Revista de Economia Poltica, vol. 26, n 2 (102), pp.

163-185 abril-junho/2006

Poltica Industrial e Desenvolvimento*

WILSON SUZIGAN**
JOO FURTADO***

Industrial Policy and Development. This paper aims at contributing to the de-
bate on industrial policy and economic development in Brazil. At first, theoretical
approaches that support industrial policy-making are discussed, with emphasis on
the neoschumpeterian/evolutionary approach, which focuses on innovation as pri-
me mover of economic development and on the co-evolution of technologies, insti-
tutions, and industries and firms structures. Next, such an approach is applied to
explain some successful experiences of industrial policy-making and economic de-
velopment in Brazil up to the end of the 1970s, and the failures to implement such
a policy from the 1980s onwards. Finally, the present government industrial policy
is evaluated, arguing that although it has some positive aspects like the focus on
innovation, clearly defined targets and a new institutional organization, it fails as
an economic development policy because of weaknesses such as incompatibility
with macroeconomic policy, inconsistencies of policy instruments, deficiencies in
infrastructure and in the science, technology and innovation system, and lack of
coordination and political drive.
Key-words: industry, industrial policy, innovation, technology, development.
JEL Classification: L 52; L 60

INTRODUO

Um dos aspectos mais marcantes do atraso no desenvolvimento econmico

e por extenso no desenvolvimento social do Brasil tem sido o fraco desem-
penho da indstria de transformao nas ltimas duas dcadas e meia. Esse fato

* Uma verso anterior deste trabalho foi apresentada no seminrio A Economia Poltica e o Desen-
volvimento Brasileiro, organizado pelo CEDEPLAR/UFMG. Belo Horizonte, 7-8 de abril de 2005.
Submetido: Setembro 2005; aceito: Novembro de 2005.
** Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica, Instituto de Geocincias/UNICAMP, e-mail:
wsuzigan@ige.unicamp.br.
*** Departamento de Engenharia da Produo, Escola Politcnica/USP, e-mail: jfurt@uol.com.br.

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reflete as dificuldades de vrias ordens que o pas passou a enfrentar a partir da
dcada de 1980 para fazer poltica industrial. Diversos documentos oficiais de
poltica industrial foram elaborados entre os meados das dcadas de 1980 e 1990.
Alguns desses documentos foram anunciados publicamente, mas no chegaram a
ser efetivamente implementados, exceo de alguns programas ou polticas com
objetivos especficos (por exemplo: reforma e reduo programada das tarifas
aduaneiras, proteo temporria a algumas indstrias, programas de estmulo
qualidade) sem poder para dinamizar o desenvolvimento industrial.
Este trabalho procura retomar a discusso sobre poltica industrial no Brasil
a partir de uma abordagem que: (1) discute os fundamentos tericos que nor-
teiam a elaborao e implementao desse tipo de poltica; (2) aplica esses fun-
damentos para explicar, em linhas gerais, as experincias positivas do passado e
os fracassos das tentativas de fazer poltica industrial a partir dos anos 1980, e
(3) avalia a atual Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior como
poltica de desenvolvimento.

FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA INDUSTRIAL

Grande parte da controvrsia em torno da definio e do escopo da PI tem a

ver com diferentes vises sobre seus fundamentos tericos. Autores de extrao
liberal utilizam um arcabouo de teoria formal para justificar intervenes por
meio de poltica industrial como forma de sanar falhas ou imperfeies de mer-
cado, tais como externalidades, bens pblicos, incerteza, informao insuficiente
ou assimtrica, sob o pressuposto de que a economia se encontra numa trajetria
de equilbrio sub-timo, e com os supostos de racionalidade substantiva de agen-
tes com comportamento maximizador, estruturas industriais dadas e conheci-
mento disponvel como um bem livre. Nessa viso, a PI seria meramente reativa
e restrita, especificamente direcionada a remediar as imperfeies de mercado,1 e
de natureza horizontal, isto , no seletiva em termos de setores ou atividades. E
mesmo assim as intervenes somente se justificariam quando seus benefcios no
fossem inferiores aos seus custos em termos de falhas de governo (ou da buro-
cracia) e de rent-seeking.2
Em contraponto, os autores neoschumpeterianos e da economia evolucion-
ria, sem desprezar as teorias formais, baseiam-se sobretudo em rigorosa observa-
o dos fenmenos econmicos que, segundo Nelson & Winter (1982), constitui

1
Dosi (1988: 119), com muita ironia, refere-se ao modelo normativo das falhas ou imperfeies de
mercado afirmando que elas delimitam o campo de interveno institucional, que afirma-se
deveria tornar o mundo mais parecido com a teoria.
2
Este argumento contestado pela nova economia institucional de interveno do Estado, que con-
tra-argumenta que o custo da informao no especfico ao governo e que o rent-seeking necess-
rio como estmulo inovao. Ver Chang (1994, cap. 1) para um bom resumo desse debate.

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o que denominam como teoria apreciativa.3 Combinada com a viso Schumpete-
riana do papel estratgico da inovao no desenvolvimento econmico e com as
formalizaes tericas da economia evolucionria, essa abordagem descarta o
pressuposto do equilbrio e sob hipteses mais realistas de que o comporta-
mento dos agentes baseia-se em racionalidade limitada (ou condicionada) e de
que o conhecimento predominantemente tcito e idiossincrtico prope que
h uma co-evoluo de tecnologias, de estruturas de empresas e de indstrias, e
de instituies em sentido amplo, incluindo instituies de apoio indstria, in-
fra-estruturas, normas e regulamentaes,4 tendo a inovao como fora motora.
Assim, neste enfoque a PI ativa e abrangente, direcionada a setores ou ativida-
des industriais indutoras de mudana tecnolgica e tambm ao ambiente econ-
mico e institucional como um todo, que condiciona a evoluo das estruturas de
empresas e indstrias e da organizao institucional, inclusive a formao de um
sistema nacional de inovao. Isto determina a competitividade sistmica da in-
dstria e impulsiona o desenvolvimento econmico.5
Esta segunda abordagem mostra-se mais adequada formulao e imple-
mentao de uma PI como estratgia de desenvolvimento, e seu amplo escopo
implica a necessidade de compatibiliz-la com a poltica macroeconmica, esta-
belecer metas, articular instrumentos, normas e regulamentaes aos objetivos
estabelecidos, coordenar o avano das infra-estruturas (fsica, de C,T&I e social)
em sinergia com a estratgia industrial, e organizar o sistema de instituies p-
blicas e entidades representativas do setor privado que iro interagir na execuo
de estratgia. As razes pelas quais necessrio um escopo to amplo de aes
so evidentes a partir dos fundamentos tericos da abordagem neoschumpeteria-
na/evolucionria, mas importante resumir os pontos principais.
amplamente reconhecido o fato de que a poltica macroeconmica pode
ser antagnica a uma estratgia de desenvolvimento baseada em poltica indus-
trial. Isto decorre da administrao dos dois preos bsicos da economia juros
e cmbio e do nvel e estrutura de tributao. Mas menos reconhecido que a
PI tambm pode afetar objetivos macroeconmicos, por exemplo, por meio de
aumentos de produtividade. O que importa que a poltica industrial no seja
inviabilizada por polticas macroeconmicas muito restritivas ou muito instveis.
Afinal, como lembra Corden (1980: 184), quanto mais perturbaes houver no
lado macroeconmico, mais a poltica industrial tender a ser orientada para pro-
blemas de curto prazo.6 A PI constitui, em vrios sentidos, uma ponte entre o

3
Conforme exposto em Nelson (2004) e em palestra do mesmo autor promovida pela Reitoria da
UNICAMP e realizada em Campinas no dia 16 de maro de 2005.
4
Ver Nelson & Winter (1982), Possas (1996), Dosi (1988) e Dosi & Kogut (1993).
5
Sobre o conceito de competitividade sistmica relacionado poltica industrial, ver Possas (1996).
Esse conceito encontra-se tambm implcito nas anlises de Fajnzylber (1989) sobre transformao
produtiva com equidade na Amrica Latina.
6
Embora datado do ponto de vista da problemtica a que se refere a adoo de polticas indus-
triais ativas de ajustamento, em contraposio a polticas meramente defensivas, na crise que afetou

