Manual Do Orçamento e Finanças

MiNisTriO Da saDE
CONsElHO NaCiONal DE saDE
Manual de
OraMENTO
E FiNaNas
pblicas para
Conselheiros e Conselheiras
de Sade
Braslia DF
2016
MINISTRIO DA SADE
CONSELHO NACIONAL DE SADE
Manual de oramento e finanas

pblicas para Conselheiros
e Conselheiras de Sade
Braslia DF
2016
2016 Ministrio da Sade. Conselho Nacional de Sade.
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Tiragem: 1 edio 2016 verso eletrnica
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Ficha Catalogrfica
Brasil. Ministrio da Sade.
Manual de oramento e finanas pblicas para Conselheiros e Conselheiras de Sade [recurso eletrnico] / Ministrio
da Sade, Conselho Nacional de Sade. Braslia : Ministrio da Sade, 2016.
105 p. : il.
Edio eletrnica da 2 edio do livro: Manual de oramento e finanas pblicas para Conselheiros de Sade, 2011.
ISBN 978-85-334-2425-8
1. Administrao em sade. 2. Finanas pblicas. 3. Oramento. I. Conselho Nacional de Sade. II. Ttulo.
CDU 614.2:336.1
Catalogao na fonte Coordenao-Geral de Documentao e Informao Editora MS OS 2016/0378
Ttulo para indexao:

Budget manual and public finance for health counselors
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Ciclo Oramentrio e Planejamento do SUS.................. 9
Figura 2 Viso Integrada dos Instrumentos do Planejamento
PPA/PS, LDO e LOA/PAS....................................................... 16
Figura 3 Contextualizao da Poltica de Sade (Processo
de Planejamento Integrado do Governo)..................... 17
Figura 4 Os Instrumentos do Planejamento em Perspectiva
Temporal Exemplo da Unio e dos Estados................. 17
Figura 5 Ciclo Oramentrio Expandido......................................... 18
Figura 6 Fases Iniciais do Processo de Planejamento................. 29
Figura 7 Questes Bsicas para a Elaborao do Captulo
da Sade do PPA..................................................................... 31
Figura 8 Planejamento de Longo Prazo e Curto Prazo:
Programas como Elo de Ligao Temporal entre
os Instrumentos do Processo de Planejamento e
Execuo Oramentria....................................................... 32
Figura 9 Planejamento de Longo Prazo e Curto Prazo: PPA
e LOA.......................................................................................... 33
Figura 10 Etapas do PPA e Caracterizao........................................ 38
Figura 11 Estimativa da Receita............................................................ 44
Figura 12 Renncia de Receita: Exigncias da LRF........................ 46
Figura 13 Classificao da Receita Pblica....................................... 47
Figura 14 Contedo do Projeto de Lei Oramentria Anual...... 48
Figura 15 Classificao da Despesa Pblica..................................... 50
Figura 16 Aplicao da Classificao Funcional-Programtica. 54
Figura 17 Aplicao da Classificao Econmica........................... 58
Figura 18 Viso Integrada da Despesa Pblica pela Classificao
Econmica................................................................................ 59
Figura 19 Viso Integrada da Despesa Pblica, Segundo as
Classificaes Econmica Funcional-Programtica... 59
Figura 20 Abertura de Crditos Adicionais....................................... 60
Figura 21 Limites Legais para Despesas com Pessoal.................. 62
Figura 22 Despesas de Pessoal No Computadas para a
Apurao do Percentual...................................................... 63
Figura 23 Despesa Oramentria e Extraoramentria............... 64
Figura 24 Principais Aspectos da Execuo Oramentria e
Financeira.................................................................................. 65
Figura 25 Estgios de Processamento da Despesa Pblica........ 68
Figura 26 Classificao dos Empenhos.............................................. 70
Figura 27 Contedo do Relatrio de Gesto Fiscal....................... 73
Figura 28 Demonstrativo da Receita Corrente Lquida da Unio:
ltimos 12 meses................................................................... 74
Figura 29 Quadro de Acompanhamento da Receita Base de
Clculo pra Aplicao Mnima em Aes e Servio
Pblico de Sade nos Estados e Distrito Federal........ 75
Figura 30 Quadro de Acompanhamento da Receita Base
e Clculo para Aplicao Mnima em Aes e
Servios Pblicos de Sade nos Municpios e
Distrito Federal........................................................................ 76
SUMRIO
APRESENTAO ..........................................................................................6
1 INTRODUO.............................................................................................. 8
2 FUNDAMENTOS LEGAIS........................................................................ 20
3 PLANO PLURIANUAL (PPA)................................................................... 28
4 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO).................................. 40
5 ESTIMATIVA DA RECEITA, LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)
E EXECUO............................................................................................. 44
5.1 Estimativa da Receita........................................................................................... 44
5.2 Lei Oramentria Anual (LOA)........................................................................... 47
5.3 Execuo Oramentria e Financeira............................................................. 64
6 RELATRIOS DE ACOMPANHAMENTO E GESTO........................ 72

6.1 Relatrios da Lei de Responsabilidade Fiscal.............................................. 72
6.2 Frmulas Bsicas de Acompanhamento da Execuo
Oramentria que podero integrar um ou mais relatrios.................. 74
6.3 Planilhas de acompanhamento da arrecadao da receita base de
clculo para aplicao constitucional mnima em aes e servios
de sade na Unio, no Distrito Federal (sntese das duas seguintes),
nos estados e nos municpios........................................................................... 74
6.4 Outros Quadros de Acompanhamento da Execuo Oramentria
(modelos com exemplos de apresentao)................................................. 78
REFERNCIAS............................................................................................ 82
GLOSSRIO................................................................................................ 85
ANEXOS....................................................................................................... 88
Anexo A Roteiro Complementar para Fiscalizao da Gesto por
parte dos Conselheiros de Sade......................................................... 88
Anexo B Roteiro Bsico para Elaborao de Diagnstico............................ 100
Anexo C Despesas que Podem e que No Podem Ser Computadas
no Clculo da Aplicao Mnima em Aes e Servios Pblicos
de Sade (conforme Lei Complementar n 141/2012)................ 103
Ministrio da Sade. Conselho Nacional de Sade.
APRESENTAO
A Comisso Permanente de Oramento e Financiamento
(Cofin-CNS) foi criada no Conselho Nacional de Sade (CNS) em
1993 e tem como atribuies principais subsidiar os conselheiros no
acompanhamento do processo de execuo oramentria e financeira
do Ministrio da Sade, bem como na formulao de diretrizes para o
processo de Planejamento e Avaliao do Sistema nico de Sade (SUS).
O problema do subfinanciamento do SUS ficou ainda mais

grave com o incio da vigncia da Emenda Constitucional n 86/2015,
cuja aplicao mnima de 13,2% da Receita Corrente Lquida representar
uma reduo em comparao aos 14,8% aplicados em 2015. H ainda
uma nova ameaa de reduo dos recursos do SUS: a tramitao da
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 143/2015, que, se for aprovada
pelo Congresso Nacional, promover o aumento da Desvinculao das
Receitas da Unio de 20% para 25% e criar a Desvinculao das Receitas
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios tambm em 25%, o que
reduzir as receitas utilizadas para a base de clculo da aplicao mnima
em aes e servios pblicos de sade.
Precisamos defender o SUS pblico, universal e de qualidade e,

para isso, no basta apenas fiscalizar e aprimorar a gesto dos servios,
mas principalmente aumentar os recursos para o SUS: enquanto os gastos
com sade pblica no Brasil representam 3,9% do PIB (somados federal,
estaduais e municipais), as referncias internacionais para sistemas de
sade similares ao nosso alocam no mnimo 7,0% do PIB. Portanto, no h
nenhuma dvida: h subfinanciamento e o SUS precisa de mais recursos.
No h contradio na luta para melhorar as condies de financiamento
e para melhorar a gesto.
Em 2013, o Movimento Sade+10, coordenado pelo Conselho

Nacional de Sade, mobilizou e unificou a luta da sociedade brasileira em
prol da ampliao do financiamento de um sistema pblico e de qualidade
na ateno sade, reunindo mais de 2,2 milhes de assinaturas para a
6
Manual de oramento e finanas pblicas para Conselheiros e Conselheiras de Sade
apresentao de um projeto de lei de iniciativa popular (PLC n 321/2013)

com a proposta da alocao mnima de 10% das Receitas Correntes Brutas
para o oramento federal do SUS.
No final de 2015, foi retomada essa mobilizao com a

criao da Frente Nacional em Defesa do SUS (AbraSUS), reunindo CNS,
Conselho Nacional de Secretrios da Sade (Conass), Conselho Nacional
das Secretarias Municipais de Sade (Consems) e vrias entidades da
sociedade civil e movimentos sociais a fim de sensibilizar o Congresso
Nacional para a aprovao da PEC 01/2015 (aumento da aplicao mnima
da Unio, sendo 14,8% no primeiro ano at atingir 19,4% da Receita
Corrente Lquida a partir do stimo ano de vigncia), cujo resultado positivo
dessa mobilizao foi contribuir para a elaborao de uma proposta de
consenso entre os parlamentares da base governista e da oposio que
resultou na aprovao em primeiro turno na Cmara dos Deputados.
Os conselheiros nacionais, estaduais e municipais de sade esto

percebendo cada vez mais que os servios pblicos de sade no podem
melhorar sem o financiamento adequado, principalmente para a mudana
do modelo de ateno, para que a ateno bsica seja a ordenadora do
cuidado, e para a valorizao dos servidores pblicos da Sade. Mas,
tambm, estamos conscientes de que precisamos apoiar novas fontes de
receita que respeitem a tributao progressiva (paga mais quem ganha
mais), no atual contexto da crise fiscal.
Esperamos que este Manual fortalea sua atuao em defesa

do SUS.
Boa leitura a todos e todas.
Presidncia do Conselho Nacional de Sade
7
1 INTRODUO
O objetivo deste Manual apresentar as noes bsicas relativas
ao oramento e s finanas pblicas, tendo como pblico-alvo os
conselheiros de sade.
Do ponto de vista metodolgico, a elaborao deste

Manual obedeceu cronologia do Ciclo Oramentrio e a
interdependncia existente:
a) com os instrumentos bsicos do planejamento do setor

pblico brasileiro em obedincia ao que disciplina a
Constituio Federal, a Lei Complementar n 101/2000
(tambm conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal)
e a Lei Federal n 4.320/1964 (que disciplina o oramento e
a contabilidade pblica): PPA (Plano Plurianual, quadrienal),
LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias, anual), LOA (Lei
Oramentria Anual) e os relatrios RREO (Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria, bimestral) e RGF (Relatrio de
Gesto Fiscal, quadrimestral); e
b) com os instrumentos bsicos do planejamento do Sistema
nico de Sade (SUS), em obedincia ao que disciplina a
Constituio Federal, a Lei Federal n 8.080, de 19 de setembro
de 1990, a Lei Federal n 8.142, 28 de dezembro de 1990, a Lei
Complementar n 141, 13 de janeiro de 2012 e os decretos e
portarias que regulamentam o Sistema nico de Sade (SUS):
PS (Plano de Sade, quadrienal), PAS (Programao Anual
de Sade) e os relatrios RQPC (Relatrio Quadrimestral de
Prestao de Contas) e RAG (Relatrio Anual de Gesto).
oportuno registrar a obrigatoriedade de elaborao de um
RREO (citado no item a) bimestral especfico para a sade. A
Figura 1 ilustra essa interdependncia.
8
Figura 1 Ciclo Oramentrio e Planejamento do SUS
Fonte: Elaborao prpria.

Este Manual no trata dos lanamentos e dos registros contbeis,
nem prioriza outros aspectos da contabilidade pblica: trata do processo
de planejamento e execuo oramentria e financeira das aes e dos
servios pblicos de sade; em outras palavras, este Manual aborda os
principais aspectos da elaborao ao acompanhamento das aes de
implementao da poltica de sade, servindo de referncia para a atuao
dos conselheiros de Sade, especialmente para a fiscalizao da execuo
oramentria e financeira, fundamentada pela Lei Federal n 8.080/1990,
pela Lei Federal n 8.142/1990 e pela Resoluo n 453, de 10 de maio de
2012, do Conselho Nacional de Sade, a saber:
a) Lei Federal n 8.080/1990, caput do artigo 36 e pargrafos

1 e 2:
O processo de planejamento e oramento do Sistema
nico de Sade-SUS ser ascendente, do nvel local
at o federal, ouvidos seus rgos deliberativos,
compatibilizando-se as necessidades da poltica de
sade com a disponibilidade de recursos em planos
de sade dos Municpios, dos Estados, do Distrito
Federal e da Unio.
9
1 Os planos de sade sero a base das atividades

e programaes de cada nvel de direo do Sistema
nico de Sade-SUS e seu financiamento ser previsto
na respectiva proposta oramentria.
2 vedada a transferncia de recursos para o

financiamento de aes no previstas nos planos
de sade, exceto em situaes emergenciais ou de
calamidade pblica, na rea de sade.
b) Lei Federal n 8.142/1990, pargrafo 2 do artigo 1:

O Conselho de Sade, em carter permanente
e deliberativo, rgo colegiado composto por
representantes do governo, prestadores de servio,
profissionais de sade e usurios, atua na formulao
de estratgias e no controle da execuo da poltica
de sade na instncia correspondente, inclusive nos
aspectos econmicos e financeiros, cujas decises
sero homologadas pelo chefe do poder legalmente
constitudo em cada esfera do governo.
c) Resoluo n 453/2012:
[...]
Terceira Diretriz: a participao da sociedade

organizada, garantida na legislao, torna os Conselhos
de Sade uma instncia privilegiada na proposio,
discusso, acompanhamento, deliberao, avaliao
e fiscalizao da implementao da Poltica de Sade,
inclusive nos seus aspectos econmicos e financeiros.
[...]
Quarta Diretriz: as trs esferas de Governo

garantiro autonomia administrativa para o pleno
funcionamento do Conselho de Sade, dotao
oramentria, autonomia financeira e organizao da
10
secretaria-executiva com a necessria infraestrutura e

apoio tcnico:
[...]
III o Conselho de Sade decide sobre o seu

oramento;
[...]
X a cada quadrimestre dever constar dos itens da

pauta o pronunciamento do gestor, das respectivas
esferas de governo, para que faa a prestao de
contas, em relatrio detalhado, sobre andamento do
plano de sade, agenda da sade pactuada, relatrio
de gesto, dados sobre o montante e a forma de
aplicao dos recursos, as auditorias iniciadas e
concludas no perodo, bem como a produo e
a oferta de servios na rede assistencial prpria,
contratada ou conveniada, de acordo com o art. 12
da Lei no 8.689/93 e com a Lei Complementar no
141/2012;
[...]
Quinta Diretriz: Aos Conselhos de Sade [...] compete:
[...]
IV atuar na formulao e no controle da execuo

da poltica de sade, incluindo os seus aspectos
econmicos e financeiros, e propor estratgias para a
sua aplicao aos setores pblico e privado;
V definir diretrizes para elaborao dos planos de

sade e deliberar sobre o seu contedo, conforme as
diversas situaes epidemiolgicas e a capacidade
organizacional dos servios;
11
VI anualmente deliberar sobre a aprovao ou no

do relatrio de gesto;
VII estabelecer estratgias e procedimentos de

acompanhamento da gesto do SUS [...].
VIII proceder reviso peridica dos planos de

sade;
[...]
X avaliar, explicitando os critrios utilizados, a

organizao e o funcionamento do Sistema nico de
Sade do SUS;
[...]
XIII aprovar a proposta oramentria anual da sade,

tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas
na Lei de Diretrizes Oramentrias, observado o
princpio do processo de planejamento e oramento
ascendentes, conforme legislao vigente;
XIV propor critrios para programao e execuo

financeira e oramentria dos Fundos de Sade e
acompanhar a movimentao e destino dos recursos;
XV fiscalizar e controlar gastos e deliberar sobre

critrios de movimentao de recursos da Sade,
incluindo o Fundo de Sade e os recursos transferidos
e prprios do Municpio, Estado, Distrito Federal e da
Unio, com base no que a lei disciplina;
XVI analisar, discutir e aprovar o relatrio de gesto,

com a prestao de contas e informaes financeiras,
repassadas em tempo hbil aos conselheiros, e
garantia do devido assessoramento;
[...]
12
XX estimular articulao e intercmbio entre

os Conselhos de Sade, entidades, movimentos
populares, instituies pblicas e privadas para a
promoo da Sade;
XXI estimular, apoiar e promover estudos e

pesquisas sobre assuntos e temas na rea de sade
pertinente ao desenvolvimento do Sistema nico de
Sade (SUS);
[...]
XXIV deliberar, elaborar, apoiar e promover a

educao permanente para o controle social, de
acordo com as Diretrizes e a Poltica Nacional de
Educao Permanente para o Controle Social do SUS;
XXV incrementar e aperfeioar o relacionamento

sistemtico com os poderes constitudos,
Ministrio Pblico, Judicirio e Legislativo, meios
de comunicao, bem como setores relevantes no
representados nos conselhos;
[...]
d) Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar

n 101/2000):
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto
fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive
em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos,
oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada

tambm mediante incentivo participao popular
13
e realizao de audincias pblicas, durante os

processos de elaborao e de discusso dos planos,
lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
e) Lei Complementar n 141/2012 (resumo dos artigos

