (BIONDI, 2007).
Esse processo de desindividualizao dos membros do PCC dificulta a iden-
tificao de lideranas da faco criminosa, fato que poderia contribuir para a ado-
o de medidas de desarticulao da criminalidade organizada. Ademais, parte do
1 Esse ideal expressa o discurso de descentralizao e horizontalizao das relaes de poder
no mbito da faco. O PCC, contudo, possui uma cpula composta por irmos com elevado prestgio (as torres)
que detm certas prerrogativas de deciso. Em termos gerais, portanto, a igualdade no impede a existncia
de uma hierarquia (DIAS, 2011).
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prestgio e da legitimidade do PCC decorre do fato que seus membros, e a populao
carcerria em geral, entendem que as relaes entre si so pautadas pela igualdade
(FELTRAN, 2010a).
O ingresso de um detento no PCC geralmente ocorre em duas etapas. Num
primeiro momento, um indivduo inserido no convvio de um presdio comandado
pela faco criminosa passa a ser considerado um membro da famlia ou primo. De-
pendendo da sua conduta, ou seja, do seu proceder, ele pode ser convidado por mem-
bros do Comando a ingressar no PCC como irmo. Para que isso acontea preciso
que ele tenha a indicao de no mnimo dois irmos, que sero seus padrinhos de
batismo e responsveis pelas suas aes futuras na faco. Com o batismo, o primo
alado ao status de irmo1 (BIONDI, 2007).
O controle do PCC sobre um territrio independe da presena de irmos no
local: se num presdio no houver um membro batizado da faco, ele pode ser co-
mandado por membros da famlia, os primos. Estes, por sua vez, atuam como repre-
sentantes dos irmos at a chegada de algum deles ao local, o que geralmente ocor-
re pelo ingresso de novos detentos ou pela transferncia de presos vindos de outras
unidades (BIONDI, 2007).
Inicialmente circunscrito s unidades prisionais, em pouco tempo o PCC foi
capaz de estender seu domnio s periferias de So Paulo. No incio dos anos 2000, a
faco criminosa comeava a assumir o controle de algumas atividades ilegais nes-
ses territrios, embora seu papel fosse mais de regulador2 do que administrador da
economia criminal (DIAS, 2011).
Dentro dos muros: o PCC nas prises
Nas prises, a regulao da conduta dos indivduos pelo PCC teve incio logo
aps a fundao da faco criminosa. Feltran (2012) cita a interdio do estupro e do
uso do crack como exemplos emblemticos da autoridade do Comando. Essas proibi-
es teriam contribudo para reduzir os episdios de violncia dentro dos muros, em
especial os que resultavam em mortes. Nesse contexto, trs figuras so responsveis
nas prises por garantir a observncia dos presos ao padro de conduta (o proceder),
atuando tambm na mediao dos conflitos: os faxinas, os pilotos e as torres.
Faxinas so os presos encarregados da administrao interna do pavilho,
atuando na entrega de comida, abertura e fechamento das celas, resoluo de confli-
tos, entre outros. O termo faxina tambm uma referncia cela ocupada por esses
1 A estimativa que a proporo de irmos (membros batizados do PCC) frente populao
carcerria de um presdio seja de um irmo para cada cem detentos (BIONDI, 2007).
2 Essa dinmica permanece a mesma em tempos recentes: o PCC uma faco criminosa vol-
tada organizao dos presos e regulao da conduta de criminosos e dos moradores das periferias. Seu foco
no a administrao da economia criminal mas sua regulao, e essa uma diferena fundamental entre o
PCC e outras organizaes criminosas (DIAS, 2011).
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presos, geralmente irmos ou primos na iminncia do batismo. Tendo em vista que
o PCC probe o contato direto dos presos com os funcionrios atitude interpretada
como cooperao com o inimigo os faxinas constituem o elo entre esses dois gru-
pos para efeito de comunicao (BIONDI, 2007).
A figura do piloto pode assumir duas variantes: o piloto de pavilho e o piloto
da cadeia. O piloto de pavilho o responsvel pelo funcionamento do pavilho: ele
representa os presos perante a administrao da priso e assume a responsabilida-
de pelas suas aes. Ele tambm garante o cumprimento da bandeira branca, que
a proibio dos presos de iniciarem ou conduzirem qualquer motim, levante ou re-
belio. Esses eventos, quando ocorrem, so de iniciativa das torres e coordenadas
por elas em parceria com os pilotos (BIONDI, 2007).
