Terceirização de Mão-De-obra Na Câmara Dos Deputados

CMARA DOS DEPUTADOS TRIBUNAL DE CONTAS DA SENADO FEDERAL
UNIO
Cefor - Centro de Formao, Unilegis - Universidade do
Treinamento e Aperfeioamento ISC - Instituto Serzedello Corra Legislativo Brasileiro
IBRAHIM GONALVES SAIGG
TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA
NA CMARA DOS DEPUTADOS:
elementos quantitativos e financeiros dos contratos
Braslia
2008
2
IBRAHIM GONALVES SAIGG
Monografia apresentada para aprovao no curso

de Especializao em Oramento Pblico, realiza-
do, em parceria, pelo Instituto Serzedello Corra,
do Tribunal de Contas da Unio, Centro de For-
mao, Treinamento e Aperfeioamento, da Cma-
ra dos Deputados, e Universidade do Legislativo
Brasileiro, do Senado Federal.
Orientador: Paulo Roberto Alonso Viegas
Braslia
2008
Autorizao
Autorizo a divulgao do texto completo no stio do Tribunal de Contas da Unio, da Cmara

dos Deputados e do Senado Federal, bem como a reproduo total ou parcial, exclusivamente,
para fins acadmicos e cientficos.
Ibrahim Gonalves Saigg
31 / 12 / 2008
Saigg, Ibrahim Gonalves.

Terceirizao de mo-de-obra na Cmara dos Deputados [manuscrito]: elementos
quantitativos e financeiros dos contratos / Ibrahim Gonalves Saigg. 2008.
93 f.
Orientador: Paulo Roberto Alonso Viegas.

Impresso por computador.
Monografia (especializao) Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de Contas da
Unio, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos
Deputados, e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado Federal, Cur-
so de Especializao em Oramento Pblico, 2008.
1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. 2. Terceirizao, Brasil. 3.

Contrato de trabalho (direito administrativo), Brasil. 4. Terceirizao, aspectos econmi-
cos, Brasil. 5. Despesa de pessoal, Brasil. I. Ttulo.
CDU 35.078.6(81)
2
Monografia Curso de Especializao em Ora-

mento Pblico Tribunal de Contas da Unio,
Cmara dos Deputados, Senado Federal 2 Se-
mestre de 2008.
Aluno: Ibrahim Gonalves Saigg
Banca examinadora:
Paulo Roberto Alonso Viegas Orientador
Fbio Rodrigues Pereira Examinador
Braslia, 28 de novembro de 2008.

3
DEDICATRIA
Dedico este trabalho a
Margarete, quem mais me incentivou,
Caio, Hugo e Patrick, quem mais quero incentivar.

4
AGRADECIMENTOS
Agradeo
aos professores, pelas lies,
aos colegas do curso, pelo apoio,
aos colegas da Coordenao, pela dedicao,
aos colegas da Cmara, pela oportunidade e cooperao,
ao Orientador Paulo Viegas, pelas sbias e oportunas intervenes.

5
Depois de procelosa tempestade,

Noturna sombra e sibilante vento,
Traz a manh serena claridade,
Esperana de porto e salvamento;
Aparta o Sol a negra escuridade,
Removendo o temor ao pensamento ...
(Lus de Cames)
6
RESUMO
O presente estudo de caso tem o objetivo maior de investigar se o crescimento da des-

pesa com terceirizao de mo-de-obra na Cmara dos Deputados poderia ser conseqncia
do aumento do nmero de servidores ativos em cargos de nvel superior. Nesse sentido, o tra-
balho apresenta dados sobre os quantitativos e as despesas envolvendo os contratos de tercei-
rizao de mo-de-obra na Cmara dos Deputados, e analisa a sua evoluo nos ltimos dez
anos. O trabalho tambm agrega elementos sobre a evoluo das despesas com terceirizao
de mo-de-obra nos trs Poderes da Unio (Executivo, Judicirio e Legislativo), bem como no
Ministrio Pblico da Unio. Os dados anteriores ao ano de 2007 que representam valores em
moeda foram atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Os
nmeros que demonstram a variao da terceirizao de mo-de-obra ao longo dos anos so
confrontados com a variao do quantitativo de pessoal civil ativo, de modo a permitir a apu-
rao do coeficiente de correlao entre as duas variveis. Os ndices resultantes mostram-se
bastante significativos, comprovando a existncia de uma relao matemtica entre as vari-
veis. Os dados referentes ao Poder Executivo permitiram calcular a correlao entre o au-
mento da despesa com terceirizao e o crescimento do quadro de pessoal civil ativo de nvel
superior; o coeficiente de correlao resultante revelou-se bastante expressivo. O coeficiente
de correlao entre o crescimento do nmero de terceirizados e o aumento do quantitativo de
pessoal ativo de nvel superior tambm foi significativo na Cmara dos Deputados, mas o
resultado mais expressivo da anlise foi a correlao entre o crescimento do nmero de tercei-
rizados e a variao do quantitativo de pessoal de nvel mdio. O ndice resultante sugere que
o aumento contnuo da terceirizao na Cmara pode ter sido conseqncia da diminuio
contnua do nmero de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel mdio.
Palavras-chave: administrao pblica, Cmara dos Deputados, contratos, servios, terceiri-

zao, mo-de-obra.
7
LISTA DE ILUSTRAES
Grfico 1 Variao Percentual Acumulada do Quantitativo de Pessoal Civil Ativo e da Des-

pesa Anual com Terceirizao de Mo-de-obra, do Poder Executivo (1998 a
2007)....................................................................................................................38
Grfico 2 Variao Percentual Acumulada do Quantitativo de Pessoal Ativo e da Despesa

Anual com Terceirizao de Mo-de-obra, do Poder Judicirio (1998 a 2007)
.............................................................................................................................39

Anual com Terceirizao de Mo-de-obra, do Poder Legislativo (1998 a 2007)
.............................................................................................................................41

Anual com Locao de Mo-de-obra, do Ministrio Pblico da Unio (1998 a
2007)....................................................................................................................42
Grfico 5 Relao Percentual entre a Despesa com Pessoal e a Receita Corrente Lquida da
Unio (1998 a 2007), comparada com o Percentual Limite de Gasto com Pessoal
.............................................................................................................................43
Grfico 6 Percentual correspondente aos Valores Empenhados por Sub-elemento (relaciona-

dos ao Elemento de Despesa Locao de Mo-de-Obra"), em cada Poder e no
Ministrio Pblico da Unio (janeiro a maio de 2008)........................................47
Grfico 7 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Distribuio, por Faixas

de Salrios, dos Quantitativos de Empregados Terceirizados (junho de 2008 e
dezembro de 1998)...............................................................................................65
Grfico 8 Quantitativos Anuais de Servidores Ativos do Quadro Permanente da Cmara dos

Deputados, por Nvel de Escolaridade Exigido para o Cargo, em comparao
com os Quantitativos de Empregados Terceirizados (1998 a 2007)....................71
Grfico 9 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Resumo da Distribuio

Percentual Mdia dos Grupos da Composio das Parcelas Mensais dos Contra-
tos Vigentes em Junho de 2008, por Elemento de Despesa.................................75
8
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Quantitativos de Servidores Civis Ativos do Poder Executivo Federal (1998 a

2007)....................................................................................................................33
Tabela 2 Despesa Anual do Poder Executivo Federal com Locao de Mo-de-obra e com
Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (1998 a
2007)....................................................................................................................34
Tabela 3 Despesa Anual do Poder Executivo Federal com Transferncias para Organismos
Internacionais, registradas nos Elementos de Despesa Servios de Consultoria,
Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica e Outros Servios de Terceiros
Pessoa Jurdica (1998 a 2007).........................................................................35
Tabela 4 Quantitativos de Servidores Ativos do Poder Judicirio Federal (1998 a 2007)....39
Tabela 5 Despesa Anual do Poder Judicirio Federal com Locao de Mo-de-obra e com
2007)....................................................................................................................39
Tabela 6 Quantitativos de Servidores Ativos do Poder Legislativo Federal (1998 a 2007)..40
Tabela 7 Despesa Anual do Poder Legislativo Federal com Locao de Mo-de-obra e com
2007)....................................................................................................................40
Tabela 8 Quantitativos de Servidores Ativos do Ministrio Pblico da Unio (1998 a 2007)

.............................................................................................................................41
Tabela 9 Despesa Anual do Ministrio Pblico da Unio com Locao de Mo-de-obra

(1998 a 2007).......................................................................................................41
Tabela 10 Principais Favorecidos nos Empenhos referentes Locao de Mo-de-obra, em

cada Poder e no Ministrio Pblico da Unio (2007)..........................................48
Tabela 11 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Ocorrncias de Tipos

de Servios, Quantitativos de Contratos e Nmero de Empresas (1998 a 2007)
.............................................................................................................................55
Tabela 12 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Nmero de Categorias

e Quantitativos de Empregados, segundo as reas de Servios e Nvel de Escola-
ridade exigida nos Editais de Licitao (junho de 2008).....................................56
Tabela 13 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Categorias com os

Maiores Quantitativos de Empregados (junho de 2008)......................................57
Tabela 14 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Quantitativos Anuais

de Empregados, por reas de Servios e Elementos de Despesa (1999 a 2007,
dezembro)............................................................................................................58
9
Tabela 15 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Despesa Anual com

Locao de Mo-de-obra, Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos
de Terceirizao e Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica (1998 a 2007)
.............................................................................................................................59
Tabela 16 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Valor do Custo Mdio

Mensal de cada Empregado Terceirizado, por Elemento de Despesa e por Ano
(1998 a 2007) ......................................................................................................60

Mensal de cada Empregado Terceirizado, da Despesa Anual e da Participao
Percentual da Despesa, por rea de Servio (2007) ...........................................61
Tabela 18 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Salrio Mdio dos Em-
pregados Terceirizados, por rea de Servio e por Ano (1998 a 2007)..............62
Tabela 19 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Distribuio, por Fai-

xas de Salrios, dos Quantitativos de Empregados Terceirizados de cada Servio
Contratado (junho de 2008 e dezembro de 1998)................................................64
Tabela 20 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Despesas com Horas-

extras, por rea de Servio e por Ano (2003 a 2007)..........................................66
Tabela 21 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Quantitativos de Em-

pregados cuja Despesa Classificada no Elemento Outras Despesas de Pessoal
decorrentes de Contratos de Terceirizao, por rea de Servio e por Ano, e
Valor do Custo Mdio Mensal de cada Empregado (2002 a 2007).....................68
Tabela 22 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Comparao entre os

Quantitativos de Empregados das Categorias de Supervisor Tcnico, Tcnico em
Oramento e Projetista, por Ano (2003 a 2007)..................................................69
Tabela 23 Quantitativos Anuais de Servidores Ativos do Quadro Permanente da Cmara dos

Deputados, por Nvel de Escolaridade Exigido para o Cargo, em comparao
com os Quantitativos de Empregados Terceirizados (1998 a 2007)....................70
Tabela 24 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Contratados Vigentes

em Junho/2008, com indicao das Empresas, dos Servios, dos Valores Nomi-
nais e dos Percentuais de Acrscimos e Outros Fatos Financeiros Incidentes....72
Tabela 25 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio dos Mon-

tantes, Grupos e Itens das Parcelas Mensais de Todos os Contratos, com os Res-
pectivos Valores (por Elemento de Despesa), Nmero de Contratos e Nmero de
Empregados favorecidos (junho de 2008)...........................................................74
Tabela 26 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio dos En-

cargos Sociais, com Indicao dos Menores e Maiores Percentuais constantes das
Propostas vinculadas aos Contratos Vigentes em Junho de 2008........................78
Tabela 27 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio da Taxa

de Administrao, com Indicao dos Menores e Maiores Percentuais constantes
das Propostas vinculadas aos Contratos Vigentes em Junho de 2008 ................81
10
LISTA DE SIGLAS
BDI Benefcios e Despesas Indiretas (Budget Difference Income)

CNE Cargo de Natureza Especial
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CSLL Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido
DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IN Instruo Normativa
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
IPCA ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
IRPJ Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas
ISS Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (extinto)
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPU Ministrio Pblico da Unio
MTO Manual Tcnico de Oramento
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PIS Programa de Integrao Social
SEBRAE Servio de Apoio Pequena e Mdia Empresa
SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SESC Servio Social do Comrcio
SESI Servio Social da Indstria
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SLTI Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
SOF Secretaria de Oramento Federal
TCU Tribunal de Contas da Unio
TST Tribunal Superior do Trabalho
11
SUMRIO
1 INTRODUO ........................................................................................................ 13
1.1 Referencial terico...................................................................................................... 14
1.2 Metodologia aplicada ao presente estudo de caso ...................................................... 15
2 PANORAMA GERAL DA TERCEIRIZAO ................................................... 17
2.1 Breve histrico da terceirizao ................................................................................. 17
2.2 Terceirizao na Administrao Pblica brasileira .................................................... 18
2.2.1 Terceirizao de mo-de-obra: legislao e literatura ................................................ 20
2.2.2 Smula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST) e outros atos.......................... 22
2.2.3 Pessoalidade e subordinao na terceirizao de mo de obra................................... 23
2.2.4 Terceirizao de mo de obra e os princpios da economicidade e da
eficincia .................................................................................................................... 25
2.2.5 Responsabilidade subsidiria na terceirizao de mo de obra.................................. 26
2.2.6 Classificao oramentria das despesas com terceirizao de mo-de-obra ............ 27
2.2.6.1 Locao de Mo-de-Obra ........................................................................................... 27
2.2.6.2 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao.................... 27
2.2.6.3 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica ......................................................... 28
2.2.6.4 Transferncia a Organismos Internacionais................................................................ 28
2.2.6.5 Classificao quanto ao sub-elemento de despesa ..................................................... 29
2.3 Estudos sobre Terceirizao na Cmara dos Deputados ............................................ 29
3 TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA NO GOVERNO FEDERAL ............ 31
3.1 Poder Executivo ......................................................................................................... 31
3.1.1 Quantitativos de servidores ........................................................................................ 31
3.1.2 Despesa com locao de mo-de-obra e com substituio de servidores................... 32
3.1.3 Despesa com transferncias para organismos internacionais ..................................... 33
3.1.4 Anlise dos dados do Poder Executivo ...................................................................... 34
3.2 Poder Judicirio.......................................................................................................... 37
3.3 Poder Legislativo........................................................................................................ 39
3.4 Ministrio Pblico da Unio....................................................................................... 40
3.5 Anlise dos dados e outras informaes relativas ao Governo Federal ..................... 41
12
4 TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA NA CMARA DOS

DEPUTADOS.......................................................................................................................... 48
4.1 Caractersticas dos contratos, dos servios, das categorias de empregados
terceirizados e das despesas decorrentes .................................................................... 49
4.1.1 Evoluo do quantitativo de contratos, da variedade dos servios e do
nmero de empresas ................................................................................................... 50
4.1.2 Nmero de categorias de empregados segundo as reas de servios e o nvel
de escolaridade exigido nos editais de licitao ......................................................... 51
4.2 Evoluo dos quantitativos de empregados terceirizados .......................................... 53
4.3 Evoluo dos valores das despesas com mo-de-obra terceirizada............................ 54
4.3.1 Evoluo da mdia mensal da despesa por empregado terceirizado .......................... 55
4.3.2 Custo mdio mensal dos empregados terceirizados de cada grupo de servio .......... 57
4.3.3 Evoluo dos salrios mdios dos empregados terceirizados .................................... 58
4.3.4 Distribuio do quantitativo de empregados terceirizados por faixas salariais.......... 59
4.3.5 Outras consideraes sobre as despesas com terceirizao de mo-de-obra.............. 61
4.3.6 Despesas extraordinrias com terceirizao de mo-de-obra..................................... 62
4.3.7 Anlise sobre a evoluo das despesas com terceirizao de mo-de-obra ............... 63
4.4 Substituio de servidores por mo-de-obra terceirizada........................................... 63
4.5 Comparao dos quantitativos de empregados terceirizados com os de
servidores.................................................................................................................... 66
4.5.1 Anlise sobre a relao entre os nmeros comparados .............................................. 68
5 INFORMAES E ANLISES COMPLEMENTARES SOBRE A
TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA NA CMARA DOS DEPUTADOS .............. 70
5.1 Contratos vigentes e as alteraes dos valores contratados........................................ 70
5.1.1 Fatos que alteram o valor do contrato ........................................................................ 70
5.1.2 Contratos e valores vigentes....................................................................................... 71
5.2 Composio das parcelas mensais dos contratos vigentes ......................................... 73
5.2.1 Composio dos encargos sociais .............................................................................. 77
5.2.2 Composio da taxa de administrao ....................................................................... 80
5.3 Consideraes sobre a locao de mo-de-obra e a contratao de servios ............. 82
6 CONCLUSES E SUGESTES............................................................................ 85
REFERNCIAS...................................................................................................................... 92
13
1 INTRODUO
A terceirizao de mo-de-obra na administrao pblica prtica comumente

adotada, inclusive na Cmara dos Deputados, envolvendo um nmero considervel de pessoas
empregadas por empresas contratadas para a prestao de servios ou, na maioria das vezes,
para o fornecimento de mo-de-obra visando a execuo de servios. O total dos gastos com
terceirizao de mo-de-obra alcana valores significativos das despesas de custeio, merecen-
do um estudo detalhado da sua evoluo, seja para conhecer os dados histricos e atuais, ou
para encontrar elementos que possam indicar tendncias futuras.
Alm de demonstrar os dados atuais (referentes situao no ms de junho de 2008)
e histricos da Cmara dos Deputados, este trabalho procura mostrar a evoluo da terceiriza-
o de mo-de-obra, nos ltimos dez anos, no mbito do Governo Federal, envolvendo os
Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio.
Os elementos bsicos do estudo so os dados dos contratos envolvendo mo-de-
obra terceirizada na Cmara dos Deputados, os quantitativos de pessoas, os custos atuais e
histricos, bem como algumas caractersticas dos instrumentos contratuais. O estudo tambm
aborda a questo da terceirizao de mo-de-obra na administrao pblica, citando alguns
aspectos sobre a legalidade e economicidade.
Contudo, o foco do trabalho est na anlise da atual situao e da evoluo dos
quantitativos e custos da terceirizao de mo-de-obra na Cmara dos Deputados. O estudo
pretende responder s seguintes questes, a partir dos elementos disponveis: Como as despe-
sas com terceirizao de mo-de-obra tm evoludo na Cmara dos Deputados? A variao do
quantitativo de mo-de-obra terceirizada tem alguma relao com a variao do quantitativo
de servidores ativos?
Inicialmente, foram formuladas as seguintes hipteses: que a Cmara dos Deputados
tem feito uso crescente da terceirizao de mo-de-obra; que o crescimento do quadro de ser-
vidores ativos de nvel superior provoca aumento na demanda por servio de apoio, pressio-
nando, assim, o crescimento da contratao de mo-de-obra terceirizada.
A elaborao deste trabalho observa os seguintes procedimentos: a identificao dos
processos administrativos e a classificao dos contratos de terceirizao de mo-de-obra; a
discriminao das categorias de mo-de-obra e a demonstrao dos dados sobre quantitativos
e custos dos empregados terceirizados, alm de sua evoluo histrica; a avaliao dos nme-
ros e elementos apresentados; a distino das caractersticas e peculiaridades dos contratos de
14
terceirizao de mo-de-obra; a comparao da evoluo do quantitativo de mo-de-obra ter-

ceirizada com a de servidores ativos; e a avaliao da existncia ou no de relao entre os
quantitativos comparados.
1.1 Referencial terico
A importncia do estudo sobre o uso da terceirizao est associada economicida-

de e racionalizao dos gastos no setor pblico e decorre dos objetivos institucionais do Mi-
nistrio Pblico e dos Poderes de Estado, sobretudo do Legislativo e Judicirio, conforme
registrado por Marcos Mendes1:
... a racionalidade e a economicidade na administrao dos poderes autno-

mos tm importncia que transcende, em muito, a simples contribuio ao
equilbrio fiscal. Ela importante para a estabilidade da democracia. me-
dida que o Judicirio, o Legislativo e o Ministrio Pblico aparecem para a
populao como instrumentos de uma minoria para apropriao de renda,
ganham apoio teses de que aqueles poderes so desnecessrios e trabalham
contra a populao.
No entanto, no se pode desprezar que o uso da racionalidade e a busca da econo-

micidade encontram barreiras na prpria dinmica das organizaes. De acordo com Philip
Selznick2, as organizaes enfrentam problemas intrnsecos a sua existncia:
... a organizao pode ser vista significativamente como estrutura social

adaptativa, que enfrenta problemas que surgem simplesmente porque ela
existe como organizao em um meio ambiente institucional, independen-
temente dos objetivos (econmicos, militares, polticos) que provocaram sua
existncia.
Assim, merece destaque o ensinamento de Fernandes (2002, p. 56), para quem a

terceirizao de servios, no mbito da Administrao Pblica, pode ser implementada com
sucesso, se forem adotadas determinadas cautelas. No mais, conclui Fernandes (p. 83):
Numa viso abrangente, a terceirizao constitui um instrumento de trabalho

e desenvolvimento das atividades que pode e deve ser implementado com
vantagens significativas para a Administrao Pblica.
1
Despesa dos Poderes Autnomos: Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico, in Gasto Pblico Eficiente
(2006, p. 172).
2
Apud Enrique Saravia, Introduo Teoria da Poltica Pblica, in Polticas Pblicas (2006, p. 38).
15
1.2 Metodologia aplicada ao presente estudo de caso
Alm do levantamento de dados estatsticos, documentais e operacionais, o presente

estudo de caso tambm envolveu pesquisa bibliogrfica e consulta legislao aplicada ter-
ceirizao na administrao pblica. A pesquisa exploratria dos dados referentes Cmara
dos Deputados foi realizada em bancos de dados internos, controles e processos especficos de
terceirizao de mo-de-obra3. Os dados sobre as despesas com terceirizao de mo-de-obra
nos Poderes da Unio e no Ministrio Pblico foram originalmente extrados dos bancos de
dados Oramento Brasil e Siga Brasil, disponibilizados na internet pela Cmara dos De-
putados e pelo Senado Federal, respectivamente. Os quantitativos de servidores civis ativos da
Unio (Executivo, Judicirio, Legislativo e Ministrio Pblico) foram colhidos no Boletim
Estatstico de Pessoal, na verso de janeiro de 2008, disponibilizado pela Secretaria de Recur-
sos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Os nmeros anteriores ao ano de 2007 que representam valores em moeda foram
atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), apurado pelo Ins-
tituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de acordo com os seguintes deflatores:
Quadro de deflatores: baseado no ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA
Ano: 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Deflator: 1,8732 1,7194 1,6226 1,5070 1,3392 1,2252 1,1387 1,0774 1,0446 1,0000
Fonte: IBGE.
O teste da hiptese de existncia de relao entre o quantitativo de empregados ter-

ceirizados e o quantitativo de servidores ativos foi feito mediante a apurao do coeficiente de
correlao simples entre as duas variveis, agrupadas nas respectivas sries temporais. De
acordo com Hoffmann (1991, p. 353 a 360), o coeficiente de correlao simples mostra a
existncia (ou ausncia) de uma relao linear entre duas variveis.
O coeficiente de correlao simples foi calculado por meio da funo estatstica
CORREL do software Microsoft Excel 97 SR-2. No mbito da Cmara dos Deputados, foi
feita a comparao entre os quantitativos de servidores ativos (Matriz 1 da funo CORREL)
e os quantitativos de empregados terceirizados (Matriz 2 da funo CORREL), constantes das
respectivas tabelas de dados.
3
Sistema de Gesto de Contratos e Sistema de Contratos de Terceirizao de Mo-de-obra.
16
No mbito dos Poderes da Unio e do Ministrio Pblico, como no h dados di-

vulgados sobre a evoluo dos quantitativos de terceirizados, a evoluo do quantitativo de
pessoal civil ativo (Matriz 1) foi comparada com a evoluo da despesa com terceirizao de
mo-de-obra (Matriz 2) de cada Poder e do Ministrio Pblico. Portanto, os testes estatsticos,
nesses casos, foram feitos utilizando os nmeros destas duas grandezas: despesa e quantitati-
vo. Esse mtodo, porm, no apresenta distoro que comprometa os resultados, haja vista
que os elementos analisados no estudo de caso da Cmara dos Deputados indicaram que, uma
vez eliminado os efeitos inflacionrios, a variao da despesa com mo-de-obra terceirizada
reflete a variao do quantitativo de empregados terceirizados.
17
2 PANORAMA GERAL DA TERCEIRIZAO
2.1 Breve histrico da terceirizao
A prtica da terceirizao, assim entendida como a transferncia a terceiros de ativi-

