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Conceitos Bsicos
Mdulo
2 Enfoques do Oramento
Braslia - 2017
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Francisco Gaetani
Diretor de Educao Continuada
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota
Conteudistas:
Pedro Luiz Delgado Noblat (Organizador-2002);
Carlos Leonardo Klein Barcelos (2002);
Bruno Cesar Grossi de Souza (2002);
Conteudistas Revisores:
Bruno Cesar Grossi de Souza (2004-2013); e
Leopoldo Costa Junior (2016).
Enap, 2017
Glossrio ...................................................................................................... 18
1. Objetivos especficos
2. Enfoques do oramento
1. A poltica fiscal pode ser definida como a coordenao da tributao, dvida pblica e despesas governamentais, com o
objetivo de promover o desenvolvimento e a estabilizao da economia. Opera, basicamente, por meio de trs esquemas:
tributo sobre a renda e produo, incentivos e abatimentos fiscais.
2. Ser visto adiante que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, de 4 de maio de 2000, atribuiu LDO a fixao de diversas
metas fiscais, incluindo as de resultado primrio e nominal.
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3.1 A necessidade de financiamento do setor pblico - NFSP
Imagine a situao de um estudante que receba uma bolsa de estudo. O valor da sua bolsa
(ou, no caso, sua receita primria, pois no decorre de nenhum emprstimo) igual a R$ 1.000
(valor mensal).
Nesse caso especfico no h nenhuma meta de economia estabelecida pelo estudante (no
caso de um governo - meta de resultado primrio). Assim, ao final do ms, o estudante possui
um resultado primrio (confronto entre suas receitas e despesas primrias) de: 1.000 -
(500+200+150) = R$ 150.
Caso houvesse uma meta de economia (em razo da necessidade do pagamento de uma dvida
contrada anteriormente) de, por exemplo, R$ 200,00, o estudante deveria aumentar
3. Para um amplo entendimento sobre a metodologia, consultar Giambiagi & Alm, 2015, captulo 2.
4. As receitas no-financeiras representam o total da receita oramentria deduzida das operaes de crdito e seus retornos
- juros e amortizaes -, das provenientes de aplicaes financeiras, de emprstimos concedidos, de privatizaes e de
supervits financeiros.
5. Nas despesas no-financeiras, considera-se o total da despesa oramentria deduzida as despesas com juros e amortizaes
da dvida interna e externa, com a aquisio de titulos de capital integralizado e as decorrentes da concesso de emprstimo
com retorno garantido.
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suas receitas (arrumar outro emprego ou ganhar na loteria) ou reduzir seus gastos (procurar
um aluguel mais barato ou deixar de ir ao cinema por algum tempo), de forma a gerar, por
ms, um resultado de R$ 50 a mais.
Por outro lado, o resultado nominal obtido pela incorporao das despesas decorrentes do
pagamento dos juros nominais lquidos6 ao resultado primrio, o que representa a quantidade
de recursos que o setor pblico precisa para financiar seu dficit ou, no caso de supervit, o
quanto este tem de capacidade para amortizar sua dvida em um determinado perodo.
Neste tpico ser descrita a implicao de um parmetro fundamental para a consistncia dos
oramentos - a taxa prevista para a inflao.
Algumas pessoas devem se lembrar de uma expresso muito comum utilizada na mdia e nas
conversas dos curiosos sobre o tema: O oramento pblico uma pea de fico. Em certa
medida, essa afirmativa foi verdadeira no passado recente brasileiro.
Nos anos 1980 e incio dos anos 1990, passamos por um perodo de inflao crnica e crescente.
Nesses anos, a inflao efetiva era bem diferente, quase sempre para mais, em relao taxa
mdia de inflao que servia como parmetro inicial das estimativas das receitas. O leitor deve
estar se perguntando qual a relao disso com a frase citada anteriormente: O oramento
pblico uma pea de fico.
