UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS - UFAL

FACULDADE DE DIREITO DE ALAGOAS - FDA

DIREITO ADMINISTRATIVO III

JAMES DA SILVA MARTINS

FABIANA SALUSTIANO RAMOS

BENS PBLICOS
(Pesquisa de doutrina e jurisprudncia)

Macei/AL
Agosto de 2017
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DIREITO ADMINISTRATIVO III

Bens Pblicos

I. Introduo

Conforme dico do artigo 98 do Cdigo Civil1, so bens pblicos todos aqueles

que pertencem a pessoas jurdicas de direito pblico, isto , Unio, Estados, DF,
Municpios, respectivas autarquias e fundaes pblicas de direito pblico, sendo todos
os outros considerados particulares, independentemente da pessoa a que pertencerem.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello2, alm dos bens que integram o
patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, tambm sero pblicos os que estejam
afetados prestao de um servio pblico, ainda que o seu proprietrio possua
personalidade jurdica de direito privado.
Destaque-se que esses bens podem ser de qualquer natureza, tais como imveis,
mveis, semoventes, corpreos, incorpreos, crditos, direitos e aes.

II. Classificao
O art. 993, do Cdigo Civil classifica os bens pblicos em: a) Bens de uso comum
do povo; b) Bens de uso especial; e c) Bens dominicais.

a) Bens de Uso Comum

So aqueles que, por lei ou em face de sua natureza, so destinados ao uso da
coletividade, sem distino de usurios, limitao de horrios e remunerao, tais como

1
Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
2
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19' edio. So Paulo:
Malheiros, 2005.
3
Art. 99. So bens pblicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da
administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de
direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s
pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado.
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ruas, rios navegveis ou flutuveis, praias naturais, mar, os logradouros pblicos, praas,
mares, ruas, florestas, meio ambiente etc.
Os bens de uso comum do povo, enquanto mantiverem essa qualidade, no podem
ser alienados ou onerados (art. 100 do CC). Somente aps o processo de desafetao,
sendo transformados em dominicais, poderiam ser alienados. Assim, tais bens fazem parte
do patrimnio pblico indisponvel.
Sobre a temtica, transcreve-se os seguintes julgados:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

DESNECESSIDADE DA INSTRUO. DECISO MOTIVADA.
AUSNCIA DE IMPUGNAO NO PRAZO LEGAL.
PRECLUSO. CERCEAMENTO DE DEFESA.
INOCORRNCIA. IMISSO NA POSSE PELA UNIO
FEDERAL. IMVEL SITUADO EM REA DE PRAIA.
RESERVA BIOLGICA SANTA IZABEL. BEM DE USO
COMUM DO POVO. OCUPAO PRECRIA DO
PARTICULAR. NO APLICAO DO ART. 13 DA LEI
9.636/98. [...]2. O cerne da controvrsia consiste em perquirir se a
UNIO FEDERAL possui (ou no) direito de imitir-se na posse de
imvel, ocupado por particular, em rea de praia localizada na
Reserva Biolgica Santa Isabel, no Municpio de Pacatuba/SE. 3. A
rea ocupada pelo apelante, por se encontrar inserida em rea
de praia, tratando-se, portanto, de bem de uso comum do povo,
possui destinao pblica e regime prprio inerente aos bens
pblicos, tendo como atributos a inalienabilidade, a
impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a impossibilidade de
onerao, o que, por si s, justifica a possibilidade de imisso na
posse do bem pela UNIO FEDERAL, em razo de sua afetao
ao interesse da coletividade. [...] (TRF-5 - AC: 324262 SE
0007814-98.2000.4.05.8500, Relator: Desembargador Federal
Leonardo Resende Martins (Substituto), Data de Julgamento:
03/09/2009, Terceira Turma, Data de Publicao: Fonte: Dirio
Eletrnico Judicial - Data: 18/09/2009 - Pgina: 449 - Ano: 2009).4

ACRDO N. 1-904/2010 APELAO CVEL.

ADMINISTRATIVO. AO DE MANUTENO DE POSSE.
OCUPAO DE LOGRADOURO PBLICO DE FORMA
IRREGULAR POR DEZESSETE ANOS. BEM DE USO
COMUM DO POVO. NECESSIDADE DE PERMISSO DE
USO. ATUAO DO PODER PBLICO EM CONFORMIDADE
COM A LEI. DESTINAO DO LOCAL PARA PRTICA DE
ATIVIDADE POR MEIO DA QUAL SE RETIRA TODO O

4
https://trf-5.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8339262/apelacao-civel-ac-324262-se-0007814-
9820004058500
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SUSTENTO DE UMA FAMLIA. INVOCAO DOS