dades acessrias do processo produtivo das empresas, teria surgido nos Estados Unidos du-
rante a Segunda Guerra Mundial, notadamente na indstria blica, em decorrncia da grande
demanda por armamentos. Ainda no sculo XX, nas dcadas de 50 e 60, a tcnica teria sido
introduzida no Brasil, por meio das empresas do setor automobilstico (Ramos, 2001, p. 48-
49).
Atualmente, a terceirizao est mais associada ao fenmeno da globalizao da
economia, marcada pela presena de grandes empresas multinacionais e por uma acirrada dis-
puta por mercados consumidores. Nesse contexto, a busca por maior eficincia e a reduo
dos custos de produo tm sido fatores determinantes para as empresas na manuteno ou na
conquista de novos mercados. Assim, ganha espao o modelo empresarial baseado na racio-
nalizao do processo de produo e na reduo da estrutura administrativa e de estoque, com
a utilizao de novas tcnicas de produo e de administrao, nas quais se insere a terceiriza-
o de atividades secundrias. Os avanos tecnolgicos nas reas de produo, transporte e
comunicao tm contribudo para impulsionar a aplicao desse modelo no ambiente econ-
mico presente (Ramos, 2001, p. 32 a 39).
Para Marques e Abud (2007, p. 24), a terceirizao a transferncia da produo de
bens ou servios para outra empresa ou pessoa. Essa descentralizao das atividades da em-
presa, segundo Marques e Abud, decorre da necessidade de especializao e aperfeioamento
das atividades, da reduo de custos e do desenvolvimento de novas tcnicas de administrao
para melhor gesto de negcios e aumento de produtividade.
Na administrao pblica, a terceirizao tambm est associada eficincia e eco-
nomia de recursos, refletindo as mudanas que acontecem na sociedade. O crescimento do
Estado e das despesas pblicas, na segunda metade do sculo passado, foi apontado como a
causa dos principais males econmicos: inflao, estagnao e desemprego. A partir da dca-
da de 1980, so implementadas reformas com o objetivo de reduzir o tamanho do Estado, di-
minuindo sua presena em atividades econmicas, sobretudo por meio de privatizao de em-
presas estatais e da concesso de servios pblicos iniciativa privada. No esteio da desestati-
zao, ganha impulso a terceirizao na administrao pblica, caracterizada pela contratao
18
de empresas privadas para a prestao de servios, em substituio execuo direta por parte
do setor pblico (Ramos, 2001, p. 39 a 47).
No Brasil, o debate sobre a necessidade de reforma do Estado foi intenso na primei-
ra metade da dcada de 1990, quando as experincias dos pases mais desenvolvidos j per-
mitiam notar que nem sempre a retirada do Estado das atividades produtivas acarretava uma
reduo no tamanho do Estado, mas to-somente uma mudana em suas prioridades (Rezen-
de, 2006, p.30 a 35).
2.2 Terceirizao na Administrao Pblica brasileira
O Decreto-Lei n 200/1967 apontado como marco legal da descentralizao e fle-

xibilidade da administrao pblica brasileira. Institudo durante o regime militar, o Decreto
visava reduzir a burocracia estatal e o crescimento desmesurado do Estado. De acordo com o
art. 10 do Decreto, a execuo das atividades da Administrao Federal dever ser ampla-
mente descentralizada, inclusive para a rbita privada, mediante contratos ou concesses
(inciso c do 1). As dcadas seguintes ao Decreto, no entanto, foram marcadas pela expan-
so da atuao do Estado na atividade produtiva do pas, pela excessiva regulamentao da
economia e pela forte proteo do mercado interno.
A Constituio Federal de 1988 veio consagrar o princpio da livre concorrncia na
economia, baseada na livre iniciativa (art. 170), e estabelecer que a explorao direta de ati-
vidade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segu-
rana nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173). No entanto, o mercado continuou
fortemente regulado e protegido pelo Estado. Alm do mais, nas atividades econmicas em
que j atuava, o Estado continuou presente; pelo menos at o incio da dcada de 1990, quan-
do foi iniciado o Programa Nacional de Desestatizao, no governo de Fernando Collor de
Mello. O momento vivido pelo pas era de crise poltica agregada crise econmica persis-
tente, at que, em 1994, no governo Itamar Franco, foi implantado o Plano Real, que propici-
ou a estabilizao monetria. Em seguida (1995), j no governo Fernando Henrique Cardoso,
foi aprovado e implantado o Plano Diretor da Reforma do Estado.
A reforma prevista no Plano Diretor visava solucionar quatro problemas: delimitar o
tamanho do Estado, redefinir o papel regulador do Estado, recuperar a capacidade financeira e
administrativa do governo e assegurar a governabilidade. Na delimitao do tamanho do Esta-
do estavam previstas aes envolvendo a privatizao de empresas estatais e a terceirizao
19
das atividades consideradas auxiliares ou de apoio, como os servios de limpeza, vigilncia,

transporte, copeiragem, servios tcnicos de informtica e processamento de dados e outros.
Segundo o Plano Diretor, esses servios deveriam em princpio ser terceirizados, ou seja,
contratados com terceiros, mediante licitao pblica, pois, sendo servios de mercado, passa-
riam a ser realizados competitivamente, com substancial economia para o setor pblico (Perei-
ra, 1997, p. 6, 21 e 28).
O Plano de Reforma do Estado tambm props uma nova poltica de recursos hu-
manos. Pela nova poltica, o recrutamento de novos servidores seria orientado para a prioriza-
o do provimento de cargos nas reas de formulao de polticas e nas funes tpicas de
Estado, evitando-se o preenchimento de vagas para atividades de menor qualificao e em
reas de apoio administrativo (Brasil, 1997, p. 46). A principal justificativa era que o avano
da informatizao e a reviso de rotinas e procedimentos em algumas atividades permitiam a
extino de cargos ou exigiam a reestruturao de atribuies.
O crescimento da terceirizao no setor pblico brasileiro foi notado por Vieira
(2006, p. 119), ao reconhecer que, embora j fosse possvel desde 1967, com o Decreto-Lei n
200, a terceirizao cresceu mais rapidamente na dcada de 1990, aps a aprovao do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. A nova poltica de recursos humanos tambm
mereceu a ateno da autora. Vieira comenta que o Plano teve como poltica de pessoal a cria-
o de novas carreiras de nvel superior e a extino de cargos de nvel mdio e intermedirio,
sendo que a demanda pelos servios inerentes aos cargos extintos passou a ser suprida por
meio de contratos de terceirizao.
O avano da terceirizao na administrao pblica foi alvo de crticas dos doutri-
nadores do direito administrativo. Di Pietro (2002, p. 177-178) faz ressalva s contrataes de
servios envolvendo a alocao de mo-de-obra. Segundo ela, tais contratos so celebrados
como sendo de prestao de servios tcnicos especializados, de modo a assegurar uma apa-
rncia de legalidade, quando, na realidade, no h a prestao de servios por parte da empre-
sa contratada, que se limita apenas a fornecer mo-de-obra para o Estado. Para Di Pietro, esses
contratos so manifestamente ilegais, por corresponderem a uma falsa terceirizao, com a
inteno de burlar a exigncia constitucional de concurso pblico, favorecendo o apadrinha-
mento poltico e contrariando o interesse pblico.
Com o fim do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Poder Executivo Federal
passou a ser chefiado, a partir de 2003, por Luiz Incio Lula da Silva. Desde ento, o governo
20
tem propalado uma nova poltica de pessoal, que prev a contratao de mais servidores, atra-
vs de concursos pblicos, para reduzir a utilizao de mo-de-obra terceirizada.
2.2.1 Terceirizao de mo-de-obra: legislao e literatura
A Lei n 8.666/1993, que estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos ad-
ministrativos, determina que a contratao de servios (e obras) com terceiros sero, em regra,
precedidas de licitao (art. 2). A Lei de Licitaes e Contratos define servio como toda
atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao. Entre os
exemplos listados na lei esto os servios de conservao, manuteno, operao e transporte
(art. 6, inciso II).
No mbito da administrao pblica federal (administrao direta, autrquica e fun-
dacional), o Decreto n 2.271/1997 estabelece que podero ser objeto de execuo indireta as
atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares. O decreto ainda determina
que seja dada preferncia execuo indireta das atividades de conservao, limpeza, segu-
rana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunica-
es e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes (art. 1). A contratao desses ser-
vios executados de forma contnua foi disciplinada pela Instruo Normativa/MARE n
18/1997, revogada e substituda pela Instruo Normativa n 2/2008, da Secretaria de Logsti-
ca e Tecnologia da Informao, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A Ins-
truo Normativa revogada previa a contratao baseada em unidade de medida definida em
nmero de postos de servio, mas com apurao do custo do homem-ms.
No h na legislao citada, referncia ao termo terceirizao de mo-de-obra,
mas expresso alocao de mo-de-obra (IN/MARE n 18/1997, Anexo II, subitem 1.1)
em contratos de prestao de servios. Na realidade, o Decreto n 2.271/1997 at veda que o
objeto contratual seja caracterizado exclusivamente como fornecimento de mo-de-obra (art.
4, inciso II).
Fazendo referncia aos contratos de servios terceirizados, Vieira (2006, p. 123) de-
fine que a terceirizao um modelo de gesto em que a Administrao contrata os servios
de terceiros (particulares), no podendo ser confundida com contratao de mo-de-obra.
Vieira reafirma (p. 125-126) que terceirizao de servios no significa contratao de mo-
de-obra. A autora rejeita o conceito de que terceirizar significa simplesmente contratar mo-
de-obra para executar tarefas definidas. Na realidade, afirma Vieira, terceirizam-se os servi-
21
os, a serem prestados com profissionalismo pela empresa contratada. Contudo, Vieira admite
que a contratao de alguns servios implica a alocao de mo-de-obra nas dependncias da
contratante. Nesses casos, a autora adverte (p. 126) que importante que a instituio saiba
conviver de forma harmoniosa com a mo-de-obra agregada ao seu ambiente de trabalho.
O Manual Tcnico de Oramento4 ensina que sero classificadas como Locao de
Mo-de-Obra, denominao encontrada na classificao oramentria por elemento de despe-
sa, as despesas com prestao de servios por pessoas jurdicas para rgos pblicos, tais
como limpeza e higiene, vigilncia ostensiva e outros, nos casos em que o contrato especifi-
que o quantitativo fsico do pessoal a ser utilizado. A esses contratos de locao de mo-de-
obra, que quantifica o nmero de empregados para a prestao dos servios, convencionou-se
qualific-los com a denominao terceirizao de mo-de-obra. A expresso terceirizao
de mo-de-obra acabou sendo incorporada ao texto da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). De acordo com a LRF, os valores dos contratos de terceirizao de
mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero conta-
bilizados como Outras Despesas de Pessoal (art. 18, 1). Nesse sentido, foi incorporada
ao MTO a classificao referente ao elemento de despesa 34 Outras Despesas de Pessoal
decorrentes de Contratos de Terceirizao.
Com o advento da Instruo Normativa/SLTI n 2, de 30 de abril de 2008, a classifi-
cao da despesa como Locao de Mo-de-Obra pode sofrer alterao. A Instruo Normati-
va determina que, na contratao de servios continuados, seja adotada unidade de medida
que permita a mensurao dos resultados. Assim, o pagamento da contratada no ser baseado
na quantidade de horas de servios ou em postos de trabalho (art. 11), como permitia a
IN/MARE n 18/1997. Apesar da exceo prevista no 1 do art. 11 contratao por postos
de trabalho ou quantidade de horas de servios quanto for invivel a adoo de critrio de afe-
rio dos resultados , a nova IN veda Administrao fixar nos editais de licitao o quanti-
tativo de mo-de-obra a ser utilizado na prestao do servio (art. 20, inciso I).
No que se refere ao acompanhamento e fiscalizao da execuo dos contratos, as
mudanas talvez no sejam extremas, haja vista que a IN n 2/2008 tambm prev a mensura-
o dos recursos humanos empregados, em funo da quantidade e da formao profissional
4
O MTO contm instrues sobre o processo oramentrio da Unio, e atualizado anualmente por meio de
Portaria da Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no uso das
atribuies previstas no Decreto n 6.081/2007, Anexo I, art. 16, inciso III.
22
exigidas (art. 34, inciso II). Assim como a anterior, a nova IN exige a fiscalizao do cum-
primento das obrigaes trabalhistas e sociais nas contrataes continuadas com dedicao
exclusiva dos trabalhadores da contratada (art. 34, 5).
2.2.2 Smula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST) e outros atos
A ausncia de uma legislao especfica e abrangente que regulasse a terceirizao

de mo-de-obra no setor pblico e no setor privado levou o Tribunal Superior do Trabalho a
firmar jurisprudncia sobre o assunto. De acordo com Ramos (2001, p. 64), o Enunciado n
331, de 17/12/1993, tem assumido uma certa feio de lei, traando os limites da terceiriza-
o lcita. O Enunciado afirma que ilegal a contratao de trabalhadores por empresa inter-
posta, ficando configurado o vnculo empregatcio diretamente com o tomador dos servios,
salvo no caso de contratao de trabalho temporrio e nas seguintes situaes: contratao de
servios de vigilncia, servios de conservao e limpeza, e servios especializados ligados
atividade-meio do tomador, desde que inexista a pessoalidade e a subordinao direta. O
Enunciado tambm ressalva que no gera vnculo de emprego com os rgos da administrao
pblica a contratao ilegal de trabalhadores, por meio de empresa interposta. No entanto, o
Enunciado no livrou os rgos da administrao pblica da responsabilidade subsidiria
quanto ao inadimplemento das obrigaes trabalhistas por parte do empregador contratado.
Apesar de o Enunciado assegurar que a contratao de servios especializados liga-
dos atividade-meio no gera vnculo empregatcio com o tomador, Ramos (2001, p. 70) ad-
verte que a distino entre atividade-meio e atividade-fim longe est de ser objetiva, no
constituindo pilar seguro para alicerar a diferena entre terceirizao lcita e ilcita.
Ao cuidar da anlise das contas do Governo da Repblica referentes ao exerccio de
2006, o Tribunal de Contas da Unio (Brasil, 2007, p. 62) comenta sobre a legalidade da ter-
ceirizao na administrao pblica. O relatrio do TCU reitera que a terceirizao envolve a
contratao de empresas para desenvolver atividades ligadas rea-meio, sem vnculo de su-
bordinao com a Administrao. Segundo o TCU, a terceirizao que no atender a esses
requisitos padece de irregularidade, pois viola o inciso II do art. 37 da Constituio Federal, o
Decreto n 2.271/1997 e a legislao trabalhista.
As lacunas na legislao trabalhistas aplicveis terceirizao de mo-de-obra tam-
bm motivaram a assinatura, em 05 de junho de 2003, do Termo de Conciliao Judicial, fir-
mado entre o Ministrio Pblico do Trabalho e a Unio. O Termo visa impedir a contratao,
23
por meio de cooperativas de mo-de-obra, de trabalhadores para a prestao de servios liga-

dos s suas atividades-fim ou meio, quando o trabalho demandar execuo em estado de su-
bordinao em relao ao tomador ou em relao ao fornecedor dos servios, nas reas de:
limpeza e conservao; segurana, vigilncia, portaria e recepo; copeiragem; reprografia;
telefonia; manuteno de prdios, equipamentos, veculos e instalaes; secretariado e secreta-
riado executivo; auxiliar de escritrio e auxiliar administrativo; office boy (contnuo); digita-
o; assessoria de imprensa e de relaes pblicas; motorista; ascensorista; enfermagem;
agentes comunitrios de sade; e outros, sob a forma de terceirizao sem previso legal. O
Termo aponta, entre outras justificativas para a sua adoo, o respeito ao princpio da legali-
dade por parte da administrao pblica, haja vista que a contratao de trabalhadores por
meio das cooperativas de mo-de-obra estaria desvirtuando a aplicao das leis trabalhistas.
O crescimento desproporcional da terceirizao de mo-de-obra, em relao des-
pesa com pessoal em alguns rgos superiores do Poder Executivo Federal, mereceu o se-
guinte comentrio do TCU, no relatrio sobre as contas do governo, exerccio de 2006 (Brasil,
2007, p. 67): o Ministrio Pblico do Trabalho tem firmado Termos de Compromisso de
Ajustamento de Conduta a fim de que diversos rgos e entidades cumpram o que consta do
Enunciado 331/2004 do Tribunal Superior do Trabalho, que impe, entre outras observaes,
a utilizao da terceirizao apenas para atividades meio.
A implicao da terceirizao nas relaes de trabalho assunto controverso e exige
normas claras e consistentes. Nesse sentido, foi criada, em 2007, a Subcomisso Permanente
da Terceirizao, no mbito da Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico, da
Cmara dos Deputados, destinada a regulamentar a prestao de servios terceirizados.
2.2.3 Pessoalidade e subordinao na terceirizao de mo de obra
Na terceirizao que no representa mera intermediao de mo-de-obra irrele-

vante ao tomador dos servios a identidade do agente que desempenha a atividade, dado que o
objetivo do contrato a obteno do resultado material especificado. Alm do mais, na tercei-
rizao lcita, a empresa contratada deve dirigir os servios diretamente, dando ordens aos
empregados, submetendo-os ao seu poder disciplinar (Ramos, 2001, p. 66).
Marques e Abud (2007, p. 24) admitem que o trabalhador terceirizado emprega-
do, contratado pela empresa prestadora de servios para trabalhar para a empresa tomadora
24
dos servios. Entretanto, complementam, o referido empregado est sujeito s ordens da

empresa prestadora de mo-de-obra de quem recebe o seu pagamento.
O Decreto n 2.271/1997 veda a incluso de dispositivo no contrato que permita a
subordinao dos empregados da contratada administrao do rgo contratante (art. 4,
inciso IV). Ademais, a extinta Instruo Normativa/MARE n 18/1997 j vedava que a Admi-
nistrao e seus representantes exercessem poder de mando sobre os empregados da contrata-
da. A IN determinava Administrao reportar-se somente aos prepostos e responsveis indi-
cados pela empresa (subitem 6.2).
A pessoalidade e subordinao tambm so proibidas pela Instruo Normati-
va/SLTI n 2/2008. O art. 10 da IN veda Administrao ou aos seus servidores praticar atos
de ingerncia na administrao da contratada, como: direcionar a contratao de pessoas para
trabalhar na empresa ou exercer o poder de mando sobre os empregados. A IN probe que os
trabalhadores da contratada sejam considerados como colaboradores eventuais do rgo ou
entidade contratante, especialmente para efeito de concesso de dirias e passagens. Assim
como a anterior, a nova IN determina Administrao reportar-se somente aos prepostos e
responsveis indicados pela empresa, exceto diz a nova norma quando o objeto da contra-
tao prever o atendimento direto, tais como nos servios de recepo e apoio ao usurio.
A inobservncia ao princpio da impessoalidade mereceu crticas de Fernandes
(2002, p. 56). Fernandes condena as iniciativas de alguns dirigentes que indicam s contrata-
das as pessoas que essas devem contratar. Segundo ele, essas iniciativas esto estabelecendo
uma relao inusitada que compromete toda a imagem de probidade do servio pblico, crian-
do hierarquias paralelas por vnculos no funcionais e promscuos. Fernandes recomenda
cautela no uso da terceirizao de mo-de-obra no mbito da administrao pblica, haja vista
que o tema se presta polmica, pois incidem poderosas foras antagnicas sobre essa nova
forma de desenvolver as atividades no mbito do servio pblico.
Crtica mais contundente ao descumprimento da regra da impessoalidade na tercei-
rizao de mo-de-obra pela administrao pblica faz Maria Sylvia Zanella Di Pietro (in
Ramos, 2001, p. 10). Di Pietro adverte que a terceirizao na modalidade de fornecimento de
mo-de-obra, por sofrer bastante restrio pela jurisprudncia trabalhista, com mais razo
tem de ser vista com cautela no mbito da Administrao Pblica. Segundo Di Pietro, nos
contratos de fornecimento de mo-de-obra, aparecem os atributos da pessoalidade e subordi-
nao na relao entre o pessoal da empresa contratada e o tomador de servios, caracterizan-
do verdadeira relao de emprego. A situao, conclui, favorece o nepotismo e apadrinha-
25
mento, como se verifica em situaes em que muda a empresa prestadora de servios, mas os
empregados so os mesmos que prestavam servios em nome da empresa anterior.
2.2.4 Terceirizao de mo de obra e os princpios da economicidade e da eficincia
O princpio da economicidade advm da leitura do art. 70 da Constituio Federal,

que trata da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Uni-
o e das entidades da administrao direta e indireta. O termo foi incorporado ao texto da Lei
n 8.666/1993 (sobre licitaes e contratos, art. 15, inciso IV), bem como do Decreto n
2.271/1997 (sobre contratao de servios, art. 2, inciso III). Para Ramos (2001, p. 143), o
princpio da economicidade exige a aplicao de recursos de forma racional, para que os re-
sultados coincidam com os fins almejados. Ramos entende que o princpio da economicidade
est relacionado eficincia na aplicao dos recursos pblicos.
De acordo com Pereira (1997, p. 6, 21 e 28), a globalizao exigiu que o Estado se
tornasse mais barato e mais eficiente na realizao de suas tarefas, para aliviar o seu custo
sobre as empresas nacionais que concorrem internacionalmente. Assim, em decorrncia do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o princpio da eficincia na administrao
pblica foi inserido na Constituio Federal (art. 37) em 1998, por meio da Emenda n 19.
Segundo Gilberto Guerzoni Filho (Poltica de Pessoal em um Ambiente de Econo-
mia Estvel, in Gasto Pblico Eficiente, 2006, p. 140), o objetivo da Reforma do Estado seria
permitir a superao da administrao burocrtica atravs da implantao da administrao
gerencial, que enfatiza a eficincia e a qualidade na prestao de servios pblicos. O desen-
volvimento de uma cultura gerencial na administrao pblica, segundo Guerzoni, teria inspi-
rao na administrao de empresas.
Para Fernandes (2002, p. 56 e 83), a terceirizao de servios constitui um instru-
mento de trabalho que pode e deve ser implementada com vantagens significativas para a ad-
ministrao pblica, desde que adotada com cautela.
Ramos (2001, p. 161) constata que a terceirizao seria um dos instrumentos utili-
zados pelo Poder Pblico na tentativa de implantar uma administrao pblica gerencial,
afastando a administrao burocrtica e introduzindo o Estado em um quadro de modernidade,
adequado s exigncias da economia globalizada. Ramos, no entanto, registra (p. 152) que na
26
busca de alternativas para a adequao dos gastos aos rgidos limites impostos, a terceirizao
surge como enganosa soluo para o problema5.
Vieira (2006, p. 126) demonstra certa preocupao com as conseqncias que as di-
ferenas salariais, de horrio e de benefcios da mo-de-obra terceirizada possam provocar no
ambiente de trabalho e nas relaes humanas. Para ela, muito importante que a instituio
saiba conviver de forma harmoniosa com essa mo-de-obra agregada, de forma que os servi-
os executados no sejam prejudicados ou interrompidos.
2.2.5 Responsabilidade subsidiria na terceirizao de mo de obra
De acordo com a Smula n 331 do TST, o inadimplemento das obrigaes traba-

lhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade subsidiria do tomador dos ser-
vios quanto quelas obrigaes. Essa regra, referente contratao de trabalhadores por
meio de empresa interposta, extensvel aos rgos da administrao pblica, apesar de con-
flitar com o disposto no art. 71 da Lei n 8.666/1993. Com base no art. 71 da Lei de Licitaes
e Contratos ( 1), a inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas,
no transfere administrao pblica a responsabilidade por seu pagamento. No entanto, reza
a Lei (art. 71, 2) que a Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado
pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato.
Ramos (2001, p. 151) afirma que a jurisprudncia trabalhistas consagra a responsa-
bilidade do Estado, apesar do disposto na Lei de Licitaes e Contratos. Segundo Ramos, a
doutrina igualmente tem entendido que mesmo quando o contratante o Poder Pblico, sub-
siste o dever de indenizar os trabalhadores diretamente envolvidos na execuo do contrato,
em caso de inadimplemento do devedor principal. Assim, conclui Ramos, a responsabiliza-
o do Estado em caso de inadimplemento da contratada aumenta o potencial de risco aos
cofres pblicos, em decorrncia da terceirizao, e que esse risco deve ser ponderado pelo
administrador pblico na deciso de terceirizar.
5
Referncia aos limites de gastos com pessoal, impostos pela Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsa-
bilidade Fiscal).
27
2.2.6 Classificao oramentria das despesas com terceirizao de mo-de-obra
As instrues sobre a classificao oramentria das despesas no mbito do Gover-

no Federal esto contidas no Manual Tcnico de Oramento (MTO), elaborado e atualizado
anualmente pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Or-
amento e Gesto (Brasil, 2007). Essa atribuio decorre do art. 16, inciso III, do Anexo I do
Decreto n 6.081/2007, que trata da competncia da SOF em estabelecer as normas necess-
rias elaborao e implementao dos oramentos federais.
A classificao oramentria a que se refere este tpico quanto Natureza da des-
pesa, prevista nos arts. 12 e 13 da Lei n 4.320/1964, e consolidada no Anexo II da Portaria
Interministerial 163/2001 (Secretaria de Oramento Federal e Secretaria do Tesouro Nacio-
nal), conforme citado em Giacomoni (2007, p. 105 a 116) e Brasil (2007, p. 37 a 52).
2.2.6.1 Locao de Mo-de-Obra
De acordo com o MTO, as despesas com prestao de servios por pessoas jurdi-
cas para rgos pblicos, tais como limpeza e higiene, vigilncia ostensiva e outros, nos casos
em que o contrato especifique o quantitativo fsico do pessoal a ser utilizado so classifica-
das no Elemento de Despesa 37 Locao de Mo-de-Obra (Brasil, 2007, p. 48).
2.2.6.2 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao
Com relao s despesas relativas mo-de-obra, constantes dos contratos de ter-

ceirizao, classificveis no grupo de despesa 1 - Pessoal e Encargos Sociais, em obedincia
ao disposto no art. 18, 1, da Lei Complementar n 101, de 2000, o MTO indica o elemento
de despesa 34 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao
(Brasil, 2007, p. 47). De acordo com a citada Lei Complementar (Lei de Responsabilidade
fiscal), os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substitui-
o de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pes-
soal.
28
2.2.6.3 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica
Certos contratos de prestao de servio, geralmente envolvendo manuteno de

bens imveis e instalaes prediais, definem o quantitativo mnimo de empregados a serem
alocados pela contratada, mas as despesas deles decorrentes no so classificadas no elemento
de despesa 37 Locao de Mo-de-Obra, e sim no elemento 39 Outros Servios de Ter-
ceiros Pessoa Jurdica6. De acordo com o MTO (Brasil, 2007, p. 48), classificam-se nesse
elemento diversas despesas decorrentes da prestao de servios por pessoas jurdicas.
2.2.6.4 Transferncia a Organismos Internacionais
O relatrio do TCU sobre as contas do Governo referentes ao ano de 2001 (Brasil,

