Quem so os lderes?

Fragmentao partidria e a liderana de governo na democracia

brasileira recente (1995-2016)

Who are the leaders? Party Fragmentation and Government Leadership in Recent Brazilian
Democracy (1995-2016)

Bruno Marques Schaefer1

Tiago Alexandre Leme Barbosa2

Resumo: O trabalho analisa a carreira dos parlamentares nomeados para os cargos de Lder e
Vice-Lder de governo na Cmara Federal, entre os anos de 1995 at 2016. Por meio da
anlise da biografia coletiva dos parlamentares nomeados no perodo, so investigados dois
aspectos das carreiras: a expertise e credibilidade. Os dados da pesquisa foram coletados no
Dicionrio Histrico Biogrfico Brasileiro (DHBB) e os nomes dos parlamentares fornecidos
pela Cmara Federal. A nossa hiptese sobre o perfil dos nomeados se vincula a dois pontos.
Primeiramente, que os partidos polticos desses parlamentares eram oriundos da base do
Executivo Federal. A segunda hiptese, era de que esses deputados federais possuam uma
carreira extensa. Os nossos dados confirmaram que as variaes na fragmentao da Cmara
implicaram no aumento da representao dos partidos da base entre os nomeados para o
cargo, bem como a presena de nomeados com uma carreira poltica extensa.

Palavras-chave: Deputados Federais; Lderes de Governo; Elites Polticas.

Abstract: The paper analyzes the career of the parliamentarians appointed to the positions of
Leader and Vice-Leader of government in the Federal Chamber between 1995 and 2016.
Through analysis of the collective biography of the parliamentarians designated in this period,
two aspects of careers are investigated: The expertise and credibility. The research data were
collected in the Brazilian Biographical Historical Dictionary (DHBB) and the names of the
parliamentarians provided by the Federal Chamber. Our hypothesis on the profile of nominees
is linked to two points. First, that the political parties of these parliamentarians came from the
base of the Federal Executive. The second hypothesis was that these federal deputies had a
long career. Our data have confirmed that variations in House fragmentation have led to
increased representation of the coalition parties among those nominated for the post as well as
the presence of nominees with an extensive political career.

Key Words: Federal Deputies; Government Leaders; Political Elites.

Introduo

1
Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS), bolsista CNPq. E-
mail: brunomschaefer@gmail.com
2
Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS), bolsista Capes. E-
mail: tiagoalexandrel@gmail.com

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

1
 No incio de maio de 2016, com o afastamento provisrio da ento presidente Dilma
Rousseff, Michel Temer, seu vice, assumiu o controle do Executivo nacional. Em seus
primeiros atos, o interino promulgou a Medida Provisria 7263, que alterou a composio
ministerial do governo, e deu indicativos de uma agenda de reformas que necessitariam ser
aprovada com urgncia pelas duas casas do Congresso Nacional4. Para isso, Temer
dependeria de uma articulao bastante azeitada no Legislativo, em ambas as Casas. Ao
fim do mesmo ms, no entanto, a base do governo na Cmara dos Deputados sofria os
primeiros rachas, deflagrados na disputa por um cargo pouco abordado tanto pela Academia
quanto pelos debates na esfera pblica, qual seja: a liderana de governo. Desde que Temer
assumiu interinamente, at a escolha de Andr Moura (PSC-SE)5 para a vaga de lder, o
governo ameaou cindir em vrios momentos entre dois grupos: aquele apelidado de
Centro pela mdia, e controlado pelo ento presidente da Casa, Eduardo Cunha (PMDB-
RJ); e aquele formado pelos partidos clssicos de oposio aos governos do PT: PSDB,
DEM e PPS6. Enquanto o primeiro saiu vitorioso, com a indicao de Moura, o segundo
apoiou o deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), que foi derrotado, mas conquistou a
presidncia da Cmara cerca de dois meses depois.
Esse breve relato dos recentes acontecimentos ocorridos dentro da Cmara Federal,
levantam ao menos duas questes, que esto interligadas: i) quem so os Lderes de
Governo? ii) quais so os predicados polticos que esses parlamentares possuem?
A Cmara Federal tem sido objeto de estudo por uma vasta literatura que vem
tentado identificar as variveis que explicariam o sucesso dos candidatos ao cargo, como os
trabalhos de Perissinotto & Bolognesi (2010), Perissinotto & Mirade (2006), alm dos
trabalhos que apresentaram resultados sobre o perfil dos eleitos: Marenco dos Santos (1997),
Rodrigues (2002, 2006, 2014), por exemplo. Especificamente sobre cargos estratgicos do
processo legislativo, alguns poucos trabalhos foram produzidos como os textos de
Messember (2008) e Silva Jr et el (2013). Os cargos de Lder e Vice-Lder de governo
permanecem ainda pouco explorados pela literatura, a despeito do seu reconhecido papel no
legislativo federal (AMORIM NETO, 2000; SANTOS, HIGGINS & RESENDE, 2016).

3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Mpv/mpv726.htm, acesso em 25 de outubro de
2016.
4
Como havia sido exposta na Ponte Para o Futuro, programa econmico do PMDB, esta agenda estaria
centrada nas reformas trabalhista e da previdncia, bem como pela proposio do congelamento de investimentos
pblicos, por meio de Proposta de Emenda a Constituio.
5
http://www.dw.com/pt-br/andr%C3%A9-moura-%C3%A9-o-novo-l%C3%ADder-do-governo-na-
c%C3%A2mara-dos-deputados/a-19266949, acesso em 25 de outubro de 2016.
6
http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2016/10/disputa-entre-maia-e-lider-do-governo-acende-
alerta-do-planalto-7782520.html, acesso em 25 de outubro de 2016.