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA VALORIZAO DO
TRABALHO, ERRADICAO DA POBREZA E DA
MARGINALIZAO E DA DIGNIDADE DA PESSOA
HUMANA. EFICCIA NORMATIVA DA CONSTITUIO.
PRINCPIO DA MXIMA EFETIVIDADE DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS. NECESSIDADE DE PONDERAO
ENTRE DIREITOS. HARMONIZAO E CONCORDNCIA
PRTICA. NO PODE HAVER ELIMINAO COMPLETA DE
UM DIREITO EM FAVOR DE OUTRO, SE AMBOS SO
ASSEGURADOS PELA CONSTITUIO DA REPBLICA.
RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. A
atitude do municpio, que determinou a desocupao da rea pela
apelante, encontra respaldo em lei, uma vez que vedada a ocupao
de rea pblica sem o prvio procedimento licitatrio, visando
posterior assinatura de termo de permisso de uso. In casu, porm, a
apelante retira todo o sustento de sua famlia do local, por meio da
venda de sanduches, h dezessete anos. O princpio da legalidade e
o direito ao amplo uso de bens pblicos no pode aniquilar o direito
a um trabalho digno, devendo ser feita a necessria ponderao em
busca da harmonizao e concordncia prtica entre os interesses
envolvidos. Recurso conhecido e parcialmente provido,
reformando-se a sentena de primeiro grau para condicionar a
desocupao da rea de domnio pblico prvia garantia, pelo pio
de Macei, de outro local apelante, nas proximidades de onde ela
est atualmente instalada, para que esta possa continuar a exercer,
de forma digna, sua atividade laboral. Deciso unnime. (TJ-AL -
APL: 00157085220068020001 AL 0015708-52.2006.8.02.0001,
Relator: Des. Tutms Airan de Albuquerque Melo, 1 Cmara Cvel,
Data de Publicao: 29/10/2010)5.

b) Bens de uso especial

Tambm chamados de bens do patrimnio administrativo so aqueles afetados a

uma destinao especfica. Fazem parte do aparelhamento administrativo sendo
considerados instrumentos para execuo de servios pblicos.
Consoante exemplifica Carvalho filho, so bens de uso especial os edifcios
pblicos, como as escolas e universidades, os hospitais, os prdios do Executivo,
Legislativo e Judicirio, os quartis e os demais onde se situem reparties pblicas; os
cemitrios pblicos; os aeroportos; os museus; os mercados pblicos; as terras reservadas
aos indgenas, os veculos oficiais, os navios militares e todos os demais bens mveis

5
https://tj-al.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/128042551/apelacao-apl-157085220068020001-al-0015708-
5220068020001
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necessrios s atividades gerais da Administrao, nesta incluindo-se a administrao

autrquica, como passou a constar do Cdigo Civil em vigor.
Assim como os de uso comum, os bens de uso especial, enquanto mantiverem essa
qualidade, no podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC), compondo o
denominado patrimnio pblico indisponvel. A alienao de tais bens somente ser
possvel com sua transformao, via desafetao, em bens dominicais.

DIREITO ADMINISTRATIVO. IMVEL FUNCIONAL.

LOCALIZAO EM TERRENO DO HFA. BEM DE USO
ESPECIAL. DIREITO DE AQUISIO. INEXISTNCIA.
SENTENA QUE ASSIM DECIDIU. RESCISO.
INDEFERIMENTO. [...]"os prdios localizados dentro do terreno do
Hospital das Foras Armadas integram o complexo de edificaes
daquele nosocmio e, portanto, no podem ser amputados sob pena
de se estar agredindo a lei e a administrao da referida unidade de
servio pblico, comprometendo-se a sua destinao de 'BEM
PBLICO DE USO ESPECIAL'". 3. (TRF-1 - AR:
658447720104010000 DF 0065844-77.2010.4.01.0000, Relator:
DESEMBARGADOR FEDERAL JOO BATISTA MOREIRA, Data
de Julgamento: 11/03/2014, TERCEIRA SEO, Data de Publicao:
e-DJF1 p.371 de 20/03/2014)6.

APELAO CVEL. AO DE ANULAO DE ATO

ADMINISTRATIVO E INDENIZAO POR DANOS MORAIS.
JAZIGO EM CEMITRIO PBLICO. BEM DE USO
ESPECIAL. TRANSFERNCIA SEM O CONSENTIMENTO DOS
FAMILIARES. IMPOSSIBILIDADE. BEM INTRANSFERVEL E
INALIENVEL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ENTE
MUNICIPAL. CONSENTIMENTO DO AGENTE PBLICO QUE
RATIFICA O ATO. CARACTERIZAO. DANO MORAL.
OCORRNCIA. EXTINO PARCIAL DO PROCESSO, SEM
JULGAMENTO DE MRITO, QUANTO AO PEDIDO
DECLARATRIO DE NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO E
RECONHECIMENTO DO DIREITO DE USO AUTORA.
HOMOLOGAO DA DESISTNCIA (ART. 267, VIII, do CPC).
REFORMA DA SENTENA. SOLUO ADMINISTRATIVA DA
CONTROVRSIA ACERCA DA TRANSMISSO DO TTULO
SEM ANUNCIA DOS FAMILIARES. HIPTESE DE PERDA DO
INTERESSE SUPERVENIENTE (art. 267, VI, do CPC). (TJ-MG -
AC: 10223082673466001 MG, Relator: Heloisa Combat, Data de
Julgamento: 24/04/2014, Cmaras Cveis / 4 CMARA CVEL, Data
de Publicao: 29/04/2014)7.