6. Corresponde ao valor total de juros nominais recebidos menos o total pago. Os juros nominais decorrem de um emprstimo
ou financiamento e incluem a correo monetria relativa ao montante emprestado ou financiado.
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Se no h relao, vejamos o que diz a ementa clssica da Lei Oramentria: Estima as receitas
e fixa as despesas.... Dessa forma, a estimativa da receita de fundamental importncia para
que as despesas sejam programadas de forma realista em termos monetrios. A fim de se
estimar as receitas para o ano seguinte, levam-se em considerao muitos fatores e parmetros.
Os parmetros que norteiam a elaborao oramentria so a base para as estimativas dos
grandes agregados da receita que definiro a programao das despesas pblicas.
Neste momento vamos nos ater a apenas um dos parmetros: o chamado efeito-preo, ou
seja, o impacto da inflao prevista para as estimativas das receitas. Por receitas, entendem-se
os impostos, as taxas, as contribuies, receitas de servios, entre outras.
No ano X, o governo federal enviou o projeto de lei oramentria para o ano X+1. A inflao
prevista para X estava muito alta, na faixa de 60% ao ano.
A posio do governo era delicada, porque no poderia sinalizar para os agentes econmicos
que a inflao iria continuar naquele patamar, muito menos sinalizar seu aumento, como
ocorreu em muitos anos.
Com isso, o parmetro de inflao, base para estimativas das receitas e tambm para os
clculos de custos das despesas, era menor do que efetivamente ocorria na prtica.
Com a inflao alta, a arrecadao dos impostos crescia principalmente naqueles que sofriam
maior influncia da inflao, os que incidem sobre consumo de bens e servios.
Do ponto de vista das dotaes especficas, ocorria uma defasagem dos custos nominais no
momento da execuo frente dotao fixada previamente, comprometendo a execuo, em
muitos casos, de forma irreversvel.
7. O oramento elaborado em valores nominais. A diferena de um valor nominal para outro expresso em termos reais a
inflao.
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Imagine um projeto de construo de uma escola cujo custo foi estimado em mil unidades
monetrias da poca.
No projeto do oramento, previa-se uma inflao mdia para o ano seguinte de 30%, o que, a
grosso modo, levaria a escola a custar 1,3 mil. Porm, na realidade, a inflao foi de 80%.
Essa distoro fazia com que as alteraes oramentrias fossem enormes, consequentemente,
houve uma completa desmoralizao da pea oramentria, tanto pelo lado das receitas como
pelas despesas. Nesse perodo, o oramento acabou se configurando como um instrumento
de gesto formal, no sendo levado a srio. O que valia, de fato, era a luta por recursos
durante a execuo.
Com a reforma dos oramentos8 da Unio posta em prtica a partir de 2000, houve um resgate
dos principais fundamentos do oramento-programa, porm, de forma mais
simplificada. Atualmente, tem-se dado nfase ao aspecto gerencial e aos resultados da atuao
governamental.
A programao das despesas nos oramentos da Unio ocorre tendo em vista o planejamento
de mdio prazo, definido no mbito do Plano Plurianual (PPA).
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No ano de 2012, houve uma alterao no modelo de PPA, at ento vigente. At 2011, o
programa era o mdulo de integrao entre os oramentos e o Plano. A partir de 2012, essa
figura passa a ser desempenhada pela Iniciativa. Desde o PPA 2016-2019, a integrao com os
oramentos passou a ser feita pelos Objetivos.
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Dimenso Operacional: relaciona-se com a otimizao na aplicao dos recursos
disponveis e a qualidade dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no
oramento.
Cada elemento do Plano ser detalhado mais frente, mas o importante notar a mudana
do conceito de programa, que passa a representar um instrumento de organizao da ao de
governo, com vistas consecuo dos objetivos pretendidos.