O piloto da cadeia, por sua vez, quem discute e negocia com a administra-
o da priso acerca dos problemas que afetam os presos, tais como transferncias
e melhoria das condies prisionais. Biondi (2007, p. 224) afirma que essas nego-
ciaes costumam ter como objetivo garantir aos presos o que eles chamam de um
cumprimento digno de sua pena, mas tambm garantir instituio a ordem e o
controle da populao carcerria. O piloto da cadeia tambm o elo da populao
carcerria com as torres, que so os presos prestigiados, reconhecidos, considera-
dos no PCC. delas que, idealmente, partem as diretrizes, comunicados e recomen-
daes do Partido para todas as suas unidades, os chamados salves (BIONDI, 2007,
p. 226).
O piloto um irmo, e como tal, sua atuao deve ser pautada pelo respeito
aos valores do PCC (Paz, Justia, Liberdade e Igualdade). Se ele incorre em abuso de
autoridade, sua legitimidade passa a ser questionada pelos demais presos, o que re-
duz sua capacidade de negociao e pode levar a insurgncias. Nesses casos, o piloto
removido do seu posto por alguma torre e pode ser punido pelo seu desvio de con-
duta. para evitar atitudes isoladas e abuso de autoridade que vrias prises tm
mais de um piloto: em alguns casos ao menos trs presos dividem essa funo, e isso
vale tanto para o piloto de pavilho quanto para o piloto da cadeia. Essa dinmica
expressa a impossibilidade, para um piloto, de assumir uma posio de liderana,
afinal a responsabilidade atribuda (por presos batizados ou no) aos irmos no
de governar a priso, mas de ali instaurar e fazer cumprir os ideais do Comando
(BIONDI, 2007, p. 229).
Em relao s torres1, nem mesmo os demais presos sabem quem elas so.
Apenas os pilotos mantm contato com elas, e eles so proibidos de divulgar sua
identidade, pois isso poderia levar ao seu isolamento atravs do Regime Disciplinar
1 A atuao das torres seria como uma espcie de poder foucaultiano que circula nos inters-
tcios do tecido social, guiando a conduta dos indivduos por meio de um governo de si (FOUCAULT, 2010).
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Diferenciado1 (RDD). Biondi (2007, p. 229) afirma que tudo se passa como se uma
fora desconhecida e superior fosse responsvel pelo modo de operao ou de exer-
ccio dos poderes que circulam nas prises.
Fora dos muros: o PCC nas periferias de So Paulo
Feltran (2010a) argumenta que at o incio dos anos 1980 o crescimento eco-
nmico do pas tinha sido capaz de fomentar um projeto familiar de ascenso social
e conquista de bem-estar. Esse equilbrio entre projeto nacional e projeto familiar
teria contribudo para manter a coeso social num cenrio de urbanizao catica e
infraestrutura urbana precria, em especial nas periferias das cidades.
Nos anos 1990 houve um esfacelamento desse equilbrio, num contexto de
estagnao econmica e desemprego persistente. A instituio familiar enfrenta-
va uma profunda crise, reflexo da desregulamentao, terceirizao, enxugamento
e precarizao do trabalho. Nesse cenrio de hegemonia das polticas neoliberais, a
consolidao do trfico de drogas favoreceu a cooptao das massas desprezadas por
um mercado de trabalho cada vez mais exigente. Feltran (2010a) destaca que at os
anos 1980 a populao das periferias de So Paulo operava numa chave de duas re-
presentaes opostas: o trabalhador e o bandido. J na dcada seguinte, a fronteira
entre essas duas representaes diluiu-se: o crime deixou de ser visto como o inimi-
go e passou a ser uma forma de vida possvel, e tambm uma fonte de renda.
Feltran (2010a) destaca a sincronia de dois movimentos, em princpio, opos-
tos: a consolidao do regime democrtico e a ascenso do PCC. Foi nesse cenrio que
a faco criminosa comeou a assumir, nas prises e posteriormente nas periferias
da capital paulista, uma funo tipicamente estatal: a administrao da justia. E foi
num contexto de maior fragmentao e precarizao da rede de proteo social que
A poltica de encarceramento em massa em So Paulo quase quadruplicou
a populao carcerria do Estado, [retirando] uma parcela significativa
dos criminosos das vielas de favela para inseri-los em redes bastante mais
conectadas do mundo criminal, que operam, sobretudo, nos presdios. O
perodo de encarceramento massivo corresponde, exatamente, ao per-
odo de expanso e ampliao do poder do PCC (FELTRAN, 2010a, p. 69).
A partir de 2001 o PCC emerge nas periferias de So Paulo como expresso
da consolidao do seu poder poltico-jurdico na esfera prisional paulista. Essa ex-
panso foi resultado da libertao gradual de irmos que estavam presos e que, aps
um tempo cumprindo pena nos presdios, acabam retornando s suas comunidades
de origem nas periferias e ali instituem o Comando (FELTRAN, 2012).
