INPG

BUSSINES SCHOOL

IBEC-INSTITUTO BRASILEIRO DE ENGENHARIA DE CUSTOS

PÓS GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO DE PROJETOS

EDUARDO ALBERTO MANJARRÉS TRELLES

O PLANEJAMENTO URBANO SOB A ÓTICA DOS

STAKEHOLDERS

Rio de Janeiro
2017
O PLANEJAMENTO URBANO SOB A ÓTICA DOS
STAKEHOLDERS

Monografia apresentada ao INPG / Instituto

Brasileiro de Engenharia de Custos como
requisito parcial à obtenção do título de Pós
Graduação em Gestão de Projetos.

Orientador: Prof. Dr. José Antônio Rosa

Rio de Janeiro
2017
 1

DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho á minha esposa
Lívia, companheira em todos os
momentos.
 2

AGRADECIMENTO

Agradeço aos professores do IBEC pela dedicação e atuação

sempre genoerosa em compartilhar seus conhecimentos sobre a área de
Gestão de Projetos.
 3

RESUMO

As origens dos problemas urbanos e as teorias dos stakeholders estão

entrecruzadas com os problemas da cidade em diversos campos.

Partindo-se da Constituição Brasileira, cujo art. 1o estabelece o povo

como detentor legitimo do poder do estado, esta pesquisa mostra a articulação
dos stakeholders com a administração da Cidade.

A administração pública brasileira vem passando por uma revolução

lenta. Trata-se de uma revolução explicitada na emenda 19 da Constituição
Brasileira, trazendo a eficiência como um de seus princípios. Esta situação traz
como consequência a necessidade de se entender melhor quais os objetivos
fundamentais do Estado e quais instrumentos, a exemplo do PMBOK, podem
ser utilizados.

Não existe um marco ontológico do termo stakeholders, de todo modo,

cabe a Freeman a maior parte do reconhecimento pela inserção do termo no
mundo coorporativo. Mais de três décadas se passaram e outros pensadores
como, Goodpaster, Friedman, Athkinson e Waterhouse, Starik, Rowley e
principalmente Mitchell, Agle e Wood, cuja teoria da saliência é uma das mais
aplicadas.

O caso do Barrio Logan e Roxbury apresenta um enfoque mais

detalhado da gestão de partes interessadas e os produtos daí resultantes
representam claramente a diferença entre uma relação pautada na confiança e
no adequado gerenciamento

Em termos de políticas públicas, o estudo de carência de vagas na

creche municipal do Rio de Janeiro e das gratuidades no transporte municipal
são um dos pontos nevrálgicos na problemática dos stakeholders, entende-se a
partir daí, a dificuldade na etapa de identificação das partes interessadas
compromete todo um projeto e impede a plena consecução e transparência nas
políticas públicas.
 4

Os grandes protestos de 2013 e os estudos do Observatório das

Metrópoles demonstram claramente algumas consequências da dificuldade de
identificar os stakeholders.

Ainda que relativamente recente, algumas técnicas de gerenciamento de

projetos, como a Teoria da Saliência, se concretizam em instrumentos
eficientes na manutenção do bem estar da população e consecução de seus
objetivos primordiais.

Palavras-chave: Urbanismo, Stakeholders, Gestão de Projetos, Políticas

Públicas.
 5

ABSTRACT

The origins of urban problems and stakeholder theories are intertwined

with city problems in various fields.

The article 1o of the Brazilian Constitution establishes the people as a

legitimate holder of state´s power, this research shows the articulation of the
theories of stakeholders in the administration of the City.

Brazilian public administration has been undergoing a slow revolution. It

is a revolution made explicit in the Amendment 19 of the Brazilian Constitution,
bringing efficiency as one of its principles. This leads to the need of better
understanding what are the basic objectives of the State and which instruments,
like the PMBOK, can be used.

There is no ontological framework of the term stakeholders, however,

Freeman is largely responsible for the insertion of the term in the corporate
world. More than three decades have passed and other thinkers such as
Goodpaster, Friedman, Athkinson and Waterhouse, Starik, Rowley and
especially Mitchell, Agle and Wood, whose theory of saliency is one of the most
applied.

The case of Barrio Logan and Roxbury presents a more detailed

approach to stakeholder management and the resulting products clearly
represent the difference between a relationship based on trust and proper
management

In terms of public policies, the study of places in the municipal nursery in

Rio de Janeiro and gratuities in municipal transportation are one of the key
points in the problematic of stakeholders, it is understood from this point on, the
difficulty in the identification stage of the parties compromises an entire project
and prevents full achievement and transparency in public policies.
 6

The great protests of 2013 and the studies of the Metropolis Observatory
clearly demonstrate some consequences of the difficulty of identifying the
stakeholders.

Although relatively recent, some techniques of project management,

such as Salience Theory, are concretized as efficient instruments in the
maintenance of the well being of the population and attainment of its primary
objectives.

Keywords: Urbanism, Stakeholders, Project Management, Public Policies.

 7

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO: .................................................................................. 1

2 O QUE É O PROBLEMA URBANO? ................................................. 6

3 OS STAKEHOLDERS SOB O PONTO DE VISTA DO ESTADO .... 10

4 A ORIGEM DA TEORIA ACERCA DOS STAKEHOLDERS. ........... 14

5 ESTUDOS DE CASO, CONFLITOS URBANOS E OS

STAKEHOLDERS ............................................................................................ 21

5.1 Os Grandes Protestos de 2013 ................................................. 21

5.2 Barrio Logan e Roxbury............................................................. 26

5.3 Carência de vagas em creche no Rio de Janeiro. ..................... 30

5.4 Gratuidade no Transporte Municipal ......................................... 34

5.5 Conflitos Urbanos Observatório das Metrópoles. ...................... 38

5.6 Plano Diretor da Rocinha .......................................................... 53

6 AEIS DIMENSAO TERRITORIAL ESTUDO TECNICO. .................. 55

7 A TEORIA DA SALIÊNCIA............................................................... 72

8 CONSIDERAÇÕES SOBRE A TEORIA DOS STAKEHOLDERS E

OS PROBLEMAS URBANOS .......................................................................... 82

9 CONCLUSÃO .................................................................................. 86
 1

1 INTRODUÇÃO:

A implantação dos sistemas de gestão na iniciativa privada já percorre

um bom caminho. Martins Pinto (2009) explica que ela é derivada da
complexidade dos novos sistemas de produção surgidos no século XIX, com
Frederick Taylor (1856-1915) e Henry Gantt (1861-1919), culminando, na
década de 60 na maior instituição internacional dedicada à disseminação do
conhecimento e ao aprimoramento das atividades de gestão profissional de
projetos, o PMI1. É compreensível verificarmos uma maior dificuldade na
incorporação da gestão de projetos semelhantes a da estrutura das
organizações privadas na administração publica.

Há-Joom Chang (2014) lembra que o processo de tomada de decisão de

um governo é muito mais complexo que qualquer instituição financeira e
envolvem uma gama muito maior de atores. Destaca o autor que a
complexidade tende a aumentar, portanto, em regimes democráticos, em
função, justamente, da maior diversidade dos stakeholders
atuantes.(CHANG.p.168 e 174.2014)

Para o IPEA- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, os planos

estaduais e municipais têm sido reivindicados pela população exigindo um
alinhamento mais estreito dos governos subnacionais com os rumos dos
avanços federais, cobra-se também o fornecimento de benefícios públicos mais
relevantes (IPEA, 2010).

Segundo o IPEA (2010), as políticas sociais seguem gerando resultados

positivos, em que pese a inexistência, ainda, de universalização de bens e
serviços públicos fundamentais, como a saúde e a educação. São citadas,
como exemplo de melhorias, a política de transferências de renda às famílias
para o combate à pobreza e à miséria (Benefício de Prestação

1
Project Management Institute- (Instituto de gerenciamento de Projetos), fundado em
1969, nos Estados Unidos. Maior associação sem fins lucrativos, cujo principal objetivo é
difundir a gestão de projetos no mundo (MARTINS PINTO, 2009)
 2

Continuada,Previdência Rural e o Programa Bolsa Família), iniciado ainda em

meados dos anos 1990, partindo de 6,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em
2002 para o montante de 9,3% em 2009. Dão particular ênfase ao Programa
Bolsa Família (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milhão de famílias em
outubro de 2003 alcança a 12,37 milhões em dezembro de 20092.

Entre os momentos mais significativos para a mudança da gestão

pública, de um modelo burocratizado para um modelo gerencial, pode ser
realçada a emenda constitucional 19 e a instituição, pelo Ministério do
Planejamento, do PROGRAMA NACIONAL DE GESTÂO PÚBLICA E
DESBUROCRATIZAÇÀO - GesPúblíca, a partir do Decreto n° 5.378/05 que
instituí o Programa Nacional de Gestão Públíca e Desburocratízação
GesPública e o Comitê Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização.

Atentos às especificidades da Administração Pública, o PMI lançou o

PMBOK government edition3. Essa edição aborda uma visão geral dos
principais processos usados na maioria dos setores públicos, define termos-
chave, descreve como os projetos governamentais operam e revê os ciclos de
vida dos programas governamentais4.

Levanta-se aqui a hipótese de que a definição dos stakeholders é um

dos momentos, se não, o momento crucial para a eficiência nos programas e
projetos públicos.

Para Freeman (2010) a teoria das partes interessadas deve dar soluções
práticas para as relações das empresas com colaboradores e outros grupos,
unindo ética e negócio e se destina a ser instrumento para uma melhor atuação
dos gerentes de projetos. A teoria dos stakeholders trata da criação de valor e
o comércio e como gerenciar um negócio de forma eficaz.

Sua teoria se faz útil em um complexo e turbulento ambiente porque as

empresas que administram as partes interessadas dispõem de melhores

2
Relatório do IPEA- Brasil em desenvolvimento, Estado, Planejamento e Políticas
Públicas, Volume II, 2010.
3
Government Extension to the PMBOK Guide Third Edition, Project Management
Institute, Inc., 2006.
4
Disponível em http://www.pmi.org/pmbok-guide-standards/foundational/pmbok
 3

condições para basear as suas decisões, atraem outros parceiros de mercado

e incrementam seu grau de flexibilidade estratégica, vantagens ausentes em
competidores que não gerenciam as partes interessadas (FREEMAN et al.,
2010).

Em que pese a relevância dos stakeholders implícita no PMBOK

Government Edition, essa importante teoria não foi aprofundada nessa versão,
tanto assim que o livro não contempla essa área de conhecimento, fazendo
apenas menções genéricas a alguns stakeholders específicos. Para análise
dos processos ligados às partes interessadas é necessário remeter-se ao
PMBOK5 (versão padrão), capítulo 13.

Mesmo antes de sua condição como área independente, a leitura de

diferentes versões do PMBOK sustenta a noção de que o gerenciamento dos
stakeholders sempre permeou outras áreas de conhecimento como; escopo,
risco, qualidade, entre outros.

A metodologia da pesquisa aqui desenvolvida é exploratória e

comparativa. Em um primeiro momento são discutidas as teorias necessárias
para apurar as considerações críticas sobre os assuntos subseqüentes. Em
uma etapa posterior os estudos de caso são dispostos em sequência lógica e
são extraídos os elementos de análise. Por fim as considerações finais
articulam a teoria acerca dos stakeholders, selecionada em função de sua
ampla utilização, a teoria da saliência.

Este estudo pretende demonstrar que, dentro do contexto público, a

aplicação da teoria dos stakeholders, com ênfase na primeira etapa, ou seja, a
sua identificação é capital para o êxito de projetos ou políticas urbanas e que a
falta de gerenciamento tem criado inúmeras dificuldades do regime
democrático. Mais ainda, conquanto o entendimento e gerenciamento dos
stakeholders permeie diferentes áreas de conhecimento, no caso da esfera
pública, ele é inexorável de outras áreas, com especial relevância para
formação do objetivo.

5
PMI, A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK® Guide). Fifth
Edition. 2013,
 4

Na definição de Projeto, o PMBOK assevera duas características

intransponíveis, a sua condição temporária e seu resultado único. O Projeto
possui início e término, ocorrendo este, preferencialmente, quando do alcance
dos objetivos.

Assim sendo, o estabelecimento dos objetivos é a guia mestra de

qualquer projeto e não pode ser distinto quando envolve o tema do
planejamento urbano. O resultado esperado ou objetivo interfere
continuamente em vários dos processos inerentes ao planejamento de projetos
(KEELING, 2010). Por exemplo, o PMBOK 5ºed alerta acerca da ampliação do
Risco quando da alteração de objetivos ao longo da execução do projeto.
Afirma também que o Escopo demanda a existência de objetivos bem
definidos, sendo estes guias para os gerentes de projetos e figuram entre as
principais referências para a realização do monitoramento.

Cabe adicionar a relevância do estabelecimento de objetivos nos níveis

que extrapolam um determinado projeto, alcançando os programas, o portfólio
e o planejamento estratégico.

No âmbito público, não por acaso, nossa constituição em seu intróito, no

artigo 3º nos traz:

Art.3º Constituem objetivos fundamentais da república

federativa do Brasil:
I-Construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II-Garantir o desenvolvimento nacional;
III-Erradicar a Pobreza a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV-Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação.(CF 1988)

Resta claro que os tópicos acima descritos são genéricos e, portanto,

poderiam estar relacionados a um planejamento estratégicos. De acordo com o
PMBOK:

O plano estratégico documenta a visão estratégica, as metas e

objetivos da organização e podem conter uma especificação de
missão de alto nível. Todos os projetos devem estar alinhados
com o plano estratégico da sua organização. O alinhamento
com o plano estratégico garante que cada projeto contribua
para as objetivos gerais da organização.(PMBOK 5a ed. 2015,
p.68)
 5

Assim sendo, o projeto e seus objetivos deverão ser coerentes e

concorrentes ao mesmo fim. Mas, diferentemente de um Planejamento
Estratégico o Projeto contempla objetivos e metas (entendida aqui como
índices concretos a serem alcançados), de maior nível de detalhe (KEELING,
2010).

Um Projeto Urbanístico a ser implantado, conforme impõe a constituição,

deveria estar alinhado com o artigo 3º de nossa Lei Maior, porém, para seu
sucesso é premente, conforme Keeling (2010), o estabelecimento de objetivos
e metas claros, conforme já afirmado.

Esta pesquisa tem um foco restrito acerca dos stakeholders, ainda que
apresente algumas considerações sobre a forma de gerenciá-los. A indagação
essencial recai sobre o entendimento da primeira etapa recomendada pelo
PMBOK, qual seja, a identificação dos stakeholders, sem a qual se enfrentaria
dificuldade com as etapas posteriores de qualificação e gerenciamento. Serão
focados aqueles stakeholders entendidos como clientes principais dos serviços
públicos e/ou aqueles aos quais os benefícios são destinados. Este trabalho
procurará mostrar que, hodiernamente, as políticas públicas voltadas para as
questões urbanas ainda não são capazes de superar a etapa de identificação
das partes mais interessadas, muitas vezes denominadas aqui como público
alvo, causando perda da qualidade do projeto e mau atendimento á população
alvo.

O estudo será subdividido três blocos principais: O entendimento do

problema Urbano, estudos relacionados ao urbanismo onde a questão
stakeholder é chave e, ao final; o estudo de uma das teorias principais acerca
das formas de definição dos stakeholders e como ela se aplica à questão
urbana; e finalmente, estudos de caso.

Ressalta-se que o termo stakeholder é utilizado ao longo deste trabalho

com abrangências diferentes. Quando aplicado aos estudos de caso, os
stakeholders se referem essencialmente ao que seriam, em paralelo com setor
privado, os clientes ou os principais interessados.
 6

2 O QUE É O PROBLEMA URBANO?

Em seu livro, a origem das cidades, o professor Benévolo6 (1997) ensina

que a cidade nasce da aldeia comandada por uma autoridade central, contudo,
não é uma aldeia que cresceu. Ela se forma na medida em que a produção
industrial e os serviços já não são realizados pelos agricultores, mas por outros
que não possuem essa obrigação e estes são mantidos pelos trabalhadores do
campo, pois deixam de produzir seu próprio alimento.

Surge, conforme Benévolo, o contraste entre dois grupos sociais, os

dominantes e os subalternos. Os serviços e o comércio se desenvolvem
através de especialização e facilitam a produção agrícola através da introdução
de novas tecnologias. A sociedade se tornaria, então, capaz de evoluir e de
planejar sua evolução.

A primeira formação de cidade, a partir das condições acima citadas,

teria tido início entre os rios Tigre e Eufrates, na mesopotâmia,
aproximadamente 4.000 anos atrás.

Não obstante a referência a um evento ocorrido a milhares de anos,

Topalov(2015) enfatiza o entendimento de que o problema urbano é mais
recente. O movimento de reforma urbana se iniciaria na Europa e na América
do Norte, não é um fenômeno isolado, mas vinculado por diferentes homens e
idéias, conformando um projeto multiforme de reforma social que se desenhará
e ampliará a partir do fim do século XIX. A origem do urbanismo enquanto
ciência remontaria do começo do século XX com os reformadores de moradias,
os primeiros urbanistas, os filantropos e os assistentes sociais que tinham de
enfrentar a realidade das grandes metrópoles do mundo industrial. Iam além,
planejavam a cidade para mudar a sociedade e, particularmente, o povo
(TOPALOV, p.23-25, 2015).

Assevera o doutrinador José Afonso da Silva (2010) que a urbanização é

um fenômeno tipicamente moderno, um fenômeno da sociedade pós-revolução
industrial. Nos países subdesenvolvidos vários efeitos colaterais podem ser

6
Arquiteto e urbanista italiano, autor do livro, História da Cidade de 1997.
 7

sentidos; êxodo rural desmedido, desemprego, desarticulação social, carência

de habitação, problemas de saneamento, entre outros.