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presente e o futuro, entre as estruturas e as instituies que existem e aquelas que
esto em processo de constituio e desenvolvimento. Ela pode constituir um ins-
trumento importante para lidar com as incertezas, mas no capaz de remov-
las inteiramente. Na medida em que o ambiente macroeconmico permanea
marcado por incertezas ou instabilidades muito acentuadas, provvel que a PI
perca muito de suas potencialidades e do seu vigor. Se o horizonte mais imediato
parece relativamente estvel, mas em relao ao horizonte remoto existem incer-
tezas e indefinies bsicas, ento a dimenso estruturante e transformadora da
PI perde importncia para os seus protagonistas, que passam a orientar-se princi-
palmente para os seus prprios objetivos e para o imediatismo.
O estabelecimento de metas certamente o aspecto mais polmico da PI e
alvo predileto dos crticos dessa poltica. Mas vital numa estratgia industrial
impulsionada pela inovao e norteada por transformaes tecnolgicas e mu-
danas estruturais de empresas e indstrias. Os alvos prediletos das crticas so
as intervenes do tipo escolha de campees ou de setores. Entretanto, essa
uma compreenso equivocada da idia de PI. Esta no implica a substituio dos
mecanismos de mercado por decises burocrticas; ao contrrio, resulta de es-
foros cooperativos dos setores pblico e privado para entender a natureza da
mudana tecnolgica e antecipar seus provveis efeitos econmicos.7 O cientis-
ta poltico Chalmers Johnson, que deu notvel contribuio ao tema com seu
clssico estudo da PI japonesa (Johnson, 1982), bastante preciso ao caracteri-
zar o estabelecimento de metas (targeting): O governo no toma essas decises,
mas as ratifica e apia. A poltica industrial torna-se um meio de avaliar sua sig-
nificao econmica e cientfica. Targeting, portanto, no significa a promoo
de tecnologias que provavelmente no se desenvolveriam sem apoio; significa, is-
to sim, ajudar essas tecnologias a alcanar rapidamente as necessrias economias
de escala e a eficincia industrial sem as quais elas nunca se tornariam interna-
cionalmente competitivas (Johnson, 1984: 10). evidente que algumas das me-
tas podem resultar em fracasso, mas esse um risco em que incorre qualquer ati-
vidade sujeita a incertezas quer dizer, todas. Os crticos da PI se valem do fato
de que fracassos so bvios, enquanto que casos de sucesso so mais difceis de
comprovar com argumentos de que eles no seriam bem sucedidos se no fosse o
apoio governamental (Johnson, 1984: 10).
O sucesso da PI como estratgia de desenvolvimento centrada na inovao
depende tambm da difcil articulao de instrumentos, normas e regulamenta-
es. So esses mecanismos de implementao da PI que criam o padro de si-
nais econmicos,8 regulam os incentivos e restries inovao e tornam poss-

o nvel de emprego nos pases desenvolvidos nos anos 1970 o texto de Corden (1980) faz uma di-
dtica anlise das relaes entre as polticas macroeconmica e industrial, mostrando que h ingre-
dientes de PI na poltica macroeconmica, que esta afeta objetivos de PI, e que a PI tambm afeta ob-
jetivos macroeconmicos.
7
Cf. Johnson (1984: 9). Ver tambm, a esse respeito, Rodrik (2004).
8
Em seu seminal artigo, procurando criar um marco geral de polticas no enfoque neoschumpeteriano

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vel sintonizar as aes das empresas, na sua busca por lucratividade, aos objeti-
vos da PI, que procura promover o desenvolvimento e a competitividade. Trata-
se de administrar os vrios instrumentos sistema de proteo, financiamento,
promoo de exportaes, incentivos fiscais, defesa da concorrncia, lei de pa-
tentes e outros de modo harmnico, sem ambigidades em termos dos sinais
transmitidos aos agentes, e de forma consistente com os objetivos da estratgia
industrial. Isto pode ser determinante para o sucesso ou fracasso da estratgia.
Por exemplo, movimentos contraditrios da taxa de cmbio e da tarifa aduanei-
ra (ou outros instrumentos do sistema de proteo, inclusive promoo de ex-
portaes), financiamento insuficiente ou com prioridades diferentes das estabe-
lecidas pela PI, incentivos fiscais com metas incompatveis com as da PI, e
legislaes que criem incertezas quanto ao ambiente competitivo e apropriabi-
lidade dos benefcios da inovao, distorcem os efeitos alocativos desejados e im-
pedem que a PI funcione como uma estratgia de desenvolvimento.9
Outro requisito para o sucesso da estratgia coordenar o avano das infra-
estruturas em simultneo implementao da PI, especialmente quando a estra-
tgia de catching-up tecnolgico. Embora sejam importantes fontes de externa-
lidades, as infra-estruturas so consideradas por muitos autores crticos da idia
de PI e at por autores que a advogam10 como estranhas rea de atuao
da PI. Entretanto, como estratgia de desenvolvimento, e sobretudo por seu foco
na inovao, a PI deve necessariamente abranger as infra-estruturas como vari-
vel de polticas. Dosi (1988) se refere a essa atuao como organizao de ex-
ternalidades e criao de condies de contexto: provimento de servios efi-
cientes de infra-estrutura econmica e desenvolvimento do sistema de Cincia,
Tecnologia e Inovao, compreendendo no s instituies de ensino e pesquisa
como tambm instituies que estabeleam a relao entre desenvolvimentos cien-
tficos e tecnolgicos e sua explorao econmica pelas empresas. A necessidade
de organizar as externalidades da infra-estrutura econmica evidente: trata-se
de garantir que se constituam de fato em fontes de externalidades, e no de en-
traves ou deseconomias externas para as empresas. As condies de contexto re-
ferentes ao sistema de C,T&I, por sua vez, so fundamentais no processo de ino-
vao: no h indstria intensiva em conhecimento que se desenvolva sem o
suporte de um forte sistema de ensino e pesquisa e de capacitaes especficas,

/evolucionista, Dosi (1988) sugere cinco variveis sobre as quais as polticas podem atuar: a capacita-
o do sistema cientfico e tecnolgico, a capacitao dos agentes econmicos na busca por novas
tecnologias e formas organizacionais, o padro de sinais econmicos, as formas de organizao dos
mercados, e os incentivos e restries aos processos de ajustamento e inovao.
9
Dosi (1988: 130-1), descartando a eficincia alocativa Ricardiana, afirma que as escolhas alocativas
devem refletir as diferentes oportunidades tecnolgicas associadas a diferentes produtos e setores, de
modo a alcanar o que chama de eficincia Schumpeteriana, ou seja, o dinamismo tecnolgico como
efeito do padro de alocao, e a eficincia de crescimento, ou seja, a especializao em bens de alta
elasticidade de demanda em relao renda.
10
Como por exemplo Chang (1994: cap. 3), que considera que definies abrangentes sobrecarregam
o conceito de PI, preferindo a definio usual de polticas industriais seletivas.

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que muitas vezes resultam de um longo processo de aprendizado, e sem o desen-
volvimento simultneo de atividades sinrgicas, normas, padres e regulamenta-
es que caracterizam a complexidade institucional dessas indstrias.11
Por fim, e por tudo o que j foi visto, a organizao institucional, ou seja,
de instituies estrito senso, essencial para a implementao da PI. De um lado,
instituies pblicas coordenadoras e executoras, e de outro, entidades represen-
tativas das empresas e de outros grupos de interesse envolvidos. Quanto s insti-
tuies pblicas, preciso que a organizao seja articulada, gil e norteada em
unssono pelos objetivos da PI. Isso significa que as instituies executoras no
podem ser administradas pelos interesses dos burocratas da prpria rea, nem se
deixar capturar por interesses especficos (Chang, 1994: cap. 1; Rodrik, 2004:
seo III). As entidades representativas das empresas e de outros interesses, por
seu lado, devem ter sua legitimidade reconhecida como interlocutores na formu-
lao e implementao da poltica.
Toda essa discusso remete a duas questes centrais em qualquer estratgia
de PI: comando poltico e coordenao. A questo poltica desdobra-se em duas:
em primeiro lugar, e acima de tudo, a adoo de uma PI como estratgia de de-
senvolvimento deve ser objeto de deciso poltica. isto o que Johnson (1984: 7)
quer dizer quando afirma que poltica industrial antes de tudo uma atitude, e
s depois uma questo de tcnica. E, em segundo lugar, a estratgia deve ser co-
mandada por uma liderana poltica incontestvel. Rodrik (2004: 19-20) sugere
que seja um ministro de estado, o vice-presidente ou mesmo o prprio presidente
da Repblica. Isto colocaria a PI no vrtice da poltica econmica, asseguraria a
articulao das instituies executoras e possibilitaria melhor coordenao das
aes.
A outra questo justamente a da coordenao. A coordenao, na verda-
de, est na essncia da PI, em contraposio coordenao descentralizada pelos
mecanismos de mercado. Nesta ltima, como foi visto, medidas de PI seriam uma
forma de coordenao ex-post, em reao a falhas ou imperfeies de mercado.
Esse modelo normativo no d conta dos fenmenos que caracterizam o mundo
dinmico da mudana tecnolgica. Neste mundo dinmico, os fatores institu-
cionais em sentido amplo (instituies e polticas) parecem moldar a constituio
de regras de comportamento, processos de aprendizado, padres de seleo am-
biental, condies contextuais sob as quais os mecanismos econmicos operam
em geral, e principalmente em relao mudana tecnolgica. (Dosi, 1988:
138). Portanto, a PI vista, no enfoque neoschumpeteriano/evolucionista, essen-
cialmente como forma de coordenao ex-ante.
H duas observaes importantes sobre essa forma de coordenao por meio
da PI: primeiro, uma colaborao estratgica entre governo, empresas e entida-

