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Oramento Pblico

Conceitos Bsicos

Mdulo
2 Enfoques do Oramento

Braslia - 2017
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Francisco Gaetani
Diretor de Educao Continuada
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota
Conteudistas:
Pedro Luiz Delgado Noblat (Organizador-2002);
Carlos Leonardo Klein Barcelos (2002);
Bruno Cesar Grossi de Souza (2002);
Conteudistas Revisores:
Bruno Cesar Grossi de Souza (2004-2013); e
Leopoldo Costa Junior (2016).

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e


Enap.

Enap, 2017

Enap Escola Nacional de Administrao Pblica


Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS - rea 2-A - 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 - Fax: (61) 2020 3178
SUMRIO

1. Objetivos especficos .................................................................................. 5

2. Enfoques do oramento .............................................................................. 5

3. Enfoque fiscal do oramento....................................................................... 5


3.1 A necessidade de financiamento do setor pblico - NFSP ............................. 6
3.2 A experincia recente brasileira oramento x inflao ............................... 7

4. Enfoque programtico da despesa ............................................................. 9


4.1 Conceitos associados estrutura do plano plurianual e dos oramentos
anuais .............................................................................................................. 12
4.2 Tipos de programas e atributos .................................................................. 15
4.3 Objetivos e iniciativas ................................................................................. 16

Glossrio ...................................................................................................... 18

Referncias bibliogrficas ............................................................................. 18


Mdulo
2 Enfoques do Oramento

1. Objetivos especficos

Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de:

Diferenciar o enfoque fiscal do enfoque programtico;


Descrever a metodologia NFSP - Necessidade de Financiamento do Setor Pblico.

2. Enfoques do oramento

Considerando a multiplicidade de funes e nuances que o oramento pblico apresenta,


neste curso optamos por abord-lo sob dois pontos de vista distintos: o enfoque fiscal e o
enfoque programtico.

Apesar dessa distino, os dois enfoques so interdependentes, visto que os parmetros


monetrios decorrentes do enfoque fiscal definem os limites para a programao das despesas.

3. Enfoque fiscal do oramento

O enfoque fiscal abordar o aspecto macroeconmico do oramento como instrumento de


expresso das finanas pblicas e da poltica fiscal1; levando-se em considerao os grandes
agregados de receita e despesa.

Para esse enfoque, o respeito s restries oramentrias e produo de resultados fiscais


compativeis com as metas previstas na LDO2 o ponto mais fundamental da elaborao
oramentria. H certa primazia da dimenso econmica sobre os outros aspectos que a pea
oramentria agrega.

1. A poltica fiscal pode ser definida como a coordenao da tributao, dvida pblica e despesas governamentais, com o
objetivo de promover o desenvolvimento e a estabilizao da economia. Opera, basicamente, por meio de trs esquemas:
tributo sobre a renda e produo, incentivos e abatimentos fiscais.
2. Ser visto adiante que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, de 4 de maio de 2000, atribuiu LDO a fixao de diversas
metas fiscais, incluindo as de resultado primrio e nominal.

5
3.1 A necessidade de financiamento do setor pblico - NFSP

Existem diversas metodologias para o clculo do resultado fiscal de um governo. A escolha


entre elas varia em funo da forma como o poder pblico deseja gerenciar suas finanas,
dada a situao econmica interna e externa. A metodologia adotada para medir o resultado
fiscal das finanas pblicas no Brasil em um determinado perodo denomina-se Necessidade
de Financiamento do Setor Pblico (NFSP)3.

A NFSP corresponde ao montante de recursos que o setor pblico no-financeiro necessita


captar junto ao setor financeiro interno e/ou externo, alm de suas receitas genunas
(decorrentes do seu poder de tributar/arrecadar), para fazer face aos seus dispndios.
Os resultados fiscais podem ser apurados de duas maneiras diferentes: acima da linha e abaixo
da linha. Na metodologia abaixo da linha, o Banco Central se responsabiliza pela apurao,
em funo da variao da dvida lquida do governo, em razo das informaes que apura junto
ao setor financeiro. J o critrio acima da linha o que se utiliza para efeito da elaborao
dos oramentos da Unio.

Nesse ltimo critrio utiliza-se a estatistica fiscal desagregada, na qual so considerados os


fluxos de receitas e de despesas oramentrias durante o exerccio. Com base nessa
metodologia, dois resultados so analisados: o resultado primrio e o resultado nominal.

O resultado primrio apurado pela diferena entre as receitas4 e as despesas5 no-financeiras,


resultando em supervits primrios, se positiva a diferena, ou em dficits, se negativa.

Exemplo de Clculo do Resultado Primrio - Caso Hipottico do Estudante

Imagine a situao de um estudante que receba uma bolsa de estudo. O valor da sua bolsa
(ou, no caso, sua receita primria, pois no decorre de nenhum emprstimo) igual a R$ 1.000
(valor mensal).

Esse mesmo estudante possui as seguintes despesas mensais:

a) Aluguel - R$ 500 (despesa primria, pois se trata de um desembolso efetivo, sem


relao com o pagamento de alguma dvida).
b) Alimentao - R$ 200 (despesa primria da mesma forma que o aluguel).
c) Outras despesas (lazer, vesturio, higiene, etc.) - R$ 150 (despesas primrias).