Silva (p. 320, 2010), especificamente, separa urbanificação da

urbanização. Este último seria a conseqüência do crescimento populacional,
com todos os impactos negativos já citados, a urbanificação seria o remédio
para lidar com esse problema. Este trabalho, contudo, não procura aprofundar
estas distinções.

A definição mais utilizada para urbanismo (enquanto ciência), de acordo

com o professor Silva, foi estabelecida na nos Congressos Internacionais de
Arquitetura Moderna (CIAM)7, consolidando-se na famosa Carta de Atenas. De
acordo com a carta de 1928:.

O urbanismo é uma ciência, uma técnica e uma arte ao mesmo

tempo, cujo objetivo é a organização do espaço urbano visando
ao bem-estar coletivo—através de uma legislação, de um
planejamento e da execução de obras públicas que permitam o
desempenho harmônico e progressivo das funções urbanas
elementares: habitação, trabalho, recreação do corpo e do
espírito, circulação no espaço urbano (Carta de Atenas, CIAM-
Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna 1933.
e continua..

O urbanismo é a ordenacao dos lugares e dos locais diversos

que devem abrigar o desenvolvimento da vida material,
sentimental e espiritual em todas as suas manifestações,
individuais ou coletivas. Abarca tanto as aglomerações urbanas
como os agrupamentos rurais. O urbanismo já não pode estar
submetido exclusivamente às regras de esteticismo gratuito. É,
por sua essência mesma, de ordem funcional (Carta de Atenas,
CIAM-Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna 1933.

De acordo com a Carta de Atenas, as três funções fundamentais para

cuja realização deve velar o urbanismo são:

l) habitar;

2) trabalhar;

3) recrear-se.

7
Em 1933, na cidade de Atenas, Grécia, é realizado o IV Congresso Internacional de
Arquitetura Moderna (CIAM), que resulta em um manifesto urbanístico que expressa o
pensamento sobre o meio urbano na época, A Carta de Atenas. Informações adicionais na
página (http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/resenhasonline/07.079/3069)
 8

Seus objetos são:

a) a ocupação do solo;

b) a organização da circulação;

c) a legislação.

Hely Lopes Meirelles (2009) cunhou para o urbanismo a seguinte

definição:

Urbanismo é o conjunto de medidas estatais destinadas a

organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores
condições de vida ao homem na comunidade". O renomado
jurista reforça assim o papel do estado nas ações de
urbanificação. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal
brasileiro, 2009. p. 522.)

O Ministério das Cidades lançou em 2015 o curso Capacidades8,

procurando reafirmar o papel primordial exercidos pelas cidades como motores
da economia, espaços de convívio, criatividade e novos serviços.

Sugerem, em seu material didático, que seja posto em prática um

modelo de gestão integrado e flexível de governança capaz de articular
diferentes escalas e diferentes visões, conduzindo, assim, a um sistema
cooperativo com redução dos conflitos. Lembram, ademais, que o poder
público é constitucionalmente responsável por compreender a dimensão
territorial dos desafios urbanos.

Gestão de projetos urbanos seria, para os produtores do material

didático, a busca pelos meios que hão de se por em prática para que o projeto
de cidade seja executado de forma viável e, de preferência, com o menor custo
para a Administração Pública. O Ministério das Cidades também enfatiza a
necessidade do governo não atuar de maneira reativa, sujeitando a população,
por exemplos, a eventos ambientais capazes de provocar grande calamidade
caso não se empenhem a ações de entendimento da população governada e
das condições de risco.

8
O Ministério das Cidades, por meio do Programa Nacional de Capacitação das
Cidades (PNCC), promove, coordena e apoia programas de desenvolvimento institucional e de
capacitação técnica. Mais informações: http://www.capacidades.gov.br/
 9

São enfatizadas ainda, as condicionantes características dos espaços

urbanos brasileiros, pautados pelo desequilíbrio de investimentos,
fragmentação e falta de integração, afirmando:

A administração urbana pode ser melhorada através de uma

maior integração vertical das atividades dos vários níveis de
administração e de uma maior integração horizontal, bem como
através da participação dos interessados e dos cidadãos nas
políticas urbanas.( Curso Capacidades, MÓDULO 1 -
Introdutório: Diagnóstico de Desenvolvimento Urbano.
Diagnóstico sobre o Desenvolvimento Urbano nos Municípios
Brasileiros e a Necessidade de Concepção e Implementação
de Projetos, 2015, p.5)
 10

3 OS STAKEHOLDERS SOB O PONTO DE VISTA DO ESTADO

De acordo com Medeiros (2013), a Administração Gerencial aplicada ao

Estado remonta de uma terceira revolução na administração do país9.

A primeira revolução após a descoberta da ilha de Vera Cruz se limitava

a uma administração patrimonialista. Ainda do período do absolutismo,
impunha a vontade do soberano sob o qual tudo e todos estavam
subordinados. É conhecida a marcante ação de nepotismo e corrupção nos
serviços disponíveis no período. Apesar disso, novas estruturas no âmbito
normativo, de infraestrutura, entre outros, foram implantados: o
estabelecimento de leis, cidades, indústrias, estradas, edificações, impostos,
cadeias, festas e costumes que foram introduzidos no pacato cotidiano da
antiga colônia. Isto formaria, portanto, as bases do Estado nacional, com todo o
aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do
autogoverno (MEDEIROS 2013).

Medeiros afirma que, mesmo após a proclamação da república, se

manteve um governo voltado exclusivamente para as classes dominantes. Esta
fase se prolongaria, atravessando a primeira república, até 1934, data da
promulgação da nossa terceira constituição.

Na década de 30, era Vargas, impõe-se a administração burocrática,

objetivando o combate a corrupção e o nepotismo. O foco se volta aos
princípios da profissionalização, carreira pública, hierarquia funcional,
impessoalidade e formalismo.

A terceira revolução ainda se encontra em andamento, muito

transformada com a promulgação da CF de 1988. (CF88), contudo, a emenda
constitucional 19 de 1998 elenca um princípio novo a ser adicionado aos da
legitimidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (CF 1988). Trata-se do

9
Alexandro M. Medeiros. Disponível em
(http://www.portalconscienciapolitica.com.br/administra%C3%A7%C3%A3o-publica/)
 11

princípio da eficiência, razão pela qual as orientações do PMBOK se tornam

mais relevantes. Afinal, mesmo o mais simples dos projetos necessita de
eficácia.(KEELING, 2010).

Segundo Hely Lopes Meirelles(2005), a Administração Pública pode ser

entendida como:

“O conjunto de órgãos instituídos para consecução dos

objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das
funções necessárias aos serviços públicos em geral; em
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático,
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a
Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das
necessidades coletivas.” (Hely Lopes MEIRELLES. Direito
Administrativo Brasileiro. 30.ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 64.)

Observe-se que o trecho: ”em benefício da coletividade”, impõe a mescla

do stakeholder principal (como aqui referido), com o próprio objetivo do estado.

Para Medeiros (2013), essa terceira revolução busca a otimização,

expansão, redução de custos, um verdadeiro modelo de administração pública
social, ou gestão social. tratar-se-ia de um processo de reestruturação calcado
no desenvolvimento do mercado global, que, por seu lado requer inovações
tecnológicas, novos produtos atualizados e processos novos ou melhorados,
numa velocidade cada vez maior. No âmbito do estado, seria a inovação na
administração pública significam a busca da eficiência e da qualidade na
prestação de serviços públicos.

Medeiros (2013) lembra que a aplicação de ideias do setor privado é

feita em um contexto diferente, pois a ênfase recai sobre preservação da
responsabilidade na prestação de serviços públicos para usuários locais e
cidadãos, o que não é observado de forma adequada nos outros modelos. Este
principal stakeholder seria o povo, cuja descrição será esclarecida a seguir.

Do ponto de vista do Direito Constitucional10 (Acquaviva, 2016), o

Estado é uma organização político - jurídica que resulta do fato de um Povo

10
ACQUAVIVA,Marcus Claudio. Dicionário Jurídico Acquaviva - 7ª Ed. São Paulo: Ed.
RIDEEL 2016
 12

viver em um território delimitado e governado por leis fundadas em um poder

soberano. Assim, a princípio este elemento congrega o principal stakeholder.
Por outro lado, em termos técnicos, não é de muita valia a declaração de um
stakeholder tão amplo e genérico.

É pertinente pensar, portanto, que este stakeholder, denominado povo,

não possua especificação em lei e esteja subordinado a interpretações
doutrinárias ou judiciais eventuais.

Pellegrino (2000) em seu artigo intitulado Concepção Jurídica De Povo,

trabalha essa preocupação em sua busca por uma concepção jurídica
apropriada de povo. Lembra o professor da expressão latina Republica,
República, de res publica res populi, a coisa do populus, o que é do povo. Dos
gregos temos a origem da palavra e forma de governo, Democracia-
empregada no referimento ao exercício da autoridade (cratos) pelo povo
(demo).

Tomando como base a contribuição sociológica, não se poderia igualar

povo ao coletivo de homem, devendo existir, além da condição do próprio
homem, uma ligação entre eles, chamada de com-vivialidade entre os
indivíduos pertencentes a um mesmo ambiente cultura. Sem esse elemento de
ligação não se forma o povo. e da existência do povo em um território se
formaria o Estado e entre os dois se estabelece uma relação intrínseca. Ensina
o professor Carlos Roberto M. Pellegrino (2000):

Que seja esclarecida, preliminarmente, a impertinência de toda

insinuação que pretenda a sobrevalência do Estado sobre a
manifestação legítima da vontade determinada do povo, na
medida em que este é elemento e razão do Estado.
(PELLEGRINO p.167, 2000)

Erica Monteiro e Souza (2011), em seu trabalho de doutoramento,

refere-se ao novo modelo de gestão pública como modelo gerencialista, que
possui papel reformador e transformador no contexto brasileiro. Ademais,
tomando como base o contexto do trabalho, o estado do Espírito Santo,
salienta que essa nova gestão se pauta nos seguintes princípio:

• Definição clara do publico alvo.

• Foco nos resultados finalisticos.
 13

• Gerenciamento intensivo, monitoramento e avaliação dos

resultados
• Participação da sociedade.
• Profissionalização do servidor.

Os projetos privados tem foco em lucro, os projetos públicos deveriam

ter foco em benefícios sociais, trazendo resultados reais ou mitigação dos
problemas, sejam nacionais, estaduais ou municipais, ou mesmo em âmbito
regional ou misto.

A idéia de buscar benefícios sociais concatenada com a necessidade de

definição clara do publico alvo são questões chaves na administração publica e
embasam o presente trabalho.

Corroborando com esse ponto de vista, Keeling (2010) afirma que a

hierarquia do planejamento está baseada nos principais, Começa no nível
estratégico, passa para a tática e depois para a operação.
 14

4 A ORIGEM DA TEORIA ACERCA DOS STAKEHOLDERS.

De acordo com Freeman (2010) a palavra "stakeholder" apareceu pela

primeira vez na literatura do Memorando interno no Stanford Research Institute,
agora SRI International. O termo destinava-se a generalizar a noção de
acionista como o único a quem a gerência precisa ser responsiva. Assim, o
conceito de stakeholder foi originalmente definido como "aqueles grupos sem
cujo apoio a organização deixaria de existir ".

Para Mainardes, Raposo e Domingues11, a teoria dos stakeholders tem

origem na conjunção de diferentes áreas de estudo: sociologia, economia,
política e ética, especialmente na literatura do Planejamento Corporativo, da
Teoria dos Sistemas, da Responsabilidade Social Corporativa, e da Teoria das
Organizações. Freeman seria, portanto, o autor mais reconhecido no assunto,
a ponto de ser o criador dessa nova área de estudo, estabelecendo como
premissa que os stakeholders com interesses ou direitos similares formam um
grupo.

O mapa básico de Freeman (2010) mostra a empresa no centro e

diversos componentes como: Fornecedores, Governo, Comunidade Local,
Clientes, Mídia, concorrentes, Proprietários, entre outros, orbitando a empresa.
Todos esses estão, de uma forma ou de outra, atrelados à existência da
empresa em uma relação de mutualismo

Para Fassin (1999,apud Mainardes) a inspiração de Freeman é

resultante de um método elaborado a partir das ciências sociológicas, o
sociograma, que visualiza a frequência de interações entre indivíduos ou
grupos. Com sua visão holística, Freeman (2010) incorporou outros grupos que
são influenciados pelas atividades da empresa e viu a organização como o
centro de uma série de relações interdependentes.

Mainardes (2011) salienta que a Teoria dos Stakeholders,

11
MAINARDES, Emerson Wagner. et al. Um Novo Modelo De Classificação De
Stakeholders, 2011. in: V Encontro de Estudos em Estratégia, Porto Alegre - RS, 15 a 17 de
maio de 2011, p. 1- 13.
 15

"surgiram num contexto organizacional onde a empresa

percebeu que não era auto-suficiente e que dependia de seu
ambiente externo, composto por grupos externos à
organização."(MAINARDES. p.13, 2011)

Para Ladeira (2009):

Uma organização que pretende ter uma existência estável e duradoura

deve:

[...]atender, simultaneamente, às necessidades de todas as

suas partes interessadas. Para fazer isso, ela precisa gerar
valor, isto é, a aplicação dos recursos usados deve gerar um
benefício maior do que seu custo total, assim, o termo
“stakeholders” designa todas as pessoas, instituições ou
empresas que, de alguma maneira, são influenciadas pelas
ações de uma. (LADEIRA. f 27, 2009)

A aplicação prática da teoria dos stakeholders se deu apenas a partir

dos anos 90 através da implantação da Responsabilidade Social Corporativa,
hoje amplamente difundida nas empresas (CAMPOS, 2003). Para Freeman
(1984) os stakeholders justificam a própria existência das empresa. Para outros
como Friedman (apud. Freeman, 1984) os stakeholders são importantes na
medida em que influenciam a performance da organização.

A definição mais conhecida de Freeman (1984), utilizada, inclusive, pelo

PMI (Project Manager Institute) o termo stakeholder é entendido como:
Indivíduo ou grupo que influencia ou é influenciado pela organização
(PMOBOK 5ª Ed. p.393, 2013).

A definição de Freeman (1984) é criticada por sua abrangência,

(STARIK, 1993) porque ela abrangeria uma possibilidade infinita de influencias,
incorporando, inclusive, o clima e a natureza, tornando-a inaplicável.

A Teoria da Saliência desenvolvida por Mitchell, Agle e Wood (1997),

aponta que as organizações podem identificar os seus constituintes, a partir
das respostas a questões sobre três dimensões (ou atributos): poder,
legitimidade e urgência:

A partir do atributo Poder (para influenciarem a organização), tem-se a

definição como sendo o grau em que os indivíduos ou grupos são capazes de
 16

persuadir, incitar ou exercer pressão coerciva sobre outros indivíduos ou

grupos, para que esses empreendessem determinadas ações;

Quanto a Legitimidade nas relações com a organização, esta se

conforma na existência de uma relação contratual que cria as relações entre as
partes interessadas.

Quanto a urgência na reivindicação, tem-se um atributo

multidimensional, que introduz dinamismo na escolha dos constituintes de difícil
mensuração. Indica o grau em que os constituintes organizacionais reivindicam
atenção imediata.

A análise da teoria da Saliência será aprofundada mais adiante, visto

sua relevância perante as outras teorias.

Athkinson e Waterhouse (1997), por sua vez, estabelecem dois tipos de

stakeholders, aqueles primários, essenciais e sem os quais a empresa não
pode sobreviver e os secundários que não comprometem a existência da
organização.

Como demonstra Martos e Martos (2013), no âmbito empresarial, apesar

de majoritária, o foco nas iniciativas que visam valorizar os Stakeholders de
forma ampla não é unânime. Entretanto, partimos nesse trabalho do princípio,
respaldado pela constituição, da inexistência do próprio estado sem os
Stakeholders, conforme seu art.1º.

De acordo com o PMBOK, 5ª edição, a visão geral dos processos de

gerenciamento das partes interessados contempla as seguintes etapas:

1- Identificar as partes interessadas — O processo de identificar

pessoas, grupos ou organizações que podem impactar ou serem impactados
por uma decisão, atividade ou resultado do projeto e analisar e documentar
informações relevantes relativas aos seus interesses, nível de engajamento,
interdependências, influência, e seu impacto potencial no êxito do projeto.

2- Planejar o gerenciamento das partes interessadas —O processo de

desenvolver estratégias apropriadas de gerenciamento para engajar as partes
interessadas de maneira eficaz no decorrer de todo o ciclo de vida do projeto,
 17

com base na análise das suas necessidades, interesses, e impacto potencial

no sucesso do projeto.

3- Gerenciar o engajamento das partes interessadas —O processo de se

comunicar e trabalhar com as partes interessadas para atender às suas
necessidades/expectativas deles, abordar as questões à medida que elas
ocorrem, e incentivar o engajamento apropriado das partes interessadas nas
atividades do projeto, no decorrer de todo o ciclo de vida do projeto.

4- Controlar o engajamento das partes interessadas —O processo de

monitorar os relacionamentos das partes interessadas do projeto em geral, e
ajustar as estratégias e planos para o engajamento das partes interessadas.

É notória a impossibilidade de atingir os itens subsequentes ao 1º sem

que este esteja definido.

Entre as técnicas sugeridas no PMBOK estão: Análise das partes

interessadas, consulta a especialistas e reuniões.

Goodpaster (1991) traz um ponto de vista que trata de uma etapa

posterior àquela que estamos analisando, trata-se de como decidir perante os
Stakeholders, como a empresa de incorporar a ética em suas decisões. Trata-
se de realizar o perfeito balanço entre as partes através dos seguintes
questionamentos: Estaria a empresa tratando os stakeholders de maneira
desidiosamente ou puramente utilitária? Ou estaria a empresa
supervalorizando-os a ponto de torná-los competidores com os próprios
Shareholders?