selecionados):
e.1) Deliberar sobre as despesas com saneamento bsico
de domiclios ou de pequenas comunidades que sero
consideradas como aes e servios de sade na prestao
de contas do respectivo gestor federal, estadual, distrital
ou municipal.
e.2) Deliberar sobre as diretrizes para o estabelecimento de
prioridades para as aes e os servios pblicos de sade
pelo respectivo gestor federal, estadual, distrital ou municipal.
e.3) Avaliar a gesto do SUS quadrimestralmente e emitir
parecer conclusivo sobre o cumprimento dos dispositivos
da LC 141/2012 quando da apreciao das contas anuais
encaminhadas pelo respectivo gestor federal, estadual,
distrital ou municipal.
e.4) Avaliar a repercusso da LC 141/2012 sobre as condies de
sade e na qualidade dos servios de sade da populao e
encaminhamento ao Chefe do Poder Executivo do respectivo
ente da Federao das indicaes para que sejam adotadas as
medidas corretivas necessrias.
e.5) Apreciar os indicadores propostos pelos gestores de sade
dos respectivos entes da Federao para a avaliao da
qualidade das aes e dos servios pblicos de sade e a
implementao de processos de educao na sade e na
transferncia de tecnologia visando operacionalizao do
sistema eletrnico de que trata o art. 39.
e.6) Participar na formulao do programa permanente de
educao na sade para qualificar a atuao dos conselheiros,
especialmente usurios e trabalhadores, na formulao de
estratgias e assegurar efetivo controle social da execuo da
poltica de sade.
14
e.7) Assessorar o Poder Legislativo de cada ente da Federao,

quando requisitados, no exerccio da fiscalizao
do cumprimento dos dispositivos da LC 141/2012,
especialmente, a elaborao e a execuo do Plano de Sade,
o cumprimento das metas estabelecidas na LDO, a aplicao
dos recursos mnimos constitucionalmente estabelecidos,
as transferncias financeiras Fundo a Fundo, a aplicao de
recursos vinculados e a destinao dos recursos oriundos da
alienao de ativos vinculados ao SUS.
e.8) Receber informao do Ministrio da Sade sobre os recursos
previstos para transferncia aos estados, Distrito Federal
e municpios com base no Plano Nacional de Sade e no
termo de compromisso de gesto firmado entre os entes
da Federao.
e.9) Receber informao do Ministrio da Sade sobre o
descumprimento dos dispositivos da LC 141/2012 pelos
estados, Distrito Federal e municpios.
e.10) Alm dessas, so atribuies exclusivas do Conselho Nacional
de Sade, conforme a LC 141/2012:
e.10.1) Deliberar sobre a metodologia pactuada na Comisso
Intergestores Tripartite (CIT) para definio dos montantes
a serem transferidos pelo Ministrio da Sade para estados,
Distrito Federal e municpios para custeio das aes e dos
servios de sade.
e.10.2) Deliberar sobre as normas do SUS pactuadas na Comisso
Intergestores Tripartite (CIT).
e.10.3) Deliberar sobre o modelo padronizado do Relatrio Anual de
Gesto (RAG) da Unio, estados, Distrito Federal e municpios
e do modelo simplificado desse relatrio para os municpios
com menos de 50 mil habitantes.
e.11) Observao: ver complementao do roteiro de fiscalizao
da gesto pelos conselheiros de sade no Anexo B.
A linguagem oramentria tcnica e, portanto, de difcil
entendimento para a maioria da populao. Muitos tcnicos que
15
trabalham nos governos ou que estudam as finanas pblicas usam do

seu conhecimento nessa rea para manter as pessoas sob sua
dependncia. Na linguagem popular, fazem com que muitos comam em
suas mos.
Desta forma, este Manual pretende contribuir para:
a) democratizar a tcnica, aproximar o saber tcnico do

saber popular, para que a anlise oramentria no seja
propriedade de poucos, mas um meio para efetivao do
controle social;
b) dominar a tcnica, para que esteja a servio dos interesses
da coletividade, no nosso caso, por meio da atividade
exercida pelos conselheiros de sade;
c) a integrao dos instrumentos de planejamento PPA
com Plano de Sade, LDO e LOA com Programao Anual
de Sade.
Por que isso importante? Porque todas as decises dos
governos federal, estaduais e municipais, o que inclui a poltica de
sade, devem estar expressas, de forma direta, no oramento e,
mais precisamente, naqueles instrumentos de planejamento citados
anteriormente. A Figura 2 expressa essa viso integrada.
Figura 2 Viso Integrada dos Instrumentos do Planejamento PPA/PS,

LDO e LOA/PAS

16
A Figura 3 ilustra o contexto do planejamento da sade pblica

na perspectiva do processo de planejamento integrado existente nas trs
esferas de governo (federal, estadual e municipal).
Figura 3 Contextualizao da Poltica de Sade (Processo de

Planejamento Integrado do Governo)

A Figura 4 apresenta os instrumentos de planejamento do setor
pblico brasileiro, e do setor Sade em particular, de forma integrada e em
perspectiva temporal, para o perodo de vigncia do PPA da Unio e dos
estados (por exemplo, 2012-2015).
Figura 4 Os Instrumentos do Planejamento em Perspectiva Temporal

Exemplo da Unio e dos Estados
17
A Figura 5 representa o Ciclo Oramentrio Expandido, na qual

possvel estabelecer uma espcie de calendrio ou de agenda a ser
observada pelos conselheiros de sade, com o intuito de acompanhar e
fiscalizar todas as etapas do processo de planejamento do setor pblico
brasileiro (por exemplo, em 2015).
Figura 5 Ciclo Oramentrio Expandido
Fonte: Adaptado de Funcia, Francisco R., Rezende, lvaro R. e Vignoli, Francisco H.

Apresentao. Mimeo., 2010.
Para o desenvolvimento deste Manual, foram consideradas as
seguintes referncias legais, bem como documentos oficiais que abordam
o tema proposto:
Constituio Federal do Brasil (CF-88).

Lei Complementar n 101/2000, tambm conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), alterada pela Lei
Complementar n 131/2009.
Lei Complementar n 141, de 13/1/2012.
Lei Federal n 4.320/1964 (Lei n 4.320/1964).
18

Lei Federal n 8.142/1990 (Lei n 8.142/1990)
Lei Federal n 12.593, de 18/1/2012 (Lei n 12.593/2012).
Portaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MOG n 42/99 (Portaria n 42/1999).
Portaria Interministerial da Secretaria do Tesouro Nacional
e Secretaria do Oramento Federal STN/SOF n 163/2001
(Portaria n 163/2001), alterada pela Portaria Conjunta n 01,
de 13/7/2012 e atualizaes.
Portaria STN n 637, de 18/10/2012, que aprovou a 5 edio
do Manual de Demonstrativos Fiscais (Portaria n 637/2012/
MDF), alterada pela Portaria STN n 465, de 19/8/2013.
Portarias do Ministrio da Sade: 204/2007 (Portaria MS n
204/2007), modificada pela n 412, de 15/3/2013; e n 2.135,
de 25/9/2013 (Portaria MS 2.135/2013).
O Manual est estruturado em cinco partes, alm desta
introduo: na primeira parte, os fundamentos legais para a proposio, a
fiscalizao e o controle sobre as questes financeiras e oramentrias da
sade; na segunda parte, o Plano Plurianual (PPA); na terceira parte, a Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO); na quarta parte, os estudos tcnicos da
estimativa da Receita, a Lei Oramentria Anual (LOA) e a Execuo; e, na
quinta parte, os Relatrios de Acompanhamento e Gesto.
Por fim, o Manual tem os seguintes anexos no final, a saber:

o Anexo A contm o glossrio com o significado de alguns dos termos
utilizados neste Manual; o Anexo B contm o roteiro bsico para a
fiscalizao dos conselheiros de sade; o Anexo C contm o roteiro
para levantar a situao encontrada pelo gestor pblico ao assumir o
mandato governamental; e o Anexo D apresenta os dispositivos da Lei
Complementar n 141/2012 que definem as despesas que podem e que
no podem ser computadas para o clculo da aplicao mnima em
aes e servios pblicos de sade.
19
2 FUNDAMENTOS LEGAIS
O objetivo desta parte apresentar os fundamentos legais
sobre a proposio, a fiscalizao e o controle das questes financeiras
e oramentrias da sade, considerando estudo realizado por Gilson
Carvalho, cujo roteiro completo se encontra no Anexo B.
Assim sendo, aps a leitura desta parte, os conselheiros de

sade devero estar preparados para responder a seguinte pergunta:
quais so os princpios e as referncias constitucionais e legais
relacionados aos aspectos oramentrios e financeiros da sade?
Inicialmente, importante destacar que aes e servios

pblicos de sade, bem como os servios privados ou contratados que
integram o Sistema nico de Sade, obedecem s diretrizes do artigo
198 da CF, apresentando as seguintes caractersticas e/ou atendendo aos
seguintes critrios e/ou requisitos nos termos do artigo 2 da LC n 141 e
do artigo 7 da Lei n 8.080:
a) acesso universal, igualitrio e gratuito, em todos os nveis de

assistncia;
b) integralidade de assistncia, entendida como conjunto
articulado e contnuo das aes e servios preventivos e
curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em
todos os nveis de complexidade do sistema;
c) preservao da autonomia das pessoas na defesa de sua
integridade fsica e moral;
d) igualdade da assistncia sade, sem preconceitos ou
privilgios de qualquer espcie;
e) direito informao, s pessoas assistidas, sobre sua sade;
f) divulgao de informaes quanto ao potencial dos servios
de sade e a sua utilizao pelo usurio;
g) utilizao da epidemiologia para o estabelecimento
de prioridades, a alocao de recursos e a orientao
programtica;
20
h) participao da comunidade;
i) descentralizao poltico-administrativa, com direo nica
em cada esfera de governo, com nfase na descentralizao
dos servios para os municpios e na regionalizao e na
hierarquizao da rede de servios de sade;
j) integrao em nvel executivo das aes de sade, meio
ambiente e saneamento bsico, sem se confundir com
despesas relacionadas a outras polticas pblicas que atuam
sobre determinantes sociais e econmicos, ainda que
incidentes sobre as condies de sade da populao;
k) conjugao dos recursos financeiros, tecnolgicos, materiais
e humanos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios na prestao de servios de assistncia sade
da populao, com a organizao dos servios pblicos de
modo a evitar duplicidade de meios para fins idnticos;
l) capacidade de resoluo dos servios em todos os nveis de
assistncia;
m) compatveis com objetivos e metas explicitados nos Planos de
Sade dos governos federal, distrital, estaduais e municipais;
n) movimentao de recursos financeiros exclusivamente pelos
respectivos fundos de sade;
o) observao: o Anexo D contm o rol de despesas que podem
ser consideradas como aes e servios pblicos de sade
(artigos 3 da LC n 141 e artigo 6 da Lei n 8.080/1990), bem
como as que no podem ser legalmente consideradas para
esse fim (artigo 4 da LC n 141).
Cumpre registrar que a administrao pblica obedecer aos
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia (artigo 37 da Constituio Federal). Cabe destacar que todos
os cidados tm o direito de receber informaes e serem ouvidos
pelos gestores pblicos de todas as reas governamentais. O artigo 5,
inciso XXXIII, da Constituio Federal claro ao estabelecer que todos
21
tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse

particular ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas sob
pena de responsabilidade, alm da possibilidade de qualquer um fazer
denncia ao Tribunal de Contas da Unio (conforme artigo 74, 2).
A LC n 141 revogou o 1, art. 35, da Lei n 8.080/1990, que

estabelecia uma regra clara e simples de transferncia de recursos
financeiros de forma regular e automtica para os estados e os municpios,
e o art. 12 da Lei no 8.689, de 27 de julho de 1993, que normatizava o
processo trimestral de prestao de contas dos gestores do SUS aos
Conselhos Nacional, Estaduais, Distrital e Municipais de Sade e ao Poder
Legislativo no mbito dos estados, Distrito Federal e municpios para
prestao de contas quadrimestral.
Compete ao gestor pblico da rea da sade da Unio,

dos estados e dos municpios garantir as condies necessrias ao
acompanhamento e fiscalizao do respectivo Fundo de Sade pelos
Conselhos de Sade.
Essa garantia pode ser observada em vrias partes da

Constituio Federal:
a) No captulo que trata dos direitos sociais, mais precisamente

na norma geral estabelecida pelo artigo 10 da Constituio
Federal, que assegura a participao dos trabalhadores e
empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que
os interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de
discusso e deliberao.
b) No captulo que trata da seguridade social, especialmente no
artigo 194, inciso VII, que prev a gesto quadripartite formada
com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
c) No artigo 198, inciso III, ao estabelecer a participao da
comunidade como uma diretriz para a organizao dos
servios do Sistema nico de Sade (SUS).
22
d) No artigo 77 dos Atos das Disposies Constitucionais

Transitrias (ADCT), ao determinar que os fundos de sade
sero acompanhados e fiscalizados pelos respectivos
conselhos de sade.
Alm disso, as Leis Federais n 8.080/1990 e n 8.142/1990,
conhecidas como Lei Orgnica da Sade, tambm trataram desse tema
ao estabelecer que os recursos financeiros vinculados sade sero
movimentados sob a fiscalizao dos conselhos de sade (Lei n 8.080,
artigo 33) e que, entre as atribuies dos conselhos de sade, uma delas
refere-se formulao de estratgias e ao controle da poltica da sade
tambm nos aspectos econmicos e financeiros (Lei n 8.142, artigo
1, 3).
O gestor pblico da rea da sade responsvel ainda pela

administrao de todos os recursos oramentrios e financeiros vinculados
sade, sejam eles arrecadados pela prpria esfera de governo ou
oriundos das transferncias intergovernamentais, conforme estabelecido:
a) No artigo 195, 2, da Constituio Federal, que trata da

elaborao da proposta do Oramento da Seguridade Social.
b) No artigo 33, 1, da Lei n 8.080/1990, que disciplina a
administrao dos recursos financeiros da sade da esfera
federal de governo pelo Fundo Nacional de Sade.
c) No artigo 49 da Lei Estadual 791 (Cdigo de Sade de So
Paulo), que estabelece a movimentao financeira dos
recursos do SUS pelos fundos de sade sob a fiscalizao do
respectivo conselho de sade.
Sobre esse ltimo ponto, no h nenhuma dvida em relao
obrigatoriedade dos gestores da sade institurem e manterem os
respectivos fundos de sade para a aplicao de todos os recursos (artigo
77, 3, dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT),
prprios ou transferidos, inclusive por meio de contas especiais (artigo 33
da Lei n 8.080/1990), que representa uma das condies necessrias para
o recebimento de recursos federais (artigo 4 da Lei n 8.142/1990 e artigo
2 do Decreto n 1.232). A Lei Complementar n 141/2012 refora esses
23
dispositivos e exige que o fundo de sade seja unidade oramentria1 e

gestora2 (artigo 14), de modo que ele no pode ser apenas contbil ou
um fundo de despesa limitado ao conceito da Lei n 4.320/1964, devendo
inclusive ter cadastro prprio como matriz3 no Cadastro Nacional de
Pessoas Jurdicas (CNPJ) do Ministrio da Fazenda. Portanto, na condio
legal de unidade oramentria e gestora, o fundo de sade no pode
mais atuar de forma restringida e subordinada s decises centralizadas
da gesto oramentria e financeira nos mbitos da Unio, do Distrito
Federal, dos estados e dos municpios.
Em outros termos, os gestores dos respectivos fundos de sade

na Unio, no Distrito Federal, nos estados e nos municpios devem
participar das decises governamentais centralizadas sobre oramento
e finanas pblicas cujos efeitos impactem direta ou indiretamente a
execuo oramentria e financeira do fundo de sade. Os montantes
financeiros do fundo de sade devem constar separadamente do caixa
geral ou nico, com a demonstrao da disponibilidade de caixa vinculada
e especfica, bem como a elaborao de demonstraes contbeis
segregadas (Lei Complementar n 101/2000, pargrafo nico do art. 8, e
incisos I e III do art. 50), mas integradas contabilidade geral.
Cada esfera de governo obrigada a garantir um volume

mnimo de recursos para financiar as aes e os servios de sade, nos
termos da Emenda Constitucional n 86/2015, Emenda Constitucional
n 29/2000 combinada com a Lei Complementar n 141/2012: a Unio,
pelo percentual da receita corrente lquida (de 13,2% em 2016 at 15,0%
a partir de 2020), os estados pela aplicao de 12% da receita base de
1
Unidade oramentria o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio
a que sero consignadas dotaes prprias (conforme Lei n 4.320/1964, art. 14), bem como
garante o poder de disposio sobre o oramento (conforme Secretaria do Tesouro Nacional,
disponvel em <www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_u.asp>).
2
Unidade gestora garante o poder de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios ou
sob descentralizao (conforme Secretaria do Tesouro Nacional, disponvel em <www.tesouro.
fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_u.asp>).
3
Conforme Manual de Demonstrativos Fiscais MDF, aplicado Unio, aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios (5 Edio, pgina 402), aprovado pela Portaria STN n 637, de 18 de
outubro de 2012. Em outras palavras, o fundo de sade no pode ser cadastrado como filial do
ente da Federao a que estiver vinculado. Essa exigncia, contudo, no garante personalidade
jurdica ao fundo de sade em termos de firmar contratos, contratar pessoal e ser proprietrio dos
recursos e patrimnio sob sua gesto.
24
clculo (ver planilha na Parte 5 deste Manual) e os municpios, pela

aplicao de 15% da receita base de clculo (ver planilha na Parte 5
deste Manual).
Dever existir disponibilidade de caixa vinculada aos Restos a