Nesse caso especfico no h nenhuma meta de economia estabelecida pelo estudante (no
caso de um governo - meta de resultado primrio). Assim, ao final do ms, o estudante possui
um resultado primrio (confronto entre suas receitas e despesas primrias) de: 1.000 -
(500+200+150) = R$ 150.

Caso houvesse uma meta de economia (em razo da necessidade do pagamento de uma dvida
contrada anteriormente) de, por exemplo, R$ 200,00, o estudante deveria aumentar

3. Para um amplo entendimento sobre a metodologia, consultar Giambiagi & Alm, 2015, captulo 2.
4. As receitas no-financeiras representam o total da receita oramentria deduzida das operaes de crdito e seus retornos
- juros e amortizaes -, das provenientes de aplicaes financeiras, de emprstimos concedidos, de privatizaes e de
supervits financeiros.
5. Nas despesas no-financeiras, considera-se o total da despesa oramentria deduzida as despesas com juros e amortizaes
da dvida interna e externa, com a aquisio de titulos de capital integralizado e as decorrentes da concesso de emprstimo
com retorno garantido.

6
suas receitas (arrumar outro emprego ou ganhar na loteria) ou reduzir seus gastos (procurar
um aluguel mais barato ou deixar de ir ao cinema por algum tempo), de forma a gerar, por
ms, um resultado de R$ 50 a mais.

Por outro lado, o resultado nominal obtido pela incorporao das despesas decorrentes do
pagamento dos juros nominais lquidos6 ao resultado primrio, o que representa a quantidade
de recursos que o setor pblico precisa para financiar seu dficit ou, no caso de supervit, o
quanto este tem de capacidade para amortizar sua dvida em um determinado perodo.

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n 101, de 4 de maio de


2000, as metas de resultado devem ser explicitadas na LDO. Essa determinao tambm
vlida para os estados, Distrito Federal e municpios. Uma vez definidas, as metas nortearo
todo o processo de elaborao e execuo oramentria, como ser visto mais adiante.

O exemplo do Demonstrativo dos Resultados Primrio e Nominal do Governo Central


encontra-se em anexo.

3.2 A experincia recente brasileira oramento x inflao

Neste tpico ser descrita a implicao de um parmetro fundamental para a consistncia dos
oramentos - a taxa prevista para a inflao.

Algumas pessoas devem se lembrar de uma expresso muito comum utilizada na mdia e nas
conversas dos curiosos sobre o tema: O oramento pblico uma pea de fico. Em certa
medida, essa afirmativa foi verdadeira no passado recente brasileiro.

Nos anos 1980 e incio dos anos 1990, passamos por um perodo de inflao crnica e crescente.
Nesses anos, a inflao efetiva era bem diferente, quase sempre para mais, em relao taxa
mdia de inflao que servia como parmetro inicial das estimativas das receitas. O leitor deve
estar se perguntando qual a relao disso com a frase citada anteriormente: O oramento
pblico uma pea de fico.

6. Corresponde ao valor total de juros nominais recebidos menos o total pago. Os juros nominais decorrem de um emprstimo
ou financiamento e incluem a correo monetria relativa ao montante emprestado ou financiado.

7
Se no h relao, vejamos o que diz a ementa clssica da Lei Oramentria: Estima as receitas
e fixa as despesas.... Dessa forma, a estimativa da receita de fundamental importncia para
que as despesas sejam programadas de forma realista em termos monetrios. A fim de se
estimar as receitas para o ano seguinte, levam-se em considerao muitos fatores e parmetros.
Os parmetros que norteiam a elaborao oramentria so a base para as estimativas dos
grandes agregados da receita que definiro a programao das despesas pblicas.

Neste momento vamos nos ater a apenas um dos parmetros: o chamado efeito-preo, ou
seja, o impacto da inflao prevista para as estimativas das receitas. Por receitas, entendem-se
os impostos, as taxas, as contribuies, receitas de servios, entre outras.

Pensemos num exemplo:

No ano X, o governo federal enviou o projeto de lei oramentria para o ano X+1. A inflao
prevista para X estava muito alta, na faixa de 60% ao ano.

A posio do governo era delicada, porque no poderia sinalizar para os agentes econmicos
que a inflao iria continuar naquele patamar, muito menos sinalizar seu aumento, como
ocorreu em muitos anos.

Com isso, o parmetro de inflao, base para estimativas das receitas e tambm para os
clculos de custos das despesas, era menor do que efetivamente ocorria na prtica.
Com a inflao alta, a arrecadao dos impostos crescia principalmente naqueles que sofriam
maior influncia da inflao, os que incidem sobre consumo de bens e servios.

Resultado: Dissociao da Lei Oramentria com sua execuo.

Assim, havia, no decorrer do ano, um excesso de arrecadao em termos nominais 7 que


precisava ser incorporado ao oramento em andamento.