Segundo Ingo Winkler (2009), muito do que torna a tomada de decisão

responsável difícil é a compreensão da relação entre a ética e a gestão das
partes interessadas que evite torna-la demasiado fraca (tornando as partes
interessadas ou pouco significativa para com os acionistas) ou muito forte
(tornando as partes interessadas a única fonte de poder no negócio).

Para Vanessa Hill (2010) análise da rede social é um sistema teórico útil
para a compreensão e entendimento melhor dos componentes da sociedade.
Os atores seriam parte de um conjunto de organizações individuais com
potencial para envolvimento entre si. O enfoque em rede seria a compreensão
 18

de como o negócio desenvolve e mantém as relações. Rowley (1997) teria sido

o primeiro teórico a aglutinar a teoria dos stakeholders com um enfoque em
rede. Rowley (1997) baseou-se na Teoria das Redes Sociais, pois considera
que as empresas não respondem simplesmente a cada stakeholder
individualmente, mas sim à interação de múltiplas influências de todo um
conjunto de stakeholders. Assim, a corporação se relaciona com os
stakeholders e estes se relacionam entre si.

Existe a possibilidade de se formarem, a partir dessas relações, uma

ligação cooperativa ou instrumental.

Como explica Hill (2010), organizações em redes cooperativas têm

relações multilaterais com as partes interessadas. Ao invés de tratar a
organização como um membro de uma rede que é exclusivamente instrumental
e próspera apenas no curto prazo, a rede da comunidade cooperativa geram
valores que podem perpetuar indefinidamente. As organizações participantes
devem, portanto, promover os valores culturais que lhe dão sentido a longo
prazo e finalidade para a longa durção da rede cooperativa. Com essa posição
ideológica, as partes interessadas podem desenvolver a confiança uns nos
outros. Além das vantagens mencionadas, as partes podem reduzir custos de
transação que seriam associados a uma abordagem oportunista - incentivos e
custos de monitoramento. O resultado é uma relação mais eficiente e a menor
custo e de maior níveis de recursos disponíveis para a manutenção das
relações. Enquanto os participantes nas redes têm troca bivalente, existem
repercussões para os outros membros da rede através de transitividade
(Neville & Menguc, 2006, apud Hill). os membros de uma rede cooperativa são
ou diretamente ligados através de uns aos outros ou através de uma relação
indireta como explanado por Rowley (1997). Por isso, o comportamento
oportunista em um trabalho não só prejudicaria o relacionamento com o
stakeholder que é prejudicado, mas com outras partes interessadas em com a
qual mantem relação.

A criação de redes colaborativas de longo prazo leva a relações que

ganham corpo a longo prazo, o que não pode ser alcançado com relações
 19

imediatistas12. O Estudo de caso no contexto apresentado acima será tratado

em um capitulo especifico.

Hitt (apud LADEIRA, 2009) apresenta uma divisão qualitativa, feita

posteriormente à identificação dos stakeholders. Os aspectos qualitativos são
os seguintes:

• valores e transparência;
• público interno;
• meio ambiente;
• fornecedores;
• consumidores/clientes; e
• governo e sociedade.

É interessante verificar a inclusão de aspectos abstratos, valores e

transparência, dentro do grupo concreto de indivíduos formados pelos clientes,
consumidores entre outros.

Explica Hitt (apud LADEIRA, 2009) que os valores e transparência

incluem o dever da ação empresarial, que traz benefício para a sociedade e
propicia a realização profissional dos seus colaboradores. Inclui também
benefícios para parceiros trazendo retorno aos investidores.

Quanto ao público interno, este trata do desenvolvimento pessoal e

profissional de seus empregados, bem como na melhoria das condições de
trabalho e no estreitamento de suas relações com os empregados, além de
respeitar as culturas locais.

No que respeita ao Meio Ambiente, ela reflete a busca de manutenção e

melhoria das condições ambientais. Trata-se, contudo, do Meio Ambiente
empresarial não confundido com o Meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Os Fornecedores tratam do respeito ao cumprimento dos contratos

estabelecidos e ao aprimoramento das relações de parceria. Buscam ampliar
as possibilidades de obter e manter seus fornecedores, preferencialmente,
sem depender exclusivamente de um fornecedor.

12
A análise comparativa de Hill é apresentada junto aos estudos de caso. Vanessa Hill,
COOPERATIVE AND INSTRUMENTAL STAKEHOLDERS NETWORK, 2010)
 20

Quanto aos consumidores/clientes, elemento essencial em qualquer

teoria que trate de stakeholders é tratado aqui sobre o foco do cuidado e da
transparência. Objetiva minimizar os riscos à saúde dos clientes, minimizar as
propagandas enganosas, que gerem falsas expectativas ou informações
demasiadamente incompletas. Recomenda-se por exemplo, a existência de um
SAC- Serviço de atendimento ao Cliente capaz de atendê-lo antes e depois da
compra ou serviço. (LADEIRA, 2009)

Quanto à comunidade, recomenda que a empresa respeite os costumes

e a cultura local além de realizar empreendimentos sociais.

Frente ao Governo e à sociedade, deve buscar uma melhoria contínua

das relações sociais e políticas, cumprindo a lei e também agindo de forma
coerente com os princípios éticos.

Para Ladeira (2009), o entendimento da relevância dos Stakeholders

tem relação direta com a ampliação da governança nas corporações.

De acordo com o IBGC- Instituto Brasileiro de Governança Corporativa:

A Governança Corporativa se origina para superar o “conflito

de agência” clássico Onde o proprietário (acionista) delega a
um agente especializado (administrador) o poder de decisão
sobre a empresa (nos termos da lei), situação em que podem
surgir divergências no entendimento de cada um dos grupos
daquilo que consideram ser o melhor para a empresa e que as
práticas de Governança Corporativa buscam superar.(IBGC,
acessado em 12/12/16, disponível em :
http://www.ibgc.org.br/index.php/governanca/origens-da-
governanca)

Os estudos de caso abaixo listados refletem a presença do tema central

deste trabalho em diversos aspectos da vida urbana. Descortinam os efeitos da
gestão ou da falta de gestão das partes interessadas, o que tem sido
preponderante no âmbito da administração e das políticas públicas.
 21

5 ESTUDOS DE CASO, CONFLITOS URBANOS E OS STAKEHOLDERS

5.1 Os Grandes Protestos de 201313

Em 2013 grandes manifestações varreram todo o país e continuaram

ocorrendo nos três anos seguintes. Segundo dados divulgados na mídia 6,8
milhões de manifestantes participaram dos protestos. Trata-se do maior ato
político da história (http://g1.globo.com/bom-dia-
brasil/noticia/2016/03/protestos-de-domingo-13-foram-o-maior-ato-politico-da-
historia-do-brasil.html).

A leitura sobre o ocorrido é um campo fértil para as análises de

identificação e monitoramento dos stakeholders. Como se verá, as
condicionantes históricas e políticas, fundamentais em uma na análise
completa sobre o tema, serão superpostos pelas visões que os autores tem
acerca das partes interessadas envolvidas nesse período de forte convulsão
social.

Moreira e Santiago (2013) lembram que as manifestações foram

desencadeadas inicialmente em São Paulo pelo MPL(Movimento Passe Livre),
tendo como principal reivindicação a diminuição da tarifa de transporte público.
Inicialmente esses protestos tiveram recepção depreciativa pelos governantes
e imprensa e foram alvo de forte repressão policial.

A mídia, inicialmente, definiu os manifestantes de vândalos e

baderneiros, posteriormente, resolveu fazer uma virada espetacular de opinião
e passou a apoiá-los. Do ponto de vista dos governos, esses procuraram
desqualificar o movimento de protesto e revelaram uma incapacidade de
dialogar com a sociedade de forma direta, revelando, de fato, a fragilidade da
democracia brasileira, que ainda precisa ganhar um maior aprofundamento.
(MOREIRA E SANTIAGO, 2013)

13
MOREIRA, ORLANDIL DE LIMA; SANTIAGO, IDALINA MARIA FREITAS LIMA. VEM
PRÁ RUA: OS PROTESTOS DE JUNHO In: SOUSA, Cidoval Morais; SOUZA, Arão de
Azevêdo. Jornadas de junho: repercussões e leituras, 21 ed. Campina Grande: EDUEPB,
2013. Disponível em:
< http://www.uepb.edu.br/download/ebooks/Jornadas%20de%20Junho%20-
%20Repercuss%C3%B5es%20e%20Leituras.pdf>. Acesso em: 14 set. 2016.
 22

Roberto Amaral pontua que ninguém previu sua eclosão, tanto quanto
suas características e objeto. Para ele as mudanças sociais, quando operam
interna e lentamente, podem resultar em explosões como a que foi
presenciada. Lembra que em 68, mesmo sem instrumentos de comunicação
como a internet, a passeata dos estudantes irromperia no mundo e chegaria
também no Brasil.

Ninguém havia previsto o ocorrido, nem naquela época nem agora, mais
ainda ninguém foi: capaz de adiantar nem seu significado, nem muito menos
suas consequências (SOUZA e SOUZA, p.9, 2013).

De acordo com Amaral, a ligação entre governo e sociedade reflete a

própria a democracia representativa em ação, cujo rompimento se faz aparente
neste momento.

Na busca por definir estes novos stakeholders, Orlandil De Lima Moreira

e Idalina Maria Freitas Lima Santiago (2013), elencam algumas perguntas
essenciais: Quais as motivações? Quem está organizando? Quem são os
líderes? Como conseguiram juntar essa multidão? O que reivindicam?
Quem são os participantes?

Na leitura dos estudiosos, as reivindicações escritas em cartazes feitos à

mão é uma marca que denota a diversidade de posições e pensamento sobre a
realidade brasileira, assim como a ausência de um líder único ou já conhecido
no meio político. As manifestações ocorridas em junho seriam resultados da
condição de precariedade social marcada pela ineficiência da aplicabilidade
dos direitos sociais elencados na carta Magna e refletidos na carência das
políticas públicas.

Citando Castells, que à época das manifestações se coloca da seguinte

forma em relação aos manifestantes:

Eles são contra esta precisa prática democrática em que a

classe política se apropria da representação, não presta contas
em nenhum momento e justifica qualquer coisa em função dos
interesses que servem ao Estado e à classe política, ou seja,
os interesses econômicos, tecnológicos e culturais. Eles não
respeitam os cidadãos. É esta a manifestação. É isso que os
cidadãos sentem e pensam: que eles não são respeitados
(CASTELLS apud. MOREIRA e SANTIAGO, 2013)
 23

Poder-se-ia mencionar que, de fato, eles não são respeitados porque

não são vistos como fonte de emanação do poder o que se opõe ao disposto
no art. 1º da Constituição Brasileira de 88.

O professor Otacílio Gomes da Silva Neto (2013) transcreve as palavras

de Milton Santos (2007), descrevendo as ações das partes interessadas dentro
do contextos dos protestos:

A lógica dos individualismos destacada por Santos (2007, p.47 apud

NETO, 2013) é uma das formas de ser dessa perniciosa cultura hegemônica.

Individualismos na vida econômica (a maneira como as

empresas batalham umas com as outras); individualismos na
vida política (a maneira como os partidos frequentemente
abandonam a ideia de política para se tornarem
simplesmente eleitoreiros); individualismos na ordem do
território (as cidades brigando umas com as outras, as
regiões reclamando soluções particularistas). (NETO apud.
MOREIRA e SANTIAGO, 2013)

Reforçando a tese de que o afastamento aos direitos resulta sempre em

revolta, a interpretação de Neto acerca de algumas partes interessadas dentro
do âmbito dos protestos inclui: Jovens, estudantes, universitários, professores,
desiludidos, desempregados, esquecidos, coisificados, tratados com
indiferença pelas instituições, partidos e governos.

Ainda sob o ponto de vista da gestão das partes interessadas, é

fundamental lembrar-se das habilidades de gerenciamento para harmonizar e
coordenar o grupo envolvido com os fins do projeto, possibilitando facilitar o
consenso, influenciar as pessoas, negociar acordos e modificar o
comportamento.

Desse modo, referindo-se ao filósofo e jurista, Noberto Bobbio14, Neto

traz os três aspectos elencados pelo filósofo italiano fundamentais para a
democracia.

O primeiro aspecto é o da legitimidade do poder, ou, “[...] de onde os

governos tiram a justificação de seu poder? A resposta se depreende do

14
Filósofo, escritor e senador vitalício italiano. Nascido na cidade industrial de Turim,
norte da Itália é considerado um dos filósofos mais importantes do século 20. Mais
informações: https://norbertobobbio.wordpress.com/norberto-bobbio/
 24

sufrágio universal, essencial no âmbito da democracia.” (SANTOS e SANTOS,

p.24, 2013)

Mas esse aspecto não seria por si só suficiente, posto que reflete
apenas um momento do consenso, sendo necessário, para manutenção da
democracia, que ela seja verificada e renovada continuamente. Esta renovação
seria o verdadeiro reflexo da maturidade democrática. Afirma Neto: “Sem
verificação do consenso não haveria responsabilidade política do corpo
eleitoral” (SANTOS e SANTOS, p.24, 2013).

O terceiro aspecto destacado é a renovação política, refletida na

alternância de poder o que não existe quando da repetição, por exemplo, de
membros da mesma família.

Neto observa com preocupação a presença, dentro das manifestações,

de grupos com tendências anarquistas e outros com ímpeto fascista.

A jornalista Silvia Garcia Nogueira (2013) traz uma importante

ponderação sobre os novos stakeholders envolvidos no protesto em questão.
Trata-se da geração Y, caracterizada por ela como uma geração carregada de
ansiedade frente ao que o amanhã lhes reserva. As interações sociais desse
grupo estão impregnadas de valores desejos e inseguranças potencializadas
nos meios de comunicação de massa e nas interações sociais em rede virtual
(NOGUEIRA, 2013).

O Jornalista Rui Leitão (2013) destaca o fato do despertar das

manifestações ter sido proveniente, não de um planejamento de lideranças ou
instituições políticas consolidadas, mas de um movimento de massas
conectadas em rede. Sua independência perante a necessidade de lideranças,
de pautas bem definidas foi seu diferencial. Por outro lado, essa mesma
independência de um grupo oficial e ordenado tornou o movimento, segundo o
jornalista, confuso e enfraquecido, sem consciência política e vulnerável à
inserção de outras células contaminadas e tendentes à violência. Esse foi seu
ponto fraco. São partes interessadas no cenário político que não foram
corretamente gerenciadas (LEITÂO, 2013).

Relativizando a força da internet, porém sem despreza-la, afinal de

contas, 102,3 milhões de brasileiros já dispunham de acesso à internet à
 25

época, Ivo Marcos Theis (2013) observa que apenas 56,4 milhões eram
usuários ativos. Acrescenta que 74,9 milhões nunca haviam acessado a
internet (em 2013). Na área rural a população excluída era de 77% (SANTOS e
SANTOS, p.24, 2013).

Dados atualizados pesquisados pelo autor deste trabalho indicam que a

quantidade de internautas chegou a 54,4% das pessoas com mais de 10 anos
em 2014. São 95,4 milhões de brasileiros com acesso à internet.

Leitão observa que apenas as conexões feitas com computador eram

registradas até a Pnad de 2013, quando o instituto passou a contabilizar
acessos com smartphones, tablets, TVs e outros dispositivos.(LEITÂO, 2013)

O maior índice de uso da internet foi encontrado entre as casas com

renda per capita de mais de cinco salários mínimos: 88,9% eram conectadas.
Dados disponíveis em (http://g1.globo.com/tecnologia/noticia/2016/04/internet-
chega-pela-1-vez-mais-de-50-das-casas-no-brasil-mostra-ibge.html)

Por fim, frente à tentativa de compreensão dos envolvidos no protesto,

suas motivações e meios de representação, é pertinente, conforme levou
Germano (2013) enfatizar a instável opinião do comentarista global Arnaldo
Jabor perante as partes envolvidas na manifestação. Se, em um primeiro
momento tratava-se de, “um devaneio de jovens de classe média que, por
ausência de uma causa, resolveram promover uma espécie de caricatura
violenta inspirada na velha esquerda socialista” (ARNALDO JABOR, citado por
GERMANO, SANTOS e SANTOS, p.94, 2013).em outro momento eram
enaltecidos como a nova voz da democracia.

A pertinência do ocorrido justifica a translação das declarações do

jornalista nos dois momentos.

Primeiro momento:

A grande maioria dos manifestantes são filhos de classe média,

isso é visível. Ali não havia pobres que precisassem daqueles
vinténs, não. Os mais pobres ali eram os policiais apedrejados,
ameaçados com coquiteis molotofes e que ganham muito mal.
No fundo, tudo é uma imensa ignorância política. É burrice
misturada a um rancor sem rumo... Justamente, a causa, deve
ser a ausência de causas. Ninguém sabe mais por que lutar ...
Esses caras vivem no passado de uma ilusão. Eles são a
caricatura violenta da caricatura de um socialismo dos anos
 26

cinquenta que a velha esquerda ainda quer implantar aqui.

Realmente esses revoltosos de classe média não valem nem
vinte centavos. (ARNALDO JABOR, citado por LEITÂO,
SANTOS e SANTOS, p.94, 2013).

Dias depois:

A primeira vista este movimento parecia uma pequena

provocação inútil que muitos criticaram erradamente, inclusive
eu. Nós temos democracia desde 1985, mas democracia se
aperfeiçoa, senão decai. Entre nós quase tudo acabava em
pizza ou em paralisia entre os três poderes. O Brasil parecia
desabitado politicamente, de repente, apareceu o povo, de
repente o Brasil virou um mar. Uma juventude que estava
calada desde 2002; uma juventude que nascia quando Collor
caia, acordou. Se tudo correr bem, estamos vivendo um
momento histórico lindo e novo. Os jovens terão nos dado uma
lição... (ARNALDO JABOR, citado por LEITÂO, SANTOS e
SANTOS, p.94, 2013)15.