Pagar, ou seja, os valores correspondentes aos Restos a Pagar vinculados
ao SUS devero estar depositados na conta vinculada do Fundo de
Sade, para que o percentual apurado de aplicao com base nos valores
empenhados e/ou liquidados sejam efetivamente computados (artigo
24 da Lei Complementar n 141/2012). Em outros termos, a partir da
vigncia desta lei, por exemplo: o percentual aplicado em aes e servios
pblicos de sade no ano de 2014 ser obtido a partir da soma das
despesas empenhadas e pagas em 2014 com os recursos financeiros na(s)
conta(s) do fundo de sade em 31 de dezembro de 2014; esses recursos
serviro para pagar, no exerccio de 2015, as despesas empenhadas e/ou
liquidadas em 2014, mas no pagas em 2014.
Segundo a Constituio Federal, o processo de financiamento

das aes e dos servios pblicos de sade deve ser compartilhado entre
as trs esferas de governo (artigo 30, inciso VII; artigos 195 e 198, 1; e
artigo 77 dos ADCT).
O planejamento das aes e dos servios pblicos de sade

tambm regulamentado pela Constituio Federal, que estabelece a
obrigatoriedade do gestor pblico da Unio, dos estados e dos municpios
associarem os respectivos Planos de Sade ao Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual de cada esfera de
governo, submetidos aos Conselhos de Sade antes do encaminhamento
ao Poder Legislativo. Essa exigncia est contida tambm no artigo 48 da
Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que exige
a realizao de audincias pblicas na fase de elaborao dos planos e
oramentos, bem como na fase de tramitao dos respectivos projetos
de lei no Poder Legislativo, e no artigo 36 da Lei n 8.080/1990, que
estabelece o carter ascendente do processo de planejamento do SUS e
a compatibilidade das necessidades com a disponibilidade de recursos.
25
O pargrafo nico do artigo 31 da Lei Complementar

n 141/2012 reforou especificamente a necessidade de incentivar a
participao popular e de realizar audincias pblicas durante o processo
de elaborao e discusso do plano de sade. Esta lei contemplou
tambm, em vrios dispositivos, aspectos metodolgicos para o processo
de planejamento, com destaque para o carter ascendente do processo de
planejamento nos termos dos pargrafos 1, 2 e 3 do artigo 30 (pactuaes
intermunicipais sero a referncia para os planos e metas estaduais, que
sero a base para o plano e as metas nacionais, na perspectiva da equidade
inter-regional e interestadual), e para o carter deliberativo dos conselhos
de sade sobre as diretrizes para o estabelecimento de prioridades nos
termos do pargrafo 4 do artigo 30, a partir das necessidades de sade da
populao, na perspectiva da equidade e da integralidade.
A prestao de contas comunidade outra obrigao

constitucional e legal dos gestores pblicos de sade e ocorre de
diversas formas:
a) pelos artigos 1 e 2 da Lei n 9.452, de 12 de maro de 1997,

a administrao federal deve comunicar Cmara sobre as
transferncias de recursos no mbito do SUS e as Prefeituras
devem notificar os sindicatos, as entidades empresariais
e os partidos polticos quando receberem recursos para a
rea de sade, no prazo de 48 horas a partir do ingresso nos
cofres pblicos.
b) a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 (e suas alteraes),
obriga o gestor a publicar ou afixar mensalmente a listagem
de todas as compras realizadas em local de ampla circulao,
contendo o bem, o preo unitrio, a quantidade adquirida, o
nome do vendedor, o valor total da operao.
c) os artigos 36 e 41 da Lei Complementar n 141/2012 obrigam
o gestor pblico da sade de cada esfera de governo a
prestar contas ao respectivo conselho de sade a cada quatro
meses, bem como em audincia pblica no Poder Legislativo,
mediante a apresentao de relatrio com as informaes
sobre o montante e a fonte dos recursos aplicados, auditorias
concludas ou iniciadas no perodo, e a oferta e a produo
26
de servios na rede prpria e conveniada. Os conselhos de

sade avaliaro (sem deliberar um parecer conclusivo) esses
dados com os indicadores de sade da populao em seu
mbito de atuao e os resultados da execuo oramentria
e financeira no mbito da sade, inclusive a repercusso
da execuo desta Lei Complementar nas condies de
sade e na qualidade dos servios de sade das populaes
respectivas, encaminhando ao chefe do Poder Executivo do
respectivo ente da Federao as indicaes para que sejam
adotadas as medidas corretivas necessrias. O Relatrio
Anual de Gesto dever ser encaminhado ao respectivo
conselho de sade at o dia 30 de maro do ano seguinte ao
da execuo financeira, cabendo ao conselho emitir parecer
conclusivo (aprovao ou rejeio) sobre o cumprimento ou
no das normas estabelecidas por essa lei complementar;
d) o gestor pblico obrigado a publicar bimestralmente o
relatrio de execuo oramentria (conforme o artigo 165,
3, da Constituio Federal, e o artigo 52 da Lei Complementar
n 101/2000) e disponibilizar as contas anuais por 60 dias para
verificao e anlise de todo contribuinte interessado (artigo
31, 3, da Constituio Federal);
e) os relatrios resumidos de execuo oramentria (RREO,
bimestrais) e os relatrios de gesto fiscal (RGF, quadrimestrais)
devero ser publicados em jornais de grande circulao e
disponibilizados pela internet, alm de apresentados em
audincias pblicas realizadas no Poder Legislativo (conforme
artigos 9, 48 e 67 da Lei Complementar n 101/2000).
Os RREOs contero bimestralmente o demonstrativo das
despesas com sade.
Portanto, esses so os fundamentos legais que devem embasar
os conselheiros de sade no exerccio do papel propositivo e fiscalizador
dos aspectos oramentrios e financeiros da gesto federal, estadual e
municipal do SUS. Os assuntos das reas de oramento e finanas pblicas
que sero tratados a seguir devem ser entendidos a partir desse quadro
de referncias constitucional e legal apresentado anteriormente, o que
fortalecer a atuao dos conselheiros de sade.
27
3 PLANO PLURIANUAL (PPA)

As linhas gerais dos planos de governos vitoriosos nas urnas
aps debate dos candidatos a presidente, governador e prefeito com a
sociedade durante a campanha eleitoral devero nortear a elaborao do
Plano Plurianual (PPA) no incio das respectivas gestes federal, estaduais
e municipais.
Esse instrumento contm a programao de longo prazo (quatro

anos) de todas as reas da atuao governamental e as diretrizes, os
objetivos e as metas da administrao pblica para as despesas de capital
e outras delas decorrentes, inclusive os programas de durao continuada,
nos termos estabelecidos pelo artigo 165 da CF-88. Com isso, o PPA a
base de orientao para a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA).
O Projeto de Lei do PPA dever ser apresentado no primeiro

ano de mandato ao Poder Legislativo. No h um prazo comum de
encaminhamento para a Unio, os estados e os municpios, variando
entre 31 de agosto e 30 de setembro, geralmente coincidindo com a
data de apresentao da LOA desse ano. A vigncia de quatro anos,
com incio no segundo ano do mandato e trmino no primeiro ano do
mandato seguinte. Por exemplo: em 2011, a presidente da Repblica e
os governadores dos estados, que tomaram posse no dia 1 de janeiro,
devero encaminhar o Projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo, para
vigorar entre 1 de janeiro de 2012 e 31 de dezembro de 2015.
O PPA um instrumento de planejamento estratgico das

aes de governo, devendo prever as obras e os investimentos que sero
realizados durante os quatro anos de sua vigncia, bem como todas as
despesas decorrentes desses investimentos.
O PPA deve expressar a sntese dos esforos de planejamento

estratgico de toda a administrao pblica (pontos fortes, pontos fracos,
ameaas e oportunidades, e ser capaz de responder s seguintes questes:
28
O que, quanto, quando, como e para quem fazer?

Com que recursos humanos, fsicos e financeiros fazer?
O processo de planejamento governamental deve envolver
todas as reas de governo, mas o ponto de partida a anlise geral (da
situao do governo como um todo), para depois realizar a setorial (das
reas de atuao governamental, como, por exemplo, a sade).
A Figura 6 apresenta as fases iniciais que compem a primeira

etapa do processo de planejamento (etapa de elaborao), das quais os
conselheiros de Sade devem participar e deliberar sobre os resultados do
planejamento realizado para a rea da Sade, bem como das avaliaes
realizadas durante a execuo oramentria.
Figura 6 Fases Iniciais do Processo de Planejamento

A primeira fase representa o diagnstico da situao existente e
a pergunta bsica :
Quais so as condies fsicas, operacionais, financeiras e de

endividamento do ente governamental (da Unio, do estado ou do
municpio), especialmente em termos de quantidade e qualidade dos
servios pblicos prestados populao?
29
Na segunda fase, h o levantamento das expectativas a serem

atendidas durante a gesto e a vigncia do PPA visando intervir na
realidade que se pretende mudar, e a pergunta bsica :
Diante do diagnstico feito, quais so as propostas de

governo, de todas as reas, que se gostaria de realizar durante a
gesto e a vigncia do PPA?
A terceira fase representa a volta para a realidade depois

dos sonhos (as expectativas levantadas na segunda fase), ou seja,
a delimitao dessas expectativas conforme a capacidade financeira
e operacional, mediante o estabelecimento de prioridades para o
quadrinio, detalhadas para cada ano de vigncia do PPA:
Quais sero os programas e as aes que devero ser

priorizados para execuo durante a gesto e a vigncia do PPA, diante
do limite imposto pelo montante de recursos financeiros que podero
ser efetivamente arrecadados no perodo e pela capacidade gerencial
e operacional de realizao das obras e dos servios pblicos?
Como exemplo, o Anexo C contm um roteiro bsico de

questes que podem nortear o levantamento das informaes de
cada fase acima do processo de planejamento e, consequentemente, o
acompanhamento desse processo pelos conselheiros de sade.
Com as informaes e as decises governamentais decorrentes

do processo anterior, a prxima etapa a ser considerada refere-se
definio do conjunto de programas de governo com as respectivas metas
e indicadores que faro parte do PPA.
Para a rea da Sade, durante o processo de elaborao do novo

PPA, alm da avaliao da execuo dos programas do PPA que est se
encerrando e de um diagnstico da situao estrutural do setor Sade
e da qualidade e quantidade dos servios ofertados, faz-se necessrio
buscar respostas para as questes bsicas apresentadas na Figura 7.
30
Figura 7 Questes Bsicas para a Elaborao do Captulo da Sade do

PPA

Os Conselho de Sade de cada esfera de governo devem pautar
com o ministro, os secretrios Estaduais ou os secretrios Municipais de
Sade o debate dessas questes bsicas e de outras complementares,
visando deliberao da programao das aes e dos servios pblicos
de sade que constar do PPA, inclusive quanto aos encaminhamentos
necessrios para as providncias oramentrias e financeiras sob
responsabilidade de outras reas de governo. Por exemplo, no mbito da
Unio, as questes pautadas devero envolver tambm o Ministrio da
Fazenda e o Ministrio do Planejamento e Gesto.
A primeira questo da Figura 7 trata da capacidade de

financiamento da poltica de sade, que condiciona toda a programao
da despesa. No basta aos conselheiros de sade participarem do
processo de planejamento e execuo das despesas com aes e servios
pblicos de sade: preciso, tambm, buscarem informaes sobre a
poltica econmica e, em particular, da poltica tributria e da fiscalizao
da arrecadao das receitas pblicas.
31
A segunda, terceira e quarta questes dizem respeito

programao das despesas e do processo de monitoramento e avaliao
dos resultados alcanados. Os programas representam a ligao entre
o planejamento de longo prazo (quadrienal) e de curto prazo (anual),
conforme ilustra a Figura 8.
Figura 8 Planejamento de Longo Prazo e Curto Prazo: Programas

como Elo de Ligao Temporal entre os Intrumentos do Processo de
Planejamento e Execuo Oramentria

A programao apresentada no PPA deve possibilitar a
adequada alocao anual de recursos oramentrios na LOA para
cumprir as metas estabelecidas durante a vigncia quadrienal. A LOA
no pode conter o detalhamento de despesas referentes a programas e
aes no previstas na LDO e no PPA, o que exigir o encaminhamento
de projeto de lei especfico para sua incluso. Um exemplo da integrao
do PPA com a LOA est ilustrado na Figura 9.
32
Figura 9 Planejamento de Longo Prazo e Curto Prazo: PPA e LOA
Fonte: Funcia, Rezende e Vignoli. Op.cit. 2010.

Os programas do PPA 2012-2015 da Unio podem ser
classificados em dois grandes tipos, conforme os artigos 5 e 6 da Lei
n 12.593, de 18 de janeiro de 2012:
a) Temtico: visa entrega de bens e servios sociedade

como decorrncia da ao governamental. Cada programa
apresenta objetivos (o que deve ser feito, qual o rgo
responsvel, as metas quantitativa e/ou qualitativa e as
iniciativas que expressam os bens e os servios a serem
entregues sociedade), indicadores (para o monitoramento
e a avaliao dos resultados alcanados), valor global
(estimativa dos recursos oramentrios necessrios para a
consecuo dos objetivos por fonte e categoria econmica,
separados segundo as esferas do oramento Fiscal, da
Seguridade Social e dos Investimentos das Estatais) e valor de
referncia para individualizao de empreendimentos como
iniciativas (parmetro financeiro segundo as esferas Fiscal e
da Seguridade Social, bem como da esfera de Investimento
das Empresas Estatais).
33
b) Gesto, Manuteno e Servios ao Estado: visam garantir

as aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da
atuao governamental.
Os programas devero conter tambm o objetivo da ao de
governo, o rgo responsvel pela sua execuo, o valor global, o prazo
de concluso, a fonte de financiamento, os indicadores quantitativos e as
metas regionalizadas por estados (no caso da Unio).
Durante a fase de elaborao do PPA, preciso definir com

preciso para cada programa os indicadores e as metas da administrao,
bem como os resultados esperados a partir da projeo dos ndices e
valores atuais.
O exemplo a seguir refere-se ao programa temtico

Aperfeioamento do SUS com os indicadores, bem como as metas
e iniciativas de um dos objetivos extrado do Anexo do PPA 2012-
2015 da Unio, para ilustrar os aspectos tratados neste Manual at o
presente momento.
Programa 2015 Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)

Macrodesafio: Promover o acesso universal Sade, Previdncia e
Assistncia Social
Eixo: Desenvolvimento Social e Erradicao da Misria
Objetivo 713: Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com
equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de
sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada
rgo: 36000 Ministrio da Sade.
34
PROGRAMA: 2015 - Fortalecimento do Sistema nico de Sade (SUS)
Referncia
INDICADORES Unidade de Medida
Data ndice
Cobertura da Triagem Auditiva Neonatal % 31/12/2014 29,0000
Cobertura de Equipe de Sade Bucal % 22/07/2015 40,1300
Cobertura de Equipe de Sade da Famlia % 22/07/2015 61,4400
Cobertura de municpios no Programa Farmcia Popular - unidade 31/10/2014 4.282,0000
Aqui Tem Farmcia Popular
Cobertura de servios de reabilitao razo 03/08/2015 1,2500
Cobertura do Programa Sade na Escola % 31/12/2013 51,7000
Cobertura populacional do Servio de Atendimento Mvel de % 01/06/2015 75,0000
Urgncia - SAMU 192
Cobertura vacinal contra gripe % 04/12/2014 86,0200
Coeficiente de prevalncia de hansenase 1/10.000 31/12/2013 1,3000
Esperana de vida ao nascer ano 31/12/2014 75,1400
Incidncia de Sfilis Congnita unidade 31/12/2013 13.705,0000
ndice de Municpios desenvolvendo aes de vigilncia da % 31/12/2013 63,0000
qualidade da gua para consumo humano
ndice de transplantes de rgos slidos 1/1.000.000 31/12/2014 37,9500
Letalidade por dengue % 31/12/2014 0,0690
Nmero de Unidades da Federao com pelo menos 85% de unidade 31/12/2013 16,0000
bitos de mulheres em idade frtil ? MIF investigados
bitos maternos investigados
bitos com causa bsica definida
Percentual de ampliao de campos de radioterapia realizados % 31/12/2014 9.731.624,0000
no pas
Percentual de cobertura municipal de notificao de violncia % 31/12/2013 59,0000
domstica, sexual, e outras violncias
Percentual de municpios que realizam no mnimo seis grupos % 31/12/2014 34,0000
de aes de Visa consideradas necessrias a todos os
municpios, no ano
Percentual de bitos em menores de 15 anos nas Unidades de % 31/12/2011 13,5000
Terapia Intensiva (UTIs)
Percentual de pacientes com cncer, atendidos no Sistema % 30/04/2015 57,0000
nico de Sade, que iniciam tratamento em at 60 dias aps o
diagnstico
Percentual de risco sanitrio total em portos, aeroportos e % 31/12/2014 7,0000
fronteiras
Proporo de estados com suficincia de leitos de Unidade de % 01/03/2015 37,0000
Terapia Intensiva Neonatal (UTIN)
Proporo de partos normais % 13/07/2015 58,0000
Razo de mortalidade materna 1/100.000 31/12/2012 62,0000
Taxa de incidncia de Aids 1/100.000 31/12/2012 20,2000
Taxa de incidncia de tuberculose 1/100.000 31/12/2013 35,0000
Taxa de mortalidade especfica por neoplasias malignas 1/100.000 31/12/2011 94,4000
Taxa de mortalidade infantil 1/1.000 31/12/2012 14,6000
Taxa de mortalidade neonatal precoce 1/1.000 31/12/2012 7,8000
Taxa de mortalidade neonatal tardia 1/1.000 31/12/2012 2,5000
Taxa de mortalidade por doenas do aparelho circulatrio 1/100.000 31/12/2011 174,2000
Taxa de mortalidade prematura (30 a 70 anos) por DCNT 1/100.000 31/12/2012 368,6500
(doenas do aparelho circulatrio, cncer, diabetes e doenas
respiratrias crnicas)
Taxa de prevalncia de excesso de peso % 31/12/2013 50,8000
116 Fortalecimento do Sistema nico de Sade (SUS) Anexo I - Programas Temticos 35

Valor 2016 Valor 2017-2019

Esfera
(mil R$) (mil R$)
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social 95.486.802 325.467.553

Despesas Correntes 89.682.714 315.377.787
Despesas de Capital 5.804.088 10.089.765
Oramento de Investimentos das Empresas Estatais 308.204 909.668
Recursos Extraoramentrios 6.671.185 22.258.540
Crdito e Demais Fontes 950.000 2.680.000
Gastos Tributrios 5.721.185 19.578.540
102.466.190 348.635.761
Valores Globais
451.101.951
Valor de Referncia para Individualizao de Empreendimentos como Iniciativas (mil R$)

Oramentos Fiscal e da Seguridade Social 150.000
Oramento de Investimentos das Empresas Estatais 150.000
OBJETIVO: 0713 - Ampliar e qualificar o acesso aos servios de sade, em tempo adequado,
comnfase na humanizao, equidade e no atendimento das necessidades de
sade,aprimorando a poltica de ateno bsica e especializada, ambulatorial e
rgo Responsvel: Ministrio da Sade
Metas 2016-2019
0263 - Apoiar a construo, reforma e ampliao de mais 16.000 obras do Programa de Requalificao de UBS
RequalificaUBS.
rgo responsvel: Ministrio da Sade
0265 - Ampliar o nmero de equipes da Estratgia Sade da Famlia para 46 mil.

