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DOSSI
Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Estados de Bem-Estar Social e estratgias

de desenvolvimento na Amrica Latina.
Um novo desenvolvimentismo em gestao?

Snia M. Draibe*
Manuel Riesco**

Resumo
Os objetivos deste ensaio so principalmente metodolgicos. Ele aponta
princpios, parmetros e um arcabouo analtico que consideramos interessante
para os estudos de polticas sociais e de desenvolvimento na Amrica Latina par-
ticularmente, sobre as distintas estratgias de desenvolvimento e a evoluo do
Estado de Bem Estar Social na regio.
A Amrica Latina est emergindo de um sculo de transformao de uma
economia tradicional agrria para uma urbano-industrial em que os pases assu-
miram diferentes trajetrias histricas. A transio conduzida pelo Estado seguiu
duas estratgias sucessivas de desenvolvimento. Dos anos 1920 at a dcada de
1980, o desenvolvimentismo estatal assumiu, em geral com sucesso, o duplo de-
safio do progresso social e econmico. Nas duas ltimas dcadas do sculo, os
estados latino-americanos adotaram as polticas do Consenso de Washington, que
enfatizavam a importncia das empresas no marco da globalizao e beneficia-
vam aquelas poucas exitosas. Quais eram as caractersticas e funes do Estado de
Bem Estar Social nas duas estratgias de desenvolvimento?

* Professora Adjunta do Instituto de Economia da UNICAMP.

** Vice-Diretor de CENDA, Chile.
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O artigo sugere que, para reduzir as condies sociais e econmicas extrema-

mente heterogneas na regio, indispensvel fixar os distintos pontos de partida
e as diferentes trajetrias de desenvolvimento perseguidas por grupos de pases em
busca da modernidade. Sugere, tambm, que as duas estratgias de desenvolvi-
mento, longe de anularem-se, constituem uma base para a emergncia da prxi-
ma. Assim, o esgotamento da estratgia liberal abre caminho, no para o retorno
estratgia desenvolvimentista, mas, antes, para a emergncia de outra, que ir
estabelecer novas bases para o desenvolvimento, as polticas sociais e a democracia.
Palavras-chave: Estado de Bem-Estar Social. Sistemas de proteo social. Amrica
Latina. Desenvolvimento econmico. Anlise integrada.

O
declnio da hegemonia neoliberal e o retorno da perspec-
tiva do desenvolvimento econmico, dentro e fora da aca-
demia, reabriram o espao para que florescessem anlises
integradas da economia e das polticas sociais, em pers-
pectiva histrica e comparada. No caso do Welfare State
na regio latino-americana, isto decisivo.
Com que conceitos e quadros analticos apreender as mudanas recen-
tes das economias e polticas sociais da regio? So conhecidas, a complexi-
dade e a heterogeneidade scio-econmica da regio, refletidas nos sistemas
de bem-estar social aqui construdos. O que j faz, do seu conhecimento, um
desafio intelectual de monta. Mas o quadro ainda mais complexo quando
esto em jogo, como o caso, processos simultneos e cruzados de mu-
danas: a consolidao das instituies democrticas, movimento no-linear
ainda em curso em muitos pases latino-americanos; as reformas e mudanas
recentes dos Estados de Bem-Estar Social, levadas a cabo sob a gide do pa-
radigma liberal; o declnio deste ltimo e a gestao de padres alternativos
de desenvolvimento econmico-social e de insero internacional.
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Ou seja, para alm dos desafios clssicos, os estudos latino-america-

nos enfrentam as dificuldades prprias do conhecimento comparado de
processos de mudana cujos desfechos e resultados no se deram ainda
por conhecer. Estudos desta natureza sero tanto mais confiveis, quanto
mais bem apoiados em boas escolhas tericas, pertinentes parmetros de
comparao e, ainda, adequados cortes temporais.
Resumindo ensaios mais extensos (Draibe e Riesco, 2007; Draibe
e Riesco, 2008), tratamos de indicar, aqui, o movimento de emergncia,
auge e crise do Estado de Bem-Estar Social latino-americano, ressaltando
suas peculiaridades e, sobretudo, as formas ou tipos com que se manifes-
tou variaes que expressaram, a seu modo, a forte heterogeneidade
scio-econmica da regio, assim como as trajetrias de modernizao
percorridas pelos pases e grupos e pases.
Desde logo, importante ressaltar que o texto tem objetivos pre-
ponderantemente metodolgicos. Expe parte de um trabalho de in-
vestigao ainda em curso e visa, sobretudo, propor pautas de pesquisa
e determinados pressupostos, que julgamos importantes para o estudo
comparado da emergente agenda social latino-americana, na sua relao
com padres diferenciados de desenvolvimento econmico.
Estudos comparados de processos histricos complexos e diferen-
ciados, ademais de slidos conceitos e boas estratgias de comparao,
devem atender ainda a dois requisitos incontornveis: a fixao de pontos
de partida histricos, adequados ao objeto e aos objetivos, e a elabo-
rao de constructos analticos capazes de reduzir significativamente a
diversidade e a heterogeneidade do objeto de estudo, permitindo, as-
sim, a comparao pretendida. Tais requerimentos metodolgicos gerais
ganham especial importncia em casos de estudos como o que motiva
este trabalho, quais sejam, os diferentes padres de desenvolvimento e
as transformaes recentes dos Estados Latino-Americanos de Proteo
Social, na sua relao com a economia e com a sociedade.
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1. Perspectivas terico-metodolgicas
A anlise integrada da economia e da poltica social e a perspectiva
histrica de longa durao constituem dois eixos analticos e metodolgi-
cos que orientam o estudo aqui apresentado; este, diga-se de passagem,
nos seus esboos iniciais.

1.1 A anlise integrada da economia e da poltica social1

longa a tradio da anlise integrada da economia e da poltica so-

cial. Constituiu o eixo analtico das grandes vertentes da moderna socio-
logia histrica e dos estudos do desenvolvimento econmico, de Marx a
Weber, a Durkheim e a Polanyi. No campo da teoria econmica, ela pode
ser identificada nos postulados do pensamento neoclssico, que relacio-
na a poltica social a seus efeitos redistributivos e de inverso em capital
humano. Provavelmente, sua formulao mais sofisticada se encontra no
pensamento keynesiano, que captou com preciso o crculo virtuoso com
que o econmico e o social se inscrevem na dinmica de crescimento
econmico e desenvolvimento social, visvel no capitalismo regulado do
ps-guerra. Por distintas que sejam, correntes intelectuais como as refe-
ridas, alm de apontar a questo da equidade, no perderam de vista a
relao entre as modernas instituies da poltica social e o processo de
desenvolvimento e modernizao capitalistas.
Diferentemente, durante as ltimas dcadas, assistimos ao predom-
nio do tratamento dissociado da economia e da poltica social, com claro
prejuzo de uma e de outra, mais ainda quando orientado, como o foi,
pelas correntes formalistas e abstratas, de forte vis quantitativo2. Ora, o
ressurgimento dos estudos sobre desenvolvimento econmico abriu um