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

2
 Assim, nesse trabalho, analisamos o recrutamento de atores que ocupam cargos-
chave dentro da Cmara de Deputados no Brasil: os lderes e vice-lderes de Governo. Estes
so escolhidos pela prpria Presidncia, corporificando, de certa maneira, o Executivo no
interior do Legislativo. Buscamos verificar o perfil destas lideranas e suas trajetrias
polticas, no sentido de entender se h um trao comum dentre estes nomes. Analisamos 70
nomeaes a este cargo no perodo de 1995 at 2016; e, em uma perspectiva diacrnica,
buscamos perceber as diferenas entre os parlamentares escolhidos ao longo das trocas de
governo e mudanas de coalizes.
Para tal tarefa, partimos, primeiramente, de dados disponibilizados pela Secretaria
Geral da Mesa da Cmara dos Deputados (no sentido de sistematizao dos nomes que
ocuparam os cargos), de dados biogrficos publicados pelo DHBB (Dicionrio Histrico-
Biogrfico Brasileiro), bem como de dados eleitorais provindos do TSE (Tribunal Superior
Eleitoral).
A hiptese desse trabalho de que dois conjuntos de variveis explicam o perfil dos
nomeados para os cargos de Lder e Vice-Lder de Governo. A primeira varivel diz respeito
ao prprio resultado das eleies federais e ao sistema de governo brasil: i) a variao na
fragmentao partidria, medida pelo nmero de partidos na Cmara Federal e na base do
Executivo Federal, determinaria a necessidade de representar nesses cargos os partidos
polticos aliados. A segunda varivel independente diz respeito ao prprio perfil poltico dos
deputados federais nomeados: ii) o perfil de carreira destes parlamentares bastante
semelhante: so parlamentares com expertise poltica. Essas duas variveis tomadas em
conjunto, explicariam o perfil dos nomeados (varivel dependente).
O texto est divido em quatro sees. Na primeira seo so revisadas as literatura
sobre a governabilidade no pas bem como os textos que trataram sobre a importncia dos
Lderes no processo legislativo. Na sequncia, apresentamos os procedimentos da construo
da pesquisa. A terceira parte discute os resultados do trabalho, em duas partes. Por ltimo, as
consideraes finais retomam os principais achados desse estudo.

1. A cmara federal e o debate sobre a governabilidade

No Brasil, os estudos que tratam das relaes Executivo e Legislativo, em nvel

federal, tratam de enfatizar a preponderncia do primeiro sobre o segundo. Nesta
perspectiva, com a Constituio de 1988, os presidentes mantiveram, do Regime Militar,
poderes legislativos importantes, tais como: iniciativa oramentria (LIMONGI &

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

3
FIGUEIREDO, 1998), possibilidade de editar medidas provisrias (AMORIM NETO,
2000), bem como o controle da distribuio de outros recursos importantes, por exemplo,
emendas parlamentares e cargos nas distintas burocracias estatais. No entanto, ao mesmo
tempo em que os presidentes possuem um portflio de aes possveis em relao ao
Legislativo, as caractersticas do sistema partidrio levam os mesmos a necessidade de
comporem coalizes, dado que o partido do presidente no obtm maioria no Congresso
Nacional, tanto na Cmara dos Deputados, quanto no Senado (ABRANCHES, 1988;
LIMONGI & FIGUEIREDO, 1998). Neste sentido, apesar das regras estarem ao lado do
presidente, o mesmo deve se valer de estratgias para compor e controlar sua base para que
consiga coordenar sua agenda no Legislativo (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999).
Os custos da governabilidade, desta forma, so abordados a partir de distintas
perspectivas tericas e com distintos objetos, ora enfocando somente no Legislativo, ora
somente no Executivo, ou no processo relacional de ambos. Os estudos que tratam do
Legislativo no Brasil podem ser divididos, segundo Peres & Carvalho (2012), em duas
abordagens majoritrias: a distributivista e a partidria. Enquanto a primeira ressaltou
aspectos personalistas do funcionamento do Legislativo brasileiro (MAINWARING,1996;
AMES, 2003; SAMUELS, 2000a; 2000b); a segunda defendeu que as regras internas do
processo decisrio do Legislativo levaram a centralidade das aes nas figuras dos lderes
(partidrios, de governo e minoria), bem como na Mesa Diretora das respectivas Casas
(Cmara dos Deputados e Senado) (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1995). O argumento, neste
sentido, confere sentido a governabilidade: para os primeiros autores mesmo que o
presidente possua recursos legislativos importantes estes seriam diludos em um Congresso
personalista e catico; para os segundos o presidente conseguiria coordenar os trabalhos a
partir de uma estrutura centralizada.
Os trabalhos que enfocam o Executivo destacam os recursos disponveis e como
eles seriam utilizados. Santos & Canello (2015), em trabalho recente, propem que a
estratgia inicial dos presidentes (desde FHC) a distribuio de cargos nos ministrios para
os partidos da coalizo, conferindo taxa de coalescncia ao governo (AMORIM NETO,
2000), e, em momentos de fragilidade (lame duck), a distribuio de emendas
parlamentares. Pereira, Bertholini & Raile (2016), seguem o raciocnio, destacando, no
entanto, que os custos de governabilidade aumentam na medida em que h disparidade
ideolgica entre o partido do presidente e a mdia dos partidos representados no Congresso.
Outros estudos enfocam em rgos especficos de coordenao poltica governamental,
como a Casa Civil (LAMEIRO, 2015), por exemplo. As distintas perspectivas tericas,