6
https://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/25007011/acao-rescisoria-ar-658447720104010000-df-
0065844-7720104010000-trf1
7
https://tj-mg.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/121108760/apelacao-civel-ac-10223082673466001-mg
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c) Bens dominiais

So tambm chamados de dominicais ou, ainda, bens do patrimnio disponvel,

os quais, apesar de integrarem o patrimnio pblico, no se encontram afetados para
nenhum fim, podendo ser, ainda, alienados a qualquer tempo.
Os bens dominiais possuem as caractersticas da impenhorabilidade, da
imprescritibilidade e impossibilidade de onerao; no entanto, so bens alienveis. A
alienao pressupe, como regra geral, autorizao legislativa e licitao.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro8 os bens dominicais se submetem ao regime
jurdico de direito privado, tendo em vista a possibilidade de a Administrao Pblica
agir, em relao a eles, como um proprietrio privado. No mesmo sentido, Lucas Rocha
Furtado9 defende que a Administrao pode se utilizar de instrumentos do direito privado
na gesto dos bens dominicais, mas ressalta que isso no afasta a incidncia, mesmo que
parcial, de normas de direito pblico.
So exemplos de bens dominiais, ou dominicais, as terras devolutas, viaturas
sucateadas, terrenos baldios, carteiras escolares danificadas, dvida ativa, os prdios
pblicos desativados, os bens mveis inservveis etc.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAO

PARA FINS DE REFORMA AGRRIA. TERRAS SITUADAS EM
FAIXA DE FRONTEIRA. ARTIGO 535, II, DO CPC. VIOLAO.
NO OCORRNCIA. DISCUSSO ACERCA DO DOMNIO NO
MBITO DA AO DE DESAPROPRIAO. POSSIBILIDADE
NA EXCEPCIONAL HIPTESE DOS AUTOS. 1. Na presente
hiptese no se verifica violao ao art. 535, II, do CPC, tendo em vista
que o v. aresto analisou, de forma clara e fundamentada, todas as
questes pertinentes ao julgamento da causa. 2. Para que a ao de
desapropriao possa desenvolver-se validamente, como qualquer
outra, devem estar presentes as chamadas condies da ao, tais como
a possibilidade jurdica do pedido, a legitimidade das partes e o
interesse processual. 3. Se no h dvidas de que as terras
desapropriadas so terras devolutas situadas na faixa de fronteira
e, por tal razo, assim se caracterizam por serem bens dominicais
da Unio, [...] (STJ - REsp: 935933 PR 2007/0067917-4, Relator:
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento:

8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29 edio. So Paulo: Forense, 2016.
9
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. l' edio, Belo Horizonte, Editora Forum,
2007.
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10/08/2010, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicao: DJe

10/09/2010).10

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO. TERRENOS

MARGINAIS. ININDENIZABILIDADE. PRECEDENTE. RESP.
617.822/SP 1. Os terrenos reservados nas margens das correntes
pblicas, como o caso dos rios navegveis, so, na forma do art. 11
do Cdigo de guas, bens pblicos dominiais, salvo se por algum
ttulo legtimo no pertencerem ao domnio particular. [...] (STJ - REsp:
686318 SP 2004/0082907-9, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de
Julgamento: 06/05/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de
Publicao: DJe 16/06/2008).11

III. Uso de bens pblicos

Os bens pblicos podem ser usados pela pessoa jurdica de direito pblico a que
pertencem, independentemente de serem de uso comum, de uso especial ou dominicais.
Alm disso, esses bens podem ser utilizados por particulares, ora com maior liberdade,
ora com a observncia dos preceitos legais pertinentes12.
A outorga sempre depende de ato administrativo formal e envolve um juzo
discricionrio por parte da Administrao, que avaliar a convenincia e a oportunidade
do deferimento do pedido.

a) Cesso de uso

Para Carvalho Filho, cesso de uso aquela em que o Poder Pblico consente o
uso gratuito de bem pblico por rgos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida
de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.
Para o referido autor, uso pode ser cedido tambm a pessoas privadas, desde que
desempenhem atividade no lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a
coletividade. Exemplo, a cesso de uso de sala, situada em prdio pblico, que o Estado
faz a uma associao de servidores, a entidade beneficente de assistncia social etc.
Carvalho Filho aponta os seguintes exemplos de cesso de uso entre rgos de
mesma entidade pblica: a) o Tribunal de Justia cede o uso de determinada sala do prdio
do foro para uso de rgo de inspetoria do Tribunal de Contas do mesmo Estado; b) o

