CIDADE, CIDADANIA E PLANEJAMENTO URBANO: DESAFIOS NA PERSPECTIVA DA Orlando Alves dos Santos Jr. | REFORMA URBANA A primeira vista, parece possivel afirmar que se desenvolve no Brasil uma nova cultura de planejamento urbano decorrentes tanto da incorporagdo dos instrumen- tos inscritos no Estatuto da Cidade quanto da participagaéo de uma pluralidade de atores sociais com presenga na cena ptiblica. Desde a década de 1990, o papel exercido pelo poder publico bem como a atuagéo dos novos atores sociais vém reconfigurando os mecanismos @ os processos de tomada de decisées, por meio de canais e mecanismos de participacdo social, principalmente em torno dos con- selhos de gest4o, das conferéncias acerca das politicas setoriais e dos processos de orgamento participativo. No que tange a gestao urbana, a aprovagdo do Estatuto da Cidade, em 2001, e a criagao do Ministério das Cidades aprofundaram e fortaleceram © papel dos municipios no planejamento e na gestao das cidades. Em 2004, teve inicio a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos, visando engajar a sociedade no processo de reviséo e elaboragao dos pianos municipais, tal como previsto no Estatuto da Cidade. Tomando como ponto de partida as mudangas institucionais e politicas ocorridas nos Ultimos anos no Brasil, este ensaio’ tem por objetivo discutir avangos e limites nas praticas de planejamento urbano e apontar alguns desafios na perspectiva da elaboragdo de uma nova politica de desenvolvi- mento urbano para o pais. Nesse contexto, cabe refletir em que medida os aprendiza- dos produzidos no processo de participagao, seja por meio da incorporagao pelo poder ptiblico de demandas especificas dos grupos populares, seja por meio dos conflitos entre os diferentes grupos de interesses, teriam 0 potencial de intensificar a atuagao dos atores locais e de construir alternativas no 4mbito da reforma urbana e do direito a cidade.Crise urbana e politica nacional de desenvolvimento urbano Nas Ultimas duas décadas do século XX, a quest4o urbana e os processos de exclus4o social se constituiram em problemas centrais para pensar o futuro da hu- manidade. Os efeitos perversos do redesenho do papel do Estado e das macropoliticas econdémicas preconizadas pelo Consenso de Washington e sua ideologia neoliberal sao bastante conhecidos no que se refere ao agravamento das desigualdades nas cidades, 4 massificagao da pobreza, a inseguranga generalizada e & exclusao cres- cente (BORON, 2000). No Brasil, 0 final da década de 1980 e a década de 1990 representaram uma verdadeira guinada contra-reformista. Com 0 inicio do governo Collor de Melo (1989), passando pelos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, uma agenda de refor mas econémicas estruturais de carater neoliberal comecou a ser implementada, com a adogao de politicas de liberalizagao econémica e a privatizagéo de empresas esta- tais. Como resultado do modelo de desenvolvimento adotado, o Brasil chegou ao ano 2000 como um pais marcado por contradigdes, que, como sabemos, tém raizes histéricas. De um lado, um pais com vigoroso dinamismo econémico; de outro, um pais com um dos maiores indices de desigualdade social e de concentragdo de ren da, em que os 10% dos mais ricos detém quase a metade da riqueza nele produzida (DUPAS, 1999; MANTEGA, 1998; 1999). No restam dividas, as cidades brasileiras expressam os efeitos do modelo d= desenvolvimento perverso e desigual que foi adotado pelo pais nas ultimas décadas. caracterizando-se por profundas desigualdades nos padrées de qualidade de vida. cidadania e inclusao social. Com efeito, um diagnéstico sobre os graves problemas sociais nas cidades indica a existéncia de uma crise urbana, conseqliéncia da din& mica de produgao e gestao das cidades, fundada na desigualdade e na segregacaa, socioespacial, em que se deterioram as condigdes de vida nas grandes cidades. principalmente nas metrépoles. Como espago de mobilidade social e lugar de acess @ diversidade cultural, como produtoras de melhores oportunidades de emprege = qualidade de vida, elas se tornam pélos econdmicos marcados pela fragmentaca, dualizagao, violéncia, poluigéo e degradacao ambiental. Nesse cenario, os direitos sociais, econdmicos e politicos, que foram cot tados através das lutas histéricas dos trabalhadores, estao em risco de serem lados pela hegemonia do pensamento neoliberal. Sob o ponto de vista da din: urbana, © resultado 6 a negagao do direito & cidade expressa na irregul: fundiaria, no déficit habitacional e na habitagao inadequada, na precariedad= deficiéncia do saneamento ambiental, na baixa mobilidade e qualidade do porte coletivo e na degradacao ambiental. Paralelamente, as camadas mais © fl 204 | Cidade, Cidedania e Pianejamento Urbano: de i05 na perspective da reforma urbanecontinuam acumulando cada vez mais e podem usufruir um padréo de consumo semelhante ao dos paises desenvolvidos, enquanto processos de exclusao social atingem parte significativa da populago e tavorecem as atividades ilegais de so- brevivéncia. E no contexto dessa contradigao expressa na segregacao urbana que explode a violéncia e cresce o poder do crime organizado na cidade. As raizes desse processo estao ligadas 4 modemizagao excludente do Brasil. Como afirma Maricato (1996, p. 38), "é com 0 inicio da Republica que se afirma o uroanismo modernista segregador’. Mas é a partir de 1950, com a intensificagao do processo de industrializagao, que vamos verificar as mudangas mais profundas no padrdo de urbanizagao brasileira, em um processo que combina um gigantesco pro- cesso migratério do campo para as cidades, metropolizagao, expansao da classe média e assalariamento da mao-de-obra. De fato, “o aparato legal urbano, fundiario e imobilidrio, que se desenvolveu na segunda metade do século XX, forneceu base para o inicio do mercado imobilidrio fundado em relagées capitalistas e também para a exolusdo territorial." (1bi Nos anos mais recentes, sobretudo a partir da década de 1990, podemos verifi- car mudangas no padrao de urbanizagao brasileira, em grande parte decorrentes das transformagées no capitalismo internacional e das formas de insergéo do Brasil no processo de globalizag&o, tal como tém indicado as literaturas nacional e internacio- nal (RIBEIRO, 2004). De um lado, o aprofundamento da periferizagao das grandes metrépoles, com 0 aumento populacional nos municipios da fronteira metropolitana © a expansdo das favelas e loteamentos irregulares; de outro, 0 aparecimento de niicleos de classe média e de condominios fechados na periferia, tornando 0 espago urbano mais complexo, desigual e heterogéneo. ‘A questo é que o modelo de produgao e gestdo das cidades brasileiras adota- do nos Ultimos anos foi resultado da combinagao de processos de insergao seletiva de regiées e dreas compatitivas e dinamicas integradas aos circuitos internacionais de capitais, de concentragéo populacional em dreas metropolitanas, de segregacao urbana e exclusao socioeconémica, que produziu uma nova ordem