11
Tomem-se os exemplos mais comuns: a eletrnica e suas sinergias com telecomunicaes, equipa-
mentos de informtica, equipamentos de transporte, bens de consumo durveis; a farmacutica, espe-
cialmente princpios ativos, com sua forte base de cincia e suas relaes com o sistema de sade; a
fabricao de aeronaves, com suas normas tcnicas de segurana.

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des do setor privado tendo em vista as metas da PI,12 e no uma coordenao cen-
tralizada no Estado. Segundo, implica criar instituies especficas, com formato
de rgos colegiados, como instncias consultivas, deliberativas e decisrias. Ro-
drik (2004), por exemplo, sugere que sejam rgos pblico-privados com forma-
to de conselhos de coordenao e deliberao, criados em nvel nacional, regio-
nal ou setorial. Embora esse autor, de forma coerente com o enfoque de PI que
adota, proponha que tais conselhos sejam loci de troca de informaes e apren-
dizado social, a complexidade do mundo dinmico descrito por Dosi (1988) exi-
ge que tenham misso mais ambiciosa, funcionando efetivamente como canais
de interao das aes pblico-privadas e de formulao e implementao da es-
tratgia de desenvolvimento focalizada na indstria e centrada na inovao.
Uma estratgia desse tipo, argumenta Dosi (1988), permite mudar os pa-
dres de vantagens comparativas que so determinados de forma endgena pela
evoluo dos mercados internacionais.13 E talvez mais importante: pode desenca-
dear processos de aprendizado capazes de dinamizar o desenvolvimento econ-
mico e social. Ao contrrio do que prega a teoria neoclssica, o desenvolvimento
no resultado pura e simplesmente da acumulao de capital fsico e humano,
mas tambm e principalmente do aprendizado das novas tecnologias e de como
domin-las.14 Como ressalta Nelson (2004), catching up exige inovao e capa-
cidade de inovao envolve trazer e dominar modos de fazer coisas que j vm
sendo usados por algum tempo nas economias avanadas, mas que so novos pa-
ra o pas ou regio catching up.

POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL NO PASSADO RECENTE

No parece haver dvida de que a industrializao acelerada do Brasil entre

o ps-guerra e o final dos anos 1970 foi impulsionada por polticas industriais.
Foi nesse perodo que a industrializao entrou de fato na agenda poltica e

12
Ou, como sugere Rodrik (2004), tendo em vista resolver problemas identificados por esses atores
no setor produtivo da economia. Essa postura um meio termo entre a PI orientada por falhas de
mercado e a PI orientada pelo foco na inovao, uma vez que prope que governo e setor privado in-
terajam para identificar problemas e encontrar solues.
13
Com referncia poltica industrial japonesa do ps-guerra, paradigma de sucesso em transforma-
o e desenvolvimento, Dosi afirma (p. 142) que uma dcada aps a II Guerra, nenhum economista
ousaria sugerir que a eletrnica era uma das vantagens comparativas do Japo. Agora certamente .
Se algum tivesse adotado a eficincia alocativa em termos relativos dos diferentes setores industriais
trinta anos atrs como critrio para estabelecer regras normativas, provavelmente o Japo ainda es-
taria exportando gravatas de seda. Em certo sentido, o uso de critrios de vantagens comparativas
como base nica e final para regras normativas um luxo ao qual somente pases que esto na fron-
teira tecnolgica podem se dar (...).
14
Nelson & Pack (1999) analisam esses processos de aprendizado com base no que chamam de teo-
ria da assimilao, em contraposio teoria da acumulao. Ver Kim & Nelson (2005: Introdu-
o) e Nelson (2004).

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poltica econmica. Surgiram ou fortaleceram-se novos atores polticos: associa-
es industriais, sindicatos patronais e de trabalhadores, rgos regionais e seto-
riais; e a poltica econmica refletia o novo quadro poltico. Prevaleciam o de-
senvolvimentismo nacionalista e o intervencionismo estatal, que amalgamavam
as foras polticas e os interesses econmicos do projeto industrializante. A deci-
so pr poltica industrial e a liderana poltica tiveram dois momentos de maior
relevo: o Plano de Metas do governo Kubitschek, implementado por grupos exe-
cutivos industriais que contavam com participao do setor privado, e, no pero-
do da ditadura, a implementao do II Plano Nacional de Desenvolvimento sob
o comando autoritrio do Conselho de Desenvolvimento Econmico. Mas em
todo o perodo, embora de forma intermitente, houve uma co-evoluo de tecno-
logias, estruturas econmicas e instituies.
As metas eram estabelecidas sobretudo por motivos relacionados a proble-
mas de balano de pagamentos: substituio de importaes e, nos anos 1970,
expanso de exportaes de manufaturados. Nesse sentido, a PI ocupava-se es-
pecificamente de construir setores, procurando fazer com que a estrutura indus-
trial convergisse para o padro estrutural das economias industrializadas ba-
seado na metalmecnica e na qumica.15 Mas paralelamente tentava tambm
avanar na constituio de um embrio de sistema nacional de inovao o Sis-
tema Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico,16 e no desenvolvi-
mento da infra-estrutura econmica; primeiro energia e transportes e depois tele-
comunicaes. Essa construo da estrutura industrial e da infra-estrutura
organizou o poder econmico em torno do conhecido trip: Estado (infra-estru-
tura e indstrias de base), capital estrangeiro (indstrias dinmicas) e capital na-
cional (indstrias tradicionais e segmentos das dinmicas).
Houve tambm uma contnua construo institucional em todo esse pero-
do. O Estado aparelhou-se em termos organizacionais e de coordenao econ-
mica criando rgos de planejamento, programas de metas ou planos setoriais,
instituies e polticas de financiamento pblico, de fomento e de comrcio exte-
rior, normas e regulamentaes especficas de preos, tarifas pblicas, salrios,
concentrao econmica, transferncia de tecnologia, investimento estrangeiro
direto e outras. Mas a articulao de todo esse aparato institucional e respecti-
vos instrumentos era precria. Houve o tempo todo proteo aduaneira indiscri-

15
Os pases mais industrializados (Alemanha, Estados Unidos e Japo) tinham entre dois teros e trs
quartos de sua produo originados desses dois agrupamentos de setores. Logo depois vinham pases
tais como Frana e Itlia na faixa de trs quintos. No Brasil a participao destas atividades estava
situada pouco acima de 50%.
16
As instituies pioneiras do SNDCT foram o CNPq e a CAPES, criados no incio dos anos 1950. A
criao do Funtec, no BNDES, e da FINEP datam dos anos 1960. Posteriormente foram estruturadas
as atividades de pesquisa e ensino de ps-graduao nas universidades, criados institutos de pesqui-
sas, centros de P&D em empresas estatais, laboratrios especializados e outras instituies de pesqui-
sa, inclusive na agricultura, que esto na origem do que hoje so considerados casos de sucesso no
mercado internacional. Naquela poca ainda no havia, porm, interao adequada com o setor pro-
dutivo, a qual ainda hoje considerada precria.