10
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/16099468/recurso-especial-resp-935933-pr-2007-0067917-4
11
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/7070466/recurso-especial-resp-686318-sp-2004-0082907-9
12
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 31. ed. So Paulo: Atlas,
2017.
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Secretrio de Justia cede o uso de uma de suas dependncias para rgo da Secretaria de
Sade. Entre rgos de entidades pblicas diversas. Exemplo: Estado cede grupo de salas
situado em prdio de uma de suas Secretarias para a Unio instalar um rgo do
Ministrio da Fazenda.

MANDADO DE SEGURANA - ADMINISTRATIVO - TERMO DE

CESSO DE USO DE BEM MVEL FIRMADO ENTRE
IMPETRANTE E ESTADO PARA A MELHORIA NOS
ATENDIMENTOS DE TRANSFERNCIA E ASSISTNCIA
EMERGENCIAL MVEL, VEZ TRATAR-SE A IMPETRANTE
DE ENTIDADE ASSISTENCIAL QUE MANTM, DENTRE
OUTRAS, INSTITUIO DE ACOLHIMENTO A IDOSOS E
CRECHES PARA CRIANAS CARENTES - PRETENSO DE
DEVOLUO DE VECULO ANTERIORMENTE CEDIDO A
ENTIDADE PRIVADA - PROVA DE USO INDEVIDO -
DESCUMPRIMENTO DE CLAUSULA DO TERMO DE USO DE
BEM MVEL - LEGALIDADE DA MEDIDA TOMADA PELA
ADMINISTRAO PBLICA - AUSNCIA DE PROVA DE
DIREITO LQUIDO E CERTO - DENEGAO DA ORDEM.
[...](TJ-RJ - MS: 00364331320148190000 RIO DE JANEIRO
TRIBUNAL DE JUSTICA, Relator: MARCELO LIMA BUHATEM,
Data de Julgamento: 02/06/2015, VIGSIMA SEGUNDA CMARA
CVEL, Data de Publicao: 08/06/2015).13

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO

ESPECIAL INTERPOSTO PELO MINISTRIO PBLICO
FEDERAL. AO NA QUAL SE PLEITEIA A ANULAO DE
CONTRATO DE CESSO DE USO DE IMVEIS, PELA CAIXA
ECONMICA FEDERAL, SECRETARIA DA
ADMINISTRAO FEDERAL. SENTENA DE
IMPROCEDNCIA DA AO, MANTIDA PELO TRIBUNAL DE
ORIGEM. PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL DO
MINISTRIO PBLICO FEDERAL. POSTERIOR
CONSTATAO DE AUSNCIA DE INTIMAO, DESDE O
TRIBUNAL DE ORIGEM, DE UM DOS LITISCONSORTES
PASSIVOS. NULIDADE DOS ATOS SUBSEQUENTES
INTERPOSIO DO RECURSO ESPECIAL. LITISCONSRCIO
UNITRIO. DECRETAO DE NULIDADE QUE APROVEITA
AOS DEMAIS LITISCONSORTES. ART. 509 DO CPC. AGRAVO
REGIMENTAIS PROVIDOS. I. De acordo com os autos, o Ministrio
Pblico Federal ajuizou Ao Civil Pblica com o objetivo de "anular
o contrato de cesso de uso celebrado entre a Caixa Econmica Federal
e a Secretaria da Administrao Federal, da Presidncia da Repblica".
Com base nesse contrato, a CEF cedeu sete imveis SAF, que,
posteriormente, alienou dois desses imveis aos ora agravantes.

13
https://tj-rj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/371737707/mandado-de-seguranca-ms-
364331320148190000-rio-de-janeiro-tribunal-de-justica
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[...](STJ - AgRg no AgRg no REsp: 650736 DF 2004/0040584-8,

Relator: Ministra ASSUSETE MAGALHES, Data de Julgamento:
07/04/2015, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicao: DJe
14/04/2015).14

b) Autorizao

Conforme ensina Carvalho Filho, autorizao o ato administrativo unilateral,

discricionrio, precrio e sem licitao por meio do qual o Poder Pblico faculta o uso de
bem pblico a determinado particular em ateno a interesse predominantemente privado.
Exemplos desse tipo de ato administrativo so as autorizaes para fechamento de
rua para realizao de quermesse ou para a segurana de moradores; autorizao para
instalao de mesas de bar na calada; autorizao para camel, autorizaes de uso de
terrenos baldios, de rea para estacionamento, de retirada de gua de fontes no abertas
ao pblico etc.
Registre-se que que a autorizao ato precrio logo pode ser revogada a qualquer
tempo sem qualquer indenizao ao autorizatrio.
Sobre a temtica, o STJ vem entendendo que as autorizaes para o comrcio
ambulante so concedidas a ttulo precrio pela Administrao, podendo, assim, ser
revogada a qualquer tempo, por no gerar direito adquirido (Informativo n 237):