socioespacial, na qual a cidade aparece como a expressao de uma estrutura social dualizada entre icos e pobres, entre cidadaos e ndo-cidadaos. Nesse contexto, parece possivel afirmar que os paradigmas hegeménicos do urbanismo e do planejamento urbano adotados revelaram grandes limitagoes e nao conseguiram dar respostas satisfatorias aos problemas contemporaneos das gran- des cidades. Ao mesmo tempo, em termos institucionais, a politica urbana nunca foi assu- mida como uma politica de Estado. Os sucessivos governos nunca tiveram um projeto estratégico para as cidades brasileiras que envolvesse, de forma articulada, 1 Orlendo Alves dos Santos | 9g 5as intervengdes no campo da regulagao do solo urbano, da habitagao, do sanea- mento ambiental, e da mobilidade e transporte publico. Sempre de forma fragmen- tada e subordinada & Idgica de favorecimento que caracterizava a relagéo intergovernamental, as politicas urbanas foram de responsabilidade de diferentes 6rgaos federais. Tomando como referéncia a politica de habitag&o, convém registrar que, de 1985 a 2002, a gest&o da politica de habitagao coube a diferentes ministé- tios: de 1985 a 1987, ao Ministerio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; de 1987 a 1988, ao Ministério da Habitagao, Urbanismo e Meio Ambiente; de 1988 a 1990, ao Ministério do Bem-Estar Social; de 1990 a 1995, ao Ministério da Agaéo Social; de 1995 a 1999, a Secretaria de Politica Urbana, vinculada ao Ministério do Planejamento; de 1999 a 2002, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada a Presidéncia da Republica. Assim, podemos dizer que a criagdo do Ministério das Cidades, em 2003, repre- sentou uma resposta a um vazio institucional, & auséncia de uma politica nacional de desenvolvimento urbano consistente, capaz de construir um novo projeto de cida- des sustentaveis e democraticas. Por isso, a criagéo desse Ministério, a nosso ver. expressou 0 reconhecimento, pelo governo federal, da questéo urbana como uma questo nacional a ser enfrentada por macropoliticas pUiblicas. De fato, grande parte da competéncia em matéria de politica urbana estd hoje descentralizada, principal- mente depois da aprovagao do Estatuto da Cidade, que consolidou e fortaleceu o papel dos municipios no planejamento e na gest4o das cidades. No entanto, os problemas urbanos — envolvendo a questao habitacional, o saneamento ambiental. amobilidade e os transportes — tem dimensées que necessitam de tratamento nacio- nal, quer pela importancia quer pela amplitude, em cujo equacionamento e solugao o governo federal continua tendo um papel relevante. Em especial quanto as metrépo- les, percebe-se a importancia de uma intervengdo nacional na definigao de diretrizes como também no desenvolvimento de planos e projetos, de forma a impulsionar politicas cooperadas e integradas que respondam a complexidade da problematica urbano-metropolitana no pais. Analisando sob uma perspectiva histdrica, pode-se dizer que tanto a criacao do Ministério das Cidades e a implantagao do Conselho das Cidades, ambas em 2003. quanto a realizagao das conferéncias nacionais das cidades, em 2003 e 2005, s40 com quistas do movimento pela reforma urbana brasileira, que, desde os anos 1980, vem construindo um diagndstico em torno da produgao e gest4o das cidades e proponda: uma agenda centrada (a) na institucionalizagao da gestao democratica das cidades; (5) na municipalizagao da polttica urbana; (0) na regulagao publica do solo urbano com base no principio da fungo social da propriedade imobilldria; e (d) na invers&o de pros dade no tocante & politica de investimentos urbanos (SANTOS JUNIOR, 1995). 296 | Cidade, Cidadania e Pianejamento Urbano: desafios na perspectiva da reforma urbanaEm relagao ao movimento social pela reforma urbana, convém destacar a impor- tancia do Forum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). O Férum é uma coalizéo de organizagGes que reine movimentos populares, organizagées nao-governamentais, associagées de classe e instituigdes académicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gestéo democratica e da promogao do direito a cidade”. Como principal expressao do movimento nacional pela reforma urbana, o FNRU foi prota- gonista em fatos importantes da histéria urbana do nosso pais: (i) na elaboragaéo da emenda constitucional de iniciativa popular em torno do capitulo de politica urbana durante a Constituinte de 1987-1988; (ii) na discussao e aprovagao do Estatuto da Cidade, em 2001, ‘que regulamentou os instrumentos que definem a fungao social da cidade e da propriedade; (ji) na elaboragao do Projeto de Lei de Iniciativa Popular, que criou 0 Fundo Nacional de Habitagao de Interesse Social, reunindo um milhdo de assinaturas, sancionado pelo governo Lula, em 2005, depois de mais de 10 anos de tramitagao; e (iv) na criagao do Ministério das Cidades, em 2003. Na perspectiva da agenda da reforma urbana, a realizagao das conferéncias nacionais bem como a implantagao e o funcionamento do Conselho das Cidades deveriam criar uma nova dinamica para a gestao das politicas urbanas, com a parti- cipagao do poder publico e dos movimentos populares, das organizagdes nao-gover- namentais e dos segmentos profissionais e empresariais. E, de fato, podemos consi- derar bastante significativos os temas das duas Conferéncias Nacionais das Cida- des. O primeiro, “Cidade para Todos”, da Conferéncia realizada em 2003, teve como lema a construgaéo de uma politica democratica e integrada para as cidades; o se- gundo, “Reforma Urbana: cidade para todos”, da Conferéncia realizada em 2005, teve como lema a construgaéo de uma politica nacional de desenvolvimento urbano. Além disso, também em 2005, O Ministério das Cidades, com a ades&o e 0 apoio do Conselho das Cidades, langou a campanha Plano Diretor Participativo. E importante registrar que a elaboragao de Planos Diretores como instrumentos de planejamento do uso do solo urbano nao é recente, mas aparece na histéria do urbanismo brasileiro desde a década de 1930, quando foi elaborado 0 Plano Agache, no Rio de Janeiro. No entanto, com a promulgagao da Constituigao de 1988, a abrangéncia dos Planos Diretores foi ampliada, e seu sentido, alterado, estando ago- ra vinculados a definigéo da fungao social da cidade e da propriedade, prevista no artigo 182 da Carta Magna da nagao. Nesse processo, pode-se perceber uma clara tentativa por parte de planejadores, de urbanistas e do movimento social de desen- volver uma nova concepgao de planejamento politizado da cidade, re-significando o sentido dos Planos Diretores a partir de novas diretrizes, principios e instrumentos voltados para a promogao do direito a cidade e para a sua gestéo democratica (Ri- BEIRO; CARDOSO, 2003). Apesar disso, e mesmo na auséncia de balangos mais \ Orlando Alves dos Santos | DQ 7conclusivos, os estudos disponiveis permitem afirmar que poucas foram as expenée cias inovadoras em termos do planejamento das cidades na década de 1990°. Em geral, predominaram paradigmas