1 As sees 1.1 e 1.2, em verso aproximada, foram publicadas em Draibe, 2007.

2 Entre os fatores que podem explicar tal evoluo, alm daquele predomnio, tem sido tam-
bm forte a fragmentao e a especializao das disciplinas. No caso da poltica social, verifica-
se uma predominncia das anlises administrativas e organizacionais de programas sociais in-
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novo e valioso curso de investigaes, no qual a poltica social pensada

no quadro mais amplo de relao Estado desenvolvimento econmico
sistemas de proteo social. Mais ainda, pensa-se a dinmica, a partir
dos efeitos dos sistemas de polticas sociais sobre o crescimento econ-
mico, e no somente ao contrrio, como tradicionalmente se postulou
(Mkandawire, 2001). Mais do que as bases materiais do progresso social,
enfatizam-se as capacidades dos sistemas de poltica social em promover
e facilitar o crescimento econmico, simultaneamente ao desenvolvimen-
to social. Aqui, tambm, como seria de esperar, variam muito as vertentes
e perspectivas analticas. Para os objetivos deste trabalho, mais que reali-
zar exegeses de conceitos e autores, interessante registrar a evoluo re-
cente desta tendncia de estudos, resgatando certos conceitos e relaes
que se incorporaram ao debate e linguagem das polticas sociais.
Coube ao sistema das Naes Unidas e suas agncias o crdito maior
de retomar, re-conceituar e disseminar ativamente tal enfoque, sob a co-
nhecida tese de que a poltica social constitui condio do desenvolvimen-
to econmico. Formulada, h mais de quarenta anos, sob o conceito de de-
senvolvimento social, ganhou amplitude e complexidade, impregnada mais
recentemente pelos princpios dos direitos sociais e dos direitos humanos,
fertilizada tambm pelos novos conceitos de desenvolvimento humano, in-
verso nas pessoas, incluso social e, de modo mais amplo, coeso social3.
No plano conceitual, o enfoque integrado ganhou centralidade em ou-
tras matrizes analticas: o produtivismo ou a insero produtiva como alterna-

dividuais, mais do que dos sistemas de polticas sociais, e quase sempre sob o prisma unilateral
da eficcia econmica e da avaliao de resultados.
3 Foi Gunnar Myrdall quem explicitou originalmente tal conceito de desenvolvimento social, quan-
do coordenou, em 1966, junto ao Conselho Econmico e Social das Naes Unidas, o grupo de
especialistas encarregado de elaborar o estudo sobre a estratgia unificada de desenvolvimento so-
cial e econmico. (Kwon, 2003). Desde ento, tal perspectiva evoluiu com xito, transformando-se
em referncia estratgica de outras agncias multilaterais, como o demonstra a sucesso de eventos
internacionais tais como: a Declarao Mundial sobre a Proteo das Crianas (1990); a Cpula de
Desenvolvimento Social de Copenhague (1995), as Metas do Milnio, a Carta de Lisboa da Unio
Europia, a Carta Social de Islamabad (2004) (Midgley, 2003; Draibe, 2004).
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tiva tima de desenho dos programas sociais e, por outra parte, o desenvol-
vimentismo como atributo de certos tipos de Estado de Bem-Estar. Em torno
a um suposto comum - as relaes mutuamente dinmicas entre polticas
sociais e econmicas confluem aqui concepes bem distintas, desde as
que pensam a poltica social como subordinada poltica econmica, at
as comprometidas com o desenvolvimento efetivo e centrado nas pessoas;
desde posturas que valorizam polticas macro-econmicas promotoras do
emprego e da renda, at as que preferem programas sociais que promovam
a incorporao econmica das pessoas e, ao mesmo tempo, gerem taxas po-
sitivas de retorno economia (Midgley, 2003; Midgley y Sherraden, 2000)4.
Tal como outras correntes, esta concepo valoriza o tipo de poltica
social que contribui para ampliar a participao econmica e o cresci-
mento. Entretanto, as vrias verses do workfare state tm sido fortemente
criticadas por reduzirem a poltica social a pouco mais do que algumas
regras morais e normas de conduta, com forte desprezo s questes de
justia social, universalidade e igualdade, com o qu, em ltima instncia,
encobririam sob roupagens da ps-modernidade um real ataque ao Esta-
do de Bem-Estar5 (Sabel y Zeitlin, 2003). de se notar que, mesmo no
tendo alcanado objetivos to ambiciosos, a perspectiva disseminou-se

4 A concepo do bem-estar mediante a insero produtiva apresenta-se sob as mais diferen-

tes verses, manifestas, por exemplo, em lemas tais como bem-estar produtivo ou bem-estar
pelo trabalho ou, ainda, o novo bem-estar social (Productivist Welfare, Workfare or Welfare
to Work, New Welfarism) (Taylor-Gooby, 1998 y 2001), o bem-estar social positivo (Positive
Welfare) (Giddens, 1998) ou bem-estar social ativo (Active Welfare) (Vandenbroucke, 2005). E
tem sido, frequentemente, associada aos partidos social-democratas europeus dos anos noventa,
em especial terceira via e a suas propostas de um Estado de Bem-Estar Ativo (Active Welfare
State), entendido como aquele que enfatiza a reduo dos riscos sociais mediante a educao e
a capacitao, com o objetivo de transformar os cidados de meros receptores passivos de be-
nefcios sociais em pessoas independentes, ativas, co-produtoras da sua prpria proteo social.
5 Exemplos de tal orientao podem ser encontrados em conhecidos slogans, utilizados por
Blair, Clinton, Giddens e outros, tais como: No mais direitos sem responsabilidades!; Que o
trabalho pague!; Trabalho para os que podem; proteo para os que no podem!; Acabar
com o bem-estar social tal como o conhecemos!; Menos para os pais, mais para os filhos! etc.
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amplamente, orientando reformas ou inovaes de programas sociais no

mundo todo e sob governos de orientaes muito diferentes.
No plano conceitual, de ampla difuso e de no menor influncia
a contribuio de Amartya Sen. Concebido tambm no campo da teoria
do capital humano, mas em clara divergncia com concepes pouco
crticas do crescimento e de seus efeitos sociais e ambientais, o enfoque
integrado, em Sen, concebe a poltica social como inverso em capital
humano, em capital social ou nas capacidades humanas, mediante pro-
gramas sociais orientados a ampliar as capacidades das pessoas para par-
ticipar com liberdade do processo produtivo (Sen, 1999; Taylor-Gooby,
1998; 2001; Holliday, 2000; Giddens, 1998). Nesse plano, aproxima-se
e, mesmo, fundamenta a perspectiva dos direitos humanos.
A anlise integrada, em suas recentes e variadas verses, avanou
e amadureceu atravs de amplo debate sobre as relaes entre a eco-
nomia e a poltica social, especialmente sobre os aspectos cambiantes e
desafiantes do crescimento econmico, nas condies atuais da globali-
zao, confrontados com as potencialidades e limites da poltica social
(Esping-Andersen, 2002). Alm das incontestveis virtudes da articulao
e integrao propriamente ditas, aquela perspectiva recolocou, e com
legitimidade, o tema do desenvolvimento econmico no prprio domnio
da poltica social. Por outro lado, revalorizou a dimenso sistmica da
poltica social. Ou seja, so os sistemas de polticas sociais ou, mais es-
pecificamente, o Estado de Bem-Estar, que constituem o foco da anlise,
sempre e quando se trata de pensar articuladamente o desenvolvimento
econmico e a poltica social. Isto porque, muito mais do que a fragmen-
tada viso de um ou outro programa social, a perspectiva do sistema
de proteo social como um todo que permite examinar, no tempo, os
efeitos dinmicos da poltica social, inclusive sobre a economia.
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1.2 A perspectiva histrica de longo prazo

