Cultura organizacional em organizaes pblicas no

Brasil*

Jos Calixto de Souza Pires**

Ktia Barbosa Macdo***

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Os conceitos de cultura; 3. A cultura brasileira; 4.

Diferentes abordagens em cultura organizacional; 5. A cultura organizacional em
Schein e Hofstede; 6. Histrico das organizaes pblicas no Brasil; 7. Con-
ceituando e caracterizando as organizaes pblicas; 8. Concluses.

S UMMARY : 1. Introduction; 2. Concepts of culture; 3. Brazilian culture; 4.

Different approaches to organizational culture; 5. Organizational culture in Schein
and Hofstede; 6. Public organization history in Brazil; 7. Conceptualizing and
characterizing public organizations; 8. Conclusions.

P A L A V R A S - C H A V E : cultura; cultura organizacional; organizaes pblicas no

Brasil.

K EY WORDS: culture; organizational culture; public organizations in Brazil.

Este artigo apresenta e discute conceitos e abordagens que contribuem para a com-
preenso de aspectos e traos relacionados cultura organizacional de organiza-
es pblicas no Brasil. Inicialmente, so tratados os conceitos e diferentes abord-
agens de cultura e cultura organizacional, especificamente de Fleury, Frost, Schein

*Artigo recebido em fev. e aceito em out. 2005.

** Professor da Unip e da Unifan. Mestre em psicologia pela Universidade Catlica de Gois
(UCG), graduado em psicologia e administrao de empresas. Endereo: Rua C-234, qd. 577, lotes 14/
15, ap. 1.602 Nova Sua CEP 74280-330, Goinia, GO, Brasil. E-mail: j-
calixto@uol.com.br.
*** Pesquisadora e professora da graduao e mestrado da UCG. Doutora em psicologia social pela
PUC-So Paulo, especialista em psicologia pela UCG, especialista em dinmica de grupos pela Univer-
sidad de Comillas (Espanha), mestre em psicologia aplicada s organizaes pela EAE (Barcelona) e
em educao pela Universidade Federal de Gois, e graduada em psicologia. Endereo: Rua Sevilha,
qd. 184, lote 17, Condomnio Sevilha, casa 2 Jardim Europa CEP 74330-570, Goinia, GO,
Brasil. E-mail: katia.macedo@cultura.com.br.

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e Hofstede. A seguir, o artigo aborda a cultura de organizaes pblicas, apre-

sentando um pequeno histrico das organizaes pblicas no Brasil, bem como
seus conceitos e caractersticas, entre as quais se destacam a burocracia, o autori-
tarismo centralizado, o paternalismo, a descontinuidade e a ingerncia poltica.
Essas caractersticas interferem no modo como os trabalhadores atuam nessas
organizaes, observando-se o apego s regras e rotinas, a supervalorizao da
hierarquia, o paternalismo nas relaes e o apego ao poder. Isso importante na
definio dos processos internos, na relao com inovaes e mudana, na for-
mao dos valores e crenas organizacionais e nas polticas de recursos humanos.
Na concluso, o artigo salienta os aspectos fundamentais a serem considerados ao
se lidar com a cultura de organizaes pblicas no Brasil.

Organizational culture in Brazilian public organizations

This article presents and discusses concepts and views that help understand fea-
tures and peculiarities of the organizational culture in public organizations in Bra-
zil. It begins by discussing the concepts and different approaches to culture and
organizational culture, specifically by Fleury, Frost, Schein, and Hofstede. It then
deals with the culture of public organizations, presenting a brief history of these
organizations in Brazil, as well as their concepts and features, among which
bureaucracy, centralized authoritarianism, patronizing, lack of continuity, and
political interference stand out. Such characteristics interfere with the way people
work in these organizations, where attachment to rules and routines, hierarchy
overrating, patronizing, and attachment to power can be identified. This is impor-
tant for the definition of internal processes, for the way people relate to innovation
and change, for the construction of organizational values and beliefs, and for
human resource policies. The article concludes by pointing out the fundamental
features to be considered when dealing with the culture of public organizations in
Brazil.

1. Introduo

O mundo do trabalho passa por profundas transformaes. Temticas como a global-

izao, flexibilizao, competitividade e novas formas de organizao do trabalho
tm lugar garantido nas anlises daqueles que atuam ou estudam as organizaes. Na
fase denominada terceira Revoluo Industrial, as pessoas que atuam nas organiza-
es passam a ser fonte de maior interesse, pois, conforme assinalam alguns au-
tores, so os colaboradores que possibilitam a vantagem competitiva nas
organizaes.
Essas transformaes geram um ambiente complexo, marcado pelos avanos
tecnolgicos e cientficos, mudanas de conceito, de valores e quebra de paradigmas
que norteiam todos os segmentos da sociedade.

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No ambiente globalizado, turbulento, onde as interaes sociais ocorrem en-

tre pessoas de diferentes regies e pases, a palavra cultura emerge como uma das
variveis fundamentais para a compreenso do fenmeno organizacional.
No contexto das organizaes pblicas, a luta de foras se manifesta entre o
novo e o velho, isto , as transformaes e inovaes das organizaes no mundo
contemporneo ante uma dinmica e uma burocracia arraigadas. As organizaes
pblicas se deparam com a necessidade do novo tanto em aspectos administrativos
quanto em polticos. Mais que isso, necessitam criativamente integrar aspectos
polticos e tcnicos, sendo essa juno inerente e fundamental para as aes nesse
campo. Entretanto, essa busca de foras torna-se necessria para se conduzir a uma
reflexo, onde se possa obter as melhores estratgias para descrever organizaes
pblicas capazes de atingir seus objetivos, que consistem em servios eficientes
sociedade.
Uma das possibilidades para a compreenso e embasamento para inter-
venes se constri a partir da cultura organizacional, proposta deste artigo.
A cultura um dos pontos-chave na compreenso das aes humanas, funcio-
nando como um padro coletivo que identifica os grupos, suas maneiras de perce-
ber, pensar, sentir e agir. Assim, mais do que um conjunto de regras, de hbitos e de
artefatos, cultura significa construo de significados partilhados pelo conjunto de
pessoas pertencentes a um mesmo grupo social.