COMRCIO AMBULANTE. CONCESSO DA SEGURANA. A

questo j foi examinada neste Tribunal em vrias oportunidades e
prevaleceu o entendimento de que a autorizao para o comrcio
ambulante no municpio do Rio de Janeiro, regulada pela Lei
municipal n. 1.876/1992, concedida a ttulo precrio pela
Administrao, podendo, assim, ser revogada a qualquer tempo,
por no gerar direito adquirido. [...] .(STJ - RMS 17.614-RJ, Rel.
Min. Eliana Calmon, julgado em 3/3/2005.)15.

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL -

MANDADO DE SEGURANA PREVENTIVO. APELAO.
RECURSO DE AGRAVO - AUTORIZAO DE USO DE BEM
PBLICO. ATO ADMINISTRATIVO UNILATERAL,
PRECRIO E DISCRICIONRIO - ESTABELECIMENTO
COMERCIAL EM PRAA PBLICA. RENOVAO DA
AUTORIZAO. DIREITO LQUIDO E CERTO.V

14
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/181115130/agravo-regimental-no-agravo-regimental-no-
recurso-especial-agrg-no-agrg-no-resp-650736-df-2004-0040584-8
15
http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?livre=200302223613.REG.
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DIREITO ADMINISTRATIVO III

INEXISTNCIA - REVOGAO. PODER GERAL DE

POLCIA. POSSIBILIDADE - AGRAVO LEGAL A QUE SE
NEGA PROVIMENTO. [...] (TJ-PE - AGR: 3100585 PE, Relator:
Antenor Cardoso Soares Junior, Data de Julgamento: 23/09/2014, 3
Cmara de Direito Pblico, Data de Publicao: 01/10/2014)16

c) Permisso de uso de bem pblico

o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual o Poder

Pblico defere o uso privativo de bem pblico a determinado particular em ateno a
interesse predominantemente pblico.
Nos termos do disposto no art. 2 da Lei n. 8.666/93, a outorga de permisso
pressupe a realizao de licitao. O certo que a outorga da permisso pode-se dar por
meio de qualquer uma das modalidades licitatrias previstas na Lei n. 8.666/93. Como
regra, a permisso deferida por prazo indeterminado, podendo ser revogada a qualquer
tempo sem ensejar dever de indenizar o permissionrio.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho17 a licitao necessria sempre que for
possvel e houver mais de um interessado na utilizao do bem, evitando-se
favorecimentos ou preteries ilegtimas. Em alguns casos especiais, porm, a licitao
ser inexigvel, como, por exemplo, a permisso de uso de calada em frente a um bar,
restaurante ou sorveteria.
Exemplos comuns desses atos de consentimento: permisso de uso para feiras de
artesanato em praas pblicas; para vestirios pblicos; para banheiros pblicos; para
restaurantes tursticos, instalao de banca de jornal em rea pblica.

ADMINISTRATIVO. AO POPULAR. PERMISSO DE USO DE

BEM PBLICO. INSTALAO DE ANTENA DE TELEFONIA
CELULAR. INTERESSE PROCESSUAL CONFIGURADO.
LEGITIMIDADE PASSIVA DA ANATEL. NO REALIZAO DE
PROCEDIMENTO LICITATRIO. DESNECESSIDADE.
AUSNCIA DE LESO AO PATRIMNIO PBLICO E AO MEIO
AMBIENTE. I - Ao popular objetivando a cessao do

16
https://tj-pe.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/143461176/agravo-regimental-agr-3100585-pe
17
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 31. ed. So Paulo: Atlas,
2017.
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funcionamento de antena de telefonia celular em prdio pblico,

objeto de permisso de uso. [...] - Tratando-se de permisso de uso de
bem pblico, desnecessria a realizao de procedimento licitatrio, por
no se tratar de instrumento contratual.[...] (TRF-3 - REO: 6145 SP
0006145-75.2003.4.03.6102, Relator: DESEMBARGADORA
FEDERAL REGINA COSTA, Data de Julgamento: 04/10/2012,
SEXTA TURMA). 18

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO POPULAR.