0266 - Ampliar o acesso ateno odontolgica na ateno bsica, passando para 29 mil equipes de sade bucal
implantadas.
0268 - Aumentar em 4% ao ano o ndice de Transplantes de rgos Slidos por milho da populao (pmp),
passando de 37,95 pmp para 46,18 pmp.
026I - Aumentar de 20 para 160 as Centrais de Regulao que recebem incentivo federal de custeio para a melhoria
do acesso aos servios ambulatoriais especializados e hospitalares.
026M - Implantar 500 novos Centros de Especialidades Odontolgicas - CEOs.

026O - Implantar 684 novas equipes de ateno domiciliar, sendo 432 novas Equipes Multiprofissionais de
Ateno Domiciliar (EMAD) e 252 novas Equipes Multiprofissionais de Apoio (EMAP).
026P - Aumentar de 18 para 20,7 milhes o nmero de educandos cobertos pelo Programa Sade na Escola (PSE).
36
03Z5 - Alcanar 20.335 mdicos brasileiros e estrangeiros atuando em regies prioritrias para o SUS, por meio do
Programa Mais Mdicos e do Programa de Valorizao dos Profissionais da Ateno Bsica PROVAB.
04DQ - Disponibilizar teste de cido nuclico - NAT brasileiro para HIV / HCV / HBV para 100% das doaes de
sangue realizadas no mbito do SUS.
04DV - Aumentar em 4% ao ano o ndice de Doadores Efetivos de rgos por milho da populao (pmp),
passando de 13,36 pmp para 16,25 pmp.
04EH - Custear a conectividade de banda larga de 25 mil Unidades Bsicas de Sade.

04EI - Garantir 14 mil Unidades Bsicas de Sade utilizando pronturio eletrnico.

04EN - Avaliar e certificar a qualidade de 40 mil equipes de ateno bsica no Programa Nacional de Melhoria do
Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB).
04F0 - Ampliar em 5.994 o nmero de leitos, sendo 4.080 novos leitos de UTI Adulto, Peditrico, Neonatal e
Unidade Coronariana (UCO) e 1.914 leitos de UCI Convencional e Canguru no SUS, em todas as regies do Pas.
04G9 - Implantar 732 novos Laboratrios Regionais de Prteses Dentrias.

04S5 - Ampliar o nmero de equipes do Ncleo de Apoio Sade da Famlia - NASF para 7.000.
04TA - Implementar brinquedotecas em todos os hospitais federais que realizem atendimento peditrico em regime
de internao, em cumprimento da lei n 11.104/2005
Iniciativas
02PV - Ampliao do nmero de equipes de ateno bsica prisional - EABP.
05NE - Implantao do Cadastro Nacional de Especialistas, com prazo de implantao at o ms de Setembro, de

2016.
06B0 - Fortalecimento do Centro Colaborador para a Qualidade do Cuidado e para a Segurana do Paciente
Proqualis, de forma a contribuir para a melhoria continuada da qualidade dos cuidados de sade no Brasil e outros
pases de lngua portuguesa, ampliando de 1.200 para 2.400 as publicaes e o contedo tcnico cientfico
disponibilizado no Portal Proqualis.
05ND - Capacitao de 4 mil profissionais nas reas de regulao, controle, avaliao e auditoria do SUS e
sistemas de informao em sade.
05NT - Implementao do Programa de Qualificao da Gesto Hospitalar - IGH em 1.000 hospitais vinculados ao
SUS (pblicos e privados), em todas as regies do Pas, priorizando os hospitais pblicos.
02PO - Implantao do Complexo Integrado do Instituto Nacional de Cncer - INCA
05O1 - Ampliao de 10% dos atendimentos do Instituto Nacional do Cncer (INCA), com manuteno da
qualidade dos servios.
02PM - Fortalecimento dos servios no mbito do SUS para o atendimento das necessidades de sade relacionadas
ateno hemoterpica e hematolgica.
02QM - Implantao de novas instalaes do complexo assistencial dos Institutos Nacionais de Infectologia (INI) e
de Sade da Mulher, da Criana e do Adolescente Fernandes Figueira (IFF).
06Q2 - Ampliao do acesso das comunidades tradicionais e especficas na ateno bsica, de acordo com as
singularidades de cada territrio.
06QC - Oferta de acesso a Kit Nat Atendimento de 100% da demanda (CGSH/SAS/MS), de forma a garantir a
qualidade dos produtos hemoderivados.
118 Fortalecimento do Sistema nico de Sade (SUS) Anexo I - Programas Temticos 37

Nessa perspectiva, de fundamental importncia para o

governo, em especial na rea da Sade:
a) integrar as aes desenvolvidas pela Unio, pelos estados

e municpios, evitando-se a sobreposio de aes que
resultem em desperdcio de recursos; e
b) estimular parcerias com entidades privadas e no
governamentais, na busca de recursos adicionais para o
financiamento de programas.
Mas o que feito depois da elaborao do Projeto de Lei do PPA
pelo Poder Executivo e de sua aprovao pelo Poder Legislativo? Restam
ainda tarefas relacionadas ao PPA para os conselheiros de sade?
As etapas do PPA so: elaborao (primeira etapa apresentada

anteriormente), implantao, monitoramento e avaliao, e esto
caracterizadas na Figura 10.
Figura 10 Etapas do PPA e Caracterizao
38
O processo de monitoramento e avaliao do PPA deve ser

acompanhado pelos conselheiros de sade por meio dos Relatrios
Quadrimestrais de Prestao de Contas e do Relatrio Anual de Gesto
apresentados pelo Ministrio, pelas Secretarias Estaduais e Municipais
de Sade, inclusive mediante a solicitao da presena dos gerentes
responsveis dos programas da rea de sade para pedir esclarecimentos
sobre eventuais atrasos e mudanas em relao ao planejado, bem como
em relao s condies de sade da populao luz dos indicadores e
ao cumprimento dos dispositivos da Lei Complementar n 141/2012. Se
no existirem gerentes, os ordenadores de despesas ou os titulares das
unidades oramentrias respondero pelo monitoramento e avaliao
dos programas do PPA.
Por fim, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) exige que o Poder

Executivo garanta a participao da sociedade por meio de audincias
pblicas durante o processo de elaborao do PPA. Alm disso, nos termos
das normas que disciplinam as competncias dos Conselhos de Sade, o
captulo da sade no projeto de PPA dever ser objeto de aprovao no
respectivo conselho. A LRF exige tambm a realizao de uma audincia
pblica durante a tramitao do Projeto de Lei no Poder Legislativo.
Aps a aprovao do Projeto de Lei do PPA pelo Poder Legislativo, com
a consequente transformao em lei, somente ser possvel promover
qualquer alterao por meio de outra lei especfica.
39
4 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)

A palavra diretriz, como substantivo feminino, significa: Linha
que determina o traado de uma estrada; esboo de um plano, projeto,
etc.; orientao, diretiva; norma de procedimento; conduta (INSTITUTO
ANTNIO HOUAISS, 2004, p. 251).
A Lei de Diretrizes Oramentrias um dos instrumentos do

planejamento do setor pblico brasileiro que surgiu com a Constituio
Federal de 1988 (CF-88) e foi complementada, em termos de atributos,
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). De periodicidade anual, o
prazo de entrega do projeto de lei ao Poder Legislativo ocorre no perodo
de 15 a 30 de abril, conforme cada ente da Federao (Unio, estados
e municpios).
Os Conselhos de Sade devem deliberar sobre as diretrizes

para o estabelecimento de prioridades de aes e servios pblicos de
sade, que nortearo a elaborao da Programao Anual de Sade (PAS)
e do Projeto de LDO, nos termos do artigo 30, 4, da Lei Complementar
n 141/2012.
De acordo com o artigo 165 da CF-88, a LDO compreender:
as metas e as prioridades da administrao pblica federal,

incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente em consonncia com o PPA;
a orientao para a elaborao da Lei Oramentria Anual
(LOA);
dispositivos sobre as alteraes na legislao tributria;
as regras para a poltica de aplicao das agncias oficiais de
fomento; e
as prioridades de governo de forma explcita, evidenciando
quais sero os setores que recebero mais recursos.
40
Convm observar que no permitido iniciar novos projetos

(obras) sem que antes tenham sido integralmente atendidos aqueles em
execuo e garantidas as despesas de conservao do patrimnio pblico
(art. 45 da LRF), nem aplicar a receita proveniente da alienao de bens
e direitos integrantes do patrimnio pblico para o financiamento de
despesas correntes, exceto aquelas destinadas ao regime de previdncia
social geral ou prprio dos servidores pblicos (art. 44 da LRF).
Segundo a Lei Complementar n 101/2000 (Lei de

Responsabilidade Fiscal LRF), a LDO dever nortear:
a remunerao de pessoal;
a definio das metas e dos riscos fiscais;
a apresentao de emendas parlamentares na LOA;
os critrios para celebrar convnios;
os critrios para assumir despesas de outros entes da
Federao (por exemplo, para a Prefeitura abastecer de
combustvel os carros da Polcia Militar utilizados no
policiamento do municpio);
a programao e os critrios da execuo oramentria
(inclusive para a necessidade de limitao de empenhos);
a criao, a expanso ou o aperfeioamento de ao
governamental que acarrete aumento de despesas;
a avaliao das despesas obrigatrias de carter continuado;
a definio de critrios para a execuo oramentria;
o estabelecimento de parmetros para a fiscalizao dos
respectivos Tribunais de Contas e Poder Legislativo, bem como
para a realizao das audincias pblicas quadrimestrais de
prestao de contas.
O princpio do equilbrio oramentrio, isto , o equilbrio entre
receitas e despesas (art. 4 da LRF) dever ser uma diretriz geral de governo
expressa na LDO, inclusive com:
41
a definio de recursos que comporo a reserva de

contingncia para cobrir eventuais imprevistos durante a
execuo oramentria e faro parte da LOA (art. 5 da LRF);
os critrios para o contingenciamento oramentrio e da
limitao de empenhos e movimentao financeira (art. 4
da LRF).
A LDO tambm ser composta de dois anexos, previstos pela
LRF: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais.
O Anexo de Metas Fiscais contm as metas anuais relativas s

receitas e s despesas, ao resultado primrio e nominal e ao montante da
dvida pblica, tanto para o exerccio a que se referirem quanto para os
dois subsequentes.
O Anexo de Riscos Fiscais deve conter a avaliao dos passivos

contingenciais e outros riscos capazes de desequilibrar as contas pblicas
(como, por exemplo, aes judiciais de contribuintes contra as bases de
lanamento de algum tributo etc.).
Apesar da ampliao do nvel de detalhamento da LDO, ela ainda

mantm o carter genrico na definio das prioridades governamentais
para o exerccio subsequente: compete LOA detalhar os projetos e as
atividades, luz das diretrizes e das prioridades fixadas na LDO.
A LRF exige que o Poder Executivo garanta a participao

da sociedade por meio de audincias pblicas durante o processo de
elaborao da LDO. Alm disso, nos termos das normas que disciplinam as
competncias dos Conselhos de Sade, o captulo da sade no Projeto de
LDO dever ser objeto de aprovao no respectivo conselho. A LRF exige
tambm a realizao de uma audincia pblica durante a tramitao do
projeto de lei no Poder Legislativo.
Os conselheiros de sade devem acompanhar a tramitao do

projeto de LDO no Poder Legislativo, especialmente para verificar se as
42
emendas a serem apresentadas no captulo da sade no conflitaro com

as deliberaes dos respectivos conselhos.
Por fim, aps a aprovao do Projeto de LDO pelo Poder

Legislativo, com a consequente transformao em lei, somente ser
possvel alterar por meio de outra lei especfica e de forma compatvel
com o PPA.
43
5 ESTIMATIVA DA RECEITA, LEI ORAMENTRIA

ANUAL (LOA) E EXECUO
5.1 Estimativa da Receita
A Lei Oramentria Anual, nos termos estabelecidos pela Lei

n 4.320/1964, estima a receita e fixa a despesa pblica. A estimativa
da receita representa uma etapa muito importante do processo de
planejamento, especialmente durante a elaborao do Projeto de Lei
Oramentria Anual, pois representa a capacidade de financiamento das
polticas pblicas de todas as reas de governo: o primeiro passo para
a definio do detalhamento da despesa anual, de forma a garantir o
equilbrio das contas pblicas.
Figura 11 Estimativa da Receita
Fonte: Funcia, Rezende e Vignoli. Op.cit., 2010.

Conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder
Executivo dever disponibilizar para o Poder Legislativo, o Poder Judicirio
e o Ministrio Pblico a estimativa da receita que subsidiar a elaborao
da programao oramentria, com os estudos realizados e a respectiva
memria de clculo.
Qual o papel do Conselho de Sade na anlise da estimativa da

receita oramentria?
Considerando que a receita oramentria a base de clculo

para definio do valor mnimo relativo aos gastos com aes e servios
44
de sade nos nveis estadual e municipal de governo, assim como a receita

corrente lquida para a Unio, os conselheiros de sade devem solicitar
o encaminhamento dos estudos realizados pelo Poder Executivo com a
respectiva memria de clculo da estimativa da receita.
Os valores das dotaes oramentrias referentes s aes e aos

servios pblicos de sade devero ser calculados com base na receita
estimada na LOA, devidamente atualizada pelos valores dos crditos
adicionais (suplementaes) realizados durante o ano e pelo excesso
de arrecadao apurado quadrimestralmente (apurado pela diferena
entre a receita projetada para o ano com base na efetiva arrecadao
e o valor estimado inicialmente na LOA), nos termos do art. 23 da LC
n 141. Alm disso, o art. 28 da LC n 141 proibiu o contingenciamento
(ou a indisponibilidade) do oramento e a limitao financeira, se esses
procedimentos trouxerem risco ao cumprimento da aplicao mnima
legal em aes e servios pblicos de sade.
Outro aspecto importante a ser considerado a renncia

de receita, entendida como um procedimento em que determinados
contribuintes recebem benefcios fiscais por fora de lei e, por isso, o
governo deixa de arrecadar. A renncia de receita implica a reduo da
base de clculo para apurar o gasto mnimo com aes e servios de sade.
Para os conselheiros de Sade, importante conhecer principalmente
a evoluo dos valores no arrecadados dos tributos que integram essa
base de clculo, inclusive quanto ao benefcio concedido na Declarao
do Imposto de Renda.
Do ponto de vista da Lei de Responsabilidade Fiscal, se houver

renncia de receita, ser preciso demonstrar que as metas fiscais no
ficaro comprometidas, assim como o equilbrio das contas pblicas,
mediante medidas de compensao de aumento da receita ou reduo
da despesa. A Figura 12 ilustra essas exigncias.
45
Figura 12 Renncia de Receita: Exigncias da LRF

O artigo 29 resgata aspecto tratado no artigo 9 desta Lei
Complementar, proibindo quaisquer redues da receita, base de clculo
da aplicao mnima em aes e servios pblicos de sade, como, por
exemplo, decorrentes de polticas de iseno tributria e/ou de estmulo
ao desenvolvimento econmico regional ou local, bem como vinculados
a fundos e despesas especficas.
A receita pblica classifica-se como oramentria e

extraoramentria (Figura 13):
extraoramentria: formada pelos valores retidos de

terceiros pela Unio, estados e municpios e que ficam
temporariamente com o poder pblico at a realizao dos
pagamentos nos vencimentos das respectivas obrigaes.
Alguns exemplos de receita extraoramentria so os
descontos em folha de pagamento do INSS e do Imposto de
Renda Retido na Fonte dos servidores pblicos.
oramentria: formada principalmente pela arrecadao dos
tributos de competncia do ente da Federao, inclusive
os que so pagos em atraso e inscritos na dvida ativa. Por
exemplo, a Unio lana e arrecada o Imposto de Renda, o IPI,
46
a Cofins e a CSLL; os estados lanam e arrecadam o ICMS e o

IPVA; e os municpios lanam e arrecadam o IPTU, o ISS. No
caso dos estados e dos municpios, a receita oramentria
composta tambm pelas transferncias intergovernamentais
de natureza constitucional (como, por exemplo, a quota-
-parte do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias dos
Estados (ICMS) para os municpios, o Fundo de Participao
dos Municpios e o Fundo de Participao dos Estados
constitudos de parte do Imposto de Renda e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) arrecadados pela Unio).
Figura 13 Classificao da Receita Pblica

5.2 Lei Oramentria Anual (LOA)
Por muito tempo, o oramento pblico foi tratado como uma

pea de fico (por causa da inflao) ou apenas uma exigncia legal de
natureza contbil. Porm, o Oramento muito mais que uma pea contbil
que relaciona todas as receitas e despesas, ou mesmo mais uma lei.
47
Trata-se de mais um instrumento do processo de planejamento

das aes governamentais (integrado com o PPA e a LDO), um verdadeiro
documento em que so discriminadas as receitas estimadas para um
determinado ano e as despesas fixadas para o mesmo perodo, conforme
a classificao institucional, funcional-programtica e econmica. o
instrumento em que se estima a receita e detalha a despesa programada
no PPA e priorizada na LDO visando sua realizao, a partir da receita que
ser arrecadada.
Em obedincia s diretrizes fixadas na LDO, a LOA aloca em cada

ano as programaes estabelecidas no Plano Plurianual (PPA) e o prazo de
entrega do projeto de lei ocorre geralmente no perodo de 31 de agosto a
30 de setembro, conforme o ente da Federao.
A Figura 14 apresenta o contedo do Projeto de LOA a ser

encaminhado para apreciao do Poder Legislativo pela respectiva esfera
de governo, conforme estabelecido pela Lei n 4.320/1964 e pela LRF.
Figura 14 Contedo do Projeto de Lei Oramentria Anual
48
Acompanharo ainda o Projeto de Lei do Oramento:
Detalhamento dos encargos com a dvida pblica.

Plano de investimentos (obras e equipamentos).
Demonstrativo da relao entre operao de crdito e
despesas de capital.
Demonstrativo de anistias, remisses, subsdios e benefcios
de natureza tributria e creditcia.
Elenco de rgos, unidades e subunidades.
Quadro de legislao da receita.
Resumo da receita.
Demonstrativo das receitas e despesas conforme categorias
econmicas.
Sumrio geral das receitas por fontes e despesas por funes
de governo.
Ementrio de programas, projetos e atividades.
Elenco de programas, projetos, atividades e operaes
especiais.
Evoluo da receita e evoluo da despesa.
Natureza da despesa consolidada.
Programa de trabalho consolidado.
Demonstrativo da despesa por funes, subfunes e
programas, conforme o vnculo com os recursos.
Para chegar ao Poder Legislativo, algumas providncias
preliminares foram adotadas pelo Poder Executivo. A preparao a
fase inicial de levantamento da receita e da despesa para estabelecer os
parmetros para as diferentes reas de governo. A elaborao a fase de
consolidar os levantamentos de forma compatvel com o PPA-LDO e a Lei
de Responsabilidade Fiscal. Em seguida, o projeto de lei encaminhado ao
Poder Legislativo para discusso nas comisses e aprovao do plenrio
49
(com ou sem emendas). A ltima fase da LOA a implantao e a execuo

do oramento.
Os conselheiros de sade devero acompanhar a tramitao do

projeto de LOA no Poder Legislativo, especialmente para verificar se as
emendas a serem apresentadas no captulo da sade no conflitaro com
as deliberaes dos respectivos conselhos.
A Figura 15 apresenta classificao da despesa pblica utilizada

no PPA, LDO e LOA, considerando os conceitos estabelecidos pela Portaria
n 42, de 14 abril de 1999, e Portaria n 163, de maio de 2001.
Figura 15 Classificao da Despesa Pblica

A Classificao Institucional a mais antiga em relao s demais
e representa consolidao da despesa por rgos, segundo as respectivas
unidades oramentrias. Do ponto de vista estrutural, uma unidade
oramentria pode ser composta por uma ou mais unidades de servios.
Cada unidade oramentria responsvel por um conjunto de aes de
governo e, para tanto, realizam despesas que esto programadas em
vrias dotaes oramentrias.
A Classificao Funcional-Programtica representa a consolidao

da despesa por funo, subfuno, programas e aes de governo.
50
As Funes de Governo representam o maior nvel de

agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor
pblico. A codificao a mesma para os oramentos da Unio, dos
estados e dos municpios.
As Subfunes de Governo representam uma partio da

funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do
setor pblico. A codificao utilizada tambm a mesma para os
oramentos da Unio, dos estados e dos municpios.
A Portaria n 42/1999 estabeleceu as seguintes funes e

subfunes para o enquadramento das despesas da sade pela Unio,
estados e municpios:
Funo:
10 Sade
Observao: As despesas realizadas com aes e servios de
sade devem sempre ser classificadas na Funo 10.
Subfunes vinculadas Funo 10 Sade:
301 Ateno Bsica

302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
303 Suporte Profiltico e Teraputico
304 Vigilncia Sanitria
305 Vigilncia Epidemiolgica
306 Alimentao e Nutrio
Observao: comum observar na Funo 10 Sade a
utilizao de subfunes vinculadas a outras funes de governo.
Isso pode ser feito desde que seja despesa com sade, sendo as
mais frequentes:
51
121 Planejamento e Oramento

122 Administrao Geral
123 Administrao Financeira
131 Comunicao Social
843 Servio da Dvida Interna
844 Servio da Dvida Externa
845 Transferncias
846 Outros Encargos Especiais
O Programa o instrumento de organizao da ao
governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos,
sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA. A codificao
no a mesma para a Unio, os estados e os municpios, como no
caso das funes e das subfunes, pois assim refletir os diferentes
contextos das polticas pblicas e possibilitar a adoo de ajustes e
atualizaes com rapidez.
Cada programa composto por uma ou mais aes, que so

classificadas como projetos, atividades e operaes especiais.
O Projeto o instrumento de programao para alcanar

o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a
expanso ou o aperfeioamento da ao do governo. A codificao no
a mesma para a Unio, os estados e os municpios, assim como ocorre com
os programas, pois assim refletir os diferentes contextos das polticas
pblicas e possibilitar a adoo de ajustes e atualizaes com rapidez.
As construes de hospitais e unidades de sade e as compras

de aparelhos para diagnsticos por imagem so exemplos de despesas a
serem classificadas como projetos no oramento.
52
A Atividade um instrumento de programao para alcanar o

objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se
realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.
A codificao no a mesma para a Unio, os estados e os municpios,
assim como ocorre com os programas, pois assim refletir os diferentes
contextos das polticas pblicas e possibilitar a adoo de ajustes e
atualizaes com rapidez.
As compras de medicamentos para os hospitais e as unidades

de sade, as contrataes de servios de manuteno dos equipamentos
de sade e o pagamento mensal dos servidores lotados nas unidades de
sade so exemplos de despesas a serem classificadas como atividades
no oramento.
As Operaes Especiais representam as despesas que no

contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no
resulta um produto nem geram contraprestao direta sob a forma de
bens ou servios. A codificao no a mesma para a Unio, os estados e
os municpios, assim como ocorre com os programas, pois assim refletir
os diferentes contextos das polticas pblicas e possibilitar a adoo de
ajustes e atualizaes com rapidez.
O pagamento peridico dos juros da dvida contratada

um exemplo de despesa a ser classificada como operaes especiais
no oramento.
As despesas dos rgos de sade devem ser classificadas

na Funo 10 Sade, em vrias subfunes, em vrios programas e
aes. A Figura 16 ilustra um exemplo de aplicao da classificao
funcional-programtica da despesa pblica na rea da Sade.
53
Figura 16 Aplicao da Classificao Funcional-Programtica

A classificao econmica da despesa composta por um
cdigo de quatro nmeros que representa a categoria econmica, grupo
de natureza de despesa, modalidade de aplicao e elemento de despesa.
Essa classificao a mesma para o enquadramento das despesas da
Unio, dos estados e dos municpios.
As categorias econmicas (primeiro nmero) referem-se s

despesas correntes (cdigo 3) e despesas de capital (cdigo 4). As
despesas correntes esto geralmente associadas s aes caracterizadas
como atividades, enquanto as despesas de capital esto geralmente
associadas s aes caracterizadas como projetos e representam aumento
do patrimnio pblico.
Os grupos de natureza de despesa (segundo nmero)

representam a especificao das despesas agrupadas que integram cada
categoria econmica anteriormente apresentada. Os cdigos 1, 2 e 3
a seguir esto vinculados s despesas correntes, e os cdigos 4, 5 e 6 s
despesas de capital:
1 Pessoal e Encargos
2 Juros e Encargos da Dvida
3 Outras Despesas Correntes
4 Investimentos
54
5 Inverses Financeiras
6 Amortizao da Dvida
As modalidades de aplicao (terceiro nmero) apresentam os
seguintes cdigos:
10 Transferncias Intragovernamentais
20 a 40 Transferncias Intergovernamentais
50 e 60 Transferncias a Instituies Privadas
70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais
80 Transferncias ao Exterior
90 Aplicaes Diretas
99 A Definir
Observao: com a vigncia da LC n 141, luz das
exigncias da LC n 141 (artigos 24, 1 e 2, e 25), foram
criadas as seguintes modalidades de aplicao pela Portaria
Conjunta n 01, de 13 de julho de 2012, alterando a Portaria
STN/SOF n 163/2001:
35 Transferncias Fundo a Fundo aos Estados e ao Distrito
Federal conta de recursos de que tratam os 1 e 2 do art.
24 da Lei Complementar n 141, de 2012 (para alocao de
despesas oramentrias adicionais para compensar restos a
pagar cancelados no exerccio anterior).
36 Transferncias Fundo a Fundo aos Estados e ao Distrito
Federal conta de recursos de que trata o art. 25 da Lei
Complementar n 141, de 2012 (para alocao de despesas
oramentrias adicionais para compensar o valor apurado
como aplicao abaixo do mnimo no exerccio anterior).
45 Transferncias Fundo a Fundo aos Municpios conta
de recursos de que tratam os 1 e 2 do art. 24 da Lei
oramentrias adicionais para compensar restos a pagar
cancelados no exerccio anterior).
55
46 Transferncias Fundo a Fundo aos Municpios conta de

recursos de que trata o art. 25 da Lei Complementar n 141,
de 2012 (para alocao de despesas oramentrias adicionais
para compensar o valor apurado como aplicao abaixo do
mnimo no exerccio anterior).
73 Transferncias a Consrcios Pblicos mediante contrato
de rateio conta de recursos de que tratam os 1 e 2 do
art. 24 da Lei Complementar n 141, de 2012 (para alocao
de despesas oramentrias adicionais para compensar restos
a pagar cancelados no exerccio anterior).
74 Transferncias a Consrcios Pblicos mediante contrato
de rateio conta de recursos de que trata o art. 25 da Lei
oramentrias adicionais para compensar o valor apurado
como aplicao abaixo do mnimo no exerccio anterior).
conta de recursos de que tratam os 1 e 2 art. 24 da Lei
oramentrias adicionais para compensar restos a pagar
cancelados no exerccio anterior).
conta de recursos de que trata o art. 25 da Lei Complementar
n 141, de 2012 (para alocao de despesas oramentrias
adicionais para compensar o valor apurado como aplicao
abaixo do mnimo no exerccio anterior).
95 Aplicao Direta conta de recursos de que tratam os
1 e 2 do art. 24 da Lei Complementar n 141, de 2012
(para alocao de despesas oramentrias adicionais para
compensar restos a pagar cancelados no exerccio anterior).
96 Aplicao Direta conta de recursos de que trata o art.
25 da Lei Complementar n 141, de 2012 (para alocao de
despesas oramentrias adicionais para compensar restos a
pagar cancelados no exerccio anterior).
56
Os elementos de despesa (quarto nmero) expressam o ltimo

nvel de detalhamento da despesa que deve constar obrigatoriamente na
LOA nos termos da Lei n 4.320/1964. Os mais utilizados so:
Nas Despesas Correntes:

11 Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Civil.
13 Obrigaes Patronais.
30 ao 39 Material de Consumo, Servios e outros.
Nas Despesas de Capital:
51 Obras e Instalaes.
52 Equipamentos e Material Permanente.
Apesar de no ser uma obrigao legal, a despesa pode ainda ser
mais detalhada no oramento, por exemplo, em itens econmicos e, neste
caso, no existe uma codificao geral para Unio, estados e municpios. O
detalhamento excessivo da despesa na LOA tende a dificultar em termos
operacionais a execuo oramentria e, portanto, a prestao de servios
populao de forma rpida.
As despesas dos rgos de sade devem ser classificadas na

Funo 10 Sade, nas duas categorias econmicas, na maioria ou em
todos os grupos de natureza de despesa, nas modalidades de aplicao
correspondentes e em vrios elementos de despesas. A Figura 17 ilustra
um exemplo de aplicao da classificao econmica da despesa pblica
na rea da Sade.
57
Figura 17 Aplicao da Classificao Econmica

A Figura 18 representa uma viso integrada da despesa pblica
a partir das Categorias Econmicas Despesas Correntes e Despesas de
Capital. Em linhas gerais, as primeiras expressam os gastos necessrios,
de carter continuado, para a manuteno da cidade e da mquina
administrativa e que no aumentam o patrimnio pblico. As despesas de
capital referem-se s obras, aos equipamentos, aos materiais permanentes,
entre outras, que aumentam o patrimnio pblico.
58
Figura 18 Viso Integrada da Despesa Pblica pela Classificao

Econmica

A Figura 19 representa a viso integrada da despesa pblica
reunindo a classificao econmica e a classificao funcional-
-programtica, que, com a classificao institucional (por rgo),
expressam a identificao da despesa por dotao oramentria.
Figura 19 Viso Integrada da Despesa Pblica Segundo as Classificaes

Econmica Funcional-Programtica

59
importante destacar que a Constituio Federal (art. 167) probe

o incio de programas ou de projetos que no constem na LOA, a realizao
de despesas em valores superiores aos crditos oramentrios anuais, a
realizao de operaes de crdito (emprstimos, financiamentos etc.) em
valor superior ao das despesas de capital lanadas na LOA e a abertura
de crditos adicionais suplementares ou especiais sem autorizao
legislativa (inclusive para efetuar por meio de decretos do Poder Executivo),
mesmo para remanejamento de valores entre programas de governo.
Figura 20 Abertura de Crditos Adicionais
60
A Figura 20 permite visualizar os procedimentos possveis de

serem realizados para resolver uma eventual falta de recurso oramentrio.
Alm dos Crditos Adicionais Suplementares, pode ser que um

determinado programa de governo no tenha sido previsto na LOA, o que
exigir a abertura de um Crdito Especial mediante autorizao legislativa
(projeto de lei especfico para essa finalidade).
Pode ser tambm que uma situao emergencial de calamidade

pblica requeira a abertura de um Crdito Extraordinrio, dada a urgncia
para a realizao da despesa (o que requer a decretao de estado de
calamidade pblica pelo chefe do Poder Executivo, nos termos da lei).
As fontes legais (artigo 43 da Lei n 4.320/1964) de recursos para

a abertura dos crditos adicionais podem ser:
o supervit financeiro apurado no Balano do ano anterior

(saldo financeiro em caixa apurado no final do exerccio
maior que as obrigaes financeiras);
o excesso de arrecadao (receita arrecadada no exerccio
maior que a estimativa que constou no Oramento e
compatvel com o equilbrio das contas pblicas);
as anulaes de dotaes (remanejamento de recursos
oramentrios entre dotaes oramentrias); e
operaes de crdito (emprstimos e financiamentos no
previstos na estimativa de receita da LOA).
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece critrios para
o aumento da despesa pblica em geral, e as de carter continuado
(obrigao de execuo por um perodo superior a dois anos)
em particular:
avaliao do impacto oramentrio-financeiro (com a

metodologia de clculo) para o ano em que tiver incio e para
os dois seguintes;
61
declarao expressa do ordenador de despesa de que a

despesa compatvel com o PPA e com a LDO;
comprovao da adequao (previso) oramentria e
da no afetao das metas de resultado apresentadas no
Anexo de Metas Fiscais da LDO (se for o caso, com medidas
de compensao de aumento permanente da receita ou
reduo permanente da despesa).
Esses critrios no se aplicam somente s despesas de reajuste
(na forma da CF-88) da remunerao de pessoal e do pagamento dos
encargos da dvida pblica (que deve prevalecer sobre outras despesas
de custeio). Porm, as despesas de pessoal devem obedecer aos limites
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme ilustra a
Figura 21.
Figura 21 Limites Legais para Despesas com Pessoal

