82 Manual de Direito Administrativo 127° QUADRO SINOTICO Celso Anténio Bandeira de Mello: | “o direito administ rativo 6 0 ramo do direito publico que dig.) iva, bem como pessoas e drgigg ciplina a fungéo administrati quea exercem” Hely Lopes Meirelles: I rel istrative Brasileiro, para to de Direito Administrativo Brasileiro, para nds, , os agentes @ as atividades piblicas tenden, 1a. imediatamente os fins des, sin ; regem 0s 6rgao: r tes a realizar concreta, diret: indos pelo Estado”. _ “| CONCEITO Maria Sylvia Zanella Di Pietro: irei tem por objeto os org “p ramo do direito publico que ter 7 agentes e pessoas juridicas administrativas que integram ‘Administragdo Poblica, a atividade juridica nfo contencio que exercer e os bens de que se utiliza para a consecugao de seus fins, de natureza publica”. José dos Santos Carvalho Filho: _ | “o conjunto de normas e principios que, visando sempre ao interesse piblico, regem as relagdes juridicas entre as pes. soas e orgaos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir™. Para concursos piblicos, o concei- | a natureza de direito publico; 0 complexo de principios e to mais adequado parece ser 0 que | normas; e a fungao administrativa, que engloba 0s 6rgaos, combina os trés elementos mencio- | agentes e pessoas da Administragao. Direito Administrative nados pelos referidos autores 6 0 ramo do direito piblico que estuda principios e normas reguladores do exercicio da fungao administrativa, TAXINOMIA DO DIREITO | 0 Direito Administrativo é ramo do Direito Pablico na medida em que seus principios e ADMINISTRATIVO normas regulam o exercicio de atividades estatais, especialmente a fun¢do administrativa. DIREITO Ciéncia da Administragao | consiste no estudo das técnicas e estratégias para melhor ADMINISTRATIVO planejar, organizar, e controlar a gesto governamental. VERSUS CIENCIA DA | Din ADMINISTRACAO ito Administrativo define os limites dentro dos quais a gestao piblica (Ciéncia da Administragao) pode ser validamente realizada. QUADRO COMPARATIVO ENTRE DIREITO ADMINISTRATIVO E CIENCIA DA ADMINISTRAGAO ito Administer: ivo Ciéncia da Administragio Ramo juridico Nao 6 ramo juridico Estuda principios e normas de direito Estuda técnicas de gestio publica Ciéncia deontolégica (normativa) Ciéncia social Fixa limites para a gestao pablica Subordina-se as regras do Direito Administrativo MODELO DE ADMINISTRAGAO BUROCRATICA Caracteristicas | a) toda autoridade baseada na legalidade; b) relagdes hierarquizadas de subordinagao entre érgdos e agentes; c) competéncia técnica como d)remuneragao baseadan critério para selegdo de pessoal; ‘a fun¢ao desempenhada, endo pelasrealizag6es ADMINISTRACAO alcangadas; BUROCRATICA e) controle de fins; versus f) &nfase em processos ¢ rit 5 0s. ADMINISTRAGAO MODEL i GERENCIAL DELO DE ADMINISTRACAO GERENCIAL io de resultados, em detrimentoNogées gerais 83 QUADRO COMPAI EA ADMINISTRACAO GERENCIAL RATIVO ENTRE A ADMINISTRAGAO BUROCRATI = Administragao gerencial Periodo-base Antes de 1998 Apos 1998 Norma-padrao Lei n. 8666/93 Emenda n. 19/98 Paradigma Alei Oresultado Valores-chave Hierarquia, forma e processo Colaboragao, eficiéncia e parceria Controle Sobre meios Institutos relacionados Sobre resultados Licitagao, processo administrativo, con- ‘ Contrato de gestao, agéncias executivas curso publico e estabilidade e principio da eficiéncia Caracteristica Autorreferente Orientada para o cidadao “ESTADO EM REDE” A teoria do “Estado em rede” foi criada modelo da administragao pablica gerenc Estado emrede visa realizar uma gestdo pa como uma tentativa de aperfeicoamento no Superandoa simples busca por resultados, ra a cidadania, transformando os individuos de destinatérios das politicas piblicas em “protagonistas na definigdo das ostratégias governamentais”, Seu principal desafio é incorporar a participagao da