Por tudo isso, e qui com maior importncia, o enfoque integrado

envolve um ineludvel chamado perspectiva histrica de longo prazo. Ao
relacionar sistemas de poltica social e desenvolvimento econmico, ime-
diatamente se impem questes a respeito do crescimento econmico, de
suas fases, de suas qualidades, de seus requisitos e efeitos no emprego e no
bem-estar das pessoas, seus xitos passados, suas perspectivas futuras etc.
Como se sabe, a perspectiva histrica e de longa durao indispens-
vel, tanto por permitir fixar o ponto de partida, o momento ex-ante, base real
das alternativas posteriormente seguidas, quanto por possibilitar, no seu de-
curso, a identificao mais clara do comum e do diverso, do geral e do espe-
cfico, entre nossos to heterogneos pases. Em outros termos, a perspecti-
va histrica que torna a anlise sensvel, no apenas s, assim ditas, diferenas
regionais, mas s diferentes histrias propriamente ditas; melhor dizendo, s
diferenas de trajetrias e s alternativas de futuro que se impem.
O ressurgimento contemporneo da problemtica da modernidade
tem estimulado interessantes exploraes na investigao histrica sobre o
Estado de Bem-Estar, incentivando-a a identificar, desde as origens, as va-
riadas rotas seguidas por grupos de pases na sua transio modernidade.
Apelar anlise histrica e de longa durao, perspectiva j presente
no enfoque integrado e na retomada da temtica do desenvolvimento,
ressurge aqui, para analisar a historicidade e as funes do Estado de Bem-
Estar Social; ou seja, a conformao das instituies da poltica social, em
seu vnculo com a constituio mais ampla das modernas sociedades ur-
banas, fundadas no trabalho assalariado. Trata-se de compreender o pro-
cesso de emergncia e desenvolvimento dos Estados de Bem-Estar. Mais
ainda, de capturar as diferentes situaes histricas em que ocorre tal
processo, sem cair nos conhecidos desvios e generalizaes mecanicistas
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da clssica teoria da modernizao, nas vrias verses que dominaram a

explicao sociolgica, aproximadamente, entre 1950 e 1970.
Retomemos rapidamente os argumentos centrais da teoria da mo-
dernizao. A mudana social, segundo esta teoria, diz respeito ao pro-
cesso, mediante o qual, sociedades agrcolas tradicionais de estrutura
social pouco complexa e praticamente inalterada no tempo, na qual pre-
dominam a famlia extensa e relaes primrias entre as pessoas se
transformam em sociedades urbano-industriais, de estrutura social diver-
sificada e complexa, na qual predominam a famlia nuclear e relaes
secundrias, mediadas por instituies.
As sociedades modernas segue o argumento so sistematica-
mente submetidas a inovaes e mudanas que expressam os processos
gerais de urbanizao, de aumento da mobilidade social e dos nveis edu-
cacionais; a substituio de valores religiosos e conservadores por valores
laicos e de aceitao da inovao permanente; a substituio do poder
oligrquico por sistemas polticos fundados na circulao das elites e na
intermediao de instituies e burocracias.
Ora, com base em tais supostos gerais, pareceria natural medir
as diferenas de nveis de desenvolvimento entre pases mediante umas
poucas variveis scio-econmicas e com o metro do contnuo tradicio-
nal-moderno, rural-urbano ou outros. o caso da teoria da modernizao.
Tal como outras teorias do desenvolvimento, a teoria da moderniza-
o trata a mudana social de acordo com postulados lineares, que afir-
mam a uniformidade de sequncias, a unilateralidade, as convergncias
dos estgios e do sentido dos processos. Assim, distingue e ope, como
excludentes e no intercambiveis, os atributos prprios da sociedade
tradicional e da sociedade moderna, que evoluiriam inevitavelmente de
uma direo a outra, segundo um modelo nico de processo de transio
ou de caminho em direo modernidade. Assim, sob a lgica do in-
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dustrialismo e dos imperativos da tecnologia, as sociedades tenderiam a

convergir e a se tornarem similares (Amenta, 2003).
De forma coerente com tais postulados, o Estado de Bem-Estar tem
sido analisado segundo a lgica da convergncia. Supondo caractersti-
cas gerais e nicas, entende-se seu surgimento e desenvolvimento como
mantendo relaes quase automticas com os processos sociais maiores:
a urbanizao, a industrializao, a transio demogrfica, a estrutura so-
cial de classes, o regime salarial e a nova institucionalidade do Estado que
os acompanha (Rimlinger, 1971; Wilenski, 1975).
Exatamente por estes supostos, desde o fim dos anos 1970, a teoria
da modernizao, nas suas diferentes verses, vem sendo severamente
criticada por parte de vrias e sucessivas correntes de pensamento, des-
de o pluralismo funcionalista, passando pelo institucionalismo de base
weberiana, o neo-institucionalismo e, contemporaneamente, pelo cultu-
ralismo, o ps-modernismo e os assim chamados estudos ps-coloniais
(Skocpol, 2003; Amenta, 2003; Costa, 2005). Algumas dessas crticas so
relevantes para os objetivos deste trabalho.
Em termos gerais, a crtica tem como foco aquela compreenso do
processo e do modelo de modernizao, como algo nico uma esp-
cie de estrutura geral e abstrata que se repetiria inexoravelmente, uma e
outra vez, da mesma maneira e na mesma direo. As diversas correntes
crticas apontaram como lacuna, ou como compreenso inadequada, v-
rios aspectos, tais como: a relevncia, tanto dos fatores endgenos no-
estruturais como dos fatores exgenos, na origem e no desenvolvimento
do processo de industrializao; as variaes de tal processo, segundo
os grupos sociais que os dirigem; o impacto da urbanizao, educao e
comunicao na modernizao das sociedades, mesmo na ausncia, ou
frente a um pequeno avano, da industrializao; os possveis intercm-
bios e composies, mais que oposio ou ruptura, entre as sociedades
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tradicionais e modernas ao longo do processo de modernizao; a no

considerao das lutas sociais, das contradies, das diferenas e desi-
gualdades como caractersticas normais, tanto do processo como dos
resultados da modernizao.
No ncleo deste debate est a questo da dinmica histrica e sua
compreenso. Entretanto, mesmo abandonando os postulados mecani-
cistas da teoria clssica da modernizao, caberia perguntar: existe algo
como uma histria geral da modernizao capitalista, que se manifestaria
em situaes concretas variadas, mantendo, entretanto, e de modo simul-
tneo, os atributos gerais do processo? Ou, pelo contrrio, o processo de
modernizao seria nada mais que a soma de histrias particulares, de
idiossincrasias nacionais?
A questo no nova; foi e tem sido objeto de clssico debate. No
seria o caso de voltar ao tema, no fosse pelo relativismo radical com que
se apresentam certas verses do culturalismo e dos estudos ps-coloniais
no debate contemporneo. Sem pretenso de esgotar a discusso, vale a
pena destacar dois aspectos, nos estudos comparados sobre o Estado de
Bem-Estar, que tangenciam aquele debate.
O primeiro se refere ao poder explicativo das variveis culturais nos
distintos processos de emergncia, desenvolvimento e transformaes do
Estado de Bem-Estar. Estruturas de valores, vises de mundo, regras e
princpios religiosos, concepes predominantes sobre a famlia e o papel
da mulher so todas dimenses fundamentais do Estado de Bem-Estar.
Subestimadas como o foram em vrias matrizes analticas, tambm cer-
to que hoje recebem ateno crescente por parte dos analistas, como j
se enfatizou em relao aos estudos sobre o Estado de Bem-Estar do Leste
asitico, ou como revela a fecunda literatura sobre gnero e famlia neste
campo (Draibe e Riesco, 2006).
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No obstante, as categorias culturais no so nicas, nem se com-