2. Os conceitos de cultura

O conceito de cultura necessrio e muito utilizado porque atende a vrias ne-

cessidades e vrios interesses da sociedade e dos prprios pesquisadores. A cultura
implica estabilidade, enfatiza demonstraes conceituais, serve como fator aglutina-
dor para levar os membros do grupo em direo ao consenso, implica dinmica e
padronizao.
Em 1962 foram identificadas 164 definies diferentes do conceito de cultu-
ra. O termo cultura muito utilizado. Essa palavra possui inmeros significados, to-
dos derivados de sua raiz latina, que se refere plantao no solo. Em muitas lnguas
ocidentais, cultura significa civilizao ou refinamento da mente e, em particular, os
resultados desse refinamento, como educao, arte e literatura.
medida que um grupo de pessoas se rene para desenvolver uma determi-
nada atividade, esse grupo inicia tambm a construo de seus hbitos, sua lingua-
gem e sua cultura.
Falar em cultura implica falar sobre a capacidade de adaptao do indivduo
realidade do grupo no qual est inserido. A cultura, com a construo do significado
social e normativo, possibilita que um grupo se fortalea ou se desintegre. A cultura

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expressa os valores e as crenas que os membros desse grupo partilham. Tais va-
lores manifestam-se por meio de smbolos, como mitos, rituais, histrias, lendas e
uma linguagem especializada, orientando os indivduos de uma referida cultura na
forma de pensar, agir e tomar decises.
O indivduo essencialmente um ser de cultura. Nesse sentido, a cultura tor-
na possvel a transformao da natureza e faz com que os povos se diferenciem pel-
as suas elaboraes culturais, invenes e diferentes resolues e encaminhamentos
dos problemas.
Hall (1978:80) afirma que

a cultura possui trs caractersticas: ela no inata, e sim aprendida; suas dis-
tintas facetas esto inter-relacionadas; ela compartilhada e de fato determina
os limites dos distintos grupos. A cultura o meio de comunicao do homem.

Fleury e Fischer (1989:117) propem que

a cultura concebida como um conjunto de valores e pressupostos bsicos ex-

presso em elementos simblicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir
significaes, construir a identidade organizacional, tanto age como elemento
de comunicao e consenso, como oculta e instrumentaliza as relaes de dom-
inao.

Assim, pode-se dizer que por cultura entende-se aqui um conjunto complexo
e multidimensional de tudo o que constitui a vida em comum nos grupos sociais. Se-
ria ainda um conjunto de modos de pensar, de sentir e de agir, mais ou menos for-
malizados, os quais, tendo sido aprendidos e sendo partilhados por uma pluralidade
de pessoas, servem de maneira ao mesmo tempo objetiva e simblica, e passam a in-
tegrar essas pessoas em uma coletividade distinta de outras. o resultado de aes
cujos componentes e determinantes so compartilhados e transmitidos pelos mem-
bros de um dado grupo.
Para compreender a cultura em pases diferentes, necessrio entender a so-
ciedade e a cultura nacionais, suas concepes de vida em sociedade, seus valores e
a forma de governo de um determinado grupo. Partindo dessas consideraes inici-
ais, que se apresentar, de forma sucinta, a contextualizao da cultura brasileira,
visto que as caractersticas culturais do pas tendem a se refletir nas culturas orga-
nizacionais.

3. A cultura brasileira

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Faz-se necessrio comentar que a realidade brasileira muito mais complexa do que
normalmente tem-se procurado faz-la. No Brasil, a multiplicidade de valores insin-
ua-se nas mais diversas situaes sociais, o que torna uma tarefa bastante extensa e
de difcil compreenso entend-la a partir de um nico ponto de vista. No entanto,
para efeito de apresentao, ser utilizado o termo cultura brasileira no seu sentido
genrico, referindo-se ao que se relaciona ou caracteriza o Brasil, devendo resguard-
ar-se todas as diferenas regionais de um pas com dimenses continentais.
A preocupao em levantar as caractersticas da cultura brasileira no re-
cente, visto que desde a dcada de 1930 vm se desenvolvendo estudos e pesquisas
com esse objetivo. Basta citar estudos desenvolvidos por Hollanda (1989), Azevedo
(1958), Moog (1981), DaMatta (1983 e 1997), Freitas (1997), Martins (1997), entre
tantos outros.
As mltiplas interpretaes que visam levantar aspectos da cultura brasileira
enfocam detalhes diferentes, de acordo com o referencial terico de seus pesquisa-
dores. De um lado, autores como Caio Prado Jnior (1965), que enfatizou as
questes da estrutura econmica, poltica e racial, priorizando aspectos relacionados
aos macroprocessos. De outro, autores como DaMatta (1983 e 1985), Hollanda
(1989), Azevedo (1958) e Moog (1981) explicaram o Brasil por meio da compreen-
so de elementos que influenciaram sua formao histrica e cultural.
Lodi (1993) enfatiza as contribuies de Hollanda, Azevedo e Moog.
Hollanda isolou os seguintes aspectos como componentes importantes para
interpretar o tipo nacional brasileiro: culto da personalidade; dificuldade para o co-
operativismo e para a coeso social; presena de traos decorrente de sua coloniza-
o por aventureiros; ausncia de culto ao trabalho; cultura ornamental e
cordialidade presentes como caractersticas marcantes. J Azevedo apresentou como
traos caractersticos da psicologia do povo brasileiro: afetividade, irracionalidade e
misticismo; religiosidade catlica popular, cultivo da docilidade; sobriedade diante
da riqueza; vida intelectual e literria de superfcie, erudio no-prtica; individual-
ismo no-criativo, atitude anti-social; atitude de tirar proveito em relao ao Estado.
Moog apresenta alguns traos caractersticos da civilizao brasileira: geografia que
leva ao isolamento e produz o individualismo; religiosidade mais instintiva e desor-
denada; sentido predatrio-extrativista.
Para DaMatta (1997), o Brasil uma sociedade sui generis, no sentido de que
apresenta mltiplos eixos ideolgicos, como a hierarquia e o individualismo, sem que
sejam hegemnicos e competitivos, mas complementares. Nesse ambiente se desen-
rola o dilema brasileiro, ou seja, a tenso permanente entre as categorias de indi-
vduo e pessoa.
As organizaes brasileiras possuem caractersticas peculiares em relao a
organizaes de outras culturas ou pases e refletem os valores culturais da so-
ciedade maior. Os valores culturais so transmitidos para as pessoas pelo processo

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de socializao e consolidados com sua prtica social no cotidiano das instituies

sociais como famlia, escola, religio e nas organizaes. Pesquisas e estudos com-
provam a similaridade de algumas caractersticas presentes na cultura brasileira e re-
fletidas nas culturas organizacionais. Entre eles, cita-se os de Freitas (1997), Lodi
(1993) e Coda (1997).
Freitas (1997:44) desenvolveu um estudo com o objetivo de levantar traos
brasileiros presentes nas organizaes, que viriam a auxiliar no processo de anlise
organizacional, e salientou cinco deles como representantes mais marcantes:

O primeiro seria a hierarquia, que se traduz atravs de uma tendncia central-

izao do poder dentro dos grupos sociais; o segundo seria o personalismo, que
se traduz atravs de passividade e aceitao dos grupos inferiores; o terceiro
trao seria a malandragem, que se traduz atravs da flexibilidade e adaptabil-
idade como meio de navegao social e do jeitinho; o quarto seria o sensual-
ismo e o quinto trao seria o do aventureiro, que se traduz em pessoas mais
sonhadoras do que disciplinadas e com uma tendncia averso ao trabalho
manual ou metdico.