2002, p. 248-251) mostrou que diversos rgos e entidades da administrao pblica estavam
utilizando acordos de cooperao tcnica com organismos internacionais para suprir deficin-
cias nos quadros de servidores.
O TCU identificou as despesas decorrentes desses acordos atravs da classificao
oramentria da despesa segundo a modalidade de aplicao. At o ano de 2002, o cdigo da
modalidade de aplicao utilizada era 72, com a descrio Transferncias ao Exterior Or-
ganismos Internacionais, mas a partir de 2003 o cdigo passou a ser 80, com a descrio
Transferncias ao Exterior.
Os elementos de despesa apurados pelo TCU foram os seguintes: 35 Servios de
Consultoria, 36 Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica e 39 Outros Servios de
Terceiros Pessoa Jurdica.
De acordo com o MTO (Brasil, 2007, p. 48), o elemento de despesa 35 Servios
de Consultoria serve para classificar as despesas decorrentes de contratos com pessoas fsi-
cas ou jurdicas, prestadoras de servios nas reas de consultorias tcnicas ou auditorias finan-
ceiras ou jurdicas, ou assemelhadas. O elemento 36 Outros Servios de Terceiros - Pes-
soa Fsica agrega despesas decorrentes de servios prestados por pessoa fsica pagos direta-
mente a esta (Brasil, 2007, p. 48).
6
Neste trabalho, so apresentados elementos de contratos com essas caractersticas, mas somente no mbito da
Cmara dos Deputados, onde possvel identifica-los.
29
2.2.6.5 Classificao quanto ao sub-elemento de despesa
O MTO no indica os possveis sub-elementos da classificao oramentria quanto

Natureza da despesa aplicveis terceirizao de mo-de-obra. Atravs do banco de dados
Siga Brasil, disponibilizado na internet pelo Senado Federal, foi possvel apurar os seguintes
sub-elementos, utilizados na classificao da despesa, no ano de 2008: 01 Apoio adminis-
trativo, tcnico e operacional, 02 Limpeza e conservao, 03 Vigilncia ostensiva,
04 Manuteno e conservao de bens imveis, 05 Servios de copa e cozinha, 06
Manuteno e Conservao de Bens Mveis, 07 Servios de Brigada de Incndio, 08
Apoio Administrativo Menores-aprendizes e 17 Manuteno e conservao de mquinas
e equipamentos.
2.3 Estudos sobre Terceirizao na Cmara dos Deputados
A terceirizao na Cmara dos Deputados tem sido objeto de estudo sob enfoques
diferenciados. O trabalho realizado por Lima (2001) buscou avaliar as vantagens e desvanta-
gens da terceirizao de servios na rea de eletrnica e de superviso tcnica em manuteno
de edificaes. O estudo apontou as seguintes vantagens da terceirizao, por ordem de im-
portncia: facilita o acesso a profissionais atualizados e qualificados; propicia a melhoria dos
servios, em relao qualidade e agilidade; facilita a obteno de novas tecnologias; torna a
administrao dos servios mais fcil; propicia melhor controle de custos; favorece que a C-
mara concentre os seus recursos humanos na atividade fim. O estudo de Lima apontou como
desvantagem da terceirizao na Cmara as dificuldades decorrentes de restries sociais,
econmicas e legais para que o servio possa fluir de modo mais eficaz e eficiente.
Outro estudo, feito por Ferreira (2002), teve como propsito responder as seguintes
questes: Qual o nvel de comprometimento afetivo dos trabalhadores terceirizados que pres-
tam servios da Cmara dos Deputados? H diferena significativa de nvel de comprometi-
mento afetivo entre pessoal terceirizado e pessoal estatutrio/CNE da Cmara dos Deputados?
O estudo conclui que os resultados encontrados demonstraram que os terceirizados da Cma-
ra tm um alto padro de comprometimento organizacional afetivo, e que no h diferena
significativa em relao ao nvel de comprometimento afetivo do pessoal estatutrio/CNE.
O trabalho elaborado por Muller (2004) procurou investigar o universo das rela-
es desenvolvidas entre os trabalhadores contratados por terceirizao e a administrao da
30
Cmara dos Deputados, esperando comprovar a existncia de elementos que pudessem ca-
racterizar uma relao de emprego entre a Cmara e os trabalhadores terceirizados. A pesqui-
sa conclui pela existncia de relao de emprego entre a Cmara e uma parte dos trabalhado-
res das empresas terceirizadas, pois esto presentes os elementos que caracterizam a relao
de emprego: a pessoalidade, a onerosidade, a no-eventualidade e a subordinao.
31
3 TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA NO GOVERNO FEDERAL7
Neste captulo so apresentados os dados referentes evoluo das despesas liqui-

dadas pertencentes s rubricas oramentrias que guardam relao com a terceirizao de
mo-de-obra nos trs Poderes da Unio, bem como no Ministrio Pblico. Tambm so de-
monstrados os quantitativos de pessoal civil ativo, cuja variao percentual acumulada ao de-
correr dos anos comparada com a variao das despesas com terceirizao de mo-de-obra.
3.1 Poder Executivo
Entre os objetivos da poltica de pessoal propalada desde 2003 pelo Executivo Fede-
ral8 consta a contratao de mais servidores, atravs de concursos pblicos, para reduzir a uti-
lizao de mo-de-obra terceirizada. De fato, a terceirizao foi procedimento largamente uti-
lizado pelo governo anterior9, tendo sido uma das reas temticas em destaque Terceiriza-
o na Administrao Pblica no relatrio do TCU sobre as contas do Governo referentes
ao ano de 2001 (Brasil, 2002, p. 239-258). De acordo com o relatrio, a administrao pblica
vinha adotando a terceirizao de mo-de-obra como forma de reduzir os quadros de servido-
res na realizao de suas atividades. Agora, resta analisar se a atual poltica de contratao de
mais servidores pblicos est, de fato, reduzindo a terceirizao de mo-de-obra.
3.1.1 Quantitativos de servidores
Os dados da Tabela 1 foram extrados do Boletim Estatstico de Pessoal (Brasil,

2008, p. 29-30 e 38) e incluem os servidores civis ativos da administrao direta, das autar-
quias, incluindo o Banco Central do Brasil, e das fundaes. Os nmeros mostram que, no
perodo de 1998 a 2007, aumentou quase 20% o quantitativo de servidores ocupantes de car-
gos que exigem nvel de escolaridade superior; no mesmo perodo, o quantitativo de servido-
7
A expresso Governo Federal utilizada neste trabalho equivale Unio (Poderes Executivo, Legislativo e Judi-
cirio, e Ministrio Pblico da Unio), conforme definido no art 1, 3, inciso I, da Lei Complementar n
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e no art. 2 da Constituio Federal.
8
Chefiado por Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores.
9
Chefiado por Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira.
32
res que ocupam cargos que no exigem formao superior diminuiu aproximadamente 6%. O
aumento do nmero total de servidores foi prximo de 3%.
Tabela 1 Quantitativos de Servidores Civis Ativos do Poder Executivo Federal (1998 a 2007).
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Superior 177.694 180.873 180.098 178.389 182.963 177.434 188.171 192.465 207.719 213.009
Demais 340.760 320.698 311.467 311.462 307.453 313.314 315.591 321.122 325.497 320.491
Soma 518.454 501.571 491.565 489.851 490.416 490.748 503.762 513.587 533.216 533.500
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal.
Os nmeros revelam ainda que, de 1998 a 2001, houve queda contnua do quantita-
tivo de pessoal ativo no Executivo, com reduo mdia anual de 9.534 servidores. Em 2002 e
2003, os quantitativos mantiveram-se praticamente estveis. Porm, a partir de 2004, a ten-
dncia invertida com a reposio constante de pessoal, ao ritmo mdio anual de 10.688 ser-
vidores, de modo que o quantitativo de 2007 j superava o de 2003 em 42.752 servidores,
confirmando a mudana anunciada na poltica de pessoal do Executivo Federal. Os dados do
Boletim Estatstico de Pessoal10, referentes ao preenchimento de vagas por concursos pbli-
cos, indicam que a mdia anual de ingresso de servidores no Executivo subiu de 3.363 (1998 a
2003) para 15.657 (2004 a 2007). Importa registrar que, dos 82.800 novos servidores que in-
gressaram no Executivo desde 1998, nada menos que 62,8% ocuparam cargos de nvel superi-
or. Esse percentual bem maior que o verificado no ano de 1995, que foi de apenas 39,2%.
3.1.2 Despesa com locao de mo-de-obra e com substituio de servidores
Como no h dados tabulados disponveis sobre os quantitativos de empregados ter-

ceirizados no Executivo Federal, a alternativa analisar a evoluo dos gastos com mo-de-
obra terceirizada. Os valores constantes da Tabela 2 foram obtidos nos bancos de dados Or-
amento Brasil e Siga Brasil, disponibilizados na internet pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, respectivamente. Os dados correspondem aos valores liquidados, atuali-
zados em relao a 2007, registrados pelos rgos da administrao direta, pelas autarquias,
incluindo o Banco Central do Brasil, e pelas fundaes, no elemento de despesa 37 Loca-
o de Mo-de-obra, bem como no elemento 34 Outras Despesas de Pessoal decorrentes
10
Brasil (2008, p. 77-81)
33
de Contratos de Terceirizao11, que caracteriza a substituio de servidores pblicos por

mo-de-obra terceirizada.
Tabela 2 Despesa Anual do Poder Executivo Federal com Locao de Mo-de-obra e com Outras
Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (1998 a 2007).
Em milhes de Reais
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
37-Locao 1.181,8 1.040,4 997,5 1.041,2 911,0 983,9 1.140,6 1.439,1 1.618,5 1.899,0
34-Outras - - - - 115,2 65,2 12,0 13,2 14,4 0,0
Soma 1.181,8 1.040,4 997,5 1.041,2 1.026,1 1.049,1 1.152,6 1.452,3 1.632,9 1.899,0
Fonte: Oramento Brasil e Siga Brasil.
O comportamento das despesas com Locao de Mo-de-obra, que apresenta

queda at 2002 e aumento constante a partir de 2003, muito parecido com a evoluo do
quantitativo de pessoal, demonstrado na Tabela 1. As Outras Despesas de Pessoal decorren-
tes de Contratos de Terceirizao tiveram significativa reduo em 2003 e 2004, apresenta-
ram incremento real em 2005 e 2006 e desapareceram completamente em 2007.
Somente com os dados da Tabela 2 no possvel afirmar que o discurso do gover-
no sobre a reduo de terceirizados condiz com a realidade dos nmeros, pois o que se v so
gastos crescentes no perodo 2002-2007. As nicas redues verificadas nos gastos do Poder
Executivo ocorreram no perodo do governo anterior. A partir de 2003, as despesas passaram
a crescer com intensidade, de forma que o valor alcanado em 2007 supera em 60,7% o de
1998. Comparando-se os nmeros de 2007 com os de 2002, verifica-se que o incremento real
da despesa no perodo foi de mais de 85%.
3.1.3 Despesa com transferncias para organismos internacionais
Segundo o relatrio do TCU sobre as contas do Governo, referentes ao exerccio de

2001 (Brasil, 2002, p. 248-251), vrios rgos e entidades da administrao pblica utiliza-
vam acordos de cooperao tcnica com organismos internacionais para suprir deficincias
nos quadros de servidores mais qualificados, causadas por polticas de recursos humanos res-
tritivas. No mbito do Poder Executivo, o relatrio apontou os elementos de despesa 35
Servios de Consultoria, 36 Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica e 39 Outros
11
Classificao decorrente do art. 18, 1, da LRF (Lei Complementar n 101/2000).
34
Servios de Terceiros Pessoa Jurdica utilizados na classificao das transferncias aos

referidos organismos, sob a modalidade de aplicao Transferncias ao Exterior12.
Os valores referentes s despesas do Poder Executivo com transferncias a organis-
mos internacionais esto demonstrados na Tabela 3. Os nmeros foram obtidos nos bancos de
dados Oramento Brasil e Siga Brasil, e foram filtrados com base na mesma modalidade
de aplicao e mesmos elementos de despesa indicados no relatrio do TCU.
De modo geral, os nmeros da Tabela 3 apresentam oscilaes em todos os ele-
mentos de despesa, sem indicar uma tendncia clara de reduo ou de crescimento da despesa.
Tabela 3 Despesa Anual do Poder Executivo Federal com Transferncias para Organismos In-
ternacionais, registradas nos Elementos de Despesa Servios de Consultoria, Outros Servios
de Terceiros Pessoa Fsica e Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica (1998 a 2007).
Em milhes de Reais
Ano 35-Consultoria 36-P. Fsica 39-P. Jurdica Total
1998 5,08 4,29 126,29 135,66
1999 6,51 4,09 179,52 190,13
2000 22,70 7,97 244,45 275,12
2001 33,45 7,19 348,60 389,24
2002 22,47 4,00 273,82 300,29
2003 9,19 2,20 287,19 298,58
2004 21,09 3,84 230,49 255,41
2005 12,79 2,57 372,13 387,49
2006 7,47 5,32 287,75 300,54
2007 11,45 0,64 338,38 350,47
De acordo com o relatrio do TCU (Brasil, 2002, p. 243), a administrao direta do

governo contava, em 2001, com 6.137 agentes contratados com organismos internacionais.
Tomando-se o total da despesa naquele ano, chega-se ao valor de R$ 5.285,00 (atualizado em
relao a 2007), como sendo a despesa mdia mensal gasta com cada agente.
3.1.4 Anlise dos dados do Poder Executivo
praticamente impossvel comparar os quantitativos de servidores do Executivo

com os de empregados terceirizados. Ainda que os dados referentes aos quantitativos de ser-
12
At o ano de 2002, o cdigo era 72, com a descrio Transferncias ao Exterior Organismos Internacio-
nais, mas a partir de 2003 o cdigo passou a ser 80, com a descrio Transferncias ao Exterior.
35
vidores pblicos ativos sejam conhecidos, no h como confront-los com os quantitativos de

terceirizados, cujos nmeros no so divulgados oficialmente, e os nmeros por vezes divul-
gados so conflitantes.
O relatrio do TCU (Brasil, 2002, p. 243), que tratou com destaque a situao da
terceirizao na Administrao Federal, no informa o nmero de empregados terceirizados,
mas cita a quantidade de postos de trabalho13 contratados. De acordo com o relatrio, a admi-
nistrao direta do governo contava, no ano de 2001, com pelo menos 25.930 postos de tra-
balho terceirizados, compreendendo servios de vigilncia, limpeza e conservao, auxiliares
e apoio administrativo, informtica, manuteno predial e outros, incluindo as consultorias e
os servios tcnicos especializados prestados pelos 6.137 agentes contratados com organismos
internacionais.
Em 08/10/2007, notcia publicada no jornal O Estado de S. Paulo14 fornecia uma
pista sobre a situao da terceirizao de mo-de-obra no final do ano de 2002, no Executivo:
De acordo com a assessoria do Planejamento, o governo Lula herdou 33.125

terceirizados e est realizando concursos para substitu-los por um quadro de
servidores permanentes. Ainda segundo a mesma fonte, em 2006 houve em
torno de 10 mil dessas substituies em 2007 esto previstas 13,5 mil e em
2008 sero feitas as restantes.
Em 04/08/2008, o jornal Correio Braziliense15 publicou a seguinte informao sobre

o atual quantitativo de terceirizados em situao irregular:
Tema de discusso dentro do governo federal desde 2003, a substituio dos

terceirizados por concursados ganhou mais um captulo na semana passada.
Oito meses aps assinar um termo de conciliao judicial com o Ministrio
Pblico do Trabalho (MPT), o Ministrio do Planejamento finalmente con-
cluiu o mapeamento da terceirizao. Segundo o levantamento feito com os
rgos da administrao direta, as autarquias e as fundaes, ... h, atual-
mente, 34.165 trabalhadores contratados irregularmente no servio pblico
federal ...
Das 34.165 contrataes irregulares, 12.407 esto na administrao direta,
7.301 nas autarquias, 6.429 nas empresas estatais e 8.028 nas fundaes ...
Desde 2003, mais de 32 mil terceirizados j foram substitudos pela Unio ...
13
A Instruo Normativa n 2/2008 (art. 11) da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Minist-
rio do Planejamento, Oramento e Gesto faz referncia a posto de trabalho como unidade de medida de servi-
o continuado.
14
Nacional, Fernando Dantas, p. A4: Lula infla quadro de servidores, mas no reduz gasto com terceirizao.
15
Economia, Mariana Flores, p. 10: A distribuio dos irregulares.
36
O primeiro passo para a troca foi acabar com as ilegalidades nos contratos
com entidades internacionais. At cinco atrs existiam 10 mil trabalhadores
brasileiros contratados via organismos internacionais atuando no governo
federal, uma forma de mascarar a necessidade de concurso pblico. Agora,
sobraram menos de 300 contratados pelo processo de cooperao tcnica ...
Sobre a informao referente ao ano de 2002, publicada no jornal O Estado de So

Paulo, provvel que o quantitativo noticiado de 33.125 empregados terceirizados tenha sido
subestimado. Tendo como parmetro os nmeros encontrados na anlise dos dados sobre a
terceirizao de mo-de-obra na Cmara dos Deputados16, era de se esperar que o clculo do
custo mdio mensal de cada empregado terceirizado do Poder Executivo resultasse num valor
entre R$ 2.100,00 e R$ 2.400,00 (j atualizado em relao a 2007). Entretanto, o valor resul-
tante foi de R$ 2.581,00. Esse valor foi obtido dividindo-se a soma dos gastos registrados em
2002 pelo Poder Executivo nos elementos de despesa 37 Locao de Mo-de-obra e 34
Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (R$ 1.026,1 Milhes,
conforme Tabela 2) pelo quantitativo de empregados (33.125) e pelo nmero de meses (12).
Sobre os dados referentes ao ano de 2008, publicados no jornal Correio Braziliense,
s h meno ao nmero de terceirizados contratados de forma irregular. De acordo com a
notcia, o quantitativo de terceirizados irregulares no Executivo Federal soma 27.736, sem
contar os empregados terceirizados contratados pelas empresas estatais. No h na publicao
qualquer referncia ao nmero de trabalhadores terceirizados prestando servio por meio de
empresas legalmente contratadas17 pelo Poder Executivo.
No tocante aos empregados contratados por meio de organismos internacionais, o
quantitativo informado na matria jornalstica do jornal Correio Braziliense (10.000 trabalha-
dores) bastante superior ao divulgado no relatrio do TCU (6.137 agentes).
Independentemente do quantitativo de empregados terceirizados ao final de 2002, o
Grfico 1 mostra que no houve reduo nas despesas com terceirizao de mo-de-obra no
Poder Executivo.
16
Conforme Tabela 16 (Captulo 4), os custos mdios mensais por empregado terceirizado na Cmara dos De-
putados foram de R$ 2.373,00 em 2001, R$ 2.178,00 em 2002 e de R$ 2.414,00 em 2003.
17
A publicao informa que atende legislao a contratao de trabalhadores que atuem em atividades de
conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem recepo, reprografia, tele-
comunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes.
37
Grfico 1 Variao Percentual Acumulada do Quantitativo de Pessoal Civil Ativo e da

Despesa Anual com Terceirizao de Mo-de-obra, do Poder Executivo (1998 a 2007).
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
-10,0%
-20,0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quantitativo de pessoal civil ativo

Terceirizao sem as transferncias aos organismos internacionais
Terceirizao incluindo as transferncias aos organismos internacionais
Apesar do aumento do quantitativo de pessoal (Tabela 1), do fim das Outras Des-
pesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (elemento 34, conforme Tabela
2) e das oscilaes nos valores que representam os contratos com organismos internacionais
(Tabela 3), a tendncia, a partir de 2003, de expanso das despesas com terceirizao, puxa-
das pela Locao de Mo-de-obra (elemento 37).
Era de se esperar que o resultado dos esforos do Executivo mostrasse gastos de-
crescentes com a terceirizao de mo-de-obra, contrapondo a elevao do quantitativo de
servidores civis ativos. No entanto, os dados comparados revelam outra realidade, fazendo
parecer que o aumento do quantitativo de servidores, sobretudo em cargos de nvel superior,
pode ter gerado uma demanda por servios de apoio, que acabou sendo suprida por meio de
contratos de locao de mo-de-obra.
3.2 Poder Judicirio
Os rgos do Poder Judicirio que integram o oramento da Unio so: Supremo

Tribunal Federal (STF), Superior Tribunal de Justia (STJ), Justia Federal, Justia Militar,
Justia do Trabalho, Justia Eleitoral e Justia do Distrito Federal e Territrios. Os dados fo-
ram extrados das fontes j apontadas: Boletim Estatstico de Pessoal (Brasil, 2008, p. 29-30 e
38) e bancos de dados Oramento Brasil e Siga Brasil. Os quantitativos (Tabela 4) corres-
38
pondem aos servidores ativos. Os valores monetrios (Tabela 5) referem-se s despesas liqui-
dadas, atualizados em relao a 2007, registradas nos elementos 37 Locao de Mo-de-
obra e 34 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao. No
houve registro de despesa referente a acordo de cooperao com organismos internacionais.
Tabela 4 Quantitativos de Servidores Ativos do Poder Judicirio Federal (1998 a 2007).
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
76.207 79.677 80.932 80.899 81.716 82.057 83.117 87.515 91.025 93.341
Tabela 5 Despesa Anual do Poder Judicirio Federal com Locao de Mo-de-obra e com Ou-
tras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (1998 a 2007).
Em milhes de Reais
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
37-Locao 125,57 138,41 144,97 144,56 153,89 165,60 200,59 200,56 268,89 307,57
34-Outras - - - - 7,74 3,49 0,25 0,58 0,35 0,40
Soma 125,57 138,41 144,97 144,56 161,62 169,10 200,84 201,13 269,24 307,97
O Grfico 2 apresenta a variao acumulada do quantitativo de pessoal ativo (Ta-

bela 4) e da soma das despesas com Locao de Mo-de-obra e Outras Despesas de Pesso-
al (Tabela 5). Observa-se que, tal qual o Executivo, o gasto com terceirizao de mo-de-
obra no Judicirio cresce enquanto aumenta a quantidade de servidores ativos.