Cabe destacar que algumas despesas com pessoal no devem
ser utilizadas para calcular o limite percentual de gastos, como ilustra a
Figura 22.
62
Figura 22 Despesas de Pessoal No Computadas para a Apurao do

Percentual

Alm da despesa oramentria, que foi analisada anteriormente,
a despesa pblica tambm pode ser classificada como extraoramentria.
Trata-se da despesa que o poder pblico realiza com o financiamento
de recursos retidos de terceiros exatamente para o cumprimento
dessas obrigaes (como foi analisado anteriormente para receita
extraoramentria), como, por exemplo, o pagamento do INSS e do
Imposto de Renda dos servidores e prestadores de servios para o ente
da Federao. A Figura 23 ilustra a classificao da despesa pblica em
oramentria e extraoramentria.
63
Figura 23 Despesa Oramentria e Extraoramentria

5.3 Execuo Oramentria e Financeira
A execuo oramentria e financeira representa a etapa de

implantao da LOA e possibilita o monitoramento e a avaliao do
planejamento expresso no PPA. A partir da execuo oramentria e
financeira podem ser desenvolvidos indicadores de desempenho da
gesto, que devem ser combinados com outros indicadores setoriais
especficos, permitindo a combinao de elementos quantitativos e
qualitativos de anlise das polticas pblicas em termos de atendimento
s necessidades da populao.
A Figura 24 ilustra os principais aspectos da execuo

oramentria financeira.
64
Figura 24 Principais Aspectos da Execuo Oramentria e Financeira
65
Para tanto, as primeiras providncias do Poder Executivo aps a

aprovao da LOA so:
implantar o oramento no sistema de processamento de

dados, gerando o Quadro de Detalhamento de Despesa,
composto pelas dotaes oramentrias formadas a partir
do cruzamento das classificaes institucional, funcional-
programtica e econmica, segundo os diferentes projetos,
atividades e operaes especiais; e
editar o Decreto de Execuo Oramentria, contendo, no
mnimo, a previso bimestral da receita e o cronograma
mensal de desembolso por rgo da administrao.
Para a edio do Decreto de Execuo Oramentria
fundamental verificar a situao econmico-financeira do final do
exerccio anterior, apurando se a disponibilidade financeira foi suficiente
para honrar os compromissos empenhados no ano anterior, mas ainda
no pagos, denominados Restos a Pagar, bem como as despesas
extraoramentrias anteriormente analisadas:
caso o resultado dessa comparao seja zero (e isto

o mnimo que deveria ocorrer sempre ao final do
ltimo mandato, conforme determina o art. 42 da Lei de
Responsabilidade Fiscal) ou positivo (neste caso, a apurao
do supervit financeiro do ano anterior permitiria aumentar
a disponibilidade oramentria do exerccio presente): no
haver a imposio de um contingenciamento oramentrio
e financeiro no incio do ano;
caso o resultado seja negativo: neste caso, uma parte da receita
do ano em curso seria destinada para cobrir compromissos
do passado, condicionando a execuo oramentria, o que
obrigaria o contingenciamento oramentrio e financeiro no
incio do ano.
importante destacar que o contingenciamento oramentrio
e financeiro no deve alcanar as despesas de aplicao constitucional
obrigatria, como o caso da sade.
66
Os restos a pagar podem ser classificados como processados

e no processados, nos termos do art. 36 da Lei Federal n 4.320/1964:
processados: empenhos emitidos em um ou mais exerccios

anteriores ao presente e que foram liquidados, mas no
pagos at 31 de dezembro do ano anterior;
no processados: empenhos emitidos em um ou mais
exerccios anteriores ao presente, mas no liquidados
at 31 de dezembro do ano anterior, ou seja, no houve o
fornecimento de materiais e servios, medio de obras e
instalaes etc.
O acompanhamento da execuo dos restos a pagar,
principalmente dos no processados, pelos conselhos de sade muito
importante para fiscalizar o efetivo cumprimento da aplicao mnima em
aes e servios de sade, diante de algum cancelamento que venha a
ocorrer e da consequente necessidade de compensao sob a forma de
gasto adicional ao mnimo no ano seguinte ao do cancelamento, mediante
dotao oramentria especfica conforme abordado anteriormente.
Faz-se necessrio tambm fazer o levantamento de todos

os processos referentes s despesas de carter continuado, tais como,
contratos de fornecimento de materiais e servios em vigor, aluguis,
manuteno de prdios, mquinas, veculos e outros equipamentos, lixo
e limpeza urbana, iluminao pblica e de edificaes, telefone, entre
outras despesas correntes, sem esquecer os processos relativos aos juros
da dvida pblica.
Entre as despesas de capital, preciso fazer o levantamento

prvio de todos os contratos em vigncia que implicaro em medies
futuras de obras, bem como aqueles relativos amortizao da dvida
pblica. Todos esses casos, aliados s despesas de pessoal e respectivos
encargos trabalhistas e sociais, devero ser priorizados no incio do ano
em termos de execuo oramentria.
67
Por fim, despesas decorrentes de determinao judicial, como

so os casos de precatrios de natureza alimentar ou de desapropriao
de imveis, devero ser priorizadas, alm de devidamente demonstrados
os clculos de atualizao monetria e juros do saldo devedor, bem como
se todos os pagamentos efetuados foram devidamente contabilizados e
informados ao Poder Judicirio. A mesma situao deve ser observada
para as despesas com ensino e sade, devido vinculao constitucional.
Em resumo, os casos citados representam procedimentos a

serem adotados pela administrao pblica no incio de cada ano e
devero ter prioridade para o empenho prvio para a vigncia da despesa
no respectivo ano. A partir da, com os saldos das dotaes oramentrias
atualizadas pela reduo dos valores desses empenhos realizados,
ser possvel avanar para a prxima etapa, a saber, a contratao de
novas despesas.
A Figura 25 ilustra os diferentes estgios de processamento da

despesa pblica.
Figura 25 Estgios de Processamento da Despesa Pblica
68
A despesa pblica tem incio com a requisio de compra

emitida pelos rgos da administrao pblica, com a definio do objeto
a ser comprado ou o servio a ser contratado, a estimativa da despesa
com trs cotaes de preos, a indicao da dotao e da disponibilidade
oramentria e demais documentos necessrios para a autorizao da
despesa, bem como dos outros procedimentos necessrios para a abertura
do processo de licitao (1).
A reserva oramentria (2) o procedimento administrativo

previsto na Lei Federal n 8.666/1993, que precede a realizao da despesa
e que abate, contabilmente, parcela da dotao oramentria autorizada,
at o limite desta e compatibilizada com a quota mensal de cada rgo.
O empenho (3) o procedimento prvio obrigatrio (legal)

realizao da despesa pblica. o ato da autoridade competente
que abate a respectiva reserva efetuada, criando para o Poder Pblico
obrigao de pagamento.
O empenho obedecer s classificaes institucional, funcional-

-programticas e econmicas e os valores definidos na respectiva
solicitao e autorizao do ordenador da despesa, salvo se, diante
da anlise processual, contbil e legal, procedida pelas reas tcnicas
(Contabilidade e Controle Interno), for detectado impedimento para a
sua efetivao.
Cada empenho gera uma nota de empenho, documento

que comprova que uma parte do oramento est alocada para credor
devidamente identificado a partir do encerramento do processo licitatrio.
a garantia do credor de que h recurso oramentrio e financeiro para o
poder pblico honrar com a despesa contratada.
Os empenhos classificam-se em ordinrio, estimativo e global

(Figura 26).
69
Figura 26 Classificao dos Empenhos

A liquidao da despesa (4 e 5) o ato da autoridade competente
(ordenador da despesa ou servidor com delegao de competncia
para essa finalidade) que atesta o recebimento do bem ou do servio
nos termos contratados pelo poder pblico, bem como da respectiva
documentao fiscal.
Aps a certificao da liquidao (6) da despesa pelo setor de

contabilidade ou de controle interno, que certificar que a regularidade
da despesa e que todos os quesitos contratados foram cumpridos,
ser possvel programar o pagamento (7) para a data do vencimento
da obrigao.
Para finalizar, algumas breves consideraes relativas

execuo oramentria pela tica da gesto da receita. preciso que os
gestores da rea tributria faam uma avaliao peridica da legislao
correspondente, visando promover alteraes em consonncia com as
transformaes macro e microeconmicas, bem como para a permanente
adequao s determinaes constitucionais e aos princpios da equidade
e da simplicidade, na perspectiva da justia tributria.
70
fundamental tambm um rigor no controle e na atividade de

cobrana, para que ocorra um efeito demonstrao positivo, reforando
para a sociedade que no vantajoso descumprir a obrigao tributria,
tanto pelo custo e transtorno trazidos para o contribuinte inadimplente
quanto pela reduo de capacidade de financiamento das despesas
pblicas e, portanto, menor capacidade de atender s demandas
da populao.
Entre as transferncias intergovernamentais, as do Sistema

nico de Sade devem ser acompanhadas e fiscalizadas pela rea da
Sade, bem como pelos respectivos Conselhos, pois existe a necessidade
de conciliao entre as informaes disponibilizadas no site do Ministrio
da Sade sobre os repasses efetuados e a efetiva arrecadao ocorrida por
meio bancrio (e os registros contbeis decorrentes) pelos demais entes
da Federao.
Os Conselhos de Sade devero ser informados pelo Ministrio

da Sade sobre os recursos previstos para transferncia aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios com base no Plano Nacional de Sade e
no termo de compromisso de gesto firmado entre os entes da Federao;
procedimento semelhante envolve as Secretarias Estaduais para as
transferncias de recursos para os municpios.
71
6 RELATRIOS DE ACOMPANHAMENTO E GESTO

6.1 Relatrios da Lei de Responsabilidade Fiscal
a) Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, de

periodicidade bimestral, composto pelos seguintes anexos:
Anexo I Balano Oramentrio
Anexo II Despesa por Funo
Anexo III Receita Corrente Lquida
Anexo IV Regime Geral Previdncia Social
Anexo V Regime Prprio Previdncia Social
Anexo VI Resultado Nominal
Anexo VII Resultado Nominal Entes Regime de Previdncia
Anexo VIII Resultado Primrio
Anexo IX Resultado Primrio (Unio)
Anexo X Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)
Anexo XI Operao de Crdito
Anexo XII Projeo Atuarial RGPS
Anexo XIII Projeo Atuarial RPPS
Anexo XIV Alienao de Ativos
Anexo XV Sade (Unio)
Anexo XVI Sade (Estado)
Anexo XVI Sade (Municpios)
Anexo XVII Simplificado
72
b) Relatrio de Gesto Fiscal, de periodicidade quadrimestral,

composto pelos seguintes anexos:
Anexo I Pessoal
Anexo II Dvida
Anexo II Dvida (Unio)
Anexo II Dvida (Estados, DF e Municpios)
Anexo II Dvida (Entes com Regime de Previdncia)
Anexo III Garantias
Anexo IV Operao de Crdito
Anexo V Disponibilidade Financeira
Anexo VI Restos a Pagar
Anexo VII Limites
A Figura 27 ilustra a composio desse Relatrio.
Figura 27 Contedo do Relatrio de Gesto Fiscal
73
6.2 Frmulas Bsicas de Acompanhamento da Execuo Oramentria

que podero integrar um ou mais relatrios
Dotao Inicial(-)Valor Contingenciado(=)Dotao Disponvel

Dotao Disponvel(+)Suplementao(-)Anulao(=)Dotao
Disponvel Autorizada
Dotao Disponvel Autorizada(-)Valor Reservado(=)Saldo da
Dotao Disponvel
Valor Reservado(-)Valor Empenhado(=)Saldo de Reserva
Valor Empenhado(-)Valor Liquidado(=)Saldo a Liquidar
Valor Empenhado(-)Valor Pago(=)Saldo a Pagar
6.3 Planilhas de acompanhamento da arrecadao da receita base
de clculo para aplicao constitucional mnima em aes e
servios de sade na Unio, no Distrito Federal (sntese das duas
seguintes), nos estados e nos municpios
Unio: Receita Base de Clculo a Receita Corrente Lquida

(apurada no ano da execuo) Emenda Constitucional n 86/2015: 13,2%
em 2016; 13,7% em 2017; 14,1% em 2018; 14,5% em 2019; e 15,0% em 2020.
Observao: conforme publicao da Secretaria do Tesouro

Nacional (referente ao 3 Quadrimestre de 2015).
Figura 28 Demonstrativo da Receita Corrente Lquiada da Unio:

ltimos 12 meses
PREVISO
TOTAL LTIMOS
ESPECIFICAO JAN/15 (...) DEZ/15 ATUALIZADA DO
12 MESES
EXERCCIO
RECEITA CORRENTE (I)
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Receitas Correntes a Classificar
Continua
74
Concluso
PREVISO
TOTAL LTIMOS
ESPECIFICAO JAN/15 (...) DEZ/15 ATUALIZADA DO
12 MESES
EXERCCIO
Outras Receitas Correntes
DEDUES (II)
Transf. Constitucionais e Legais
Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social
Contrib. Plano Seg. Social do Servidor4
Compensao Financeira RGPS/RPPS
Contr. p/ Custeio Penses Militares
Contribuio p/ PIS/PASEP
RECEITA CORRENTE LQUIDA (III) =
(I - II)
Fonte: Adaptado de Secretaria do Tesouro Nacional.
Alquotas para multiplicar pela Receita Corrente Lquida:
13,2% em 2016;
13,7% em 2017;
14,1% em 2018;
14,5% em 2019; e
15,0% a partir de 2020.
Estados: 12% da Receita Base de Clculo abaixo (apurada no ano

da execuo):
Figura 29 Quadro de Acompanhamento da Receita Base de Clculo

pra Aplicao Mnima em Aes e Servio Pblico de Sade nos
Estados e Distrito Federal
Receita Base de Prevista Arrecadao Arrecadao Diferena
Clculo na LOA no ms Acumulada Previso e
(A) (B) at o ms Arrecadao
(C) (E)=(a)-(C)
ICMS
IPVA
Continua
75
Concluso

(C) (E)=(a)-(C)
ITCMD (causa mortis;
doao bens/direitos)
Transferncia FPE da
Unio para o Estado
IPI Exportao
LC n 87/1996 (Lei
Kandir)
IRRF (dos
rendimentos pagos
pelo Estado)
Multas, juros e
correo monetria
dos impostos
Dvida ativa de
impostos
TOTAL
Aplicao Mnima
(TOTAL X 12%)
Municpios: 15% da Receita Base de Clculo abaixo (apurada no
ano da execuo):
Figura 30 Quadro de Acompanhamento da Receita Base e Clculo

para Aplicao Mnima em Aes e Servios Pblicos de Sade nos
Municpios e Distrito Federal
(C) (E)=(a)-(C)
Transferncia ICMS
para o municpio
Transferncia IPVA
para o municpio
Continua
76
Concluso

(C) (E)=(a)-(C)
Transferncia FPM
para o municpio
Transferncia IPI
Exportao para o
municpio
Transferncia LC n
87/1996 (Lei Kandir)
para o municpio
IRRF (dos
rendimentos pagos
pelo municpio)
Transferncia ITR para

o municpio
IPTU
ISS
ITBI
Multas, juros e
correo monetria
de impostos
Dvida ativa de
impostos
TOTAL
Aplicao Mnima
(TOTAL X 15%)
77
78
6.4 Outros Quadros de Acompanhamento da Execuo Oramentria (modelos com exemplos
de apresentao)
Quadro de Acompanhamento 1
79
Aumento
(+) e/ou
Ao (cdigo Valor da Saldo a
Programa do LOA Reduo LOA atual
projeto ou Reserva Reservar
(cdigo) (A) (-) do (C=A+ou-B)
atividade) (D) (E=C-D)
Oramento
(B)
Ao (cdigo Valor da Valor do Saldo a Valor da Saldo a

Programa do projeto ou Reserva Empenho Empenhar Liquidao Liquidar
(cdigo) atividade) (A) (B) (C=A-B) (D) (E=B-D)
Ao (cdigo Valor do Valor da Valor do

Programa do Saldo a Pagar
projeto ou Empenho Liquidao Pagamento
(cdigo) (D=A-C)
atividade) (A) (B) (C)
80
Indicadores Consolidados em relao Receita

Ms e Ano:
Indicadores Valores
Despesa Empenhada Sade (DES) (R$)
Receita Base de Clculo (RBC) (R$)
DES/RBC (%)
Despesa Liquidada Sade (DLS) (R$)
DLS/RBC (%)
81
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988. Braslia, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 5 jul. 2016.
______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e d outras providncias. Braslia, 2000. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em:
5 jul. 2016.
______. Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012.