Em conseqncia do modo de funcionamento das organizaes brasileiras, o

trabalhador tambm desenvolveu uma forma particular de lidar com o trabalho. Lodi
(1993:123), a partir de uma pesquisa realizada, relata que encontrou alguns traos do
tipo social do brasileiro como trabalhador:

Alguns traos do tipo social do brasileiro que ajudam a compreend-lo trabalhan-

do so: bondade e hospitalidade; culto da personalidade; dificuldade de obedin-
cia; falta de coeso social; aventura e imprevidncia; falta de culto ao trabalho;
falta de controle e acompanhamento; cultura ornamental, cordialidade, afetiv-
idade e irracionalidade; falta de objetividade; religiosidade intimista, docilidade e
resignao; sobriedade diante da riqueza; individualismo e respeito pelas chefias
carismticas.

Coda (1997) realizou um estudo em vrias empresas brasileiras e concluiu

que, sob a tica dos trabalhadores, as organizaes brasileiras sequer esto con-
seguindo tornar claro e praticar uma gesto que seja transparente e compatvel com
seu prprio funcionamento. Os gerentes e chefes foram freqentemente criticados,
de modo que poderia configurar uma crise de liderana e de projeto organizacional,
o que aumentaria o desafio de mobilizar funcionrios para a mudana e o aperfeioa-
mento organizacional. A dificuldade de os gerentes e chefes desenvolverem uma
identidade coerente com seu discurso tambm foi levantada por um estudo realizado
por Spink (1997), em que ficou claro o distanciamento entre o discurso adotado e a
prtica desempenhada.

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Pode-se concluir que os diversos trabalhos anteriormente citados possuem um

carter complementar, na medida em que cada um deles traz tona alguma caracters-
tica do que se convencionou chamar de cultura brasileira. Dentro de cada enfoque,
cada autor contribuiu com sua tica para um tema to vasto e complexo, que est longe
de possuir um carter definitivo, at porque a realidade social se transforma a cada dia
e, com ela, as prticas sociais, suas representaes, seus discursos e sua cultura tam-
bm so modificados.

As organizaes e a cultura organizacional

As organizaes esto inseridas dentro de um ambiente e interagem com ele, rece-

bendo dele influncias e influenciando-o. As pessoas que atuam nas organizaes
so agentes que contribuem para esse intercmbio constante, sendo seus valores
componentes para a formao da cultura da organizao.
Smircich (1983) compreende a organizao como um organismo adaptativo
que existe por meio de processos de trocas com o ambiente. Na viso da autora, a or-
ganizao tambm um sistema de conhecimento. A noo de organizao repousa
sobre a rede de significados subjetivos que os membros partilham e que parecem
funcionar de uma maneira regular.
As organizaes so realidades sociais construdas de forma compartilhada.
Morgan (1996:36) salienta que

a estrutura organizacional, regras, polticas, objetivos, misses, descries de

cargos e procedimentos operacionais padronizados desempenham uma funo
interpretativa... atuam como pontos primrios de referncia para o modo pelo
qual as pessoas pensam e do sentido aos contextos nos quais trabalham.

Para Morgan, toda organizao est inserida em um espao cultural e social e

este espao que determina como a organizao ser administrada. Toda organiza-
o recebe influncia do contexto cultural onde se insere.
As organizaes so instrumentos criados para atingirem outros fins. A orga-
nizao depende das pessoas para atingir seus objetivos. por meio da interao en-
tre as pessoas que se definem os propsitos das organizaes. por isso que as
idias sobre tarefas, metas, propsitos e objetivos se tornaram conceitos organizacio-
nais to fundamentais.
A atribuio do termo cultura, para uma organizao, relativamente re-
cente. O termo cultura organizacional apareceu, primeiramente, na literatura de ln-
gua inglesa nos anos 1960, como sinnimo de clima. O equivalente cultura
corporativa, usado nos anos 1970, ganhou popularidade aps a publicao do livro,

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com o mesmo ttulo, de Terrence Deal e Allan Kennedy, em 1982. Desde ento, a
literatura tcnica especfica vem utilizando o termo.
Apesar disso, no h concordncia quanto ao conceito do termo utilizado, no
existindo nenhuma definio clssica ou bsica para os conceitos. No entanto, algu-
mas caractersticas surgem repetidamente nas obras de vrios pesquisadores. Vrios
autores concordam que cultura organizacional historicamente determinada, rela-
cionada com os contedos que os antroplogos estudam, socialmente construda,
difcil de ser modificada. Entre eles pode-se citar Chanlat (1995) e Morgan (1996).
Segundo Mintzberg e colaboradores (2000), a cultura organizacional a base
da organizao. So as crenas comuns que se refletem nas tradies e nos hbitos,
bem como em manifestaes mais tangveis histrias, smbolos, ou mesmo edif-
cios e produtos.
Para o autor, a fora de uma cultura est em legitimar as crenas e os valores
compartilhados entre os membros de uma organizao. A cultura organizacional no
existiria sem as pessoas.
A cultura organizacional um conceito essencial construo das estruturas
organizacionais. Percebe-se, ento, que a cultura de uma organizao ser um con-
junto de caractersticas que a diferencia em relao a qualquer outra. A cultura as-
sume o papel de legitimadora do sistema de valores, expressos atravs de rituais,
mitos, hbitos e crenas comuns aos membros de uma organizao, que assim
produzem normas de comportamento genericamente aceitas por todos.