1 Modalidade de execuo penal caracterizada pelo isolamento total do preso por at um ano,
perodo no qual ele tem seu direito de visita restringido, permanecendo confinado vinte e duas horas por dia
numa cela individual e saindo por duas horas dirias para tomar banho de sol (ADORNO; SALLA, 2007).
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Entre os principais fatores explicativos da legitimidade que a faco passa a
assumir nas periferias, Feltran (2010a) destaca a morosidade e as injustias da bu-
rocracia estatal. A esse respeito, o argumento de Neves (2012) que atores polti-
cos e econmicos promovem uma instrumentalizao do aparelho burocrtico-legal
do estado que compromete a universalizao dos direitos de cidadania. O resultado
desse processo o surgimento de duas categorias de cidados: abaixo do direito es-
tariam os subintegrados, e acima dele os sobreintegrados.
Na condio de subintegrao os sujeitos tm acesso precrio ao aparelho
burocrtico-legal, o que compromete a garantia e o exerccio dos seus direitos de ci-
dadania. Entretanto, esses indivduos no se encontram totalmente excludos, pois
o estado continua a exigir deles o cumprimento de deveres e responsabilidades. Em
outras palavras, a condio de subintegrao aproxima-se do que Wacquant (2001)
define como criminalizao da pobreza. Inversamente, os cidados sobreintegrados
so indivduos privilegiados titulares de direitos, competncias, poderes e prerro-
gativas (NEVES, 2012, p. 250) que desenvolvem aes bloqueantes da reproduo
do direito. Nessa condio, o aparelho burocrtico-legal empregado para a conso-
lidao de interesses privados, representados por sujeitos de direito desobrigados
de cumprir certos deveres e responsabilidades.
Essa estrutura de cidadania hierarquizada teria favorecido a consolidao do
PCC enquanto poder poltico-jurdico nas periferias da capital paulista. Isso porque
a faco criminosa estabeleceu um sistema de regulao normativa que exerce sua
autoridade no apenas sobre a conduta de criminosos, mas tambm sobre os cida-
dos subintegrados que residem nas periferias de So Paulo, e que recorrem ao PCC
em busca de algum tipo de justia. E o dispositivo criado pela faco criminosa para
resolver litgios e punir os desvios de conduta so os debates ou tribunais do crime.
Um debate descrito por Feltran (2010a) ilustra a extenso do mecanismo de
regulao normativa do PCC. O autor cita o exemplo de um morador da periferia de
So Paulo que, ao descobrir a infidelidade da esposa, havia jurado mat-la. O conflito
foi mediado pelo gerente da biqueira1, que aps deliberao resolveu dar ao homem
duas alternativas: ele podia colocar a esposa pra fora de casa ou dar uma surra nela;
mas no foi dada autorizao ao homem para matar sua esposa.
Os debates operam como parte de um sistema regulado de resoluo de con-
flitos. Sua diferena bsica em relao ao aparato de justia estatal que ele consti-
tui, por definio, um tribunal de exceo. Sua pena mxima a morte e outras for-
mas de violncia fsica, tais como surras, so comuns. No existe garantia de direito
vida, apenas o respeito aos princpios da faco, como justia e igualdade (FELTRAN,
2010a).
1 Ponto de venda de drogas (FELTRAN, 2010a).
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Nesses debates o ru tem direito defesa, podendo apresentar sua verso
dos fatos e convocar testemunhas para defend-lo, e a acusao tambm livre para
se manifestar, apresentando provas e argumentos. Nas periferias, a comunidade local
tem autonomia para realizar os debates, que geralmente so conduzidos pelo pro-
prietrio da biqueira ou por seu gerente. Alm disso, nos debates em que a pena de
morte passvel de aplicao, quando esto sendo julgados desvios graves do pro-
ceder, a presena ou participao distncia de uma torre obrigatria: a sentena
de pena de morte somente pode ser autorizada com o seu aval (FELTRAN, 2010a).
Feltran (2010a) argumenta que o debate cumpre ao menos trs funes: (1)
reafirma a autoridade da faco em punir desvios de conduta; (2) evidencia a justia
do procedimento e legitima a autoridade dos juzes; e (3) interrompe o ciclo de vin-
ganas privadas que se seguiriam caso o conflito no fosse resolvido a tempo, ou se
algum decidisse fazer justia por conta prpria, sem a autorizao do PCC. Hirata
(2010) observa que um debate pode ter dois desfechos possveis: a morte regulada,
para os casos em que o desvio do proceder grave e imperdovel; ou um pacto que
firmado entre o ru e a vtima para desativar o dispositivo de vingana privada.