Anual com Terceirizao de Mo-de-obra, do Poder Judicirio (1998 a 2007).
16 0,0%
14 0,0%
12 0,0%
10 0,0%
8 0,0%
6 0,0%
4 0,0%
2 0,0%
0,0%
19 98 199 9 2 00 0 2 00 1 20 02 20 03 200 4 200 5 200 6 2 007
Q u a n tita tivo d e P e s s o a l Te rc e iriza o d e M o -d e -o b ra

39
3.3 Poder Legislativo
As fontes dos dados referentes ao Legislativo Federal (Cmara dos Deputados, Se-
nado Federal e Tribunal de Contas da Unio) so as mesmas do Executivo e do Judicirio, e
esto demonstrados nas Tabelas 6 e 7. O quantitativo de servidores ativos do Poder Legislati-
vo inclui os ocupantes de cargos do quadro efetivo, bem como os ocupantes de cargos comis-
sionados, de livre provimento. Na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, os ocupantes
de cargos comissionados representam a maioria dos servidores ativos.
Assim como o Executivo, o Legislativo registrou despesas decorrentes de acordos
com organismos internacionais, mas somente nos exerccios de 2003 a 2006, e apenas nos
elementos de despesa 35 Servios de Consultoria e 39 Outros Servios de Terceiros
Pessoa Jurdica. Os valores atualizados dessas despesas somaram R$ 1,4 milho em 2003,
subiram para R$ 12,5 milhes em 2004, chegou a R$ 23,0 milhes em 2005, mas caram para
R$ 4,5 milhes em 2006.
Tabela 6 Quantitativos de Servidores Ativos do Poder Legislativo Federal (1998 a 2007).
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
18.787 21.343 19.458 19.889 20.501 22.906 23.369 26.441 27.238 24.521
Tabela 7 Despesa Anual do Poder Legislativo Federal com Locao de Mo-de-obra e com
Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (1998 a 2007).
Em milhes de Reais
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
37-Locao 97,4 103,9 107,0 104,2 95,7 112,0 149,5 175,8 195,4 210,7
34-Outras - - - - 5,1 5,6 5,2 1,2 0,6 0,6
Soma 97,4 103,9 107,0 104,2 100,8 117,6 154,6 177,0 196,0 211,3
O Grfico 3 mostra gastos crescentes com terceirizao de mo-de-obra tambm no

Legislativo, principalmente a partir do exerccio de 2003. As nicas quedas ocorreram em
2001 e 2002, as quais, curiosamente, foram precedidas de uma reduo no quadro de pessoal
no ano de 2000.
Alm da variao do quantitativo de servidores ativos, o Grfico 3 apresenta de du-
as formas a variao percentual das despesas com terceirizao de mo-de-obra: com e sem as
transferncias a organismos internacionais.
40

Anual com Terceirizao de Mo-de-obra, do Poder Legislativo (1998 a 2007).
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quantitativo de Pes s oal

Terceirizao s em as trans ferncias aos organis m os internacionais
Terceirizao incluindo as trans ferncias aos organis m os internacionais
3.4 Ministrio Pblico da Unio
O Ministrio Pblico da Unio compreende o Ministrio Pblico Federal, o Minis-

trio Pblico do Trabalho, o Ministrio Pblico Militar e o Ministrio Pblico do Distrito Fe-
deral e Territrios. No perodo analisado, houve registros no elemento de despesa 37 Loca-
o de Mo-de-obra, mas no houve despesas classificadas no elemento 34 Outras Despe-
sas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao, nem nas rubricas referentes ter-
ceirizao decorrente de acordos com organismos internacionais. Os dados das Tabelas 8 e 9
so oriundos das mesmas fontes citadas anteriormente.
Tabela 8 Quantitativos de Servidores Ativos do Ministrio Pblico da Unio (1998 a 2007).
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
6.937 7.061 7.324 5.901 5.859 7.670 8.066 8.066 8.384 8.384
Tabela 9 Despesa do Ministrio Pblico da Unio com Locao de Mo-de-obra (1998 a 2007).
Em milhes de Reais
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
19,4 18,9 18,7 19,3 25,6 36,3 46,2 43,2 63,6 73,7

41
As despesas com terceirizao de mo-de-obra no Ministrio Pblico da Unio fo-

ram as que mais cresceram em termos percentuais. O Grfico 4 mostra a variao dos gastos
com Locao de Mo-de-obra, em comparao com a variao do quantitativo de pessoal.

Anual com Locao de Mo-de-obra, do Ministrio Pblico da Unio (1998 a 2007).
300,0%
250,0%
200,0%
150,0%
100,0%
50,0%
0,0%
-50,0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quantitativo de P essoal Locao de M o-de-obra
3.5 Anlise dos dados e outras informaes relativas ao Governo Federal
Os nmeros apresentados mostram que, na comparao de 2007 com 1998, aumen-

taram os gastos com terceirizao de mo-de-obra no Executivo, no Judicirio, no Legislativo
e no MPU. No houve reduo da despesa com terceirizao nem mesmo no Executivo, onde
as despesas com locao de mo-de-obra aumentaram consideravelmente, apesar da disposi-
o em substituir empregados terceirizados por servidores concursados.
provvel que o crescimento dos gastos com terceirizao de mo-de-obra seja o
reflexo de incrementos nos quantitativos de empregados terceirizados. Essa deduo baseada
na anlise dos nmeros referentes Cmara dos Deputados18, os quais mostram que quase
todo o aumento da despesa com terceirizao de mo-de-obra, no perodo de 1998 a 2007,
decorreu de acrscimos no quantitativo de empregados terceirizados.
18
Conforme anlise constante do subitem 4.3.7, baseada nos elementos das Tabelas 12 a 19.
42
Observa-se pelos dados do Governo Federal (Executivo, Judicirio, Legislativo e

MPU) que os valores registrados no elemento de despesa 34 Outras Despesas de Pessoal
decorrentes de Contratos de Terceirizao sofreram quedas substanciais, mas no alteraram o
ritmo de crescimento das despesas com terceirizao de mo-de-obra. A questo principal
saber o que teria provocado o aumento do quantitativo de terceirizados e da despesa.
Com relao terceirizao de mo-de-obra especializada mediante transferncias a
organismos internacionais, no h uma tendncia clara de reduo significativa e continuada
dessas despesas no Poder Executivo, apesar do maior ingresso de servidores concursados em
cargos de nvel superior.
importante notar que no h indcios de que o Governo Federal (Executivo, Judi-
cirio, Legislativo e MPU) esteja utilizando a terceirizao de mo-de-obra para fugir das im-
plicaes da LRF no tocante aos gastos com pessoal, haja vista que as despesas no esto pr-
ximas do limite estabelecido (art. 19, I, da LRF); pelo contrrio, o percentual decresceu conti-
nuamente at 2005, conforme demonstrado no Grfico 5, em razo dos crescentes recordes de
arrecadao de tributos federais, o que fez crescer a receita corrente lquida num ritmo maior
que o crescimento das despesas de pessoal, incluindo os gastos com aposentarias e penses.
Grfico 5 Relao Percentual entre a Despesa com Pessoal e a Receita Corrente Lquida
da Unio (1998 a 2007), comparada com o Percentual Limite de Gasto com Pessoal19.
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
R e la o D e s p e s a d e P e s s o a l e R e ce ita C o rre n te L q u id a L im ite
19
O limite foi definido na LRF no ano 2000, permanecendo inalterado desde ento.
43
No se pode afirmar, no entanto, que os convnios celebrados com organismos in-

ternacionais para suprir a carncia de pessoal tcnico estejam em conformidade com a LRF.
Se os agentes contratados por meio desses organismos estiverem exercendo atividades ine-
rentes aos cargos das carreiras pblicas, ento as despesas decorrentes dos convnios deveri-
am estar sendo classificadas no elemento 34 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de
Contratos de Terceirizao, conforme manda a LRF. Assim, a classificao nos elementos
35 Servios de Consultoria, 36 Outros Servios de Terceiros Pessoa Fsica e 39
Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica poderia constituir uma burla LRF. Mas, o
presente estudo no contm os elementos suficientes para avaliar as atividades exercidas pelos
agentes vinculados aos organismos internacionais, de modo que no possvel julgar se a
classificao dessas despesas contraria a LRF.
Para verificar se a variao da despesa com terceirizao de mo-de-obra tem algu-
ma relao com a variao do quantitativo de servidores ativos, foram apurados os coeficien-
tes de correlao simples entre as duas grandezas. De acordo com Hoffmann (1991, p. 353 a
360), o coeficiente de correlao simples mostra a existncia (ou ausncia) de uma relao
linear entre duas variveis, e apresenta valores que vo de -1 (um negativo) a +1 (um positi-
vo). Quanto mais prximo o coeficiente estiver dos extremos, mais significativa a correlao
entre as variveis (seja ela negativa, se aproxima a -1, ou positiva, se prxima a +1).
O clculo do coeficiente de correlao simples entre o quantitativo total de pesso-
al e a soma das despesas com Locao de Mo-de-obra e Outras Despesas de Pessoal decor-
rentes de Contratos de Terceirizao, com base nos dados do perodo de 1998 a 2007, resultou
nos seguintes valores:
- Poder Executivo (Tabelas 1 e 2): coeficiente de 0,91;
- Poder Judicirio (Tabelas 4 e 5): coeficiente de 0,97;
- Poder Legislativo (Tabelas 6 e 7): coeficiente de 0,89;
- Ministrio Pblico da Unio (Tabelas 8 e 9): coeficiente de 0,79.
No Poder Executivo, quando o clculo considera apenas o quantitativo de pessoal
de nvel superior (Tabela 1), o coeficiente de correlao aumenta para 0,95. De qualquer
forma, todos os coeficientes indicam uma significativa relao entre o quantitativo de pessoal
e a despesa com terceirizao de mo-de-obra, sempre numa correlao positiva, em que uma
varivel (despesa com terceirizao) cresce enquanto a outra (quantitativo de pessoal) au-
44
menta a correlao positiva tambm pode indicar que uma varivel regride quando a outra
diminui.
A anlise estatstica dos nmeros e os Grficos 1 a 4, apresentados nas sees ante-
riores, reforam a hiptese de que o crescimento dos gastos com terceirizao de mo-de-obra,
sobretudo com locao de mo-de-obra, tem uma relao com o aumento do quantitativo de
pessoal ativo. Os dados referentes ao Poder Executivo mostram que essa relao ainda mais
significativa quando a anlise envolve apenas o quantitativo de pessoal de nvel superior.
Apesar de os coeficientes de correlao indicarem a existncia de uma relao posi-
tiva entre a variao da despesa com terceirizao de mo-de-obra e a variao do quantitativo
de servidores ativos, no possvel afirmar que os futuros incrementos no quadro de servido-
res concursados faro crescer as despesas com locao de mo-de-obra. O coeficiente de cor-
relao que indica a existncia de um relacionamento matemtico pode dar a falsa impresso
de que uma varivel causa da outra; no entanto, a lgica de uma relao de causa e efeito
provm de teorias externas ao mbito da estatstica (Stevenson, 1986, p. 389).
No Executivo, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (at 2002), era de se
esperar que a poltica expansiva de terceirizao de atividades acessrias, aliada poltica
restritiva de pessoal, implicasse o crescimento da terceirizao nos elementos 37 Locao
de Mo-de-obra e 34 Outras Despesas de Pessoal. Entretanto, o Grfico 1 mostra que as
duas linhas (quantitativo de pessoal e despesa com terceirizao) esto abaixo do patamar
inicial.
Por outro lado, no decorrer do governo Luiz Incio da Silva (a partir de 2003), era
de se esperar o contrrio: que a poltica expansiva de contratao de servidores concursados
provocasse a reduo das citadas despesas com terceirizao. Mas a soma das despesas cres-
ceu expressivamente.
A contradio apontada no pargrafo precedente gerou a suposio de que poderia
haver uma relao de causa e efeito entre a poltica de pessoal e o crescimento da terceirizao
de mo-de-obra. A terceirizao estaria crescendo em virtude dos critrios de implantao da
poltica de pessoal que privilegia o crescimento do quadro de servidores concursados em car-
gos de nvel superior, sem a expanso do quadro de servidores concursados em cargos de n-
vel intermedirio. Assim, as atividades de apoio administrativo e operacional estariam sendo
contratadas com terceiros, para suprir a falta de pessoal de nvel intermedirio.
45
Notcia recentemente veiculada na mdia eletrnica20 confirma a adoo, pelo go-

verno de Luiz Incio Lula da Silva, da poltica de pessoal retro citada:
Mas o que o governo trata com ateno especial o ensino superior. De

55.557 cargos criados no MEC, nada menos que 29.530 so destinados s
instituies federais de ensino superior. So 15.576 cargos de professor do
magistrio superior, 10.654 de tcnicos administrativos e 3.300 de direo e
funes gratificadas nas universidades federais
Ainda que no seja seguro afirmar que os futuros incrementos no quantitativo de

servidores concursados de nvel superior faro aumentar a terceirizao de mo-de-obra,
possvel que a continuidade da poltica de pessoal do Poder Executivo, adotada desde 2003,
mantenha inalterada a tendncia de crescimento das despesas com locao de mo-de-obra, ou
classificao semelhante. O exerccio das atividades inerentes aos cargos de nvel superior
gera uma demanda por servios de apoio como tramitao de processos, operao de compu-
tadores e arquivos. Essa demanda, por conseguinte, pode motivar a contratao empresas in-
terpostas para locarem a necessria mo-de-obra de apoio administrativo, a menos que a de-
manda seja suprida mediante a contratao de mais servidores de nvel intermedirio ou pelo
aumento da produtividade dos quadros existentes.
Os nmeros representados pelo Grfico 6 do uma idia de quais atividades esto
sendo terceirizadas pelo Governo Federal. As informaes que o Grfico representa foram
extradas do banco de dados Siga Brasil, e equivalem aos totais dos valores empenhados entre
janeiro a maio do exerccio21 de 2008. A extrao dos dados buscou elencar os montantes dos
registros com classificao at o nvel de sub-elemento de despesa, vinculados ao elemento
37 Locao de Mo-de-obra, da modalidade Aplicaes Diretas. Os valores apurados
somam: R$ 665,91 milhes no Executivo, R$ 246,61 milhes no Judicirio, R$ 137,23 mi-
lhes no Legislativo e R$ 42,67 milhes no MPU. Em razo dos baixos percentuais verifica-
dos, agrupou-se no item Outros os seguintes sub-elementos: Manuteno e Conservao de
Bens Mveis, Servios de Brigada de Incndio e Apoio Administrativo Menores-aprendizes.
20
Conforme GASTOS excessivos e ruins (2008).
21
Os registros referentes aos exerccios anteriores a 2008, disponveis no banco de dados, no detalham a classi-
ficao da despesa por sub-elemento.
46
Grfico 6 Percentual correspondente aos Valores Empenhados por Sub-elemento (relacionados

ao Elemento de Despesa Locao de Mo-de-Obra), em cada Poder e no Ministrio Pblico da
Unio (janeiro a maio de 2008).
39,45%
27,16%
Apoio administrativo, tcnico e operacional 59,39%
12,94%
28,40%
29,16%
Vigilncia ostensiva 13,59%
52,69%
23,89%
27,87%
Limpeza e conservao 14,29%
17,80%
4,28%
10,37%
Manuteno e conservao de bens imveis 8,05%
7,24%
2,93%
2,73%
Servios de copa e cozinha 3,63%
6,36%
1,04%
2,71%
Outros sub-elementos 1,05%
2,97%
Executivo Judicirio Legislativo MPU
O grfico mostra que no Legislativo e no Executivo predomina a locao de mo-

de-obra destinada a servios de apoio administrativo, tcnico e operacional. Essa caracters-
tica deve ser o reflexo da poltica de pessoal que privilegia a admisso de pessoal de nvel
superior, em detrimento dos cargos de nvel intermedirios que executam as tarefas de apoio.
Ficou demonstrado na Tabela 1 que essa tendncia aplica-se ao Executivo.
Atento ao crescimento indiscriminado da terceirizao de mo-de-obra na Admi-
nistrao Federal, o TCU citou no relatrio sobre as contas do governo, exerccio de 2006
(Brasil, 2007, p. 67), que o Ministrio Pblico do Trabalho tem firmado Termos de Compro-
misso de Ajustamento de Conduta, a fim de que os diversos rgos e entidades utilizem a ter-
ceirizao apenas em atividades meio22.
Complementando os dados sobre terceirizao de mo-de-obra no Governo Federal,
foram relacionados na Tabela 10 os principais favorecidos que constam dos Empenhos refe-
22
O Decreto n 2.271/1997, 1, dispe que: As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia,
transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equi-
pamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.
47
rentes locao de mo-de-obra, no exerccio de 2007. Os dados tambm foram extrados do

banco de dados Siga Brasil, do Senado Federal.
Tabela 10 Principais Favorecidos nos Empenhos referentes Locao de Mo-de-obra, em cada

Poder e no Ministrio Pblico da Unio (2007).
Em Reais
Empresa Total Executivo Judicirio Legislativo MPU
Capital Empresa de Servios Gerais Ltda. 97.540.810 28.346.146 26.896.990 42.081.275 216.399
Ipanema Empresa de Serv. Gerais e Transp. Ltda. 48.039.665 9.043.590 10.375.387 28.620.688 -
Conservo Braslia Servios Tcnicos Ltda. 37.479.842 31.438.346 308.010 5.118.170 615.316
Datamtrica Consult., Pesq. e Telemarketing Ltda. 30.232.798 30.232.798 - - -
Adservis Multiperfil Ltda. 28.494.966 - - 28.494.966 -
Liderana Limpeza e Conservao Ltda. 19.840.983 11.397.452 8.176.859 130.150 136.522
Montana Solues Corporativas Ltda. 18.275.717 14.074.691 3.437.039 763.987 -
Aval Empresa de Servios Especializados Ltda. 17.749.751 - - 17.749.751 -
Vigo Central de Servios Ltda. 15.919.574 - - 15.919.574 -
Fiana Servios Gerais Ltda. 14.918.840 3.401.454 322.171 11.186.878 8.337
Provider Ltda. 12.798.316 12.798.316 - - -
Agroservice Segurana Ltda. 10.945.903 - - - 10.945.903
Marshal Vigilncia e Segurana Ltda. 10.001.473 10.001.473 - - -
Fonte: Siga Brasil.

48
4 TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA NA CMARA DOS DEPUTADOS
Neste captulo, so demonstrados os dados sobre a terceirizao de mo-de-obra na

Cmara dos Deputados. As informaes foram extradas dos sistemas de controles informati-
zados, dos editais de licitao e dos instrumentos contratuais firmados com empresas para o
fornecimento de mo-de-obra para a execuo de servios ou para a prestao de servi-
os23, cujos gastos so classificados nos seguintes elementos da classificao oramentria
quanto Natureza: 37 Locao de Mo-de-obra e 34 Outras Despesas de Pessoal de-
correntes de Contratos de Terceirizao.
Alm dos dados referentes aos contratos cujas despesas so classificadas nos ele-
mentos 34 e 37, ainda so demonstradas as informaes sobre alguns contratos que tambm
envolvem a prestao de servios, mas que tm as despesas classificadas no elemento 39
Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica. semelhana dos contratos de Locao de
Mo-de-obra e Outras Despesas de Pessoal, esses contratos de Servios de Pessoa Jurdica
estipulam o quantitativo de empregados que dever ser mantido nas dependncias da Cmara,
bem como o valor inicial do salrio e do auxlio-alimentao de cada categoria.
Os dados sobre a situao da terceirizao de mo-de-obra na Cmara dos Deputa-
dos referem-se ao ms de junho de 2008. No presente trabalho tambm so demonstrados em
tabelas os nmeros referentes evoluo dos quantitativos e valores de 1998 a 2007.
O instrumento contratual que tem por objeto a promoo do desenvolvimento pes-
soal e profissional de adolescentes, que tem a despesa classificada no elemento 37 Loca-
o de Mo-de-obra, no ter os dados demonstrados junto com os dos demais contratos do
elemento 37, em razo do seu objetivo eminentemente social. Por meio do referido contrato,
so beneficiados 450 adolescentes dados de junho de 2008 na condio de Adolescente
Aprendiz e Menor Trabalhador, com remunerao mensal de um salrio mnimo.
Tambm no sero demonstrados neste captulo os dados dos convnios firmados
com instituies de ensino superior, que visam proporcionar estgios curriculares a estudantes
regularmente matriculados. So oito convnios, envolvendo aproximadamente 250 estagirios
(situao referente a junho de 2008), cada um recebendo uma bolsa mensal de dois salrios
23
As expresses fornecimento de mo-de-obra para a execuo de servios e prestao de servios foram
extradas dos editais de licitao que originaram os contratos de terceirizao de mo-de-obra.
49
mnimos. A despesa decorrente classificada no elemento 36 Outros Servios de Terceiros

Pessoa Fsica.
4.1 Caractersticas dos contratos, dos servios, das categorias de empregados terceiri-
zados e das despesas decorrentes
A durao dos contratos relacionados prestao de servios a serem executados de

forma contnua est limitada a sessenta meses, conforme determina a Lei de Licitaes e
Contratos24. A Lei ainda prev mais doze meses de prorrogao do prazo, mas somente em
carter excepcional, devidamente justificado e autorizado.
Na Cmara dos Deputados, os contratos de terceirizao de mo-de-obra tm, ge-
ralmente, durao de doze meses, com prorrogaes por perodos iguais e sucessivos, at o
limite estabelecido na lei, ou seja, cinco anos.
As despesas empenhadas decorrentes dos contratos de terceirizao de mo-de-obra
na Cmara dos Deputados esto distribudas nos seguintes elementos e sub-elementos da clas-
sificao oramentria quanto Natureza, abrangendo os servios indicados:
Elementos 37 Locao de Mo-de-obra e 34 Outras Despesas de Pessoal decor-
rentes de Contratos de Terceirizao25:
- Sub-elemento 01 Apoio administrativo, tcnico e operacional:
Servios de comunicao (televiso, rdio, jornal, cerimonial e eventos), grfica, in-
formtica, operao de elevadores, recepo, remoo e arrumao de cargas, trans-
portes, sonorizao e multimdia;
- Sub-elemento 02 Limpeza e conservao:
Servios de limpeza, conservao, portaria e garagem;
- Sub-elemento 03 Vigilncia ostensiva;
Servios de vigilncia desarmada;
- Sub-elemento 04 Manuteno e conservao de bens imveis:
Servios de manuteno predial, produo de desenhos e planilhas;
- Sub-elemento 05 Servios de copa e cozinha;
Servios de copa, cozinha e residenciais;
- Sub-elemento 17 Manuteno e conservao de mquinas e equipamentos:
24
Lei n 8.666/1993, art. 57, inciso II, e 4.
25
Parte da despesa com produo de desenhos e planilhas (sub-elemento 04) classificada no elemento 34.
50
Servio de manuteno de equipamentos eletrnicos;

Elemento 39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica:
- Sub-elemento 04 Manuteno e conservao de bens imveis:
Servios de jardinagem e de manuteno de sistema de ar condicionado;
- Sub-elemento 12 Locao de mquinas e equipamentos:
Servio de comunicao em central de atendimento (call center);
- Sub-elemento 17 Manuteno e conservao de mquinas e equipamentos:
Servio de manuteno de sistema antiincndio.
Um contrato pode ter as despesas classificadas em mais de um elemento de despesa.