conservadores, e poucos Planos Diretores, dos qué sairam do papel, conseguiram regular as relagdes sociais e econémicas que, de fata intervém na dinamica de produgao e gestao das cidades. Com a aprovagéo do Estatuto da Cidade, em 2001, foi dado um novo impulsS aos processos de elaboragao dos Planos Diretores, tendo em vista que a aplicacaa. pelos municipios, de diversos instrumentos neles previstos depende da sua aprov ao. Segundo determina o préprio Estatuto, o Plano Diretor deve definir a funcaa social das diferentes reas do municipio, seja urbana ou rural, privada ou publica tornando obrigatérias sua elaboragao e/ou sua revisdo, até outubro de 2006, par cerca de 1.700 municipios brasileiros com populagao acima de 20 mil habitantes ow integrantes de regides metropolitanas e aglomeragées urbanas*. Assim, em abril de 2004, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, vinculé da ao Ministério das Cidades, langou o Programa de Fortalecimento da Gest&o Urb= Na para apoiar os municipios na implementagao dos instrumentos do Estatuto d= Cidade e na elaboracao dos Planos Diretores®. Em setembro de 2004, 0 Conselha Nacional das Cidades, por meio da Resolugao 15, decide realizar uma campanhe nacional de sensibilizagao e mobilizagao sobre o tema. De fato, na perspectiva das setores identificados com a plataforma da reforma urbana — com presenga signific= tiva no interior do Conselho das Cidades® -, 0 Plano Diretor deveria expressar um pacto socioterritorial entre os diferentes interesses presentes nas cidades. Dessa for ma, em maio de 2005, foi langada a campanha Plano Diretor Participativo: cidade G todos, tendo como eixos: (i) a promogao da inclusao territorial, de forma a assegurer que os melhores lugares da cidade possam ser compartilhados pelos pobres: ( 2 posse segura e inequivoca da moradia, com o acesso a terra urbanizada para todos: ¢ (il) a gestéo democrética da cidade, com a instituigao da participagao de quem vine e constréi a cidade nas decisGes e na implementagao do Plano. Avangos e limites dos planos diretores A campanha Plano Diretor Participativo se estruturou através de uma coordenacad) nacional, composta de instituigdes integrantes do Conselho das Cidades e de nticleas estaduais integrados pelo poder ptiblico e organizagdes sociais diversas. Conforme bala go realizado pelo proprio Ministério das Cidades, em maio de 2006, 0 saldo da campanhs ra surpreendente: com 23 nticleos estaduais constituidos, 88% dos 1.684 municipios que tém obrigatoriedade de elaborar o Plano Diretor Participativo até outubro de 2006 estavam elaborando ou ja tinham concluido a elaboracao e/ou a revisao desse instrumento’. 1 298 | Cidade. Cidadaniae mento Urbano: desafios na perspective da reforma urbanaConsiderando a data do balango, a campanha conseguira realizar, até maio de 2006, cerca de 250 oficinas em quase 1.600 municipios, reunindo cerca de 10 mil pessoas, em um proceso de mobilizagdo em torno da elaboragdo de Planos Diretores sem prece- dente na histéria do pais. Nesse sentido, é possivel afirmar que houve um significativo avango na disseminagdo de uma nova concepgao de planejamento urbano. No obstante os avangos manifestos nesses indicadores, a avaliacéo quan- to ao caréter participativo desses processos mostra que temos de ser mais caute- losos nas conclusées a respeito da disseminagao de novas praticas de planeja- mento. Os dados da mesma pesquisa demonstravam que apenas 24% dos pro- cessos, isto 6, 362 Planos, foram ou est&o sendo participativos, enquanto 64% deles (951) nao incorporaram procedimentos participativos, na opiniao dos prépri- os participantes, ou seja, dos gestores e representantes da sociedade civil entre- vistados, que divergiram, entretanto, em 11% dos casos (174 Planos) quanto ao carter participativo ou nao do pracesso. Além disso, é preciso considerar que a integragao de procedimentos participativos nao garante que os Planos Diretores, assim elaborados, sejam posteriormente implementados. De fato, tendo em vista a experiéncia do planejamento urbano no Brasil, existem muitas incertezas em relagao as possibilidades efetivas de desenvolvimento de novos processos de pla- nejamento impulsionados pelos Planos Diretores, conforme determina 0 Estatuto da Cidade Alias, as decepgdes dos atores envolvidos e os fracassos na tentativa de implementar Planos Diretores capazes de solucionar os graves problemas urbanos e de instaurar novas prdticas de planejamento nas cidades brasileiras tém levado al- guns autores a questionar a validade desse instrumento na perspectiva da reforma urbana. Dentre eles, destaca-se Flavio Villaga (2005, p. 92), para quem “o planeja- mento urbano no Brasil, representado pelo Plano Diretor, esta a exigir uma revisao radical, ou seja, pela raiz. Todos os seus pressupostos precisam ser questionados”. Na visao do autor, a “sociedade esta encharcada da idéia generalizada de que o Plano Diretor € um poderoso instrumento para a solugéo dos nossos problemas ur- banos" e de que, em grande medida, “se tais problemas persistem é porque nossas cidades n&o tém conseguido ter e aplicar esse miraculoso Plano Diretor” (ibid., p. 10). Consideramos a andlise de Villaga uma provocagao tedrica e politica de grande relevancia, que exige uma reflexdo profunda sobre as estratégias propostas pelos intelec- tuais, técnicos e liderangas sociais vinculados ao campo da reforma urbana. Cremos, inicialmente, que é necessario reconhecer que a nova concepgao de planejamento urba- no ainda nao se traduziu em metodologias e instrumentos de um planejamento politizado @ que Os avangos, quando existentes, ainda s4o fortemente dependentes da existéncia de um corpo técnico no interior das administragdes comprometide com essa proposia. Orlando Alves des Santos | 99gPara além da discussao da cidade que temos e da cidade que queremos®, ha uma lacuna na perspectiva da identificagao dos interesses sociais e econémicos na produgao gestao das cidades, bem como na da avaliacdo sobre as possibilidades de construgao de pactos socioterritoriais que, efetivamente, regulem as relagdes entre os atores que intervém na cidade. Apesar de considerarmos pertinentes os questionamentos de Flavio Villaga, tam= bém consideramos possivel avancar na transformagao desse instrumento no Ambito da reforma urbana, desde que se reflita sobre o alcance das mudangas institucionais ocorridas e dos instrumentos adotados no campo da politica urbana voltados para @ construgao de pactos socioterritoriais e a promogao do direito a cidade. Nessa dire gao, mesmo levando em conta os limites deste ensaio, gostariamos de pensar 2s possibilidades de o novo arcabougo institucional impulsionar (i) politicas de incluso territorial, sobretudo por meio da promogao do direito a moradia, e (ii) processos de gestéo democratica da cidade. Planejamento urbano e incluséo socioterritorial O Plano Diretor, segundo a Constituigaéo Federal de 1988 e 0 Estatuto da Cidade. 