5.2 Barrio Logan e Roxbury

O artigo de Hill (2010) traz um interessante estudo de caso, relacionando

os stakeholders em um projeto de crescimento urbano conhecido como CI,
“crescimento inteligente”.

Crescimento Inteligente – CI,é um paradigma emergente e um

movimento social na discussão do desenvolvimento urbano. O CI adveio da
percepção de que os Stakeholders estavam sendo excluídos das decisões
políticas relativas ao crescimento econômico das cidades. (HILL, 2010)

As políticas usuais focam em incentivos fiscais e alterações de

zoneamento, muitas vezes com impactos negativos sobre o ambiente, saúde
pública e vitalidade da comunidade. São seguidos pelos CI dez princípios
apresentados na tabela abaixo extraída do artigo em questão:

15
É possível testemunhas o vídeo do jornalista nos links: Arnaldo Jabor condena os
protestos http://www.youtube.com/watch?v=luLzhtSYWC4 e Arnaldo Jabor assume o erro e
enaltece os protestos http://www.youtube. com/watch?v=o-Xv9QYG_YU95
 27

Tabela 1 Smart Growth Principles

Fonte:, (VANESSA HILL Advances in Business Research, pag 178, 2010)

O sistema do CI é aplicável no âmbito do estudo das relações

cooperativas e as oportunistas.(HILL, 2010). Hill utiliza dois casos, o do Barrio
Logan em Sandiego e o Roxbury em Massachusetts.

Barrio Logan se localiza em San Diego e foi reconhecido pelo EPA-

Environmental Protection Agency, Agencia de proteção ambiental Americana,
como detentora de um projeto de redesenvolvimento que segue os princípios
de Crescimento Inteligente. O bairro é formado principalmente por residentes
das forces armadas da marinha Americana e indústrias. Os moradores são
basicamente latinos de baixo poder aquisitivo. A proximidade do bairro com o
porto atraiu o interesse da Marinha Americana. Nos anos de 1940 a marinha se
apropriou de várias áreas, defendendo o zoneamento industrial em detrimento
do residencial. O governo local apoiou a ideia ampliando as áreas de uso
misto. Muitos negociantes locais se aproveitaram para criar áreas de descartes
de resíduos, mesmo localizados próximo às moradias ou às escolas,
pressionando a transformação em zona industrial. (HILL, 2010)

Influenciados pelo movimento de diretos civis e movimentos dos

agricultores, os residentes locais organizaram um lobby por um plano de
serviços e desenvolvimento para revitalizar a comunidade. Tiveram sucesso
em suas petições, conseguindo a implantação de um parque para a
comunidade local. Era uma atitude pioneira para a época e redundou, em 1968
em um programa de cidade modelo e, posteriormente, em 1974, o governo
local reconheceu, os pequenos proprietários, os pequenos e grande industriais
e a marinha americana de San Diego, como stakeholders oficialmente
 28

registrados. Alguns desses stakeholders contrataram consultores para

apresentar recomendações de redesenvolvimento para o bairro. Um dos
resultados dessa consultoria foi a estruturação dos dez princípios listados e a
estruturação de uma tabela de stakeholders chaves de acordo com o ilustrado
abaixo:

Tabela 2 Key Actors in the Barrio Logan Stakeholder NetWork

Fonte:, (VANESSA HILL Advances in Business Research, pag 179, 2010)

Roxbury é um bairro situado em Boston, marcado pela presença de

negros, proximidade ao centro da cidade e alto índice de pobreza. O bairro
concentra o maior índice de pessoas sob assistência no governo de
Massachussets O caso de Roxbury é apresentado por Hall para demonstrar
que a simples existência dos princípios não garante a eficácia do Crescimento
Inteligente. De fato, esse programa pode esconder injustiças e iniquidade se
não se considerar as diferenças sociais e os obstáculos inerentes aos
stakeholders públicos e se não houver um gerenciamento adequado
deles.(HILL, 2010)

O local sofreu uma especulação imobiliária intensa promovida através de

lançamentos imobiliários de luxo acarretando uma supervalorização dos
alugueis e consequente gentrificação local, abarcando, não apenas os
moradores, mas os pequenos comerciantes locais.
 29

Como explica Hill (2010), da mesma forma que o Bairro Logan, em

Roxbury os moradores não tinham representatividade. Eles também se
reuniram para serem reconhecidos como stakeholders perante os outros
agentes locais. No entanto, nesta localidade havia um espírito de desconfiança
entre as partes envolvidas e as ligações eram mantidas de forma oportunista
ou, ao menos, obrigatória por questões legais.

Qualidade das redes

Hill entende que os dois exemplos refletem as características de uma

rede cooperativa e uma rede oportunista.

Antes de mais nada, é reafirmado que a legitimidade, em seu sentido

amplo (como descrita por Michael, Ager e Woods mais adiante) motiva os
stakeholders a estabelecerem e manterem relações com os diferentes
membros da rede. Ademais, o estudo de caso serve para que Hill estabeleça
os seguintes princípios:

1 Os atores em redes cooperativas tenderão a exibir formas

institucionais de legitimidade para outros atores em sua rede de atores,
enquanto os atores em redes instrumentais tenderão a exibir formas
estratégicas de legitimidade para outros atores em sua rede de partes
interessadas, ou seja, manterão interesses não velados.

2: Os atores em redes cooperativas tendem a atribuir boas reputações a

outros atores em suas rede, enquanto os atores em redes instrumentais
tendem a atribuir reputações pobres a outros atores em sua rede de partes
interessadas.

Hill informa que, para os atores das redes das partes interessadas de
Barrio Logan e Roxbury, a experiência passada e as reputações eram
obstáculos a superar. Os atores da rede de partes interessadas de Barrio
Logan entenderam que a cooperação era para benefício de todos,
reconhecendo que a exclusão e o maltrato os levariam ao fracasso, conduziu-
se a uma governança revisada, transparente, representativa e inclusiva.
 30

Proposição 3: Elevados níveis de confiança tenderão a ser exibidos em

redes cooperativas de partes interessadas e baixa confiança tendem a ser
exibidos em redes instrumentais de partes interessadas.

Hill compreende que confiança é essencial para que as partes

interessadas mantenham sua posição em uma rede cooperativa. Ausente a
confiança entre os stakeholder a cooperação em qualquer contexto será de
curta duração e transitória. A confiança une os atores em uma rede
cooperativa, enquanto a troca de interesse imediato é essencial para a rede
instrumental.(HILL, 2010)

5.3 Carência de vagas em creche no Rio de Janeiro.

A base de referência para este subcapitulo utiliza como objeto de

estudo, o programa educacional da Prefeitura do Rio de Janeiro no âmbito da
construção de equipamentos públicos para educação Infantil16.

Esta pesquisa foi desenvolvida por Trelles e Lima (2015) com o intuito
de demonstrar a dificuldade em definir os stakeholders de um programa de
ampliação de vagas em creches.

Nos últimos dez anos presenciaram-se o entendimento e a valorização

da educação infantil como elemento essencial para a formação integral da
pessoa. Esse novo status consolida-se em Leis e Programas voltados ao
público de zero a seis anos incompletos. Para uma efetiva universalização do
ensino infantil o Poder Público necessita de constante estudo sobre esse
universo, facilitando assim a elaboração de planos e metas de educação que
atendam sua demanda. O atendimento ao grupo abarcado pela educação
infantil passa pela construção de equipamentos educacionais e ampliação de
vagas no ensino público. Para tanto, a Prefeitura do Rio de Janeiro utiliza
alguns dispositivos legais que obrigam ao particular a cooperar com a

16
Rio de Janeiro, Plano Municipal de Educação, Lei nº 4.866 de 2 de julho de 2008,
que “ Aprova o Plano Municipal de Educação e dá outras providências.”
 31

amenização da demanda, são as chamadas contrapartidas que serão

avaliadas neste texto. (TRELLES e LIMA, 2015)

O estabelecimento de índices de carência de vagas na educação infantil,

e por conseguinte, o atendimento aos seus stakeholders, mostrou-se uma
tarefa complexa, pois implica na necessidade de encontrar parâmetros de
referência coerentes com o público alvo que se pretende atender.(TRELLES e
LIMA, 2015)

Trelles e Silva apresentam as fontes encontradas para avaliação da

carência de vagas em creches indicado no site Cidades Sustentáveis17. O site
apresenta o número de matrículas efetuadas, 52.818; e matrículas solicitadas,
75.267, estando, consequentemente, a diferença em 22.449 vagas. Para
Trelles e Silva, esses critérios não expõem a real demanda, posto que a
inexistência de vagas em creche não se reflete apenas nas matrículas
solicitadas (demanda dos stakeholders), mas em critérios mais amplos. Entre
eles se encontrariam; a faixa etária abarcada pela educação infantil (0 a 6 anos
incompletos) e a condição econômica.

Informam os estudiosos, a partir dos dados do IBGE de 201018, que a

população da cidade do Rio de Janeiro possui aproximadamente 450 mil
crianças na faixa etária citada, ou 7,11% da população carioca. Subtrairam o
grupo que utiliza essencialmente os estabelecimentos de ensino infantil da rede
particular, não olvidando, entretanto, que todos os cidadãos têm direito a
educação gratuita, independentemente de renda (Resolução nº 5/2009 do
CNE). Enfatizam que um programa de inserção da criança em equipamentos
de educação infantil deva considerar fundamentalmente as classes com menor
condição econômica. Por esse motivo, procurou-se definir quais deveriam ter
prioridade no atendimento. Um stakeholder relevante deveria ser aquele que
inclui as famílias de baixa renda. Caberia, portanto, definir quais seriam as
famílias de baixa renda a serem incluídas em uma meta consistente.
(TRELLES e LIMA, 2015)

17
(http://indicadores.cidadessustentaveis.org.br/br/RJ/rio-de-janeiro/demanda-atendida-
em-creches).
18
IBGE- Censo Cidades, Rio de Janeiro, 2010
 32

Utilizaram como primeira referência aquela estabelecida para a

concessão de Bolsa Família, conforme encontrado no Decreto Federal
no 5.209, de 17 de setembro de 2004, alterado pelo Decreto nº 8.232, de 30 de
abril de 2014:

Art. 18. O Programa Bolsa Família atenderá às famílias em

situação de pobreza e extrema pobreza, caracterizadas pela
renda familiar mensal per capita de até R$ 154,00 (cento e
cinquenta e quatro reais) e R$ 77,00 (setenta e sete reais),
respectivamente.( Decreto nº 8.232, de 30 de abril de 2014)

As informações de 2010 do IBGE (Rio de Janeiro) não categorizam essa

faixa de renda, contudo, uma amostra dos domicílios com renda inferior a ½
salário mínimo, pouco mais de R$380,00 (trezentos e oitenta), resulta em
apenas 4.800 crianças na faixa etária de 0 a 6 anos que vivem na cidade do
Rio de Janeiro (TRELLES e LIMA, 2015). Os autores entendem que se trata de
um grupo extremamente reduzido dentro do universo de famílias que
necessitam receber o serviço de educação infantil.

Para ampliar do universo de potenciais beneficiários, Trelles e Lima

incluem aqueles favorecidos em outros programas para a população de baixa
renda, como o Programa Minha Casa, Minha Vida. O Decreto nº 7.499, de 16
de junho de 2011, que “Regulamenta dispositivos da Lei n° 11.977, de 7 de
julho de 2009, que, por sua vez, dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida, e dá outras providências” descreve:

Art. 1º O Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV tem por

finalidade criar mecanismos de incentivo à produção e à
aquisição de novas unidades habitacionais, à requalificação de
imóveis urbanos e à produção ou reforma de habitações rurais,
para famílias com renda mensal de até R$ 5.000,00 (cinco mil
reais)( Decreto nº 7.499, de 16 de junho de 2011)

Com esse valor assinalado chegaram a pouco mais de 6 (seis) salários

mínimos nacionais. Esse limite de renda abarcaria um universo de quase 265
mil crianças na cidade do Rio de Janeiro. (TRELLES e LIMA, 2015)

Os pesquisadores verificaram que o Plano Municipal de Educação, Lei

nº 4.866, de 2 de julho de 2008, que “ Aprova o Plano Municipal de Educação e
dá outras providências”, toma como parâmetro para a definição de domicílios
pobres aqueles nos quais o chefe de família recebe menos de 2 (dois) salários
 33

mínimos por mês, totalizando aproximadamente 104.500 crianças abaixo de 6

anos.

No âmbito das leis urbanísticas os autores verificaram, no Rio de

Janeiro, através do Decreto nº. 33.642, de 6 de abril de 2011, que “Altera os
parâmetros de enquadramento para obtenção dos benefícios da Lei
Complementar nº 97/09”, que, por sua vez, “Estabelece normas relativas às
edificações e grupamentos de edificações aplicáveis a empreendimentos de
interesse social vinculados à política habitacional municipal, estadual e federal
e dá outras providências” os parâmetros para obtenção dos benefícios:

Art. 1.º Para obtenção dos benefícios da Lei Complementar nº

97/09 e das Leis 5065/09 e 5066/09, nos empreendimentos de
interesse social vinculados à política habitacional municipal,
estadual e federal, 70% (setenta por cento) das unidades
deverão atender ao valor máximo de aquisição ou venda
definido pelo Governo Federal, sem ultrapassar o valor de
financiamento definido como teto para as famílias com renda
de até 10 salários mínimos.( Lei Complementar nº 97/09)

Se o grupo beneficiado com o programa fosse contemplado, ter-se-ia um

universo de mais de 345 (trezentos e quarenta) mil crianças com potencial para
atendimento por meio dos EDI e estar-se-ia, no momento atual, perante a um
nível de serviço educacional infantil que não abarca quase 83% das crianças
(TRELLES E LIMA, 2015)

De acordo com o Planejamento Estratégico da Cidade do Rio de

Janeiro19, a Prefeitura deve abrir até 2016, 60 mil vagas para educação infantil.
Tomando-se como certas as informações disponibilizadas no site da Secretaria
Municipal de Educação (http://www.rio.rj.gov.br/web/sme/exibeconteudo?id=125527),
40.585 vagas já foram criadas, portanto, até o próximo ano espera-se alcançar
mais 19,5 mil crianças, superando assim o índice de demanda de vagas
solicitadas em 2014 de 75.267 vagas (TRELLES E LIMA, 2015)

Uma patente dificuldade em estabelecer qual faixa de renda englobar é

lembrada por Trelles e Lima (2015) e está refletida no Fundo de Financiamento

19
Rio de Janeiro, Plano Estratégico da Cidade do Rio- 2013-2016
 34

Estudantil – FIES, que tinha como regra atender a estudantes com renda
familiar bruta mensal de no máximo 20 (vinte) salários mínimos, e teve sua
regra alterada para apenas 2,5 (dois e meio) salários mínimos de renda mensal
bruta per capita, que, nos dias de hoje correspondem a R$1.756,00 (um mil
setecentos e cinquenta e seis).

A pesquisa de Trelles e Lima nos revelam a complexidade em

estabelecer a organização dos stakeholders no espectro social de atuação de
determinado órgão ou programa. Refletem, ademais, a fragilidade de
promessas ou metas de campanha para as quais não existem uma
identificação adequada dessas partes interessadas.

5.4 Gratuidade no Transporte Municipal

O estudo apresentado acerca das vagas em creches municipais revela

uma ferramenta muito útil para descortinar parte dos stakeholders, qual seja a
engenharia de custos. A visão dinâmica dos stakeholders se faz necessária
neste contexto, posto que se observe variações nas características dos grupos
e nos níveis de necessidades.

Um campo muito evidente de definição dos stakeholders é na área de

transportes, mais especificamente, os benefícios e isenções. Notória é a
celeuma causada pelas propostas como a tarifa zero ou mesmo os aumentos,
supostamente abusivos das passagens, o que, no ano de 2013 gerou um
grande número de protestos largamente expostos pela mídia e comentados em
anteriormente.

Esses benefícios já nascem dentro da constituição brasileira, como

explicitado no estudo da Souza Júnior e Barbosa (2015).

A Carta Magna, no art. 230, define como direito fundamental da

população acima de 65 anos de idade o acesso gratuito aos serviços de
transporte urbano, a saber:

Art. 230 " A família, a sociedade e o Estado têm o dever de

amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na
 35

comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e

garantindo-lhes o direito à vida.
§ 2º Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a
gratuidade dos transportes coletivos urbanos. (CF 1988)

Por seu lado, a Lei Orgânica do Rio de Janeiro reforça as garantias

previamente indicadas e dispõe:

Art. 401 “ A lei disporá sobre a isenção de pagamento de

tarifas de transportes coletivos urbanos, assegurada a
gratuidade para:
I - maiores de sessenta e cinco anos;
II - alunos uniformizados da rede pública de ensino de primeiro
e segundo graus, nos dias de aula;
III - deficientes físicos e seu respectivo acompanhante;
IV - crianças de até cinco ”. (Lei Orgânica do Rio de Janeiro,
1990)

A lei nº 3.167/2000, que cria o Sistema de Bilhetagem Eletrônica nos

serviços de transporte público por ônibus, objetivando o exercício do direito às
gratuidades previstas no artigo 401 da Lei Orgânica do Município do Rio de
Janeiro, inclui a obrigatoriedade para as empresas transportadoras. Outras
gratuidades são elencadas no Município do Rio inclusive aquela que
estabeleceu em 2014 o Passe Livre Universitário, que fornece cartões
eletrônicos contendo créditos de viagens de Bilhete Único para estudantes
matriculados nos cursos de graduação de instituições de educação superior da
cidade que sejam bolsistas do Programa Universidade para Todos – ProUni, do
Ministério da Educação, ou alunos beneficiados por políticas públicas
afirmativas, bem como alunos rios com renda familiar per capta de até um
salário mínimo.(JÚNIOR e BARBOSA, 2015)

Para atendimento ao disposto no art. 401, inciso II da Lei Orgânica e no

art. 12 da Lei Municipal n° 3.167/00, os alunos da rede pública de ensino
fundamental, ensino médio, Universitários beneficiados pelos programas do
Governo Federal de cotas ou Programa Universidade para Todos e alunos
universitários com renda familiar per capta de até 01 (um) salário mínimo,
receberão, a cada ano letivo, cartões eletrônicos contendo créditos de viagens
de Bilhete Único.