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O programa, nessa metodologia, era constitudo a partir de um problema. Tal problema deveria
ser compreendido como decorrncia de um conjunto de causas. Estas, por sua vez, deveriam
ser atacadas, neutralizadas ou aplacadas.
Nesse sentido, o problema era entendido como a consequncia de uma ou de vrias causas. O
objeto da ao atuava sobre a(s) causa(s) do problema.
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9 O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas
pela implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no
territrio.
9 A Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da
coordenao de aes oramentrias e outras decorrentes de aes institucionais
e normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e
sociedade, e da integrao de polticas pblicas.
No modelo atual de PPA (2016-2019), as aes no constam do Plano, figurando apenas nos
oramentos anuais. As definies e tipos de aes advm da Portaria n 42, de 14 de abril de
1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto. Tais conceitos tm sido reforados ao longo
dos anos pelas Leis de Diretrizes Oramentrias Anuais.
Tipos de Aes:
Projeto
Atividade
Operao Especial
9. Existem ainda os programas operaes especiais, compostos integralmente por aes do tipo operaes especiais. Esses
programas figuram apenas nos oramentos anuais e no constam do PPA.
10. Paraefeitosdo PPA 2016-2019, asiniciativaspodemconter, almdasaesoramentrias, financiamentoextraoramentrio
e medidas institucionais/normativas. Esses dois itens figuram apenas no PPA e no constam dos Oramentos Anuais.
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Particularizando o oramento da Unio, estaremos diante de operao especial, quando o seu
gestor (ou gestores) no combina fator de produo nem se responsabiliza pela gerao do
produto, o qual se materializa em um outro ciclo oramentrio (estado, municpio, por
exemplo).
Conforme consta no Manual Tcnico de Oramento de 2016 (MTO- 2016), publicado pela
Secretaria de Oramento Federal11, listam-se os principais exemplos de operaes especiais a
seguir:
Localizao do Gasto
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oramentos da Unio e onde ocorre a execuo oramentria. Vale ressaltar que muitos
projetos, pela caracterstica de suas abrangncias, apresentam subtitulos como menor nvel
de detalhamento.
Os tipos de programas citados anteriormente possuem cadastro com uma srie de informaes
qualitativas, construdas para melhor detalhar sua finalidade e objetivos. Veremos a seguir os
seus atributos e conceitos.
A) Programas Temticos:
CDIGO: destina-se a organizar a ordenao dos programas, para efeito do seu cadastramento
no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP). O mesmo cdigo utilizado no
PPA e no Oramento Anual.
VALOR GLOBAL: representa uma estimativa dos recursos a serem empregados para atender aos
objetivos relacionados no perodo do Plano. O PPA traz a indicao do valor especfico de 2016
(compativel com o oramento desse ano) e o montante consolidado para o perodo restante
(2017 a 2019). O valor global ser ainda detalhado em funo das esferas oramentrias,
categorias econmicas e outras fontes de financiamento12.
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B) PROGRAMAS DE GESTO, MANUTENO E SERVIOS AO ESTADO
B.1) Atributos:
CDIGO: destina-se a organizar a ordenao dos programas para efeito do seu cadastramento
no SIOP. O mesmo cdigo utilizado no PPA e no Oramento Anual.
VALOR GLOBAL: representa uma estimativa dos recursos a serem empregados para atender aos
objetivos relacionados no perodo do Plano. O PPA traz a indicao do valor especfico de 2016
(compativel com o oramento desse ano) e o montante consolidado para o perodo restante
(2017 a 2019). O valor global ser ainda detalhado em funo das esferas oramentrias,
categorias econmicas e outras fontes de financiamento.
A) Objetivo
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio. Cada
programa temtico pode ter um ou mais objetivos.