provou a hiptese de sua precedncia sobre todas as outras caractersticas
e processos da modernizao capitalista, tais como os processos estrutu-
rais de urbanizao e industrializao, as mudanas demogrficas e as
transformaes da estrutura social.
O segundo aspecto o entendimento da histria, presente em con-
cepes ps-coloniais contemporneas6. A modernidade, ensinam alguns
ps-colonialistas, nada mais que o modo ocidental de conceber a histria
moderna, a qual se v reduzida, em tal narrativa, [] a uma ocidentalizao
paulatina e herica do mundo oriental (Costa, 2005, p. 5). Ora, se a hist-
ria moderna no e no deve ser entendida mediante o essencialismo
de uma histria geral, nica, que vai do ocidente ao oriente; se h histo-
rias e temporalidades distintas; se a do ocidente e a do resto do mundo,
na poca moderna, [...] foram irreversvel e violentamente juntadas (Hall,
1997, p. 233, citado por Costa, 2005, p. 5), ento, como pensar e sob quais
categorias, esta outra histria, estas histrias compartilhadas, estas moderni-
dades entrelaadas (Costa, 2005, p. 7)?
O desafio intelectual tem sido enfrentado mediante o conceito de
histria global (Chakrabarty, 2000; Therborn, 2004a, 2004b; Costa,
2005). Therborn (2002) resume assim a ideia central, compartilhada por
autores ps-colonialistas e outros:
A histria global no universal, no apresenta tendncias
universais, nem, tampouco, uma soma de histrias nacio-
nais. Uma anlise global, enquanto oposta universal, signi-

6 Costa, a quem aqui seguimos de perto, enfatiza que, mais que uma matriz terica, os di-
versificados estudos ps-coloniais compartilham o objetivo de elaborar, [] atravs do m-
todo da construo dos essencialismos, uma referncia epistemolgica crtica s concepes
dominantes de modernidade (Costa, 2005: 1). O autor faz uma interessante discusso do
carter da crtica ps-colonial com respeito s cincias sociais e, particularmente, teoria da
modernidade, de fato, o centro de sua crtica.
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fica pr ateno nos agregados de trajetrias nacionais ou lo-

cais. Uma anlise global distingue-se, tanto do evolucionismo
universal como da comparao entre pases e entre culturas,
por una trplice considerao das variaes, da conectividade
e da intercomunicao (Therborn, 2004b, p. 12).

A temtica do desenvolvimento e da construo da modernidade

registra importantes desdobramentos para o campo dos estudos compa-
rados sobre o Estado de Bem-Estar. Parece promissora a linha de investiga-
o que trata de identificar, desde suas origens, as variadas e tpicas rotas
seguidas por grupos de pases na sua transio modernidade. Assim
que Gran Therborn, em seu ambicioso estudo La Modernidad Europea y
ms all - la trayectoria de las Sociedades Europeas 1945-2000 (Therborn,
1995), postula que se examinem as origens das caractersticas regionais
contemporneas, em termos de quatro diferentes rotas para a moderni-
dade, observadas nas distintas regies do mundo, segundo as condies e
temporalidades com que se incorporaram ao processo geral de moderni-
zao capitalista (Therborn, 1995; 2004b).
Elaboradas segundo critrios prprios da dinmica histrica7, as rotas
ou padres remetem s configuraes histrico-institucionais presentes no
ponto de partida do processo de modernizao, que definem, ainda que
de maneira no exclusiva, os distintos caminhos percorridos em direo
modernidade. As rotas ou paths se revelam instrumentais metodolgicos
potentes, teis para caracterizar as condies sociais e culturais das quais
emergem as modernas instituies do sistema de proteo social, ao longo
do processo de mudana social modernizante. De particular utilidade,
a sugesto contida no conceito de rota, do entrelaamento de instituies
modernas em construo com as instituies sociais pr-existentes, entre
elas, as de proteo social, apoiadas nos tradicionais sistemas de regula-

7 Os critrios utilizados pelo autor so os seguintes: o corte endgeno/exgeno das foras da

modernizao; o embate entre foras pr e anti modernidade, e as variadas formas de conjun-
o das culturas externa e local, ou seja, do entrelaamento de histrias.
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o familiar e demogrfica, prprios tanto das populaes indgenas locais

como das que trazem consigo as primeiras ondas de colonizadores.
As potencialidades analticas do instrumental elaborado por Therborn
foram empregadas com relativo xito por Ian Gough (1999, 2000), que
buscou estabelecer relaes entre os padres de modernizao e as con-
figuraes atuais do Estado de Bem-Estar dos pases em desenvolvimento.
De especial interesse, sua observao de que, seja nas sociedades de
colonos (Amrica Latina, frica do Sul), seja nos pases da Zona Colonial
(ndia e a maior parte do Sul e Sudeste da sia, ademais da frica),
[] the social welfare systems inherited from the colonial/
settler power will be of importance (though in many Afri-
can countries these were destroyed or undermined in the
1970s and 1980s). The colonial legacies of Britain, France,
Holland, Spain, Portugal and others establish significantly
different settings for the emergence of welfare regimes. The
creation of dualist systems of provision is another important
distinguishing feature within settler nations (Gough, 1999).

Indubitavelmente, a elaborao das distintas rotas da transio

modernidade auxilia a ampliar a historicidade das categorias de regi-
mes de bem-estar, ao identificar as razes sociais histricas das modernas
estruturas e polticas da poltica social.
Todo o anterior constituiu um conjunto estimulante de temas e suges-
tes metodolgicas de inegvel utilidade para anlises futuras dos Estados
de Bem-Estar Social, inclusive para a Amrica Latina. Partindo das poten-
cialidades do enfoque de regimes, podem-se verificar os importantes passos
de avano terico dados pelos estudos regionais comparados, referidos aos
pases europeus mediterrneos e aos pases do Leste Asitico. Tambm as
rotas de modernizao constituem sugestivo instrumental analtico, podendo
contribuir para a ampliao da historicidade das categorias de regimes de
bem-estar, ao identificar as razes das modernas estruturas da poltica social.
Longe de sugerir qualquer inadequada aplicao de conceitos,
o objetivo deste estado-das-artes foi o de explorar as potencialidades
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

abertas pela literatura contempornea, tratando de identificar conceitos

e matrizes analticas que venham a permitir uma profcua releitura dos
variados sistemas latino-americanos de bem-estar.

2. O Estado Latino-Americano Desenvolvimentista

de Bem-Estar (ELADBES): um conceito nuclear
Tal como aqui entendido, o Estado de Bem-Estar um fenmeno
histrico moderno; melhor dito, corresponde s modernas instituies da
poltica social que acompanharam o processo de desenvolvimento e mo-
dernizao capitalistas e em um sentido preciso. Sabidamente, as ondas
de migrao de grandes massas humanas do campo para a cidade ten-
dem a introduzir, ou ser acompanhadas, por fortes desequilbrios sociais,
envolvendo muitas vezes a destruio das comunidades locais, de seus
sistemas culturais e familiares. Mas trazem consigo, tambm, formas insti-
tucionais novas que, no longo prazo, evitam ou reduzem a anomia nas so-
ciedades que se modernizam. Tpicas da segunda metade do sculo pas-
sado, as instituies do moderno sistema de proteo social constituem,
em pases de desenvolvimento tardio, juntamente com o assalariamento,
um dos principais instrumentos de compensao ou reequilbrio, no
sentido em que, mediante seus sistemas de seguridade social, educao
e outros servios sociais, viabilizam o trnsito e a incorporao social das
massas rurais vida urbana e condio salarial. Tal processo, por parcial
que tenha sido at, no foi distinto, em substncia, na Amrica Latina.
Com efeito, a regio logrou construir uma das mais tpicas e not-
veis estruturas de proteo social, o Estado Desenvolvimentista, destacado
pelo indito ativismo com que presidiu as primeiras e decisivas etapas da
transio modernidade, em seus pases. Por outro lado, paralelamente a
esse processo e no por acaso, gerou-se tambm aqui um original corpo
conceitual explicativo do processo de industrializao, expresso de forma
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