Nesse ltimo caso, muitas vezes o pacto viabilizado pela interveno de um irmo
que se torna fiador do ru, ou seja, responsvel por suas aes futuras: manter o com-
promisso de no se vingar e tampouco repetir o desvio de conduta.
A legitimidade do PCC nas periferias de So Paulo decorre da percepo, por
parte da populao desses bairros, de que a justia estatal, alm de ineficiente, pro-
fundamente desigual (FELTRAN, 2010a). Ela a grande responsvel pelo encarce-
ramento em massa dos seus habitantes, geralmente tratados pela polcia com uma
mistura de indiferena e desrespeito. O prprio estado marginaliza e criminaliza os
moradores das periferias, e h dcadas tem dado as costas para tudo de ilegal que
acontece nesses territrios. Em contrapartida, a justia promovida pelos debates do
PCC percebida como universalista e igualitria, uma vez que o respeito ao proceder
exigido de todos os indivduos, num sentido realmente democrtico. Apenas dela-
tores, estupradores e pedfilos so julgados de modo distinto pela faco, pois suas
aes remetem a desvios considerados imperdoveis no mundo do crime.
Segundo Feltran (2010b), nas periferias de So Paulo o sistema de justia es-
tatal divide espao com outros aparatos normativos que servem de referncia para
os moradores desses territrios. Os principais deles so a justia do PCC e a justia
da polcia.
A justia do PCC, enquanto aparato normativo gerido pela faco criminosa,
exige de criminosos e moradores das periferias a observncia a um padro de condu-
ta (o proceder). Esse sistema adota como princpios bsicos a no cooperao com a
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polcia e a gesto da violncia nos territrios comandados pelo PCC (FELTRAN, 2010b).
A justia da polcia um aparato normativo tipicamente aplicado por policiais
do baixo escalo. Esse sistema reflete a situao ambgua enfrentada pelos policiais
que atuam nas periferias de So Paulo: por um lado eles tm o dever de cumprir as
leis do estado, e por outro, tem que operar diretamente com a lgica de ao do PCC.
Nesse cenrio, as aes policiais ocorrem em zonas que vo da estrita legalidade
total ilegalidade, passando por muitas matizes. As relaes entre a polcia e o PCC
so assim descritas por Feltran:
Assim, um modo especfico de gesto do uso da violncia nas interaes en-
tre a polcia e o crime estabelecido. No existe agresso fsica, tampouco
troca de tiros ou enfrentamento, mas um conflito contido inserido numa
esfera de interao discursiva voltada ao alcance de acordos financeiros
(FELTRAN, 2010b, p. 122, traduo nossa).
Essa dinmica de relaes assemelha-se ao que Foucault denominou de gesto dife-
rencial dos ilegalismos, definido pelo autor como
prticas ilegais sobre o qual se chega a exercer o controle e tirar um lu-
cro ilcito por meio de elementos ilegais, mas tornados manejveis por
sua organizao em delinquncia. Este um instrumento para gerir e
explorar ilegalidades. [Por sua vez] a delinquncia, ilegalidade domina-
da, um agente para a ilegalidade dos grupos dominantes (FOUCAULT,
2010, p. 264-265).
No Brasil, o prprio histrico de formao das instituies penais e de segu-
rana pblica possui um forte vis de privatizao da justia e controle social ba-
seado na violncia, sem que haja a insero dos infratores no sistema judicirio es-
tatal. Assim, o combate ao crime amparado nas leis e instituies do estado jamais
teria sido aplicado de forma plena. Ao contrrio, as aes da polcia nas periferias de
So Paulo parecem enquadrar-se na gesto diferencial dos ilegalismos, pois a lgica
que orienta as relaes entre a polcia e o PCC capaz de gerar resultados diversos e
contraditrios: um criminoso que pertena faco pode ser preso para que a pol-
cia mostre servio e atinja suas metas de trabalho; suas atividades criminais podem
ser toleradas quando existe um acerto com a polcia que garanta a continuidade das
atividades; e, frequentemente, a polcia tem a iniciativa de prender unicamente com
a funo de receber um resgate para que o criminoso no seja fichado e encaminha-
do unidade prisional (FELTRAN, 2010b).
As relaes entre a polcia e o PCC so marcadamente frgeis, uma vez que
dependem da manuteno de um equilbrio de foras e de um entendimento entre
as partes. Um entendimento expresso por um acordo financeiro extralegal estabe-
lecido entre policiais e criminosos, como forma de evitar prises e a aplicao da lei
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 Autor
Nessa interao entre a polcia e a faco criminosa, o uso da violncia evitado na
medida do possvel para que a esfera econmica prevalea sobre o confronto armado,
e a negociao sobre os acertos possa ocorrer sem interferncias (FELTRAN, 2012).