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Enunciado: retrata as escolhas realizadas, de forma a orientar taticamente a ao
pblica e possibilitar a alterao da situao atual;
rgo Responsvel: ministrio ou secretaria responsvel pela coordenao e
implementao do objetivo;
Caracterizao: apresenta os elementos que norteiam a ao pblica, em funo da
expresso da realidade, considerando ainda os aspectos polticos, econmicos,
sociais, institucionais, legais, ambientais e tecnolgicos;
Metas para 2016: medida de desempenho do objetivo, que pode ser de natureza
qualitativa ou quantitativa, porm, sua avaliao deve ser possvel. Cada objetivo
pode ter uma ou mais metas;
Regionalizao: retrata as informaes em razo das metas estipuladas de forma
regional. Poder ser expressa em abrangncia nacional, macrorregies, estados,
municpios, ou ainda, em distribuies regionais especficas de cada poltica, por
exemplo: permetros de irrigao, biomas, territrios rurais, bacias hidrogrficas, etc.
B) Iniciativa
Procure ler o material com ateno, tendo em vista os conceitos apresentados, de forma a
perceber a lgica de sua construo e seus elementos constitutivos.
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Glossrio
Glossrio uma atividade do Moodle que permite concentrar alguns termos e seus respectivos
significados ou definies. Alm disso, possvel criar automaticamente links nos textos do
curso, nos quais o participante poder clicar para conhecer seu significado.
O glossrio possui diversos usos possveis. No contexto da Enap, esse recurso costuma ser
usado para:
Referncias bibliogrficas
5. Giambiagi, Fabio e Alm, Ana Cludia Duarte de. , Finanas Pblicas - Teoria e Prtica no
Brasil, Rio de Janeiro: Elsevier, 2015.
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Anexo: Exemplo de Demonstrativo dos Resultados Primrio e Nominal do Governo Central
Realizado - Ano 1 Realizado - Ano 2 Reprogramado - Ano 3 PLOA - Ano 4 Substitutivo apresentado
Discriminao
R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB
I. RECEITA TOTAL 921.153,50 25,06 991.311,60 23,93 1.090.324,10 24,31 1.229.512,70 24,72 1.253.366,00 25,00
I.1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS 531.206,00 14,45 628.894,90 15,18 676.628,70 15,09 762.872,80 15,34 776.308,60 15,50
I.2. Arrecadao Lquida para o RGPS 211.968,40 5,77 245.891,90 5,94 272.300,00 6,07 314.075,30 6,31 316.766,10 6,30
I.3. Outras Receitas 177.979,10 4,84 116.524,80 2,81 141.395,40 3,15 152.564,60 3,07 160.291,30 3,20
II. TRANSFERNCIAS A ENTES SUBNACIONAIS 133.176,90 3,62 163.040,60 3,94 173.702,30 3,87 199.795,70 4,02 201.643,70 4,00
III. RECEITA LQUIDA (I - II) 787.976,60 21,44 828.271,00 19,99 916.621,80 20,44 1.029.717,00 20,70 1.051.722,30 21,00
IV. DESPESAS 708.911,80 19,29 734.477,70 17,72 816.287,70 18,21 942.543,50 18,94 964.548,80 19,28
IV.1. Pessoal e Encargos Sociais 166.486,40 4,53 181.441,40 4,38 188.206,70 4,20 208.000,00 4,18 208.000,00 4,18