170 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

minada e exagerada, concesso indiscriminada de subsdios fiscais e financeiros,
nfase tardia na exportao, insuficiente ateno capacitao para inovar, for-
tes distores regulatrias sobre investimentos, preos, tarifas pblicas e salrios.
Algo semelhante pode ser dito da poltica macroeconmica: embora abertamente
expansiva, com exceo dos anos iniciais da ditadura, teve vrios regimes cam-
biais discriminatrios, freqentemente com subsdio importao e penalizao
de exportaes, at que fosse adotado o sistema de minidesvalorizaes cambiais;
a estrutura tributria era arcaica e fortemente regressiva, e os juros embutiam
subsdios que mantinham subdesenvolvido o sistema financeiro privado, pelo me-
nos at a adoo da correo monetria de ativos financeiros.
Contudo, a industrializao e o crescimento econmico se aceleraram e o
pas logrou iniciar um processo de mudana de seu padro de insero interna-
cional, deixando de ser apenas fornecedor de commodities agropecurias e agroin-
dustriais e se tornando crescentemente importante como fornecedor de manufa-
turados e semi-manufaturados. Mas isto no se traduziu em mudanas sociais.
Pelo contrrio, os problemas sociais se agravaram. A concentrao populacional
aumentou nas reas urbanas fenmeno intrnseco ao processo de industriali-
zao mas no houve um movimento simultneo no sistema educacional e de
treinamento e qualificao de mo de obra. Com isso, e com o enfraquecimento
dos sindicatos trabalhistas, deteriorou-se o salrio real e piorou a distribuio da
renda bom para o crescimento imediato, pssimo para o futuro do pas.
Talvez se possa dizer que o momento de mudar o modelo normativo da PI te-
nha sido a transio dos anos 1970 aos anos 1980. Cabia reduzir o foco na cons-
truo de setores, reconhecendo o fim da substituio de importaes como pro-
cesso de industrializao,17 e passar a estabelecer metas mais qualitativas, voltadas
para inovao, desenvolvimento tecnolgico, qualidade e produtividade. Essa mu-
dana chegou a ser cogitada a partir de um ensaio de reforma das polticas de co-
mrcio exterior e de incentivos fiscais 1979,18 e um esboo de poltica para o de-
senvolvimento das indstrias representativas das novas tecnologias de informao
comeou com a criao da Secretaria Especial de Informtica, que daria origem
depois Lei de Informtica, promulgada em outubro de 1984. Mas o processo de
mudana foi atropelado por alteraes no comando da economia em fins de 1979
e pela crise macroeconmica que se instalou a partir de 1980-81.
Assim, ao invs de mudana houve, de 1981 em diante, uma reverso do
processo histrico com involuo de tecnologias, de estruturas empresariais e in-
dustriais e de instituies lato senso, isto , inclusive polticas, e com deteriora-
o das infra-estruturas e abandono do SNDCT.19 No campo poltico e da polti-

17
E j no era sem tempo. A SI como fonte de crescimento da produo industrial nos anos 1970 j
era menos importante (8,3%) que a expanso das exportaes (14,4%). O dinamismo era dado pela
demanda interna (77,3%). Ver IPEA (1985: 209).
18
Um resumo das primeiras medidas ento cogitadas foi publicado por W. Suzigan na revista Con-
juntura econmica, novembro de 1979, sob o ttulo Novos rumos da poltica industrial.
19
Entre 1979 e 1984 os recursos do FNDCT foram reduzidos em mais de dois teros.

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 171

ca econmica, o desenvolvimentismo e o intervencionismo estatal perderam es-
pao, o comando e a liderana autoritrios, embora exercidos at 1979 pe-
lo CDE foram enfraquecidoss, e deixou de haver, no governo federal, uma atitude
pr PI. Ao contrrio, predominaram os objetivos de estabilizao macroecon-
mica. Desde ento a poltica de estabilizao, e depois a poltica monetria e a
poltica cambial do Real, submeteram a indstria e o setor produtivo como um
todo, inviabilizando a PI. Vrias tentativas de formular e implementar uma PI
foram frustradas ou apenas parcialmente implementadas.20
Todas as formas de coordenao foram abandonadas. A seqncia de pla-
nos de desenvolvimento econmico e de desenvolvimento cientfico e tecnolgico
foi interrompida, metas e programas setoriais foram desativados. Os instrumen-
tos de polticas que antes serviam industrializao passaram a ser administra-
dos de acordo com os objetivos da estabilizao macroeconmica. At fins dos
anos 1980 restries no-tarifrias fecharam ainda mais o acesso a importaes,
exportaes foram subsidiadas, investimentos pblicos em infra-estrutura foram
reduzidos, os oramentos pblicos para financiamento industrial e para o SNDCT
foram drasticamente cortados, os incentivos de fomento tambm foram reduzi-
dos e os controles de preos e tarifas pblicas tornaram-se mais apertados. Tmi-
dos sinais de mudana surgiram em 1988-89 com uma reforma da tarifa aduanei-
ra, de todo modo incua porque a proteo era dada por restries no-tarifrias,
e por novos incentivos de fomento ao investimento e ao desenvolvimento tecno-
lgico criados pela Nova Poltica Industrial. Entretanto, o insucesso da poltica
de estabilizao inflacionria sepultou qualquer esperana de retomar o desen-
volvimento industrial.
Os anos 1990 foram anos de grandes transformaes, para o bem e para o
mal. Embora o desenvolvimento industrial tenha voltado momentaneamente a
ocupar espao poltico na poltica econmica, a tentativa de implementar uma
poltica industrial no contexto do Plano Collor fracassou, e a nica componente
da PICE efetivamente implementada foi a liberalizao do comrcio exterior. Os
acordos multilaterais de comrcio, assinados no mbito da OMC, e a posterior
sobrevalorizao do Real completaram o quadro da abertura comercial. Esta foi
combinada com maior abertura ao investimento direto estrangeiro e com a sada
de cena do Estado como agente do desenvolvimento industrial. Foi abandonado
o sistema de fomento indstria e iniciado um amplo processo de privatizaes
de indstrias e de infra-estrutura. Isto mudou radicalmente o ambiente econmi-
co, submetendo a indstria, enfraquecida por muitos anos de estagnao, con-
corrncia predatria de importaes e investimentos estrangeiros, resultando em
fortes processos de desnacionalizao, conflitos entre Estado e entidades repre-
sentativas das empresas, fortes presses setoriais por proteo (e. g. automobils-

20
Essas tentativas ocorreram em fins de 1984 e incio de 1985, aps a eleio do governo da Nova
Repblica; em 1988, ainda no governo Sarney (Nova Poltica Industrial); no incio do governo Col-
lor (PICE Poltica Industria e de Comrcio Exterior), e no incio do primeiro mandato de Fernan-
do Henrique Cardoso.

172 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

tica), crise do federalismo devido s polticas estaduais de atrao de investimen-
tos que ocupavam o espao vazio da PI, baixo dinamismo da indstria que luta-
va para se ajustar ao novo quadro, desemprego crescente e enfraquecimento dos
sindicatos trabalhistas. A estabilizao monetria veio acompanhada por forte
instabilidade macroeconmica, sobretudo no front externo, maiores incertezas e
riscos associados volatilidade de cmbio e juros, e supremacia do financeiro
sobre o produtivo, fechando o crculo vicioso de causao circular.
A indstria se ajustou. As empresas enxugaram suas estruturas operacionais e
buscaram melhorar a qualidade de seus produtos, aumentar a produtividade e vol-
tar-se para a exportao; e as estruturas das indstrias encolheram com a desarti-
culao de cadeias produtivas, sobretudo em eletrnica, bens de capital e qumi-
ca/farmacutica, e com a desativao de segmentos de alta tecnologia. Com isso a
participao da indstria de transformao no PIB caiu alguns pontos percentuais.
Uma nova estrutura de poder emergiu: Estado regulador, capital estrangeiro domi-
nante em algumas indstrias estratgicas do ponto de vista do desenvolvimento tec-
nolgico, e grupos privados nacionais reestruturados mas com limitada capacidade
financeira e fracas sinergias produtivas, sobretudo em novas tecnologias.
No final dos anos 1990 e incio da dcada de 2000 o pas continuava sem
PI, e pior, caso houvesse uma deciso poltica de formular e implementar uma PI,
vrios desafios teriam que ser vencidos. Primeiro, seria necessrio superar o vis
ideolgico anti-PI que se cristalizara aps anos de predomnio do pensamento
econmico neoliberal, que em boa medida se cristalizou tambm em razo
do esgotamento dos velhos modelos de interveno, tpicos da fase de substitui-
o de importaes. Segundo, a poltica macroeconmica (juros, cmbio, estru-
tura tributria) teria que ser menos insensvel s questes relacionadas ao desen-
volvimento industrial e menos hostil necessidade de medidas destinadas sua
promoo. Terceiro, a organizao institucional do setor pblico mostrava-se
no funcional para promover o desenvolvimento industrial, pois pouco havia
mudado em relao ao modelo normativo anterior, e suas interaes com o setor
privado eram muito limitadas e restritas s discusses em cmaras setoriais re-
manescentes e fruns de competitividade praticamente impotentes. Quarto, o fi-
nanciamento pblico a investimentos industriais encontrava-se restrito por cor-
tes oramentrios e pelo foco do BNDES em privatizaes e operaes com lgica
predominantemente financeira. Quinto, o SNDCT encontrava-se enfraquecido
aps anos de cortes oramentrios, apesar da revitalizao proporcionada pelos
Fundos Setoriais a partir de 2001-2002. Sexto, havia um conjunto desarticulado
de instrumentos de polticas de comrcio exterior (no novo marco de acordos
multilaterais de comrcio e regionais de integrao econmica), de incentivos fis-
cais (federais, estaduais, regionais, setoriais), de competio e regulao. Stimo,
a infra-estrutura econmica, aps muitos anos de cortes de investimentos pbli-
cos e a despeito das privatizaes, encontrava-se fortemente deteriorada e com
ineficincias geradoras de externalidades negativas para as empresas. Oitavo, os
problemas sociais haviam se agravado, com desemprego crescente, sobretudo nas
regies metropolitanas, aumento da pobreza, momentaneamente aliviado pelo