Analisando o lado das despesas:

Do ponto de vista das dotaes especficas, ocorria uma defasagem dos custos nominais no
momento da execuo frente dotao fixada previamente, comprometendo a execuo, em
muitos casos, de forma irreversvel.

7. O oramento elaborado em valores nominais. A diferena de um valor nominal para outro expresso em termos reais a
inflao.

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Imagine um projeto de construo de uma escola cujo custo foi estimado em mil unidades
monetrias da poca.

No projeto do oramento, previa-se uma inflao mdia para o ano seguinte de 30%, o que, a
grosso modo, levaria a escola a custar 1,3 mil. Porm, na realidade, a inflao foi de 80%.

Se a unidade recebesse os recursos no incio do ano para a construo da escola, conseguiria


implementar a obra. Entretanto, no decorrer do ano, aqueles 1,3 mil no seriam suficientes
para a construo, porque os preos dos materiais, mo de obra e demais insumos necessrios
estariam mais elevados.

Essa distoro fazia com que as alteraes oramentrias fossem enormes, consequentemente,
houve uma completa desmoralizao da pea oramentria, tanto pelo lado das receitas como
pelas despesas. Nesse perodo, o oramento acabou se configurando como um instrumento
de gesto formal, no sendo levado a srio. O que valia, de fato, era a luta por recursos
durante a execuo.

Entretanto, com a estabilizao da inflao, as estimativas das receitas se aproximam


significativamente da realidade da arrecadao. Em consequncia, as despesas fixadas tendem
a no se depreciarem no decorrer do ano. Dessa forma, o oramento pode ser um instrumento
efetivo de gesto pblica, como de fato ocorre nas economias desenvolvidas.

4. Enfoque programtico da despesa

O enfoque programtico aborda o oramento pblico como instrumento de programao das


despesas. Nesse sentido, o oramento a expresso das polticas pblicas setoriais (sade,
educao, segurana pblica, etc.).

Diferentemente do enfoque fiscal, no enfoque programtico os aspectos especficos de cada


poltica pblica so considerados com profundidade.

Neste enfoque, privilegia-se a funo de planejamento. Alis, essa a caracterstica que


diferencia o oramento tradicional do oramento por programa, como j foi visto no mdulo
anterior.
No Brasil, o oramento-programa foi introduzido no final dos anos 1960. Todavia, por vrios
motivos - como a inflao persistente dos anos 1980 e incio dos anos 1990, tratado no tpico
anterior, e outros, que demandariam consideraes mais extensas - nunca foi implementado
de forma satisfatria.

Com a reforma dos oramentos8 da Unio posta em prtica a partir de 2000, houve um resgate
dos principais fundamentos do oramento-programa, porm, de forma mais

simplificada. Atualmente, tem-se dado nfase ao aspecto gerencial e aos resultados da atuao
governamental.

A programao das despesas nos oramentos da Unio ocorre tendo em vista o planejamento
de mdio prazo, definido no mbito do Plano Plurianual (PPA).

8. Sobre a reforma dos oramentos, ver Garcia (2000) e Core (2001).

9
No ano de 2012, houve uma alterao no modelo de PPA, at ento vigente. At 2011, o
programa era o mdulo de integrao entre os oramentos e o Plano. A partir de 2012, essa
figura passa a ser desempenhada pela Iniciativa. Desde o PPA 2016-2019, a integrao com os
oramentos passou a ser feita pelos Objetivos.

O PPA 2012-2015 organizado a fim de se evitar a sobreposio com o oramento, agregando


uma viso mais estratgica e informaes dos cenrios econmico, social, ambiental e regional.

O PPA 2016-2019 preservou esses aspectos, reforando ainda as seguintes caractersticas:

Objetivos e Metas mais estratgicos e focados, com reduo do nmero de Metas;


Metas de vrios programas foram revistas e compatibilizadas com o oramento e
com a capacidade de execuo no perodo;
Utilizao de linguagem mais direta e simples; e
Realizao de amplo dilogo e participao social no processo de elaborao.
A ampliao da participao social foi o grande marco na elaborao do PPA 2016-
2019, abrangendo:
O governo federal, com a realizao de 120 oficinas temticas, envolvendo 4 mil
tcnicos de todos os ministrios, rgos, entidades e empresas pblicas;
A sociedade civil, com a realizao de duas edies nacionais do Frum Dialoga Brasil
Interconselhos, seis fruns regionais e quatro setoriais, com a participao de mais de
4 mil representantes; e
Os Estados, que participaram por meio do Frum Nacional dos Secretrios Estaduais
do Planejamento CONSEPLAN.
papel do Plano, alm de declarar as escolhas do governo e da sociedade, indicar os meios
para implementao das polticas pblicas, bem como orientar taticamente a ao do Estado
para a consecuo dos objetivos pretendidos. Nesse sentido o PPA estrutura-se nas seguintes
dimenses:

Dimenso Estratgica: precede e orienta a elaborao dos Programas Temticos e


composta por uma Viso de Futuro, por Eixos Estratgicos e Diretrizes Estratgicas;
Dimenso Ttica: define caminhos exequveis para as transformaes da realidade
que esto anunciadas nas Diretrizes Estratgicas, considerando as variveis inerentes
poltica pblica e reforando a apropriao pelo PPA das principais agendas de
governo e dos planos setoriais para os prximos quatro anos. A Dimenso Ttica do
PPA 2016-2019 expressa nos Programas Temticos e nos Programas de Gesto,
Manuteno e Servios ao Estado. Esta dimenso aborda as entregas de bens e
servios pelo Estado sociedade; e

10
Dimenso Operacional: relaciona-se com a otimizao na aplicao dos recursos
disponveis e a qualidade dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no
oramento.