exemplar na produo da CEPAL e de destacados autores como Prebish

(1949), Furtado (1964; 1965), Cardoso e Falleto (1973) e outros.
Os papis econmicos do Estado Desenvolvimentista foram, desde
ento, bem enfatizados (Cardoso de Mello, 1982). Do mesmo modo,
chamou-se a ateno para seu protagonismo no enfrentamento da ques-
to social do desenvolvimento (Draibe, 1985), ao cumprir funes deci-
sivas na transformao da estrutura social e na construo das modernas
instituies da poltica social (Riesco, 2006; Draibe e Riesco, 2007).
Que tipo de Estado de Bem-Estar foi o Estado Desenvolvimentista
latino-americano? J as tipologias de regimes de bem-estar, especialmente
a de Esping-Andersen (1990), permitiram as primeiras abordagens classifi-
catrias dos sistemas de proteo social de pases da Amrica Latina (Drai-
be,1989;1995). Mas foram, sobretudo, os estudos comparados sobre os
pases mediterrneos mediante os conceitos de modelo de bem-estar do
sul europeu (Ferrera, 1996, 1997, 2000), Estado de bem-estar mediterrneo
(Ferrera, 1996, 1997; Moreno, 2000a) ou via mdia de desenvolvimento
do bem-estar (Moreno e Sarasa, 1992; Moreno, 2000b) e sobre os pases
do leste asitico mediante os conceitos de Estado Produtivista de Bem-Es-
tar (Holliday, 2000) ou Estado Desenvolvimentista do Leste Asitico (Gough,
1999, 2000; Kwon, 2002) - que, mais recentemente, estimularam a inves-
tigao sobre as peculiaridades histricas dos sistemas latino-americanos de
proteo social e suas variaes nacionais (Draibe e Riesco, 2007).
Produto do dilogo com tal literatura, o conceito nuclear aqui apre-
sentado o de Estado Latino Americano Desenvolvimentista de Bem-Estar
(ELADBES), um tipo peculiar de Estado de Bem-Estar Desenvolvimentista que
moldou, em bom nmero de pases da regio, a emergncia dos seus mo-
dernos sistemas nacionais de proteo social, no perodo 1930-1980. Como
captar a conhecida heterogeneidade dos pases latino-americanos ou, mais
precisamente, como reduzir e simplificar a riqueza e diversidade da regio,
capturando os denominadores comuns, identificando as similaridades e as
diferenas que separam e aproximam os pases e os grupos de pases?
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

2.1 As razes histricas dos distintos tipos de ELADBES:

diferentes paths de modernizao

Os ELADBES no foram homogneos; muito menos, se organizaram

segundo um modelo ou tipo nico. Ao contrario, construdos sobre terrenos
sociais diversos, e em sociedades que avanaram por caminhos distintos em
direo modernidade capitalista, os ELADBES guardaram, na sua institucio-
nalidade, as marcas das trajetrias de modernizao em que se originaram.
A anlise histrica comparada, sob as perspectivas das histrias cruzadas
e das teorias da modernizao (Chakrabarty, 2000; Costa, 2005) e de suas ro-
tas (paths) (Therborn, 1995; Gough, 1999), assim como os desenvolvimentos
recentes dos estudos comparados sobre os Welfare States, especialmente do
sul europeu e do leste asitico, constituram estimulantes veios analticos para
as elaboraes que, a ttulo de sugesto, fazemos a seguir.
Assim, possvel distinguir, na histria social da regio, pelo menos
quatro padres de desenvolvimento social, ou de rotas modernidade.
Diferenas que, supomos, esto na base da diferenciao dos tipos de
Estados de Bem-Estar que emergiram posteriormente na regio, j da me-
tade do Sculo XX em diante. So eles:
z padro colonial clssico sobre os antigos imprios;

z padro de modernidade precoce em base imigrao tardia;

z padro dos colonos pobres margens dos antigos imprios e
z padro das sociedades escravistas e de plantations.
Os principais traos distintivos de cada um destes padres e os pa-
ses a que correspondem esto resumidos no quadro seguinte:
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Quadro 1. Razes histricas dos distintos ELADBES. Principais traos dos padres de
modernizao dos pases da AL e Caribe
Alguns pases
Padres de modernizao
e regies8

Padro I. Colonial clssico sobre os antigos imprios

Regies de secularmente alta produtividade agrcola
Populaes indgenas numerosas.
Grandes senhorios em todas as pocas pr -modernas (pr-hispnicas, coloniais e oligrquica Mxico, Peru,
ps-independncia). alguns pases da
Culturas e sociedades de grande riqueza e complexidade em todos os perodos histricos pr- Amrica Central
modernos.
Baixa incidncia de imigrao tardia (fins sc. XIX, princpios sc. XX)
Nveis muito distintos de avano no processo de transio modernidade entre pases e regies
interiores

Padro II. Modernidade precoce com base na imigrao tardia.

Regies de baixa produtividade agrcola pr-moderna.
Populaes indgenas pouco significativas, exterminadas em fins do sc. XIX Argentina,
Escasso ou inexistente desenvolvimento senhorial pr-moderno. Uruguai, regies
Manifestao relativamente dbil de culturas e sociedades pr-modernas. como So Paulo,
Predomnio de imigrantes tardios (fins sc. XIX, princpios sc. XX), especialmente europeus. Patagnia chilena
Urbanizao precoce (fins do sc. XIX, princpios do sc. XX).
Desenvolvimento capitalista precoce (fins sc. XIX, princpios sc. XX).
Desenvolvimento republicano precoce

Padro III. Colonos pobres s margens dos antigos imprios.

Regies de baixa produtividade agrcola de explorao pr-moderna
Populaes indgenas medianamente significativas Costa Rica, Chile,
Presena do campesinato independente, mais ou menos significativa, em todas as pocas. regies dos pases
Predomnio da pequena propriedade senhorial pr-moderna maiores
Manifestao relativamente dbil de culturas e sociedades pr-modernas
Baixa incidncia de imigrao tardia
Desenvolvimento republicano precoce

Padro IV. Sociedades escravistas e de plantations

Regies de baixa produtividade agrcola de explorao pr-moderna
Relativamente escassa presena ou extermnio precoce de populaes indgenas
Manifestao relativamente dbil de culturas pr-hispnicas Brasil, Cuba e
Grande indstria de exportao colonial (acar, caf, tabaco, borracha, minrios etc.). outros pases do
Importao massiva de escravos africanos, para a explorao das riquezas referidas; Caribe
Presena da grande propriedade senhorial colonial e ps-colonial
Forte incidncia da imigrao tardia
Emergncia tardia de repblicas modernas

Fonte: Draibe e Riesco, 2007

8 Vale lembrar que o enquadramento dos pases enfrenta as dificuldades prprias das tipo-
logias e que um mesmo pas pode abrigar distintos padres, especialmente pases grandes e
heterogneos como o Mxico e o Brasil.
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Os futuros Estados de Bem-Estar Social da Amrica Latina encon-

traro nestes distintos padres histricos de transio o terreno social
diferenciado de suas origens. Ao largo do processo de transio, outros
fatores decisivos certamente atuaro na diferenciao daqueles Estados.
Contudo, eles guardaro, como marcas de nascimento, a forte relao
com as distintas estruturas sociais em que se originaram, e sobre as quais
tambm incidiro seus efeitos9.