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 173

Plano Real em 1994-95, piora na distribuio da renda, crise no sistema pblico
de sade e previdncia social, e atraso do sistema educacional em relao ao que
seria desejvel numa sociedade democrtica e republicana na era das tecnologias
de informao e comunicao.
Esse era o quadro que condicionava a opo por uma PI no incio de 2003 e
foi nesse espao que a atual PITCE Poltica Industrial e de Comrcio Exterior
foi formulada e vem sendo implementada. A seo seguinte avalia essa poltica
como poltica de desenvolvimento.21

A PITCE COMO POLTICA DE DESENVOLVIMENTO

O lanamento da PITCE em fins de 2003 representa, por si s, um fato po-

sitivo na medida em que demonstra ter sido superado o vis anti-PI que preva-
lecera por tanto tempo. E porque demonstra deciso poltica em favor de uma
poltica industrial, ainda que sua formulao e implementao estejam longe
de enfrentar o amplo leque de problemas impostos por uma estratgia de de-
senvolvimento centrada na indstria, impulsionada pela inovao e norteada
por transformaes tecnolgicas e mudanas estruturais de empresas e inds-
trias, segundo o enfoque neoschumpeteriano/evolucionista. De todo modo,
notvel que a PI voltou a ocupar espao na agenda poltica e de poltica econ-
mica.
Ao lado de alguns pontos fortes, a PITCE tem muitas fraquezas que dificul-
tam seu funcionamento como poltica de desenvolvimento. Os pontos fortes so:
as metas, o foco na inovao e, em certa medida, o reconhecimento da necessi-
dade de uma nova organizao institucional para executar a coordenao da po-
ltica. As fraquezas resultam de: incompatibilidade entre a PITCE e a poltica ma-
croeconmica (particularmente juros e estrutura tributria), falta de articulao
dos instrumentos e destes com as demandas das empresas, precariedade da infra-
estrutura, insuficincias do sistema de C,T&I, e fragilidade de comando e coor-
denao do processo da PI. Os pargrafos seguintes apresentam uma discusso
sucinta desses pontos.

PITCE: metas, foco na inovao e nova organizao institucional

Como foi visto, a PI essencialmente um mecanismo de coordenao de

aes estratgicas do governo e de empresas visando o desenvolvimento de ativi-

21
No se pretende fazer uma apresentao formal da PITCE nem avaliar sua implementao. Um le-
vantamento atualizado das medidas e programas pode ser consultado no documento do MDIC Acom-
panhamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (www.mdic.gov.br). O jor-
nal Valor Econmico publicou uma srie de cinco reportagens do jornalista Ricardo Balthazar sobre
a poltica industrial, com impresses e opinies que ajudam a compreender o ambiente em que se
move a PITCE.

174 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

dades indutoras de mudana tecnolgica ou a soluo de problemas identifica-
dos por esses atores no setor produtivo da economia. A rigor, no se restringe ao
setor industrial. Exemplos de atividades nas quais o Brasil alcanou competitivi-
dade internacional, como agronegcio e aeronaves, ilustram esse ponto. A cria-
o da Embrapa e as interaes desta com as empresas da agropecuria podem
ser consideradas aes tpicas de poltica industrial, assim como a criao do Cen-
tro Tecnolgico da Aeronutica, que deu origem Embraer. O foco na indstria,
porm, obviamente o mais importante. Nem poderia ser diferente: foi a inds-
tria que reuniu, tradicionalmente, a maioria dos setores difusores de inovaes e
progresso tcnico. Uma parte das inovaes e dos avanos produtivos que mui-
tos setores conseguem alcanar est incorporada em mquinas e equipamentos,
que, ao lado de insumos com atributos e qualidades diferenciados, oferecem as
ferramentas do desenvolvimento de tantas atividades. Hoje, ao lado da indstria,
os setores de servios contribuem substancialmente para a transformao e o de-
senvolvimento de muitas atividades econmicas; e muitos deles nasceram dentro
da indstria, onde ganharam corpo e se tornaram atividades autnomas, classifi-
cadas no grande rtulo servios. O setor de informtica e as atividades de soft-
ware constituem o exemplo mais visvel do processo pelo qual os servios desen-
volvem atividades que aperfeioam os processos industriais e lhes permitem
alcanar patamares de sofisticao inimaginveis por mtodos convencionais.
Portanto, a poltica industrial possui necessariamente uma rea de abrangncia
ampla. Pode-se dizer que a poltica industrial no meramente uma poltica para
a indstria, mas uma poltica de estruturao, reestruturao, aprimoramento e
desenvolvimento das atividades econmicas e do processo de gerao de rique-
zas. E se a indstria o fulcro da poltica, isto se deve sua capacidade de irra-
diar efeitos sobre o sistema econmico.
Nesse sentido, a escolha das atividades que sero objeto da PI estratgica e
deve ser fruto da colaborao entre governo e empresas. Estas sabem, mais do
que ningum, identificar oportunidades, mas se defrontam com grandes incerte-
zas quanto aos retornos esperados e, por isso, muitas vezes no se dispem a cor-
rer riscos. Para isso o apoio do governo fundamental, e a PI a forma de coor-
denao mais adequada. No contexto da PITCE, com suas escolhas setoriais,
opes estratgicas e nfase na inovao, esta colaborao deve dar-se no sentido
de identificar as oportunidades de transformao que os setores geradores de pro-
gresso tcnico eleitos pela poltica industrial oferecem aos demais.
Cabe considerar, porm, que existem atualmente muito mais restries pr-
tica de PI do que no passado. Essas restries resultam de acordos multilaterais e
regionais de comrcio e de integrao econmica, da participao de grandes em-
presas nacionais e estrangeiras que possuem maiores liberdades de movimentos e
se sujeitam menos aos ditames do Estado e das polticas pblicas, das prprias
polticas macroeconmicas, e da menor disposio da sociedade de arcar com os
custos das polticas, sobretudo quando elas oneram o consumo e reduzem o po-
der de compra dos indivduos e das famlias ou reduzem a competitividade das
demais empresas.