A partir dessas dimenses o Plano foi organizado considerando os elementos exibidos na


figura a seguir:

Dimenses do PPA 20162019

Fonte: Orientaes para Elaborao do Plano Plurianual 2016-2019

Cada elemento do Plano ser detalhado mais frente, mas o importante notar a mudana
do conceito de programa, que passa a representar um instrumento de organizao da ao de
governo, com vistas consecuo dos objetivos pretendidos.

Apenas para comparao, o PPA 2008-2011 conceituava o programa como um conjunto de


iniciativas que visavam soluo de um problema ou atendimento de uma demanda da
sociedade. Podia tambm estar relacionado ao aproveitamento de oportunidades no campo
de atuao do setor pblico.

A figura a seguir esquematiza a construo de programas segundo a metodologia utilizada no


PPA 2008-2011 na esfera federal de governo.

11
O programa, nessa metodologia, era constitudo a partir de um problema. Tal problema deveria
ser compreendido como decorrncia de um conjunto de causas. Estas, por sua vez, deveriam
ser atacadas, neutralizadas ou aplacadas.

Nesse sentido, o problema era entendido como a consequncia de uma ou de vrias causas. O
objeto da ao atuava sobre a(s) causa(s) do problema.

4.1 Conceitos associados estrutura do plano plurianual e dos oramentos


anuais

Para o PPA 2016-2019, as dimenses vistas anteriormente so materializadas a partir das


seguintes categorias:

A Viso de Futuro do pas pode ser entendida como a declarao de um desejo


coletivo, factivel e claro, que orienta o planejamento da ao governamental. nesse
sentido que o PPA 2016-2019 assume como Viso de Futuro um Brasil que se
reconhea e seja reconhecido como:
9 Uma sociedade inclusiva, democrtica e mais igualitria, com educao de
qualidade, respeito e valorizao da diversidade e que tenha superado a extrema
pobreza;
9 Uma economia slida, dinmica e sustentvel, capaz de expandir e renovar
competitivamente sua estrutura produtiva com gerao de empregos de qualidade
e com respeito ao meio ambiente.

Os Eixos Estratgicos definem as principais linhas da atuao governamental para o


perodo de implementao do Plano. Para o PPA 2016-2019 os Eixos Estratgicos so:
9 Educao de qualidade como caminho para a cidadania e o desenvolvimento social
e econmico;
9 Incluso social e reduo de desigualdades, com melhor distribuio das
oportunidades e do acesso a bens e servios pblicos de qualidade;
9 Ampliao da produtividade e da competitividade da economia, com fundamentos
macroeconmicos slidos, sustentabilidade e nfase nos investimentos pblicos e
privados, especialmente em infraestrutura; e
9 Fortalecimento das instituies pblicas, com participao e controle social,
transparncia e qualidade na gesto.

Os Eixos Estratgicos so traduzidos pelo conjunto das Diretrizes Estratgicas 28 no


total. So responsveis pela traduo dos Eixos Estratgicos e norteiam as principais
agendas para os prximos quatro anos. So as Diretrizes que orientam a concepo e
a implementao da Dimenso Ttica do Plano, representada por 54 Programas
Temticos do PPA 2016-2019.

Programas representam a forma de organizao da ao governamental, visando


concretizao dos objetivos pretendidos. So divididos em: programas temticos e
programas de gesto, manuteno e servios ao Estado.

Programa temtico agrega a atuao do governo, organizados em razo dos temas


das polticas pblicas. Sua concepo deve retratar os desafios e organizar a gesto, o
monitoramento, a avaliao, os aspectos transversais e multissetorias da poltica
pblica, bem como os pactos territoriais envolvidos. O programa temtico se desdobra
em objetivos e iniciativas.

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9 O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas
pela implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no
territrio.
9 A Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da
coordenao de aes oramentrias e outras decorrentes de aes institucionais
e normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e
sociedade, e da integrao de polticas pblicas.

Programas de gesto, manuteno e servios ao Estado 9 agregam um conjunto de


aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental, bem
como as aes no includas nos programas temticos por meio de suas iniciativas.

No modelo atual de PPA (2016-2019), as aes no constam do Plano, figurando apenas nos
oramentos anuais. As definies e tipos de aes advm da Portaria n 42, de 14 de abril de
1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto. Tais conceitos tm sido reforados ao longo
dos anos pelas Leis de Diretrizes Oramentrias Anuais.