2.2 Ascenso e Auge do Estado Latino-Americano

Desenvolvimentista de Bem-Estar

Ao longo do ltimo sculo, os Estados latino-americanos dirigiram

o processo de transio econmica atravs de duas sucessivas estratgias
de desenvolvimento, a Desenvolvimentista e a Liberal. Embora conflitivas,
tais estratgias formam parte, entretanto, de um mesmo processo, tendo
como pano de fundo a rpida transformao scio-econmica da regio.
Desde os anos 1920, mas especialmente depois da Grande Depres-
so de 1929, numerosos Estados assumiram explicitamente o duplo desa-
fio de trazer o desenvolvimento econmico e o progresso social a socie-
dades at ento predominantemente agrrias. Desde logo, no se tratava
nem poderia ser de replicar processos tais como se deram nos pases j
desenvolvidos, at porque estavam ausentes do cenrio latino-americano
os atores primordiais, lderes daqueles processos originrios, as massas
de trabalhadores assalariados e o empresariado. Aqui, coube ao Estado
substituir aqueles atores, ao mesmo tempo em que os criava e nutria.

9 Tome-se, por exemplo, o caso dos pases de modernidade precoce, como a Argentina e
o Uruguai. Com base em uma forte imigrao europeia, que se instalou em territrios j
depurados das populaes indgenas autctones, ali se construram avanados sistemas de
proteo social, apoiados em uma distribuio da renda aceitvel, ou mesmo bastante iguali-
tria, como no caso do Uruguai.
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

O Estado Desenvolvimentista latino-americano cumpriu os mesmos

papis e funes que a literatura mais recente tem atribudo aos Estados
Desenvolvimentistas do leste asitico, em especial o Japo, a Tailndia e
a Coria do Sul10. Sob o desenvolvimentismo, o ativismo e a regulao
estatal foram notveis, indicando a importncia e o profundo grau de atua-
o do Estado na constituio do capitalismo em muitos pases da regio11.
E seus resultados foram significativos, tanto no plano econmico quanto
no plano social. Por volta de 1980, muitos pases, sob a liderana estatal,
tinham j construdo instituies bsicas da regulao capitalista, infra-es-
trutura e as bases da acumulao industrial, deixando para trs o passado
exclusivamente exportador das suas economias. Mais importante ainda, os
Estados Desenvolvimentistas foram especialmente ativos na transformao
das estruturas scio-econmicas da regio. Sob sua gide, o empresariado
e os trabalhadores assalariados urbanos, juntamente com as novas classes
mdias, emergiram e passaram a ocupar lugar proeminente na nova etapa
de desenvolvimento. Massas camponesas foram conduzidas s cidades,
tornaram-se letradas e experimentaram melhoras na sua sade.
O fato de que as polticas sociais cumpriram essencial papel nestes
processos costuma ser ignorado. Diferentemente, aqui reforado, sob
o conceito de desenvolvimentismo de bem-estar (Kwon, 2003; Draibe e
Riesco, 2007). Mas certo, tambm, que o sistema de polticas sociais erigi-
do sob a liderana desenvolvimentista trouxe consigo o vis industrialista
do seu objetivo primeiro, qual seja, a prioridade de proteo aos traba-

10 clssica a definio do Estado Desenvolvimentista com que Chalmers Johnson (1982) qualifica
os Estados do leste e sudeste asiticos, especialmente o Japo. Desenvolvimentista aquele Estado
no qual predominam as funes de orientao do desenvolvimento, mais que as de regulao, no
tocante s atividades privadas. Em economias de desenvolvimento tardio, o Estado conduziu, ele
prprio, o processo de industrializao. Chang (1999) chama a ateno para as caractersticas de
autonomia, capacidade institucional, organizao e planejamento daqueles Estados.
11 Para a descrio das funes desenvolvimentistas do Estado Brasileiro, ver Draibe, 1985, p.20.
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

lhadores assalariados que ingressavam na nascente indstria e nos setores

comerciais correlatos (Draibe, 2007). O regime de bem-estar aqui erigido
enquadra-se no tipo meritocrtico ou conservador, ou ainda bismarkiano,
na classificao de Esping-Andersen. Ou seja, foram, desde o incio, re-
feridos ao homem-provedor, legitimado por sua insero no mercado de
trabalho, e mulher-cuidadora, esta ltima caracterstica reforada, mais
ainda, pelo vis familista que imperou desde as origens (Draibe, 2007).
Sistemas pblicos de educao e, em menor grau, de sade, foram
estabelecidos, embora, por muito tempo, com coberturas limitadas. A
educao bsica, diga-se de passagem, ocupou quase sempre lugar cen-
tral nas ex-colnias espanholas e, em quase todos os pases, a universida-
de precedeu mesmo a expanso da educao bsica. Contrariamente,
em pases de tradio e legado escravistas como o Brasil, a educao
bsica e a mdia foram sistematicamente relegadas s margens da poltica
social, em geral restrita ao atendimento da elite e de setores mdios.
Mas, os graus de excluso social tenderam a permanecer em patamar
elevado. De fato, embora com variaes, pode-se dizer que, em geral, a
populao rural, os pobres urbanos e a massa de integrantes do crescente
mercado informal de trabalho permaneceram s margens dos modernos
sistemas de proteo social e mesmo dos programas bsicos universais de
educao e sade. Ao final do ciclo desenvolvimentista, a dvida social
acumulada na regio mostrava dimenses significativas, o seu resgate cons-
tituindo um dos temas centrais da agenda social regional dos anos 1980.
O desenvolvimentismo manifestou-se sob diversas formas e desen-
volveu-se em tempos diversos. Em alguns casos, a estratgia no foi imple-
mentada, seno dos anos 1960 em diante. Em muitos pases, teve incio
com golpes militares, enquanto em outros foi conduzida por governos
democrticos ou quase-democrticos. Alguns alcanaram seu apogeu sob
regimes militares, como foi o caso do Brasil, ou sob governos de esquerda,
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

como o Chile de Allende, ou mesmo revolucionrios, como Cuba. Mas,

em geral, o bloco no poder tendeu a ser conduzido pelas novas burocra-
cias, de extrao mdia, com apoio das emergentes camadas burguesas e
de trabalhadores, dos pobres urbanos e, ainda, em muitos casos, do cam-
pesinato (Cardoso e Falleto, 1973; Draibe e Riesco, 2009; Draibe, 1985).
Seguramente, nenhum fator individual, isoladamente, logra explicar
as diferenas nos avanos e resultados do perodo desenvolvimentista. J
no Quadro 1, alinhvamos as caractersticas diferenciadoras dos quatro
padres histricos ou rotas da modernizao dos pases latino-america-
nos. Ali, foram considerados fatores econmicos, sociais e polticos que
estariam na origem remota daquelas trajetrias. Mais prximos crise
dos anos 1930, possvel, indicar ainda fatores e condies que, com
muita probabilidade, tenham influenciado o desempenho da estratgia
desenvolvimentista, nos vrios pases da regio: o tipo de economia ex-
portadora e o grau de avano mercantil com que evoluiu at a crise de
192912; o grau de diferenciao social alcanado, em especial a presena
de setores mdios urbanos com capacidade de mobilizao e expresso
das demandas; o destino e posio das antigas elites dominantes na nova
configurao de poder ps-1930 etc.

2.3 Crise dos ELADBES: vtimas do prprio sucesso?

O outro passo intelectual indispensvel o de entender a crise dos

ELADBES, aps seus quase cinquenta anos de expanso e desenvolvimen-
to, no perodo 1930-1980.