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 175

 Mas isto no deve, e de fato no tem sido, visto como impedimento prti-
ca de poltica industrial. Por que? Em primeiro lugar porque, no caso dos acor-
dos internacionais, possvel fazer PI usando as armas dos prprios acordos, co-
mo o Brasil vem fazendo com muita competncia no mbito da OMC contra os
subsdios norte-americanos e outras prticas desleais de comrcio. Em segundo
lugar porque hoje, alm de mais necessrias do que no passado, as polticas in-
dustriais so diferentes e tm propsitos mais ambiciosos, expressos em termos
qualitativos. Se antes no foram muito alm da promoo de setores especficos,
hoje apresentam misses muito mais qualitativas e refinadas: no construir se-
tores, mov-los em direes determinadas, nica forma de assegurar que as po-
lticas sejam sustentadas.
As diferenas com relao ao passado so marcantes. A poltica industrial e
de crescimento do Brasil confundiram-se durante meio sculo e foram ambas mui-
to bem sucedidas: produziram um sistema industrial diversificado e integrado,
quase completo em termos dos seus componentes, e propiciaram taxas de cresci-
mento do PIB, da renda e do emprego extraordinariamente elevadas. Essa polti-
ca industrial e de crescimento perdeu a funcionalidade e a PITCE atual pretende
restaur-la. Agora, no se pretende montar uma estrutura industrial, mas dotar a
que temos de um vigor renovado e sustentado.
Este movimento em direo a novos objetivos depende crucialmente da cria-
o de uma viso comum, partilhada pelos protagonistas do processo econmico
e pelos seus interlocutores pblicos. A construo desta viso comum necessa-
riamente um processo progressivo e contnuo, demandante de colaborao estrei-
ta, de trocas de informaes, de fruns hbridos, com continuidade de membros
participantes, explicitao deliberada de divergncias e seu encaminhamento com
vistas criao de convergncias e definio de passos subseqentes. Trata-se de
um processo paulatino cujo principal resultado a construo de um clima de con-
fiana e respeito mtuos. Governos, ministrios, instituies pblicas e agncias
governamentais, de um lado, e empresas, associaes de classe, federaes e con-
federaes, bem como sindicatos, possuem objetivos precpuos que no se con-
fundem, sem dvida, mas podem combinar-se na construo de alternativas para
o alcance de resultados que possam representar a consecuo das misses de cada
um diferenciadas, sim, mas compatveis e complementares.
As principais restries que existem formulao e implementao de uma
poltica industrial no esto situadas no front externo, mas no interno. O pro-
blema menos o de saber se a OMC permite ou probe, mas de construir, dentro
do espao oferecido internacionalmente (e que a diplomacia brasileira trabalha
ativamente para ampliar), alternativas que sejam aceitveis pela sociedade brasi-
leira. Tome-se o exemplo de um dos maiores sucessos da poltica industrial bra-
sileira no sculo XX a EMBRAER. At o final dos anos de 1980 e o incio dos
anos de 1990, a EMBRAER ainda era considerada, por muitos, um empreendi-
mento situado entre o fracasso estrondoso e o xito muito oneroso. Para alguns,
era mais uma dessas jabuticabas artificiais que o Brasil insiste em fazer, con-
trariando vocaes e desperdiando oportunidades. Essa crtica mostra-se hoje

176 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

inteiramente descabida e o silncio desses crticos (inclusive com relao s suas
posies anteriores) bastante compreensvel. O sucesso da Embraer nos anos
de 1990 possui antecedentes prximos e remotos. Os mais recentes esto nos
anos de 1950, com a criao da instituio formadora dos recursos humanos
avanados do setor, e os longnquos remontam aos anos de 1920 e 1930, quan-
do se formaram as principais teses a respeito das necessidades e possibilidades
brasileiras em termos de indstria aeronutica. Nada menos de meio sculo se-
para o embrio dos seus frutos, um intervalo em que recursos abundantes rega-
ram o terreno frtil das idias e capacidades, at que os avies se tornassem um
item relevante da nossa pauta exportadora.
Este imenso sucesso brasileiro, que revigora a nossa auto-estima e amplia o
leque das nossas oportunidades e perspectivas, seria repetvel atualmente? Ns
esperaramos, sem interrupes de esforos e investimentos, um intervalo de tem-
po to longo at a colheita? A resposta mais provvel a estas duas perguntas
no e isso deve ajudar-nos a calibrar as polticas que queremos fazer com as
doses necessrias de realismo que a sociedade nos impe. Os eventuais custos de
uma poltica industrial precisam ser cotejados com benefcios menos defasados.
A poltica industrial precisa mostrar sociedade os seus custos, que aparecem
imediatamente, e os possveis benefcios, que so normalmente diferidos. Ela pre-
cisa tambm saber mostrar os seus efeitos indiretos, que muitas vezes ficam es-
quecidos: quanto da prosperidade do Vale do Paraba resulta dos transborda-
mentos tecnolgicos e humanos do ITA Instituto Tecnolgico da Aeronutica
e da Embraer?
Portanto, a converso da nfase das polticas industriais em direo a no-
vos objetivos iniciada nos meses finais do governo FHC, com a criao dos
Fundos Setoriais e a proposta da Lei de Inovao, e consolidada pela PITCE nos
meses iniciais do governo atual pode ser considerada positiva. Retirou-se a
nfase na questo da balana comercial, sobretudo o aspecto substituio de im-
portaes, e a promoo de exportaes foi ganhando contornos de poltica de
promoo comercial, ao lado de uma vertente mais diplomtica (da qual o eixo
com a China o exemplo mais forte). E, acima de tudo, a PITCE acertadamente
colocou a inovao e o desenvolvimento tecnolgico no centro da sua formula-
o, selecionou setores difusores de tecnologias e inovaes (bens de capital, soft-
ware e semicondutores) para espraiar solues pelo tecido econmico (no ape-
nas o industrial em sentido estreito), e definiu duas reas portadoras de futuro
como prioridades para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico nacional. Ino-
vao muito mais do que desenvolvimento tecnolgico, bem sabido; mas o
desenvolvimento tecnolgico a principal fonte de inovaes, ademais de ser a
nica que no se esgota.
Esta guinada deu-se, portanto, em direo a objetivos mais contemporneos,
mas os setores que a PITCE elegeu como foco da sua atuao so, em boa medi-
da, coincidentes. Bens de capital, software e semicondutores so setores transver-
sais, que cortam a indstria e a economia como um todo, ao mesmo tempo em
que apresentavam (e apresentam) elevados dficits comerciais. Eles so to im-

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 177

portantes para a produtividade dos demais setores da indstria quanto o so pa-
ra os setores primrio e tercirio, assim como para o servio pblico. Como j
foi mencionado, os bens de capital incorporam progresso tcnico e oferecem aos
demais setores possibilidades de transformao e desenvolvimento. O mesmo po-
de ser dito para os semicondutores e os softwares.
A solidez da balana comercial deve ser um objetivo permanente da poltica
econmica e a poltica industrial constitui uma poderosa ferramenta para alcan-
ar esse objetivo. Mas existe uma diferena fundamental entre perseguir o supe-
rvit da balana comercial e persegui-lo a partir dos setores eleitos. Tome-se o
caso dos bens de capital. No mundo todo, sobretudo nos pases mais avanados
em termos industriais e tecnolgicos, esse um dos itens em que a corrente de
comrcio maior, em termos absolutos e relativos (comparada, por exemplo,
produo total ou ao consumo). Se nos Estados Unidos existe dficit, na Alema-
nha e no Japo verifica-se supervit. Todos os pases avanados importam muito
de alguns itens de bens de capital e menos de outros itens. Bens de capital selam
um compromisso duradouro das empresas com o seu futuro. Eles incorporam
muito de suas estratgias. Compras bem-sucedidas resultaro em perspectivas
positivas prolongadas, o contrrio ocorrendo com aquisies mal feitas. Por isso
mesmo, as empresas costumam dedicar a essa questo uma ateno diferenciada.
Desenvolver um setor de bens de capital competente e dinmico deve ser um
objetivo de qualquer poltica de desenvolvimento, mas as razes ultrapassam em
muito aquelas ligadas balana comercial. O setor de bens de capital estabelece
ligaes estreitas com os seus principais demandantes e usurios. Os fabricantes
auscultam e monitoram as necessidades dos seus clientes e procuram desenvolver
novos atributos que atendam s suas necessidades e demandas. Fazem isso no
por desejo de colaborao, mas por necessidade de posicionamento frente con-
corrncia. Neste sentido, dispor de um setor de bens de capital qualificado fun-
ciona como uma garantia em relao ao atendimento de necessidades. E mais im-
portante do que desencadear substituies de importaes pontualmente ser
capaz de atingir mercados externos e, com isso, conseguir captar mudan-
as que esto ocorrendo em relao s demandas dos clientes (efetivos ou
potenciais). Por isso, o deslocamento da nfase da poltica industrial da
substituio de importaes para a constituio de capacidades e compe-
tncias salutar e promissor.
Tambm pode ser considerada positiva, em alguns aspectos, a nova organi-
zao institucional criada para implementar a PITCE. Como foi discutido, es-
sencial uma organizao institucional gil, com forte comando poltico e ampla-
mente reconhecido como liderana, rgos colegiados deliberativos, e instituies
executoras articuladas. sabido que o pas conta com instituies executoras efi-
cientes em reas como financiamento (BNDES), apoio a atividades de P&D e ino-
vao (MCT/Finep/Fundos Setoriais, fundaes estaduais de amparo pesquisa),
promoo comercial e fomento exportao (MRE e APEX), e outras. Mas, co-
mo se discute adiante, h fraca articulao entre elas e, sobretudo, entre os ins-
trumentos e as demandas das empresas, e, mais importante: o comando poltico

178 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

e a capacidade de coordenao funes por excelncia da poltica industrial
so dificultados pela superestrutura organizacional e burocratizao do pro-
cesso decisrio.
O que positivo a criao de uma instncia de articulao de instrumen-
tos e medidas, a ABDI Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial, re-
gulamentada em fevereiro de 2005, juntamente com o Conselho Nacional de De-
senvolvimento Industrial, que tem o poder de supervisionar a atuao da ABDI.
O CNDI presidido pelo Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior e integrado por outros doze ministros, pelo Presidente do BNDES e re-
presentantes da iniciativa privada e dos trabalhadores, o que pode, em tese, con-
tribuir para melhorar a articulao e tornar possvel a coordenao. Mas, por ter
sido criada como um servio social autnomo, integrante do Sistema S, a AB-
DI no tem poder convocatrio sobre outras instituies e enfrentou at dificul-
dades para empossar sua diretoria, composta por membros representantes dos
ministrios da Fazenda, do Planejamento e da Cincia e Tecnologia.