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4
neste sentido, divergem acerca do grau de autonomia do presidente em relao ao
Legislativo e a eficcia das distintas estratgias. Almeida (2016), por exemplo, destaca que a
taxa de sucesso dos presidentes muito menor do que o foi apregoado em trabalhos
anteriores.
Estas abordagens, apesar dos distintos resultados que chegaram, prenderam-se,
quase que exclusivamente, nos cnones do paradigma neoinstitucionalista (LIMONGI,
1994). Desta forma, foram consideradas na anlise as regras dos processos decisrios na
relao Executivo e Legislativo, desconsiderando, salvo excees recentes (PEREIRA,
BERTHOLINI & RAILE, 2016), a variao das estratgias das lideranas polticas, tanto
presidentes quanto atores-chave no processo legislativo.
Essa breve reviso da literatura sobre as relaes entre o Executivo e o Legislativo
sinaliza para o papel que o Legislativo, que pode ser analisado a partir das suas regras, dos
partidos polticos atuando no seu interior, e tambm, pelo prprio papel daqueles que
ocupam postos chaves para a governabilidade do pas. Na seo seguinte, apresentamos
algumas das atribuies que os Lderes e Vice-Lderes possuem na Casa.

1.1 O papel dos lderes no legislativo

Apesar dos diversos trabalhos sobre o processo legislativo na Cmara dos

Deputados darem nfase ao papel do Colgio de Lderes e a centralizao das decises, so
raros os trabalhos que tratam de investigar quem so os lderes que compem o colegiado,
como so escolhidos e quais so os recursos mobilizados por esses legisladores.
Ao fim da Constituinte (1986-1988), o processo legislativo no Brasil se tornou
muito mais centralizado. Como forma de dar inteligibilidade e maior racionalidade a
formulao de agendas no Legislativo brasileiro, em especial na Cmara dos Deputados, foi
institucionalizado o Colgio de Lderes. Este, na prtica, concentrou diversos poderes e
passou a definir a pauta de votaes, sendo o lcus de deciso tanto da Cmara dos
Deputados quanto do Senado.
No caso da Cmara, o Colgio composto pelo presidente da Casa, os lderes
partidrios (dos partidos com representao de cinco deputados ou mais), o lder do governo
(ou maioria), e o lder da oposio (ou minoria). Nas reunies do colegiado so definidas a
pauta de votaes da semana e outras decises importantes so tomadas.
Os lderes, afinal de contas, tm assento no Colgio de Lderes, definem pautas,
possuem atribuies regimentais que podem alterar a ordem do dia e indicam membros do

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

5
 partido para as respectivas comisses temticas (MULLER, 2005). O centralismo da posio
de liderana tambm impacta no processo de lobby no Congresso, afinal, empresas e grupos
de interesse podem abordar os lderes partidrios e no os parlamentares individualmente
(MANCUSO, 2004).
A liderana de governo, neste sentido, constitui um importante recurso de
interlocuo entre o Legislativo e o Executivo. Esta composta por um lder e, at, cinco
vice-lderes7. A escolha destes representantes feita pela Presidncia da Repblica. O lder
do governo orienta os partidos da base em votaes, possui assento no Colgio de Lderes
(poder de fala, mas no poder de voto), e goza de vrias atribuies regimentais
(MIRANDA, 2010), que podem, inclusive, alterar a ordem do dia e o rito das votaes no
plenrio (LEMES, 2012).
Os lderes partidrios tratam de manter a disciplina de seus correligionrios,
enquanto os lderes e vice-lderes de governo devem negociar com os partidos da coalizo
presidencial e corporificar o Executivo no interior do Legislativo8. Como o partido do
presidente, geralmente, no possui a maioria dos assentos da Cmara dos Deputados, e do
Senado, o trabalho da liderana se torna complexo. So necessrias, desta forma, conversas
com as lideranas dos partidos da base e a representao do governo nas votaes9.

3. O desenho da pesquisa

Com essa breve reviso sobre a governabilidade e o papel dos lderes ficou
evidenciado a importncia desses postos no legislativo brasileiro. Apesar da centralidade do
cargo, a literatura dedicou poucos esforos para o entendimento de quem foram esses atores.
Assim, a nossa questo central foi saber: Quem foram os Lderes e Vice-Lderes de Governo
no Brasil? A questo se relaciona a pelo menos outras duas: Quais recursos so necessrios
para alcanar o posto? Quais variveis explicam as nomeaes para o cargo?

7
Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 11. O Presidente da Repblica poder indicar Deputados
para exercerem a Liderana do Governo, composta de Lder e cinco Vice-Lderes.
8
importante ressaltar tambm o outro nome formal da liderana de governo, qual seja: a liderana da
maioria. Neste sentido, o prprio regimento da Casa pressupe que o governo, via de regra, possui a maioria das
cadeiras. interessante comparar o mesmo cargo no regime presidencialista dos EUA. Na Casa dos
Representantes, o lder da maioria o lder escolhido pelos parlamentares do partido majoritrio. O grau de
autonomia do Legislativo, neste sentido, prev que, dependendo do resultado das eleies, o partido
oposicionista do presidente pode ser o lder da maioria e mesmo que o partido do presidente seja majoritrio, este
no tem controle sobre a escolha dos parlamentares.
9
Em trabalho recente, Santos, Higgins & Resende (2016), aplicaram um survey com diversos atores que
praticam lobby no interior da Cmara dos Deputados. Quando perguntados qual era o principal ator para
articulao, o lder de governo aparece em primeiro lugar.