O estudo de Júnior e Barbosa (2015) explica que o exercício dos

benefícios tarifários contemplados na legislação está vinculado ao sistema de
 36

bilhetagem eletrônica, condicionando (com exceção das crianças com até cinco
anos acompanhadas dos pais ou responsáveis) a apresentação do cartão
eletrônico emitido pela entidade representativa das transportadoras permitindo
o controle sobre o efetivo uso desse benefício.

Segundo Júnior e Barbosa (2015), existem dois sistemas de

compensação: Isenções tarifárias e os descontos custeados por todos os
usuários pagantes do serviço de transporte. Nesse segundo método, o Poder
Público arca com o financiamento dos benefícios tarifários por meio de
dotações orçamentárias.

Júnior e Barbosa(2015) afirmam que essas gratuidades são pagas,

inclusive os custos de operação, pelas tarifas diretamente pagas no meio
públicos de transporte. O sistema contempla dois pagadores, os empregadores
que sustentam os vale-transportes e o usuário comum.

Novamente aqui se descortinam a estrutura dos stakeholders nessa fase

de subsidio à operação de transportes não claramente disponível como
informação para o público em geral.

Citando o relatório do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

“Transporte e mobilidade urbana”20(IPEA, 2011), mostram os pesquisadores, a
partir de dados da Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbano
(NTU), os seguintes dados:

As empresas e as pessoas físicas financiam aproximadamente 38% das

gratuidades, os trabalhadores registrados que recebem o benefício respondem
por 2% e os trabalhadores informais e demais usuários que não recebem
nenhum benefício tarifário cobrem 60% de todos os benefícios concedidos.

Posteriormente, o estudo se debruça sobre como as gratuidades

impactam o valor das passagens, pagas, evidentemente, pelos atores já
mencionados.

20
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs_Ipea_Cepal/tdcepal_034.pdf
 37

Tabela 3 Impacto das gratuidades nos sistemas de ônibus

municipais (%)

Fonte: Relatório IPEA, Transporte e mobilidade Urbana, 2011,

http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs_Ipea_Cepal/tdcepal_034.
pdf

Souza Júnior e Barbosa (2015) expõe claramente que esses subsídios

cruzados, cujos stakeholders são mantidos ocultos, terminam por impactar um
grande números de usuários de baixa renda com ênfase naqueles que não
recebem vale transporte, muitas vezes pobres empregados em serviços
informais arcam duramente com a gratuidade que pode estar sendo concedida
a estudantes e idosos de renda mais alta. Expõe ainda a gravidade da situação
a longo prazo com o envelhecimento natural da população.

A opção clara para o subsidio cruzado, onde alguns stakeholders pagam

por outros, é substituída, em poucas localidades pelo subsidio direto do ente
estatal (outra categoria de stakeholder). Claro está que, neste caso, o não
usuário estaria pagando parte da conta (JUNIOR e BARBOSA, 2015).

O que se tratou de fazer aqui é verificar a importância da situação real

dos diferentes atores no contexto do transporte Urbano para que seja possível
a gestão desses stakeholders.
 38

5.5 Conflitos Urbanos Observatório das Metrópoles.

As formas de avaliação dos problemas urbanos relacionados aos dados

apresentados pelo Observatório são uma rica fonte de compreensão da
matéria que envolve os problemas da cidade como um todo. Possivelmente o
âmbito desse trabalho extrapola a noção de problemas urbanos, ainda que não
se possa, até o momento, inferir quais as fronteiras de um problema urbano.
Observou-se que ele trata dos assuntos de segurança, educação,
saúde, todos de alguma forma se articulam com a questão urbana como antes
diagnosticado, mas, dentro da busca do problema urbanístico, devemos nos
ater a limites mais bem definidos.

Cabe mencionar novamente, a proeminência que a constituição aufere

ao município, indicando este como responsável pelo planejamento urbano. (art.
30, VII da CF)

Esta relação próxima é sentida quando se percebe que não há um

ministério ou secretaria da União ou do Estado (no caso do Rio ou São Paulo),
responsável pelo desenvolvimento Urbano. Outrossim, verificamos que os
grande municípios como o do Rio dispõe de uma Secretaria de Urbanismo.

No Rio, a Secretaria de Urbanismo, dentro das diretrizes de uma boa

governança, define da seguinte forma sua estratégia:

A SMU é o órgão municipal designado a estabelecer as

diretrizes do planejamento, acompanhamento e controle da
política urbana da cidade.

Missão
Planejar, monitorar e controlar o uso e a ocupação do solo
urbano.

Visão
Ser o órgão gestor do Sistema Municipal de Planejamento,
Monitoramento e Controle do Desenvolvimento Urbano da
Cidade.

Objetivo Geral
Garantir ao cidadão carioca melhor qualidade de vida a partir
de uma política urbana mais humana e viável para todos.

Objetivos Específicos
 39

Revisão e implementação do Plano Diretor e seus

desdobramentos;
Criação e revisão dos PEUs dos bairros da cidade (Plano de
Estruturação Urbana) e de normas urbanísticas em geral;
Controle, licenciamento e fiscalização das obras em
edificações e dos parcelamentos do solo em terrenos
particulares e públicos;
Coordenação e planejamento de todos os estudos e ações
para as áreas de interesse social do Município.
(fonte site da SMU da PCRJ)21

Em que pese alguma crítica à visão estratégica acima disposta, ela nos
traz um âmbito mais restrito de atuação do Planejamento Urbano,
provavelmente muito restrito, posto que exclui áreas como transporte e
infraestrutura urbana. Não se quer aqui condenar esta estrutura, mas enfatizar
a visão do urbanismo enquanto gestão e permitindo uma formação de escopo
mais condizente com o tema.

Um projeto é, em boa parte, definido pelo seu escopo. O seu

detalhamento é a principal entrada para o planejamento do projeto. (MENDES,
2006). Mendes faz a ressalva ainda da diferença, dentro do contexto de
gerenciamento de projetos, existente entre Escopo do Produto e Escopo do
Projeto. Segundo o autor eles se diferenciam da seguinte maneira:

Escopo do Produto:

Refere-se às características e funções que caracterizam o produto ou

serviço que o projeto deve produzir. Compões o objetivo do projeto.

Escopo do Projeto

Refere-se ao trabalho que precisa ser feito para a produção e entrega do

produto, dentro das especificações do escopo do produto.

A partir deste preâmbulo, adicionado do estudo acerca da definição de

urbano/urbanismo anteriormente apresentada, extraímos do relatório, algumas
bases para a gestão de projetos urbanos.

O Observatório de Conflitos Urbanos22 surge como uma ferramenta de

fomento a análise de da conjuntura política e social da cidade e é composta por

21
http://prefeitura.rio/web/smu
22
http://www.observaconflitosrio.ippur.ufrj.br/ippur/site/index.php
 40

pesquisadores de diferentes centros de ensino e pesquisa, como: UFRJ,

ETTERN, IPPUR e tem convênio com a Câmara de Vereadores do Rio de
Janeiro.

Para o Observatório o conflito urbano é definido como todo e qualquer

confronto ou litígio relativo à infraestrutura, serviços ou condições de vida
urbana, que oponha pelo menos dois atores coletivos e/ou institucionais e que
se manifestem no espaço público. (OBSERVATÓRIO, 2016)

A formação do Observatório adveio da iniciativa de organizar de forma

transparente e acessível ao público as fontes de conflitos urbanos na cidade,
permitindo, ademais, a análise da conjuntura política e social da cidade. As
fontes principais que alimentam o sistema são: os três jornais de maior
circulação na cidade e os arquivos do Ministério Público Estadual.

Após 2003 houve uma ampliação das fontes, adicionou-se o jornal Extra.
Além de diários, também são levantados telejornais locais (as três edições do
RJ-TV da Rede Globo), programas de rádio (Rádio CBN), ouvidorias de órgãos
estatais e anais da Câmara dos Vereadores da Cidade do Rio de Janeiro.
Relatos dos movimentos sociais organizados e dos agentes diretamente
envolvidos nos conflitos, juntamente com a cobertura de eventos realizada
diretamente pela equipe do Observatório que também constituem fontes de
informação do Observatório.

Especificamente quanto à Câmara dos Vereadores, existe o foco nos

DCM´s onde são feitas pesquisas na biblioteca e no site da Câmara Municipal
do Rio de Janeiro, são coletados eventos conflituosos que aparecem narrados
nas falas dos vereadores no Expediente da casa legislativa. São ricos relatos
em razão da discussão coletiva e informações que se complementam nos
discursos de diferentes vereadores.

Em um primeiro momento, o Observatório realizou a coleta de dados de

1992 até 2003, atualmente o relatório é lançado anualmente. Os dados são
categorizados e georeferenciados permitindo sua compreensão no território.
Iniciado exclusivamente no Rio de Janeiro hoje abarca equivalentes em
diferentes cidades do país.
 41

O observatório produziu um relatório de atividades23 cujo registros dos

conflitos incluem: a data de sua manifestação e a data de sua publicação nas
fontes; o local de origem da reivindicação expressa e o local de sua
manifestação; o coletivo que levou a público o conflito; o agente, público ou
privado, reclamado na manifestação; a forma de expressão da manifestação do
conflito; o objeto da reivindicação e a descrição das motivações e
características do evento conflituoso em resumo do que indicam as fontes.

Com seu trabalho, a sociologia de conflitos urbanos, o "Observatório dos

Conflitos Urbanos da Cidade do Rio de Janeiro" oferece subsídios para os
formuladores de políticas urbanas. Entre esses subsídios estão as perguntas
elencadas no relatório cujas respostas que deverão estar concretizadas em
objetivos da gestão pública. Entre as citadas no relatório estão: Como e onde
se manifestam os conflitos? Que reivindicações, anseios e frustrações
emergem? De que maneira a desigualdade sócio-espacial se expõe a partir de
informações sistemáticas? (OBSERVATÒRIO DE CONFLITOS. Relatório de
atividades 2016, 2016)

A equipe do Observatório entende que as fontes principais de pesquisas

urbanísticas se dão através de dados estatísticos, porém, seu relatório enfatiza
que:

O levantamento e o registro sistemático dos conflitos fornecem é um

outro retrato da cidade, que ausculta e permite analisar as desigualdades que
são nomeadas, verbalizadas ou simplesmente evocadas no e pelo quotidiano
urbano. (OBSERVATÒRIO DE CONFLITOS. Relatório de atividades 2016,
2016)

Segundo o relatório, as manifestações espontâneas expostas no palco

das cidades possuem um caráter relevante na análise das tensões urbanas. O
relatório afirma o papel único das cidades como espaço social estruturado e
estruturante e centro das agendas políticas de resultados concretos que,
apesar disso, não estão colocadas nas agendas políticas do dia a dia, exceto

23
Observatório de Conflitos Urbanos, Relatório de Atividades 2016, ETTERN, IPPUR,
UFRJ. Rio de Janeiro, 2016
 42

quando se manifestam violentamente em forma de crise urbana, merecedora

de manchetes nas diferentes mídias:

...é na conflitualidade quotidiana, e não apenas, nem

principalmente, nas explosões e crises, que podem ser
encontradas e lidas as dinâmicas sociais através das quais, se
assim se pode dizer, nossas cidades falam. É por esta razão
que o estudo da conflituosidade urbana oferece rica chave para
a leitura da realidade e dinâmica urbanas. Essa leitura é
transversal a diversas partes interessadas e seu contexto, ou
seja, as formas que se manifesta, os lugares, a retórica e
outras manifestações da complexidade que a cidade envolve.
(OBSERVATÒRIO DE CONFLITOS. Relatório de atividades, p.
6, 2016)

Para o Observatório, as diferentes variáveis dos conflitos urbanos

podem ser assim definidas:

• Objeto do conflito, (especifica o objeto, podendo ser

classificado em segurança, transporte, infraestrutura,
saúde etc.)
• forma do conflito, (podem ser por manifestações,
passeatas, mensagens, confrontos diretos, etc)
• agentes envolvidos (mobilizados ou reclamados),
(populares, Ass. De Moradores ou poder público, Polícia
Militar, Poder Legislativo etc.)
• apoios recebidos, (ONGs, artistas, população em geral,
etc)
• locais onde se originam e locais onde se manifestam.
(podem ser as regiões ou especificamente os bairros onde
elas se desenvolvem)
• Expressões jurídicas do conflito

O quadro geral dos Conflitos Urbanos abaixo disposto está colocado

aqui com o intuito de esclarecer a motivação de diferentes conflitos urbanos e
realçar as partes interessadas em cada tema.
 43

Tabela 4 Quadro Geral de Conflitos por tipo de evento, números totais e porcentagens.

Total até Porcenta

Objeto do Conflito junho de 2016 gens

Segurança Pública 993 30,5%

Transporte, Trânsito e Circulação 462 14,2%
Acesso e Uso do Espaço Público 279 8,6%
Educação 257 7,9%
Moradia 230 7,1%
Infraestrutura Urbana 193 5,9%
Saúde 184 5,7%
Outros 169 5,2%
Legislação Urbana e Uso do Solo 113 3,5%
Água, Esgoto e Drenagem 107 3,3%
Parques, Jardins e Florestas 57 1,8%
Rios, Lagoas e Praias 54 1,7%
Espaço Sonoro e Visual 44 1,4%
Lixo e Resíduos 34 1,0%
Patrimônio Histórico 28 0,9%
Energia e Gás 29 0,9%
Vizinança 23 0,7%
Total de Conflitos 3256 100,0%

Fonte: Relatório 2016, Observatório das Metrópolis, p. 11, 2016

O relatório ainda destaca o ano de 2013 como aquele que trouxe a tona
maior número de conflitos. Compreende-se que as manifestações de junho
contra o aumento da tarifa do transporte público incentivaram inúmeras lutas de
movimentos sociais e a expressão de outras insatisfações da população como
um todo. O fato de ter se originado pela insatisfação quanto aos serviços de
transporte 2013 foi o único ano onde o conflito desse campo excedeu o de
segurança.

Outra característica marcante do ano de 2013 apontada pelo Relatório

2016, foi a presença de protestos muito específicos e stakeholders incomuns,
incluindo, por exemplo, o pedido de saída do governador, a manifestações de
Black Blocs contra representações do sistema capitalista na cidade, passeata
dos Anonnymous por maior participação da população nas decisões políticas,
 44

melhorias na saúde e na educação, contra a corrupção e os suspeitos gastos

com a Copa do mundo e os Jogos Olímpicos

O último relatório disponível24 apresentado pelo Observatório abarcando

os anos de 2015 e 2016, junho a junho, engloba um total de 195 conflitos com
características específicas, reveladoras de um período de crise do Estado do
Rio de Janeiro.

Tanto assim que o bairro onde a maior parte dos conflitos ocorreu foi o
Maracanã em decorrência das condições precárias de trabalho.

O segundo bairro de maior índice foi Campo Grande resultado das

ações dos envolvidos com o Hospital Estadual Rocha Faria, posteriormente
municipalizado.

Manteve-se o Estado como principal agente reclamado, alcançando 80

manifestações contrárias e tendo como órgãos alvo, principalmente, a polícia
civil e a CEDAE.

A prefeitura segue abaixo com 38 manifestações contrárias provenientes

de ações da Guarda Municipal e de alterações nos itinerários de ônibus.
Acerca deste último conflito os moradores denunciaram redução do número de
veículos com consequente aumento do tempo de espera e custos de
locomoção.

O Observatório (2016) criou recentemente uma seção chamada de

Observando de Perto cuja pretensão é fornecer elementos para debate que
extrapolam ou descortinam dados muitas vezes negligenciados pela mídia
comum.

Esta postura procura se aproximar dos atores, ou partes interessadas

mais afetadas pelas ações políticas e que se organizaram em resistências
relevantes. Entre as principais que mereceram atenção por parte da equipe
estão:

Manguinhos, Maré, Horto, Vila Autódromo e o Comitê Popular da Copa e

Olimpíadas. A equipe do Observatório acompanhou de perto as atividades,

24
Observatório de Conflitos Urbanos, Relatório de Atividades 2016, ETTERN, IPPUR,
UFRJ, 2016
 45

reuniões internas e aquelas realizadas com os entes públicos. A capacidade de

gerar pautas de longo prazo se traduz em questionamentos relevantes, como
por exemplo, o entendimento de quais são e como atuam os diferentes atores
ao longo do tempo.

O relatório descreve detalhadamente um processo histórico de

resistência além de realçar a forma de interação entre os diferentes atores da
cidade do Rio de Janeiro, em especial, a massa oprimida, a força estatal, a
mídia e a classe burguesa. Deve-se adicionar a existência de um grupo que se
levanta com a bandeira ambientalista exercendo, direta ou indiretamente um
forte antagonismo com este e outros assentamentos de baixa renda.

A Vila Autódromo.

No relatório de 2015 há um tratamento especial para com a Vila

Autódromo que apresenta um cenário muito rico em articulações políticas e
formação de grupos de interesse. Tem, ademais, a característica de ser o
primeiro acordo assinado coletivamente na história da cidade, uma vitória
relativa, já que os que conseguiram permanecer no local após uma grande
pressão remocionista se limitaram a 20 das 500 famílias originalmente
presentes no local25.

A Vila Autódromo, ainda que amplamente conhecida apenas após a

vitória da cidade como sede Olímpica, teve sua formação no início da década
de 1960, conformada por amplos lotes onde os moradores de origem humilde
exerciam a atividade de pesca e plantio de hortas.