Da mesma forma, a despesa classificada em um elemento pode ser subdividida em mais de
um sub-elemento. No h uma hierarquia rgida do sub-elemento em relao ao elemento.
Assim, o mesmo sub-elemento pode agrupar despesas de elementos distintos.
As despesas contratuais com os servios de comunicao em central de atendimento
(call center), de manuteno de sistema antiincndio, de jardinagem e de manuteno de sis-
tema de ar condicionado so classificadas no elemento de despesa 39 Outros Servios de
Terceiros Pessoa Jurdica e, por esse motivo, os contratos no so tipificados como de ter-
ceirizao de mo-de-obra. No entanto, alm de indicar as categorias profissionais necessri-
as, os respectivos instrumentos contratuais fixam os quantitativos mnimos de empregados, os
salrios iniciais e o valor mnimo do auxlio-alimentao, motivo pelo qual foram includos
neste estudo.
4.1.1 Evoluo do quantitativo de contratos, da variedade dos servios e do nmero

de empresas
O quantitativo de instrumentos contratuais na Cmara saltou de 12 para 19, na com-

parao entre 1998 e 2007, conforme Tabela 11. Apesar desse aumento, o nmero de empre-
sas contratadas o mesmo, demonstrando a concentrao de servios em alguns fornecedores.
Ao longo dos anos, alguns servios foram sendo agrupados em um nico contrato,
ou desmembrados em diversos instrumentos, como os servios de limpeza de prdios admi-
nistrativos. Em decorrncia do desmembramento dos servios de manuteno predial em trs
novos instrumentos alm da incluso de mais um referente ao servio de manuteno de
sistema antiincndio , o quantitativo de contratos em junho de 2008 passou para 23, ao passo
51
que o nmero de empresa subiu para 10. Os servios desmembrados foram: operao de ele-
vadores, manuteno de equipamentos eletrnicos e produo de desenhos e planilhas.
Tabela 11 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Ocorrncias de Tipos de

Servios, Quantitativos de Contratos e Nmero de Empresas (1998 a 2007).
Servio 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Comunicao: rdio X X X X X X X X X X
Comunicao: televiso X X X X X X X X X X
Comunicao: call center X X X X X X X X X X
Comunicao: jornal X X X X X X X X X
Comunicao: cerimonial e eventos X X X X X
Copa e cozinha X X X X X X
Domsticos: residncia oficial X X X X X X
Copa, cozinha e domsticos X X X X
Informtica X X X X X X X X X X
Limpeza: Setor Rio X X X X X X
Limpeza: imveis funcionais (i) X X X X X X X X X X
Limpeza: Ed. Anexo IV X X X X X X X X X X
Limpeza: Ed. Sede e Anexos I a III X X X X X X
Limpeza: Ed. Sede e Anexo I X X X X
Limpeza: Ed. Anexos II e III X X X X
Remoo e arrumao de cargas X X X X X X X X X X
Manuteno: ar condicionado X X X X X X X X X
Manuteno: jardinagem X X X X X X X X X
Manuteno: predial e de veculos X X X X X
Manuteno: predial (ii) X X X X X
Transporte: conduo X X X X
Transporte: conduo e manuteno X X X X X
Sonorizao e multimdia X X X X X X X X X
Recepo: prdios administrativos X X X X
Vigilncia desarmada X X X X
Grfica X
Total de contratos: 12 17 17 17 17 19 19 19 19 19
Nmero de empresas: 9 12 10 11 10 10 10 9 9 9
Fonte: Sistema de Contratos de Terceirizao de Mo-de-obra da Cmara dos Deputados.

i: inclui os servios de portaria e garagem.
ii: inclui o servio de operao de elevadores.
4.1.2 Nmero de categorias de empregados segundo as reas de servios e o nvel de

escolaridade exigido nos editais de licitao
As categorias de empregados terceirizados so diversas, e a variedade aumenta

medida que surgem demandas por novas contrataes de servios ou de locao de mo-de-
obra. O nmero de categorias aumentou de 86 para 161, no perodo de 1998 a 2007. Em 2008,
o nmero aumentou um pouco mais, chegando a 168 categorias, conforme Tabela 12.
52
O nvel de escolaridade de cada categoria de empregado definido no edital de li-

citao que d origem contratao. Os diversos nveis de escolaridade exigidos foram resu-
midos em trs: Superior, Mdio e Fundamental26. No Nvel Superior, esto agrupadas as cate-
gorias para as quais o edital exigia essa formao (completa ou incompleta). Foram reunidas
no Nvel Mdio as seguintes exigncias de escolaridade: segundo grau (completo ou incom-
pleto) e nvel mdio (completo ou incompleto). No Nvel Fundamental, foram includas as
categorias constantes dos editais com exigncias de formao nos nveis de primeiro grau
(completo ou incompleto), fundamental (completo ou incompleto) e quarta srie. Foram in-
cludas no Nvel Fundamental as categorias para as quais no houve qualquer exigncia de
escolaridade so 55 categorias, que somam 1.642 empregados (61% do total), prestando
servios de limpeza, manuteno, copa, remoo e arrumao de cargas, transportes, portaria e
garagem.
Tabela 12 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Nmero de Categorias e

Quantitativos de Empregados, segundo as reas de Servios e Nvel de Escolaridade exigida nos
Editais de Licitao (junho de 2008).
Fundamental Mdio Superior Total

rea Cate- Empre- Cate- Empre- Cate- Empre- Cate- Empre-
gorias Gados gorias gados Gorias Gados Gorias Gados
Comunicao 18 110 31 196 4 11 53 317
Manuteno 35 374 9 67 5 6 49 447
Informtica 1 4 20 257 - - 21 261
Limpeza e conservao 5 742 - - - - 5 742
Portaria e garagem 2 112 - - - - 2 112
Copa, cozinha e domsticos 10 271 - - - - 10 271
Remoo e arrumao de cargas 1 176 1 1 - - 2 177
Transporte 10 92 - - - - 10 92
Vigilncia 3 58 - - - - 3 58
Grfica 5 63 1 6 - - 6 69
Sonorizao e multimdia - - 1 42 - - 1 42
Recepo - - 2 37 - - 2 37
Operao de elevadores 3 72 1 1 - - 4 73
Soma 93 2.074 66 607 9 17 168 2.698
As reas de comunicao, manuteno e informtica agrupam cerca de 73% das ca-

tegorias. Apesar de envolver poucas categorias, a rea de limpeza e conservao soma 742
26
Nomenclatura adotada na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/1996).
53
empregados, corresponde a mais de 28% do total de terceirizados. A categoria de empregados

terceirizados mais numerosa a de Servente, com 25% do total de trabalhadores terceirizados
da Cmara. A Tabela 13 lista as categorias com os maiores quantitativos de empregados, que
somam o equivalente a 60% do quantitativo total.
Tabela 13 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Categorias com os Maiores

Quantitativos de Empregados (junho de 2008).
Categoria rea Empregados

Servente Limpeza 686
Copeira Copa e cozinha 212
Auxiliar de Servios Gerais Remoo e arrumao de cargas 176
Ajudante Manuteno 114
Tcnico de microinformtica Informtica 73
Documentador operador de microinformtica Informtica 68
Motorista Transporte 67
Porteiro Portaria em imveis funcionais 56
Garagista Garagem em imveis funcionais 56
Vigilante Vigilncia desarmada 55
Ascensorista Operao de elevadores 55
Demais (156 categorias) Diversas 1.080
Total 2.698
4.2 Evoluo dos quantitativos de empregados terceirizados
O quantitativo total de empregados terceirizados aumentou mais de 54% no perodo

de dezembro de 1998 a dezembro de 2007, conforme Tabela 14. O servio de transporte apre-
senta o maior percentual de crescimento (283%); no entanto, a incluso da atividade de con-
duo de veculos (categoria de Motorista) se deu somente no ano de 1999, de modo que a
comparao com esse ano resulta num incremento bem menor (24,3%). Outras variaes de
destaque ocorreram nos quantitativos de empregados das reas de informtica (193%), comu-
nicao (111%) e manuteno (84%).
Na rea de informtica, houve significativa reduo do quantitativo no ano de 1999,
mas o nmero de empregados voltou a se expandir a partir de 2000. Nos anos de 2004 a 2006,
o nmero de terceirizados nessa rea manteve-se inalterado porque os acrscimos sobre o
quantitativo inicialmente contratado (192 empregados) atingiu o limite legal de 25%.
Nenhuma das reas de servios relacionadas na Tabela 14 apresentou variao ne-
gativa do quantitativo de empregados terceirizados, na comparao de 2007 com 1998.
54
Tabela 14 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Quantitativos Anuais de

Empregados, por reas de Servios e Elementos de Despesa (1999 a 2007, dezembro).
reas 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
37 - Locao de mo-de-obra e 34 - Outras despesas de pessoal
Comunicao 137 169 178 180 183 206 268 239 247 289
Manuteno 191 248 257 257 313 326 336 350 350 351
Informtica 88 56 86 86 131 158 240 240 240 258
Limpeza e conservao 725 725 760 760 750 761 755 755 758 753
Portaria e garagem 116 116 116 108 144 144 144 144 144 124
Copa, cozinha e domsticos 214 228 234 240 239 242 252 253 254 254
Remoo e arrumao de cargas 147 147 149 151 152 166 171 177 177 177
Transporte 24 74 74 74 79 80 84 84 92 92
Vigilncia - - - - - - 43 47 53 58
Grfica - - - - - - - - - 42
Sonorizao e multimdia - 20 21 21 21 29 29 32 32 32
Recepo - - - - - - 30 37 37 37
Operao de elevadores 54 74 71 73 69 72 72 72 72 72
39 - Servios de terceiros Pessoa jurdica
Comunicao (servios) 14 15 20 20 20 20 28 28 28 28
Manuteno (servios) - 68 68 68 66 66 66 66 70 70
Soma: 1.710 1.940 2.034 2.038 2.167 2.270 2.518 2.524 2.554 2.637
O total de empregados em junho de 2008 (2.698, conforme Tabela 12) supera em

mais de 2% o quantitativo apurado em dezembro de 2007 (Tabela 14), em razo do acrscimo
de 61 novos empregados terceirizados.
4.3 Evoluo dos valores das despesas com mo-de-obra terceirizada
A evoluo dos valores das despesas com mo-de-obra terceirizada na Cmara dos
Deputados est demonstrada na Tabela 15. Os dados constantes da tabela, referentes aos ele-
mentos de despesa 37 Locao de Mo-de-obra e 34 Outras Despesas de Pessoal decor-
rentes de Contratos de Terceirizao, foram obtidos originalmente nos bancos de dados Or-
amento Brasil e Siga Brasil. Os valores correspondentes ao elemento 39 Outros Servi-
os de Terceiros Pessoa Jurdica foram extrados do SIAFI com base nos CNPJ das empre-
sas contratadas pela Cmara dos Deputados para a prestao dos servios de comunicao em
central de atendimento (call center), manuteno de jardins e manuteno de ar condicionado.
Todos os valores foram atualizados em relao a 2007.
55
Tabela 15 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Despesa Anual com Lo-
cao de Mo-de-obra, Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao e
Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica (1998 a 2007).
Em milhes de Reais
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
37-Locao 47,56 53,06 54,11 54,86 46,99 56,02 66,50 73,41 75,73 82,69
34-Outras - - - - 5,15 5,56 5,17 1,20 0,56 0,56
39-Servios 0,08 1,35 2,29 3,11 2,80 2,68 3,14 2,46 2,74 3,48
Soma 47,64 54,41 56,40 57,97 54,94 64,26 74,81 77,07 79,03 86,73
Fonte: SIAFI, Oramento Brasil e Siga Brasil.
O total da despesa com terceirizao de mo-de-obra aumentou 82% na comparao

entre 2007 e 1998, conforme Tabela 15. O percentual de crescimento da despesa superou o
percentual de incremento do quantitativo de empregados (Tabela 14). Dois fatores podem ter
colaborado para que a variao percentual da despesa superasse a do quantitativo: primeiro,
possvel que tenha havido reviso ou reajuste do valor contratual acima dos ndices oficiais de
inflao; segundo, os acrscimos de empregados terceirizados podem ter incidido sobre as
categorias com maiores custos unitrios (custo do homem-ms27) ainda que qualquer acrs-
cimo de pessoal faa a despesa aumentar, o percentual de incremento ser tanto maior quanto
mais elevado for o custo do homem-ms da categoria que esteja sendo alterada.
4.3.1 Evoluo da mdia mensal da despesa por empregado terceirizado
O valor da despesa mdia mensal com cada empregado terceirizado (Tabela 16) foi
calculado com base nos seguintes parmetros: soma da despesa anual, conforme Tabela 15;
quantidade de empregados, definida por meio do clculo da mdia aritmtica mvel28 das so-
mas constantes da Tabela 14; nmero de meses de incidncia. A mdia aritmtica mvel per-
mite reduzir as distores que os clculos com os quantitativos finais (dezembro) poderiam
gerar nas anlises. No clculo da mdia mvel, foram considerados o quantitativo de empre-
gados do ano base e o quantitativo do ano imediatamente anterior o quantitativo de empre-
27
A Instruo Normativa/MARE n 18/1997, extinta em 2008, definia: CUSTO DO HOMEM-MS o custo
unitrio total, inclusive encargos, insumos, benefcios e tributos, para cada categoria profissional, jornada de
trabalho, tipo de servio e para cada caso de incidncia de adicionais, utilizado para a formao de preos.
28
A mdia mvel consiste em encontrar um ponto a meio caminho entre duas observaes, de modo a remover
variaes cclicas e sazonais (Stevenson 1986, p. 421).
56
gados no ano de 1997 somava 1.304. O nmero padro de meses utilizado nos clculos foi
doze, exceto no ano de 1998, quando os valores correspondentes ao elemento 39 Outros
Servios de Terceiros Pessoa Jurdica tiveram incidncia de apenas trs meses.

Mensal de cada Empregado Terceirizado, por Elemento de Despesa e por Ano (1998 a 2007).
Em Reais
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
37-Locao e 34-Outras 2.642 2.489 2.371 2.347 2.156 2.407 2.593 2.562 2.602 2.778
39-Servios 1.881 2.316 2.236 2.945 2.682 2.597 2.912 2.181 2.375 2.961
Todos 2.634 2.484 2.365 2.373 2.178 2.414 2.605 2.548 2.594 2.785
Fonte: SIAFI, Oramento Brasil, Siga Brasil e Sistema de Contratos.
Observa-se que, de 1998 a 2007, o custo mdio mensal de cada empregado terceiri-
zado, considerando todos os contratos que definem o quantitativo de pessoal, aumentou 5,7%.
Computando apenas os contratos cujos gastos foram classificados nos elementos de despesa
37 Locao de Mo-de-obra e 34 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos
de Terceirizao, o percentual de incremento no se altera substancialmente, ficando em
5,1%, apesar do significativo aumento verificado no valor por empregado dos contratos cor-
respondentes ao elemento 39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica, cuja mdia
subiu 57,4%. Esse aumento maior na mdia unitria dessa classe de contratos provavelmente
decorreu de fatores financeiros que no incidiram ou incidiram muito pouco sobre os valores
dos contratos de locao de mo-de-obra.
A anlise das planilhas de custos mensais dos contratos29 revelou que o item insu-
mos tem pesos diferentes na composio das diversas parcelas. Nos contratos referentes ao
elemento de despesa 39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica , os insumos
(materiais, ferramentas, equipamentos) chegam a representar 17% do valor da parcela, en-
quanto que, nos contratos de locao de mo-de-obra, esse custo insignificante, exceto nos
que se referem aos servios de limpeza, cujos insumos representam, em mdia, 8% do valor
da parcela. possvel que o custo dos insumos tenha crescido acima da inflao medida no
perodo, mas essa afirmao somente poderia ser confirmada por um detalhado e especfico
estudo dos respectivos contratos, editais, propostas e planilhas de composio de custos, o que
se justificaria caso o percentual de incremento tivesse sido afetado de forma substancial.
29
Foram analisados apenas os contratos vigentes em junho de 2008.
57
4.3.2 Custo mdio mensal dos empregados terceirizados de cada grupo de servio
A Tabela 17 mostra o custo mdio dos empregados terceirizados de cada grupo de

servio, o valor da despesa anual e o percentual de participao do respectivo grupo de servio
em relao ao total. Os valores informados foram calculados com base no valor da despesa
anual por rea de servio, relativa ao ano de 2007, e na mdia aritmtica dos quantitativos de
empregados (Tabela 14) referentes aos anos de 2006 e 2007.

Mensal de cada Empregado Terceirizado, da Despesa Anual e da Participao Percentual da Des-
pesa, por rea de Servio (2007).
Em Reais
Servio Custo mdio Despesa Anual Participao
Comunicao 4.951 17.585.123 20,3%
Informtica 4.303 12.856.443 14,8%
Sonorizao e Multimdia 4.298 1.650.545 1,9%
Transporte 4.276 4.720.617 5,4%
Recepo 4.026 1.787.360 2,1%
Vigilncia 3.171 2.111.747 2,4%
Manuteno (e operao de elevadores) 3.014 17.815.159 20,5%
Grfica 2.495 1.257.295 1,5%
Limpeza, portaria e garagem 1.752 18.703.723 21,6%
Copa, cozinha e domsticos 1.672 5.096.785 5,9%
Remoo e arrumao de cargas 1.482 3.148.480 3,6%
Soma 86.733.277 100,0%
As reas de comunicao e informtica so as que apresentaram os maiores custos

por empregado. As despesas anuais com a terceirizao de mo-de-obra nessas reas tambm
esto entre as que envolveram os maiores volumes de recursos (respectivamente 20,3% e
14,8% da despesa total), apesar de no contarem com a maior participao no nmero de em-
pregados (respectivamente 12,0% e 9,8% do quantitativo total em 2007). As maiores despesas
anuais referem-se aos grupos limpeza, portaria e garagem e manuteno (incluindo opera-
o de elevadores), cujos percentuais de participao foram, respectivamente, 21,6% e 20,5%
da despesa total, e cujos quantitativos de empregados correspondiam, respectivamente, a
33,3% e 18,7% do total de terceirizados em 2007.
58
4.3.3 Evoluo dos salrios mdios dos empregados terceirizados
Os salrios constituem o item de maior relevncia na composio da parcela mensal

dos contratos que envolvem mo-de-obra terceirizada. A Tabela 18 informa a evoluo dos
salrios mdios no perodo de 1998 a 2007. Os valores esto atualizados em relao a 2007.
Tabela 18 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Salrio Mdio dos Em-
pregados Terceirizados, por rea de Servio e por Ano (1998 a 2007).
Em Reais
Servio 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Comunicao 2.907 2.933 2.979 2.776 2.616 2.682 2.571 2.258 2.265 2.305
Informtica 3.670 2.333 2.238 2.184 1.976 1.919 2.155 2.153 2.171 2.309
Manuteno (incluindo operao
de elevadores) 1.277 1.224 1.239 1.221 1.171 1.284 1.266 1.282 1.307 1.308
Copa, cozinha e domsticos 690 650 626 580 575 588 619 623 641 635
Remoo e arrumao de cargas 659 605 585 598 535 542 554 556 571 566
Limpeza, portaria e garagem 721 679 657 624 605 616 632 634 652 642
Sonorizao e multimdia 2.251 2.273 2.111 1.988 1.910 1.953 1.940 1.935 1.945
Transporte 1.020 1.300 1.227 1.140 1.013 1.612 1.593 1.635 1.693 1.685
Recepo - - - - - - 1.940 1.946 2.000 1.982
Vigilncia - - - - - - 1.287 1.319 1.339 1.343
Grfica - - - - - - - - - 1.197
Todos 1.144 1.080 1.092 1.045 1.015 1.092 1.192 1.151 1.175 1.219
Fonte: Sistema de Contratos.
No perodo de 1998 a 2007, o salrio mdio, incluindo todos os grupos de servios,

aumentou 6,6%. Entretanto, quando se verifica o comportamento do salrio mdio de cada
grupo de servio, observa-se que houve reduo da mdia na maioria dos casos, com destaque
para os servios de informtica (-37,1%) e comunicao (-20,7%). Entre os que tiveram au-
mento do salrio mdio, sobressai o servio de transporte, cuja mdia teve incremento de
65,2% (na comparao de 2007 com 1999, quando foi includa a categoria de Motorista, o
aumento seria de 29,6%). A anlise detalhada de todas as categorias de empregados terceiri-
zados revelou que as redues nos quantitativos de pessoal terceirizado ocorreram principal-
mente entre as categorias de maiores salrios, enquanto que a maioria dos acrscimos incidiu
sobre as categorias com salrios prximos mdia geral. Essa tendncia tambm foi confir-
mada nas anlises das categorias de empregados dos servios de informtica e comunicao30,
feitas separadamente.
30
A comparao dos dados levou em conta a atualizao dos salrios de 1998 em relao a 2007.
59
Em 1998, todos os salrios dos terceirizados da rea de informtica eram superiores

mdia geral, ao passo que, em 2007, o salrio de 13,3% dos empregados dessa rea era infe-
rior mdia geral. A queda do salrio mdio da rea de informtica foi mais acentuada no ano
de 1999. Naquele ano, em razo da contratao de servidores por meio de concurso pblico,
foram suprimidos 32 empregados terceirizados das categorias que recebiam os mais altos sal-
rios (Analistas de Sistemas e de Redes).
Na rea de comunicao, o percentual de empregados terceirizados com salrio
abaixo da mdia geral subiu de 8,7% (1998) para 17,3% (2007). Tambm ocorreu supresso
de empregados terceirizados da rea de comunicao, depois da realizao de concurso pbli-
co. Algumas redues aconteceram em 2004, mas a maior parte foi em 2005, e incidiram so-
bre as categorias pertencentes s faixas salariais mais elevadas, o que fez cair o salrio mdio.
Os fatos descritos nos pargrafos precedentes explicam, pelo menos em parte, a
queda do salrio mdio referentes aos servios de informtica e comunicao.
Das categorias de empregados terceirizados existentes na Cmara dos Deputados
em 1998, apenas 27 ainda remanesciam em 2007. O clculo da variao dos salrios dessas
categorias (descontado o efeito inflacionrio) revelou que a mdia simples31 reduziu 8,3% no
perodo. As categorias aqui referidas pertencem s reas de comunicao, limpeza e conserva-
o, informtica e remoo e arrumao de cargas.
4.3.4 Distribuio do quantitativo de empregados terceirizados por faixas salariais
A distribuio do quantitativo de empregados terceirizados em junho de 2008 por

faixas salariais e por servio contratado est demonstrada na Tabela 19, que traz na ltima
linha os quantitativos agrupados relativos a dezembro de 1998. A distribuio dos quantitati-
vos de 1998 foi feita aps a atualizao dos respectivos salrios em relao ao ano de 2007.
Cada servio descrito na Tabela corresponde a um contrato vigente em junho de
2008. O menor salrio vigente em junho de 2008 foi de R$ 475,97; o maior, de R$ 7.639,20.
Com base na Tabela, em 1998, o nmero de empregados que recebiam salrios infe-
riores a R$ 1.000,00 equivalia a 74,2% do total de terceirizados; em 2008, essa relao caiu
para 56,2%. Nas duas faixas imediatamente posteriores (de R$ 1.000,00 a R$ 2.999,99) deu-se
31
Mdia aritmtica, considerando os salrios das categorias, sem ponderar os quantitativos de empregados.
60
o contrrio: a soma dos percentuais de relao, que em 1998 era de 20,5%, subiu para 39,4%.
Nas faixas salariais a partir de R$ 3.000,00, a relao entre a soma dos quantitativos e o total
de empregados caiu de 5,3% para 4,4%. A comparao dos dados de 2008 com os de 1998
est representada no Grfico 7.
Tabela 19 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Distribuio, por Faixas

de Salrios, dos Quantitativos de Empregados Terceirizados de cada Servio Contratado (junho
de 2008 e dezembro de 1998).
Faixa de salrio (R$) e Quantitativos de empregados

Servio contratado At 1.000,00 2.000,00 3.000,00 4.000,00 Acima de
999,99 1.999,99 2.999,99 3.999,99 4.999,99 5.000,00
Comunicao: cerimonial e eventos - - 4 7 - -
Comunicao: jornal - - 8 4 - -
Comunicao: rdio - 5 49 3 22 -
Comunicao: call center - 28 - - - -
Comunicao: TV 11 86 71 15 4 -
Copa, cozinha e domsticos 257 13 1 - - -
Grfica - 56 13 - - -
Informtica 30 38 153 10 30 -
Limpeza: Ed. Anexo IV 216 13 1 - - -
Limpeza: Ed. Sede e Anexos I a III 431 37 2 - - -
Limpeza/portaria/garagem: imveis funci-
153 1 - - -
onais
Manuteno: ar-condicionado 29 20 2 - - -
Manuteno: desenhos e planilhas - - 20 - 1 16
Manuteno: equipamentos eletrnicos - 1 14 - -
Manuteno: predial 106 168 24 3 - 1
Manuteno: jardinagem 26 1 - - - -
Manuteno: sistema antiincndio 1 14 - - - -
Operao de elevadores 64 8 1 - - -
Recepo: prdios administrativos - 32 5 - - -
Remoo e arrumao de cargas 176 - 1 - - -
Sonorizao e Multimdia - 5 33 - 4 -
Transporte: conduo e manuteno 16 76 - - - -
Vigilncia desarmada - 57 1 - - -
Soma 1.516 659 403 42 61 17
Quantitativos em dezembro de 1998 1.269 225 126 10 26 54
No ano de 1998, apenas 21% dos empregados terceirizados recebiam salrio acima
da mdia (R$ 1.144,00). Em 2008, a quantidade de empregados recebendo acima de R$
1.144,00 aumentou para o equivalente a 33% do total, contribuindo para o deslocamento do
salrio mdio para o valor de R$ 1.219,00.
61
Grfico 7 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Distribuio, por Faixas de

Salrios, dos Quantitativos de Empregados Terceirizados (junho de 2008 e dezembro de 1998).
1998 2008
1.800 (74,2%) (56,2%)

1.600 1516
1.400 1.269
1.200
1.000
(13,1%) (24,4%)
800 659
(7,4%) (14,9%)
600
403
400
225 (0,6%) (1,6%) (1,5%) (2,3%) (3,2%) (0,6%)
200 126
42 26 61 54
10 17
0
475,97 1.000,00 2.000,00 3.000,00 4.000,00 5.000,00
a a a a a a
999,99 1.999,99 2.999,99 3.999,99 4.999,99 7.639,20
Exerccios de simulao32 mostraram que a alterao da distribuio dos quantitati-

vos por faixa salarial teria sido suficiente para aumentar o salrio mdio em torno de 11,5%.
No entanto, com base na Tabela 18, o aumento ocorrido no perodo foi de apenas 6,6%. Essa
diferena sugere que a variao positiva do salrio mdio de certas categorias, como os da
rea de transporte, teve impacto menor que a variao negativa do salrio mdio de outras,
como os das reas de informtica e comunicao.
4.3.5 Outras consideraes sobre as despesas com terceirizao de mo-de-obra
Alm do aumento de 6,6% na mdia dos salrios (Tabela 18), as despesas contratu-
ais com terceirizao de mo-de-obra foram afetadas por alteraes em outros itens da com-
posio da parcela mensal. As alteraes que tiveram mais impacto sobre a parcela foram: o
incremento do valor real do auxlio-alimentao e o aumento da taxa de administrao mdia.
32
Para cada ano (1998 e 2008), a taxa unitria (participao em relao ao total) de cada faixa salarial foi multi-
plicada pelo salrio mediano. Os resultados apurados em cada ano foram somados e comparados.
62
Ao final do ano de 2007, o valor unitrio corrente do auxlio-alimentao (R$