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

6
 Para resoluo desse problema, foi realizada uma prosopografia (STONE, 2011),
com o intuito de identificar as regularidades nas biografias dos nomeados. Alm disso, foram
coletados os dados dos partidos representados na Cmara Federal, dada a necessidade, no
presidencialismo brasileiro, da formao de coalizes partidrias para o exerccio do governo
(FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999).
Ao longo do texto, trabalhamos com as nomeaes realizadas pelos presidentes da
repblica. Os parlamentares so contabilizados de acordo com o nmero de vezes que foram
nomeados, isso se deve pelo interesse em identificar as mudanas entre Legislaturas e as
escolhas nos distintos governos. Logo, se um parlamentar escolhido novamente,
interessante observar se a escolha do presidente se mantm. Os dados com os nomes dos
deputados federais foram fornecidos pela Secretaria Geral da Mesa Diretora da Cmara dos
Deputados (SGM) e as informaes biogrficas foram coletadas no Dicionrio Histrico
Biogrfico Brasileiro (DHBB).
Assim, a nossa varivel dependente foi o perfil das nomeaes, que nesse trabalho
foi explicada por dois conjuntos de variveis. A primeira, a fragmentao da Cmara e a
segunda a experincia poltica dos nomeados. Nas prximas sees, apresentamos os
resultados sobre as variaes na fragmentao partidria na casa, e os resultados sobre o perfil
dos nomeados em conjunto com uma tentativa de transformar os dados sobre a carreira
poltica em uma aproximao (ndice - proxy) de duas caractersticas que seriam condies
necessrias para nomeao: expertise e credibilidade.

4. Coalizes de governo e fragmentao partidria

Durante o perodo que analisamos nessa pesquisa, foram eleitos trs presidentes:
Fernando Henrique Cardoso10 (1995-2002) Lus Incio Lula da Silva (2002-2010) Dilma
Rousseff (2010-2016). Nesses mais de vinte anos que compreendem o recorte temporal da
pesquisa, foram 70 nomeaes para o cargo de Lder e Vice-Lder de Governo.
O primeiro dado sobre os presidentes do perodo diz respeito a rotao de
parlamentares nomeados ao longo dos governos. Como os mandatos dos lderes e vice-lderes
no so fixos e o presidente pode nomear, regimentalmente, at seis parlamentares,

10
Ao longo do texto utilizamos as abreviaes: FHC 1 (perodo que compreende a primeira eleio de Fernando
Henrique Cardoso (FHC), de 1995 at 1998), FHC 2 (perodo que abarca o segundo mandato de 1999 a 2002);
Lula 1 (perodo que compreende a primeira eleio Lus Incio Lula da Silva, de 2003 at 2006), Lula 2 ( de
2007 at 2010) Dilma 1 ( Se refere ao primeiro mandato de Dilma Rousseff, de 2011-at 2014) e Dilma 2 (2015
at 2016).

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

7
interessante notar que h distines no nmero de nomeaes. O governo Dilma II, apesar de
seu curto perodo (pouco mais de um ano), pode ser considerado como o de maior rotao.

Tabela 1- Nmero de nomeaes de Lder e Vice-Lder de Governo (1995-2016)

FHC I FHC II LULA I LULA II DILMA I DILMA II
Lder 4 1 4 2 2 2
Vice-Lder 11 9 4 9 9 13
Total (n) 15 10 8 11 11 15
Fonte: SGM.

Apesar da quantidade de nomeaes ser semelhante entre os vrios governos, a

observao da fragmentao partidria dentro da Cmara dos Deputados, indica que durante
os trs governos eleitos (e Legislaturas correspondentes), ocorreram mudanas importantes no
sistema partidrio do pas e mesmo dentro da representao da Casa, o que por sua vez influiu
no tamanho das coalizes. Durante as ltimas eleies, a fragmentao partidria em ambas as
casas legislativas, mas especificamente na Cmara dos Deputados, tambm levou a mudanas
estratgicas. Os presidentes, com coalizes mais porosas, tiveram que distribuir os cargos da
liderana de maneira mais diluda. O mesmo raciocnio se encaixa na distribuio de cargos
nas distintas burocracias federais. A taxa de coalescncia, desenvolvida por Amorim Neto
(2000), d conta deste processo, ao contabilizar como se d a distribuio de pastas
ministeriais aos distintos partidos da base. O que fica encoberto, no entanto, que, alm da
arena governamental, o Executivo precisa de uma articulao intralegislativa, com a ocupao
de postos importantes para a lgica do processo legislativo (SANTOS & CANELLO, 2015).
O nmero de partidos da base de sustentao deveria, ao menos em tese, estar representado na
liderana de governo, uma espcie de coalescncia parlamentar.
O grau de fragmentao partidria na Cmara dos Deputados pode ser observado a
partir de dois indicadores: o nmero de partidos com representao na Casa, bem como o
clculo, desenvolvido por Laakso & Taagepera (1979), do nmero de partidos efetivos, ou
seja, com representao maior. Neste sentido, podemos observar que h um aumento dos dois
nveis (Grfico 1). O nmero de partidos representados oscilou, do primeiro governo FHC at
o segundo governo Dilma, de 15 para 28 partidos. Quanto fragmentao efetiva,
considerando os dois pontos, observamos que em 1994 haviam 8,15 partidos efetivos e em
2014 13,27. Este aumento eleva, em tese, o grau de negociao entre os poderes (PEREIRA,
BERTHOLINI & RAILE, 2016).
Como estratgia de composio, os governos incluram, sistematicamente, mais
partidos na coalizo, oscilando de uma mdia de 4,75 em FHC I para 9 em Dilma II. Essa