Regulamenta o 3 do art. 198 da Constituio Federal para dispor sobre
os valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios em aes e servios pblicos de sade;
estabelece os critrios de rateio dos recursos de transferncias para a
sade e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com
sade nas 3 (trs) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos
8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e d
outras providncias. Braslia, 2012. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp141.htm>. Acesso em: 5 jul. 2016.
______. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para elaborao e contrle dos oramentos e balanos
da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia, 1964.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>.
Acesso em: 6 jul. 2016.
______. Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre

as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a
organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d
outras providncias. Braslia, 1990a. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8080.htm>. Acesso em: 5 jul. 2016.
82
______. Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispe sobre a

participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS)
e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros
na rea da sade e d outras providncias. Braslia, 1990b. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8142.htm>. Acesso em:
5 jul. 2016.
______. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art.

37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e
contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Braslia,
1993. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L8666cons.htm>. Acesso em: 5 jul. 2016.
______. Lei n 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano

Plurianual da Unio para o perodo de 2012 a 2015. Braslia, 2012.
Disponvel: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/
Lei/L12593.htm>. Acesso em: 5 jul. 2016.
______. Ministrio da Sade; CONSELHO NACIONAL DE SADE

(Brasil). Resoluo n 453, de 10 de maio de 2012. Braslia, 2012.
Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/cns/2012/
res0453_10_05_2012.html>. Acesso em: 5 jul. 2016.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Portaria n

42, de 14 de abril de 1999, do MOG DOU de 15.4.99. Braslia, 1999.
Disponvel em: <http://www3.tesouro.gov.br/legislacao/download/
contabilidade/portaria42.pdf>. Acesso em: 6 jul. 2016.
______. Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001. Dispe

sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e d outras providncias.
Braslia, 2001. Disponvel em: <http://www3.tesouro.fazenda.gov.
br/legislacao/download/contabilidade/Portaria_Interm_163_2001_
Atualizada_2011_23DEZ2011.pdf>. Acesso em: 6 jul. 2016.
83
INSTITUTO ANTNIO HOUAISS (Brasil). Diretriz. In: Dicionrio Houaiss da

Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro, 2004. p. 251.
SO PAULO (Estado). Lei Complementar Estadual n 791, de 9 de

maro de 1995. Estabelece o Cdigo de Sade no Estado. So Paulo,
1995. Disponvel em: <http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/
bibliotecavirtual/dh/volume%20i/saudelei791.htm>. Acesso em:
5 jul. 2016.
84
85
GLOSSRIO
ADMINISTRAO DIRETA: composta pelos rgos integrantes
das pessoas jurdicas polticas Unio, estados, Distrito Federal e
municpios aos quais a lei confere o exerccio de funes administrativas.
ADMINISTRAO INDIRETA: composta por pessoas jurdicas

com personalidade de direito pblico ou privado que exercem funes
administrativas, a saber: Autarquias, Fundaes institudas pelo Poder
Pblico, Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas.
AUTARQUIA: Servio pblico autnomo, criado por lei,

com personalidade jurdica, patrimnio e receita prpria, para
executar atividades tpicas da Administrao Pblica que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada.
CONTINGENCIAMENTO: Indisponibilidade oramentria;

mecanismo que garante o controle da execuo oramentria de acordo
com o efetivo ingresso de receita.
DESPESA OBRIGATRIA DE CARTER CONTINUADO: Conforme

estabelecido no artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aquela
despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo
normativo que fixe para o ENTE a obrigao legal de sua execuo por um
perodo superior a dois anos.
EMPRESA CONTROLADA: Maioria do Capital Social (votante) de

propriedade do ente da Federao.
EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE: Empresa controlada que

recebe recursos para pagamento de despesas correntes ou de capital,
exceto aumento de participao acionria.
EMPRESA PBLICA: Empresa que garante a produo de bens e

servios fundamentais coletividade, de interesse social. criada por lei e
de responsabilidade de cada ente da Federao.
85
ENTE DA FEDERAO: Unio, estados, Distrito Federal e

municpios.
FUNDAO: Patrimnio total ou parcialmente pblico, dotado

de personalidade jurdica de direito pblico ou privado e destinado,
por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com
capacidade de autoadministrao e mediante controle da Administrao
Pblica, nos limites da lei.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR

N 101/2000): Normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, que pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de
garantia e inscrio em restos a pagar (conforme artigo 1).
LEI FEDERAL N 4.320/1964: Normas gerais de direito financeiro

para elaborao e controle dos oramentos e balanos das entidades
governamentais, alm de padronizar o Modelo Oramentrio Brasileiro
para Unio, estados, Distrito Federal e municpios. A Portaria n 9, de
28 de janeiro de 1974, do Ministrio do Planejamento e Coordenao-
Geral, introduziu a classificao funcional-programtica da despesa
oramentria, constituda pelas seguintes categorias: institucional,
econmica, por funes de governo, por programas e por elementos.
Essa classificao foi alterada pela Portaria MOG n 42, de 14 de abril de
1999, constituda pelas categorias Funo, Subfuno, Programa, Projeto,
Atividade e Operaes Especiais, enquanto que a Portaria Interministerial
SOF/STN n 163/2001, padronizou a classificao oramentria da receita
e da despesa pblicas, esta ltima constituda pela Categoria Econmica,
Grupo de Natureza de Despesa, Modalidade de Aplicao, Elemento de
Despesa e Item Econmico. A Portaria STN n 303, de 28 de abril de 2005
86
(e alteraes), padronizou a classificao da receita por nveis, a saber:

Categoria Econmica, Subcategoria Econmica, Fonte, Rubrica da Receita,
Alnea da Receita, Subalnea da Receita.
MODELO ORAMENTRIO: Conjunto de procedimentos

padronizados que devem ser seguidos pelos entes da Federao para
poderem arrecadar suas receitas e efetuarem suas despesas.
ORAMENTO FISCAL: Integra o Oramento Geral da Unio, dos

estados ou dos municpios e refere-se aos poderes, seus fundos, rgos
e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: Integra o Oramento

Geral da Unio, dos estados ou dos municpios e refere-se sade,
previdncia social e assistncia social, da administrao direta e
indireta, bem como os respectivos fundos e fundaes mantidos pelo
Poder Pblico.
ORAMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS INVESTIMENTOS:

Compreende os investimentos das empresas em que o Poder Pblico,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito
a voto.
87
ANEXOS
Anexo A Roteiro Complementar para

Fiscalizao da Gesto por parte dos Conselheiros
de Sade
O presente roteiro foi elaborado a partir do material de
apresentao de Gilson Carvalho nos seminrios regionais de oramento
e financiamento realizado pela Cofin/CNS em 2009.
B.1 Aplicao dos princpios legais relacionados aos aspectos do

financiamento
a) OBRIGAO DO GESTOR DE GARANTIR O ACOMPANHAMENTO E A

FISCALIZAO DO FUNDO DE SADE PELOS CONSELHOS DE SADE
Constituio Federal (CF) art.10: assegurada a participao

dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos
rgos pblicos em que os interesses profissionais ou
previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao.
CF art.194: participao da comunidade em especial dos
trabalhadores, empresrios e aposentados.
CF art.198: com participao da comunidade.
Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADTC)
art. 77: fundo que ser fiscalizado pelo conselho de sade.
Lei n 8.080 art.33: recursos movimentados sob fiscalizao
dos conselhos.
Lei n 8.142 art.1: conselho controla inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros.
88
b) OBRIGAO DO GESTOR DE ADMINISTRAR TODOS OS RECURSOS

DA SADE NA SECRETARIA DA SADE
CF art.195, 2: A proposta do Oramento da Seguridade

Social ser elaborada de forma integrada pelos rgos
responsveis pela sade, previdncia social e assistncia
social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas
na LDO, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.
Lei n 8.080 art.33, 1: Na esfera federal, os recursos
financeiros, originrios do Oramento da Seguridade Social,
de outros Oramentos da Unio, alm de outras fontes, sero
administrados pelo Ministrio da Sade, atravs do Fundo
Nacional de Sade.
Cdigo de sade de So Paulo Lei n 791 art.49: Os recursos
financeiros do SUS sero depositados no Fundo de Sade de
cada esfera de governo e movimentados pela direo do
SUS, sob fiscalizao do respectivo conselho de sade.
c) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR PBLICO DE FORNECER
INFORMAO E OUVIR O CIDADO
CF art.5 Inciso XXXIII: todos tm direito a receber dos

rgos pblicos informaes de seu interesse particular ou
de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas sob pena
de responsabilidade.
CF art.74 2: ...qualquer cidado pode denunciar ao TCU.
d) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE INSTITUIR E MANTER FUNDO
DE SADE
ADCT art.77 3: ...os recursos dos Estados, DF e Municpios

e os transferidos pela Unio sero aplicados por meio de
fundo de sade.
Lei n 8.080 art.33: ...os recursos do SUS sero depositados
em conta especial.
89
Lei n 8.142 art.4: ...para receber recursos devero contar

com fundo de sade.
Decreto n 1.232 art. 2: ...a transferncia federal fica
condicionada a ter fundo de sade.
e) OBRIGATORIEDADE DOS GESTORES DA UNIO, DOS ESTADOS E
DOS MUNICPIOS DE ADMINISTRAR TODOS OS RECURSOS DO SUS
NO RESPECTIVO FUNDO DE SADE: OS RECURSOS PRPRIOS DE
CADA ESFERA DE GOVERNO, OS TRANSFERIDOS DA UNIO PARA
OS ESTADOS E OS TRANSFERIDOS DA UNIO E DOS ESTADOS
PARA OS MUNICPIOS
ADCT art.77 3: ...os recursos dos Estados, DF e Municpios

destinados s aes e aos servios pblicos de sade e os
transferidos pela Unio sero aplicados por meio de fundo
de sade.
Lei n 8.080 art.33: ...os recursos do SUS sero depositados
em conta especial.
Cdigo de Sade de So Paulo Lei n 791 art.49: os
recursos do SUS sero depositados no fundo de sade de
cada esfera de governo.
f) OBRIGATORIEDADE DE APLICAO MNIMA EM AES E SERVIOS
PBLICOS DE SADE PELAS TRS ESFERAS DE GOVERNO: UNIO
PELO PERCENTUAL VARIAO NOMINAL DO PIB SOBRE O VALOR
EMPENHADO; ESTADOS 12% DA RECEITA BASE DE CLCULO; E
MUNICPIOS 15% DA RECEITA BASE DE CLCULO
CF art. 30 Inciso VII: ...Municpios fazem com cooperao

financeira dos Estados e da Unio.
CF art.194: ...diversidade da base de financiamento.
CF 195 e 198 1: ...provenientes dos oramentos da Unio,
Estados e Municpios.
ADCT art.77: ...EC-29.
90
g) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE TER PLANO DE SADE

ASSOCIADO AO PPA, LDO, LOA APROVADO PELO RESPECTIVO
CONSELHO DE SADE E PODER LEGISLATIVO
CF art.29 Inciso X: ...cooperao das associaes

representativas no planejamento municipal.
CF art.165: leis estabelecero o PPA, LDO, LOA (e...
ADCT-art.35-2).
CF art.198: organizao do SUS com participao da
comunidade.
Lei Complementar n 101/00 (LRF) Captulo II: Lei do PPA,
LDO, LOA.
Lei n 8.080 art.36: projeto de planejamento e oramento
do SUS ser ascendente... compatibilizando necessidades
com disponibilidade de recursos... Os planos sero a base da
atividade... No existe transferncia no prevista nos planos.
h) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE COMUNICAR AOS
SINDICATOS, ENTIDADES EMPRESARIAIS E PARTIDOS POLTICOS
O RECEBIMENTO DE QUALQUER RECURSO PARA A REA DA
SADE AT 48 HORAS DEPOIS DO INGRESSO
Lei n 9.452 arts.1, 2: ...administrao federal comunica

Cmara as transferncias feitas ao SUS; Prefeitura notifica
partidos, sindicatos e entidades empresarias at 2 dias aps
o recebimento.
i) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE PUBLICAR OU AFIXAR EM
LOCAL DE AMPLA CIRCULAO A CADA MS A LISTAGEM DE
TODAS AS COMPRAS REALIZADAS
Lei n 8.666 modificada pela Lei n 8.883: ...publicidade

mensal publicada ou afixada de todas as compras: bem,
preo unitrio, quantidade adquirida, nome do vendedor,
valor total da operao.
91
j) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE CADA ESFERA DE GOVERNO DE

PRESTAR CONTAS AO CONSELHO DE SADE A CADA QUATRO MESES
Lei Complementar n 141: ...o gestor do SUS apresentar

quadrimestralmente ao conselho de sade relatrio
detalhado contendo dado sobre montante e a fonte dos
recursos aplicados, auditorias concludas ou iniciadas no
perodo, bem como sobre a oferta e produo de servios.
k) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE PRESTAR CONTAS EM AUDINCIA
PBLICA NAS CMARAS DE VEREADORES E NAS ASSEMBLIAS
LEGISLATIVAS RESPECTIVAS, A CADA QUATRO MESES
Lei Complementar n 141: o gestor do SUS apresentar

quadrimestralmente ao conselho de sade e em audincia
pblica nas Cmaras e Assembleias relatrio detalhado
contendo dado sobre montante e a fonte dos recursos
aplicados, auditorias concludas ou iniciadas no perodo,
bem como sobre a oferta e produo de servios.
l) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE PUBLICAR BIMESTRALMENTE
O RELATRIO DE EXECUO ORAMENTRIA E DISPONIBILIZAR
AS CONTAS ANUAIS POR 60 DIAS PARA TODO CONTRIBUINTE
PODER VERIFICAR
CF art.31 3: as contas municipais ficaro, durante sessenta

dias, anualmente disposio de qualquer contribuinte,
para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a
legitimidade nos termos da lei.
CF art.165, 3: publicar execuo oramentria bimestral.
LRF art.52: ... elaborao deste relatrio bimestral.
m) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE REGER-SE PELOS PRINCPIOS
DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E PUBLICIDADE
E EFICINCIA
CF art.37: ... a administrao pblica obedecer os princpios da

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
92
n) OBRIGATORIEDADE DO GESTOR DE PRESTAR CONTAS AOS

CIDADOS POR MEIO DOS RELATRIOS RESUMIDOS DE EXECUO
ORAMENTRIA E DE GESTO FISCAL, INCLUSIVE PELA INTERNET
E EM AUDINCIA PBLICA
LRF arts. 9, 48, 67: audincia pblica em maio, setembro

e fevereiro; ... so instrumentos de transparncia da gesto
fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive
nos meios eletrnicos de acesso pblico: planos, LDO,
prestaes de contas e respectivo parecer prvio, relatrio
resumido de execuo oramentria e de gesto fiscal e as
verses simplificadas desses documentos. Com incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas na
elaborao dos planos, LDO e LOA; Conselho de Gesto Fiscal.
B.2 Aplicao de medidas eficientizadoras
a) REA DE COMPRAS:
Profissionais necessrios: enfermeiro, farmacutico, mdico,

administrador e economista/contador.
Administrao: na sade, pelo menos as decises essenciais.
Padronizar: medicamentos, material de consumo,
equipamentos principalmente os de menor vida til e os
mais caros.
Comisso de licitao especfica de sade.
Comprar com antecedncia para evitar compra emergencial
(mais cara).
Usar licitaes estaduais e federais.
Usar sistema de registro de preos.
Usar sistema de prego reverso.
Comprar direto do fabricante (principalmente
medicamentos).
Preferncia para medicamentos genricos.
93
b) REA DE ESTOQUE E DISPENSAO:
Profissionais adequados: enfermeiro, farmacutico, mdico,

administrador e economista/contador, almoxarifes/estoquistas.
Condies fsicas de armazenagem adequadas.
Trabalhar com curva abc ou similar.
Controle da entrada e sada de produtos.
Controle do prazo de validade dos produtos.
Controle dos medicamentos de dispensao controlada.
Sada controlada de medicamentos com entrega segura em
cada unidade de dispensao final.
Controle de entrada, sada e armazenagem em cada unidade
de consumo.
c) GESTO DE RH TRABALHADORES DA SADE:
Profissionais necessrios: administrador e economista/

contador e outros profissionais de sade pontualmente.
Relao de todos os cargos-funo da rea da Sade
autorizados pela Cmara.
Relao do local de trabalho e carga horria de todos.
Plano cargos-salrios e carreira da sade.
Ter sistemas implantados de verificao das horas extras
(alerta quando mais de 20% e diminuio quando ultrapassar
30%), dirias, vale-transporte, vale-alimentao.
Rotinas para recrutamento de pessoal, seleo pblica,
provas, contratao, educao permanente.
Contratar todos os servidores por meio de concurso pblico
e sem nenhuma contratao terceirizada de mo de obra nas
atividades-fim.
94
d) SERVIOS DE TERCEIROS DE APOIO:
Profissionais necessrios: administrador e advogado.