4. Diferentes abordagens em cultura organizacional

A relao entre cultura e organizaes vista de diversas formas pelos especialistas

e, dependendo de sua formao ou enfoque, as abordagens da cultura nas organiza-
es realizada de um modo peculiar.
Para Fleury (1989), possvel distinguir trs tipos de postura com referncia
investigao dos fenmenos culturais das organizaes. A primeira seria a empiri-
cista, ou do fotgrafo social, e implica considerar a sociedade como a somatria de
indivduos e a cultura como a somatria de opinies e comportamentos individuais.
A segunda seria a do antroplogo, em que o pesquisador penetra na vida organiza-
cional como observador. A terceira seria do clnico ou terapeuta, que tem a organiza-
o como cliente ou objeto de estudo, e busca obter insights que auxiliaro na
resoluo de queixas por ela apresentadas.
J Dupuis (apud Chanlat, 1996) divide as diversas abordagens em trs grupos.
Viso gerencial. Considera que a cultura mais uma das caractersticas que a
organizao possui. Trata-se de uma viso instrumental que v a cultura como algo
que pode ser manipulado pelos dirigentes da organizao de acordo com a sua vonta-

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de. Vrios autores que trabalham nesta abordagem vem a cultura como uma variv-
el quantificvel e manipulvel.
Viso antropolgica, sistmica fechada. A cultura pode ser vista como um siste-
ma de idias, significaes ou conhecimento encontrados em toda a sociedade. Al-
guns pesquisadores dessa viso associam a cultura da empresa sua histria e aos seus
fundadores. Enfatizam o cdigo, mas so criticados por esquecerem os contedos e as
prticas dos atores sociais. A organizao vista como um sistema fechado, descon-
siderando o contexto social global.
Viso antropolgica, sistmica aberta. Considera que a cultura est presente
em toda organizao, sem que haja uma cultura prpria, especfica. Smircich (1983)
e Morgan (1996) dizem que organizaes so fenmenos socioculturais. Baseiam-se
na antropologia etnogrfica, que v a cultura como um sistema sociocultural. A or-
ganizao vista como um sistema aberto, inserida em um contexto global que inter-
fere. Para pesquisadores dessa abordagem, existem cinco processos que interferem
na cultura organizacional: adaptao societal ou cultura nacional; presses institu-
cionais; comunidades profissionais; confrontaes e aprendizagem cultural. A cultu-
ra organizacional no determinada pelo ambiente, ela se estrutura pelo jogo de
atores que agem na organizao e o fazem num ambiente de mltiplas interaes.
Sob esse prisma, no h como manipular a cultura, mas sim acompanhar o seu pro-
cesso de desenvolvimento, uma vez que esta vista como dinmica, em constante
mutao, portanto.
Uma outra abordagem da cultura organizacional a proposta por Frost
(1991), em que trs grandes perspectivas dominaram a pesquisa em cultura orga-
nizacional: integrao, diferenciao e fragmentao.
A perspectiva integrativa retrata a cultura predominantemente em termos de
consistncia. Em suma, os estudos escritos, desde uma perspectiva integrativa, de-
finem cultura em termos de clareza e valores constantes, interpretaes e/ou as-
sunes que so demonstrados na base da organizao. Para a extenso, que inclui
inconsistncias, conflito, ambigidade ou mesmo diferenciao subcultural, quan-
do aparecem, esses estudos so vistos como uma evidncia da ausncia de uma
cultura organizacional.
Em contraste, estudos congruentes com a perspectiva de diferenciao retratam
manifestaes culturais como predominantemente inconsistentes entre si. De acordo
com esses estudos, para a extenso que o consenso emerge, este ocorre apenas em nv-
el de subculturas. No grau de anlise organizacional, subculturas diferenciadas podem
coexistir em harmonia, conflito ou indiferena entre si. Sob o ponto de vista da difer-
enciao, subculturas so como ilhas de claridade, e a ambigidade levada para alm
de suas fronteiras.
A perspectiva da fragmentao v a ambigidade como um aspecto inevitv-
el da vida contempornea. Esses estudos focalizam predominantemente a experin-

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cia e expresso de ambigidade nas culturas organizacionais. Consistncias claras

ou inconsistncias claras so raras. De acordo com esse ponto de vista, consenso e
dissenso coexistem num padro de constante flutuao influenciado por mudanas
(por exemplo, nos eventos, ateno, salincia e mudanas cognitivas). Qualquer
manifestao cultural pode ser e interpretada por uma multiplicidade de modos.
Nenhuma viso clara da organizao ou consenso entre subculturas se estabiliza
quando a cultura vista a partir de um ponto de vista de fragmentao.
Estudos recentes, como o de Cavedon e Fachin (2000), mostram que perfeit-
amente possvel a abordagem conjunta dessas trs perspectivas apontadas por Frost,
pois promovem uma integrao das diferentes significaes culturais que existem
nas organizaes.
Alm das abordagens anteriormente citadas, duas devem ser salientadas por
sua importncia, a de Schein e a de Hofstede.

5. A cultura organizacional em Schein e Hofstede

Ao se discutir abordagens em cultura organizacional, duas delas devem ser salienta-

das: a de Schein, que enfatiza a cultura organizacional como o resultado da dinmi-
ca de uma determinada organizao e a de Hofstede, que considera a cultura
organizacional como o resultado de uma dinmica cultural maior da sociedade na
qual esta organizao se insere.
Para Schein (1985:247) preciso adotar um modelo de cultura que faa
justia ao que o conceito conota e que possa ter utilidade em outros campos. Para
ele,

cultura um padro de suposies bsicas demonstradas; inventadas,

descobertas ou desenvolvidas por um dado grupo; que ensina a lidar com seus
problemas externos de adaptao e internos de integrao; que funcionou bem
o bastante para ser considerado vlido e, ainda, para ser ensinado aos novos
membros do grupo como a forma correta de perceber, pensar e sentir em
relao queles problemas.

Dessa definio decorre que a cultura de um dado grupo refletir o que aquele
grupo aprendeu atravs da resoluo de problemas particulares no decorrer de sua
prpria histria. Geralmente os valores so baseados nos valores e crenas dos funda-
dores daquele grupo, se o grupo tem sucesso, e o processo se repete: o que original-
mente eram os valores e crenas dos fundadores se torna vlido nas experincias do
grupo. Esse processo inicia-se normalmente com as crenas e valores preditivos sobre
como as coisas so (crenas) e como deveriam ser (valores). A validao dos valores

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ocorre tanto externa quanto internamente. Os valores assumidos ganham estabilidade,