As fraquezas da PITCE

A implementao da PITCE dificultada pelos efeitos adversos da poltica

macroeconmica, pela falta de articulao dos instrumentos e destes com as de-
mandas das empresas, pela precariedade da infra-estrutura econmica, por insu-
ficincias do sistema de C,T&I, e pela fragilidade de comando e coordenao do
processo da PI. Esses problemas so sucintamente comentados a seguir.
Os efeitos adversos da poltica macroeconmica sobre a indstria so bas-
tante conhecidos. Tm a ver com a utilizao da taxa bsica de juros como prin-
cipal, seno nico, instrumento de controle da inflao sob o regime de metas.
As implicaes so conhecidas em termos do custo do capital, encarecendo o fi-
nanciamento da produo corrente e da comercializao, e sobretudo desestimu-
lando os investimentos no setor produtivo. Mas no s isso: como se sabe, essa
poltica implica tambm forte volatilidade cambial sob o regime de cmbio flu-
tuante e, recentemente, sobrevalorizao do real, contrariando os prprios esfor-
os da PITCE na promoo de exportaes. A isso se somam os efeitos da estru-
tura tributria. Na verdade, a atual poltica tributria atrapalha muito e merece
algumas consideraes mais detalhadas.
Existe uma dimenso relacionada que nem sempre freqenta os debates so-
bre poltica industrial (e sobre a PITCE) e que necessita de visibilidade imediata.
Trata-se da questo fiscal. O argumento aqui no segue a linha de repetir aquilo
que sempre se critica, os impostos elevados. Para esta crtica, o Estado e o gover-
no possuem ouvidos moucos e por isso pagaram, na tramitao da MP 232, o
preo dessa insensibilidade.
A questo principal isonomia e racionalidade fiscal. Independentemente
do nvel atual da carga fiscal, que pode ser considerada elevada para quem paga
rigorosamente, ela possui componentes que so extremamente nocivos para qual-
quer poltica que busque promover eficincia e competitividade. Quanto mais

Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006 179

tarde for corrigida esta estrutura irracional, maiores sero as dificuldades de tran-
sio, pois a retomada dos investimentos industriais, em curso natural mas
acelerado pela poltica industrial est promovendo uma localizao anti-eco-
nmica sob todos os aspectos, mas adequada irracionalidade fiscal. O aprovei-
tamento de algumas brechas fiscais, eventualmente associadas s ineficincias da
estrutura de fiscalizao, leva alguns empresrios a decises de investimento que,
em outras condies, seriam insustentveis. Duas destas decises so bastante
comuns. A primeira a localizao, a segunda a escala. A localizao de algu-
mas empresas s vezes decidida com base em vantagens fiscais, sejam elas reais
ou construdas com procedimentos irregulares ou tpicos da zona cinzenta. Por
isso, alguns empreendimentos tornam-se estruturalmente dependentes de van-
tagens que decorrem de uma ausncia de isonomia fiscal, que deveria ser corrigi-
da sem mais delongas. O problema da escala to importante quanto o da loca-
lizao.
Os necessrios e recomendveis incentivos s pequenas empresas no podem
confundir-se complacncia com relao a prticas fiscais e trabalhistas irregu-
lares. Localizao industrial casustica e escalas de produo inadequadas consti-
tuem, pois, fontes de fragilidade para as demais empresas e para os respectivos
setores, tendo s vezes efeitos tambm sobre a competitividade dos setores situa-
dos antes e depois, nas respectivas cadeias produtivas. Uma poltica industrial
contempornea pretende estimular e induzir as empresas a adotarem comporta-
mentos diferenciados, capazes de promover uma utilizao mais racional dos re-
cursos naturais (e seus produtos transformados) e uma qualificao crescente dos
trabalhadores. Ora, estes ganhos, pela sua prpria natureza, so incrementais,
ressalvadas algumas excees (inovaes radicais, raras). Como tornar a ino-
vao um comportamento coletivo e auto-reforado se as brechas da concorrn-
cia desleal anulam uma grande parte dos esforos genunos? O reconhecimento
do papel fundamental das pequenas e mdias empresas na gerao de emprego,
na ocupao e na formao de capacidades empresariais no deveria em nenhu-
ma hiptese confundir-se complacncia para com as irregularidades. Se a pol-
tica de apoio s pequenas e mdias empresas quer de fato apoi-las, deveria ex-
plicitar instrumentos ainda mais vigorosos do que os existentes, sem nunca
confundir apoio com vistas grossas eliso ou informalidade fiscal e irregulari-
dade trabalhista. Deste ponto de vista, para as micro, pequenas e mdias empre-
sas, to grave quanto a carga fiscal a burocracia associada aos empreendimen-
tos em geral e fiscalidade em particular. A poltica industrial, que pretende
promover investimentos e desenvolvimento por intermdio de sintonias finas, v-
se marginalizada (ou os seus efeitos extremamente fragilizados) pela dimenso
fiscal que rema contra. A poltica industrial est fragilizada pela poltica tribu-
tria (na verdade, pela falta de uma verdadeira poltica tributria). Alguns avan-
os so possveis, no gnero dos conseguidos com a mudana do PIS-Cofins, e
deveriam fazer parte da agenda poltica e de poltica econmica tendo em vista a
poltica industrial como poltica de desenvolvimento.
Outro srio problema que dificulta a implementao da PITCE a falta de

180 Revista de Economia Poltica 26 (2), 2006

articulao dos mecanismos e instrumentos, e de coordenao com os deman-
dantes da poltica. Este trabalho procurou mostrar que a PITCE beneficia setores
pequenos, que no tm poder de arraste de outros setores ou segmentos econ-
micos (o nico com tal caracterstica o de Bens de Capital, mas que se encontra
contido pelos efeitos adversos da poltica macroeconmica sobre os investimen-
tos no setor produtivo), e por isso tem mais dificuldade de ser uma poltica de
desenvolvimento. Entretanto, a escolha de trs dos quatro setores objetos de aes
prioritrias amplamente positiva.
Ora, se os setores so pequenos para arrastar a indstria e a economia pelo
seu volume, que papel eles podem ter como vetor central de uma poltica de cres-
cimento e de desenvolvimento? O papel de fornecerem aos demais setores fontes
renovveis de incremento de produtividade e de diferenciao de produtos. No
volume, qualidade.
Para que isso possa ocorrer, imprescindvel que a poltica seja capaz de ar-
ticular as capacidades de oferta de produtos e servios dos setores prioritrios da
poltica industrial com as demandas dos demais setores e atividades. Ou seja, es-
ta poltica industrial, a partir da matriz de setores escolhidos, s poder cumprir
o papel de promotora do crescimento e do desenvolvimento se for capaz de arti-
cular ofertas e demandas, capacidades e necessidades, solues e problemas.
Um exemplo para ilustrar este ponto: quantas centenas de milhares de em-
presas, de todos os setores (e sobretudo de Arranjos Produtivos Locais ou Siste-
mas Localizados de Produo) poderiam beneficiar-se de softwares desenvolvi-
dos para atender s suas demandas especficas de modernizao de gesto
empresarial integrada? A poltica industrial deve, neste caso, fornecer s empre-
sas demandantes destas solues os recursos de crdito necessrios para que as
competncias do setor produtor se mobilizem e atendam as suas demandas (po-
tenciais, mas no efetivadas por falta de articulao).
Uma sugesto concreta neste sentido poderia ser feita pelas entidades repre-
sentativas da indstria, articulando os interesses das empresas de software com
as entidades que representam as empresas dos Arranjos Produtivos Locais. O po-
der pblico financiaria, com recursos a fundo perdido do FNDCT (Fundo Na-
cional para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico), dos Fundos Setoriais
ou da Lei de Informtica, uma estrutura bsica de software de gesto empresa-
rial para pequenas e mdias empresas que viabilizasse, de forma articulada com
programas de qualificao da gesto e dos gestores empresariais, a informatiza-
o das pequenas e mdias empresas. O objetivo principal do programa seria me-
nos a reduo de custos do que a possibilidade de oferecer s empresas a possibi-
lidade de contarem com um sistema eficiente de gesto de custos com indicadores
adequados sua evoluo. Sobre o mdulo bsico, genrico, protegido por direi-
tos de propriedade mdicos (nos moldes dos direitos comuns, creative commons),22

Modalidades de direitos de propriedade industrial ou intelectual que possuem carter hbrido, a

22

meio caminho entre a proteo absoluta e rgida tradicional e os chamados softwares livres.