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8
mdia calculada a partir dos distintos partidos que entraram e saram da base ao longo dos
quatro anos do mandato.
Quanto ao nosso objeto especfico, a liderana de governo, podemos observar que
houve no necessariamente um aumento, mais uma oscilao entre o nmero de partidos
representados na liderana ao longo dos governos. Enquanto com FHC houve a
simultaneidade de partidos na coalizo e partidos na liderana, em Lula e Dilma h um gap
entre as duas instncias. Em seu primeiro governo, Lula manteve em mdia trs partidos com
representao na liderana, enquanto a coalizo era relativamente maior. No seu segundo
governo, e com Dilma, h uma tentativa de representao que chega ao limite. Como h, em
princpio, apenas seis cargos a serem distribudos, os governos petistas chegaram a este limite,
enquanto a coalizo aumentou de forma mais acentuada.

Grfico 1- Fragmentao partidria (coalizes, coligaes, liderana de governo) (1995-2016):

30 28

25 22
21
20
15 16
15 13 13,27 13,21
10,8
8,4 8,75 9,5 9
10 8,15 7,36 7,25
5,5 6 6
4,754,5 3,753,75
5 3

0
FHC I FHC II LULA I LULA II DILMA I DILMA II

Fragmentao partidria eleies Partidos Efetivos

Nmero de partidos representados na Cmara dos Deputados
Total Partidos na Coalizo (mdia do mandato)
Total de Partidos na Liderana do Governo (mdia do mandato)

Fonte: TSE; Secretria Geral da Mesa (Cmara dos Deputados); Inacio & Rezende (2015).

Alm do aumento quantitativo geral, e descontnuo, o leque ideolgico da coalizo

tambm se ampliou. Enquanto FHC governou, basicamente, com uma chapa de liderana
situada na centro-direita, com PMDB, PPB (atual PP) e PFL (atual DEM), alm do seu
partido PSDB, Lula e o PT apostaram em uma coalizo ideologicamente mais heterognea 11.
Abrindo espao para, alm dos partidos de esquerda (PT, PCdoB e PSB, at 2013), partidos
de centro (PMDB, PR e outros), e de direita (PP, PTB e, posteriormente, PRB).

11
Partimos da classificao ideolgica proposta, em trabalho recente, por Codato, Bolognesi & Roeder (2015).
Apesar da proposta dos autores ser a anlise acerca das novas agremiaes partidrias de direita, os mesmos
estabelecem um quadro ideolgico geral dos partidos brasileiros.

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9
 Assim, esses dados sobre a fragmentao partidria indicaram que o tamanho da base
do governo tende a influenciar na representao dos nomeados. Em outras palavras, a
participao do parlamentar na base do governo, tende a ser um pr-requisito para nomeao
aos cargos de Lder e Vice-Lder.
Os dados confirmam a nossa hiptese sobre a influncia do tamanho da base e o
nmero de nomeaes. Note-se que o aumento na fragmentao acompanhado por um
aumento no nmero de partidos nomeados ao cargo. Alm disso, isso tambm indica que dada
a fragmentao partidria, os presidentes tiveram que tecer escolhas possveis, em um
ambiente complexo, composto por atores com mltiplas preferncias (OSTROM, 2007). No
sentido de garantir governabilidade (HUNTER, 2010), o PT teve que alterar estratgias de
relacionamento com o Legislativo. De uma liderana confivel de esquerda, passa a compor
com uma variedade de partidos principalmente em sua representao no Legislativo.

5. Carreira poltica: expertise e credibilidade da liderana

Depois de confirmarmos as variaes entre os presidentes e suas escolhas para as

chapas de liderana de governo, ao nvel dos partidos, partimos para o nvel de carreira
poltica dos parlamentares, no sentido de entender quem so estes lderes e vice-lderes.
Verificamos nosso segundo problema, se os parlamentares possuem expertise poltica. Na
seo abaixo, apresentamos por meio de estatstica descritiva a experincia poltica pregressa
desses deputados federais.
Como lembramos anteriormente, algumas tentativas foram realizadas na literatura
com o intuito de se identificar o perfil daqueles que ocupam postos chaves na Cmara
Federal, como os trabalhos de Messemberg (2008), Silva Jr et al (2013). Mesmo com objetos
diferentes, o esquema metodolgico proposto por Silva Jr et al (2013) nos parece til para
construo de um ndice que mensure a trajetria dos lderes, e vice-lderes, de governo, na
medida em que as caractersticas desse cargo se assemelham dos cargos investigados pelos
citados pesquisadores.
Apresentando primeiramente as estatsticas descritivas dos nomeados, o modelo de
organizao dos dados semelhante ao proposto por Silva et al (2013). A ideia consiste em
dois tipos de caractersticas que seriam necessrias aos cargos expertise e credibilidade, como
citado acima.
A primeira dimenso, a expertise, estaria relacionada ao conhecimento do prprio
Legislativo Federal. Alguns autores como (SANTOS, 2003) argumentam que o legislativo