PERMISSO DE USO DE BEM PBLICO. EXPLORAO DE
SERVIOS DE CANTINA/RESTAURANTE DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS - UFMG.
INCONSISTNCIA JURDICA DA ALEGAO DE AUSNCIA
DE FUNDAMENTAO DO ATO SENTENCIAL. ATO
ADMINISTRATIVO DE NDOLE NEGOCIAL. LEGITIMIDADE
DA OUTORGA DA EXECUO DO ATO PARA
EMPREENDIMENTO PRIVADO EM REGIME DE URGNCIA E
SEM PRVIA LICITAO. APELAO E REMESSA OFICIAL
DESPROVIDAS. [...] 2. A permisso de uso de bem pblico, ainda
que remunerada e condicionada, segundo doutrina unssona dos
administrativistas, configura ato administrativo discricionrio e
precrio, circunstncia que, em linha de princpio, afasta a
exigibilidade de licitao, instituto aplicvel precipuamente aos
contratos da Administrao, ainda mais quando a outorga de
execuo do mencionado ato administrativo negocial realizada em
regime emergencial. [...] (TRF-1 - AC: 58306 MG
2003.38.00.058306-0, Relator: JUIZ FEDERAL MARCIO BARBOSA
MAIA, Data de Julgamento: 14/05/2013, 4 TURMA
SUPLEMENTAR, Data de Publicao: e-DJF1 p.369 de 22/05/2013).19

d) Concesso de uso

o contrato administrativo bilateral pelo qual o Poder Pblico outorga, mediante

prvia licitao, o uso privativo de bem pblico a particular, por prazo determinado.
Nota distintiva desse instituto e a sua formalizao por meio de contrato
administrativo, ao passo que a autorizao e a permisso se formalizam por atos
administrativos. V-se, portanto, o aspecto da unilateralidade nestes, enquanto naquela
reponta o carter de bilateralidade.

18
https://trf-3.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22477779/reexame-necessario-civel-reo-6145-sp-0006145-
7520034036102-trf3
19
https://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23320167/apelacao-civel-ac-58306-mg-20033800058306-
0-trf1
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DIREITO ADMINISTRATIVO III

Para Maria Sylvia Di Pietro20, a concesso mais apropriada a atividades de

maior vulto, em relao s quais o concessionrio assume obrigaes perante terceiros e
encargos financeiros elevados.
Carvalho Filho21 ensina que se admite duas espcies de concesso de uso: (a) a
concesso remunerada de uso de bem pblico; (b) a concesso gratuita de uso de bem
pblico.
So exemplos dessa espcie de contrato: a) concesso de jazida (art. 176 da CF);
b) os boxes de um mercado municipal; c) a explorao de um hotel situado em prdio
pblico podem ser objeto de concesso de uso remunerada ou gratuita, conforme o
interesse da pessoa concedente; d) imveis pblicos para moradia de servidores ou para
moradia e vigia etc.

ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AO
POPULAR. ANULAO. CLUSULA. CONTRATO.
CONCESSO DE USO. BEM PBLICO. USINA
HIDRELTRICA. PAGAMENTO. CONCESSIONRIA.
CUSTEIO. EIA/RIMA. FUNDAMENTAO LEGAL
INATACADA. SMULA 283/STF. CARNCIA.
PREQUESTIONAMENTO. SMULA 211/STJ.
IMPOSSIBILIDADE. REVISO. ACERVO FTICO-
PROBATRIO. SMULA 07/STJ. 1. [...] (STJ - AgRg no REsp:
1460609 PR 14/0143267-7, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, Data de Julgamento: 24/03/2015, T2 - SEGUNDA
TURMA, Data de Publicao: DJe 30/03/2015).22

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. BENS PBLICOS.

REINTEGRAO DE POSSE. INFRAERO. REAS
AEROPORTURIAS. CONCESSO DE USO. FIM DO
CONTRATO DE CONCESSO. FUNDAMENTAO
RECURSAL DISSOCIADA DA ARGUMENTAO DO
ACRDO. INCIDNCIA, POR ANALOGIA, DAS SMULAS N.
283 E 284/STF. [...] (STJ - REsp: 1022851 PR 2008/0010387-2,
Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de
Julgamento: 21/10/2010, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de
Publicao: DJe 05/11/2010).23

20
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo, So Paulo, Forense, 2016.
21
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 31. ed. So Paulo: Atlas, 2017
22
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/178329753/agravo-regimental-no-recurso-especial-agrg-no-
resp-1460609-pr-2014-0143267-7
23
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/17360593/recurso-especial-resp-1022851-pr-2008-0010387-2
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DIREITO ADMINISTRATIVO III