De acordo com tal Portaria, a ao oramentria a representao financeira que contribui


para o alcance das finalidades pretendidas por cada iniciativa. Pode haver mais de uma ao
para cada iniciativa; da mesma forma, pode haver uma nica ao para uma nica iniciativa.
As aes oramentrias se dividem em trs tipos: projetos, atividades e operaes especiais10.
O enquadramento de uma ao, em um dos trs itens, depende do efeito gerado pela sua
implementao.

Tipos de Aes:

Projeto

Instrumento de programao que envolve um conjunto de operaes, limitadas no tempo,


das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do
governo.

Atividade

Instrumento de programao que envolve um conjunto de operaes que se realizam de modo


continuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de
governo. A distino entre projetos e atividades pressupe a mensurao da capacidade de
atendimento em bens e servios. Sem essa mensurao, a distino entre projetos e atividades
perde o sentido. preciso conhecer o nvel de atendimento quantitativo atual (atividade) para
diferenciar o que agregado (projeto).

Operao Especial

So despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das


aes de governo, das quais no resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a
forma de bens ou servios. A ausncia de produto, no caso das operaes especiais, deve ser
caracterizada em relao ao ciclo produtivo do objeto da oramentao.

9. Existem ainda os programas operaes especiais, compostos integralmente por aes do tipo operaes especiais. Esses
programas figuram apenas nos oramentos anuais e no constam do PPA.
10. Paraefeitosdo PPA 2016-2019, asiniciativaspodemconter, almdasaesoramentrias, financiamentoextraoramentrio
e medidas institucionais/normativas. Esses dois itens figuram apenas no PPA e no constam dos Oramentos Anuais.

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Particularizando o oramento da Unio, estaremos diante de operao especial, quando o seu
gestor (ou gestores) no combina fator de produo nem se responsabiliza pela gerao do
produto, o qual se materializa em um outro ciclo oramentrio (estado, municpio, por
exemplo).

Conforme consta no Manual Tcnico de Oramento de 2016 (MTO- 2016), publicado pela
Secretaria de Oramento Federal11, listam-se os principais exemplos de operaes especiais a
seguir:

Amortizao, juros, encargos e rolagem da dvida contratual e mobiliria;


Pagamento de aposentadorias e penses;
Transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita (FPM, FPE, salrio-
educao, compensao de tributos ou participaes aos estados, Distrito Federal e
municpios, transferncias ao governo do Distrito Federal);
Pagamento de indenizaes, ressarcimentos, abonos, seguros, auxlios, benefcios
previdencirios, benefcios de assistncia social;
Reserva de contingncia, inclusive as decorrentes de receitas prprias ou vinculadas;
Cumprimento de sentenas judiciais (precatrios, sentenas de pequeno valor,
sentenas contra empresas, dbitos vincendos, etc.);
Operaes de financiamento e encargos delas decorrentes (emprstimos,
financiamentos diretos, concesso de crditos, equalizaes, subvenes, subsdios,
coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistncia
financeira), reembolsveis ou no;
Aes de reservas tcnicas (centralizao de recursos para atender concursos,
provimentos, nomeaes, reestruturao de carreiras, etc.);
Complementao ou compensao financeira da Unio;
Contraprestao da Unio nos contratos de Parcerias Pblico-Privadas;
Contribuio a organismos e/ou entidades nacionais ou internacionais;
Integralizao e/ou recomposio de cotas de capital junto a entidades internacionais;
Contribuio previdncia privada;
Contribuio patronal da Unio ao Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos;
Desapropriao de aes, dissoluo ou liquidao de empresas;
Encargos financeiros (decorrentes da aquisio de ativos, questes previdencirias ou
outras situaes em que a Unio assuma garantia de operao);
Operaes relativas subscrio de aes;
Indenizaes financeiras (anistiados polticos, programas de garantias de preos,
etc.);
Participao da Unio no capital de empresas nacionais ou internacionais; e
Outras.

Localizao do Gasto

As atividades, os projetos e as operaes especiais so desdobrados em subtitulos para


especificar a localizao geogrfica integral ou parcial das aes. A localizao do gasto
corresponde ao menor nvel de detalhamento da estrutura programtica, sendo o produto e a
unidade de medida os mesmos da ao oramentria. Com a finalidade de disciplinar a criao
e a codificao dos localizadores, foi estabelecido, a partir de 2002, um esquema baseado na
codificao do IBGE, aplicado sempre que o localizador coincidir com os locais geogrficos
correspondentes diviso territorial do Pas. Esse nvel de detalhamento caracterstico dos

11. Disponvel no site: www.orcamentofederal.gov.br.

14
oramentos da Unio e onde ocorre a execuo oramentria. Vale ressaltar que muitos
projetos, pela caracterstica de suas abrangncias, apresentam subtitulos como menor nvel
de detalhamento.

4.2 Tipos de programas e atributos

Os tipos de programas citados anteriormente possuem cadastro com uma srie de informaes
qualitativas, construdas para melhor detalhar sua finalidade e objetivos. Veremos a seguir os
seus atributos e conceitos.

A) Programas Temticos:

CDIGO: destina-se a organizar a ordenao dos programas, para efeito do seu cadastramento
no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP). O mesmo cdigo utilizado no
PPA e no Oramento Anual.