Dias (2011) argumenta que os ataques1 do PCC a agentes pblicos, realizados
em 2006 na capital paulista, refletem um rompimento desse equilbrio de foras en-
tre a polcia e a faco criminosa. Situaes como essa inauguram uma temporada
de acertos de contas entre as partes at que um novo acordo seja feito, e a paz, res-
taurada. Um dos fatores capazes de explicar os eventos de maio de 2006 seria a ini-
ciativa do estado de isolar lideranas do PCC em presdios com o Regime Disciplinar
Diferenciado (RDD). Esse fato teria causado tamanha revolta entre os membros da
faco criminosa que as torres ordenaram uma srie de ataques a agentes pblicos,
at que a medida de isolamento fosse revertida.
Fatores intervenientes na reduo dos homicdios em So Paulo
Esta seo tem por finalidade analisar alguns fatores que segundo acadmi-
cos tm intervido sobre a reduo dos homicdios em So Paulo em anos recentes
(DIAS, 2011; FELTRAN 2012; MANSO, 2012). Sero analisados a seguir: (1) a atuao
do PCC na gesto da violncia; (2) a poltica pblica do desarmamento; (3) a poltica
de encarceramento em massa; e (4) as inovaes na poltica de segurana pblica.
A atuao do PCC na gesto da violncia
Em termos gerais, a gesto da violncia pela faco criminosa envolve duas
frentes: o mecanismo de regulao normativa exige de criminosos e moradores das
periferias a observncia a um padro de conduta (o proceder); e quando ocorre um
desvio de conduta, a autoridade punitiva acionada atravs dos debates, dispositi-
vos que tambm so encarregados da resoluo de conflitos nos territrios coman-
dados pelo PCC.
Segundo Feltran (2012), a emergncia do PCC nas periferias de So Paulo teve
incio em 2001. Esse momento coincide com um processo gradual de queda dos ho-
micdios perpetrados na cidade: naquele ano a taxa de homicdios era de 57,3 bitos
por 100 mil habitantes, e em 2002 o indicador caiu para 50,3 bitos/100 mil hab.; um
decrscimo de 12,2%. Em 2003 houve uma leve queda, para 48 bitos/100 mil hab.;
em 2004, um recuo significativo para 37,3 bitos/100 mil hab.; em 2005, um novo
recuo para 26,8 bitos/100 mil hab. E a tendncia de queda prossegue: com exceo
de um leve aumento no indicador, em 2009, a taxa de homicdios na capital paulista
caiu 73,6% entre 2001 e 2010, terminando a srie histrica com 15,1 bitos/100 mil
1 Entre maio e agosto de 2006, confrontos armados entre o PCC e a polcia causaram a morte
de 564 pessoas no estado de So Paulo (ESTADO DE SO PAULO, 2009).
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hab. (BRASIL, 2015a).
Ao comparar a mdia da taxa de homicdios nos dois perodos, antes e depois
da emergncia do PCC nas periferias, temos o seguinte resultado: entre 1994 e 2000,
a mdia da taxa de homicdios foi de 56,2 bitos/100 mil hab.; entre 2001 e 2010,
foi de 31,1 bitos/100 mil hab.; a diferena, portanto, entre as mdias das taxas dos
dois perodos foi de 44,7%, e isso pode ser devido atuao do PCC nas periferias no
segundo perodo. Contudo, nesse perodo houve tambm uma queda expressiva dos
homicdios em cidades que no testemunharam a emergncia de uma faco crimi-
nosa como o PCC, tais como Rio de Janeiro (58%) e Recife (35%), o que implica em
considerar outras explicaes para o fenmeno (BRASIL, 2015a).
Ainda sobre o papel do PCC na queda dos homicdios em So Paulo, preciso
destacar outro fator: a existncia de um equilbrio de foras entre a polcia e a fac-
o criminosa (DIAS, 2011). Apesar da sua relativa fragilidade, quando em vigor esse
equilbrio tende a limitar o uso da violncia entre as partes, reduzindo o nmero de
mortes decorrentes de confrontos armados entre a polcia e o PCC.
A poltica pblica do desarmamento
Num estudo realizado em So Paulo em 1995 sobre as causas das mortes em
bairros da zona sul, Manso (2012, p. 94) atestou que 56% dos bitos decorriam de
conflitos interpessoais e 44% eram resultado da ao de criminosos, sendo 23% de-
les oriundos da criminalidade organizada e 21% da criminalidade no organizada.