sociedade civil organizada na priorizagao e na implementagao de estratégias governamentais, fomen- tando a gestéo regionalizada e a gestio parti QUATRO CARACTERISTICAS TECNICAS FUNDAMENTAIS 1°) 6 um ramo recente; 2) no esta codificado, pois sua base normativa decorre de legislagao esparsa e codifi- cagGes parciais; 3*) adota o modelo inglés da jurisdigo una como forma de controle da administragao; 4*) 6 influenciado apenas parcialmente pela jurisprudéncia, uma vez que as manifestagdes dos tribunais exercem apenas influéncia indicativa. CRITERIOS PARA DEFINIGAD Do OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO Segundo Diogenes Gasparini (Direito administrativo, p. 3-6), podem ser mencionadas seis correntes principais dedicadas a apresentar um critério unitdrio para a conceituagao do Direito Administrative e consequentemente a definigdo de seu objeto: 1)Corrente | considera que o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da legis- legalista: | lago administrativa existente no pais. Tal critério 6 reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da doutrina na identificagao dos principios basicos informadores do ramo; 2)Critério | consiste em identificar o Direito Administrativo como o complexo de leis do Poder disciplinadoras da atuago do Poder Executivo. Esse critério 6 inac Executive: | vel porque ignora que a fungao administrativa também pode ser exercida fora do ambito da Poder Executivo, como ocorre nas tarefas administra- tivas desempenhadas pelo Legislativo e pelo Judiciério (fungao atipica) e também cometidas a particulares por delegagao estatal (exemplo: concessionérios e permissionarios de servigo piblico); 3)Critério | combase nesse critério, pretende-se definir o Direito Administrative como das relagées | a disciplina das relagdes juridicas entre a Administragao Publica e 0 juridicas: | particular. A insuficiéncia do critério & clara, pois todos os ramos do Di- reito Pablico possuem relagdes semelhantes e, além disso, muitas atua- des administrativas nao se enquadram no padrao convencional de um vinculo interpessoal, como € 0 caso da expedi¢ao de atos normativos e da gestdo de bens pablicos; muito utilizado entre autores franceses na metade do século passado, tal critério considera que o Direito Administrativo tem como objeto a disciplina juridica dos servigos piblicos. 0 critério mostra-se, atualmen- te, insuficiente na medida em que a Administragao Pdblica moderna de- sempenha muitas atividades que ndo podem ser consideradas prestagao de servico pablico, como é 0 caso do poder de policia e das atuagdes de fomento (incentivo a determinados setores sociais);_ rave’ Manual de Direito Administ 484 aT o deve ser conceituado a partir da trativ r seus fins. Essa sessceeseeseeeny es ue 0 Di Estado alcanga " 5) Critér consider andes que permiter Ms dificuldade em definir quais séo i ideia 0 iva em raz! “ os fins do Estado, fa de identificar 0 ‘objeto proprio do Direito Ad- jante da complexa tarefa ma sustentar que o ramo somente 6) Critério diante da res chegaral " . | ministrative a do por exclus&o, isto 6, seriam pertinentes ao Di- poderia ser conceitual’ P™ ngo pertencentes ao objeto de interes. reito Administrativo aS ue idico Tal modo de analisar 0 problema se de nenhum outro ramet a gativo (cientificamente frégi) para insatisfatério por utilizar um eri tabelecer a conceituagao. _—— - ir 40 do critério funcional, segundo o qual o Direito Atualmente, tem predominado @ ede 's disciplina normativa da fungao administr ‘Administrativo 6 0 ramo juridico que estu! crogedo de exercé-la: Executivo, Legislativo, va, independentemente de quem esteja enca i Judiciério ou particulares mediante delegagao estatal. | actrativanafll “principios e normas”. ‘Ao conceituar Direito Administrativo, afirmamos que é oramo que esis fj rnireito. Tale repras ‘Assim, a regra juridica seria todo comando de conduta estabelecido pelo eito. Tas gras, por sua vez, seriam de dois tipos: a) principios— regras gerals norteadoras de todo o sistema juridico; b) normas— comandos especificos de conduta voltados disciplina de comportamen- tos determinados. Como todo ramo juridico, o Direite Administrative possui dois tipos de regras cogentes: os principios e as normas. Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiéncia sao exemplos de principios administrativos (art. 37, caput, da Constituigado Federal). DIFERENGA ENTRE PRINCIPIOS E NORMAS 08 principios disciplinam maior quantidade de casos praticos; en- quanto as normas sao aplicéveis a um ndmero menor de situagdes concretas; b) quanto aabstragao | os Principios possuem um conteddo mais geral dotado de acentua- do conteddo do nivel de abstragao; jé as normas tem um contedido reduzido 4 disciplina de certas condutas; ¢) quanto a importanci incipios sinteti REGRAS, oharia inp incia | os Principios Sintetizam os valores fundamentais de determinado PRINCIPIOS ‘ode enquanto as normas no cumprem tal papel dentro 1. apenas regulam co! Sf nace ENORMAS @ quanto hierara ndutas especificas; _| como i isti no consequéncia da distingéo anterior, os principios ocupam '@ Superior perante as no: vale- a mas, pre’ sobre elas em caso de Conflito; as normas posicionam-se aba incipi tindoe vane na organizagao vertical do ordenamento, “ i vat comes prineiseg ‘eu Contedido condicionada a compatibilidade ‘no ordenamento juridico 8) quanto a técnica para os principi i solnblectiretioowne ipios enunciam valores funt ico de modo que, h emprega-se a légic: eed damentais do ordenamento juri- vend i iséo entre dois ou mais principics, simultaneaments a edéncia feciproca, aplicando-se ambos, confitoentens COM 08 contedidos mitigados; enquanto no da regra do tuto Surge uma questo de validade utilizando-se unada, de mado que uma norma 6 aplicada afas- tandoa incidéncia da outra; 9s principios juridi : icos 5 denoninadoabetapteneece f) quanto ao modo de criagéo a lados pela doutrina num pracesso tomadas como pontg de partie Walas regras especificas s60 ida para identificago dos valores Stema (principios). Desse mod, ° fundamentais inerentes 80 si;Nogées gerais 85 Papel desempenhado pelo legislador na criagao de um principio juridico € indireto, pois, apés criar as diversas normas do sistema, Cabe a doutrina identificar os principios fundamentais ali contidos; a0 contrario das normas, que sao criadas diretamente pelo legis- lador; 9) quanto ao conteido 0s principios tam conteddo valorativo que, muitas vezes, n&o pres- prescritivo creve uma ordem especifica para regulagaio de comportamentos; enquanto o contetido das normas sempre se expressa por meio de um dos trés modais de6nticos existentes: permitido, proibido e obrigatério, Toda norma juridica permite, proibe ou obriga determi- Nada conduta humana. COMPARAGAO ENTRE PRINCIPIOS E NORMAS Principios Normas [forge cogente Forga cogente maxima Forca cogente maxima Abrangéncia ‘Atingem maior quantidade de casos | Disciplinam menos casos praticos Abstragao do conteido Contetido mais geral Conteddo mais especifico Importancia sistémica Enunciam valores fundamentais do | Somente disciplinam casos con- sistema cretos Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferior Técnica para solucionar antinomias | Cedéncia reciproca Légica do tudo ou nada Modo de criagaéo Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo legislador Contedido prescritivo Podem néo ter modal deéntico Sempre tém no contetido um modal deSntico: “permitido”, “proibido” ou “obrigatorio” DIREITO ADMINISTRATIVO ‘OBJETO IMEDIATO DO Sao os principios e normas que regulam a fungao administrativa. OBJETO MEDIATO DO ‘Asnormas e os principios administrativos tém por objeto a disciplina das atividades, DIREITO