TTULO: deve retratar o tema no qual o poder pblico pretende atuar.

CONTEXTUALIZAO: deve conter alguns elementos que assegurem:

Uma interpretao ampla e clara do tema tratado;


O levantamento das oportunidades e desafios associados;
As realidades locais que a poltica pblica deve abranger;
Quais as mudanas que se deseja realizar;
A compatibilidade dos desafios que vierem a constar dos objetivos; e
Quando possvel, a inter-relao com os planejamentos setoriais.

INDICADOR: instrumento que auxilia no monitoramento e na avaliao do programa ao


permitir a identificao e/ou aferio de alguns de seus aspectos. O indicador dever conter:

Denominao - nome do indicador que retrate a relao de fatores que se pretenda


acompanhar;
Fonte - rgo responsvel pelo registro ou produo das informaes;
Unidade de medida - padro para mensurao da relao descrita no indicador;
ndice de referncia - reflete a apurao mais recente do indicador, que servir de
base para comparaes futuras. H necessidade de informar a data de apurao.

VALOR GLOBAL: representa uma estimativa dos recursos a serem empregados para atender aos
objetivos relacionados no perodo do Plano. O PPA traz a indicao do valor especfico de 2016
(compativel com o oramento desse ano) e o montante consolidado para o perodo restante
(2017 a 2019). O valor global ser ainda detalhado em funo das esferas oramentrias,
categorias econmicas e outras fontes de financiamento12.

VALOR DE REFERNCIA PARA A INDIVIDUALIZAO DE PROJETOS COMO INICIATIVAS: retratam


os montantes estabelecidos por programa temtico, para os quais os empreendimentos sero
individualizados no PPA como Iniciativas. Tais valores so definidos pelo Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto em conjunto com os ministrios respectivos,
podendo variar no mbito do mesmo programa temtico em funo da origem do seu
financiamento (oramentrio ou no).

12. Voltaremos a tratar do conceito dessas classificaes no Mdulo IV.

15
B) PROGRAMAS DE GESTO, MANUTENO E SERVIOS AO ESTADO

Nos programas de gesto, manuteno e servios ao Estado constam as aes relacionadas


gesto e manuteno dos rgos envolvidos, bem como outras aes que no puderam ser
classificadas nos programas temticos. Essas aes, da mesma forma como nos programas
temticos, s constaro dos oramentos anuais, no figurando no Plano. Porm, esses
programas no possuem os atributos de objetivos e iniciativas. Cada rgo poder ter um
programa dessa natureza, com sua denominao variando em razo dessa vinculao. Exemplo:
Programa de Gesto e Manuteno do Meio Ambiente, Programa de Gesto e Manuteno de
Minas e Energia, Programa de Gesto e Manuteno de Educao, etc.

B.1) Atributos:

CDIGO: destina-se a organizar a ordenao dos programas para efeito do seu cadastramento
no SIOP. O mesmo cdigo utilizado no PPA e no Oramento Anual.

TTULO: Receber o nome de Programa de Gesto e Manuteno do rgo respectivo.

VALOR GLOBAL: representa uma estimativa dos recursos a serem empregados para atender aos
objetivos relacionados no perodo do Plano. O PPA traz a indicao do valor especfico de 2016
(compativel com o oramento desse ano) e o montante consolidado para o perodo restante
(2017 a 2019). O valor global ser ainda detalhado em funo das esferas oramentrias,
categorias econmicas e outras fontes de financiamento.

4.3 Objetivos e iniciativas

Os objetivos e iniciativas representam desdobramentos dos programas temticos. A seguir


teremos um pouco mais de detalhes desses itens.

A) Objetivo

O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio. Cada
programa temtico pode ter um ou mais objetivos.

O objetivo apresenta os seguintes elementos:

Possibilitar a escolha de como ser implementada uma determinada poltica pblica,


levando em considerao os fatores polticos, econmicos, sociais, institucionais,
legais, ambientais e tecnolgicos;
Orientar a forma de atuao da interveno estatal com a finalidade de assegurar a
entrega sociedade dos bens e servios necessrios para o alcance das metas
pactuadas, considerando as especificidades territoriais;
Representar a transformao esperada, na situao atual, de um determinado tema;
Ser exequvel, ou seja, precisa retratar metas possveis e realistas para o poder pblico;
Propiciar a definio das iniciativas que assegurem a oferta de bens e servios, em
razo da organizao dos fatores que materializaro tal oferta;
Apresentar as informaes necessrias ao pblica, considerando o que fazer,
como fazer, quando fazer e onde fazer.
Os atributos dos Objetivos so:
Cdigo: nmero que ordena a representao dos objetivos, gerado automaticamente
pelo SIOP;

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Enunciado: retrata as escolhas realizadas, de forma a orientar taticamente a ao
pblica e possibilitar a alterao da situao atual;
rgo Responsvel: ministrio ou secretaria responsvel pela coordenao e
implementao do objetivo;
Caracterizao: apresenta os elementos que norteiam a ao pblica, em funo da
expresso da realidade, considerando ainda os aspectos polticos, econmicos,
sociais, institucionais, legais, ambientais e tecnolgicos;
Metas para 2016: medida de desempenho do objetivo, que pode ser de natureza
qualitativa ou quantitativa, porm, sua avaliao deve ser possvel. Cada objetivo
pode ter uma ou mais metas;
Regionalizao: retrata as informaes em razo das metas estipuladas de forma
regional. Poder ser expressa em abrangncia nacional, macrorregies, estados,
municpios, ou ainda, em distribuies regionais especficas de cada poltica, por
exemplo: permetros de irrigao, biomas, territrios rurais, bacias hidrogrficas, etc.