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os vrios APLs poderiam desenvolver, com apoio financeiro dos recursos asso-
ciados Poltica Industrial (Fundos Setoriais ou Lei de Informtica modificada),
aplicaes especficas para as suas necessidades.
No entanto, geralmente precria a coordenao dos mecanismos e instru-
mentos da poltica industrial, elos essenciais na aproximao com os demandan-
tes da poltica e condio para que ela funcione como efetiva poltica de desen-
volvimento. Se a poltica carente dos recursos financeiros que teve no passado
e falta-lhe tambm a capacidade impositiva que lhe era habitual (no Brasil e no
mundo, em especial na sia), a sua eficcia depender da concertao de interes-
ses e de articulao nos planos estratgico e operacional. Isto remete para a dis-
cusso e avaliao das questes institucionais relacionadas com a implementao
da poltica ABDI frente delas. Esta questo delicada est longe de sem total-
mente resolvida.
Uma das questes mais cruciais da PITCE e de qualquer poltica industrial
contempornea diz respeito prpria viso que os seus protagonistas tm dela,
uma viso que no consegue libertar-se inteiramente dos estigmas e dos precon-
ceitos. Quando ouo falar em poltica industrial levo a mo ao bolso e tento
proteger-me eis o resumo tantas vezes repetido. Muitas das principais defe-
sas da poltica industrial, mesmo quando esto enraizadas em fatos e argumen-
tos consistentes, no refutam de forma definitiva e peremptria de forma ex-
plcita ou implcita em vrios dos argumentos contrrios. A colaborao estreita
entre as empresas privadas e os organismos pblicos fundamental para a con-
secuo dos objetivos e o alcance das metas um ingrediente indispensvel
das polticas. Longe de ser fonte de corrupo, uma forma de garantir o acom-
panhamento regular e sistemtico da formulao e implementao da poltica,
constituindo, pela visibilidade e transparncia, um antdoto contra essas prti-
cas. A capacidade de coordenao da poltica industrial depende precisamente
desta construo, da proximidade entre os protagonistas. A imagem de legitimi-
dade que eles tenham dos seus propsitos e papis condiciona de forma decisiva
a coordenao e os resultados.
Outros problemas, que afetam a economia de modo geral, mas que podem
impedir o sucesso da PITCE, so aqueles relacionados com as notrias deficin-
cias da infra-estrutura fsica (energia, transportes, comunicaes, portos) e, ape-
sar de avanos recentes, o ainda insuficiente desenvolvimento do sistema nacio-
nal de inovao para uma estratgia como a da PITCE. No caso do sistema de
inovao, como j foi mencionado, so inegveis os avanos proporcionados pe-
los Fundos Setoriais e as perspectivas quanto ao efetivo funcionamento da Lei da
Inovao. Mas persistem a insuficincia de recursos oramentrios do MCT e da
Finep, o enfraquecimento das universidades pblicas e de entidades de pesquisa23
e laboratrios, e a inadequao do sistema educacional frente aos requisitos de
uma estratgia de desenvolvimento com foco na inovao e respeito cidadania.

23
As dificuldades da Embrapa so emblemticas nesse sentido.

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 Quanto aos problemas da infra-estrutura, eles vm de longa data e refletem
as restries macroeconmicas, sobretudo fiscais, que historicamente afetaram
os investimentos pblicos. Mas mostram tambm que as privatizaes e o novo
modelo de gesto por concesses de servios sob regulao pblica e controle de
agncias resguladoras no funcionou como esperado. As Parcerias Pblico-Priva-
das so agora vistas como a melhor, seno nica, possibilidade de retomar os in-
vestimentos nessa rea. Porm, essa modalidade de atuao pblica, segundo um
especialista no tema (Monteiro, 2005), apresenta grande complexidade, por
seus desdobramentos econmicos, polticos, constitucionais, organizacionais, ad-
ministrativos e contbeis, o que o leva a concluir que o modo mais importante
de fortalecer o arranjo de PPP melhorar a qualidade deliberativa do processo
poltico nacional o que permitir aos agentes pblicos entender as demandas
do cidado-eleitor-contribuinte, pelo menos to intensamente quanto a empresa
privada entende a realidade de seu mercado consumidor (Monteiro, 2005: 24).
Como as PPP sero subordinadas a um Conselho Gestor, isto remete ao proble-
ma geral de comando poltico e coordenao da PITCE.
Na verdade, o maior empecilho a uma efetiva implementao da PITCE co-
mo poltica de desenvolvimento decorre da dificuldade de cumprir o papel por ex-
celncia de uma poltica desse tipo a coordenao ex-ante de aes concertadas
de atores pblicos e privados. O comando poltico difuso: embora o Ministro
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior presida o novo Conselho Na-
cional de Desenvolvimento Industrial, vinculado Presidncia da Repblica, sua
liderana poltica fica obscurecida no amplo organograma de instncias delibera-
tivas superiores ou de mesmo nvel: Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, Conselho de Governo, Cmara de Poltica Econmica (presidida pelo Mi-
nistro da Fazenda), Cmara de Poltica de Desenvolvimento Econmico (presidi-
da pelo Ministro-Chefe da Casa Civil), Conselho Gestor das PPP, Conselho Inter-
ministerial de Arranjos Produtivos Locais. Seu brao executivo a ABDI como
se viu, tem poderes limitados, e seu domnio dos mecanismos e instrumentos de
poltica depende de complexa rede de relaes com outros ministrios, alguns dos
quais mais poderosos, e com instituies que tm relativa autonomia como o
BNDES e a Finep. Essa superestrutura deliberativa e a diviso de poderes dificul-
tam a legitimao da liderana, por mais que ela tente se impor, retardam o pro-
cesso decisrio da poltica industrial, e dificultam a articulao de instrumentos e
a coordenao das aes com as demandas das empresas. Diante de tais dificulda-
des, compreensvel a sugesto de Rodrik (2004) de que o processo da poltica
industrial seja comandado pelo prprio presidente da Repblica, ou por um mi-
nistro de Estado com delegao de poderes do presidente.

COMENTRIO FINAL

A PITCE e as polticas industriais de uma forma geral nunca mais sero a

panacia que podem ter sido no passado. E dizemos podem, condicionalmente,

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porque muitos dos defeitos da poltica industrial do passado e muito da pena de
ostracismo a que ela foi submetida deve-se queles excessos, que poderamos de-
signar, com certo exagero e alguma propriedade, os desvarios da onipotncia.
Para ser bem-sucedida, a Poltica Industrial dever ser ambiciosa e comedi-
da: deve colocar-se como instrumento de transformao e de desenvolvimento,
sem supor infinitos recursos que so escassos. O nico recurso que a Poltica In-
dustrial pode tornar abundante a deliberada persistncia nos seus objetivos e
na mobilizao dos protagonistas da vida econmica e das instituies pblicas e
privadas para a imensa tarefa da coordenao. Num regime macroeconmico
marcado por importantes restries, mas onde as empresas revelam enorme di-
namismo empreendedor e as instituies pblicas e privadas possuem tradicio-
nalmente formas ricas de atuao, a questo fundamental da PITCE a das com-
petncias empresariais e institucionais que devem ser mobilizadas para a engenhosa
arquitetura da coordenao. Este um desafio de persistncia, de construo pau-
latina, de acompanhamento, reviso e redefinio, e est necessariamente coloca-
do sobre o longo prazo.

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