ADMINISTRATIVO | agentes, pessoas e orgdos da Administragao Pil DIREITO ADMINISTRATIVO COMO “DIREITO COMUM” CONCEITO DE DIREITO COMUM - fonte ‘a qual se deve recorrer para suprir lacuna existente em ramo especializado. Direito Privado Direito Pablico ito Civil é 0 direito comum dos r: direito recorrer as regras andlogas de 10 Administrativo 6 0 direito comum dos ramos ramos de Direito | 0 Di Privado. Assim, por exemplo, havendo uma lacuna no do Direito Pablico. As solugdes juridicas aplicaveis a direito empresarial incapaz de ser preenchida median- problemas privados nao servem de modelo para dirimir te solugdes internas desse ramo, cabe ao operador do | adequadamente controvérsias que envolvem o Estado. Direito Civil. | Sao as normas e aos principios administrativos que 0 operador do direito deve recorrer na hip6tese de lacu- fla nos ramos juspublicisticos. 0 surgiment DO DIREITO ADMINISTRATIVO vento do Est 2)a existén to do Direito Administrativo, entendido como complexo de regras disci- plinadoras da atividade administrativa, somente foi possivel devido a dois pressu- PRESSUPOSTOS postos fundamentais: 1) a subordinagao do Estado as regras juridicas, caracteristica surgida com 0 ad- tado de Direito e cia de diviséo de tarefas entre os 6rgaos estatais.486 i ‘AUTONOMIA ‘Aexisténcia de um objeto proprio troorrcipios especi DO DIREITO ‘administrativa) e a existéncia de vr para confer ApMinisTRATIVO | moralidade etc.) séo fatores suficientes Manual de Direito Administrativo ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRACAO PUBLICA, PODER EXECUTIVOE PODER PUBLICO mado territorio sujeito @ um governo. tetido. A concepga i smportante alteragéo de con ogto nceito que sofreu importante ; ‘ slsssiee connie a governo era sin6nimo de Estado, iste 6, somatora dos heelativo, Executivo o Judiciério. Atualmente, porém, governo, em song sete, ' etiva do Estado, rasponsavel pela condugao dos tide subjetivo, 6 a cépula dir " a dos sentido subetva,¢ ro poder politica, ocuja composi¢lo pode ser moi. cada mediante eleigdes. Poder Executive é o complexo de érgdos estatais ¢80 superior do “Chefe do Executivo” (Presidente to, dependendo da esfera federative analisada). Junto c¢ o Executive compée a tripartigao dos Poderes do Estado. ‘Administragéo Pablica (com iniciais maiésculas) 6 um conceito que Ngo coincide com Poder Executivo. Atualmente, o termo Administragéo Pdblica designa o con- junto de érgaos e agentes estatais no exercicio da fungao ad: pendentemente se sao pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judicié- rio, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministério Publico e Defensorias Pablicas). Administragao pablica (com iniciais mindsculas) ou poder executive (com mindscula) s&o express6es que designam a atividade consistente na defesa concreta do interesse pablico. Estado 6 um povo situado em determi verticalmente estruturados sob dire- da Repablica, Governador ou Prefei- .om 0 Legislativo e 0 Judiciério, ‘SENTIDOS DA EXPRESSAO - “ADMINISTRAGAO PUBLICA” organico ou formal 1*— Administragao Pablica em sentido subjeti 2° Administragao Pat m sentido objetivo, mat ou funcional Eoconjunto de agentes, 6rgaos e entidades pabli- | Mais ade i ini i a quadamente denominada “ Go pu " cas que exercem a fungao adminis! an administragao publice (com iniciais mindsculas), 6 a atividade estatal consistente om defender concretamente o interesse piblico. TAREFAS PRECIPUAS DA ADMINISTRAGAG PUBLICA MODERNA 1*) 0 exercicio do poder de policia 24) a prestago de servigos pablicos 3") a realizaggo de atividades de fomento LEMBRAR: As trés tarefas fundamental ini Sopot ate eaten da Administragao Pablica moderna sfo: poder 4") atividade de intervencao feréncia a uma quarta precipua da Adm S°8 Bublicos comegaram a fazer te lo, subdividida nas categorias: 'strago moderna: a atividade