B) Iniciativa

A iniciativa, como j foi visto anteriormente, declara as entregas sociedade de bens e


servios, resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras aes institucionais e
normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e da
integrao de polticas pblicas.
em funo da iniciativa que podemos verificar o elo entre o PPA e o Oramento, haja vista que
a partir das iniciativas que so formuladas as aes oramentrias. Para cada iniciativa podem
se relacionar uma ou mais aes. Entretanto, poder haver outras fontes de financiamento
alm do oramento.

Acesse aqui e veja um exemplo de um programa temtico, centrado no Ministrio da


Agricultura, Pecuriae Abastecimento, comonomede Inovaesparaa Agropecuria. Oarquivo
disponvel (Mdulo II - Programa Temtico - Agricultura) retrata as informaes do PPA 2012-
2015, aprovado pela Lei n 12.593, de 18 de janeiro de 2012, assim como a contextualizao
do Programa e aes relacionadas, conforme informaes da Lei Oramentria de 2012, todas
disponveis no site do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.

Procure ler o material com ateno, tendo em vista os conceitos apresentados, de forma a
perceber a lgica de sua construo e seus elementos constitutivos.

Essa leitura deve permitir identificar as seguintes informaes principais:

O cenrio em que se construiu o Programa: reconhecimento internacional que o Pas


possui na capacidade de gerar conhecimentos e tecnologias inovadoras para a agricultura
tropical;
Desafios associados: necessidade de propiciar a segurana alimentar da populao,
manter a competitividade da agropecuria nacional, aumentar os empregos e melhorar
a renda, sade e educao dos produtores;
Os indicadores: relacionados ao desenvolvimento cientifico, conservao ambiental, aos
impactos ambientais, econmicos e sociais, produtividade e ao volume de produo;
O volume de recursos envolvidos: R$ 2.302.399 bilhes - para os quatro anos do Plano;

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Glossrio

Glossrio uma atividade do Moodle que permite concentrar alguns termos e seus respectivos
significados ou definies. Alm disso, possvel criar automaticamente links nos textos do
curso, nos quais o participante poder clicar para conhecer seu significado.

O glossrio possui diversos usos possveis. No contexto da Enap, esse recurso costuma ser
usado para:

Construo de um dicionrio para o curso, com a definio dos principais conceitos


(Glossrio Padro).
Banco colaborativo de termos chave a ser editado pelos participantes (Glossrio
Colaborativo, apenas para cursos com tutoria).

Referncias bibliogrficas

1. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto. Secretaria de Planejamento


e Investimentos Estratgicos. Orientaes para Elaborao do Plano Plurianual 2016-2019.
Braslia: SPI, 2015.

2. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto. Secretaria de Oramento


Federal. Manual Tcnico de Oramento - MTO. Verso 2016. Braslia: SOF, 2016.

3. Core, Fabiano Garcia. Reforma Gerencial dos processos de planejamento e oramento.


Texto para discusso N 44, Braslia: ENAP, 2001.

4. Garica, Ronaldo Coutinho. A reoriganizao do processo de planejamento do governo


federal: o PPA 2000-2003. Texto para Discusso N 726. Braslia: IPEA, 2000.

5. Giambiagi, Fabio e Alm, Ana Cludia Duarte de. , Finanas Pblicas - Teoria e Prtica no
Brasil, Rio de Janeiro: Elsevier, 2015.

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Anexo: Exemplo de Demonstrativo dos Resultados Primrio e Nominal do Governo Central