6 “o instrumento bésico, fundamental para o planejamento urbano, com o qual dos os demais instrumentos da politica urbana devem guardar estreita relagdo e ha= monizar-se com seus principios, diretrizes e normas”, podendo ser considerado, p= tanto, “a matriz do desenvolvimento urbano do municipio” (LACERDA e outras, 2005) Nesse sentido, 6 evidente que a concepgao de Plano Diretor vigente no Estatuto d= Cidade representa uma ruptura com as antigas concepgoes urbanisticas - centradas na ordenagao fisico-territorial das cidades, tendo como principal instrumento as es de uso de solo e zoneamento —, que historicamente serviram aos interesses das clas ses dominantes e contribuiram para a construgao de uma dindmica contraditon= entre a cidade legal e a cidade real (MARICATO, 1996). Tomando como referéncia 25 formulagées de Lefebvre (1999), poderlamos inclusive dizer que 0 urbanismo, en: to ideologia, esteve historicamente a servico da dissimulagao das contradigdes nas, contribuindo para a produgao da cidade desigual e segregada que carat nossa sociedade. Como ja registramos, a partir da segunda metade da década de 1980, im nado por idéias que vinham sendo debatidas desde os anos 1960, comega a Zar-se 0 movimento nacional de reforma urbana, que levou & organizagao do Nacional de Reforma Urbana (SANTOS JUNIOR, 1995). A nosso ver, a dinamica: Forum deu origem a um novo sujeito coletivo, mais plural e heterogéneo, org na forma de uma rede de organizagdes e movimentos sociais. 300 | Cidade. Cidadania e Planejamento jesafios ne perspective da reforma uA questo é reconhecer que nesse processo que combinou lutas sociais e refle- [lies conceituais desenvolveu-se um novo paradigma, ou, mais exatamente, desen- OWveram-se as bases de um novo paradigma, identificado ao campo da reforma libana, que podemos denominar da cidade-direito, caracterizado pela construgao de Gagnésticos criticos da questao urbana brasileira e pela proposigdo de estratégias para um projeto alternativo de cidades. No campo institucional, a proposta da reforma urbana se materializou nos arti- 90s 182 e 183 da Constituigéo Federal e no Estatuto da Cidade, mas também em muitas constituigdes estaduais, leis organicas municipais e Planos Diretores, e em tantas outras leis e projetos urbanos nos planos estadual e local, gerando avangos, muitos deles pontuais, no acesso ao direito a cidade. No plano federal, esses avan- Gos podem ser mais facilmente demonstrados a partir da criagao do Ministério das Cidades e da institucionalizagao do Conselho das Cidades, tais como a elaboragao de novas politicas no campo da habitagdo, do saneamento ambiental e da mobilida- de e transporte publico (SANTOS JUNIOR, 2005). Nas esferas estadual e local, apesar da quase inexisténcia de balangos mais gerais, se tomarmos como referéncia a poll- tica de regularizacao fundiaria e de habitacao, 6 inegavel que ha novidades acerca dos instrumentos utilizados e dos resultados alcangados, que, com todas as suas debilidades, nao podem ser desprezados’. Além disso, é preciso considerar a cons- trug4o de novos espagos institucionais, notadamente em toro dos conselhos setoriais, que se configuram como esferas publicas ampliadas com potencial de gerar novos padrdes de interacao entre o poder publico e a sociedade, procedimento que vem sendo denominado governanga democratica pela literatura (SANTOS JUNIOR; RIBEI- RO; AZEVEDO, 2004). E, por fim, néo podemos deixar de registrar que, no Ambito internacional, inicia-se um processo de discussdo em torno da Carta Mundial pelo Direito & Cidade, de iniciativa do Forum Nacional de Reforma Urbana, mas que hoje conta com a ades&o de muitas outras redes internacionais, principalmente na Amé- rica Latina, propondo que o direito & cidade seja reconhecido, pelo sistema das Na- ges Unidas, como um direito coletivo difuso’®. Mas os avangos institucionais sao apenas uma das dimensdes desse processo, que envolve contradi¢6es e lutas cotidianas. De fato, é possivel afirmar que parcela das liderangas que se envolve nos espagos institucionais, seja atuando nos conse- \hos setoriais, seja discutindo a legislagdo urbana e os Planos Diretores, também esta inserida nas lutas cotidianas, nas ocupagées de terras urbanas e prédios vazios, nas manifestagdes ptiblicas pelo acesso aos servigos de saneamento ambiental e pelo barateamento do transporte pUblico, nas agdes de pressao pela melhoria dos servigos de satide e educagao, por lazer e cultura, entre outras tantas reivindicagées e conflitos urbanos. Orlando Alves dos Santos 301Nessa perspectiva, convém destacar alguns movimentos populares de Ambito nacional cuja atuagao tem sido relevante no campo da politica urbana. Concreta- mente, a partir dos anos 1980 surgiram quatro organizagdes populares que articulam uma ampla rede de organizagdes de base, entre as quais sobressaem as associa- Ges de bairro e os movimentos de moradia, as organizagdes do movimento de mu- lheres, as do movimento negro e as do movimento ambientalista; a Confederacéo Nacional de Associagdes de Moradores (Conam), a Central de Movimentos Popula- res (CMP), a Unido Nacional por Moradia Popular (UNMP) ¢ o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM). Essas organizagées alteraram suas formas de atuagao através da articulagao em redes e foruns, de Ambitos nacional e internacional, com- binando suas lutas e mobilizagdes especificas com uma agenda mais ampla em torno da politica urbana, da discussao do projeto de desenvolvimento nacional e de sua participagao no movimento antiglobalizagdo. De fato, a organizagao de féruns e redes é um fenémeno relativamente recente no pais e tem-se intensificado nos Ultimos anos, trazendo um novo dinamismo para a atuagéo dos movimentos sociais. Considerando os movimentos populares urbe nos de ambito nacional, podemos constatar que eles estao vinculados e participam de diversas articulagdes em que se destacam, além do Férum Nacional de Reforme Urbana (FNRU), a Frente Nacional de Saneamento Ambiental (FNSA), o Forum Bras de Orgamento (FBO) e a Coordenagao dos Movimentos Sociais (CMS), no plane nacional, e o Forum Social Mundial (FSM) e a Habitat International Coalition (HIC), no plano internacional" Assim, entendemos que 0 debate sobre os impasses e os desafios da reforma urbana no atual contexto nao pode negligenciar esses avancos e deve levar em com sideragao diferentes aspectos. Como sugere Costa (1999, p. 14), concordamos que & discuss4o, com base em Lefebvre, sobre a dialética entre valor de troca e valor de uso do espago “permite avangos significativos na andlise dos processos socivespaciais™ ena elaboracao de novas estratégias de construgao do direito a cidade. Essa dialética. para Lefebvre, se exprime no confronto entre o espago abstrato, resultado dos pro cessos de transformagao do espago em mercadoria, € 0 espaco social, resultado dos processos de apropriagéo da cidade pelos diversos grupos na sua cotidianidade. Nessa diregao, poderiamos avancar, ainda seguindo a formulagao de Lefebve! (1999, p. 85), na compreensdo da dinamica urbana. O