e) Investidura

Investidura uma modalidade de alienao aos proprietrios de imveis lindeiros

de rea remanescente ou resultante de obra pblica, rea inservvel de forma isolada para
Administrao Pblica, por preo no inferior a avaliao. Deve ser demonstrado o
interesse pblico devidamente justificado.
Encontra-se positivada no artigo 17, I, alnea d), da Lei n 8666/93 ( Lei de
Licitaes), e delineada s mincias no 3 do referido dispositivo.
A Investidura derivada da propriedade imobiliria em que o particular, em
condies especficas de fato, precedida dos atos administrativos licitatrios
concernentes, adquire diretamente do Poder Pblico a titularidade sobre determinado
bem. uma importante ferramenta de regularizao imobiliria, cadastral e registral, de
imveis.
Adotando o entendimento de Meirelles24, a investidura a incorporao de uma
rea pblica, inconstruvel de forma isolada, ao terreno particular que ficou afastado do
novo alinhamento em razo de alterao do traado urbano. Esse clssico conceito
doutrinrio merece, atualmente, ampliao, no sentido de abranger qualquer rea
inaproveitvel isoladamente, remanescente ou resultante de obra pblica uma vez que
esta pode afetar tambm os terrenos rurais.
A situao hipottica que poderia ser citada como exemplo: o Estado desapropria
um terreno na marginal da rodovia, para garantir a executora a instalao de postos de
trabalho, terminada a obra, tal terreno ficou sem serventia concessionria, por ser
inaproveitvel, sendo assim possvel vender/alienar essa rea para o imvel vizinho.

APELAO CVEL. AO CIVIL PBLICA. DESAFETAO DE

IMVEL PBLICO. ALIENAO SEM PRVIA LICITAO.
POSSIBILIDADE. INVESTIDURA. IMVEL LINDEIRO DE
REA INAPROVEITVEL. EXEGESE DO ARTIGO 17, INCISO,
DA LEI N. 8.666/93. AUSNCIA DE PREJUZO AO ERRIO - O
artigo 17, inciso I, alnea d, da Lei 8.666/93, estabelece que em casos
de investidura dispensada licitao para a alienao de bens da
Administrao Pblica, cujo dispositivo aplica-se ao presente caso,

24
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 38 ed. So Paulo: Editora Malheiros,
2012
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valendo ressaltar, ainda, que inexistiu qualquer prejuzo ao ente

municipal em virtude da alienao do imvel em litgio.
CONDENAO DA AUTORA AO PAGAMENTO DAS VERBAS
DE SUCUMBNCIA. IMPOSSIBILIDADE. AUSNCIA DE M-
F. EXCLUSO. INTELIGNCIA DO ARTIGO 18 DA LEI N.
7.347/85 - Ainda que a ao proposta no tenha sido julgada
procedente, no se vislumbra dos autos que seu ajuizamento deu-se, to
simplesmente, por ato de pura m-f da autora, razo pela qual devem
ser excludos os nus de sucumbncia, nos termos do artigo 18 da Lei
n. 7.347/85. AGRAVO RETIDO NO CONHECIDO. APELO
PARCIALMENTE PROVIDO. (TJ-PR - AC: 4603190 PR 0460319-0,
Relator: Abraham Lincoln Calixto, Data de Julgamento: 25/05/2009, 4
Cmara Cvel, Data de Publicao: DJ: 187)25

AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMBORA APARENTEMENTE

LEGAL A ALIENAAO DO BEM PPBLICO POR
INVESTIDURA, OUTROS FATORES NOS AUTOS IMPEM A
CONCESSAO DA MEDIDA DE URGNCIA PARA IMPEDIR
LESAO AO PATRIMNIO PBLICO. RECURSO CONHECIDO
E PROVIDO. I. A alienao do bem pblico em anlise, mediante
concorrncia, em tese, no se afiguraria o mais adequado, pois estando
demonstrado que o bem desafetado rea lindeira, isoladamente
inaproveitvel, a Administrao Pblica despenderia tempo e dinheiro
para providenciar a licitao, a qual, por sua vez, seria, previsivelmente,
incua. Portanto, a alienao de bem pblico por investidura seria
juridicamente legtima (alnea d, do inciso I, do artigo 17, da Lei n
8.666/1993). II. Conquanto a alienao por investidura seja, em
grau de cognio sumria, procedimento adequado para a
aquisio da rea por particular, tenho que existe uma
possibilidade de que irregularidades tenham sido cometidas, na
medida em que inexistiu participao, no Processo Administrativo,
da proprietria lindeira, Sra. JANDYRA FARIA DOS SANTOS, e
no h provas de que a transferncia da propriedade tenha sido
onerada como rea non edificandi, conforme exigncia do IPAHM
- Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. Em assim
sendo, embora por outros fundamentos daqueles exarados pelo
Juzo a quo, tenho que esto devidamente preenchidos os requisitos
do artigo 273, do Cdigo de Processo Civil, de maneira que o
decisum proferido haver de ser mantido.[...] (TJES, Classe:
Agravo de Instrumento, 24100911213, Relator : NAMYR CARLOS
DE SOUZA FILHO, rgo julgador: SEGUNDA CMARA CVEL,
Data de Julgamento: 01/03/2011, Data da Publicao no Dirio:
25/03/2011)26