em parte, pelo fato de que eles fornecem significado, estrutura e previsibilidade aos
membros do grupo.
Para Schein (1985), os nveis em que a cultura pode ser analisada distribuem-
se em trs, sendo o primeiro o nvel dos artefatos, em que os rituais, os smbolos, as
estruturas e os processos organizacionais visveis representam os fatores mais im-
portantes de serem observados; o segundo nvel seria o dos valores compartilhados,
em que as estratgias, metas e filosofias ganhariam o destaque; e, em terceiro lugar,
o nvel das suposies bsicas subjacentes, em que as crenas, as percepes e os
sentimentos inconscientes e enraizados representariam os dados a serem analisados.
Conforme Schein (1985), a cultura propriedade de um determinado grupo
humano e esses grupos ou organizaes precisam lidar com dois tipos fundamentais
de assuntos. Esses assuntos se referem adaptao externa e integrao interna. Os
grupos lidam com esses assuntos nos nveis comportamental, cognitivo e emocional.
A definio de Schein considerada de certo modo limitada na medida em
que no considera o contexto global no qual o grupo ou a organizao em questo
est inserida. O conceito de Hofstede mais abrangente, visto que releva aspectos da
sociedade em que a organizao est inserida. Ele afirma no ser possvel com-
preender a cultura de uma organizao sem conhecer o contexto em que ela se in-
sere. Todo ser humano de fato o socializado de determinado meio, no se pode
tornar inteligvel a dinmica humana nas organizaes sem conhecer a cultura e a so-
ciedade na qual ela se insere (Hofstede, 1994:180).
Hofstede (1994) realizou um estudo comparativo levantando dados sobre al-
guns aspectos que ele considera importantes e determinantes na formao dos traos
culturais em organizaes de vrios pases, entre eles o Brasil. Esse estudo obteve
uma repercusso mundial, pelo fato do autor ter conseguido levantar dados sobre
diferentes culturas, considerando alguns pontos para comparao. Em relao cul-
tura do pas, seis categorias foram consideradas: a distncia do poder, que poderia
ser grande ou pequena; a tendncia a ser coletivista ou individualista, em que se ob-
servaram aspectos de normas gerais, famlia, escola, local de trabalho, polticas e
idias; a orientao ser masculina ou feminina; a maneira de lidar com a incerteza de
modo forte e fraco e os aspectos de normas gerais como famlia, escola, local de tra-
balho, poltica e idias; e, finalmente, orientao a mdio ou longo prazos.
Em relao s organizaes, o estudo levantou seis variveis diferenciadoras:
a primeira considerava a orientao para processo ou para resultados; a segunda, a
orientao para o trabalhador ou para o trabalho; a terceira, se ela era uma empresa
profissional ou paternalista; a quarta, se era sistema aberto ou fechado; a quinta, se
utilizava controles rgidos ou relaxados e a sexta se voltava-se para normas ou prag-
matismo.

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Considerando as organizaes brasileiras, Hofstede levantou como traos trs

aspectos: coletivista, grande distncia do poder e a evitao da incerteza. Nas orga-
nizaes h uma tendncia para uma interao social intensa e um envolvimento ati-
vo dos dirigentes superiores, geralmente autocrticos.
Pode-se observar que esses traos levantados no estudo de Hofstede tambm
figuram entre os resultados de outras pesquisas realizadas em organizaes brasilei-
ras, o que refora a necessidade de se considerar os aspectos culturais da sociedade
em que a organizao se insere para compreender a cultura organizacional.
Tanto a abordagem de Schein como a de Hofstede podem ser consideradas
como uma postura de antroplogo, segundo a diviso de Fleury, na medida em que
ambos penetram na vida organizacional.
A partir da viso de Chanlat, no entanto, delimita-se uma diferenciao, pois
a abordagem de Schein considerada uma viso antropolgica sistmica fechada por
no considerar o contexto social em que a organizao se insere, e a abordagem de
Hofstede considerada uma viso antropolgica sistmica aberta, por considerar tais
fatores.
Segundo as perspectivas propostas por Frost, a abordagem de Schein estaria
de acordo com a perspectiva integrativa, na medida em que trabalha com valores
constantes, clareza e onde os conflitos so vistos como ausncia de uma cultura or-
ganizacional. J a abordagem de Hofstede estaria dentro da perspectiva de fragmen-
tao, ao passo que considera os conflitos como partes integrantes da dinmica
organizacional, em que tanto consenso como dissenso coexistem numa constante
flutuao, influenciados por mudanas.
Neste artigo, a orientao de base emprega preferencialmente a abordagem de
Hofstede pelo fato de considerar que a abordagem sistmica aberta amplia o espec-
tro para a compreenso da cultura organizacional.
Como o foco deste artigo se volta para as organizaes pblicas, necessrio
conceitu-las antes de abordar os aspectos de sua cultura organizacional. Outro aspec-
to que deve ser salientado o uso do termo organizaes pblicas, que no senti-
do lato, referindo-se ao seu carter de organizao gerida pelo poder pblico,
devendo ser resguardadas as especificidades regionais, e cuidando para que as car-
actersticas aqui apresentadas sejam consideradas dentro do contexto maior, visando
no incorrer em generalizaes inadequadas.

6. Histrico das organizaes pblicas no Brasil

Pimenta (1998) afirma que at o sculo XIX o Estado brasileiro pode ser caracteriza-
do como um Estado patrimonialista (para Martins, 1997, o Estado patrimonialista a
cultura de apropriao daquilo que pblico pelo privado), devido sua pequena

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Cultura Organizacional em Orga nizaes Pblicas no Brasil 93

participao na economia e na ordem social do pas. Mesmo com o incio da

Repblica em 1889, quando ocorreram alteraes significativas no processo poltico
de deteno do poder, que deixou de ser centralizado por um imperador e passou a
ser disputado pelas oligarquias locais, o perfil das aes do Estado no mudou sig-
nificativamente.
Segundo o mesmo autor, essas condies se estenderam at a dcada de 1930,
com o incio da acelerao do processo de industrializao brasileiro, quando o Estado
passou por uma transformao profunda, surgindo como um Estado intervencionista,
que para Ferreira (1999) significa aquele governo onde o ato do poder central destina-
se a impor medidas necessrias a manter a integridade da Unio, quando algum dos
seus membros est submetido anormalidade grave e que prejudique o funcionamen-
to da Federao. Essas transformaes passaram a induzir o crescimento econmico,
ao mesmo tempo que apoiaram a profissionalizao do funcionamento e a expanso
das organizaes burocrticas pblicas. Foi nesse perodo que surgiram as primeiras
caractersticas do Estado brasileiro como Estado do bem-estar, com a criao de novas
reas de atuao, novas polticas e novos rgos, tais como o Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio e o Ministrio da Educao e Sade Pblica.
Martins (1997:174-175) afirma que

do ponto de vista das organizaes pblicas, essa fase (dcada de 1930) no

implicou uma maior demanda sobre a administrao pblica, nem registrou es-
foros sistemticos de reforma administrativa, seno reestruturaes ministeri-
ais prprias da atividade governamental do Imprio e da implantao do
federalismo desconcentrado da Repblica Velha.