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

10
brasileiro seria um dos mais complexos da Amrica Latina. Nesse caso, o conhecimento das
regras, do regulamento e dos procedimentos formais e informais do Legislativo seria um dos
pr-requisitos necessrios para representar o Executivo na Cmara.
A dimenso da experincia poltica aqui, formada por cinco aspectos da carreira
parlamentar. O primeiro ponto, diz respeito a ocupao de cargos na Mesa Diretora. licito
supor que os cargos da Mesa Diretora: Presidente, Vice-Presidentes e Secretrios propiciam
ao parlamentar no somente influncia no legislativo, mas tambm o conhecimento da
estrutura da Casa. No mesmo sentido, ter sido presidente de comisso permanente aumentaria
o conhecimento dos meandros da casa.
Os outros aspectos da experincia poltica esto mais relacionados com a insero do
deputado no mundo poltico. So eles o tempo de carreira, experincia em outros cargos
legislativos e nmero de mandatos na Cmara. O tempo de carreira, que na literatura tratado
como um clculo entre o ano de conquista do primeiro cargo poltico (o debut) at o cargo em
questo. Por exemplo, se o primeiro cargo poltico tivesse sido conquistado em 1980 e o
parlamentar tiver sido nomeado para o cargo de Lder em 1995, teramos nesse caso um
legislador com experincia de 15 anos no mundo poltico. O pressuposto que uma carreira
extensa denota insero nos centros de deciso, ou seja, outsiders no conseguem chegar aos
postos de comando12.
Da mesma forma, as informaes sobre a quantidade de mandatos na Cmara Federal
e a passagem pelos cargos legislativos seriam indicativos da experincia poltica.
Primeiramente, a quantidade de mandatos na Casa aumentaria o conhecimento do
parlamentar, pelo tempo decorrido. A presena em outros cargos legislativos propiciaria
conhecimentos que poderiam ser convertidos na Cmara Federal, como o conhecimento da
elaborao de leis, da relao entre Legislativo e Executivo, teoricamente, isso propiciaria as
noes do funcionamento do prprio mundo poltico.
Observando esses cinco aspectos da dimenso relativa a experincia poltica dos
nomeados, fica evidentemente as alteraes ao longo do tempo, bem como a ausncia de
determinados aspectos na carreira dos parlamentares, em especial a participao nos cargos da
Mesa Diretora. No primeiro governo FHC, apenas um dos lderes escolhidos havia ocupado
cargo na Mesa Diretora da Cmara (Luis Eduardo Magalhes havia sido presidente da Casa
entre 1995 e 1997), ou seja, do total de 15 lderes, 6,67% realizava esta condio.

12
Os dados so apresentados na categoria Carreira Longa. Essa informao foi composta calculando a
mediana entre todos os nomeados, classificando como carreira longa aqueles que tinham tempo superior ao da
mediana que foi de 19 anos.

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

11
 Outras distines entre os governos podem ser observadas na tabela 3. Nos dois
governos Dilma, a presidente escolheu, para compor sua chapa de liderana, parlamentares
que haviam cumprido funes na Mesa Diretora da Casa, anteriormente, e que foram
presidentes de comisses permanentes. Dos 15 escolhidos em seu segundo governo, por
exemplo, seis foram presidentes de comisses.

Tabela 2: Experincia poltica dos Lderes e Vice-Lderes de Governo (1995-2016) (%)

FHC I FHC II LULA I LULA II DILMA I DILMA II Mdia da
Amostra
Membro da 6,67 0,00 0,00 0,00 18,18 20,00 8,57
Mesa
Diretora
Experincia 46,67 30,00 100,00 90,91 54,55 80,00 65,71
em outros
cargos
Legislativos
Presidncia 26,67 40,00 25,00 18,18 36,36 40,00 37,14
de Comisso
Permanente
Mais de dois 33,33 30,00 62,50 63,64 63,64 80,00 55,71
mandatos
Carreira 66,67 60,00 37,50 54,55 54,55 33,33 51,43
Longa
Fonte: DHBB; SGM.

Os dados acima tambm indicam a predominncia de dois traos comuns entre os

nomeados: a presena em mais de um mandato na Cmara Federal e a experincia em outros
cargos legislativos. No caso dos deputados com mais de dois mandatos no cargo, as
nomeaes de Fernando Henrique Cardoso foram as que menos levaram em conta esse
critrio, chegando no mximo a 33,33% dos nomeados. J a participao entre outros cargos
legislativos, Cmaras Municipais e Assembleias Legislativas, os dados revelam os mandatos
do Ex-Presidente Lula, como o formado por lderes em que esse foi um dos pr-requisitos:
100% no primeiro mandato e 90,91% no segundo.
A segunda dimenso que Silva et al (2013) utilizam diz respeito a credibilidade dos
parlamentares. Essa dimenso igualmente formada por cinco aspectos: i) participao na
direo partidria; ii) ter sido lder partidrio na Cmara; iii) tempo de filiao alta; iv)
lealdade partidria e v) migrao partidria.
Em relao ao primeiro ponto, esperava-se que o nmero de parlamentares
escolhidos pelos presidentes para a liderana que j houvessem ocupado cargos de direo nos
partidos fosse 100%, visto que a maior parte dos estatutos garante assento nas Executivas para
os parlamentares. Como maneira de tratarmos os dados de forma mais acurada,
contabilizamos somente os deputados que ocuparam cargos de relevncia nas Executivas