15,00) era 47,8% superior ao valor unitrio real de 1998 (R$ 10,15), ou seja, j eliminado o
efeito da desvalorizao da moeda no perodo. No mesmo perodo, a mdia aritmtica da taxa
de administrao subiu de 9,82% para 12,6% (conforme item 5.2.2 deste trabalho).
4.3.6 Despesas extraordinrias com terceirizao de mo-de-obra
Durante a execuo dos contratos de terceirizao de mo-de-obra surgem despesas

no previstas originalmente, como a necessidade de pagamento de horas-extras aos emprega-
dos. Os dados disponveis permitem demonstrar as despesas com horas-extras liquidadas refe-
rentes ao perodo de 2003 a 2007, conforme Tabela 20, cujos valores foram atualizados em
relao ao ano de 2007.
Tabela 20 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Despesas com Horas-

extras, por rea de Servio e por Ano (2003 a 2007).
Em Millhares de Reais
Servio 2003 2004 2005 2006 2007
Comunicao 829,1 857,2 657,8 683,3 352,6
Copa, cozinha e domstico 260,7 205,1 277,8 284,0 248,2
Informtica 70,8 190,4 20,1 19,0 63,3
Limpeza 23,5 20,0 25,0 14,0 12,8
Manuteno (e operao de elevadores) 527,3 633,8 521,5 333,6 441,7
Recepo - 2,4 22,0 10,9 14,9
Remoo e arrumao de cargas 8,5 4,7 1,4 2,8 5,4
Sonorizao e multimdia 4,3 200,0 69,3 98,3 121,9
Transporte 372,1 222,1 302,3 609,0 408,5
Vigilncia desarmada - - - - 4,3
Total 2.096,3 2.335,7 1.897,2 2.054,9 1.673,6
As despesas como horas-extras imprevistas no integram a parcela mensal, apesar

da freqncia com que tm ocorrido ao longo dos anos.
Outros custos extraordinrios que oneram os contratos de terceirizao de mo-de-
obra so aqueles classificados como despesas de exerccios anteriores. Essas despesas de-
correm do reconhecimento de dbitos referentes a exerccios j encerrados. Os valores das
despesas anuais com terceirizao de mo-de-obra e os valores mdios por empregado, cons-
tantes das Tabelas 15 e 16, no computam as despesas de exerccios anteriores, no entanto, os
registros dos contratos permitiram apurar os seguintes valores liquidados: R$ 971,1 mil em
2005, R$ 512,4 mil em 2006 e R$ 308,6 mil em 2007.
63
4.3.7 Anlise sobre a evoluo das despesas com terceirizao de mo-de-obra
O crescimento da despesa com terceirizao de mo-de-obra no perodo de 1998 a

2007 decorreu, sobretudo, do aumento do quantitativo de empregados. No entanto, outros
fatores contriburam, em menor grau, para a elevao da despesa. Os nmeros demonstram
que houve aumento do valor mdio dos salrios, mas que esse aumento no teria ocorrido em
funo de reajustes acima da inflao, e sim em razo do aumento dos quantitativos de em-
pregados na faixa salarial igual ou na imediatamente superior mdia nas faixas salariais a
partir de R$ 1 mil e de R$ 2 mil, os aumentos foram, respectivamente, de 25% e 16%. Esses
aumentos, portanto, contriburam para aumentar a mdia salarial, mas no de forma expressi-
va. Ademais, essa justificativa no se aplica aos contratos com despesas classificadas no ele-
mento 39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica, vez que no houve significati-
vos acrscimos de pessoal nos respectivos instrumentos.
Os demais fatores que contriburam para o crescimento da despesa com terceiriza-
o de mo-de-obra foram: a concesso de reajuste linear do valor unitrio do auxlio-
alimentao acima da inflao e o aumento da taxa de administrao mdia.
4.4 Substituio de servidores por mo-de-obra terceirizada
Em 2002, as despesas referentes a seis categorias de empregados terceirizados en-

volvendo quatro reas diferentes de servios foram classificadas no elemento 34 Outras
Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao, em obedincia ao determi-
nado na Lei de Responsabilidade Fiscal. Em 2005, a maior parte dessas categorias foi supri-
mida, de modo que, em 2007, apenas a categoria de Supervisor Tcnico, da rea de manuten-
o predial, ainda no havia sido totalmente zerada, conforme Tabela 21. A supresso dessas
categorias coincide com a contratao de servidores por meio de concurso pblico, que ocupa-
ram cargos nas reas de comunicao, arquitetura e engenharia. Na rea de sonorizao e
multimdia, o cargo que caracterizava a substituio de servidor foi transformado33, e a classi-
ficao das despesas contratuais passou a ser no elemento 37 Locao de Mo-de-obra.
33
Transformado medida que ficar vago (Dirio Oficial da Unio, n 20, Seo 2, p.31, de 29/01/2007).
64
Tabela 21 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Quantitativos de Empre-

gados cuja Despesa Classificada no Elemento Outras Despesas de Pessoal decorrentes de
Contratos de Terceirizao, por rea de Servio e por Ano, e Valor do Custo Mdio Mensal de
cada Empregado (2002 a 2007).
reas 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Comunicao: televiso 11 11 8 - - -
Comunicao: rdio 14 8 8 - - -
Manuteno predial 15 15 12 3 3 3
Sonorizao e multimdia 21 29 29 - - -
Soma do quantitativo: 61 63 57 3 3 3
Custo mensal mdio (R$): 7.035 7.356 7.564 14.776 15.554 15.500
Fonte: Oramento Brasil, Siga Brasil e Sistema de Contratos.
Observa-se que o custo mensal mdio dessas categorias de mo-de-obra terceirizada

bastante superior ao custo mdio constante da Tabela 16, que engloba todas as categorias. O
maior valor apurado refere-se ao custo mdio de cada empregado da categoria de Supervisor
Tcnico (servio de manuteno predial), que foi de R$ 15.554,00 no ano de 2006. O custo
mdio foi apurado com base nos valores das Outras Despesas de Pessoal (Tabela 15), nas so-
mas dos quantitativos (Tabela 21) e no nmero de meses, sendo que em 2005 o clculo consi-
derou os meses trabalhados pelos empregados que foram suprimidos ao longo do ano.
importante registrar que, apesar das supresses de categorias nos contratos refe-
rentes aos servios de comunicao televisiva e manuteno predial, os quantitativos de outras
categorias de empregados dos respectivos contratos aumentaram. O contrato referente aos
servios de comunicao televisiva, que iniciou em 2004 com 162 empregados, teve o quan-
titativo reduzido para 150 em 2005, mas encerrou o ano de 2007 com 187 empregados, de
forma que o valor do contrato em 2007 era equivalente ao valor inicial atualizado34. Das 34
categorias iniciais, 6 tiveram o quantitativo de empregados zerado, 7 no sofreram alterao,
mas em 21 categorias houve incremento do quantitativo.
O mesmo se deu com o contrato referente aos servios de manuteno predial, que
at 2007 tambm inclua os servios de operao de elevadores. Tendo iniciado em 2003 com
365 empregados, o total de empregados em 2007 j somava 423, apesar da supresso de 12
Supervisores Tcnicos. O valor em 2007 era 3,4% maior que o valor inicial atualizado
34
A expresso valor inicial atualizado foi extrada da Lei n 8.666/1993 (art. 65), e considera os reajustes e as
alteraes contratuais que restabelecem o equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato.
65
Uma anlise mais aprofundada do contrato de manuteno predial mostra que a

contratao de servidores efetivos, que motivou a supresso de Supervisores Tcnicos, pode
ter gerado um aumento da demanda por servios de apoio na rea de manuteno. Comparan-
do a evoluo dos quantitativos das categorias de Supervisor Tcnico, Projetista e Tcnico em
Oramento, nota-se que a soma das supresses exatamente igual soma dos acrscimos,
conforme Tabela 22.
Tabela 22 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Comparao entre os

Quantitativos de Empregados das Categorias de Supervisor Tcnico, Tcnico em Oramento e
Projetista, por Ano (2003 a 2007).
Categoria 2003 2004 2005 2006 2007

Supervisor Tcnico 15 9 3 3 3
Tcnico em Oramento 4 5 11 11 11
Projetista 8 13 13 13 13
Soma 27 27 27 27 27
Entre as reas contempladas com a contratao de servidores por concurso (comuni-

cao, arquitetura e engenharia), apenas a de comunicao radiofnica no teve o quantitativo
de terceirizados aumentado aps a supresso de empregados. O Contrato iniciou em 2003 com
93 empregados e expirou em 2007, com 76.
De acordo com informaes da Cmara dos Deputados, divulgadas pela internet35,
foram nomeados por concurso pblico 11 Arquitetos, 11 Engenheiros e 114 Tcnicos em Co-
municao Social (31 na rea de rdio, 43 na de televiso e 40 na de imprensa escrita).
Em 1999 antes da Lei de Responsabilidade Fiscal , houve supresso de emprega-
dos terceirizados da rea de informtica, tambm em decorrncia da contratao de servidores
por meio de concurso pblico. Naquele ano, foram suprimidos 32 empregados das categorias
de Analista de Sistema e Analista de Rede. Porm, no ano seguinte (2000), o quantitativo de
mo-de-obra terceirizada na rea de informtica voltou ao patamar anterior supresso (con-
forme Tabela 14), em razo do aumento do nmero de terceirizados nas categorias de apoio
(Documentador e Operador de Microinformtica/Computador).
35
Disponvel em <http://www2.camara.gov.br/concursoseestagios/concursoseestagios/realizados.html#2>, aces-
sado em 01/08/2008.
66
4.5 Comparao dos quantitativos de empregados terceirizados com os de servidores
O presente trabalho demonstra, em especial, a atual situao da terceirizao de

mo-de-obra na Cmara dos Deputados e sua evoluo ao longo dos ltimos anos. No entanto,
o principal objetivo verificar se o quantitativo de empregados terceirizados tem alguma rela-
o com o quantitativo de servidores ativos do quadro permanente da Casa Legislativa. Essa
verificao visa testar se verdadeira a hiptese formulada, de que o crescimento do quadro
de servidores ativos, ocupantes de cargos de nvel superior, faz aumentar a demanda por ser-
vio de apoio, pressionando o crescimento da contrao de mo-de-obra terceirizada.
A Tabela 23 mostra a evoluo dos quantitativos de servidores ativos ocupantes de
cargos de nvel mdio e superior do quadro permanente da Cmara, no perodo de 1998 a
2007, bem como a variao do nmero de empregados terceirizados. O que ora est sendo
denominado de nvel mdio o cargo efetivo de Tcnico Legislativo, Nvel Intermedirio
Especializado, da Carreira Legislativa.
Tabela 23 Quantitativos Anuais de Servidores Ativos do Quadro Permanente da Cmara dos

Deputados, por Nvel de Escolaridade Exigido para o Cargo, em comparao com os Quantitati-
vos de Empregados Terceirizados (1998 a 2007).
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Mdio 2.053 2.019 1.988 1.967 1.935 1.855 1.833 1.805 1.774 1.738
Superior 1.676 1.720 1.683 1.652 1.800 1.746 1.821 1.871 1.834 1.795
Soma 3.729 3.739 3.671 3.619 3.735 3.601 3.654 3.676 3.608 3.533
Terceirizados 1.710 1.940 2.034 2.038 2.167 2.270 2.518 2.524 2.554 2.637
Fonte: Diretoria de Recursos Humanos da Cmara dos Deputados e Sistema de Contratos.
Utilizando-se a metodologia de observao e comparao de informaes, os nme-

ros da tabela revelam que, de 2007 a 1998, houve aumento no quantitativo de servidores ocu-
pantes de cargos de nvel superior, mas que esse crescimento no ocorreu de modo contnuo e
uniforme, tendo sido negativo em 2001 (-1,4%), atingindo o pico em 2005 (+11,6%), e termi-
nando 2007 com variao de +7,1%. Ainda que o quantitativo de servidores de nvel superior
no tenha crescido de forma contnua como o quantitativo de empregados terceirizados, o
clculo do coeficiente de correlao simples entre as duas sries resultou em 0,84. Esse coefi-
ciente sugere haver relao positiva entre o crescimento do quantitativo de terceirizados e o
aumento do quantitativo de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel superior.
67
Os quantitativos de empregados terceirizados tambm foram comparados com os

quantitativos de servidores ocupantes de cargos de nvel mdio, e o coeficiente de correlao
simples resultante foi bastante expressivo, porm negativo36, chegando a -0,97. Esse resultado
insinua que o quantitativo de terceirizados aumentava sucessivamente enquanto diminua
continuamente o quantitativo de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel mdio, numa
sintonia quase perfeita.
Em 2007, o quantitativo de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel mdio era
15,3% inferior ao nmero de 1998. Os dados da Tabela 23 esto representados no Grfico 8.
Grfico 8 Quantitativos Anuais de Servidores Ativos do Quadro Permanente da Cmara

dos Deputados, por Nvel de Escolaridade Exigido para o Cargo, em comparao com os
Quantitativos de Empregados Terceirizados (1998 a 2007).
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nvel mdio Nvel superior Total de servidores Terceirizados
O Grfico mostra certa simetria entre a curva do quantitativo total de servidores ati-
vo e a curva do quantitativo de servidores de nvel superior. Isso se deve ao fato de que o in-
gresso de servidores por concurso pblico tem suprido essencialmente cargos de nvel superi-
or desde 1998, foram 603 novas contrataes. Para cargos de nvel mdio, apenas 16 novos
36
Segundo Hoffmann (1991, p. 357), duas variveis esto negativamente correlacionadas quando o valor de uma
tende a crescer quando o da outra diminui, ou vice-versa.
68
servidores ingressaram no quadro, todos no ano de 1998. As variaes positivas no quantitati-

vo de pessoal de nvel superior tm permitido anular parte das variaes negativas no quanti-
tativo de pessoal de nvel mdio, de modo que a linha do quantitativo total assemelha-se
linha do quantitativo de pessoal ativo ocupante de cargos de nvel superior.
O grfico tambm mostra que a linha do quantitativo de servidores ativos ocupantes
de cargos de nvel mdio possui inclinao oposta linha do quantitativo de terceirizados,
deixando visualmente claro o que o coeficiente de correlao e os nmeros referentes aos
quantitativos permitem inferir.
4.5.1 Anlise sobre a relao entre os nmeros comparados
Mostrou-se verossmil a hiptese de que o aumento do quantitativo de terceirizados

tem relao com o aumento do quantitativo de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel
superior. Entretanto, os nmeros sugerem que a principal causa do crescimento da terceiriza-
o de mo-de-obra na Cmara dos Deputados pode ter sido a contnua reduo do quantitati-
vo de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel mdio. Essa constatao no anula a hi-
ptese original, cuja formulao levou em conta a atual poltica de pessoal, que privilegia a
contratao de servidores destinados a ocupar cargos de nvel superior do quadro permanente
o declnio do quantitativo de servidores ativos de nvel mdio e o aumento do quantitativo
de servidores de nvel superior comprovam a prtica dessa poltica.
A variao do quantitativo de empregados terceirizados atuando na rea de comuni-
cao televisiva parece confirmar a hiptese originalmente formulada. Mesmo com a contra-
tao de servidores concursados para atuarem na rea de televiso, aumentou o nmero de
empregados terceirizados, pois todos os novos servidores foram destinados a ocupar cargos de
nvel superior, o que, provavelmente, fez aumentar a demanda por servios de apoio, suprido
mediante aumento da mo-de-obra terceirizada. A relao de causa e efeito, nesse caso, partiu
da necessidade de atuao institucional na rea de comunicao televisiva, que exigiu a con-
trao de profissionais de nvel superior, que, por sua vez, gerou a demanda por servios de
apoio, culminando com o aumento da terceirizao. O mesmo raciocnio vale para as reas de
manuteno predial e de informtica, cujos dados apresentados demonstraram situao seme-
lhante.
A tabela de cargos efetivos integrantes do quadro de pessoal da Cmara dos Depu-
tados (Dirio Oficial da Unio, n 20, Seo 2, p. 30 e 31, 29/01/2007) aponta as mudanas
69
que esto sendo promovidas nas atribuies de Nvel Intermedirio Especializado, do cargo de
Tcnico Legislativo, e que podem estar contribuindo para a reduo do quantitativo de servi-
dores de nvel mdio. As seguintes atribuies esto sendo transformadas: Conduo de Ve-
culos, Agente de Conservao e Restaurao, Agente de Encadernao e Dourao, Operador
de Audiovisual e Operador de Mquinas. Esto sendo extintas as seguintes atribuies: Mec-
nica de Veculos, Servios de Comunicao e Informao, Servios de Atendimento, Servios
de Arquitetura e Engenharia e Servios Especiais. importante registrar, no entanto, que es-
sas alteraes vo ao encontro da poltica de recursos humanos prevista no Plano Diretor da
Reforma do Estado, iniciado em 1995.
Em sntese, o crescimento, nos ltimos dez anos, da terceirizao de mo-de-obra
na Cmara dos Deputados parece estar relacionado aos seguintes fatores principais: reduo
do quantitativo de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel mdio e aumento do quanti-
tativo de servidores ativos ocupantes de cargos de nvel superior. Outros fatores que podem
ter contribudo para o aumento da terceirizao de mo-de-obra, mas que no foram objetos
de investigao: expanso de servios tradicionais (limpeza, conservao, manuteno), em
razo da ampliao da rea construda; e demanda por servios em novas reas de atuao
institucional (grfica).
Entretanto, no possvel afirmar que a manuteno da atual poltica de pessoal da
Cmara dos Deputados far aumentar ainda mais as despesas com terceirizao de mo-de-
obra. De acordo com Stevenson (1986, p. 389), a existncia de correlao entre duas variveis
leva freqentemente concluso errnea de que uma varivel causa da outra. Para Ste-
venson, o fato de haver um relacionamento matemtico entre duas variveis nada nos diz
quanto a causa e efeito (p. 389), e que a lgica de uma relao causal deve provir de teorias
externas ao mbito da estatstica (p. 342). Stevenson ensina (p. 389) que, para estabelecer
relaes vlidas, preciso mais que emparelhar dados at encontrar alguma correlao. Para
ele, preciso que os dados que parecem promissores com base na lgica ou na teoria sejam
submetidos a experimentos e anlises mais profundas para determinar se existe uma relao
de causa e efeito.
70
5 INFORMAES E ANLISES COMPLEMENTARES SOBRE A

TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA NA CMARA DOS DEPUTADOS
Os elementos apresentados neste captulo agregam informaes sobre a terceiriza-

o de mo-de-obra na Cmara dos Deputados. O estudo mais detalhado desses dados com-
plementa a anlise das variaes financeiras, da composio dos custos e das caracteristicas
dos servios inerentes aos respectivos instrumentos contratuais.
5.1 Contratos vigentes e as alteraes dos valores contratados
O valor do contrato tpico de locao de mo-de-obra sofre alteraes em decorrn-

cia de fatos que afetam os custos diretos incidentes sobre a composio da parcela mensal
(planilha de custos), bem como quando ocorre acrscimo ou supresso do quantitativo de pes-
soal terceirizado. Os fatos que alteram o valor do contrato podem ser imprevisveis ou estar
previstos nos respectivos instrumentos contratuais. As alteraes seguem as disposies da
Lei n 8.666/1993 (sobre Licitaes e Contratos, art. 65) e da Lei n 10.192/2001 (sobre o Pla-
no Real, art. 2). Outros dispositivos que disciplinam as alteraes esto contidos nas seguin-
tes normas: Decreto n 1.544/1995 (sobre ndices de Preos), Decreto n 2.271/1997 e Instru-
o Normativa/SLTI/MPOG n 2/2008 (sobre Contratao de Servios).
5.1.1 Fatos que alteram o valor do contrato
Na Cmara dos Deputados, foram registrados, no ano de 2007, nada menos que 71
fatos financeiros em todos os contratos envolvendo mo-de-obra terceirizada, com mdia
mensal de aproximadamente 6 ocorrncias. Entretanto, considerando-se os ltimos quatro
anos, a mdia anual foi de 56 fatos ou aproximadamente 5 por ms. Cada contrato sofreu
por ano, em mdia, 3 alteraes do valor contratado.
O maior nmero de fatos financeiros ocorre no ms de janeiro, quando realizada a
maioria aproximadamente um tero das Convenes Coletivas de Trabalho das categorias
de empregados terceirizados. Nas Convenes, so pactuados os reajustes de salrios, que
incidem diretamente sobre a composio da parcela contratual mensal. Os fatos financeiros
referentes aos reajustes de salrios correspondem, em mdia, a 33,3% do total de ocorrncias.
O segundo fato de maior incidncia est relacionado aos acrscimos de empregados e, rara-
71
mente, s supresses. Ao contrrio do primeiro, esse tipo de ocorrncia decorre exclusiva-

mente da deciso do administrador pblico, por ato discricionrio. Os fatos de acrscimos e
supresses correspondem a 20,4% do total de ocorrncias, em mdia. O terceiro fato mais
freqente, com mdia de 19,6% das ocorrncias, a reviso do auxlio-alimentao, quase
sempre por ato discricionrio do administrador.
A soma da mdia dos demais fatos financeiros no chega a 27% do total. So fatos
que, por fora normativa ou contratual, dizem respeito reviso dos itens referentes aos adici-
onais previstos em lei, ao transporte, ao uniforme, aos materiais e equipamentos, aos auxlios
diversos (funeral, odontolgico, sade), bem como s alteraes dos encargos sociais e da taxa
de administrao, em virtude de mudanas na legislao trabalhista e tributria.
Aos objetivos deste estudo importa distinguir os fatos que alteram o valor do con-
trato em duas classes, de acordo com os efeitos sobre o valor pactuado: fatos de revi-
so/reajuste ou fatos de acrscimo/supresso. Essa distino necessria em razo de disposi-
tivo legal37 que limita os acrscimos ou supresses por deciso unilateral da Administrao a
25% do valor inicial atualizado do contrato. Considera-se como atualizado o valor do contrato
no qual j estejam computados os efeitos financeiros dos reajustes e das revises dos itens que
integram a parcela mensal, mas que no tenham sido decorrentes de acrscimos ou supresses
de pessoal.
5.1.2 Contratos e valores vigentes
Os 23 contratos de terceirizao de mo-de-obra vigentes na Cmara dos Deputados

em junho de 2008 somavam o equivalente anual38 a R$ 93,08 milhes, incluindo as despesas
previstas com dcimo terceiro salrio. A soma das parcelas mensais supera os R$ 7,33 mi-
lhes. As empresas contratadas, conforme Tabela 24, so as seguintes: Adservis Multiperfil
Ltda. (6 contratos), Brasfort Administrao e Servios Ltda. (2 contratos), Capital Empresa de
Servios Gerais Ltda. (8 contratos), Cidade Servios e Mo-de-obra Especlializada Ltda. (1
contrato), Conservo Braslia Servios Gerais Ltda. (1 contrato), DLF Engenharia Comrcio e
Representao Ltda. (1 contrato), Montana Solues Corporativas Ltda. (1 contrato), Poligra-
37
Lei n 8.666/1993, art. 65, 1 e 2.
38
O valor equivalente anual pode diferir do valor do contrato, que nem sempre tem durao de doze meses.
72
ma Urbanizao e Obras Ltda. (1 contrato), Santa Helena Vigilncia Ltda. (1 contrato) e Tec-
tenge Tecnologia e Servios Ltda. (1 contrato).
Tabela 24 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Contratados Vigentes em Ju-

nho/2008, com indicao das Empresas, dos Servios, dos Valores Nominais e dos Percentuais de
Acrscimos e Outros Fatos Financeiros Incidentes.
Valores Nominais em R$ Mil
Inicio do Anual + 13 Salrio Parcela Mensal Acrs- Outros
Empresa Servio
Contrato Inicial jun/08 Inicial jun/08 cimos Fatos
Adservis Manuteno predial Jun/2003 9.194,9 9.744,4 721,0 766,3 -32,3% 57,0%
Adservis Transporte Jun/2003 2.412,7 4.245,5 189,2 333,9 16,3% 51,7%
Comunicao: televi-
Capital Fev/2004 6.903,1 9.794,4 537,8 765,0 1,5% 40,1%
so
Comunicao: call
Montana Fev/2004 819,1 1.173,6 68,3 97,8 25,0% 14,7%
center
Limpeza: Ed. Anexo
Capital jul/2004 3.561,1 4.588,3 282,0 365,3 0% 29,6%
IV
Copa, cozinha e do-
Capital out/2004 3.866,6 5.382,9 304,7 427,3 7,9% 30,0%
msticos
Capital Recepo nov/2004 1.208,7 1.801,7 94,1 140,7 23,2% 21,3%
Limpeza, portaria e
Cidade
garagem: imveis nov/2006 4.095,0 3.638,3 320,8 285,2 -23,4% 16,0%
Servios
funcionais
Manuteno: jardina-
Poligrama dez/2006 714,3 786,1 59,5 65,5 0% 10,1%
gem
Manuteno: ar-
Tectenge dez/2006 1.532,2 1.896,7 127,7 158,1 20,5% 2,7%
condicionado
Capital Comunicao: jornal dez/2006 610,2 769,1 47,5 60,0 18,6% 6,4%
Capital Comunicao: rdio Jun/2007 5.089,3 5.492,3 395,9 428,1 0% 8,1%
Capital Informtica Ago/2007 13.767,1 15.053,0 1.067,0 1.176,8 3,7% 6,4%
DLF Enge- Manuteno: sistema
Jan/2008 446,3 466,8 37,2 38,9 0% 4,6%
nharia antiincncio
Remoo e arruma-
Capital Fev/2008 3.406,3 3.544,1 270,5 281,2 0% 4,0%
o de cargas
Limpeza: Ed. Sede e
Adservis mar/2008 10.743,7 10.743,7 855,9 855,9 0% 0%
Anexos I a III
Manuteno: dese-
Adservis abr/2008 3.409,0 3.409,0 265,4 265,4 0% 0%
nhos e planilhas
Santa
Vigilncia desarmada abr/2008 2.134,0 2.134,0 168,0 168,0 0% 0%
Helena
Comunicao: ceri-
Brasfort mai/2008 793,4 793,4 61,8 61,8 0% 0%
monial e eventos
Operao de elevado-
Brasfort mai/2008 1.665,0 1.665,0 131,5 131,5 0% 0%
res
Conservo Grfica mai/2008 2.746,5 2.746,5 215,2 215,2 0% 0%
Manuteno: equipa-
Adservis Jun/2008 945,7 945,7 74,1 74,1 0% 0%
mentos eletrnicos
Sonorizao e Multi-
Adservis Jun/2008 2.270,0 2.270,0 177,3 177,3 0% 0%
mdia
Somas 82.334,2 93.084,5 6.472,4 7.339,3
Fonte: Sistema de Contratos da Cmara dos Deputados.