Segundo Marcelino (2003), foi no perodo entre 1930 e 1945 que se desen-
volveram aes de renovao e inovao do poder governamental. As premissas
fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a implantao e simplificao
de sistemas administrativos e das atividades de oramento, para promover eficincia
administrao pblica.
Denota-se que a caracterstica mais marcante desse perodo foi a reforma dos
meios, ou seja, das atividades de administrao geral, em detrimento da reforma dos
fins, isto , das atividades substantivas.
Conforme afirma Marcelino (2003), o impulso reformista entrou em colapso
aps 1945, com a queda do Estado Novo, regime autoritrio implantado por Getlio
Vargas em 1937. A falncia ocorreu devido reforma ter obedecido a uma orientao
autocrtica e impositiva por ocorrer num perodo ditatorial (1937-45), como j foi cita-
do anteriormente, o que contribuiu para que a administrao assumisse caractersticas
de um sistema fechado. Somente em 1952 esboou-se um novo ciclo, que se estendeu

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por 10 anos, durante os quais se realizaram estudos e se elaboraram projetos que no

chegaram, entretanto, a se concretizar.
Para Marcelino (2003), na dcada de 1960 consolidava-se o modelo chamado
administrao para o desenvolvimento, voltado fundamentalmente para a expan-
so da interveno do Estado na vida econmica e social, para a substituio das
atividades de trabalhadores estatutrios por celetistas e para a criao de entidades
da administrao descentralizada para realizao da interveno econmica do Esta-
do. O clima poltico-institucional dos governos autoritrios gerou um modelo orga-
nizacional no pas que se caracterizou pela centralizao de um complexo aparelho
burocrtico.
Ainda, segundo o mesmo autor, o desafio dos anos 1980 era instalar sistemas
administrativos que pudessem acelerar o desenvolvimento e possibilitar ao pas o
uso efetivo de seus recursos. No entanto, o complexo processo de reforma adminis-
trativa vincula-se ao contexto econmico, social, poltico e cultural do pas, no po-
dendo, dessa forma, ser enfatizado somente sob os aspectos legal e tcnico.
Nota-se que diante dos desafios dos anos de 1980, enfrentados pelo Estado, a
Constituio promulgada em 1988, segundo Pimenta (1998), paradoxalmente criou
uma srie de direitos e garantias aos trabalhadores de organizaes pblicas, que vi-
eram sobrecarregar as despesas do Estado. o caso da estabilidade dos trabal-
hadores, da obrigatoriedade de implantao do regime jurdico na rea de pessoal,
que aumentou os seus direitos e garantias em organizaes pblicas, e da igualdade
de vencimentos para cargos assemelhados, entre outros.
De acordo com Carbone (2000), a histria da administrao pblica no Brasil
ainda muito recente. Se no muito comparada a outras culturas, suficiente para
gerar um modus operandi prprio. No Brasil, os trabalhadores de organizaes
pblicas sempre necessitaram possuir habilidades diplomticas nas suas relaes de
trabalho, para no provocarem divergncias com a administrao pouco competente
dos gestores. Nas organizaes pblicas, so as relaes de estima e os jogos de in-
fluncia os verdadeiros indicadores de poder no Brasil.
Segundo Castor e Jos (1998), a histria da administrao brasileira uma
repetio montona da luta entre duas foras: de um lado, uma burocracia formalista,
ritualista, centralizadora, ineficaz e adversa s tentativas peridicas de modernizao do
aparelho do Estado, aliada aos interesses econmicos retrgrados e conservadores,
embora politicamente influentes; de outro, as correntes modernizantes da burocracia e
seus prprios aliados polticos e empresariais. A primeira quer perpetuar seu controle
social e seus privilgios por meio da centralizao burocrtica, de natureza conserva-
dora e imobilista. As foras modernizantes, por seu turno, industrializadas e abertas ao
exterior, exigindo novas misses para o Estado, principalmente na rea de ampliao da
infra-estrutura econmica e social, hoje apontam para a globalizao e o liberalismo.

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Cultura Organizacional em Orga nizaes Pblicas no Brasil 95

De um lado tem-se a burocracia em seu sentido corporativo, centralizadora e,

portanto, contrria s mudanas na organizao e nas formas de operar do aparelho
do Estado; e de outro, as foras inovadoras, que, no raramente, encontram muita di-
ficuldade para implementar de maneira efetiva projetos de reforma. Essas foras ino-
vadoras procuram introduzir, nas organizaes pblicas, uma cultura de
flexibilidade e de gesto empreendedora que permita s organizaes pblicas atuar-
em de forma eficiente, num mundo de rpidas transformaes.
De acordo com Castor e Jos (1998), a elevada autonomia operacional conce-
dida s organizaes pblicas logo incorre em privilgios corporativistas, prticas de
favorecimento e de clientelismo, quando no de exerccio duvidoso do cargo.
Por isso, entre as demandas das organizaes pblicas, a principal que todos
devem considerar a tentativa de transformao da cultura imposta a elas desde o
princpio da criao do servio pblico.
Isso fica evidente quando Guimares (2000:127) afirma que no setor pbli-
co, o desafio que se coloca para a nova administrao pblica como transformar
estruturas burocrticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento
em organizaes flexveis e empreendedoras.
O mesmo autor afirma que essa transformao s possvel quando ocorrer
uma ruptura com os modelos tradicionais de administrao dos recursos pblicos e
introduzir-se uma nova cultura de gesto.

7. Conceituando e caracterizando as organizaes pblicas

Dias (1998) afirma que as organizaes pblicas tm como objetivo prestar servios
para a sociedade. Elas podem ser consideradas como sistemas dinmicos, extrema-
mente complexos, interdependentes e inter-relacionados coerentemente, envolvendo
informaes e seus fluxos, estruturas organizacionais, pessoas e tecnologias. Elas cum-
prem suas funes, buscando uma maior eficincia da mquina pblica e um melhor
atendimento para a sociedade.
Segundo Dussault (1992:13),

as organizaes de servios pblicos dependem em maior grau do que as demais

do ambiente sociopoltico: seu quadro de funcionamento regulado externa-
mente organizao. As organizaes pblicas podem ter autonomia na direo
dos seus negcios, mas, inicialmente, seu mandato vem do governo, seus objeti-
vos so fixados por uma autoridade externa.