Ainda que detentoras do título de posse expedido pelo Estado em 1994

e da instituição da área de especial interesse social26 no local, os moradores, a
partir do projeto de implantação do parque olímpico em 2007 estiveram sob a
ameaça de remoção. Segundo o Observatório, unidades de baixa qualidade,
distante do local de moradia e inexplicavelmente, suscetíveis a risco, foram
oferecidos aos moradores como moeda de troca. O Plano estratégico do

25
Observatório de Conflitos Urbanos, Relatório de Atividades 2016, ETTERN, IPPUR,
UFRJ, 2016
26
[...] espaços da Cidade perfeitamente delimitados sobrepostos em uma ou mais
Zonas ou Subzonas, que serão submetidos a regime urbanístico específico [...]Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro,art. 70, 2011.
 46

Município, de 2009-2012 continha, como meta, a redução de 3,5% das favelas,

entre elas estava a Vila Autódromo27.

Diversos conflitos, muito deles violentos pontuaram este processo de

remoção. A divulgação e repercussão nacional e internacional foi intensa,
havendo matérias em jornais como El New York Times, Le Monde
Diplomatique, The Guardian e El País. Além da vitória parcial dos que
permaneceram, houve uma revisão nos valores e indenização.

No relatório de 2016, no tema Observando de Perto as áreas mais

focada estão restritas ao Complexo da Maré, Complexo de Manguinhos e Horto
Florestal.

Com relação a Manguinhos o Observatório apresenta a gênese da

formação desse grande complexo de favelas, possuidor a de 36mil moradores,
divididos em 16 comunidades. O IBGE de 2010 aponta uma renda média
mensal de R$424,26 (no ano de 2010 o sal. mínimo era estimado em R$510,00
reais). Afirma-se, ademais, a continuidade, apesar das intervenções do PAC
em 2007 e da instalação da UPP, de uma realidade supressão de direitos,
baixa escolarização, altos índices de desemprego e relações precárias de
trabalho, insalubridade ambiental e acesso restrito aos equipamentos e direitos
sociais incluindo falta de segurança pública e falta de liberdade para
organizações políticas (Observatório, 2016)

Apesar da construção de quase duas mil novas moradias e diversos

equipamentos públicos como a UPA, a Biblioteca Parque, uma nova escola
Estadual, um novo centro Cívico entre outros, o relatório conclui que o PC de
Manguinhos, com orçamento estimado em mais de 400 milhões de reais:

[...] se constituiu em um modelo de gestão clientelista que uma

vez que não houve participação direta dos que seriam real e
radicalmente afetados, e todas as instituições representativas
da comunidade foram colocadas à parte da elaboração do
projeto.

Adiciona-se a isso o fato de se manter uma forte repressão do tráfico do

próprio local.

A Maré

27
Disponível em: http://www.riocomovamos.org.br/arq/planejamento_estrategico.pdf
 47

O complexo da Maré origina-se na década de 1940 e se situa ente as

vias mais movimentadas da cidade, a Linha Vermelha a Linha Amarela e a Av.
Brasil.

A região sofreu intervenções urbanísticas a partir da década de 1970,

concretizadas em inúmeros aterros e construção de novos conjuntos
habitacionais. Através do antigo Banco Nacional de Habitação-BNH. São 16
favelas que abarcam mais de 130 mil habitantes (Observatório de Conflitos
Urbanos, Relatório de Atividades 2016, p.47, 2016).

O relatório descreve as condições de moradia, saúde, educação

segurança entre outros aspectos do local e aponta uma notável incongruência.
Entre 2014 e 2015 os gastos para a ocupação militar no local chegaram a 600
milhões de reais frente aos investimentos sociais realizados entre 2009 e 2014
que alcançaram apenas 300milhões de reais.

O Horto.

O Horto possui uma história bem mais antiga que as comunidades

precedentes e sua história, apresentada pelo relatório, enriquece a qualidade
dos stakeholders envolvidos.

Sua interessante conformação se inicia quando da chegada de D. João

VI, fugido de Portugal. Cria o rei um depósito de Pólvora e um Jardim de
aclimatação. Escravos são postos a morar nas proximidades dessas
instalações. Após o término da escravatura no país os escravos recebem
autorização para se habitarem o local Acompanharam a ocupação antigos
funcionários da fábrica de pólvora que lá organizaram uma vila. A meados do
século XX a região começa a ser procurada por classes mais abastadas.

Após a proclamação da República funcionários do Parque foram

autorizados a construir suas moradias no entorno.

As ameaças de remoção se iniciaram em 1961 com o governador Carlos

Lacerda que possua o intuito de construir um cemitério no local à custa da
remoção de 30 famílias.
 48

Atualmente residem 589 famílias na região definida como invasão que

pleiteiam o reconhecimento da área como AEIS28.

Lições aprendidas

O PMBOK nos traz uma importante contribuição ao recomendar a

inclusão, no fechamento do projeto, ou Atualizações nos ativos de processos
organizacionais, englobando, entre outras questões das lições aprendidas, tão
caras no desenvolvimento das cidades (PMBOK 5a ed. 2015).

A urbanista Ermínia Maricato29, nos alerta para a necessidade de

retomarmos e mantermos a bibliografia para enfrentar os nós dos desafios da
política urbana. Afirma a autora a retomada insistente de ações e assuntos-
Mutirão, autoconstrução, moradia social, características do mercado brasileiro
imobiliário, regularização fundiária, entre outros- revela a perda de energia ao
ignorar as intervenções pioneiras.

Conforme Schuwarz (2007, apud MARICATO, 2014)

Não se trata, portanto, de continuidade pela continuidade, mas

da constituição de um campo de problemas reais, particulares,
com inserção e duração histórica própria, que recolha as forças
em presença e solicite o passo adiante. (SCHUWARZ, 2007,
apud MARICATO 2014)

O PMBOK-GE30 enfatiza a necessidade dos registros de projetos com o

intuito de embasar leis, regulações e políticas. Em verdade, diversas leis são
elaboradas com base em processos históricos de desenvolvimento. Um dos
exemplos mais notáveis é a obrigação do Plano Diretor em cidades com mais
de 20 mil habitantes e a presença dos inúmeros instrumentos de ordenação
urbana no Estatuto das Cidades, Lei no10257 de 2001.

De acordo com Mendes31 (2006), cujo âmbito de pesquisa se restringe

ao gerenciamento de projetos de corporações, a fase de encerramento é a
mais negligenciada entre todas as atividades ligadas ao gerenciamento de
projetos. Para ele as pessoas envolvidas estão muito empenhadas a largar o

28
Observatório de Conflitos Urbanos, Relatório de Atividades 2016, ETTERN, IPPUR,
UFRJ, 2016
29
MARICATO, Erminia, O impasse da política Urbana no Brasil, 2014
30
PMI, Government Extension to the PMBOK_ Guide Third Edition, 2015.
31
MENDES,Gerenciamento de Projetos na Visao de um Gerente de Projetos, 2006.
 49

passado e direcionar a visão apenas para o futuro. A gravidade desta postura

aumenta quando os projetos apresentam certa recorrência. Para Mendes não
se trata de uma busca por culpados até porque se dirige a políticas e
procedimentos, não a pessoas.

O PMBOK32 elenca três tópicos fundamentais quanto ao encerramento

do projeto a serem observados, podendo ainda serem extrapolados:

• Arquivos de Projetos.
• Documentos de Encerramento do Projeto ou Fase
• Informações Históricas.

Entre os diversos materiais a serem produzidos destacamos, no caso

dos processos e conflitos urbanos levantados nesta seção:

1-O cronograma das ações realizadas;

2- Informações históricas.

O Observatório (2016) considera que, em diversas obras ligadas a

urbanização e a negociações, são verificados atrasos decorrentes de
resistências, pacificas ou não, podendo resultar em conflitos como os
apresentados no relatório do Observatório. Questões como as enfrentadas pela
Vila Autódromo se arrastam por muitos anos, transpassando diferentes
mandatos.

Para os pesquisadores citados, as informações Históricas talvez sejam

as mais pertinentes, elas, muitas corporações, como a Coca Cola ou General
Electric transpassam anos. Elas carregam histórias de transformações frente a
novas realidades. Não é o usual, no entanto. De acordo com o IBGE, mais da
metade das empresas fundadas no Brasil fecha as portas após quatro anos de
atividade, segundo a pesquisa Demografia das Empresas, realizada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e divulgada na sexta-feira.

32
PMI, A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK® Guide) —
Fifth Edition
 50

Das 694 mil empresas que nasceram em 2009, apenas 47,5% ainda estavam
em funcionamento em 201333.

O foco deste trabalho é o Poder Público e no caso do Rio de Janeiro,

estamos falando de um processo de lidar com favelas que tem mais de um
século. A organização desta história com a correta costura dos riscos, custos e
entendimento dos Stakeholders é fundamental e se encontra indicada dentro
do PMBOK-GE34.

Para tanto, uma ação a ser evitada pelo gestor é a de desconsiderar

programas, projetos e aprendizagens a cada nova legislatura

O Observatório, posteriormente, apresenta uma análise por objeto de

conflito, possibilitando além de uma melhor compreensão da forma de coleta e
catalogação dos dados, um esclarecimento dos atores relevantes no processo
de geração de conflitos.

A Segurança Pública:

Para o Observatório está clara a existência, ainda insistente, do claro

particionamento da cidade. Nela se distingue a população excluída do território
formal, presente em favelas da cidade e excluídas:

São os moradores das chamadas “habitações subnormais”, engajados

em trabalho precário e condições de vida limitadas, submetidos a práticas
territoriais que limitam ainda seu direito de ir e vir, e que dizima parcela
expressiva da juventude pela morte violenta.

De outro a cidade formal que se mantém acuada e protegida por grades

e desejosa de proteção estatal.

É invocada a presença de um outro mecanismo de opressão a somar-se

àqueles que constituem os baixos níveis indicadores socioeconômicos. A
análise dos conflitos urbanos revela a desigualdade relativa à segurança,
motivo da maioria dos conflitos encontrados.

33
Observatório de Conflitos Urbanos, Relatório de Atividades 2016, ETTERN, IPPUR,
UFRJ, 2016
34
PMI, Government Extension to the PMBOK_ Guide Third Edition, 2015
 51

O Banco de dados da pesquisa contou, desde janeiro de 1993 até junho

de 2015, 3256 eventos conflituosos cadastrados, dentre os quais 993 se
referiram ao objeto Segurança Pública.

A maioria dos conflitos se desenvolveu na Zona Norte, especificamente

em comunidades carentes.

A categoria Agente Reclamado ou instituição contra quem se dirigem as

manifestações por segurança pública, o Observatório encontrou a expressiva
porcentagem de 47% das reivindicações dirigidas à Polícia Militar do Rio de
Janeiro. Outros 24 % dirigiram-se ao Governo do Estado do Rio de Janeiro..
Neste sentido, podemos concluir que cerca de 71% das reivindicações
coletivas por segurança pública se dirigiram ao par Polícia Militar / Governo
Estadual. É sintomático o quesito segurança estar enfatizado contra os que se
supõe promove-la.

A posição de Stakeholder é sempre variável em função do papel no

tempo/espaço do sujeito. Assim, no momento/tempo em que ele realiza o
pagamento de impostos, o cidadão é patrocinador, em momento de receber o
serviço público este é cliente. O espaço diz respeito à sua posição dentro dos
critérios de estrutura programática. Assim, ao imaginarmos um programa de
assentamento de baixa renda, com destaque à produção de habitação popular,
o espaço. Á princípio, os agentes serão preponderantemente; construtora,
financiadora, governo central, governo local, agentes políticos e principalmente,
público alvo. Esta questão traz o tema central deste trabalho à tona. Como
avaliar os grupos detentores fundamentais das ações do Estado dentro da sua
estrutura de Stakeholders?

É importante observar que, em cada objeto de análise, o relatório elenca

os atores envolvidos. Não é apresentada a forma de discriminação ou eleição
desses autores, sendo essencialmente arbitrária, mas, seria recomendávio
esclarecer sua origem e sua qualificação.

No que respeita à segurança são listados (OBSERVATÓRIO, 2016) os

seguintes Coletivos (ou partes ativas no processo):
 52

• Populares (grupo não claramente definido no relatório, mas

depreende-se resultar um um conjunto não vinculado a
alguma classe especifica.)
• Parlamentares
• Outros movimentos sociais
• Associação de Moradores
• Profissionais da mesma área (A categoria de atores
denominada profissionais da mesma área engloba taxistas,
policiais, professores e outras associações profissionais),
• ONG's
• Moradores e/ou vizinhos

Entre os agentes reclamados dentro desse mesmo objeto se encontram:

• Polícia Militar
• Governo Estadual
• Sociedade como um todo
• Polícial Civíl
• Governo Municipal
• Poder Judiciário
• Outros (engloba atores como ciclistas, atletas, donas de
casa, evangélicos, entidades de direitos humanos e ainda
outros)
• Governo Federal
• Pessoa Física
• Poder Legislativo

É importante observar que, em cada objeto de análise, o relatório elenca

os atores envolvidos. Não é apresentada a forma de discriminação ou eleição
desses autores, sendo essencialmente arbitrária, mas, seria recomendável
esclarecer sua origem, sua qualificação e seu papel no contexto do conflito
urbano.
 53

5.6 Plano Diretor da Rocinha35

De acordo com Cavallieri36 (2012), a Rocinha, em 2012 abrigava um

contingente de quase 63mil habitantes. A título comparativo, o IBGE (IBGE-
CIDADES) informa que, dos 5.561 municípios existentes, 5.037 possuem uma
população inferior a 50 mil habitantes37.

Nesta cidade dentro da cidade foi elaborado um Plano Diretor

Participativo (TOLEDO, 2010). Finalizado em 2009 o Plano deveria embasar
investimentos da ordem de 180 milhões de reais na favela por meio do PAC,
programa de aceleração de investimento a serem aplicados em projetos de
infra-estrutura, equipamentos urbanos, habitações, regularização fundiária e
reflorestamento.

A empresa contratada38, visado à integração maior com os principais

stakeholders locais (especificação necessária para enfatizar a delimitação
territorial desses stakeholders), instalou um escritório dentro da Rocinha. A
base local visava facilitar as reuniões com a equipe capacitada para fazer os
levantamentos necessários para o projeto e a manutenção de grupos de estudo
com a contínua participação dos atores locais e maios integração com os
moradores. O escritório era dotado de equipamentos de impressão e plotagens
de plantas necessárias aos projetos urbanísticos em desenvolvimento.

As equipes selecionadas dentro da comunidade foram treinadas para

realizar a coleta de dados necessários, desenvolvendo um maior vínculo com
os projetistas. Foram onze jovens contratados para cooperar com outros quinze
oriundos de outras localidades. (TOLEDO, 2010)

Os levantamentos forneciam os dados das características locais

daqueles que iriam ser diretamente impactados pelas proposições urbanísticas:
35
TOLEDO, Luiz Carlos Uma experiência de participação: técnicos e moradores na
elaboração do Plano Diretor Sócio Espacial da Rocinha. In: CORRÊA DO LAGO, Luciana
(organizadora), Olhares sobre a metrópole do Rio de Janeiro: política urbana e gestão pública /
UFRJ: FASE, 2010.
36
CAVALLIERI, Fernando, VIAL, Adriana. Favelas na cidade do Rio de Janeiro: o
quadro populacional com base no Censo 2010 Nº 20120501 Maio - 2012 - IPP/Prefeitura da
Cidade do Rio de Janeiro, 2010.
37
IBGE- Censo Cidades, Rio de Janeiro, 2010
38
MAYERHOFER & TOLEDO ARQUITETURA, PLANEJAMENTO E CONSULTORIA
LTDA.
 54

condições de habitabilidade, gabaritos, densidades e outros problemas de

infraestrutura. A coleta de dados durou oito meses.

Uma particularidade observada foi a quantidade populacional. Se o IBG

estima um total de habitantes de aproximadamente 70mil o levatamento da
empresa de projetos cita números próximos a 110mil.

Ora, prover contenedores de resíduos, com ou sem processo de

reciclagem, é necessário estabelecer a população a ser atendido, caso
contrário haverá a transbordamento ou despejos inadequados. O mesmo pode
ser aplicado no caso do sistema de esgotamento sanitário, fornecimento de
água entre outros.

Segundo Toledo (2010), a inserção de moradores locais, os processos

de capacitação e as palestras atraíram o interesse maior da população local e
envolveram mais lideranças no processo de educação urbanística.

Seguindo as melhores recomendações do BMBOK a empresa de

projetos realizou um levantamento das principais manifestações culturais e de
seus realizadores para posteriormente, com a ajuda desses representantes,
organizamos o Forum, que em dois fins de semanas seguidos colocou frente a
frente as autoridades e instituições culturais do Governo do Estado e os
moradores e estabeleceram uma proposta de desenvolvimento cultural para a
comunidade – A Carta Cultural da Rocinha. A empresa considerava que a
integração deveria estar pautada em todos os aspectos considerados
relevantes pelos diferentes stakeholders:

[...]manifestacoes culturais locais que iam muito alem dos

ensaios da Escola de Samba Academicos da Rocinha, ora
atraves de eventos de massa, como a encenacao da paixao de
Cristo, na Semana Santa e shows com grandes artistas,
realizados nos patios de estacionamento das empresas de
onibus, ora manifestacoes menores, conduzidas por grupos de
teatro, capoeira, fotografia, cinema, danca e artes plasticas,
entre outros[...] (TOLEDO, p. 98, 2010)

Como forma de articular os interessados, a proposta cultural se pautou

na junção de autoridades do governo estadual, governo municipal e artistas
locais que não estabeleciam diálogos entre si. (TOLEDO, 2010)
 55

Ao elaborar as intervenções, o escritório de projetos verificou a

necessidade de subdividir o grande território de atuação em função de suas
especificidades locais, trata-se de aplicar a leitura espacial recomendada pelo
Ministério das Cidades39. Neste caso específico a empresa dividiu a rocinha em
8 partes segundo critérios locacionais, urbanísticos, topográficos e por
semelhança de índices sociais.