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

12
(Secretrio-Geral, Presidente ou Vice-Presidente), nas trs instncias federativas. A
importncia terica em se considerar esse aspecto diz respeito aos recursos provenientes
desses cargos, como afirmam Guarnieri (2011), Ribeiro (2014) Bourdieu (2011), Freire
(2002).
J a participao como lder partidrio na Cmara Federal seria um indicativo de que
o Lder ocupa, no mesmo sentido da direo partidria, papel de destaque dentro do seu
partido. Isso se deve ao fato da importncia desse cargo. Em relao ao tempo de filiao,
lealdade e migrao, os indicadores buscam mensurar o quo fiel o parlamentar em relao
ao partido. Carreiras longas dentro da mesma organizao denotam um perfil de agente
partidrio, ligado aos recursos coletivos que a organizao mesma proporciona
(PANEBIANDO, 2005), em oposio aos recursos individuais.
Observando os dados desagregados, observa-se que os parlamentares escolhidos nos
distintos governos foram, antes de ingressar na chapa da liderana, dirigentes dos seus
respectivos partidos. Nos governos FHC, como podemos observar (Tabela 2). No primeiro
governo Lula, no entanto, os parlamentares escolhidos foram, de modo geral, muito ligados
aos seus respectivos partidos. Como apontamos na sesso anterior, Lula centrou a liderana
nos partidos de esquerda da coalizo (PT, PCdoB, PDT e PSB), que possuram, de modo
geral, perfil de maior tempo de carreira partidria (MARENCO DOS SANTOS & SERNA,
2007). Logo, todos os oito escolhidos foram dirigentes partidrios, lderes na Cmara e
estavam h bastante tempo filiados. A mudana de direo do governo em seu segundo
mandato, no entanto, tambm sentido pela alterao dos perfis dos escolhidos. A abertura da
coalizo, e da liderana de governo respectivamente, marca a abertura para parlamentares no
to ligados aos seus partidos. Padro que ir se repetir com Dilma.

Tabela 4- Credibilidade dos Lderes e Vice-Lderes de governo (1995-2016)

FHC I FHC II LULA I LULA II DILMA I DILMA II Mdia da
Amostra
Direo 80,00 90,00 100,00 100,00 100,00 66,67 81,43
Partidria
Lder 20,00 10,00 100,00 54,55 45,45 33,33 30,00
partidrio
na Cmara
Tempo de 6,67 10,00 100,00 36,36 45,45 60,00 41,43
filiao
partidria
alta
Lealdade 33,33 50,00 100,00 27,27 54,55 46,67 48,57
partidria
alta
Migrao 86,67 70,00 25,00 72,73 54,55 73,33 68,57

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

13
partidria
Fonte: DHBB; SGM.
As duas tabelas sintetizam os dados desagregados das variveis por ns escolhidas.
Posteriormente, trabalhamos com a construo dos respectivos ndices, agregando os dados de
forma quantitativa.

5.1 Tipos de liderana

A seo anterior apresentou os resultados da carreira dos parlamentares nomeados a
partir da diviso utilizada por Silva et al (2013), com as dimenses de expertise e
credibilidade. A partir de cinco critrios empricos para cada uma dessas dimenses, o nosso
objetivo foi construir uma aproximao dessas duas caractersticas da carreira dos deputados,
criando assim um ndice de credibilidade e expertise.
No quadro abaixo, indicamos os procedimentos realizados para construo desses
dois indicadores. O objetivo identificar no perfil dos nomeados a presena dessas duas
dimenses e quantificar a presena desses aspectos. O modelo proposto, varia ento de 0,
quando o parlamentar no possua nenhuma dessas caractersticas at 5 em cada dimenso,
sendo o limite de 10 para os parlamentares que cumprissem os 10 critrios, o que na prtica
denotaria um deputado com ampla experincia poltica e credibilidade entre seus pares.

Quadro 1 Modelo de anlise de carreira dos Lderes e Vice-Lderes de Governo

Expertise Credibilidade
Varivel Categorizao Varivel Categorizao
Participao na Mesa Diretora 0 para no 1 para Direo Partidria 0 para no 1 para
sim sim
Experincia em outros cargos 0 para no 1 para Lder Partidrio na Cmara 0 para no 1 para
sim sim
Presidente de Comisso da 0 para no 1 para Tempo de Filiao Mediana
Cmara sim

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

14
Tempo de Carreira poltica Mediana13 Lealdade Partidria Mediana
Nmero de mandatos Cmara Mediana Migrao Partidria 0 para no 1 para
dos Deputados sim
Fonte: Silva Jr et al (2013).

O quadro acima reproduz as informaes que foram apresentadas nas duas tabelas
anteriores. O procedimento apresentado na tabela, consistiu em transformar todas as variveis
em dicotmicas. Essas informaes foram categorizadas com o cdigo 1 para presena da
caracterstica em questo e 0 na ausncia. As variveis contnuas foram dicotomizadas para
entrarem no clculo do ndice que, tanto para a expertise quanto para a credibilidade, varia
entre 1 e 0. importante ressaltar que tratamos os dados no conjunto do mandato
presidencial, ou seja, a mdia considera todos os parlamentares escolhidos para as vagas de
lder e vice-lder.