autor indica trés dimensdes que seriam propriedades essenciais do fenémeno urbano. A primeira, “a projecdo das relagdes sociais no solo", que envolve “as mais abstratas, as oriundas da merce doria e do mercado, dos contratos ou quase-contratos entre os agentes a escale global’. A segunda, em que o espaco urbano constitui o “lugar e terreno onde 2s 4 B02 | Cidade. Cidsdsnis e Pian ano: desafios na perspective da reforma urbanaestratégias se confrontam”, incluindo as instituigdes, organizagdes e agentes urba- nos. E, por fim, a terceira, a “pratica urbana”, que se refere a realidade concreta, que nao pode ser reduzida “as ideologias e instituigdes globais, concernentes ao espago @ sua organizagao, nem as atividades particularmente denominadas ‘urbanisticas™. O que nos interessa nessa formulagéio é chamar a atengo para a necessidade de andlises mais complexas da dinamica socioespacial, que considerem a interagao entre esses diferentes aspectos, as praticas institucionais, a dinamica econémica, a intervengao dos agentes e as cotidianidades. Nesse sentido, a luta institucional nao deveria ser analisada separadamente da luta social, uma vez que aparentes fracas- s0s nas conquistas ‘institucionais nem sempre significam recuos na construgéo de praticas renovadas no Ambito social e que, da mesma forma, avancos institucionais podem sofrer inumeros bloqueios e nao gerar transformagées sociais. Como afirma Costa (1999, p. 16), “trata-se de uma perspectiva de andlise socioespacial que leva em conta, além dos principios da economia politica, aspectos importantes das con- tribuigdes relacionadas ao estudo do cotidiano, de identidade, de comunidade etc.”. Exemplificando, poderiamos supor que a participagao em espacos institucionais — como, por exemplo, na elaboragéo dos Planos Diretores — pode trazer resultados positivos para a compreensao da dinamica da cidade e para o desenvolvimento de um projeto mais global de reforma urbana para as organizagées sociais nele envolvi- das, com conseqiiéncias para as estratégias de luta que serao acionadas, mesmo Nos processos que nao apresentarem avangos na perspectiva urbanistica e do plane- jamento urbano. O que no implica que nao devamos rever as estratégias de atua- Gao nesses espagos, em razao dos bloqueios estruturais observados em sua dinami- ca de funcionamento. De fato, os limites observados para a efetivacado dos instrumentos de reforma urbana na perspectiva da promogao da inclusdo socioterritorial so diversos e complexos, como indicam varias experiéncias de elaboragao dos Planos Diretores municipais. A construgao de um pacto socioterritorial, tal como formulado na concep¢ao da reforma urbana, pressupée identificar os processos sociais e eco- némicos de produgao do espago urbano e os agentes individuais e coletivos que atuam nesses processos, segundo seus interesses e valores, com suas seme- lhangas e antagonismos. Antes de tudo, 6 necessario levar em consideragao as desigualdades sociais e de poder que intervém na manutengao e na reproducao dos processos de hierarquizagao e segregagao das cidades, 0 que torna 2 implementagao dessa concepgao um desafio ainda maior. Além disso, podemos identificar limites decorrentes da auséncia de instrumentos de gestao democratic= no Ambito dos municipios, ainda administrados, em sua maioria, por coalizacSespoliticas conservadoras, e das estruturas administrativas municipais, que, em grams de parte, possuem quadros técnicos em numero reduzido e nao suficientemental qualificados para desempenhar as novas tarefas requeridas pelo planejamental urbano politizado (LACERDA et al., 2005). Ha ainda dois aspectos que consideramos importantes: o primeiro, relacionaaial & incorporagao das demandas populares na agenda pUblica; 0 segundo, relaciona# do a baixa participagao das classes populares no processo de planeiamento Ga cidades. As organizagées populares tém participado da discussao sobre 0 planejamexiial urbano e do processo de elaboragao dos Planos Diretores, o que pode ser evidenciadil pela composigao da coordenagao nacional da campanha, no ambito federal, comel também pela analise das organizagGes que integram os nticleos estaduais da mesma e que participaram das atividades de capacitagao que foram promovidas. No entanam isso nao quer dizer que essas organizagées, das quais os sem-teto sao uma das mats relevantes, estejam atuando nesses processos em detrimento de outras formas de Mill tais como ocupagées de iméveis vazios, atos ptiblicos etc. Ao contrario, temos fore! faz6es, com base no monitoramento dos conflitos urbanos realizado pelo Forum Nass nal de Reforma Urbana, para supor que essas manifestagdes vém aumentando em todo o pais". Tal fato é um indicio de que essas organizages, pelo menos suas pangs pais liderangas, apeser de perceberem as limitagdes das dindmicas institucionais, com sideram também que esses espagos devem ser ocupados. No entanto, é certo que os processos de discussao dos Planos Diretores nao comsa guem mobilizar as maiorias, as classes populares, embora se deva contextualizar 2s generalizagdo, tendo em vista a diversidade regional e os diferentes contextos socials Pais. Tal fato pode apenas em parte ser explicado pela agenda de discussao, que mal contempla as demandas concretas dos segmentos populares, j& que € necessério inca Porar na andlise aspectos relacionados a cultura sociopolitica, na qual incidem oumas elementos da historia politica do pais que explicariam a existéncia de um hibeaial institucional, como denomina Wanderley Guilherme dos Santos (1993), ou 0 contextols! cidadania na encruzilhada, como prefere José Murilo de Carvalho (2001). Nesse sensi talvez possamos entender melhor a alta abstengao dos segmentos populares do process so de discussao dos Planos Diretores, se conseguirmos estabelecer uma relagdo ential dinamica de participagao sociopolitica e os processos de exclusdo socioterritorial, Gla impedem a constituigao da nossa cidadania. Isso néo implica, no entanto, que ndo seja imprescindivel uma reflexéo sobre) agenda de discussao e os instrumentos que tém sido propostos na elaboracao Gas Planos Diretores. A nosso ver, ainda prevalece uma cultura urbanistica tecnocratieal e, Cidadsnia e Pianejamento Urbano: desafics na perspectiva da reforma urbanaque, de fato, impede inovagées no sentido de incorporar novos instrumentos e politi- cas no Plano. Aqui, cabe mais uma vez uma referéncia a Lefebvre (2001, p. 113), que propée uma estratégia urbana fundamentada em dois pontos: (i) um programa de reforma urbana, formulado com base no conhecimento da realidade, produzido pela ciéncia da cidade e sustentado por forgas sociais e politicas, que assumem 0 papel de sujeitos dessa proposta; e (ii) projetos urbanisticos, “compreendendo ‘modelos’, for- mas de espaco e de tempo urbanos, sem se preocupar com seu caréter atualmente realizdvel", resultado da praxis e do imaginario coletivo, que “se investe na apropriagao do tempo, do espaco, da vida filosdfica, do desejo”, projetos que