12 J, o seminal ensaio de Cardoso e Falleto (1973) indicava diferenas no ponto de partida,

quais sejam: as naturezas diversas das economias exportadoras dos tipos enclave, plantation e
hacienda; as diferenas de estrutura social que geraram; assim como suas distintas relaes com
o exterior. Cardoso de Mello (1982) chamou a ateno para o desenvolvimento de economias
mercantis exportadoras, como a economia cafeeira brasileira, que apresentavam, j s vsperas
da crise, potencialidade virtual para a reordenao do padro de acumulao capitalista.
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Muitos e conhecidos, tm sido os argumentos mobilizados na litera-

tura dedicada a analisar a crise do desenvolvimentismo e dos sistemas de
proteo social erigidos sob a sua gide: a estagnao econmica, o prote-
cionismo, o populismo, o corporativismo, o clientelismo, a patronagem
e a corrupo, entre outros. No se trata, aqui, de discutir e/ou negar cada
um deles, at porque algum gro de verdade sempre pode ser encontrado
no vasto material histrico e emprico mobilizado nessas argumentaes.
Interessa-nos, antes, sugerir - ainda com objetivos metodolgicos -
que a explicao da crise dos ELADBES deve ser buscada (tambm) no
seu prprio sucesso. Em outras palavras, talvez se possa pensar que tenha
sido o xito do paradigma desenvolvimentista em transformar a estru-
tura social latino-americana o que, finalmente, tenha provocado a sua
obsolescncia. Afinal, sob seus estmulos foram criadas as bases sociais e
econmicas que, no momento posterior, passaram a sustentar o paradig-
ma neoliberal de crescimento. A rpida urbanizao e a massificao da
educao bsica, desde logo, ampliaram a conscincia popular e a opi-
nio pblica acerca das limitaes do crescimento, estimulando a crtica
e novas demandas por menos pobreza, mais igualdade etc.
Mas, tambm a industrializao, a expanso dos servios e a moder-
nizao agrcola soldaram as bases para a emergncia de novos atores. De
um lado, um moderno empresariado, cada vez mais assertivo e disposto a
concorrer com o Estado, assumindo reas de atividades produtivas antes
distantes de suas possibilidades de investimento13. De outro, as novas clas-
ses mdias assalariadas, afluentes, cada vez mais demandantes de produtos

13 As campanhas pela desestatizao e privatizao das grandes empresas estatais comea-

ram, em alguns pases, bem antes da implementao do paradigma neoliberal, como foi o
caso do Brasil.
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

e servios diferenciados e de qualidade bem alm do que dispunham sob

a poltica de substituio de importaes e servios pblicos universais14.
No difcil entender estarem a criadas as bases sociais que apoiariam,
posteriormente, as novas estratgias de desenvolvimento, implementadas
sob o signo do Consenso de Washington, da metade dos anos 80 em diante.
A ns interessa, aqui, identificar, nos seus grandes traos, as novas caracters-
ticas dos sistemas de proteo social da regio, sob aquele novo paradigma.

2.4 A hegemonia liberal: duas ondas de reformas dos ELADBES

Ampla e disseminada literatura j registrou, suficientemente, os re-

sultados socialmente adversos da globalizao e da forte experimentao
neoliberal que, desde os anos 1980, vm alterando a fisionomia scio-
econmica e institucional da regio. Apontando para as significativas mu-
danas da estrutura produtiva15 e para as baixas taxas de crescimento,
os estudos chamam a ateno, sistematicamente, para o crescente mal
estar social instaurado na regio, em especial o aumento dos nveis de
pobreza e o crescimento da desigualdade, juntamente com o crescimento
do desemprego e da informalizao do trabalho16.
Os sistemas latino-americanos de polticas sociais tambm passaram
por mudanas profundas, na maior parte dos pases da regio. Seguindo

14 Em muitos pases, como o Brasil, por exemplo, a produo privada de servios sociais de
qualidade, especialmente em educao e sade, comeou sob os governos militares, ainda
no perodo desenvolvimentista, e bastante estimulada pelo seu modelo de desenvolvimento.
15 Alm das mudanas demogrficas e da acelerao da urbanizao, a literatura se refere
especialmente aos movimentos de desindustrializao, do crescimento dos servios e do setor
primrio de exportao (minerao e agroindstria).
16 Embora reconhecendo que, em situaes internacionais favorveis, como a que prepon-
derou entre 2000 e 2008, as taxas de crescimento, desemprego, pobreza e desigualdade
apresentem comportamentos mais positivos, os estudos no deixam tambm de assinalar a
incapacidade da regio em retomar seus padres histricos de crescimento (com exceo,
talvez, do Chile), assim como a sua falncia em extirpar a pobreza e reduzir substantivamente
a desigualdade e o desemprego.
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

as tendncias gerais e, em boa medida, a agenda das instituies interna-

cionais, especialmente as de Bretton Woods, dois eixos haveriam de rees-
truturar aqueles sistemas: a proviso mercantil dos bens e servios sociais e
o reforo e a expanso de programas sociais focalizados em grupos pobres
vis--vis os programas sociais universais. Na agenda social latino-americana
propugnada pela regulao liberal, ganharam centralidade o tema da po-
breza, as redes sociais de proteo mnima e os programas de transferncia
monetria apoiados em testes de renda. Ao mesmo modo, as ONGs e o
setor privado ocuparam espaos crescentes na proviso social.
Qual o sentido dessas mudanas? Teriam sido os ELADBES abso-
lutamente eliminados e substitudos por um outro padro ou regime de
bem-estar? Dito de outro modo, o novo paradigma teria trazido consigo e
implementado, na Amrica Latina, um outro tipo de Estado de Bem-Estar,
mais coerente com os princpios e valores do radicalismo neoliberal?
Na perspectiva da metodologia da anlise comparativa que interessa
a este trabalho, importante observar que as (interminveis) reformas dos
programas sociais, implementadas sob o neoliberalismo, no obedeceram
a um padro nico, na Amrica Latina, nem afetaram de modo homog-
neo os pases. E nem poderiam, dadas, no s as caractersticas originais
distintas daqueles sistemas, como tambm as distintas orientaes polti-
cas sob as quais se implementaram.
Por outro lado, conveniente, tambm, entender que as reformas
foram implementadas em duas ondas de significados diferentes:.uma pri-
meira, nos anos 80 (encabeada pela reforma radical do Chile) e, uma se-
gunda, implementada nos anos 90, aps as fases mais agudas dos ajusta-
mentos fiscais e com gastos sociais crescentes, sob regimes democrticos e
a expanso dos direitos polticos e sociais (Draibe, 2002). Entre a primeira
e a segunda, para alm de mudanas de nfases e modelos, tambm se
estabeleceram relaes de path dependency, variando segundo os pases
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

e sistemas de proteo social. O quadro se mostra mais complexo, quan-

do se considera, tambm, na segunda onda de reformas, certas mudanas
de orientaes por parte das agncias multilaterais, alm do aumento e
explicitao de suas estratgias conflitivas em relao s reformas dos pro-
gramas sociais na regio.