73
Os dados da tabela, referentes aos contratos vigentes em junho de 2008, esto orde-
nados pela data de incio de vigncia dos instrumentos contratuais. Os valores anuais iniciais e
os valores das parcelas iniciais so nominais (ou em moeda corrente). Propositadamente, os
valores no foram deflacionados, de modo a permitir: a comparao com os valores vigentes
em junho de 2008 e a anlise do efeito, nas parcelas, das variaes decorrentes de fatos finan-
ceiros. O valor anual inclui as despesas previstas com o dcimo terceiro salrio.
Os percentuais referentes aos acrscimos e outros fatos contratuais financeiros fo-
ram calculados com base nas variaes das parcelas mensais. Os outros fatos correspondem
aos reajustes e revises incidentes sobre os itens das parcelas (salrio, adicionais, encargos,
benefcios, insumos). A soma dos percentuais indicados (acrscimos e outros fatos) menor
que a variao total da parcela (parcela vigente em relao parcela inicial); o valor da dife-
rena corresponde ao efeito da aplicao dos acrscimos sobre os outros fatos, ou vice-versa.
Os percentuais negativos de acrscimos equivalem a supresses de empregados.
5.2 Composio das parcelas mensais dos contratos vigentes
A parcela contratual mensal espelha a Planilha de Custos e Formao de Preos,

prevista na extinta Instruo Normativa/MARE n 18/1997, que apresenta modelos aplicveis
contratao de servios de vigilncia e servios de limpeza e conservao. Nos modelos, os
itens de custos integram os seguintes montantes: remunerao (salrio, hora-extra, adicional
noturno, adicional de periculosidade, adicional de insalubridade), encargos sociais (Grupos A,
B, C, D e E)39, insumos (uniforme, vale-alimentao, vale-transporte, treinamento, seguro de
vida em grupo, materiais, equipamentos, manuteno e depreciao de equipamentos), demais
componentes (despesas administrativas/operacionais, lucro) e tributos.
Na Cmara dos Deputados, a parcela mensal dividida em dois montantes. O
Montante A abrange a remunerao e os encargos sociais. O Montante B subdividido
em dois grupos: o Grupo 1 contempla os insumos, enquanto o Grupo 2 contempla a taxa de
administrao40, na qual esto compreendidas as despesas administrativas/operacionais, o
lucro e os tributos.
39
A composio dos grupos de encargos sociais est discriminada no item 5.2.1 deste trabalho.
40
Nos contratos de prestao de servios, esse item denominado BDI (Benefcios e Despesas Indiretas).
74
A Tabela 25 mostra a existncia de 18 itens, incluindo a taxa de administrao, que

compem as parcelas mensais dos contratos vigentes na Cmara em junho de 2008. Cada item
apresenta a soma dos valores, agrupados de acordo com a classificao oramentria por ele-
mento de despesa (37 Locao de Mo-de-obra, 34 Outras Despesas de Pessoal decor-
rentes de Contratos de Terceirizao e 39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdi-
ca).
Tabela 25 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio dos Montantes,

Grupos e Itens das Parcelas Mensais de Todos os Contratos, com os Respectivos Valores (por Ele-
mento de Despesa), Nmero de Contratos e Nmero de Empregados favorecidos (junho de 2008).
Mon Valor (R$) N de contratos N de empregados

Tan Grupo Item Locao Locao Ser- Locao
Servios Servios
Te e Outras E Outras Vios e Outras
A Remunerao Salrio 3.238.189 113.429 19 4 2.577 121
A Remunerao Adicional Noturno 29.606 1.512 10 2 170 10
Adicional de Insa-
A Remunerao 17.056 1.960 6 1 180 28
lubridade
Adicional de Peri-
A Remunerao 14.426 2.151 2 1 50 6
culosidade
A Remunerao Hora Extra 2.098 2 - 24 -
A Encargos Encargos Sociais 1.736.565 84.573 19 4 2.577 121
B Grupo 1 Auxlio-alimentao 856.195 40.050 19 4 2.577 120
B Grupo 1 Auxlio-transporte 131.108 18.346 16 4 2.299 121
B Grupo 1 Uniformes 40.504 1.307 15 2 2.038 42
B Grupo 1 Treinamento 9.998 243 8 1 664 27
B Grupo 1 Seguro de Vida 58 - 1 - 42 -
Auxlio-
B Grupo 1 492 - 6 - 802 -
odontolgico
Assistncia Mdi-
B Grupo 1 1.502 - 1 - 261 -
co-hospitalar
B Grupo 1 Auxlio-funeral 123 - 3 - 371 -
B Grupo 1 Materiais 23.905 - 6 - 540 -
Materiais (sem
B Grupo 1 74.659 1.000 2 1 - -
rateio)
B Grupo 1 Equipamentos 4.017 - 9 - 437 -
Equipamentos
B Grupo 1 994 143 5 1 - -
(sem rateio)
B Grupo 1 Ferramentas 474 - 2 - 27 -
B Grupo 1 Outros 4.569 - 8 - 361 -
B Grupo 1 Outros (sem rateio) - 41.493 - 3 - -
Taxa de Adminis-
B Grupo 2 783.013 46.348 19 4 2.577 121
trao
Taxa de Adm. (sem
B Grupo 2 9.451 7.712 5 3 - -
rateio)
Soma (R$) 6.979.002 360.267
Valor total (R$) 7.339.269

75
As duas ltimas colunas da tabela explicitam quantos contratos e quantos emprega-

dos cada item afeta. Em alguns contratos, no entanto, os custos referentes aos materiais, equi-
pamentos e outros itens41 no so rateados entre os empregados.
Os dados da Tabela 25 foram convertidos no Grfico 9, que representa os resumos
das respectivas composies das parcelas mensais.
A soma das parcelas de todos os contratos de terceirizao de mo-de-obra totalizou
o valor mensal de R$ 7.339.269,00. Nesse total est includo o valor (R$ 360.267,00) corres-
pondente soma das parcelas classificadas no elemento 39 Outros Servios de Terceiros
Pessoa Jurdica, cujos instrumentos contratuais indicam os quantitativos de empregados. A
soma dessas parcelas equivale a 5% do total.
Grfico 9 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Resumo da Distribui-

o Percentual Mdia dos Grupos da Composio das Parcelas Mensais dos Contratos Vi-
gentes em Junho de 2008, por Elemento de Despesa.
100,0%
11,3% Taxa de
15,0%
1,6%
administrao
ou BDI
14,9% 11,8%
insumos
diversos
16,6%
24,9%
Insumos da
50,0% mo-de-obra
23,5%
Encargos
sociais
47,3%
33,1% Remunerao
0,0%
37 - Locao de Mo-de-Obra 39 - Servios - Pessoa
e 34 - Outras Despesas de Jurdica
Pessoal
41
Os outros itens englobam insumos cujos valores so baixos ou apresentam-se agrupados nas respectivas
propostas, tais como: softwares, mobilirio, equipamentos, ferramentas, materiais, auxlio-funeral, auxlio-
odontolgico, auxlio-creche, plano de sade, seguro de vida.
76
Levando em conta somente os contratos cujas despesas so classificadas nos ele-

mentos 37 e 34, a composio pode ser resumida nos seguintes grupos e percentuais, em rela-
o soma: remunerao, 47,3%; encargos sociais, 24,9%; insumos da mo-de-obra, 14,9%;
insumos diversos, 1,6%; e taxa de administrao, 11,3%. O mesmo resumo, considerando
apenas os contratos cujas despesas so classificadas no elemento 39, apresenta os seguintes
percentuais em relao soma: remunerao, 33,1%; encargos sociais, 23,5%; insumos da
mo-de-obra, 16,6%; insumos diversos, 11,8%; e BDI, 15,0%.
O valor do dcimo terceiro referente aos contratos de servios (elemento de despesa
39) j est embutido na parcela mensal. Nos contratos envolvendo Locao de Mo-de-obra
(elemento de despesa 37) e Outras Despesas de Pessoal (elemento de despesa 34), o dcimo
terceiro tm a despesa correspondente liquidada somente no ms de dezembro ou no fim da
vigncia contratual; portanto, as parcelas mensais no contm o rateio do dcimo terceiro sal-
rio. Nesses casos, o clculo estimado do dcimo terceiro leva em conta a remunerao, os en-
cargos sociais incidentes e a taxa de administrao. Em junho de 2008, o valor estimado do
dcimo terceiro salrio apresentou a seguinte composio: R$ 275.115,00 + R$ 98.491,00 +
R$ 47.821,00 = R$ 421.427,00 (um doze avos da remunerao mdia + encargos de 35,8% +
taxa de administrao mdia de 12,8%).
Com base nos nmeros da Tabela 25 e no clculo do dcimo terceiro, o custo mdio
mensal estimado de cada empregado terceirizado em julho de 2008 teria sido de R$ 2.876,00.
Nesse valor esto includos todos os itens (com ou sem rateio), bem como o dcimo terceiro
salrio proporcional. Esse custo mdio global 3,3% superior ao apurado em 2007 (R$
2.785,00, conforme Tabela 16).
Considerando apenas os contratos de Locao de Mo-de-obra (elemento de despesa
37) e Outras Despesas de Pessoal (elemento 34), o custo mdio mensal estimado seria de: R$
2.872,00 (incluindo todos os itens) ou R$ 2.839,00 (excluindo os itens sem rateio). O custo
mdio que inclui todos os itens 3,4% maior que o de 2007 (R$ 2.778,00, conforme Tabela
16). Esse ndice reflete as ltimas revises contratuais decorrentes dos reajustes salariais pac-
tuados nas Convenes Coletivas de Trabalho, em percentuais que variaram de 4,0% a 6,5%.
Computando somente os contratos de servios (elemento de despesa 39), o custo
mdio seria de: R$ 2.977,00 (incluindo todos os itens) ou R$ 2.562,00 (excluindo os itens sem
rateio). A expressiva diferena entre os dois valores demonstra o maior peso dos insumos na
composio da parcela nos contratos de prestao de servios. O custo mdio que inclui todos
os itens apenas 0,5% superior ao de 2007 (R$ 2.961,00, conforme Tabela 16). Esse ndice
77
denota que praticamente no houve, no perodo, reviso dos valores dos itens das parcelas
desses contratos. Isso justificvel, considerando que as repactuaes dos valores desses ins-
trumentos seguem dinmica diferente das repactuaes dos contratos de Locao e Outras
Despesas de Pessoal. Ainda que os critrios da anualidade e da manuteno do equilbrio eco-
nmico-financeiro, previstos na legislao, valham para quaisquer contratos, nos de prestao
de servios no ocorre o repasse automtico do reajuste de salrio decorrente de Conveno
Coletiva de Trabalho.
5.2.1 Composio dos encargos sociais
As taxas de encargos sociais dos contratos de terceirizao de mo-de-obra com

despesas classificadas nos elementos 37 Locao de Mo-de-obra e 34 Outras Despe-
sas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao, vigentes na Cmara dos Deputados
em junho de 2008, variavam de 50,89% a 60,16%, com mdia simples de 55,9% a mdia em
relao soma das remuneraes (Tabela 25) era de 52,6%. Nesse grupo de contratos, a taxa
de encargos sociais no inclui a proviso para o dcimo terceiro salrio, pois essa despesa
liquidada e paga nas datas devidas, estipuladas no edital e no instrumento contratual.
No tocante aos contratos cujas despesas so classificadas no elemento 39 Outros
Servios de Terceiros Pessoa Jurdica, as taxas de encargos sociais praticadas em junho de
2008 variavam de 68% a 74,58%, com mdia simples de 70,49% a mdia em relao soma
das remuneraes (Tabela 25) era de 71,0%. H que se ressaltar, que a composio dos encar-
gos sociais desse grupo de contratos inclui a proviso referente ao dcimo terceiro salrio, o
que justifica a significativa diferena em relao s taxas de encargos dos demais contratos.
A Tabela 26 mostra os grupos e os itens da composio dos encargos sociais e tra-
balhistas, bem como a comparao entre os menores e os maiores percentuais, constantes das
propostas vinculadas aos instrumentos contratuais de terceirizao de mo-de-obra, vigentes
na Cmara dos Deputados em junho de 2008.
A tabela permite observar que as diferenas entre as diversas taxas de encargos so-
ciais contratadas incidem quase que exclusivamente sobre os itens dos Grupos B, C e D. Isso
ocorre porque os percentuais de encargos dos Grupos B e C so definidos de forma diferente
dos percentuais do Grupo A. Os percentuais de encargos do Grupo A esto fixados na prpria
legislao, ao passo que os dos Grupos B e C so obtidos por estimativa, com base em clcu-
los fundamentados em ndices estatsticos envolvendo fatores diversos, conforme ensina Viei-
78
ra (2006, p. 192 a 217): peculiaridades das categorias e atividades dos empregados; rotativi-
dade da mo-de-obra; aspectos regionais.
Tabela 26 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio dos Encargos

Sociais, com Indicao dos Menores e Maiores Percentuais constantes das Propostas vinculadas
aos Contratos Vigentes em Junho de 2008.
37-Locao e 34-Outras 39-Servios

Grupos e Itens
Menor Maior Menor Maior
GRUPO A
A1 - Previdncia Social 20,00% 20,00% 20,00% 20,00%
A2 FGTS e Contribuio Social 8,00% 8,50% 8,00% 8,50%
A3 - Salrio Educao 2,50% 2,50% 1,50% 2,50%
A4 - SESI/SESC 1,50% 1,50% 1,50% 1,50%
A5 - SENAI/SENAC 1,00% 1,00% 1,00% 1,00%
A6 INCRA 0,20% 0,20% 0,20% 1,20%
A7 Seguro Acidente de Trabalho 1,00% 3,00% 2,00% 3,00%
A8 SEBRAE 0,60% 0,60% 0,60% 0,60%
GRUPO B
B1 Frias 11,03% 11,12% 11,08% 11,11%
B2 - Auxlio doena 0,01% 2,20% 0,20% 0,50%
B3 Licena-Maternidade/Paternidade 0,01% 0,50% 0,02% 0,05%
B5 Faltas Legais 0,01% 1,08% 0,20% 0,20%
B6 - Acidente de Trabalho 0,01% 0,46% 0,03% 1,00%
B7 - Aviso Prvio Trabalhado 0,01% 0,23% 0,20% 1,00%
B8 Dcimo terceiro salrio - - 8,33% 10,80%
GRUPO C
C1 Demisso sem justa causa (indenizao) 0,02% 4,25% 1,50% 3,59%
C2 Aviso Prvio Indenizado 0,01% 1,13% 0,10% 0,46%
C3 - Indenizao adicional 0,01% 0,62% 0,00% 0,15%
GRUPO D
D1 Grupo A x Grupo B 3,99% 5,40% 7,47% 8,89%
Fonte: Instrumentos Contratuais firmados pela Cmara dos Deputados.
Os editais das licitaes de terceirizao de mo-de-obra (elementos de despesa 37

Locao de Mo-de-obra e 34 Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de
Terceirizao), abertas em 2008 pela Cmara dos Deputados, estipularam os percentuais m-
nimo (50,89%) e mximo (68,1%) como parmetro para o total dos encargos sociais, sendo
que qualquer percentual fora desses limites deveria ser claramente indicado e justificado pela
licitante na proposta. Em 2003, os limites estipulados nos editais eram de 51,44% e 68,65%.
Essa pequena reduo nos percentuais limites de 2008 em relao a 2003 decorreu do fim da
vigncia da alquota adicional de 0,5% do FGTS, criada pela Lei Complementar n 110/2001
(art. 2), que instituiu a contribuio social devida pelos empregadores em caso de despedida
de empregado sem justa causa.
79
At o ano de 2002, a proviso para o dcimo terceiro salrio integrava a composio

dos encargos sociais dos contratos de locao de mo-de-obra na Cmara dos Deputados. Na-
quela poca, os limites mnimo e mximo para os encargos sociais fixados nos editais de lici-
tao eram, respectivamente, de 62% e 80%. Esses percentuais ainda servem de parmetros
nos editais de licitao para a contratao de servios, cujas despesas so classificadas no
elemento 39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica, mas que envolvem mo-de-
obra com dedicao exclusiva.
Antes da excluso da proviso para o dcimo terceiro salrio, a taxa mdia de en-
cargos sociais oscilava em torno de 64% (contratos referentes aos elementos de despesa 37 e
34). No ano em que ocorreu a alterao (2003), a mdia caiu para aproximadamente 57%. Em
junho de 2008, a taxa mdia apurada foi de 55,9%. Para que a excluso da proviso do dcimo
terceiro no modificasse o valor da despesa anual por contrato, seria necessrio que a reduo
da taxa de encargos sociais fosse de 11,32 pontos percentuais42. Tal afirmao leva em conta a
taxa de encargos de 35,8% que incide sobre a gratificao natalina. Essa taxa fixada nos
editais de licitao, e corresponde aos encargos do Grupo A sobre os do Grupo B.
No possvel afirmar que a despesa contratual anual aumentou ou diminuiu com a
separao do dcimo terceiro salrio, pois as taxas informadas so apenas mdias aritmticas.
Ademais, uma investigao nesse sentido deve levar em conta as alteraes promovidas pela
Lei Complementar n 110/2001, que instituiu dois novos encargos vinculados ao FGTS: a
contribuio social devida pelos empregadores em caso de despedida de empregado sem justa
causa, que afetou os encargos do Grupo C; e a contribuio adicional de cinco dcimos por
cento, que vigorou at 2006.
De acordo com relatrio de auditoria do TCU43 (Acrdo 1.753/2008 Plenrio), re-
alizada em contratos de rgos da administrao pblica federal com empresas terceirizadas
de limpeza e segurana, os estudos sobre a composio dos encargos sociais apontam um per-
centual prximo de 74% como razovel.
42
Na frmula: R+aR = R+bR + 1,358(R/12), sendo: R = Remunerao; a = taxa de encargos incluindo a provi-
so para dcimo terceiro; e b = taxa de encargos excluindo a proviso para dcimo terceiro. Ou simplesmente:
a - b = 1,363/12.
43
Disponvel em <https://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?lnk=(1753/2008+e+plenario)[idtd]
[b001]>, acessado em 26/09/2008.
80
Estudo anterior, datado de 1997, divulgado na internet pelo Departamento Intersin-

dical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos44 (DIEESE), concluiu que a mdia dos encar-
gos sociais totalizava 53,93%. A principal diferena entre as composies apresentadas pelas
duas entidades est no rateio das frias, ausente na composio divulgada pelo DIEESE, que
considera a despesa um encargo trabalhista, e no social.
A taxa mdia de encargos praticada nos contratos da Cmara, referentes aos ele-
mentos de despesa 37 e 34, aproxima-se da indicada pelo DIEESE; uma exclui a proviso
para o dcimo terceiro salrio, ao passo que a outra exclui a proviso para as frias remunera-
das o dcimo terceiro e as frias tm pesos equivalentes na composio dos encargos.
Com base nas taxas apontadas pelo TCU e pelo DIEESE, deduz-se que os percentu-
ais mdios de encargos sociais praticados nos contratos de terceirizao de mo-de-obra da
Cmara esto dentro dos parmetros aceitveis.
5.2.2 Composio da taxa de administrao
As taxas de administrao dos contratos de terceirizao de mo-de-obra com des-

pesas classificadas nos elementos 37 Locao de Mo-de-obra e 34 Outras Despesas de
Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao, vigentes na Cmara dos Deputados em
junho de 2008, variavam de 8,70% a 16,69%, com mdia simples de 12,47% a mdia em
relao soma do Montante A e Grupo 1 do Montante B (Tabela 25) era de 12,81%.
Nos contratos cujas despesas so classificadas no elemento 39 Outros Servios
de Terceiros Pessoa Jurdica, as taxas de administrao praticadas em junho de 2008 varia-
vam de 13,00% a 19,17%, com mdia simples de 16,54% a mdia em relao soma do
Montante A e Grupo 1 do Montante B (Tabela 25) era de 17,65%.
De acordo com os editais de licitao da Cmara dos Deputados, integram a taxa de
administrao: o lucro planejado pela licitante, as despesas indiretas que no possam ser in-
cludas na composio dos montantes da planilha formadora do preo e os tributos (ISS,
COFINS e PIS/PASEP). Ainda segundo os editais, o Imposto de Renda (IRPJ) e a Contribui-
o Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) no incidem diretamente sobre a atividade contrata-
da, mas sobre o lucro auferido pela pessoa jurdica, sendo, portanto, dispensvel o detalha-
44
Disponvel em <http://www.dieese.org.br/esp/cjujul97.xml>, acessado em 25/09/2008.
81
mento desses tributos na composio da taxa de administrao. Os editais no fixam percen-

tuais mnimos ou mximos para a taxa de administrao e nem sempre exigem a sua discrimi-
nao detalhada.
A Tabela 27 apresenta a composio da taxa de administrao da maioria dos con-
tratos vigentes em junho de 2008.
Tabela 27 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio da Taxa de

Administrao, com Indicao dos Menores e Maiores Percentuais constantes das Propostas vin-
culadas aos Contratos Vigentes em Junho de 2008.
37-Locao e 34-Outras 39-Servios