Portanto, a maioria das mortes no tinha relao com o mundo do crime, mas resul-
tava de conflitos privados.
Nesse cenrio, cabe discutir o que poderia ter contribudo para reduzir a le-
talidade dos conflitos interpessoais em So Paulo na ltima dcada. O argumento
de Manso (2012) que o Estatuto do Desarmamento de 2003, ao restringir a com-
pra de armas de fogo e tornar o porte crime inafianvel, enquadrou milhes de
proprietrios ilegais de armas como transgressores da lei. A sada encontrada para
muitas dessas pessoas foi aceitar a entrega voluntria de armas e munies atravs
da Campanha do Desarmamento, lanada a partir de 2004. Em So Paulo, a poltica
do desarmamento pode ter contribudo significativamente para a reduo dos ho-
micdios ao reduzir a letalidade dos conflitos privados, tirando de circulao armas
de fogo que seriam usadas em brigas domsticas, no trnsito ou entre vizinhos. A
esse respeito, estudos quantitativos estimam que para cada 18 armas retiradas de
circulao houve um homicdio a menos na cidade (CERQUEIRA, 2010 apud MANSO,
2012).
Entretanto, a queda na taxa de homicdios, se por um lado uma resposta
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poltica do desarmamento (MANSO, 2012), tambm decorre da atuao do PCC na

gesto dos conflitos privados (FELTRAN, 2010a). Para os subintegrados que residem
nas periferias de So Paulo, os debates, enquanto dispositivo normativo criado pela
faco criminosa para resolver litgios e punir os desvios de proceder, contribuiriam
de forma expressiva na reduo dos ciclos de vingana privados e, consequentemen-
te, dos homicdios decorrentes desses conflitos.

A poltica de encarceramento em massa
Em 1994 a taxa de encarceramento no estado de So Paulo era de 260,4 pre-
sos por 100 mil habitantes. Em 2001, quando o PCC coordenou uma mega rebelio
em 26 presdios paulistas, esse indicador era de 386,7 presos/100 mil hab.. Em 2010,
a taxa de encarceramento j havia saltado para 562 presos/100 mil hab..; um incre-
mento de 117% no perodo considerado. Esses dados refletem a poltica de encarce-
ramento em massa promovida pelo estado de So Paulo a partir de meados dos anos Grfico 1 Taxa de encarceramento no estado de So Paulo e taxa de homicdios na
1990. O estado que em 1994 somava 55 mil presos em regime fechado iria mais do capital paulista (1994 2010)
que triplicar sua populao carcerria em apenas dezessete anos, totalizando 170
mil detentos em 2010 (BRASIL, 2014). Variveis Taxa de homicdios (bitos/100 mil hab.)
r R n
A fim de estudar o impacto do encarceramento em massa sobre a queda dos
Taxa de encarceramento -0,83 69% < 0,01 17
homicdios em So Paulo, o Grfico 1 apresenta a taxa de encarceramento no estado
(presos/100 mil hab.)
e a taxa de homicdios na capital paulista no perodo entre 1994 e 2010. A correla- Demografia -0,29 8% 0,27 17
o1 entre as duas variveis apresentada na Tabela 1, que traz ainda a associao (pessoas 15-24 anos/pop. total)
entre a taxa de homicdios e o indicador de demografia2. Este indicador, por sua vez, Tabela 1 Relao entre taxa de homicdios, taxa de encarceramento e demografia em So
reflete a proporo das pessoas de 15 a 24 anos sobre a populao total. Paulo (1994 2010)
Nota: r representa a correlao, R a varincia, o nvel de significncia e n
o tamanho da amostra.

Os resultados mostram que a taxa de encarceramento opera numa relao in-

1 Os clculos foram feitos considerando-se um nvel de significncia de 5% (p < 0,05).
2 Em virtude da baixa significncia estatstica do indicador de demografia, optou-se por no
discorrer sobre a influncia dessa varivel sobre os homicdios em So Paulo.
versa taxa de homicdios. Em outros termos, a poltica de encarceramento em massa
promovida pelo estado de So Paulo pode ter contribudo para reduzir os homicdios.
Nadanovsky (2009) tambm encontrou resultados semelhantes, argumentando que
o encarceramento incapacita e dissuade os indivduos de cometerem crimes, sobre-
modo em funo da possibilidade de punio sob a forma de restrio de liberdade.