25
https://tj-pr.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/6081678/apelacao-civel-ac-4603190-pr-0460319-0
26
https://tj-es.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/19200574/agravo-de-instrumento-ai-24100911213-es-
24100911213
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f) Concesso de direito real de uso

o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico confere ao particular o

direito real resolvel de uso de terreno pblico ou sobre o espao areo, de forma
remunerada ou gratuita.
Como bem precisamente aponta Carvalho Filho, essa forma de concesso
regulada pelo Decreto-lei no 271, de 28.2.1967.123, que, aps modificao legislativa,
passou a permitir o instituto para fins de regularizao fundiria de interesse social,
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel das
vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia, ou outras
modalidades de interesse social de reas urbanas27.
A concesso de direito real de uso depende de autorizao legal e de licitao
prvia, salvo se a hiptese estiver dentro das de dispensa de licitao. Destaca-se que o
direito real oriundo da concesso transmissvel por ato inter vivos ou causa mortis.
Exemplo dessa figura a concesso de direito real de uso de terrenos pblicos
quando determinado municpio deseja incentivar a edificao em determinada rea; a
concesso do uso de rea estadual quando o Estado pretende implantar regio industrial
para desenvolver a economia em seu territrio etc.

ADMINISTRATIVO - RECURSO ORDINRIO EM MANDADO

DE SEGURANA - ADESO A INCENTIVOS PARA
INSTALAO DE INDSTRIA - CONCESSO DE DIREITO
REAL DE USO DE IMVEL - LEI ESTADUAL N. 1.361/2000 -
DESCUMPRIMENTO DAS CONDIES ESTABELECIDAS -
REVOGAO - POSSIBILIDADE - PLENO ATENDIMENTO AOS
PRINCPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA AMPLA
DEFESA. 1. Termo de Concesso de Direito Real de Uso de imvel do
Estado do Acre, sob as seguintes condies: a) explorao de atividades
industriais; b) prazo de concesso de 15 anos, prorrogvel por igual
perodo; c) prazo para incio da construo de 30 dias, com concluso
em 6 meses; d) retomada do bem, sem direito indenizao, no caso de

27
Art. 7o instituda a concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares remunerada ou gratuita, por
tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins especficos de regularizao fundiria
de interesse social, urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel
das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia ou outras modalidades
de interesse social em reas urbanas. (Redao dada pela Lei n 11.481, de 2007)
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DIREITO ADMINISTRATIVO III

descumprimento do art. 6, III, do Decreto 4.198/2001; e) previso de

doao do bem aps a inaugurao das dependncias e efetivo incio
das atividades. 2. Conferida impetrante diversas oportunidades para o
exerccio do direito de defesa, no h falar em ilegalidade do
procedimento que culminou na cassao do incentivo, inexistindo na
legislao de regncia determinao para a adoo de procedimento
formal especfico, desde que assegurado o contraditrio e a ampla
defesa. [...] (STJ - RMS: 37362 AC 2012/0047367-1, Relator: Ministra
ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 14/05/2013, T2 -
SEGUNDA TURMA, Data de Publicao: DJe 20/05/2013).28

APELAO CVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E

PROCESSUAL CIVIL. AO DE CONHECIMENTO.
REGULARIZAO DE OCUPAO DE REA RURAL POR
MEIO DE CELEBRAO DE CONTRATO DE CONCESSO
REAL DE USO. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAO.
MRITO ADMINISTRATIVO. EXAME PELO PODER
JUDICIRIO. IMPOSSIBILIDADE. 1. A concesso real de uso de
bem pblico consiste em ato administrativo discricionrio, por meio do
qual a Administrao autoriza que um particular utilize determinado
bem pblico de forma privativa, de forma a atender interesse pblico e
privado. 2. Se, ao realizar juzo de convenincia e oportunidade, a
Administrao demonstra desinteresse em celebrar contrato de
concesso real de uso a requerente que figura como ru em diversas
aes versando acerca de parcelamento irregular do solo, e estando a
deciso devidamente motivada e fundamentada, no possvel ao
Judicirio substituir a vontade administrativa, pois a anlise do ato
administrativo pelo Poder Judicirio deve se restringir ao exame de sua
legalidade, sendo vedada a emisso de qualquer juzo de valor acerca
do mrito do ato administrativo, sob pena de ofensa ao princpio da
separao dos poderes. [...] (TJ-DF - APC: 20140111424638, Relator:
SIMONE LUCINDO, Data de Julgamento: 21/10/2015, 1 Turma
Cvel, Data de Publicao: Publicado no DJE: 12/11/2015. Pg.: 168).29

28
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23286325/recurso-ordinario-em-mandado-de-seguranca-rms-
37362-ac-2012-0047367-1-stj
29
https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/255298013/apelacao-civel-apc-20140111424638