IV.2. Benefcios da Previdncia 254.858,60 6,93 281.438,20 6,79 308.405,50 6,88 348.290,50 7,00 349.164,70 7,00
IV.3. Outras Desp. Obrigatrias 118.669,70 3,23 87.967,80 2,12 107.253,90 2,39 136.853,90 2,75 141.251,10 2,80
IV.4. Despesas Discricionrias 168.897,10 4,60 183.630,30 4,43 212.421,60 4,74 249.399,10 5,01 266.133,00 5,30
V.RESULTADO PRIMRIO - REGIME ORAMENTRIO (III - IV) 79.064,80 2,15 93.793,30 2,27 100.334,10 2,23 87.173,50 1,76 87.173,50 1,72
VI.OUTROS FATORES QUE AFETAM O RESULTADO 49.403,00 1,34 7.198,10 0,18 5.377,30 0,12 5.235,30 0,11 5.235,30 0,11
VI.1.Emprstimos Lquidos 75,70 - 720,80 0,02 11,60 - 382,90 0,01 382,90 0,01
VI.2.Subsdios implcitos e outras despesas extraoramentrias 49.327,30 1,34 6.477,30 0,16 5.365,70 0,12 4.852,40 0,10 4.852,40 0,10
VII.AJUSTE REGIMES CAIXA/ORAMENTRIO 28.642,90 0,78 25.173,50 0,61 2.016,20 0,04 1.151,80 0,02 1.151,80 0,02
VIII.RESULTADO PRIMRIO ACIMA DA LINHA (V-VI+VII) 58.304,70 1,59 111.768,70 2,70 96.973,00 2,15 83.090,00 1,67 83.090,00 1,63
IX.DISCREPNCIA ESTATSTICA/AJUSTE METODOLGICO -243,00 -0,01 -484,20 -0,01 - - - - - -
X.RESULTADO PRIMRIO DO GOVERNO CENTRAL ABAIXO DA LINHA
58.061,70 1,58 111.284,50 2,69 96.973,00 2,15 83.090,00 1,67 83.090,00 1,63
(VIII + IX)
XI.RECURSOS PARA O PROGRAMA DE ACELERAO DO
28.082,00 0,60 - - - - 25.000,00 0,50 25.000,00 0,50
CRESCIMENTO - PAC
XII.RESULTADO PRIMRIO DO GOVERNO CENTRAL CONFORME ART.
86.143,70 2,18 111.284,50 2,69 96.973,00 2,15 108.090,00 2,17 108.090,00 2,13
3 DA LDO 2012 (X + XI)
XIII.JUROS NOMINAIS -124.508,70 -3,39 - 180.554,00 -4,36 -151.336,00 -3,38 -140.297,00 -2,82 - 140.297,00 - 2,82
XIV.RESULTADO NOMINAL DO GOVERNO CENTRAL -45.785,50 -1,25 - 87.518,50 -2,11 -54.363,00 -1,21 -32.207,00 -0,65 -32.207,00 - 0,65
XV.RECEITAS FINANCEIRAS 636.584,90 17,33 724.514,90 17,49 982.037,80 24,13 910.743,00 18,31 912.544,80 18,31
XV.1. Refinanciamento da Dvida 371.530,00 10,11 474.099,60 11,44 553.282,60 14,57 610.065,70 12,27 610.065,70 12,27
XV.2. Emisso de Ttulos 127.800,60 3,48 91.613,80 2,21 187.892,40 4,19 124.253,20 2,50 126.055,00 2,50
XV.3. Operaes Oficiais de Crdito 51.409,70 1,40 62.413,50 1,51 59.475,00 1,33 66.358,60 1,33 66.358,60 1,33
XV.4. Remunerao das Disponibilidades do Tesouro 34.499,30 0,94 41.255,20 1,00 36.052,80 0,80 40.270,70 0,81 40.270,70 0,81
XV.5. Demais 51.345,30 1,40 55.132,80 1,33 145.335,00 3,24 69.794,80 1,40 69.794,80 1,40
XVI.DESPESAS FINANCEIRAS 683.622,70 18,60 761.337,80 18,38 1.102.498,20 24,60 997.916,70 20,07 999.718,30 20,00
XVI.1. Juros e Encargos da Dvida 122.422,10 3,33 131.122,40 3,16 140.572,50 3,14 163.483,20 3,29 163.484,10 3,30
XVI.2. Amortizao da Dvida 514.040,70 13,99 577.339,30 13,94 874.166,60 19,50 736.569,80 14,81 736.569,80 14,70
XVI.3. Demais 47.159,90 1,28 52.876,10 1,28 87.759,10 1,96 97.863,70 1,97 99.664,40 2,00