Relao de todos os servios terceirizados: limpeza, vigilncia
patrimonial, alimentao, transporte.
Verificar a inexistncia de servios terceirizados de mo de
obra para atividade-fim (disfaradas de apoio) nos prprios
pblicos estatais.
Verificar existncia de termo de licitao legal com contratos
legais.
Estabelecer mecanismos claros e viveis de verificao da
execuo e qualidade do servio prestado.
Verificar horas contratuais de servio e as possveis horas de
excesso.
Verificar se as condies de trabalho e os encargos sociais
dos terceiros esto sendo garantidos.
Verificar se existe controle pblico, institucional e social sobre
a instituio, servios e aes contratados-conveniados
(controle e avaliao das secretarias).
Trabalhar com o conceito de que o administrador pblico
de sade pode contratar ou conveniar servios de terceiros
complementarmente ao SUS (sempre a menor parte) para
executarem servios pblicos em seus prprios prdios.
e) CONTRATOS DE LOCAO DE IMVEIS, APARELHOS, VECULOS E
OUTROS:
Profissionais envolvidos com maior ou menor carga de

trabalho na dependncia do tamanho da secretaria:
administrador, advogado e outros afins ao objeto de contrato.
Processo de licitao completo.
Contrato claro e preciso com descrio do objeto, mecanismos
de controle, reajustes legais e reais de mercado etc.
95
Relao de todos os contratos: imveis, veculos, mquinas,

equipamentos mdico-hospitalares etc.
Licitao com contratos e convnios legais.
Mecanismos claros e viveis de verificao da qualidade e
manuteno dos objetos locados.
Verificar se existe controle pblico institucional e social sobre
os locados e instituies locadoras.
f) REFORMAS, AMPLIAES E CONSTRUES DE UNIDADES E
SERVIOS DE SADE:
Profissionais necessrios: administrador, advogado,

engenheiro, arquiteto e outros afins ao objeto de contrato.
Servios pblicos podem alugar prdios e fazer as
adaptaes necessrias mediante explicitao de contrato.
Processo de licitao completo.
Contrato claro e preciso com descrio do objeto,
mecanismos de controle, reajustes legais e reais de
mercado etc.
Acompanhamento de obras de reformas, ampliaes,
construes: material contratado e utilizado; especificaes;
acabamento; mo de obra e encargos sociais.
Mecanismos claros e viveis de verificao da qualidade e
manuteno dos objetos locados.
g) ADMINISTRAO DE TRANSPORTE:
Profissionais necessrios: administrador, engenheiro,

mecnico de autos e outros afins administrao de veculos.
Buscar melhor custo-benefcio: frota prpria, locao de
veculos, aluguel espordico de txis, veculos prprios
de funcionrios.
Ter rotinas de trabalho especficas: documentao,
seguro, histrico dos veculos, habilitao dos condutores;
treinamentos de direo defensiva e outros.
96
Controles: sada de veculos, controle de quilometragem, uso

de combustvel, lubrificantes, troca de pneus.
Revises peridicas de rotina, consertos, servios de
manuteno prprios e contratados.
Verificar se existe controle pblico institucional e social sobre
os locados e instituies locadoras.
B.3 Aplicao de medidas corretivas na rea dos gastos pblicos
a) REA DE COMPRAS:
Verificar as maiores, as mais comuns, as do mesmo vencedor;

as demais, fazer por amostragens.
Concorrncias: verificar os vencedores mais frequentes, os
vencedores cuja empresa no trabalha na rea, as firmas
concorrentes que sempre perdem e os endereos das
empresas concorrentes (vencedoras ou no).
Verificar os maiores valores de compra ou por unidade e
comparar alguns preos por amostragem.
Verificar e conferir por amostragem as entregas de maior
valor ou maior nmero de unidades.
Verificar compra de equipamentos: usados, remanufaturados,
de segunda linha, similares.
Verificar compra de material mdico hospitalar; segunda
linha ou similar ou diferente do apresentado no pedido.
b) REA DE GESTO DE CONTRATOS:
Verificar contratos de terceirizao, o quadro contratado e o

quadro real em operao, as refeies fornecidas e cobradas,
o material de limpeza usado e o cobrado, servios e peas de
veculo, de aparelhos, de informtica e outros.
Verificar termos aditivos a contratos: excesso de termos e
excesso de valores aditivos.
97
c) GESTO DE RH TRABALHADORES DA SADE:
Verificar pagamento de funcionrios de outras reas que no

trabalham na sade, com recursos da sade.
Verificar pagamento de horas extras exageradas e fantasmas;
salrios turbinados.
Verificar pagamento de pessoas sem contrato como
trabalhadores avulsos ou autnomos, fora da legislao.
Verificar pagamento de assessorias e consultorias a servidores
da prpria administrao e da secretaria de sade.
Verificar pagamento por produo a servidores.
Verificar pagamento de gratificaes, adicionais e outros sem
autorizao legislativa (cmara ou assembleia).
Verificar terceirizao de trabalhadores de sade para
trabalharem nos prprios servios pblicos de sade.
d) FINANCIAMENTO DO SUS (EC-29):
Existe conselho constitudo e funcionando legal e

moralmente bem?
Existe fundo de sade legal e real?
O conselho tem acesso s informaes financeiras para
acompanhar e fiscalizar o fundo?
Os recursos todos (prprios e transferidos) esto sendo
administrados pelo fundo de sade?
O depsito deste recurso est sendo feito automaticamente
pelo rgo arrecadador?
Quais os gastos com sade prprio, transferido e total?
Qual o gasto percentual de recursos prprios nos ltimos
anos?
98
Entre as despesas com recursos do fundo de sade, existe

alguma indevida como saneamento, inativos, dvida, lixo,
merenda, servios ou planos de sade de funcionrios etc?
Todas as despesas feitas esto dentro do plano de sade?
Esto sendo obedecidas as obrigaes legais de licitao;
plano de cargos, carreira e salrio; contratao de pessoal?
As despesas so demonstradas periodicamente compras
a cada ms, prestao de contas trimestral ao conselho,
prestao de contas trimestral em audincia pblica na
cmara, prestao de contas quadrimestral do prefeito,
incluindo sade?
99
Anexo B Roteiro Bsico para Elaborao

de Diagnstico
SITUAO FSICA E OPERACIONAL DO MUNICPIO
Qual o estado da manuteno da cidade (virio, limpeza

etc.)?
Qual a condio da oferta e a qualidade dos servios nas
reas de Educao, Sade e em outras reas?
Como esto distribudas geograficamente as unidades de
prestao de servios nas reas sociais?
Quantas pessoas so atendidas nessas unidades?
H demanda reprimida?
Qual o estado de conservao dos prdios, instalaes,
equipamentos, veculos e outros materiais utilizados na
prestao desses servios?
Qual a situao de estoque de medicamentos, materiais de
enfermagem, de limpeza e outros de consumo?
SITUAO FINANCEIRA DO MUNICPIO
Quais so as principais rubricas da receita do municpio?

Qual foi o comportamento da arrecadao nos ltimos anos?
Qual o perfil da receita municipal (receitas prprias X
transferncias)?
Qual o ndice de vinculao das receitas municipais?
As receitas vinculadas sade e educao foram repassadas
regularmente ou h pendncia a ser regularizada?
A legislao tributria municipal est consolidada e
atualizada?
100
Todos os tributos de competncia municipal esto sendo

lanados e cobrados com regularidade?
Qual o nvel de inadimplncia dos tributos municipais?
Qual foi o ltimo ano dos dbitos inscritos em dvida ativa e
como est sendo a execuo fiscal do municpio?
O valor adicionado no municpio apresenta uma tendncia
de crescimento ou de queda?
O ndice de participao do municpio no ICMS tem
aumentado ou diminudo?
O cadastro mobilirio e imobilirio est atualizado ou
desatualizado?
A planta genrica de valores precisa ser revisada?
O ISS reflete o nvel de atividade do setor de servios?
SITUAO DE ENDIVIDAMENTO DO MUNICPIO
Quais so (e quanto representam) as dvidas de curto e

longo prazo, inscritas ou no em Restos a Pagar e na Dvida
Consolidada e Fundada, incluindo os Precatrios Judiciais?
H precatrios pendentes de pagamento, negociados ou
no nos termo da Emenda Constitucional n 30 (dez anos
para pagar)?
A lista de credores de precatrios est atualizada e na nova
ordem cronolgica aps a excluso dos de pequeno valor
(definido por lei municipal nos termos da EC 30)?
O atual limite de endividamento est abaixo de 120%
da receita corrente lquida, o que possibilitaria, alm das
demais condies previstas pela Resoluo n 40/2001 do
Senado Federal, ampliar o endividamento pblico municipal
ao buscar recursos necessrios para complementar o
financiamento dos investimentos?
101
QUESTES DIVERSAS REFERENTES S DESPESAS MUNICIPAIS
Qual o perfil da despesa municipal (por funo de governo,

categoria, elemento econmico e por secretaria)?
Os gastos com custeio tm aumentado ou diminudo nos
ltimos anos?
Qual tem sido o comportamento dos gastos com pessoal nos
ltimos anos, bem como qual a evoluo dessa despesa
enquanto percentagem da Receita Corrente Lquida?
Quais so os benefcios e vantagens previstos pelo Estatuto
do Funcionalismo e qual a projeo do impacto financeiro
para os prximos anos?
A estrutura administrativa adequada em termos gerenciais
(cargos comissionados) para a implantao do programa de
governo?
H regime prprio de previdncia? Em caso positivo, o
clculo atuarial foi realizado e est atualizado?
As contribuies patronais e dos segurados esto regulares,
nos termos da legislao e em consonncia com o clculo
atuarial?
O municpio tem rede prpria de ensino fundamental? As
informaes referentes ao nmero de alunos matriculados
para fins de contabilizao do retorno do Fundeb esto
corretas?
Qual a situao dos contratos de fornecimento de materiais
e servios, em termos de preos, valores unitrios, volume
contratado e perodo de vigncia?
Quais so os investimentos necessrios, os projetos
executivos j esto prontos e qual a capacidade para
financiar os investimentos com recursos prprios?
102
Anexo C Despesas Que Podem e que No

Podem Ser Computadas no Clculo da Aplicao
Mnima em Aes e Servios Pblicos de Sade
(conforme Lei Complementar n 141/2012)
DESPESAS QUE PODEM SER COMPUTADAS PARA O CLCULO DA
APLICAO MNIMA EM AES E SERVIOS PBLICOS DE SADE
Art. 2 Para fins de apurao da aplicao dos recursos mnimos

estabelecidos nesta Lei Complementar, considerar-se-o como despesas
com aes e servios pblicos de sade aquelas voltadas para a promoo,
proteo e recuperao da sade que atendam, simultaneamente, aos
princpios estatudos no art. 7 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990,
e s seguintes diretrizes:
I) sejam destinadas s aes e servios pblicos de sade de

acesso universal, igualitrio e gratuito;
II) estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados
nos Planos de Sade de cada ente da Federao; e
III) sejam de responsabilidade especfica do setor da sade,
no se aplicando a despesas relacionadas a outras
polticas pblicas que atuam sobre determinantes sociais
e econmicos, ainda que incidentes sobre as condies de
sade da populao.
Pargrafo nico. Alm de atender aos critrios estabelecidos no
caput, as despesas com aes e servios pblicos de sade realizadas pela
Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios devero ser
financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos fundos
de sade.
Art. 3 Observadas as disposies do art. 200 da Constituio

Federal, do art. 6 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, e do art.
2 desta Lei Complementar, para efeito da apurao da aplicao dos
recursos mnimos aqui estabelecidos, sero consideradas despesas com
aes e servios pblicos de sade as referentes a:
103
I) vigilncia em sade, incluindo a epidemiolgica e a sanitria;

II) ateno integral e universal sade em todos os nveis
de complexidade, incluindo assistncia teraputica e
recuperao de deficincias nutricionais;
III) capacitao do pessoal de sade do Sistema nico de Sade
(SUS);
IV) desenvolvimento cientfico e tecnolgico e controle de
qualidade promovidos por instituies do SUS;
V) produo, aquisio e distribuio de insumos especficos
dos servios de sade do SUS, tais como: imunobiolgicos,
sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos
mdico-odontolgicos;
VI) saneamento bsico de domiclios ou de pequenas
comunidades, desde que seja aprovado pelo Conselho de
Sade do ente da Federao financiador da ao e esteja
de acordo com as diretrizes das demais determinaes
previstas nesta Lei Complementar;
VII) saneamento bsico dos distritos sanitrios especiais
indgenas e de comunidades remanescentes de quilombos;
VIII) manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de
vetores de doenas;
IX) investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de
obras de recuperao, reforma, ampliao e construo de
estabelecimentos pblicos de sade;
X) remunerao do pessoal ativo da rea de sade em atividade
nas aes de que trata este artigo, incluindo os encargos
sociais;
XI) aes de apoio administrativo realizadas pelas instituies
pblicas do SUS e imprescindveis execuo das aes e
servios pblicos de sade; e
XII) gesto do sistema pblico de sade e operao de unidades
prestadoras de servios pblicos de sade.
104
DESPESAS QUE NO PODEM SER COMPUTADAS PARA O CLCULO

DA APLICAO MNIMA EM AES E SERVIOS PBLICOS DE SADE
Art. 4 No constituiro despesas com aes e servios pblicos

de sade, para fins de apurao dos percentuais mnimos de que trata
esta Lei Complementar, aquelas decorrentes de:
I) pagamento de aposentadorias e penses, inclusive dos

servidores da sade;
II) pessoal ativo da rea de sade quando em atividade alheia
referida rea;
III) assistncia sade que no atenda ao princpio de acesso
universal;
IV) merenda escolar e outros programas de alimentao, ainda
que executados em unidades do SUS, ressalvando-se o
disposto no inciso II do art. 3;
V) saneamento bsico, inclusive quanto s aes financiadas
e mantidas com recursos provenientes de taxas, tarifas ou
preos pblicos institudos para essa finalidade;
VI) limpeza urbana e remoo de resduos;
VII) preservao e correo do meio ambiente, realizadas pelos
rgos de meio ambiente dos entes da Federao ou por
entidades no governamentais;
VIII) aes de assistncia social;
IX) obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar
direta ou indiretamente a rede de sade; e
X) aes e servios pblicos de sade custeados com recursos
distintos dos especificados na base de clculo definida
nesta Lei Complementar ou vinculados a fundos especficos
distintos daqueles da sade.
105
ISBN 978-85-334-2425-8
9 788533 424258
Biblioteca Virtual em Sade do Ministrio da Sade

www.saude.gov.br/bvs
CNS
Conselho Nacional MINISTRIO DA
de Sade SADE

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MiNisTriO Da saDE

CONsElHO NaCiONal DE saDE

Manual de oramento e finanas

Tiragem: 1 edio 2016 verso eletrnica

Elaborao, distribuio e informaes: Editora responsvel:

Ttulo para indexao:

6 RELATRIOS DE ACOMPANHAMENTO E GESTO........................ 72

O problema do subfinanciamento do SUS ficou ainda mais

Precisamos defender o SUS pblico, universal e de qualidade e,

Em 2013, o Movimento Sade+10, coordenado pelo Conselho

apresentao de um projeto de lei de iniciativa popular (PLC n 321/2013)

No final de 2015, foi retomada essa mobilizao com a

Os conselheiros nacionais, estaduais e municipais de sade esto

Esperamos que este Manual fortalea sua atuao em defesa

Boa leitura a todos e todas.

Presidncia do Conselho Nacional de Sade

Do ponto de vista metodolgico, a elaborao deste

a) com os instrumentos bsicos do planejamento do setor

Figura 1 Ciclo Oramentrio e Planejamento do SUS

Fonte: Elaborao prpria.

a) Lei Federal n 8.080/1990, caput do artigo 36 e pargrafos

1 Os planos de sade sero a base das atividades

2 vedada a transferncia de recursos para o

b) Lei Federal n 8.142/1990, pargrafo 2 do artigo 1:

Terceira Diretriz: a participao da sociedade

Quarta Diretriz: as trs esferas de Governo

secretaria-executiva com a necessria infraestrutura e

III o Conselho de Sade decide sobre o seu

X a cada quadrimestre dever constar dos itens da

Quinta Diretriz: Aos Conselhos de Sade [...] compete:

IV atuar na formulao e no controle da execuo

V definir diretrizes para elaborao dos planos de

VI anualmente deliberar sobre a aprovao ou no

VII estabelecer estratgias e procedimentos de

VIII proceder reviso peridica dos planos de

X avaliar, explicitando os critrios utilizados, a

XIII aprovar a proposta oramentria anual da sade,

XIV propor critrios para programao e execuo

XV fiscalizar e controlar gastos e deliberar sobre

XVI analisar, discutir e aprovar o relatrio de gesto,

XX estimular articulao e intercmbio entre

XXI estimular, apoiar e promover estudos e

XXIV deliberar, elaborar, apoiar e promover a

XXV incrementar e aperfeioar o relacionamento

d) Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar

Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada

e realizao de audincias pblicas, durante os

e) Lei Complementar n 141/2012 (resumo dos artigos

e.7) Assessorar o Poder Legislativo de cada ente da Federao,

trabalham nos governos ou que estudam as finanas pblicas usam do

Desta forma, este Manual pretende contribuir para:

a) democratizar a tcnica, aproximar o saber tcnico do

Figura 2 Viso Integrada dos Instrumentos do Planejamento PPA/PS,

Fonte: Elaborao prpria.

A Figura 3 ilustra o contexto do planejamento da sade pblica

Figura 3 Contextualizao da Poltica de Sade (Processo de

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 4 Os Instrumentos do Planejamento em Perspectiva Temporal

Fonte: Elaborao prpria.

A Figura 5 representa o Ciclo Oramentrio Expandido, na qual

Figura 5 Ciclo Oramentrio Expandido

Fonte: Adaptado de Funcia, Francisco R., Rezende, lvaro R. e Vignoli, Francisco H.

Constituio Federal do Brasil (CF-88).