Contudo, possvel questionar essa relao entre encarceramento e homicdios. Em
Minas Gerais, entre 2002 e 2010, ambos os indicadores aumentaram expressivamen-
te: em 2002, o estado mineiro registrou uma taxa de homicdios de 16,3 bitos por
100 mil habitantes, ao passo que em 2011 foram 21,5 bitos/100 mil hab.; no mesmo
perodo a taxa de encarceramento foi de 125/100 mil hab. para 250/100 mil hab.;

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respectivamente (CRUZ; SOUZA; BATITUCCI, 2013). Portanto, a relao inversa en-
tre as taxas de encarceramento e de homicdios em So Paulo, em vez de expressar
uma relao de causalidade, pode resultar apenas de coincidncia temporal.
Conforme demonstrado por diversos autores (ADORNO & SALLA, 2007; BION-
DI, 2007; DIAS, 2011; MANSO, 2012; FELTRAN, 2012; TEIXEIRA, 2012), o encarcera-
mento em massa tem produzido efeitos nefastos sobre a sociedade e no parece ser
o meio mais adequado para enfrentar o problema da violncia urbana. A introduo
de uma poltica de encarceramento em massa no estado de So Paulo, inspirada na
experincia estadunidense, gerou um recrudescimento penal que reduziu a tolern-
cia a pequenos desvios (CRUZ; SOUZA; BATITUCCI, 2013); favoreceu a emergncia
de uma cultura do controle e a hipertrofia da mo direita do Leviat; e levou mar-
ginalizao e criminalizao da pobreza (GARLAND, 2001).
A esse respeito, um estudo realizado por Cavadino e Dignan (2006) em doze
pases encontrou uma relao direta entre as polticas econmica e penal adotadas
pelos estados. Inicialmente foi realizada a classificao dos regimes econmicos em
quatro tipos: neoliberal, corporativista conservador, socialdemocrtico e corporati-
vista oriental, e segundo o modelo proposto por Cavadino e Dignan (2006), os estados
neoliberais estabelecem a represso policial e a priso como principais mecanismos
de controle e manuteno da ordem, o que faz com que esses pases apresentem as
maiores taxas de encarceramento em relao aos demais regimes econmicos; po-
lticas populistas de punio; ethos individualista; e marginalizao socioeconmi-
ca. Ademais, nos estados neoliberais os trabalhadores tendem a se transformar em
commodities, pois na medida em que um indivduo perde a capacidade de atender s
necessidades do mercado, ele passa a ser excludo da prpria sociedade. como se a
desordem e a anomia deflagradas pelo livre mercado no pudessem ser ameaadas
por esses marginais.
Em contraste, pases que adotam outros regimes econmicos em especial
de inspirao socialdemocrtica apresentam taxas reduzidas de encarceramento
devido a fatores como: universalizao de direitos; promoo de polticas de bem-
-estar social pelo estado; e maior sensibilizao dos cidados para o cumprimento
de obrigaes coletivas, fortalecendo laos de pertencimento e solidariedade (CAVA-
DINO; DIGNAN, 2006).
De acordo com o modelo de Cavadino e Dignan (2006), pases como o Brasil
adotam um regime econmico neoliberal ao estabelecer uma dependncia entre o
estado de direito, a gerao de bem-estar social e o sucesso econmico individual.
Nesse contexto, o exerccio pleno dos direitos de cidadania depende, no limite, de
uma economia de mercado que promova a excluso social dos sujeitos incapazes de
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se ajustarem a essa lgica. nesse contexto que a instituio familiar afetada por
fatores econmicos e sociais, o que favorece novas dinmicas dos atores envolvidos
no mundo do crime e fronteiras mais permeveis entre trabalhadores e bandidos.
Assim, determinados valores sociais seriam subvertidos para a obteno de
sucesso econmico e poder de consumo. O endurecimento da poltica penal em So
Paulo pode ter contribudo para a queda dos homicdios ao promover o encarcera-
mento em massa da populao, mas isso tambm favoreceu a organizao e conso-
lidao da criminalidade organizada dentro dos presdios. Por outro lado, o sistema
jurdico-penal precariza os direitos dos cidados que cometem transgresses, o que
aprofunda a excluso social e reduz suas possibilidades de recuperao e reintegra-
o sociedade. Em outros termos, o estado agrava a situao do transgressor e o
condena dependncia da economia criminal.