6 AEIS DIMENSAO TERRITORIAL ESTUDO TECNICO.

Este capítulo, decorrente do estudo de Trelles40 (2016), trata de verificar

os stakeholders do ponto de vista territorial. Entende-se que o instrumento da
AEIS deve ser entendido dentro de sua capacidade de afetar o território do
município.

Para Trelles, a AEIS é resultado de diferentes normas legais, entre eles

o Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257 de 10 de Julho de 2001, que
“Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecem
diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências”.

Na lei citada verifica-se que a AEIS é uma forma de gestão de uso e

ocupação do solo. O Plano Diretor trata da AEIS , em seu art. 50, como um dos
instrumentos legais disponíveis para a alteração das normas de uso e
ocupação do solo, e de forma mais explícita, em seu art. 70 afirma que:

Áreas de Especial Interesse, permanentes ou transitórias,

(inclui a AEIS entre outras), são espaços da Cidade
perfeitamente delimitados sobrepostos em uma ou mais Zonas
ou Subzonas, que serão submetidos a regime urbanístico
específico, relativo à implementação de políticas públicas de
desenvolvimento urbano e formas de controle que prevalecerão
sobre os controles definidos para as Zonas e Subzonas que as
contêm.(TRELLES, p. 4, 2016)

39
O Ministério das Cidades, Programa Nacional de Capacitação das Cidades (PNCC),
disponível em: http://www.capacidades.gov.br/
40
TRELLES, AEIS e as áreas irregulares: relevância territorial, Estudo Técnico nº
6/2016/CAL/MD/CMRJ. 2016)
 56

Trelles (2016) entende que a AEIS “territorializa” áreas que não estão
subjugadas aos parâmetros oficiais ou estarão subjugadas a um regramento
específico aparte da lei urbanística usualmente aplicada. Ora, entender o que
isto significa é vital para saber como se lida com os stakeholders no âmbito
espacial.

Trelles (2016) coletou os dados a partir das informações disponibilizadas

pelo IPP, que dispõe da vasta pesquisa, e outras fontes oficiais, encontradas
em grande parte nos canais eletrônicos do governo, inclusive do IBGE.

Os dados relativos aos aglomerados subnormais estão disponibilizados

no site: www.cidades.ibge.gov.br.

Para as informações territoriais das favelas, foi utilizada também a

plataforma Arcgis da Prefeitura41.

Os dados dos Loteamentos Irregulares foram obtidos através de um

processo similar, porém a fonte utilizada adveio do Portal GEO da Prefeitura do
Rio de Janeiro42.

Os dados da AEIS foram obtidos, parcialmente no site da Câmara de

Vereadores do Rio de Janeiro e complementadas com as informações
fornecidas diretamente pelo IPP43.

Do ponto de vista da análise do potencial dimensional ou da

territorialização dos stakeholders, existe um critério objetivo para lograr a
quantificação da fração de território sujeito ao manto da AEIS. Trata-se do
âmbito de alcance definido no art. 70 do Plano Diretor44:

A LC111/11, art.70, II define quem são aqueles passíveis de serem

declarados como AEIS e quais os tipos possíveis:

II - Área de Especial Interesse Social - AEIS é aquela destinada

a Programas Habitacionais de Interesse Social – HIS,
destinados prioritariamente a famílias de renda igual ou inferior

41
acessível em http://pcrj.maps.arcgis.com/
42
acessível em http://portalgeo.rio.rj.gov.br/
43
TRELLES, AEIS e as áreas irregulares: relevância territorial, Estudo Técnico nº
6/2016/CAL/MD/CMRJ. 2016)
44
Plano Diretor: Lei Complementar n.º 111 de 1º de fevereiro de 2011. Dispõe sobre
a Política Urbana e Ambiental do Município, institui o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro e dá outras providências.
 57

a seis salários mínimos, de promoção pública ou a ela

vinculada, admitindo-se usos de caráter local complementares
ao residencial, tais como comércio, equipamentos comunitários
de educação e saúde e áreas de esporte e lazer, abrangendo
as seguintes modalidades:

a) AEIS 1, caracterizada por:

1. áreas ocupadas por favelas e loteamentos irregulares;

2. conjuntos habitacionais de promoção pública de interesse
social e em estado de degradação;

b) AEIS 2, caracterizada por:

1. imóveis não edificados, não utilizados e subutilizados em

áreas infraestruturadas;

Como observa Trelles (2016), a tendência é de que a AEIS abarque uma

área mais ampla do que as já ocupadas pela favela, ainda que estas sejam
relevantes territorialmente no Reio de Janeiro, já que alberga outros tipos de
assentamentos.

Esses critérios são estudados por Trelles individualmente para que a

partir deles se forme um mosaico mais evidente da proporção espacial
ocupada pela AEIS em nossa cidade

Analisando os Critérios para estabelecimento de AEIS.

a) AEIS 1, caracterizada por:

1. áreas ocupadas por favelas e loteamentos irregulares;.

Trelles (2016) entende que os dados para situar os tipos de ocupação

acima descritos estão disponibilizados por órgãos altamente técnicos como o
IBGE e o IPP. Esses números serão encontrados na tabela geral a ser
apresentada posteriormente.

2. conjuntos habitacionais de promoção pública de interesse social e em

estado de degradação;

Para Trelles obter informações detalhadas dos conjuntos habitacionais

é de complexa medição. Diferentes programas e instituições voltados para
construção habitacional, ao nível local e nacional, foram implantados. O maior
 58

momento de produção de novos conjuntos ocorre a partir da década de 1940

através do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários e a
Fundação Casa. Alguns fatores dificultam a apreensão objetiva das estruturas
edilícias que configuram os conjuntos habitacionais em estado de degradação,
a saber: dificuldade em estabelecer quais e quantos conjuntos existem;
dificuldade em estabelecer qual o estado de degradação de cada conjunto e;
se ele se constitui ainda em um conjunto ou se foi transmutado em favela.
(TRELLES, 2016)

De qualquer maneira, a partir de dados divulgados pela CEHAB,

(Companhia Estadual de Habitação) sabe-se que esta construiu até a presente
data, 102.589 (cento e duas mil, quinhentos e oitenta e nove) unidades
habitacionais, muitas delas para famílias com renda inferior a 3 salários
mínimos. Se considerarmos um valor hipotético de 50m2 por unidade, teríamos
mais de 5 milhões de m2 de habitação construídos, ou 5 km2. (TRELLES,
2016)

b) AEIS 2, caracterizada por:

1. imóveis não edificados, não utilizados e subutilizados em áreas

infraestruturadas;

Para aproximar-se de um número condizente com as características

descritas para a AEIS 2, Trelles (2016) verificou as atribuições similares dadas
a certos imóveis, a exemplo dos domicílios particulares não ocupados e
efetivamente vagos. O CENSO de 2010 do IBGE aponta para cerca de 190 mil
domicílios nessas condições. Se o propósito é adequar-se aos critérios para a
AEIS, este número se encontra superdimensionado, afinal, não há muito
sentido em estabelecer AEIS em apartamentos isolados e dispersos na Zonal
Sul da cidade, por exemplo, mesmo que se trate de imóvel não utilizado ou
subutilizado. Outra inconformidade pode ser verificada quando está em
decurso a construção de unidades não ocupadas durante um processo
censitário.

Trelles (2016) entende que uma melhor aproximação da regra

estabelecida para a AEIS 2 pelo Plano Diretor de 2011 se reflita nos vazios
 59

urbanos. Este enfoque foi detalhado por Leandro Gomes Souza45 (2012). Em
seu trabalho, o autor revela ampla pesquisa que abrange dados de diferentes
fontes oficiais e traz alguns números relevantes para o planejamento urbanos
da cidade.

Souza, utilizando-se de inferências originadas de diferentes fontes e

softwares, levantou os domicílios vagos e imóveis não domiciliares vagos.
Contudo, os dados utilizados disponibilizados pelo IBGE, não se contabilizaram
os lotes vagos e as edificações em ruínas sem morador. (SOUZA 2012).

A título referencial, Souza (2012) apresenta uma tabela com grandes

imóveis abandonados na Zona Norte- AP3, que totalizam uma área de 203
(duzentos e três) mil m2, o suficiente, utilizando-se uma IAT de 2, para obter
375 (trezentos e cinquenta e cinco mil) m2 de ATE. \este valor permitiria chegar
a um empreendimento de mais de 5 mil domicílios.

45
SOUZA, Leandro Gomes. ANÁLISE ESPACIAL E GESTÃO MUNICIPAL DE VAZIOS
URBANOS NO RIO DE JANEIRO.2014, 279f. Dissertação (Mestrado do Programa de Pós-
Graduação em Planejamento Urbano e Regional) Universidade Federal do Rio de Janeiro –
UFRJ, Rio de Janeiro, 2014
 60

Fonte: (SOUZA,p.124, 2014)

A prefeitura já dispõe de um programa focado na questão, o Programa

Novas Alternativas que atua na reabilitação, recuperação e construção de
imóveis em vazios urbanos infraestruturados. No entanto, limita-se a aqueles
localizados no Centro do Rio46.

Trelles (2016) conclui que não existem números consistentes para

representar a área total passível de conversão em AEIS a partir de vazios
urbanos. Observa-se, ademais, que os últimos números apresentados em
tabela estão no grupo dos estabelecimentos construídos e abandonados,
quando, pela leitura do art. 70 do nosso Plano Diretor, ainda estariam incluídas
as áreas edificáveis não utilizadas, aquelas em ruínas e aquelas subutilizadas,
ou seja, um universo consideravelmente maior e cujas informações não estão
disponíveis.

46
Informações adicionais podem ser obtidas em:
http://www0.rio.rj.gov.br/habitacao/novas_alt.htm
 61

Por fim, Trelles (2016) reitera que estes dados são aproximados em
função das diferentes fontes utilizadas. Como já citado, o objetivo é fornecer
uma ordem de grandeza dos assentamentos citados.

IMÓVEIS CADASTRADOS JUNTO À FAZENDA MUNICIPAL.

Trata-se de um contingente elevado, que, além de desfalcar os cofres

públicos pelo não pagamento dos tributos obrigatórios, reflete uma parte da
ilegalidade sob a qual o território municipal está submetido. A tabela abaixo
apresenta os imóveis efetivamente cadastrados na cidade do Rio de Janeiro
até 2008 e foi obtida do estudo técnico de Fabrício Leal de Oliveira do IPP47
(2008):

Tabela 5 Unidades Cadastradas na Secretaria Municipal de Fazenda.

Figura 1-Tabela 8 do Estudo técnico IPP Unidades cadastradas a pratir da

Secretaria Municipal de Fazenda do Município do Rio de Janeiro- SMF

Com base em tabelas disponibilizadas pelo IPP em seu armazém de

dados48, atualizou-se os dados referentes a 2009 e 2010 com o intuito de
equalizar a porcentagem de unidades cadastradas oficialmente, resultando nos
quantitativos abaixo:

47
OLIVEIRA, Fabrício Leal de. CONDICIONANTES TERRITORIAIS PARA A
ELABORAÇÃO DE ESTIMATIVAS POPULACIONAIS PARA UNIDADES SUBMUNICIPAIS:
considerações a partir do caso do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. IPP/Prefeitura da Cidade do
Rio de Janeiro Estudo nº 20080703 julho, 2008.
48
http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br/
 62

Tabela 6 Unidades Cadastradas e não Cadastradas de 2008 a 2010.

Unidades cadastradas em 2008.

Unidades cadastradas entre 2008 e 2010: 78.711
Total de unidades cadastradas em 2010: 1.458.530
Total de domicílios rio de janeiro 2010: 2.145.379
% do total, cadastrado: 68%
% do total não cadastrado: 32%

Fonte: TRELLES, p.11,2010

Um dos objetivos da tabela geral de ocupação desenvolvida por Trelles

(2016) é compreender o alcance do instituto da AEIS no território e mostrar
indícios da geração contínua de espaços fora das regulamentações aplicadas
para a cidade formal e trazer a discussão da necessidade de busca pelos reais
padrões coerentes com as condições sociopolíticas da cidade.

Trelles (2016) ressalta que os Loteamentos Irregulares e as AEIS,

todavia carecem de dados compilados a exemplo do número de domicílios.
Dos estabelecimentos abandonados, domicílios vagos e domicílios
cadastrados, extraiu-se apenas o número das unidades.

A tabela e os gráficos elaborados pelo pesquisador destacam a

Densidade Liquida dos dados analisado. De acordo com Alves(2011, apud
Barros, 2014).

A Densidade líquida expressa o número total de pessoas

residindo numa determinada zona urbana dividida pela área
estritamente utilizada para fins residenciais. A densidade
habitacional líquida expressa o número total de unidades
dividido pela área destinada exclusivamente ao uso
habitacional49.(BARROS, p.8, 2014)

49
BARROS, Nayara Sales. A Densidade e a Morfologia Urbana como parâmetros para o
Planejamento de Bacias Hidrográficas. In: Seminário Urbano APPs em meio Urbano,
2014. UFPA - Belém 10-13 de setembro de 2014. Disponível em:
<http://anpur.org.br/app-urbana-2014/anais/ARQUIVOS/GT1-308-118-
20140620000846.pdf> Acessado em 01/06/2016,
 Tabela 7 Quadro Geral de áreas especiais

TABELA GERAL DE ÁREAS ESPECIAIS

% da Densidade
% cidade cidade Liquida por
quantitativo Área km2 bruta liquida *11 População %populaçao domicílios %domicilio hab/km2 há
Favelas *1 1.035 *2 46 *2 3,8% 8,9% 1.443.773 *3 22,84% 440.895 *4 20,55% 31.386 *7 31.386
Loteam. Irregulares *9 51,1 4,3% 9,9%
total Lot Irr e favelas 97,1 8,1% 18,8%
AEIS Atual 18/01/2016 *8 165 23,14 1,9% 4,5% 626.785 9,92% 27.085
Agl. Subnormais *5 2230 54,20 4,5% 10,5% 1.400.000 22,15% 430.000 20,04% 25.830
Município Rio de Janeiro 1.197 *5 6.320.446 *5 2.145.379 5.280 *6 12.229 *10
M. Rio de Janeiro área Urbana *12 516,86
Área urbana do Municipio menos
Loteamentos Irregulares e favelas 419,76 81,2%
População do Rio menos Agl.
Subnormais 4.920.446 77,85%
Estabelecimentos abandonados-IBGE
2010 10.072
Domicílios vagos-IBGE 2010 193.639 9,03%
Domicilios cadastrados Sec Municipal
de Fazenda *13 1.458.530 67,98%
projetos de recuperação de favelas

Fonte: Adaptado de TRELLES, p 14, 2016.

63
 64

Trelles (2016) desenvolve alguns gráficos esquemáticos para melhor

entendimento das proporções entre as áreas ou grupos potenciais de
stakeholders dentro do estudo. Lembra o pesquisador que, eventualmente, as
áreas se sobrepõem, indicando a possibilidade de um território pertencer a
mais de uma categoria, assim, eventualmente, pode haver imóveis em favelas
cadastrados pela SMF, Aglomerados Subnormais que incluem loteamentos
irregulares, etc.

Trelles (2016) pretende apresentar dimensão territorial fora dos domínios

formais da regulamentação urbana, seja por uma condicionante fática ou legal.
A demonstração das áreas passíveis de serem transformadas em AEIS,
comparadas ao estado atual também é relevante, pois enfatiza a
responsabilidade em que o legislador se imbui ao definir quais stakeholders
estão fora dos padrões normais. Lembrando Nelson dos Santos (1998) o
pesquisador destaca que a legislação atual peca por seu alto grau de
complexidade e padrão de exigência, não se arrogando, entretanto, a
flexibilização ao limite das condições mínimas de habitabilidade.

Caracterizando as áreas urbanas da cidade.

Trelles (2016) restringe aqueles espaços onde, de fato, existe uma área
ocupada ou um zoneamento regular permissivo à ocupação. Tratam-se das
áreas urbanizáveis. Para alcançar uma aproximação dessa área, utilizou-se da
definição das áreas líquidas entendidas pelo IPP como: área resultante da
subtração das regiões acima da cota 100 metros e das áreas das lagoas ao sul
do Município.

Para a simbologia gráfica proposta ela será representada, com

dimensões reais (vide tabela geral de áreas especiais) de acordo com a figura
abaixo:
 65

Figura 2 Proporção da área Urbana com o Município do Rio de Janeiro

ÁREA URBANA DA CIDADE

MUNICIPIO DO RIO DE JANEIRO

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

Imóveis Cadastrados e Não Cadastrados:

A Tabela também apresenta os dados dos imóveis não cadastrados. A

inclusão deste tema dentro do âmbito da AEIS tem como objetivo reforçar a
condição de ilegalidade ao qual a cidade ainda se submete. De fato
aproximadamente 33% da cidade se encontram fora dos cadastros legais.

A apresentação abaixo é apenas aproximada posto que o quantitativo de

imóveis cadastrados e não cadastrados não está disposta de maneira
exclusivamente horizontal, significa dizer que pode estar desenvolvida em
vários pavimentos.
 66

Figura 3 Imóveis cadastrados e não cadastrados

NÃO
CADASTRADO CADASTRADO

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

AEIS, áreas ocupadas por favelas e loteamentos irregulares;

Áreas de Favelas-

A área de favela ocupa 46km2, representando quase 9% da área líquida

da cidade. Observar que, em termos populacionais, teríamos cerca de 23%.
Essa relação entre área perante a população moradora reflete a alta densidade
deste tipo de assentamento.

O gráfico abaixo tem dimensão real em decorrência de precisão dos

levantamentos disponíveis. A posição do conjunto FAVELA é estimada.
 67

Figura 4 ÁREAS OCUPADAS POR FAVELAS

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

Aglomerados Subnormais:

Os Aglomerados Subnormais têm sua definição estabelecida pelo IBGE.