Realizado - Ano 1 Realizado - Ano 2 Reprogramado - Ano 3 PLOA - Ano 4 Substitutivo apresentado
Discriminao
R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB
I. RECEITA TOTAL 921.153,50 25,06 991.311,60 23,93 1.090.324,10 24,31 1.229.512,70 24,72 1.253.366,00 25,00
I.1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS 531.206,00 14,45 628.894,90 15,18 676.628,70 15,09 762.872,80 15,34 776.308,60 15,50
I.2. Arrecadao Lquida para o RGPS 211.968,40 5,77 245.891,90 5,94 272.300,00 6,07 314.075,30 6,31 316.766,10 6,30
I.3. Outras Receitas 177.979,10 4,84 116.524,80 2,81 141.395,40 3,15 152.564,60 3,07 160.291,30 3,20
II. TRANSFERNCIAS A ENTES SUBNACIONAIS 133.176,90 3,62 163.040,60 3,94 173.702,30 3,87 199.795,70 4,02 201.643,70 4,00
III. RECEITA LQUIDA (I - II) 787.976,60 21,44 828.271,00 19,99 916.621,80 20,44 1.029.717,00 20,70 1.051.722,30 21,00
IV. DESPESAS 708.911,80 19,29 734.477,70 17,72 816.287,70 18,21 942.543,50 18,94 964.548,80 19,28
IV.1. Pessoal e Encargos Sociais 166.486,40 4,53 181.441,40 4,38 188.206,70 4,20 208.000,00 4,18 208.000,00 4,18
IV.2. Benefcios da Previdncia 254.858,60 6,93 281.438,20 6,79 308.405,50 6,88 348.290,50 7,00 349.164,70 7,00
IV.3. Outras Desp. Obrigatrias 118.669,70 3,23 87.967,80 2,12 107.253,90 2,39 136.853,90 2,75 141.251,10 2,80
IV.4. Despesas Discricionrias 168.897,10 4,60 183.630,30 4,43 212.421,60 4,74 249.399,10 5,01 266.133,00 5,30
V.RESULTADO PRIMRIO - REGIME ORAMENTRIO (III - IV) 79.064,80 2,15 93.793,30 2,27 100.334,10 2,23 87.173,50 1,76 87.173,50 1,72
VI.OUTROS FATORES QUE AFETAM O RESULTADO 49.403,00 1,34 7.198,10 0,18 5.377,30 0,12 5.235,30 0,11 5.235,30 0,11
VI.1.Emprstimos Lquidos 75,70 - 720,80 0,02 11,60 - 382,90 0,01 382,90 0,01
VI.2.Subsdios implcitos e outras despesas extraoramentrias 49.327,30 1,34 6.477,30 0,16 5.365,70 0,12 4.852,40 0,10 4.852,40 0,10
VII.AJUSTE REGIMES CAIXA/ORAMENTRIO 28.642,90 0,78 25.173,50 0,61 2.016,20 0,04 1.151,80 0,02 1.151,80 0,02
VIII.RESULTADO PRIMRIO ACIMA DA LINHA (V-VI+VII) 58.304,70 1,59 111.768,70 2,70 96.973,00 2,15 83.090,00 1,67 83.090,00 1,63
IX.DISCREPNCIA ESTATSTICA/AJUSTE METODOLGICO -243,00 -0,01 -484,20 -0,01 - - - - - -
X.RESULTADO PRIMRIO DO GOVERNO CENTRAL ABAIXO DA LINHA
58.061,70 1,58 111.284,50 2,69 96.973,00 2,15 83.090,00 1,67 83.090,00 1,63
(VIII + IX)
XI.RECURSOS PARA O PROGRAMA DE ACELERAO DO
28.082,00 0,60 - - - - 25.000,00 0,50 25.000,00 0,50
CRESCIMENTO - PAC
XII.RESULTADO PRIMRIO DO GOVERNO CENTRAL CONFORME ART.
86.143,70 2,18 111.284,50 2,69 96.973,00 2,15 108.090,00 2,17 108.090,00 2,13
3 DA LDO 2012 (X + XI)
XIII.JUROS NOMINAIS -124.508,70 -3,39 - 180.554,00 -4,36 -151.336,00 -3,38 -140.297,00 -2,82 - 140.297,00 - 2,82
XIV.RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO CENTRAL -45.785,50 -1,25 - 87.518,50 -2,11 -54.363,00 -1,21 -32.207,00 -0,65 -32.207,00 - 0,65
XV.RECEITAS FINANCEIRAS 636.584,90 17,33 724.514,90 17,49 982.037,80 24,13 910.743,00 18,31 912.544,80 18,31
XV.1. Refinanciamento da Dvida 371.530,00 10,11 474.099,60 11,44 553.282,60 14,57 610.065,70 12,27 610.065,70 12,27
XV.2. Emisso de Ttulos 127.800,60 3,48 91.613,80 2,21 187.892,40 4,19 124.253,20 2,50 126.055,00 2,50
XV.3. Operaes Oficiais de Crdito 51.409,70 1,40 62.413,50 1,51 59.475,00 1,33 66.358,60 1,33 66.358,60 1,33
XV.4. Remunerao das Disponibilidades do Tesouro 34.499,30 0,94 41.255,20 1,00 36.052,80 0,80 40.270,70 0,81 40.270,70 0,81
XV.5. Demais 51.345,30 1,40 55.132,80 1,33 145.335,00 3,24 69.794,80 1,40 69.794,80 1,40
XVI.DESPESAS FINANCEIRAS 683.622,70 18,60 761.337,80 18,38 1.102.498,20 24,60 997.916,70 20,07 999.718,30 20,00
XVI.1. Juros e Encargos da Dvida 122.422,10 3,33 131.122,40 3,16 140.572,50 3,14 163.483,20 3,29 163.484,10 3,30
XVI.2. Amortizao da Dvida 514.040,70 13,99 577.339,30 13,94 874.166,60 19,50 736.569,80 14,81 736.569,80 14,70
XVI.3. Demais 47.159,90 1,28 52.876,10 1,28 87.759,10 1,96 97.863,70 1,97 99.664,40 2,00