Dessa forma, o paradoxo da poltica de segurana pblica parece residir justa-
mente na poltica de encarceramento em massa. Se por um lado ela reduz o nmero
de mortes violentas ao retirar de circulao um contingente expressivo de crimino-
sos; por outro, acaba fortalecendo a criminalidade organizada ao recolher criminosos
avulsos das ruas e os colocar em contato com faces dentro dos presdios (TEIXEI-
RA, 2012). Esse processo leva ao emprego de maior violncia pelo aparato policial
e pode conduzir violao crescente dos direitos humanos, medidas muitas vezes
justificadas como necessrias no combate criminalidade organizada (WACQUANT,
2003). Alm disso, o avano do estado penal tem sido acompanhado por: atrofia das
polticas sociais; normatizao e criminalizao da conduta dos mais pobres; polti-
cas de segurana repressiva; clivagens e militarizao de reas urbanas; diviso de
territrios e restrio da mobilidade dos cidados (WACQUANT, 2003; WACQUANT,
2010; CALDEIRA, 2002; GRAHAM, 2011).
As inovaes na poltica de segurana pblica
Manso (2012) argumenta que as inovaes adotadas pelo governo do estado de So
Paulo na poltica de segurana pblica, a partir de meados dos anos 1990, contribu-
ram de forma significativa para a reduo dos homicdios em So Paulo. Inspiradas
na experincia estadunidense de reduo da criminalidade atravs da combinao de
vigilncia, tecnologia e patrulhamento estratgico, essas medidas incluram: a cria-
o, em 1999, do Registro Digital de Ocorrncias (RDO), que informatizou o registro
das ocorrncias policiais, e do Sistema de Informaes Criminais (Infocrim), que faz
o cruzamento dos boletins de ocorrncia e gera um mapa do crime que orienta as
aes policiais, estabelecendo os hotspots (SO PAULO, 2010).
Outras medidas importantes foram a reorganizao do trabalho policial, com
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 Autor
a adoo de indicadores de produtividade, tais como a adoo de cotas para abor-
dagem policial; a elevao das prises em flagrante, em especial por porte ilegal de
arma; a queda no nmero de fugas prisionais; e a reduo drstica das carceragens
existentes em delegacias da capital paulista (MANSO, 2012).
Consideraes finais
Esse artigo teve por objetivo explorar qual a contribuio do estado para a
emergncia e consolidao do PCC, e de que forma essa faco criminosa atua na ges-
to da violncia em So Paulo, influindo na queda da taxa de homicdios da capital
paulista.
A partir do que foi exposto, possvel validar a tese que o PCC, ao promover a gesto
da violncia nas periferias, contribuiu para reduzir a taxa de homicdios na capital
paulista. Esse processo se deu pelo emprego, por parte do PCC, de dois instrumen-
tos de gesto da violncia: um mecanismo de regulao de condutas (o proceder) e
um dispositivo jurdico encarregado de punir os desvios e regular os conflitos (os
debates ou tribunais do crime).
Em termos gerais, o PCC exerce o controle e a regulao sobre o uso da vio-
lncia nos territrios comandados pela faco, e quando se trata da violncia extre-
ma (morte), esse poder chega ao nvel de monoplio. Nas prises e periferias de So
Paulo, matar um indivduo algo que depende de autorizao do PCC, que somente
pode ser concedida num debate, em que so julgados o proceder do ru e da vtima.
A atuao do PCC tambm contribui de forma indireta na reduo dos homi-
cdios ao induzir a polcia a estabelecer determinadas relaes com a faco crimi-
nosa. Essas, por sua vez, so marcadas pela gesto diferencial dos ilegalismos, con-
tribuindo para a manuteno de um equilbrio de foras entre a polcia e o PCC, em
que h um predomnio da negociao financeira sobre o uso da violncia. Exceto nos
episdios de rompimento desse equilbrio, a tendncia tem sido de episdios raros
de confrontos armados espordicos entre as partes, o que tem contribudo para re-
duzir o nmero de homicdios de policiais e criminosos na capital paulista.
O presente trabalho, contudo, no pretende limitar a explicao da queda da
taxa de homicdios em So Paulo atuao do PCC na gesto da violncia, tendo em
vista que outros fatores parecem exercer influncia sobre o fenmeno. A esse res-
peito, constatou-se que a poltica pblica do desarmamento tirou de circulao mi-
lhares de armas que poderiam ter sido usadas em conflitos privados. Similarmente,
a poltica de encarceramento em massa e o recrudescimento do estado penal con-
triburam para reduzir o nmero de mortes violentas em So Paulo. No entanto, o
paradoxo evidente, pois se em parte houve sucesso na reduo dos homicdios, a
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criminalidade organizada se viu fortalecida na medida em que criminosos avulsos
foram inseridos numa rede organizada e pulverizada por todo o territrio paulista.
Em relao s inovaes na poltica de segurana pblica, parece provvel que essas
medidas tenham um impacto positivo sobre a reduo da taxa de homicdios em So
Paulo, em virtude do maior enfoque da polcia em vigilncia, recursos tecnolgicos
e reorganizao do trabalho policial.
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