de in- a)intervengéona [com e preende todas propriedade emf 88 ages estatais de limi it privada: da tyer dOinteressepiblic,visanaee 28 8 propriedads a “fungto social da visando o cumprimento do principio b)intervenggono | consist Rropriedade” (art, 58 ; : 0 | consiste nas ativia 58, XXIII, da CF); dominio econdmico | fiscal odes estatais de discipi i mane alizago dos agentes eeondmicoss ne normatizagao & shintervengéono — |trata-se da atu, 0 dominio social: | mente hipossut cnn 88 desigualdades i stad 5 7 jentes 0 Voltada a apoiar os economica- como te socials "© “Metivo, por exemplo, de reduziNogées gerais 87! INTERPRETACAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO Interpretagao 60 Processo técy alcance das normas e sangdes to que estuda a interpretagao d Ain : terpretaeao das regras do Direito Administrative esta sujeita aos principios herme- néuticos gerais estudados pela Filosofia do Direit idi i ‘ fo Direito e, subsidia - pretativas préprias do Direito Privado. samen dsregras inter pnico que revela, a partir do texto legal, o sel eo juridicas. Hermenéutica é a parte da Filosofia do Direi- le normas juridicas. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO Fonte é o local de onde algo i - provém. No Direit 7m asinormas omanara Ae ioe ito, as fontes so 0s fatos juridicos de onde mone ean juridicas podem ser de dois tipos: . primérias, maiores ou diretas: sao 0 nascedouro principal e imediato das normas; ¢ ‘secundérias, menores ou indiretas: constituem instrumentos acessérios para originar normas, derivados de fontes primarias. No Direito Administrativo, somente a constitui fonte primaria na medida em que as. demais fontes (secundérias) estao a ela subordinadas. Doutrina, jurisprudéncia e Costumes sao fontes secundarias. /SISTEMAS |ADMINISTRATIVOS Dois sio ossistemas de controle das atividades administrativas: a) sistema da jurisdi¢ao una (modelo inglés); ¢ b) sistema do contencioso administrativo (modelo francés). Sistema No sistema da jurisdigao una todas as causas, mesmo aquelas que dajurisdigéo | envolvem interesse da Administragao Publica, sao julgadas pelo una Poder Judiciério. Conhecido como modelo inglés, por ter como fonte inspiradora o sistema adotado na Inglaterra, é a forma de controle existente atualmente no Sistema do O sistema do contencioso administrativo, ou modelo francés, contencioso adotado especialmente na Franga e na Grécia. 0 contencioso ad- administrative | ministrativo caracteriza-se pela reparti¢ao da fungao jurisdicional entre o Poder Judiciério e tribunais administrativos. Nos paises que adotam tal sistema, o Poder Judiciério decide as causas comuns, enquanto as demandas que envolvam interesse da Administragao Pablica sao julgadas por um conjunto de érgaos administrativos encabecados pelo Conselho de Estado. IMPORTANTE: A Constituigao Federal de 1988 adotou o sistema da jurisdigao una (art. 52, XXXV). Entretanto, j4 houve previséo constitucional de contencioso administrativo no Brasil. Sob a égide da Carta de 1967, a Emenda Constitucional n. 7, de 13 de abril de 1977, autorizou a criagdo de contenciosos administrativos federais e estaduais para decisdo de questées fiscais, previdenciérias e de acidentes de trabalho, mas que nunca chegaram a existir ("Art. 203. Poderdo ser criados contenciosos administrativos, fede- rais ¢ estaduais, sem poder jurisdicional, para a decisdo de questées fiscais e previden- ci6rias, inclusive relativas a acidentes do trabalho"). COMPETENCIA ‘Acompeténcia para criar leis sobre Direito Administrativo, em Fegra, é CONCORRENTE, art. 24, II, CF, entre a Unido, os Estados e 0 Distrito Federal. Municipios que néo partici- pam de competéncias concorrentes, também podem criarleis sobre Direito Administra- tivo, ndo com base na competéncia concorrente, mas a partir do interesse local (art. PARA LEGISLI