nao excluem “propo- sigdes referentes ao estilo de vida, ao modo de viver na cidade, ao desenvolvimento urbano em relagdo a esse plano". Em suma, queremos argumentar que os interesses das classes populares nado podem ser reduzidos 4s demandas especificas, ao acesso a habitagao, a urbaniza- Gao, aos servigos de saneamento ambiental, ao transporte publico de qualidade, apesar de elas deverem ser incluidas, mas que envolvem um novo projeto de cidades. E, nesse ponto, € preciso considerar que a construg4o de principios, diretrizes e paradigmas que possam orientar e organizar as lutas sociais, ainda que setorialmente, nao deve ser desprezada. Alias, é pela praxis, que compreende lutas e contradicgées vividas no cotidiano e nos espagos institucionais, que muitas pessoas comegam a desenvolver sua consciéncia social. Planejamento e gestéo democrética das cidades: desafios na Perspectiva da reforma urbana Areflexéo em torno da segregagao socioespacial e de seus efeitos sobre a con- digdo de autonomia dos agentes sociais e sobre o exercicio efetivo da cidadania pode contribuir para a discussdo sobre os impasses do planejamento urbano e a gestao democratica das cidades e iluminar algumas estratégias, tendo como referén- cia a agenda da reforma urbana. Em primeiro lugar, é necessario refletir sobre as transformagées da dinamica urbana de ordenagdo espago-temporal e de seus impactos sobre a divisdo social da cidade (RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 2005). Com base nos célebres trabalhos de David Harvey (1980), entendemos que a dinamica urbana nao apenas retrata a estrutura social de uma dada sociedade, como também constitui um mecanismo especifico de reprodugao das desigualdades e das oportunidades de participagao na distribuigao da riqueza gerada na sociedade. Logo, podemos afirmar que a chamada estrutura urbana expressa, com efeito, as desigualdades existentes em uma cidade no que se h Orlando Alves dos Santos | 3Q5refere ao acesso aos recursos materializados no espaco urbano, em raz&o da locals zagao residencial e da distribuigao desigual dos equipamentos, dos servigos umm nos, da renda monetaria e do bem-estar social. As transformagées sociais, pom cas e econémicas contemporaneas decorrentes do processo de globalizagao ae denciam a existéncia de fortes indicios de partigao socioterritorial da cidadaniaiial que pode estar reforgando tendéncias de dualizagao e fragmentagdo j4 presenta historicamente na sociedade brasileira. A nosso ver, tais tendéncias requerema aprofundamento do estudo em torno do processo de acumulagao capitalistai=| com os efeitos da combinagao da reprodugdo expandida do capital e da acura lag4o por espoliag4o, conforme formulado por David Harvey (2004) - sobre a eae dugao contemporanea do espago urbano e os conflitos sociais dai decorrentesy| procedimento que, por razdes que fogem ao escopo deste artigo, nao sera 2am desenvolvido. Em segundo lugar, deve-se refletir sobre as esferas pUblicas de regulagao Gal relagao entre o poder publico e a sociedade, a dinamica de participagao social eis modelos de planejamento urbano. De uma maneira esquematica, parece possi afirmar que estamos diante da disputa entre dois paradigmas de politica urbarall que, com base no que vem sendo discutido na literatura, denominamos preliminai mente de paradigma da cidade-mercado e paradigma da cidade-direito de intervene] ao publica, com seus diferentes impactos sobre a dinamica das cidades. No paradigma da cidade-mercado, em que se situam as estratégias G8 empresariamento urbano, city marketing, e certos modelos de planejamento estraiaa gico (HARVEY, 1996; VAINER, 2000; SANCHEZ, 2001), a politica urbana é transforms da em relagdes de mercado, nas quais ganha quem tem maior poder para impor asl lucros € os custos da agdo do poder ptiblico. Nessa concepgao, a participagdo esta ria fundada no reconhecimento dos agentes como clientes-consumidores, portadi res de interesses privados, impedindo a construgdo de uma esfera publica que renee) sente 0 interesse coletivo. No nivel do planejamento, esse paradigma busca Sail legitimagao por meio de estratégias discursivas fundadas nos modelos de planes mento estratégico, em experiéncias bem-sucedidas e na referéncia de cidades-moass| los, difundidas pela agao de atores hegeménicos que articulam agéncias multilas=s rais, capitais financeiros, governos nacionais e locais. A cidade nao é mais tratacia como totalidade, e a nogao de cidadania perde sua conexdo com a idéia de universas| lidade. Por isso mesmo, surge um novo vocabuldrio que exprime a nova representa 40 privada da relagdo entre governo e populagao que se esté construindo: clientety parceria, consumidor etc. A questéo é avaliar até que ponto essa concepcao tem influenciado no desenho e na implementagao da atual politica urbana e discutir Seu] 306 | Cidade, Cidadania e Pianejamento = perspectiva da reforma urbanaefeitos sobre o quadro de privagdo das camadas populares e a repartigao do espago politico brasileiro entre hipercidadaos e subcidadaos. Além disso, a literatura recente fornece muitos elementos que permitem supor que os lugares de moradia das classes populares empobrecidas passam a exercer um papel de desagregacao social — pois estao destituidos das condigées necessa- rias & sua insergao na dindmica econémica —, gerando 0 enfraquecimento, ou mes- mo a destruico, da sociabilidade e dos processos de construgao das identidades no lugar de moradia, imprescindiveis a constituicao de comunidades de interesses, que impede agées coletivas em um contexto de crescente fragmentagéo social (CASTEL, 1998; WACQUANT, 2001; RIBEIRO, 2004). Mesmo reconhecendo que os impactos do proceso de globalizagao so diferenciados nao sé entre os paises, mas também em seu interior, podemos admitir que todas as cidades estdo hoje submetidas a tendén- cias desestruturadoras que atingem mais fortemente os bairros periféricos das metr6- poles, j4 marcados por contextos de fortes desigualdades sociais. Tais tendéncias decorreriam do fato de a segregaco socioespacial, resultante das transformagoes econémicas e politicas em curso, tornar vulneraveis, nao apenas os individuos, mas © proprio tecido associativo, expresso nas redes de solidariedade e de filiag&o social no &mbito dos locais de moradia das classes populares. O outro paradigma que denominamos da cidade-direito esta, na verdade, em construgao, tanto em relagao ao aspecto tedrico quanto ao da praxis sociopolitica. Em gestagao em um largo conjunto de experiéncias, sobretudo nas novas adminis- tragées municipais, mas também em algumas politicas de carater estadual e nacio- nal, esse paradigma afirma o papel central do poder puiblico no planejamento urbano @ 0 seu compromisso com o enfrentamento dos mecanismos de produgado de desi- gualdades e excluséo decorrentes da vigéncia da dinamica do mercado no uso € ocupagao do solo urbano e do controle do poder politico pelos historicos interesses patrimonialistas. No entanto, ainda é dificil traduzir