Como podemos observar no grfico 2, a partir das mdias dos ndices (Proxy) dos
parlamentares nomeados, h uma tendncia de aumento da expertise e oscilao da
credibilidade dos polticos nomeados. A partir das variveis includas esta constatao indica
o prprio aumento da profissionalizao dos deputados federais, em nvel geral, e em nvel
especfico, dos parlamentares escolhidos para estes cargos. O perfil das chapas de FHC, em
seus dois governos, foi de equilbrio entre a credibilidade e expertise dos parlamentares
escolhidos. A tendncia dos governos petistas, no entanto, excetuando o curto segundo
mandato de Dilma, foi privilegiar a credibilidade. Ou seja, parlamentares mais leais aos seus
respectivos partidos e, no primeiro governo Lula, parlamentares leais a partidos de esquerda.

Grfico 2: Credibilidade e Expertise das chapas de liderana (ndice).

13
Para categorizar variveis contnuas em dicotmicas, classificamos as mesmas a partir de suas respectivas
medianas. O 0 a categorizao dos valores que esto abaixo da mediana, e o 1 para os valores que esto acima.
Esta estratgia a mais comum para a elaborao de ndices que levem em conta variveis dicotmicas
(RAMOS, 2014).

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

15
 ,800

,700 ,675

,600 ,564 ,547

,500 ,473 ,467

,436 ,440
,400 ,406
,400 Proxy Expertise
,320 ,340 ,325
,293 ,293 Proxy Credibilidade
,300

,200

,100

,000
FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Dilma 1 Dilma 2 Mdia
Fonte: DHBB; SGM.

Quando desagregamos os dados, dos 70 parlamentares que compe nosso nmero

total, para os 15 que foram nomeados, especificamente, para o cargo de lder de governo, a
comparao entre os presidentes se mostra mais frutfera. Alm do aumento da expertise dos
polticos escolhidos (ou seja, os lderes so mais profissionais at que os seus colegas na
chapa de liderana), a credibilidade uma varivel importante para explicar as escolhas dos
lderes em governos petistas. Somente no Governo Dilma II que a expertise supera a
credibilidade. Este achado corrobora a tese de Hunter (2010), quando analisam as nomeaes
ministeriais do primeiro governo Lula, alm de outros autores que tratam especificamente do
PT enquanto organizao (RIBEIRO, 2010). Estes apontam que o partido, ao chegar ao poder,
passou por um intenso processo de disputa interna, em que as vrias tendncias tiveram de ser
acomodadas no governo. Estendendo o raciocnio para a formao das chapas de liderana,
podemos ver que o partido privilegiou parlamentares fiis aos seus partidos de origem 14, em
geral, e ao PT, em particular, restringindo o espao de negociao com outros partidos. O
aumento da expertise, neste sentido, parece mais ser consequncia do que causa das escolhas,
dado que o partido deu preferncia a suas hostes, na hora da escolha dos lderes, que se
profissionalizaram ao longo do tempo (caso de Arlindo Chinaglia, Candido Vacarezza e
Henrique Fontana).

Grfico 3: Credibilidade e Expertise dos lderes (ndice).

14
Todos os escolhidos so da esquerda, mesmo aqueles que no eram filiados ao PT.

Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa

16
 1,200

1,000
1,000
,900
,800
,800 ,750
,700
,600 ,587
,600 ,560 ProxyExpertise
,500
,450 ,450 ProxyCredibilidade
,400
,400
,250
,200
,200

,000
FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Dilma 1 Dilma 2 Mdia

Fonte: DHBB; SGM.

Os parlamentares escolhidos para funes de comando na Cmara dos Deputados

brasileira possuem um perfil diferenciado de seus colegas, no que concerne o conhecimento
do processo legislativo (SILVA Jr. et al, 2013). Neste sentido, considerando a liderana de
governo, podemos observar que, diacronicamente comparadas, as escolhas dos distintos
presidentes tambm foram diferenciadas. Enquanto os governos petistas privilegiaram a
credibilidade (lealdade) dos parlamentares no momento das escolhas, FHC apostou na
expertise. Em nveis gerais, o aumento desta ao longo tempo denota, tambm, maior
profissionalizao dos parlamentares escolhidos. Raciocnio que poderia ser estendido a
Cmara, como um todo, em outros estudos.

6. Consideraes finais

O objetivo deste trabalho foi investigar o perfil dos parlamentares nomeados ao

cargo de Lder e Vice-Lder. Dado a importncia reconhecida da funo pela literatura
(AMORIM NETO, 2000), e a ausncia de poucos estudos sobre os postos chave do
Legislativo Federal, a nossa proposta foi contribuir para o entendimento do prprio
funcionamento do legislativo, por meio da anlise desses cargos.
A nossa hiptese era de que o perfil das nomeaes era influenciado por dois
conjuntos de variveis: i) a fragmentao da Cmara e tamanho da base do Governo e ii) a
experincia poltica que os deputados indicados para o cargo possuam. Os dados do trabalho
revelaram que os cargos analisados foram ocupados por polticos com longa experincia
Bruno Marques Schaefer e Tiago Alexandre Leme Barbosa
17
poltica, assim como existe uma espcie de taxa de coalescncia entre os partidos da base e os
partidos representados na liderana de governo.
As interpretaes sobre o legislativo federal, lembradas ao longo do texto,
apresentavam dois diagnsticos distintos do processo legislativo, com os nossos dados,
embora no possamos comprovar todos os aspectos desse conjunto de estudos, eles sinalizam
que os postos chaves da Cmara Federal so ocupados por parlamentares que com
credibilidade e expertise, o que sugere a institucionalizao da prpria Cmara dos
Deputados.

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