Item
Menor Maior Menor Maior
ISS 5,00% 5,00% 2,00% 5,00%
COFINS 3,00% 7,60% 3,00% 3,00%
PIS 0,65% 1,65% 0,65% 1,65%
Outras despesas 0,00% 3,21% 0,00% 7,85%
Lucro 0,01% 0,50% 1,50% 6,35%
Fonte: Propostas vencedoras das licitaes abertas pela Cmara dos Deputados.
Os dados da Tabela representam o resultado da anlise de treze das vinte e trs pro-
postas vencedoras nas licitaes abertas a partir do ano de 2004, sendo dez referentes aos
contratos com despesas classificadas nos elementos 37 Locao de Mo-de-obra e 34
Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao e trs referentes ao
elemento 39 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica.
Os elementos permitem concluir que a maior parte da taxa de administrao, pelo
menos nos contratos referentes aos elementos de despesa 37 e 34, refere-se aos tributos. Ao
que parece, o incremento da carga tributria foi o responsvel pelo aumento da taxa de admi-
nistrao ao longo dos anos: em 2002, foram alteradas as normas referentes contribuio
para o PIS/PASEP (Lei n 10.637/2002, art. 2); em 2004, foram as regras da COFINS que
sofreram alterao (Lei n 10.833/2003, art. 2). Com as alteraes na legislao, as contribui-
es passaram a possuir duas regras de apurao e duas alquotas diferentes: incidncia cu-
mulativa (alquota de 0,65% para o PIS e 3% para a COFINS) e incidncia no-cumulativa
(alquota de 1,65% para o PIS e 7,6% para a COFINS). Considerando que todas as propostas
analisadas foram apresentadas aps as alteraes na legislao, deduz-se que o impacto das
mudanas sobre as empresas prestadoras de servios no foi uniforme, mas refletiram nos
custos das contrataes de servios envolvendo a alocao de mo-de-obra.
82
No ano de 1998, a taxa de administrao mdia praticada nos contratos de terceiri-

zao de mo-de-obra da Cmara dos Deputados (referentes a todos os elementos de despesa)
era de 9,82%. Em 2003, a taxa mdia de 10,26% j registrava uma pequena elevao; mas as
taxas mdias observadas em 2007 e 2008 (12,6% e 13,18%, respectivamente) mostraram au-
mentos mais significativos.
5.3 Consideraes sobre a locao de mo-de-obra e a contratao de servios
Nos contratos que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma
contnua, o art. 4 do Decreto n 2.271/1997 veda a incluso de disposies que permitam a
caracterizao exclusiva do objeto como fornecimento de mo-de-obra e a subordinao dos
empregados da contratada administrao da contratante.
A Instruo Normativa/SLTI/MPOG n 2/2008 (art. 20, inciso I) veda Administra-
o fixar nos instrumentos convocatrios o quantitativo de mo-de-obra a ser utilizado na
prestao do servio. A IN tambm veda Administrao e seu representante exercer poder de
mando sobre os empregados da contratada, devendo reportar-se somente aos prepostos e res-
ponsveis por ela indicados (art. 10, inciso I), exceto quando o objeto da contratao prever o
atendimento direto, como nos servios de recepo e apoio ao usurio.
No obstante as disposies normativas proibindo que o objeto do contrato seja ca-
racterizado como fornecimento de mo-de-obra, o Manual Tcnico de Oramento (Brasil,
2007, p. 48) prev a classificao no elemento 37 Locao de Mo-de-Obra das despesas
com prestao de servios, nos casos em que o contrato especifique o quantitativo fsico do
pessoal a ser utilizado. No havendo especificao do quantitativo de pessoal, a classificao
seria 39 Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica. Portanto, infere-se da classifica-
o oramentria prevista no MTO que a locao de mo-de-obra para a execuo de servi-
os no se confunde com a contratao de servios.
Na prtica, contrata-se servio quando possvel detalhar a especificao tcnica do
objeto pretendido, bem como dimension-lo, ainda que por estimativa. Na contratao de ser-
vios, o prestador integralmente responsvel pelos meios para a sua consecuo, adminis-
trando a mo-de-obra e os insumos necessrios sem interferncia gerencial do rgo contra-
tante, exceto quanto fiscalizao de aspectos relativos qualidade. Por outro lado, na loca-
83
o de mo-de-obra, ainda que seja possvel especificar e dimensionar os servios, quem fixa
o quantitativo e as categorias de empregados que realizaro as tarefas o contratante45, de
modo que o principal componente do custo do objeto a prpria fora de trabalho envolvida,
com dedicao exclusiva ao contratante. Na locao de mo-de-obra, a execuo das tarefas
ocorre necessariamente nas dependncias da contratante, sob sua superviso direta ou indireta,
enquanto que na contratao de servios o local de execuo depende da natureza do objeto
contratado.
Outra diferena prtica entre a contratao de servios e a locao de mo-de-obra,
que pode ser observada atravs da anlise dos editais de licitao, est no critrio de habilita-
o do fornecedor. Na contratao de servios, exigi-se que a empresa selecionada tenha es-
trutura e capacidade tcnica para prest-los adequadamente, haja vista que no se trata de
mera intermediao de mo-de-obra. J na locao de mo-de-obra, a ausncia dessa condio
favorece que a especialidade da contratada seja a prpria intermediao da fora de trabalho,
admitindo-se que uma mesma empresa atue em ramos diversos, como ocorre nas reas de in-
formtica, limpeza, rdio, televiso, copa e cozinha da Cmara dos Deputados.
Apesar da distino corrente entre locao de mo-de-obra e contratao de ser-
vios na classificao das despesas, alguns instrumentos firmados pela Cmara sob a forma
de contratao de servios possuem muitas caractersticas de locao de mo-de-obra, ou
seja: so indicadas as categorias de empregados e os quantitativos mnimos a serem mantidos
nas dependncias da contratante, com definio do valor do salrio inicial e do auxlio-
alimentao. Esses contratos tm como objeto a prestao de servios de operao de central
de atendimento (call center), jardinagem e manuteno dos sistemas antiincndio e de ar con-
dicionado. No obstante a mo-de-obra ser o item de custo de maior relevncia na composio
da parcela mensal, o custo dos insumos inerentes aos servios significativo, porm desvin-
culado do custo da fora de trabalho.
A fixao do quantitativo de pessoal, do valor dos salrios e do auxlio-alimentao
nos instrumentos contratuais de prestao de servios traz como conseqncia dificuldades na
fiscalizao do contrato e na liquidao da despesa. Alm de exigir a verificao da prestao
dos servios, a liquidao da despesa depender da apurao do quantitativo de empregados
45
Com o advento da IN/SLTI n 2/2008, a prtica de indicar categorias e quantitativos poder ser abolida.
84
em atividade, bem como do controle dos salrios pagos e da efetiva concesso dos benefcios
previstos no contrato.
A experincia mostra que contratos que envolvem a prestao de servios tcnicos
ou especializados exigem mais cautela nas interferncias gerenciais por parte da contratante,
pois inadvertidas ingerncias podem prejudicar ou mesmo inviabilizar a imputao de respon-
sabilidades contratada por eventuais falhas na execuo dos servios. Alm do mais, at que
ponto as ingerncias que limitam as aes do fornecedor poderiam inibir a utilizao de tcni-
cas operacionais mais modernas e eficientes? Paradoxalmente, o excesso de zelo do contra-
tante ao interferir demasiadamente na gesto de servios contratados visa, geralmente, assegu-
rar a continuidade da sua execuo e manter o padro de qualidade. O ideal, no entanto, seria
aperfeioar os critrios de seleo do fornecedor especializado no ramo pertinente, bem como
o controle de qualidade dos servios, deixando a cargo da contratada a gesto dos insumos e
recursos humanos.
85
6 CONCLUSES E SUGESTES
Apesar de estarem previstas desde o advento do Decreto-Lei n 200/1967, a descen-

tralizao, flexibilidade e terceirizao na administrao pblica brasileira ganharam mpeto
durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1995), quando foi aprovado e implantado o
Plano Diretor da Reforma do Estado, com o objetivo de reduzir e modernizar a estrutura esta-
tal. Desde ento, a poltica de recursos humanos adotada no setor pblico vinha priorizado o
recrutamento de novos servidores para o provimento de cargos nas funes tpicas de Estado,
evitando o preenchimento de vagas para as atividades de apoio administrativo, que passaram a
ser contratadas com terceiros. Essa poltica fez crescer a terceirizao de mo-de-obra, expres-
so que caracteriza a contratao de servios que exigem a alocao de pessoas nas dependn-
cias da contratante. Assim, a terceirizao de mo-de-obra passou a ser difundida com o ar-
gumento de que a sua adoo favoreceria a modernizao do setor pblico, pois permitiria
gastar os recursos com eficincia e economicidade. Entretanto, doutrinadores do direito admi-
nistrativo apontaram ilegalidades nos contratos de fornecimento de mo-de-obra, que estariam
sendo utilizados para burlar a exigncia constitucional de concurso pblico, propiciando o
nepotismo e apadrinhamento poltico.
A partir de 2003, o Poder Executivo Federal, chefiado por Luiz Incio Lula da Sil-
va, alterou a poltica de pessoal, com o objetivo de aumentar a contratao de servidores atra-
vs de concursos pblicos, de modo a reduzir a utilizao de mo-de-obra terceirizada.
Apesar do aumento do quadro de servidores ativos, as despesas com

terceirizao de mo-de-obra cresceram, inclusive no Poder Executivo
Na comparao de 2007 com 1998, as despesas com terceirizao de mo-de-obra

aumentaram nos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo, bem como no Ministrio Pbli-
co da Unio, apesar do incremento no nmero de servidores ativos. No Poder Executivo, espe-
ravam-se valores que mostrassem despesas crescentes com terceirizao de mo-de-obra at
2002 em razo da poltica restritiva de pessoal , e despesas decrescentes a partir de 2003
em virtude da poltica expansiva de pessoal concursado. Entretanto, deu-se o oposto: a despe-
sa apresentou pequenas oscilaes at 2002 e crescimento contnuo desde 2003.
A contradio apontada no pargrafo anterior fez supor que poderia haver uma rela-
o de causa e efeito entre a poltica de pessoal e o crescimento da terceirizao de mo-de-
86
obra. A terceirizao estaria suprindo o aumento da demanda por atividades de apoio admi-
nistrativo, gerada pela poltica de pessoal que privilegia o crescimento do quadro de servido-
res concursados em cargos de nvel superior, sem a expanso do quadro de servidores de nvel
intermedirio.
Mas ser que o aumento da terceirizao de mo-de-obra tem

alguma relao com o incremento do quantitativo de servidores ativos?
A falta de informaes sobre o nmero de empregados terceirizados atuando no

MPU e nos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo (excluindo-se a Cmara dos Deputa-
dos) impossibilitou comparar os quantitativos de terceirizados com os de servidores ativos.
Tambm no foi possvel calcular quanto do crescimento real da despesa com terceirizao de
mo-de-obra em cada Poder decorre diretamente do aumento do nmero de terceirizados. Os
dados referentes ao Poder Executivo, noticiados na imprensa, so conflitantes, no fornecendo
base segura para comparaes. Entretanto, informaes do estudo de caso no mbito da C-
mara dos Deputados permitiram concluir que o crescimento real da despesa com terceirizao
de mo-de-obra reflete, quase que integralmente, o aumento do nmero de terceirizados. Ante
essa constatao, a averiguao da existncia de uma relao entre o aumento da terceirizao
de mo-de-obra e o incremento do quantitativo de servidores ativos foi feita por meio da com-
parao entre as seguintes variveis: despesa com terceirizao de mo-de-obra e quantita-
tivo de servidores civis ativos.
O teste da hiptese apresentada no incio deste trabalho, feito atravs da apurao
dos coeficientes de correlao simples entre as despesas com terceirizao de mo-de-obra e
os quantitativos de pessoal ativo de cada Poder e do MPU, revelou ndices significativos de
correlao. No Poder Executivo, o coeficiente de correlao mostrou-se ainda mais relevante
quando o clculo considerou apenas a variao do quantitativo de servidores de nvel superior.
No entanto, a confirmao de um relacionamento matemtico entre as duas variveis no
comprova a existncia de relao de causa e efeito, de modo que no possvel afirmar que os
futuros incrementos nos quantitativos de servidores ativos de nvel superior faro aumentar as
despesas com terceirizao de mo-de-obra.
87
Outra questo relevante:

no h indcios de que a Unio esteja utilizando a terceirizao de mo-de-obra
para escapar das implicaes da Lei de Responsabilidade Fiscal
No foram encontrados indcios de que o Governo Federal (Executivo, Judicirio,

Legislativo e MPU) esteja utilizando a terceirizao de mo-de-obra para fugir das implica-
es da LRF, com relao aos limites de gastos com pessoal. Mesmo com o incremento, a
partir de 2003, do quantitativo de pessoal ativo da Unio, a relao percentual entre a despesa
com pessoal (ativos, inativos e pensionistas) e a receita corrente lquida diminuiu continua-
mente at 2005. Graas aos crescentes recordes de arrecadao de tributos federais, a receita
corrente lquida cresceu num ritmo mais forte que a despesa com pessoal, aumentando a folga
em relao ao limite estabelecido na LRF. Alm do mais, h que se levar em conta que a LRF
parte integrante do Plano de Reforma do Estado, que defende a terceirizao de atividades
acessrias na administrao pblica. Portanto, terceirizar servios vai ao encontro dos princ-
pios definidos no Plano.
Talvez a celebrao de convnios com organismos internacionais para suprir a ca-
rncia de pessoal tcnico, conforme alertou o TCU, pudesse estar contrariando a LRF, caso os
agentes contratados por meio desses organismos estivessem exercendo atividades inerentes
aos cargos das carreiras pblicas. Se assim fosse, as despesas decorrentes dos convnios no
estariam sendo classificadas no elemento correto (34 Outras Despesas de Pessoal decorren-
tes de Contratos de Terceirizao), conforme manda a LRF. Entretanto, o presente estudo no
possui os elementos necessrios para tal afirmao.
Na Cmara dos Deputados, aumentou o nmero de terceirizados, o que fez a

despesa com terceirizao de mo-de-obra crescer quase na mesma proporo
Na Cmara dos Deputados, os gastos com terceirizao de mo-de-obra tambm ti-

veram aumento real no perodo de 1998 a 2007. O avano da despesa decorreu, sobretudo, do
incremento do quantitativo de empregados terceirizados; mas, constatou-se que tambm hou-
ve um pequeno aumento do custo real mdio da mo-de-obra terceirizada, causado, princi-
palmente, pela variao positiva do salrio mdio geral. Outros fatores que contriburam para
o aumento do custo mdio por empregado foram: reajuste linear, por ato unilateral, do auxlio-
88
alimentao acima da inflao medida pelo IPCA; e aumento da taxa de administrao mdia,
em razo de mudanas na legislao tributria.
O aumento do salrio mdio geral tambm pode ser atribudo ao incremento do n-
mero de terceirizados, haja vista que a maior parte dos acrscimos incidiu sobre as categorias
com salrios acima da mdia do ano de 1998, deslocando-a para um novo patamar.
A anlise da mdia salarial de cada grupo de servio mostrou que a rea de trans-
portes foi a que teve o maior aumento acima da inflao. Entretanto, as mdias das reas de
informtica e comunicao sofreram redues significativas, em razo, principalmente, das
supresses dos empregados integrantes das maiores faixas de salrio.
A substituio de servidores de nvel superior por terceirizados reduziu-se

na Cmara dos Deputados; contudo, ainda no foi totalmente eliminada
A parcela de terceirizao de mo-de-obra que, de acordo com a Lei de Responsa-

bilidade Fiscal, caracteriza a substituio de servidores no foi eliminada na Cmara dos De-
putados, mas reduziu significativamente. Os concursos pblicos abertos permitiram suprimir
as categorias de empregados terceirizados pertencentes s faixas salariais mais elevadas da
rea de manuteno predial e, principalmente, da rea de comunicao. Isso fez com que o
salrio mdio da rea de comunicao sofresse reduo expressiva. Outra rea terceirizada que
tambm teve, pelo mesmo motivo, reduo do salrio mdio foi a de informtica. Nesse caso,
as supresses de empregados terceirizados para dar lugar a servidores contratados por meio de
concurso pblico ocorreram antes do advento da LRF, mas teve reflexo nos dados analisados
neste trabalho.
Na Cmara dos Deputados, o aumento do nmero de terceirizados parece estar mais

relacionado com a reduo do quantitativo de servidores ativos de nvel mdio
As seguintes reas de atividade meio foram beneficiadas com a expanso do quadro

de servidores concursados de nvel superior da Cmara dos Deputados: comunicao, manu-
teno predial e informtica. Tais reas tambm esto entre as que mais ampliaram a demanda
por mo-de-obra terceirizada. Essa constatao induziu suposio de que o aumento do n-
mero de terceirizados poderia ter relao com o incremento do quantitativo de servidores ati-
vos ocupantes de cargos de nvel superior.
89
A hiptese foi testada atravs da apurao do coeficiente de correlao simples entre

os quantitativos de empregados terceirizados e os quantitativos de servidores ativos de nvel
superior, e o coeficiente resultante (0,84) indica uma correlao positiva entre as duas vari-
veis uma correlao positiva significa que uma varivel cresce enquanto a outra aumenta.
Os quantitativos de terceirizados tambm foram confrontados com os quantitativos
de servidores de nvel mdio, e o coeficiente de correlao apurado (-0,97) mostrou-se bas-
tante expressivo. Nesse caso, porm, a correlao negativa, indicando que uma varivel au-
menta enquanto a outra diminui, ou vice-versa. Esse resultado surpreendente mostra que o
aumento sucessivo do nmero de terceirizados pode estar mais estreitamente relacionado com
a reduo contnua do quantitativo de servidores ativos ocupantes e cargos de nvel mdio. A
poltica de pessoal da Cmara dos Deputados estaria, assim, em harmonia com a poltica de
recursos humanos prevista no Plano Diretor da Reforma do Estado, iniciado em 1995.
No se pode afirmar, apesar dos ndices apurados, que a manuteno da atual polti-
ca de pessoal far crescer ainda mais a terceirizao de mo-de-obra na Cmara dos Deputa-
dos. Os relacionamentos matemticos demonstrados no comprovam a existncia de relaes
de causa e efeito entre as variveis, apenas insinuam haver uma relao entre elas.
um mito a suposio de que a maior parte das despesas contratuais com

terceirizao de mo-de-obra corresponde ao lucro das empresas interpostas
A anlise das planilhas de formao de preos referentes aos contratos tpicos de

terceirizao de mo-de-obra (despesas classificadas nos elementos 37 e 34) revelou que a
maior parte (47,3%) do valor da parcela mensal corresponde remunerao da fora de tra-
balho (salrios, adicionais e horas extras). Os encargos sociais e trabalhistas (previdncia so-
cial, frias, FGTS, Salrio Educao), exceto dcimo terceiro salrio, representam 24,9% do
valor da parcela. O valor dos insumos vinculados mo-de-obra (auxlio-alimentao, aux-
lio-transporte, uniformes, seguro de vida, auxlio-odontolgico, assistncia mdica) equivale a
14,9% da parcela mensal, ao passo que o valor dos demais insumos (materiais, equipamentos,
ferramentas) corresponde a apenas 1,6%. Por fim, 11,3% da parcela correspondem taxa de
administrao, na qual se insere o lucro da contratada e as despesas indiretas. Do percentual
referente taxa de administrao, pelo menos 9,0 pontos percentuais referem-se a tributos,
restando, no mximo, 2,3 pontos percentuais para o lucro e despesas indiretas.
90
Fornecimento de mo-de-obra versus prestao de servios
Nas contrataes de servios continuados, em que haja dedicao exclusiva dos tra-
balhadores, as determinaes legais e normativas cuidam para que os instrumentos contratuais
no contenham disposies que possam caracterizar o objeto exclusivamente como forneci-
mento de mo-de-obra o objeto contratual deve ser a prestao de servio. Alm do mais, a
legislao veda Administrao fixar o quantitativo de mo-de-obra a ser utilizada na presta-
o do servio, bem como direcionar a contratao de pessoas para trabalhar nas empresas
contratadas quem deve fixar o nmero de empregados e selecionar a mo-de-obra a em-
presa prestadora do servio. Tambm proibido aos representantes da Administrao exercer
poder de mando sobre os empregados da contratada na prtica, nem sempre isso possvel,
de modo que a norma admite excees.
A mais nova Instruo Normativa determina que na contratao de servios conti-
nuados seja adotada unidade de medida que permita a mensurao dos resultados; assim, o
pagamento deixaria de ser baseado em postos de trabalho ou na quantidade de horas de servi-
o. No entanto, a mesma norma prev, para fins de liquidao e pagamento das despesas, a
mensurao dos recursos humanos empregados, por meio da verificao da formao profissi-
onal e do quantitativo exigido, e a fiscalizao do cumprimento das obrigaes sociais e tra-
balhistas por parte da empresa contratada.
A inteno manifestada por meio das normas expurgar as prticas de ingerncia da
Administrao nos contratos de prestao de servios, sobretudo naqueles em que haja aloca-
o de mo-de-obra com dedicao exclusiva. Se a consecuo material do objeto contratado
a finalidade precpua do ajuste, ento justificvel a exigncia de unidade de medida men-
survel, voltada para o resultado. Entretanto, de acordo com a legislao e a jurisprudncia
trabalhista, a Administrao responde subsidiariamente pelas obrigaes trabalhistas descum-
pridas pelo empregador. Assim, no basta Administrao apenas medir os resultados obti-
dos; tambm necessrio fiscalizar o adimplemento dos encargos inerentes mo-de-obra.
A definio da unidade de medida nos contratos de terceirizao tarefa complexa,
porm necessria implantao de uma administrao pblica gerencial, condizente com o
Plano de Reforma do Estado. Na sua concepo, o Plano j previa a contratao de servios e
atividades acessrias para racionalizar a administrao pblica e economizar recursos escas-
sos, o que fez crescer a terceirizao de mo-de-obra. Porm, a economia de recursos est
associada eficincia dos gastos, que exige a definio de metas e a consecuo dos objeti-
91
vos. Para o administrador pblico, o desafio de aliar economia e eficincia exige maior esfor-
o e criatividade, em razo das peculiaridades burocrticas do setor pblico e das limitaes
legais que orientam seus atos.
Sugestes
No mbito da Cmara dos Deputados, foram identificados os seguintes servios

contratados que envolvem a alocao de mo-de-obra com dedicao exclusiva, mas que po-
deriam admitir, nas prximas renovaes, a adoo de unidade de medida que permita a men-
surao dos resultados: manuteno do sistema de ar-condicionado, manuteno do sistema
antiincndio, manuteno de jardins e operao da central de atendimento (call center).
Quantos aos contratos tpicos de terceirizao ou locao de mo-de-obra, a adoo de unida-
de de medida mensurvel poderia ser iniciada pelos servios que envolvem poucas categorias
de empregados. Depois de selecionados os servios, seria necessrio identificar e definir as
atividades que constituiro as unidades de medida. A execuo dos contratos vigentes poderia
fornecer os elementos necessrios definio do volume de tarefas, atendimentos, aes ou
procedimentos inerentes a cada atividade. Por meio do registro de ocorrncias, os dados seri-
am tabulados e submetidos anlise estatstica, de modo a permitir a fixao de quantitativos
mensurveis e graus de satisfao, que norteariam as contrataes futuras.
Reflexo
A independncia constitucional do Poder Legislativo no exime a Cmara dos De-

putados de contribuir com o equilbrio das finanas pblicas. Pelo contrrio, o seu papel ins-
titucional na manuteno da democracia e do equilbrio social exige at mais zelo administra-
tivo no sentido de gerir com racionalidade, economicidade e transparncia os recursos desti-
nados a sua subsistncia.
92
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. A Nova poltica de re-

cursos humanos. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997
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Terceirização de Mão-De-obra Na Câmara Dos Deputados

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CMARA DOS DEPUTADOS TRIBUNAL DE CONTAS DA SENADO FEDERAL

IBRAHIM GONALVES SAIGG

IBRAHIM GONALVES SAIGG

Monografia apresentada para aprovao no curso

Orientador: Paulo Roberto Alonso Viegas

Autorizo a divulgao do texto completo no stio do Tribunal de Contas da Unio, da Cmara

Ibrahim Gonalves Saigg

Saigg, Ibrahim Gonalves.

Orientador: Paulo Roberto Alonso Viegas.

1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. 2. Terceirizao, Brasil. 3.

Monografia Curso de Especializao em Ora-

Aluno: Ibrahim Gonalves Saigg

Paulo Roberto Alonso Viegas Orientador

Fbio Rodrigues Pereira Examinador

Braslia, 28 de novembro de 2008.

Dedico este trabalho a

Margarete, quem mais me incentivou,

Caio, Hugo e Patrick, quem mais quero incentivar.

aos professores, pelas lies,

aos colegas do curso, pelo apoio,

aos colegas da Coordenao, pela dedicao,

aos colegas da Cmara, pela oportunidade e cooperao,

ao Orientador Paulo Viegas, pelas sbias e oportunas intervenes.

Depois de procelosa tempestade,

O presente estudo de caso tem o objetivo maior de investigar se o crescimento da des-

Palavras-chave: administrao pblica, Cmara dos Deputados, contratos, servios, terceiri-

Grfico 1 Variao Percentual Acumulada do Quantitativo de Pessoal Civil Ativo e da Des-

Grfico 2 Variao Percentual Acumulada do Quantitativo de Pessoal Ativo e da Despesa

Grfico 3 Variao Percentual Acumulada do Quantitativo de Pessoal Ativo e da Despesa

Grfico 4 Variao Percentual Acumulada do Quantitativo de Pessoal Ativo e da Despesa

Grfico 6 Percentual correspondente aos Valores Empenhados por Sub-elemento (relaciona-

Grfico 7 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Distribuio, por Faixas

Grfico 8 Quantitativos Anuais de Servidores Ativos do Quadro Permanente da Cmara dos

Grfico 9 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Resumo da Distribuio

Tabela 1 Quantitativos de Servidores Civis Ativos do Poder Executivo Federal (1998 a

Tabela 4 Quantitativos de Servidores Ativos do Poder Judicirio Federal (1998 a 2007)....39

Tabela 6 Quantitativos de Servidores Ativos do Poder Legislativo Federal (1998 a 2007)..40

Tabela 8 Quantitativos de Servidores Ativos do Ministrio Pblico da Unio (1998 a 2007)

Tabela 9 Despesa Anual do Ministrio Pblico da Unio com Locao de Mo-de-obra

Tabela 10 Principais Favorecidos nos Empenhos referentes Locao de Mo-de-obra, em

Tabela 11 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Ocorrncias de Tipos

Tabela 12 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Nmero de Categorias

Tabela 13 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Categorias com os

Tabela 14 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Quantitativos Anuais

Tabela 15 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Despesa Anual com

Tabela 16 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Valor do Custo Mdio

Tabela 17 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Valor do Custo Mdio

Tabela 19 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Distribuio, por Fai-

Tabela 20 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Despesas com Horas-

Tabela 21 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Quantitativos de Em-

Tabela 22 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Comparao entre os

Tabela 23 Quantitativos Anuais de Servidores Ativos do Quadro Permanente da Cmara dos

Tabela 24 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Contratados Vigentes

Tabela 25 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio dos Mon-

Tabela 26 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio dos En-

Tabela 27 Terceirizao de Mo-de-obra na Cmara dos Deputados: Composio da Taxa

BDI Benefcios e Despesas Indiretas (Budget Difference Income)

4 TERCEIRIZAO DE MO-DE-OBRA NA CMARA DOS

A terceirizao de mo-de-obra na administrao pblica prtica comumente

terceirizao de mo-de-obra; a comparao da evoluo do quantitativo de mo-de-obra ter-

1.1 Referencial terico

A importncia do estudo sobre o uso da terceirizao est associada economicida-

... a racionalidade e a economicidade na administrao dos poderes autno-

No entanto, no se pode desprezar que o uso da racionalidade e a busca da econo-