essa concepgao em um discurso estruturado, talvez em razao da conjuntura de forte hegemonia das idéias neoliberais, que, mesmo negadas, tém influenciado fortemente a recente produgdo intelectual brasileira. Nao obstante, tal constatagéo nao nega a importante produgdo de diver- sos intelectuais empenhados na construc4o de outros referenciais tedricos e praticos capazes de rivalizar com 0 diagnéstico e as solugGes propostos pelo modelo da cida- de-mercado de politica urbana. ‘A disputa entre esses diferentes modelos atravessa as disputas em torno do planejamento urbano, em que se destaca o processo de elaboragao dos Planos Dire- tores. Sob 0 ponto de vista da reforma urbana, 0 desafio esta ligado a construgao de esferas pliblicas democréticas que contribuam para tornar substantiva a dindmica h Orlando Alves des Santos | 3Q7democratica, intervindo nos padres de sociabilidade por meio de investimentos pars garantir a representacaéo dos grupos de interesse e das classes nos espacos pune cos, de forma que estas tenham visibilidade e se identifiquem, e também “realizanam politicas culturais que busquem dissolver a separago da cidade fragmentada” (GENRGE 1999, p.17). Ao mesmo tempo, é preciso levar em consideragao que essa disputa nao inca! somente no plano local, mas atravessa todos os espacos institucionais e niveis Gal planejamento, envolvendo os ambitos supralocais, metropolitanos, regionais ¢ nak nal. Nesse sentido, os avangos identificados na perspectiva da construgdo de uml politica nacional de desenvolvimento urbano desempenham um papel decisive nest rumos das cidades brasileiras. E, também, é preciso considerar os desafios relacke! nados a dinamica metropolitana, ainda pouco incorporados nas anélises sobre @ dinamica urbana, Em todas essas esferas, os pequenos aprendizados produzidos no processo a=) participagao, seja por meio da incorporagéo de demandas especificas dos grupos populares na ldgica e na acao do poder publico, seja por meio dos conflitos experi mentados com os outros grupos de interesse na definigdo da politica urbana, terianm © potencial de fortalecer a atuagao dos atores locais, através do alargamento Gal compreens&o do fendmeno urbano e da discussao de novos projetos ¢ estratégias) de intervengdo sobre as cidades. Tendo em vista esse cenario, entendemos, fundamentando-nos em Lefebvre (1999 que a reflexdo sobre o fendémeno urbano deve definir duas estratégias, articuladas'=! inseparaveis: a estratégia do conhecimento e a estratégia sociopolitica. No ambito Gal estratégia do conhecimento, pressupdem-se uma critica radical dos modelos urbe! nisticos tradicionais e de suas contradigdes, e o desenvolvimento de uma ciéncia Gal fenédmeno urbano. Nessa perspectiva, inspirando-nos em Bourdieu (2004), dirfamos que é preci! so esperar da andlise académica em relagao a dinamica urbana revelagées race cais. As analises comprometidas com o idedrio da reforma urbana e com © paradigma da cidade-direito tém por desafio pdr em perspectiva os discursos e 35) visdes dos agentes, desvelando o sentido de suas praticas e interesses e os com flitos sociais e politicos dai decorrentes, na busca pela legitimagao e universalizacZa) de suas posigées particulares. |sso implica, de um lado, que sejam desvelados os! mecanismos de articulagéo das desigualdades sociais e os processos de diferem ciagéo, segmentagdo e segregagao urbana como elementos estruturadores Ga! din&mica socioespacial vinculada ao processo de reestruturagao socioprodutwa! e de globalizagao capitalista; e, de outro lado, que sejam rompidos, pelas anaie ses da dimenso territorial das politicas ptiblicas, os bloqueios e as barreiras Que! 308 | Cicsde, Cidadania e Planejamento Urbano: desafios pectiva da reforma urbensimpedem o reconhecimento do fendmeno urbano, ou seja, para utilizar os termos propostos por Lefebvre, que mantém o fenémeno urbano prisioneiro da anéalise fragmentaria, subordinado aos conceitos urbanisticos da sociedade industrial No plano sociopolitico, a estratégia esta centrada no reconhecimento politico institucional da problematica urbana e na elaboracéo de um programa de promogao do direito a cidade, com a atualizagao da agenda da reforma urbana de forma que esta responda aos desafios decorrentes das transformagGes sociais e econdmicas contem- pordneas. Nesse sentido, podemos falar do desafio de desenvolver uma nova pedago- gia emancipatéria de planejamento das cidades que incorpore esses elementos. Consideradas em conjunto, tais estratégias encontram sua sintese no que de- nominamos de planejamento urbano como praxis transformadora; entendemos que a identificagao dos desafios para a compreensdo do fenémeno urbano e o desenvol- vimento dessa pedagogia emancipatéria na perspectiva da reforma urbana devem partir do reconhecimento dos avangos alcangados e dos dilemas enfrentados. No plano nacional e com base nas resolugGes aprovadas na primeira e na se- gunda Conferéncia Nacional das Cidades, podemos afirmar que elas avangaram na construgao de uma Politica Nacional de Desenvolvimento Urbano ao terem estabele- cido (i) as bases de um projeto nacional que promove 0 direito & cidade, 0 desenvol- vimento social, econdmico e ambiental, o combate a desigualdade social, racial, de género, e regional; (ii) diretrizes e instrumentos que promovem a integragao das politicas urbanas por meio das politicas de habitagao, saneamento ambiental, trans- porte e mobilidade, considerando o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e a Constitui- go Federal; (iii) diretrizes e prioridades para a cooperacao, a coordenacao e a arti- culagdo de agées intergovernamentais na area do Desenvolvimento Urbano, em particular nas matérias de competéncia comum entre Unido, Estados ¢ Municipios; (iv) a garantia da participagao da populagao e de associagGes representativas dos varios segmentos da comunidade na formulagao, execugéo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; e (v) diretrizes e orien- tagdes que garantem que os investimentos pUblicos sejam aplicados para o enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais, para a distribuigao de renda e para 0 crescimento econémico com justiga social. Da mesma forma, é preciso considerar que, como esfera de participagao institucionalizada, 0 Conselho e as Conferéncias Nacionais das Cidades apresentam uma novidade em relagdo as experiéncias anteriores de participagéo. Esses canais expressam um novo tipo de arranjo institucional, apontando para o que podemos denominar modelo nacional de participagao na gestao publica, caracterizado pela institucionalizagao de praticas de gestéo democratica que combinam a democracia representativa com a democracia direta. Orlando Alves diAssim, tanto pela tematica quanto pela dinamica institucional, argumentamos qua) as Conferéncias das Cidades e seu Conselho representam uma importante inovagao m= gestao das politicas sociais, porque sao a expressao do surgimento de um novo regime de ago puiblica configurado pela abertura de