Percebe-se que as organizaes pblicas so mais vulnerveis interfern-

cia do poder poltico, pois so geridas pelo poder pblico. Elas, tambm, tm a

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misso de prestar servios sociedade. Evidentemente, esta prestao de servios

est, habitualmente, em contradio com a limitao dos recursos recebidos por
elas. E, quando h recursos disponveis, eles tendem a depender da deciso polti-
ca e das flutuaes da capacidade econmica do Estado.
Para Gaster (1999), a baixa qualidade dos servios pblicos gera e perpetua
uma baixa expectativa em relao ao que pode ser oferecido, tanto por usurios
quanto por prestadores de servios, contribuindo, assim, para gerar um ciclo vicioso
de insatisfao e frustrao de gerentes e usurios.
Nota-se que as organizaes pblicas so sistemas complexos devido ao alto
ndice de burocracia existente no seu funcionamento, isto , o tipo de regulamento
desenvolvido na burocracia estatal tende a ser aplicado a qualquer organizao
pblica. Dessa maneira, as condies e a organizao do trabalho tendem a uni-
formizar-se no setor pblico, ou seja, os trabalhadores das organizaes pblicas
tendem a encontrar-se em idnticas situaes laborais e de organizao do trabalho,
proporcionadas pela burocracia estatal, uma vez que os seus dirigentes so respon-
sveis perante uma autoridade externa organizao pblica, gerando, assim, uma
tendncia centralizao das decises.
As organizaes pblicas mantm as mesmas caractersticas bsicas das de-
mais organizaes, acrescidas, entretanto, de algumas especificidades como: apego s
regras e rotinas, supervalorizao da hierarquia, paternalismo nas relaes, apego ao
poder, entre outras. Tais diferenas so importantes na definio dos processos inter-
nos, na relao com inovaes e mudana, na formao dos valores e crenas orga-
nizacionais e polticas de recursos humanos.
De acordo com Carbone (2000), as caractersticas da organizao pblica que
dificultam a sua mudana so as seguintes:

t burocratismo excessivo controle de procedimentos, gerando uma adminis-

trao engessada, complicada e desfocada das necessidades do pas e do contri-
buinte;
t autoritarismo/centralizao excessiva verticalizao da estrutura hierrquica e
centralizao do processo decisrio;
t averso aos empreendedores ausncia de comportamento empreendedor para
modificar e se opor ao modelo de produo vigente;
t paternalismo alto controle da movimentao de pessoal e da distribuio de
empregos, cargos e comisses, dentro da lgica dos interesses polticos domi-
nantes;
t levar vantagem constante promoo da punio queles indivduos injustos,
obtendo vantagens dos negcios do Estado;

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Cultura Organizacional em Orga nizaes Pblicas no Brasil 97

t reformismo desconsiderao dos avanos conquistados, descontinuidade ad-

ministrativa, perda de tecnologia e desconfiana generalizada. Corporativismo
como obstculo mudana e mecanismo de proteo tecnocracia.

Um ponto fundamental ao planejamento e gesto pblica, levantado por

Martelane (1991), a presena de dois corpos funcionais com caractersticas nitida-
mente distintas: um permanente e outro no-permanente. O corpo permanente for-
mado pelos trabalhadores de carreira, cujos objetivos e cultura foram formados no
seio da organizao, e o no-permanente composto por administradores polticos
que seguem objetivos externos e mais amplos aos da organizao.
O conflito entre eles acentuado pela substituio dos trabalhadores no-per-
manentes, que mudam a cada novo mandato. Schall (1997) afirma que essa descon-
tinuidade administrativa um dos pontos que mais diferenciam a organizao
pblica da privada, conferindo s organizaes pblicas caractersticas especficas,
que tambm podem ser aplicadas realidade brasileira, como:

t projetos de curto prazo cada governo s privilegia projetos que possa concluir
em seu mandato, para ter retorno poltico;

t duplicao de projetos cada novo governo inicia novos projetos, muitas vezes
quase idnticos, reivindicando a autoria para si;

t conflitos de objetivos conflito entre os objetivos do corpo permanente e do

no-permanente, o que pode gerar pouco empenho em relao aos procedimen-
tos que vo contra interesses corporativos cincia de que a chefia logo ser
substituda;

t administrao amadora administrao feita por indivduos com pouco conhec-

imento da histria e da cultura da organizao e, muitas vezes, sem o preparo tc-
nico necessrio predomnio de critrios polticos em detrimento da capacidade
tcnica ou administrativa dos nomeados.

Alguns problemas de ajustes em relao ao trabalhador permanente so

atribudos por Pereira (1996:20) quando afirma que

no Brasil a extenso da estabilidade a todos os servidores pblicos, ao invs de

limit-la a apenas s carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimen-
to dessa estabilidade de uma forma tal que a ineficincia, a desmotivao, a falta
de disposio para o trabalho no pudessem ser punidas com a demisso, implic-
aram em um forte aumento da ineficincia do servidor pblico.

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Ainda segundo o mesmo autor, outro ponto fundamental gerado pela estabil-
idade o aumento dos custos pblicos, que impede a adequao dos quadros de tra-
balhadores s reais necessidades do servio, tanto em termos de quantidade quanto
de especializao tcnica, inviabilizando, ao mesmo tempo, a implantao de um
sistema de administrao eficiente, baseado em incentivos e punies.
Johnson (1996) afirma que o fato de a propriedade ser pblica torna frgeis,
complexos e lentos vrios processos que se podem apresentar muito simples e
dinmicos na organizao privada, cujos objetivos so mais claros e o foco do con-
trole externo uma pequena frao daquele exercitado sobre uma organizao finan-
ciada pela sociedade.
Os autores acrescentam ainda que o controle pblico tem influncia no plane-
jamento e na gesto. Esse controle, de forte conotao poltica, o nico caminho
para o equilbrio das foras sociais. Nas organizaes controladas pelo governo h a
predominncia dos processos polticos, que muitas vezes oneram de vrias formas os
processos operacionais e administrativos ou, mesmo, se opem a eles.
Shepherd e Valencia (1996) afirmam que as situaes que dificultam a ad-
ministrao de organizaes pblicas so:

t a administrao pblica oferece, principalmente, servios dos quais ela detm o

monoplio, o que propicia que sejam produzidos de maneira ineficiente;
t o controle dos eleitores sobre os polticos normalmente imperfeito, sendo que
organizaes polticas destinadas a representar os eleitores dificilmente trabal-
ham sem atrito;
t a dificuldade dos polticos em controlar os funcionrios, e definir e medir com
exatido os resultados da administrao pblica.