3. Os ELADBES e o legado da regulao liberal

Que resultados podem ser imputados conduo liberal no campo
das polticas sociais? A resposta no simples e a literatura ainda pouco
conclusiva a respeito. No se pode negar a importncia das mudanas
ocorridas, as tendncias de fragilizao dos programas sociais e de re-
trenchment do Estado de Bem-Estar nem, ainda, o fato de que, aparente-
mente, sob a orientao liberal, romperam-se as relaes virtuosas entre
crescimento econmico e poltica social. (Draibe, 1995). Ainda assim,
difcil afirmar que as estruturas prvias dos sistemas latino-americanos de
proteo social tenham sido eliminadas ou mudadas na sua substncia.
Mas tais resultados, alm de controversos, no esgotam o conjun-
to dos processos de transformaes experimentados pelos pases latino-
americanos, muito menos seus significados estruturais e histricos. Para os
objetivos deste trabalho, conveniente registrar, ainda que brevemente,
alguns dos principais vetores de mudanas e seus possveis significados.
Pode-se, assim, entender que:
z o novo paradigma promoveu o declnio do Estado Desenvolvimen-

tista e do tipo de desenvolvimento scio-econmico por ele liderado,

assim como implementou alteraes substanciais nas estruturas das
economias e dos Estados. Mas, em boa medida, reforou tendncias
de modernizao j em curso no padro desenvolvimentista anterior;
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

z ou seja, sob a direo neoliberal, a transformao da estrutura

social, no apenas seguiu como, em muitos pases, acelerou-se. Ma-
nifestaes desse movimento podem ser encontradas na acelerao
da urbanizao e da transio demogrfica; na consolidao de eli-
tes empresariais modernas e no desenvolvimento e transformao
massivos dos assalariados urbanos17; na elevao do patamar de es-
colaridade da populao e melhora dos indicadores de sade.
z sob o Washington Consensus, gerou-se na regio um ambiente
fortemente favorvel s empresas e especialmente aos investidores
estrangeiros, mas, ao mesmo tempo, introduziu-se uma sorte de ins-
tabilidade intrnseca nas economias, relacionada aos altos ndices de
endividamento, maior dependncia de fluxos financeiros externos
e aos sistematicamente modestos nveis de crescimento;
z modernos padres de vida foram introduzidos e/ou expandidos
na regio, incluindo-se a servios sociais diferenciados, voltados,
entretanto, para o consumo quase exclusivo dos setores altos e m-
dios afluentes;
z nos planos dos valores, as mudanas so significativas, assinalan-
do a emergncia de novos mapas cognitivos e valorativos referentes
ao Estado, economia, liberdade, justia social, aos papis e
s relaes desejveis entre o Estado, a economia e os indivduos.
So tambm significativas as mudanas de mentalidade das massas
populares latino-americanas, cada vez mais afastadas dos modos
de ver e pensar conservadores, prprios do comunitarismo de base
agrria, em direo a valores liberais, cosmopolitas, mas sobretudo

17 Atravs de processos como a entrada massiva das mulheres na fora de trabalho; a redu-
o de postos de trabalho industriais e das empresas estatais e o crescimento dos servios, da
subcontratao e do outsourcing; o aumento da precarizao e informalizao do trabalho.
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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

individualistas e competitivos. Ainda assim, novas formas de solida-

riedade vm se desenvolvendo na regio.
zainda nesse plano, espraiaram-se entre as elites e as classes mdias
valores anti-estatistas relativamente fortes, contaminando a legitimi-
dade de instituies pblicas decisivas para a manuteno e expan-
so da coeso social;
sobre o conjunto destas transformaes e, em parte, reagindo a
elas, que se vem definindo a nova agenda social regional.

4. Notas finais: um neo-Desenvolvimentismo em formao?

Mudanas recentes nas economias, na vida poltica e nos modos de
pensar autorizam o analista a acreditar estar prximo o esgotamento do
ciclo de hegemonia neoliberal na Amrica Latina. E muitos o tm feito. Na
verdade, a regio parece encontrar-se, outra vez, frente a escolhas de no-
vos paradigmas de crescimento econmico e de desenvolvimento social. A
crescente recusa do modelo neoliberal enraza-se em movimentos sociais e
polticos de grande amplitude, expressos em resultados eleitorais da ltima
dcada assim como na ampliao do debate sobre as possibilidades de re-
tomada do crescimento, sob padres socialmente mais igualitrios.
Estaria emergindo, na regio, um novo crculo virtuoso entre cresci-
mento econmico, Welfare State e democracia, uma nova onda de pol-
tica desenvolvimentista progressista, enfim, um neo-desenvolvimentismo
presidido por um Estado Neo-Desenvolvimentista de Bem-Estar?
Desde logo, a relao com o passado longe est de ser regressis-
ta. Isto , tal como vem se delineando presentemente, a nova estratgia
no parece ser nem o mero retorno aos termos da economia poltica do
desenvolvimentismo, nem a simples reinvocao dos princpios e orienta-
es que pautaram a estratgia neoliberal. Provavelmente, como ademais
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comum nos desenvolvimentos histricos e nas conjunturas de mudan-

as, desenvolve-se, antes, na trajetria aberta por aquela dupla experi-
ncia histrica, eliminados os extremismos, radicalismos ou lacunas de
uma e outra. No caso da poltica social, sempre, claro, de acordo com
as caractersticas e tradies dos sistemas de proteo social existentes e,
principalmente, segundo os estgios de desenvolvimento scio-econmi-
co dos respectivos pases.
Resta lembrar, que o avano da Amrica Latina na sua nascente es-
tratgia desenvolvimentista do sculo XXI se determinar, principalmente,
no espao da poltica, na medida em que seja possvel compor, de modo
estvel, uma aliana social e poltica como a que impulsionou o desenvolvi-
mentismo do sculo XX. Isto, de um lado. De outro, a possibilidade de um
novo padro desenvolvimentista depender, tambm, do avano da inte-
grao regional. Na economia globalizada, as chances de xito da Amrica
Latina repousam fortemente na sua capacidade de aglutinao de recursos,
vantagens relativas e foras polticas, que aumentem seu protagonismo no
jogo global. Ser provavelmente no marco da integrao, que a Amrica La-
tina poder projetar-se como potncia competitiva do sculo XXI, apoiada
nas dimenses favorveis da sua populao, dos seus indicadores sociais,
nas emergentes modernas burguesias e setores assalariados, nas estratgias
de desenvolvimento integrado da infraestrutura moderna, de indstrias de
ponta, de cincia e tecnologia, entre outros aspectos.
A argamassa fundamental de um projeto desta magnitude confor-
maria, sem dvida, um novo contrato social, baseado em um moder-
no Estado de Bem-Estar, capaz de impulsionar a coeso social regional
e estabelecer as bases de uma cidadania alm-fronteiras. Aqui, talvez,
estivessem delineadas as bases de um Estado Neo-Desenvolvimentista de
Bem-Estar Latino Americano.
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Welfare State and development strategies in Latin America.

A new developmentalism in gestation?

Abstract
This essay has objectives mainly methodological. It indicates principles, pa-
rameters and an analytical frame we consider interesting to the studies on social
policy and development in Latin America region. Specially on the different strate-
gies of development and the evolution of Welfare State in it.
Latin America is emerging from a century of transformationfrom a tra-
ditional agrarian economy to an urban industrial onein which countries have
taken diverse historical paths. State-led transition has followed two successive de-
velopment strategies. From the 1920s up to the 1980s, state developmentalism
has mostly successfully assumed the twin challenges of economic and social pro-
gress. In the last two decades of the century, Latin American states adopted the po-
licies of the Washington consensus, which emphasized the importance of business
in the framework of globalization and benefited the affluent few. What were the
characteristics and functions of the Welfare State in both development strategies?
The article suggests that in order to reduce the extremely heterogeneous
social and economic conditions in the region, it is indispensable to fix the different
starting point and the various paths of development pursued by group of countries
towards modernity. It also suggests that the two development strategies, far from
annulling itself, constitute a basis for the emergence of the next. Thus, the exhaus-
tion of the liberal strategy opens the way not to return to the developmental stra-
tegy, but rather to the emergence of another one that will reset in new foundations
for the development, social policy and democracy
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Recebido: 16/02/2011
Aceite final: 13/05/2011