a 30,1, da CF). ; EXCEGAO - £ 0 caso da competéncia para legislar sobre desapropriagio, que 6 pri tive da Unido (art. 22, ll, da CF). D Direito Administrativo 6 basicamente disciplinado por meio de lei ordinéria, promul- RESERVA DE LEI gada pelo parlamento da entidade federativa competente para legislar a matéria objeto COMPLEMENTAR. dali. Porém, alguns poucos temas de Direito Administrativo esto constitucionalmen- NO DIREITO te submetidos a reserva de Lei Complementar, s6 podendo ser veiculados por esta es- ADMINISTRATIVO pécie normativa. E 0 caso, principalmente, da definigo das reas de atuagao das fun- dagoes governamentais (art. 37, XIX, da CF).—188 inistrativo Manual de Direito ‘Administrativ INICIATIVA DE PROJETOS DELEI islativo, inicia-se com a i rocesso legislativo, canhecido come Pgs, pode ser feito tanto pelo Poder nasa ‘eee geral no Direito Administrativo: a nde ice coon entre o Legislativo e o Executivo da mente para legislar sobre a matéria, deral, cria excegdes a essa regra, prescrevendo da Repiblica as leis que: Armadas; a des ou empregos publicos na administra- riagdo de uma lel, 0 processo para criagéo do Wma elaboragao de um projeto ‘competéncia para ini ojeto ester foderatva habilitada constitucional §12,da Constituigdo Fe a reservada ao Presidente |-fixem ou modifiquem os efetivos das Forgas ‘ a) criagdo de cargos, func A ach, : on in cite ti ones tna gio fri i da administragao i ja tributéria e orgamentéria, servigos pablicos e pessoal da adr vir Towns sarvidores pablcas da Unido e Territorios, =u pie wri provi mento de cargos,etaiidade e posentadria organzapdo de Ministero Pico da Defensoria Pablica da Unido, bem como normas gerals para 3 ba ier a Fa tae nc isda admitagso plc: mlares ds i ingao de Ministérios e Org: a : eat irision seu regime juridico, provimento de cargos, promogoes, estabilidade, remuneragao, reforma e transferéncia para a reserva. FUNCAO ADMINISTRATIVA E aquela exercida preponderantemente pelo Poder Executivo, com cardter infralegal e mediante a utilizagao de prerrogativas instrumentais. Acaracteristica fundamental da fungao administrativa é a sua absoluta submissao a lei. O principio da legalidade consagra a subordinagao da atividade administrativa aos dita- mes legais. Trata-se de uma importante garantia do Estado de Direito: a Administragao Piblica s6 pode fazer o que 0 povo autoriza, por meio de leis promulgadas por seus re- presentantes eleitos. € 0 caréter infralegal da fungao administrativa. FUNGAO ADMINISTRATIVA EFUNGAO DE GOVERNO Governo, em sentido objetivo, é a atividade de condugao dos altos interesses do Estado e da coletividade. Ea atividade diretiva do Estado. O ato de governo, GUADRO COMPARATIVO ENTRE FUNGAO DE GOVERNO EFUNGAO ADMINISTRATIVA Fungo de governo Funca arava Quem exerce ‘ungao administrativa Poder Executivo Fundamento Poder Executivo (regra geral) Constitucional Margem de liberdade =a Alta discricionariedade Exemplos de atos Discricionariedade comum Declaracao de guerra, inter venga federal Regulamentos, decretos, por- tarias, licengas TENDENCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO 1) constitucional 2) petrificagao do Di 3) coditicagées p de temas administrativos to Administrativo inis do ago dos suprapringio; B)objtivagéo das tories oP 7) colaborati icagdo dos Contrato; 28 tlk 1s AdministrativosNogées gerais 89h DEZ DICAS ESPECIAIS PARAAVESPERA DAPROVA 1) Todo procedimento administrativo deve garantir contraditorio e ampla defesa 2) Predominam no Direito Administrativo prazos de 5 anos 3) A Administragao Pablica sempre pode agir de oficio 4) A responsabilidade na prestagao de servicos piblico: 5) Na prestaao indiretade servigos prestador, 8) Na divida, marque “lei ordinéria” 9) Na davida, assinale “competéncia da Unio” 10) Em provas de miltipla escolha, sempre marqu Iternativa heterogénea