Essas caractersticas, peculiares s organizaes pblicas, tornam-se um grande

empecilho para a implantao de inovaes tecnolgicas, pois elas, em geral, so pro-
cessos longos e que requerem um tempo de desenvolvimento e aperfeioamento, difi-
cilmente restringindo-se a um nico mandato governamental.
Pesquisa realizada por Vaitsman (2001) entre os anos de 1997 e 1998, com
trabalhadores de um hospital pblico do Rio de Janeiro, teve como objetivo investi-
gar o gerencialismo, a cultura, as representaes, os valores e as expectativas entre
os trabalhadores pblicos de sade.
Pretendia verificar se existia algum tipo de defesa corporativa sobre a estabil-
idade dos trabalhadores pblicos. A estabilidade pode adquirir vrios significados,
dependendo da situao ou do contexto ao qual se refere. A leitura dos dados
demonstrou que, para a maioria dos entrevistados, a estabilidade consistiu na princi-

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pal razo para a entrada no servio pblico. Como representao social, porm, a es-
tabilidade j no tem significado positivo entre os trabalhadores. Pode-se dizer
mesmo que inexiste uma defesa da estabilidade como um princpio ideativo, pelo
contrrio, nas vrias categorias profissionais dos participantes da pesquisa h uma
noo associada a descompromisso, desmotivao e mau desempenho.
Ainda que grande parte dos entrevistados tenha avaliado negativamente a es-
tabilidade do ponto de vista de suas conseqncias para o desempenho no trabalho, a
pesquisa revela que ningum quer abdicar dessa condio. Isto se explica no ape-
nas pelo prprio fato de consistir em direito adquirido, mas tambm pela desconfi-
ana que predomina entre os trabalhadores em relao manuteno e/ou
cumprimento das regras do jogo e ao efetivo exerccio da meritocracia no setor
pblico, o que costuma ser atribudo de forma generalizada poltica.
Ainda em relao pesquisa, quando perguntados sobre as mudanas no set-
or pblico, 41% consideraram que as mudanas no do certo por causa dos inter-
esses polticos e 40% que podem melhorar o setor. Se, por um lado, as respostas
confirmaram a representao negativa em relao a tudo aquilo que associado
poltica, por outro, elas mostram que uma parte dos servidores cr em mudanas.
De acordo com a pesquisa, ao serem perguntados sobre Quem costuma se
dar bem no servio pblico?, a maioria dos trabalhadores pblicos apontou quem
tem padrinho poltico, ou seja, ainda que o mrito desempenho profissional
e a qualificao tcnica capacitao profissional sejam valores incorpora-
dos e aspirados, predomina a opinio de que, na prtica, os que tm padrinho polti-
co so mais bem-sucedidos. Ainda que exista, entre os trabalhadores, aspiraes e
atitudes universalistas, a isso no corresponde crena de que as regras do jogo se-
jam as mesmas para todos, o que provavelmente tem implicaes negativas do pon-
to de vista da formao de um ethos de envolvimento e comprometimento com o
servio pblico.
A autora da pesquisa concluiu que as aspiraes de meritocracia e competn-
cia tcnica, amplamente difundidas entre os servidores, so parte da gramtica uni-
versalista que certamente est presente e rege as relaes de trabalho em uma rea
envolvendo atividades de alta complexidade e especializao. O setor pblico per-
cebido como um terreno onde predominam o apadrinhamento poltico, as relaes
de favorecimento pessoal e os privilgios que contornam as normas formalmente in-
stitudas. O sentimento de iniqidade e injustia, bem como a incongruncia entre o
discurso e as prticas oficiais, produz frustrao em relao aos projetos pessoais e
profissionais, levando desmotivao e dificultando a formao de expectativas
positivas quanto s possibilidades de mudana.

8. Concluses

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importante salientar que os traos e caractersticas da cultura organizacional de or-

ganizaes pblicas aqui apresentados no se aplicam necessariamente a todas as or-
ganizaes pblicas no Brasil, no devendo ser, portanto, generalizados a priori.
Isso se deve ao fato de que um artigo no poderia ter essa pretenso, e tambm pelo
fato de que existem vrias organizaes pblicas no Brasil com gesto profissional-
izada, alto investimento em tecnologia e com resultados surpreendentes, o que se
buscou foi levantar traos sobre a representao que se relaciona a organizaes
pblicas em geral no Brasil, se que esse termo se aplica.
Retomando o objetivo deste artigo que foi apresentar e discutir conceitos e
abordagens que contribuam para a compreenso de aspectos e traos da cultura orga-
nizacional de organizaes pblicas no Brasil, pode-se afirmar que foi alcanado no
sentido de que tornou-se possvel caracteriz-la.
O desenho organizacional pblico, na realidade brasileira, normalmente com
formas bastante complexas e nveis hierrquicos mltiplos. Essa estrutura demonstra
um paternalismo que gera um alto controle de movimentao de pessoal e da distri-
buio de empregos, cargos e comisses dentro da lgica dos interesses polticos dom-
inantes. Outra caracterstica marcante que so estruturas altamente estveis, que
resistem de forma generalizada a mudanas de procedimentos e implantao de novas
tecnologias. A cultura da interferncia poltica e administrativa vigente pode ser carac-
terizada como predominantemente regida por um governo de poucas pessoas e patri-
monialista e, tambm, burocrtica e corporativa. esta cultura que orienta a prtica de
gesto das organizaes pblicas.
Foi possvel levantar traos especficos que a caracterizam, devendo ser sa-
lientados: o burocratismo, a interferncia poltica externa organizao, o autori-
tarismo centralizado, o paternalismo, a averso ao empreendedorismo, e a
descontinuidade da gesto, que leva ao reformismo projetos de curto prazo com con-
flitos de objetivos e gesto nem sempre profissionalizada.
A cultura de organizaes pblicas leva essas mesmas organizaes a buroc-
racias pblicas tradicionais que alm de terem se tornado complexas, com caracters-
ticas centralizadoras e estruturas rgidas, no tm sido orientadas para o atendimento
das necessidades dos cidados, ou para a eficcia e efetividade. Para tanto, difun-
dem-se no setor pblico inovaes consideradas exitosas no setor empresarial, sem
que se considerem objetivos e valores predominantes na administrao pblica.
Os traos da cultura de organizaes pblicas antes descritos influenciam os
seus trabalhadores, que tendem a encontrar-se em idnticas situaes laborais e de
organizao do trabalho proporcionadas pela burocracia estatal, uma vez que os seus
dirigentes so responsveis perante uma autoridade externa organizao pblica,
gerando, assim, uma tendncia centralizao das decises. Existem algumas espec-
ificidades como: apego s regras e rotinas, supervalorizao da hierarquia, paternal-
ismo nas relaes, apego ao poder, entre outras. Tais diferenas so importantes na

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Cultura Organizacional em Orga nizaes Pblicas no Brasil 101

definio dos processos internos, na relao com inovaes e mudana, na formao

dos valores e crenas organizacionais e polticas de recursos humanos.
Sabe-se que a cultura tende a se perpetuar, e que s pode ser transformada por
meio de um processo de construo social. Com as caractersticas acima descritas, e
atuando em um contexto globalizado, os resultados das organizaes pblicas no
Brasil deixam a desejar e podem ter sua continuidade ameaada. Os projetos para
mudanas e intervenes, caso sejam de interesse do poder pblico, que deveria rep-
resentar as aspiraes da sociedade organizada, deveriam necessariamente abordar
aspectos estruturais, normativos e enfocar os trabalhadores, com sensibilizaes e
com mecanismos que assegurassem a continuidade dos projetos, pois s por meio
das pessoas se transforma uma sociedade.

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