novos padrées democrdticos de interacéo entre governo e sociedade em tomo da definigo da politica urbana Mas, apesar de todos os avangos identificados, também é importante reconhes) cer alguns dilemas que devem ser enfrentados para que o Conselho das Cidades: constitua um canal de democratizagao da politica nacional de desenvolvimento urbe no: (i) alguns segmentos sociais importantes ainda nao estao nele representados. como, por exemplo, o movimento ambientalista, as organizagées feministas e 0 ma vimento negro, tornando necessério ampliar a participagéo dos atores sociais d= carater nacional envolvidos nessa experiéncia; (ii) de fato, ele ainda é fortemente im pulsionado pelo compromisso do Ministério das Cidades, que restringe seu aleance na definigéo de politicas e programas articulados com a agao de outros érgaos Go vernamentais, tornando fundamental envolver os diversos ministérios representades no seu interior, de forma a aumentar a sua capacidade deciséria; (ii) inexiste um sistema de participagaéo em torno das politicas urbanas, nos estados e municipios. tornando imprescindivel desenvolver mecanismos e instrumentos — inclusive vincule dos ao repasse de recursos — que incentivem a institucionalizagéo de conselhos est duais e municipais das cidades; (iv) por fim, a necessidade de reconhecer os limites decorrentes do Decreto Presidencial que o criou e alterar o seu estatuto institucional juridico, para toré-lo uma instancia participativa aprovada por lei pelo Congresso Nacional e garantir seu carter deliberativo De qualquer forma, o ciclo de Conferéncias das Cidades indica 0 potencial des se espago em constituir uma esfera publica de concertagao entre os diferentes atores e seus respectivos interesses em torno de politicas puiblicas pactuadas socialmente possibilitando a proposig¢éo de uma nova politica de desenvolvimento urbano e de novas politicas nas areas de habitagao, de saneamento ambiental, de mobilidade € transporte, e de planejamento territorial urbano. O grande desafio refere-se a produ- Gao de alternativas para as desigualdades sociais nas cidades que enfrente as ten- déncias ao desenvolvimento desigual que se verificam no cendrio urbano brasileiro Se atentarmos para as experiéncias de planejamento urbano em curso, incluin- do os processos de elaborac&o dos Planos Diretores, poderemos concluir que estamos diante de grandes desafios na perspectiva da construgéo de novos paradigmas de planejamento. No entanto, dirlamos, mais uma vez inspirados em Lefebvre, que € preciso ver nessas experiéncias de participacao e na diversidade de praticas urbanas empreendidas pelos diferentes agentes sociais aprendizados que conformam a praxis idadania ¢ Planejamento Urbano: desafios na perspectiva da reforma urbane® Grande parte das metodologias populares em torno dos Planos Diretores incorpas rou dinamicas baseadas em um modelo de discusso que previa, em um primes. momento, a elaboracéo de um diagnéstico popular da cidade, processo denom=: nado A Cidade que Temos"; e, em um segundo, o levantamento de propostas. processo denominado ‘A Cidacle que Queremos”. Mesmo reconhecendo os ava | gos que essa metodologia proporcionou, ampliando a discussao na direcdo das: segmentos populares, é imprescindivel, a nosso ver, refletir sobre seus limites. ® Para uma avaliagao da politica habitacional, consultar Cardoso e Ribeiro (2000); paral a politica de regularizagao fundidria, consultar © banco de experiéncias no site 62) Instituto Polis, . * A Carta Mundial pelo Direito A Cidade comegou a ser discutida no | Forum Social] Mundial (2001), na cidade de Porto Alegre, como um instrumento orientado a cont | buir com as lutas urbanas e com o processo de reconhecimento, no sistema interna cional dos direitos humanos, do direito A cidade. Nela, o direito a cidade se define como 0 usufruto eqlitativo das cidades dentro dos principios da sustentabilidade = da justica social, com 0 objetivo de alcangar o pleno exercicio do direito a um padr| de vida adequado. 1" A Frente Nacional de Saneamento Ambiental (FNSA), fundada em 1995, congress! sindicatos, associagées de classe, ONGs e movimentos sociais em torno da luta pele universalizagao dos servigos de saneamento ambiental e contra a privatizagéo c= gest4o da 4gua no pais; 0 Forum Brasil de Orgamento (FBO), fundado em 2002 define-se como uma articulagao de entidades da sociedade civil voltada a defesa = @ garantia da aplicagao dos recursos piiblicos nas politicas sociais, por meio d= anélise, do monitoramento e da criagéo de mecanismos de democratizagéo do O= gamento Publico Federal; a Coordenagéo dos Movimentos Sociais, criada em 2003. redne diversos movimentos tais como 0 Movimento Sem Terra (MST), a Central Unica: dos Trabalhadores (CUT), a Central de Movimentos Populares (CMP), a Conteder= G40 Nacional de Associagées de Moradores (Conam), movimentos de moradia, este dantis, de desempregados, pastorais @ diversos sindicatos, e constitui um espago o= convergéncia, de construgdo de unidade ¢ de reflex4o em toro do fortaleciments dos movimentos sociais, da luta contra 0 neoliberalismo e da construgao de um nove projeto de desenvolvimento para o pais; 0 Férum Social Mundial, realizado pels primeira vez em 2001, caracteriza-se como um espago de debate democratico d= idéias, de formulagao de propostas e de articulagéo de movimentos sociais e redes da sociedad civil que se opdem ao neoliberalismo e a qualquer forma de imperialis- mo; @ a Habitat International Coalition (HIC) 6 uma associagao internacional compos ta por cerca de 400 organizagdes e de pessoas que trabalham na 4rea de assentamentos humanos. ® Sao ilustrativas desse processo de mobilizagées as realizagdes, em agosto d=! 2006, da primeira Marcha Nacional pela Reforma Urbana e pelo Direito 4 Cidade, que reuniu §.000 pessoas em Brasilia, e da Jornada de Lutas pela Reforma Urbana. em junho de 2005, que organizou atividades em diversas capitais do pais. Para mai res informagées sobre os contlitos urbanos protagonizados pelas organizagoes: ligadas ao Férum Nacional de Reforma Urbana, consultar o site . 812 | Cidade. Cidadania e Planejamento Urbano: desefios na perspectiva da reforma urbanaReferéncias BORON, Atilio A. Tras E/ Buho de Minerva: mercado contra democracia en el capitalis- mo de fin de siglo. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econémica de Argentina, 2000. BOURDIEU, Pierre. Os usos sociais da ciéncia: por uma sociologia clinica do campo cientifico. S40 Paulo: UNESP 2004. CARDOSO, A. L.; RIBEIRO, L. C. Q. (Org.). A municipalizacdo das pollticas habitacionais — Uma avaliagao da experiéncia recente (1993-1996). Rio de Janeiro: Observatério- IPPUR/UFRJ-FASE, 2000. 48 p. Mimeo. CARVALHO, José Murilo de. Cidadiania no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizagéo Brasileira, 2001 CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social; uma crénica do salario. Petropolis: Vozes, 1998. COSTA, Geraldo Magela. 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