Ela é similar, porém não idêntica, àquelas das favelas, por esta razão a área e
localização são aproximadas, mas não coincidentes.

Figura 5 ÁREAS OCUPADAS POR AGLOMERADOS SUBNORMAIS

FAVELAS

AGLOMERADOS
NÃO SUBNORMAIS.
CADASTRADO

CADASTRADO

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

Área de Loteamentos Irregulares:

 68

Os Loteamentos irregulares somam 51,1km2, quase 10% do território

urbanizado da cidade. Não foi possível obter o quantitativo dos habitantes
desses locais.

Figura 6 ÁREAS OCUPADAS POR LOTEAMENTOS SUBNORMAIS

FAVELAS

AGLOMERADOS
NÃO
SUBNORMAIS.
CADASTRADO

LOTEAMENTOS
IRREGULARES

CADASTRADO

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

conjuntos habitacionais de promoção pública de interesse social e

em estado de degradação;

A problemática dos conjuntos habitacionais já foi mencionada, portanto,

a simbologia gráfica tem valor estatístico.
 69

Figura 7 ÁREAS OCUPADAS POR LOTEAMENTOS IRREGULARES

C. HABITACIONAL
FAVELAS

AGLOMERADOS
NÃO
SUBNORMAIS.
CADASTRADO

LOTEAMENTOS
IRREGULARES

CADASTRADO

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

AEIS 2

Imóveis não edificados, não utilizados e subutilizados em áreas

infraestruturadas;

A tabela informa o significativo número de 193.639 imóveis vagos,

representando 9,03% dos imóveis do município. Observando o dispositivo
legal, compreende-se que ele limita a possibilidade de AEIS em áreas
infraestruturadas. Esta distinção não foi tratada no presente estudo, razão pela
qual indicamos apenas os vazios urbanos.
 70

Figura 8 ÁREAS OCUPADS POR VAZIOS URBANOS

C. HABITACIONAL
FAVELAS

AGLOMERADOS
NÃO SUBNORMAIS.
CADASTRADO
LOTEAMENTOS
IRREGULARES

VAZIOS
URBANOS

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

Potencial para implantação da AEIS:

O último gráfico apresenta uma previsão do potencial de território a ser

englobada pela AEIS, a partir dos dados numéricos objetivos e outras
aproximações estimativas.
 71

Figura 9 POTENCIAL ESTIMADO DA AEIS

C. HABITACIONAL
FAVELAS

AGLOMERADOS
NÃO SUBNORMAIS.
CADASTRADO
LOTEAMENTOS
IRREGULARES

VAZIOS URBANOS

POTENCIAL AEIS

Fonte: TRELLES, EDUARDO A. M., 2016

Trelles (2016) procurou demonstrar a existência de um grande potencial

de formação, no Rio de Janeiro, de uma territorialização especial que traz
atrelada a ela uma estrutura jurídica diferenciada, haja vista que prevê um
regramento exclusivo para o local, característica marcante das Áreas de
Especial Interesse Social.

Entre as reflexões suscitadas pelo pesquisador se encontra a relevância

em compreender esses potenciais territórios segregados da cidade formal, a
começar pela obtenção de dados estatísticos e cadastrais mais claros.

Acredita-se que o domínio territorial é condizente com o entendimento

da identificação dos stakeholders e impacta no estabelecimento de uma
legislação condizente com a realidade e capaz de produzir transformações
efetivas.

Em suas pesquisas sobre os planos diretores no Estado do Rio de

Janeiro50, Santos e Oliveira (2010) que alguns planos definem que as ZEIS

50
CARDOSO.Adauto Lucio. [et al.]. OLHARES SOBRE A METRÓPOLE DO RIO DE
JANEIRO: política urbana e gestão publica. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das
Metrópoles: IPPUR/UFRJ: FASE, 2010.
 72

(outra denominação para AEIS), devam ser criadas por lei (casos de Cabo Frio,
que define comunidades cuja delimitação deve ser feita na Lei de Uso e
Ocupação do Solo e Nova Friburgo), enquanto outros estabelecem que a
delimitação pode ser feita por ato do Poder Executivo, como Itaguaí, Búzios,
Campos, Rio das Ostras e Niterói. (SANTOS e OLIVEIRA, 2010)

Entende-se que, ao estar condicionada a lei, a formação da AEIS passa

por um processo mais democrático do que se estivesse condicionada
exclusivamente nas decisões do poder executivo, através de decreto. Isto
porque a Lei é oriunda da casa legislativa com representantes de diversos
setores da sociedade e sua produção pela casa não é uma decisão
monocrática.

Os pesquisadores encontraram, também, que a maioria dos planos não

define claramente a população que acessa os projetos habitacionais, referindo-
se à população de baixa renda em geral. Algumas exceções são encontradas,
como Mesquita, que é o município que mais restringe as famílias a serem
atendidas (até 3 salários mínimos), seguido por Volta Redonda e Barra Mansa,
até 5 salários mínimos. No limite superior, Itaboraí prevê a possibilidade de
habitação de interesse social para as famílias com renda até 6 salários
mínimos e de habitação de mercado popular para famílias com renda até 16
salários mínimos. (SANTOS e OLIVEIRA, 2010)

Outro aspecto marcante na falta de identificação dos stakeholders está

no fato de que a maioria dos planos não identifica quais instâncias (outro grupo
de stakeholders) são responsáveis pela gestão dos recursos em ZEIS.
(SANTOS e OLIVEIRA, 2010)

7 A TEORIA DA SALIÊNCIA.
 73

Sendo a teoria da saliência51 elaborada por três pesquisadores,

colocamos aqui, por questões de facilidade de leitura, a simbologia M.A.W.
para representar Ronald K. Mitchell, Bradley R. Agle e Donna J. Wood.

M.A.W. (2016) entendem que não há muito desacordo acerca dos

indivíduos elencados como stakeholders segundo Freeman. Pessoas, grupos,
visinhos, organizações, sociedades e ainda, o próprio meio ambiente podem
ser considerados como potenciais stakeholders.

Segundo os pesquisadores citados os grupos que analisam os tipos de

stakeholders poderiam ser subdivididos em dois: um que se baseia em
questões contratuais ou patentes relações de poder; e outro que trata de
fornecer atributos éticos e morais ás relações. Outra forma bipartite se baseia
em propostas com stakeholders de amplo alcance (pouco prático) ou
stakeholders altamente restritos (pouco eficiente).

A contribuição de M.A.W. vem no sentido de trazer um sentido lógico e

prático para o tema dos stakeholders. Para tanto, realizaram uma ampla
pesquisa nas mais importantes bases teóricas sobre o tema. Encontraram com
isso critérios extremamente diversificados e, o que torna inócuo o sistema de
classificação, incapazes de logicamente separar quais são, quais não são e os
motivos que sustentam os stakeholders.

No meio de diversas categorizações existentes, os pesquisadores

encontraram critérios: ecológicos, econômicos, de dependência,
comportamentais, entre outros que não impunham confiabilidade ao critério.
Em verdade, os critérios que baseiam toda a sua teoria são;. (1) o poder das
partes interessadas para influenciar a empresa, (2) a legitimidade da relação
das partes interessadas com a empresa, e (3) a urgência da reivindicação das
partes interessadas sobre a empresa. (MITCHELL, AGLE, WOOD. p. 858
1997).

A partir das tipologias mencionadas é estruturada toda a teoria aqui

apresentada, conhecida, a Stakeholder Salience.

51
MITCHELL, Ronald K.; AGLE, Bradley R.; WOOD, Donna J.. TOWARD A THEORY
OF STAKEHOLDER IDENTIFICATION AND SALIENCE: Defining the Principle of Who and
What Really Counts. The Academy of Management Review, Vol. 22, No. 4, pp. 853-886,1997.
 74

Segundo os autores teríamos assim uma teoria com ampla margem de

utilização dentro das ações de gerenciamento, demonstrando as reais
condições dos stakeholders, inclusive, considerando as mudanças de tipologias
ou de classes que podem vir a ocorrer e que demandam uma correta gestão. A
proposta sustenta ainda que a própria definição tipológica orienta as ações
gerenciais acerca deste ou daquele grupo.

Por mais de uma década tratou-se de incorporar a noção de

satakeholders de maneira heurística como forma de complementar os já
conhecidos shareholders.

As primeiras definições apontadas por M.A.W. dizem respeito aos

postulados por Jones em 1980 (JONES, 1980 apud MITCHELL, AGLE, WOOD,
1997) , estabelecendo que a noção de que as corporações têm uma obrigação
para com os grupos constituintes da sociedade exteriores aos acionistas e para
além do prescrito por lei ou contrato sindical, indicando que uma aposta pode ir
além do mero domínio do negócio.

Jones (1980) se faria na época perguntas que até hoje o PMI orienta a
fazer: "Quais são esses grupos, quantos desses grupos devem ser atendidos,
quais são os seus interesses mais importantes, como é que seus interesses
podem ser equilibrados, quanto dinheiro corporativo deve ser alocado para
servir a esses interesses?"

Retornando aos aspectos da abrangência dos conceitos, onde teríamos

Freeman como o mais abrangente e Clarkson como o mais restrito, verifica-se
nas teorias abrangentes, o conhecimento formado empiricamente com grande
amplitude e alcance tornando confusa a apropriação das partes interessadas. A
teoria abrangente pode ser utilizada por empresas que queiram ter uma
influencia política mais ativa ou que queiram exercer de forma mais proativa a
Responsabilidade Social Empresarial. A teoria restrita estaria atrelada
exclusivamente ao risco de ser afetado pelo negócio por ações diretas e as
formas de lidar com as questões dos stakeholders obedece às limitações de
recursos.

Para estabelecer uma proposta metodológica apropriada, os

pesquisadores partem da diferenciação entre reivindicadores e influenciadores.
 75

A resposta advém do esclarecimento do que sejam os "Stakes"(interessados).

Alguns estudiosos (SAVAGE et al, 1991, apud MITCHELL, AGLE, WOOD,
1997) consideram premente a existência de dois fatores, a reivindicação e a
capacidade de influenciar. No entanto, M.A.W. enfatiza que esta postura traz
confusão, já que aqueles que são capazes de influenciar podem ou não realizar
reivindicações enquanto os requerentes podem ou não possuir qualquer poder
para influenciar a empresa. Uma teoria dos Stakeholders deve ajustar essas
diferenças.

Outro aspecto que fundamenta a teoria em estudo é a do

relacionamento fático versus o relacionamento potencial. De acordo com o
PMBOK versão 5:

Todos os projetos têm partes interessadas que são afetadas ou

podem afetar o projeto de uma maneira positiva ou negativa.
Embora algumas partes interessadas possam ter uma
habilidade limitada de influenciar o projeto, outras podem ter
uma influência significativa no projeto e nos seus resultados
esperados. A habilidade do gerente de projetos de identificar e
gerenciar essas partes interessadas de maneira apropriada
pode fazer a diferença entre o êxito e o fracasso. (PMBOK 5a
ed. 2015, p.390)

Do acima citado se depreende a importância em identificar aqueles

potencialmente capazes de influenciar o negócio. Cientes desta condição
M.A.W.(2010) contemplam os potenciais stakeholders, ressaltando a
necessidade, novamente, de tornar essa avaliação útil e compreensiva, além
de ser capaz de evitar impactos negativos em um futuro ou, mais ainda, ajudar
em ações mais efetivas, justamente o que se procura reforçar neste trabalho.

As relações de dependência e reciprocidade na relação é outro tema

recorrente nos estudos acerca dos stakeholders. Ainda que diferentes estudos
nos levem a constatar uma confusão em face de diferentes respostas, a
presença do poder de influenciar é encontrada de maneira recorrente, da
mesma forma que outra qualidade já mencionada, a legitimidade.

As avaliações citadas formam a base da teoria de M.A.W.. Para eles,

esses atributos, avaliados à luz da urgência, formam um modelo sistemático,
compreensível e dinâmico.
 76

Após uma análise sobre as diferentes teorias, na prática, o gerente de

projeto dispõe do aspecto de legitimidade e de poder de influenciar como
elementos fundamentais de identificação. Contudo, deve-se alertar para a
possibilidade de intersecção dessas qualidades enriquecendo as intereções
possíveis. Ademais, os pesquisadores ressaltam a necessitade de valorizar as
partes interessadas que não detem poder, mas que de qualauer forma são
importantes para a empresa.

As teorias organizacionais e as teorias relativas à ecologia humana

contribuem fundamentalmentalmente para entender as relações de
dependencia, mas pouco contribuem para análise das relações de poder com a
empresa. Para M.A.W. a legitimidade em ambas teorias estão relacionadas à
sobrevivencia. Mais ainda, em nossa sociedade atual, para os gerentes de
projetos que necessitam gerenciar as partes interessadas, os legitimados
seriam os stakeholders mais importantes.

O último elemento a juntar-se na estruturação desta nova teoria acerca

dos stakeholders é a urgência. Seja buscando definir metas, riscos ou lucros, a
definição da urgência seria o catalisador na identificação dos stakeholders.

É de certa maneira irônico, segundo nos apresenta M.A.W. (1997) que a

urgência, não seja o foco principal de qualquer teoria organizacional, mas é
crítica, no entanto, a qualquer teoria que pretenda identificar as partes
interessadas e explicar o grau de atenção que lhes deve ser dada pelos
gerentes de projeto. Assim concluem que, para entender melhor "O Princípio
de Quem e o que Realmente Conta" a avaliação deve ser sistemática entre as
relações entre stakeholders e gestores, tanto reais como potenciais, em termos
de ausência ou presença relativa de todos ou alguns dos atributos já
mencionados: poder, legitimidade e/ou urgência (MITCHELL, AGLE, WOOD, p
864, 1997)..

Definindo as três principais atribuições:

Figura 10 Tipologias dos Stakeholders: Um, Dois, ou Três Atributos Presentes

 77

FONTE: MITCHELL, Ronald K.; AGLE, Bradley R.; WOOD, Donna J..
TOWARD A THEORY OF STAKEHOLDER IDENTIFICATION AND SALIENCE:
Defining the Principle of Who and What Really Counts. The Academy of
Management Review, Vol. 22, No. 4, p 872,1997.

De acordo com M.A.W.(2010). A maioria das definições de poder deriva,

pelo menos em parte, da idéia weberiana de que o poder é:

"a probabilidade de um ator dentro de uma relação social estar

em condições de realizar sua própria vontade apesar da
resistência" (Weber, p.54, 1947, apud MITCHELL, AGLE,
WOOD, 1997).

Ademais, citando Salancik & Pfeffer (1974, apud MITCHELL, AGLE,

WOOD, 1997), reforçam que o poder pode ser difícil de definir, mas não é tão
difícil de reconhecer pois é a capacidade de quem possui o poder de produzir
 78

os resultados que deseja. Isso ponderados poder-se-ia levantar à seguinte

questão: como é exercido o poder ou quais são as bases do poder?

Partindo de Etzoni (1964, apud MITCHELL, AGLE, WOOD, 1997),

teríamos as seguintes formas de poder: Poder coercitivo, baseado nos
recursos físicos de força, violência ou contenção; Poder utilitário, com base em
recursos materiais ou financeiros; E poder normativo, baseado em recursos
simbólicos como afeto, respeito admiração entre outros. Tais características
refletem o estado não permanete do fator "poder", ou seja, de sua
transitoriedade.

A legitimidade é analisada primeiamente pela sua imbicação com o

atributo poder. Nesse sentido o próprio direito sobre as coisas em uma
sociedade pode ser perdido se se uso não é apropriado. Um caso relevante é o
do usocapião, onde o proprietário pode ver-se subtraído daquilo que domina
caso não faça o uso adequado da sua propriedade (MOTTA, 2015).

Retornando a Weber, M.A.W. insitem na separação dentre legitimidade e

poder, o que não impede sua junção, tornando esta condição uma situação
conhecida como autoridade.

Com base em Suchman (1995, apud MITCHELL, AGLE, WOOD, 1997),

os pesquisadores admitem um sistema com múltiplos níveis de análise, sendo
os mais comuns o individual, organizacional e societal. Esta definição implica
que a legitimidade é um bem social desejável e que pode ser definido e
negociado de forma diferente em vários níveis de organização social.

A urgência possibilia ao modelo de stakeholders que M.A.W. pretendem

formar uma real dinâmica. Eles acreditam que a urgência existe apenas
quando duas condições são satisfeitas: 1- quando as demandas são sensíveis
ao passar do tempo e 2- quando a relação ou demanda é critica para o
stakeholder. (MITCHELL, AGLE, WOOD, p. 867, 1997).

Características básicas acerca da teoria da saliência de M.A.W.

1. Os atributos das partes interessadas são variáveis, não estáveis.

 79

2. Os atributos das partes interessadas são realidades construídas

socialmente, e não objetivas.

3. Consciência e intenção podem ou não estar presentes.

É importante notar que os estudos de M.A.W. destacam o papel do

gerente de projetos, ao ponto de afirmar que:

[...]embora os grupos possam ser identificados de forma

confiável como partes interessadas com base na posse de
poder, legitimação e urgência em relação à empresa, são os
gerentes da empresa que determinam quais as partes
interessadas e, portanto, as que receberão atenção da
gerência. (MITCHELL, AGLE, WOOD, p. 868, 1997).

Para completo entendimento da teoria da saliência no enfoque aos

Stakeholders realiza-se uma análise dos conjuntos propostos pelos
pesquisadores a partir da figura apresentada a teoria da saliência traz os
seguintes tipos de Stakeholders (MITCHELL, AGLE, WOOD, 1997).:

Dormants Stakeholders ( Stakeholders dormentes).

O atributo mais relevante de uma parte interessada latente é o poder. Os

grupos inativos têm poder para impor sua vontade em uma empresa, mas por
não ter um relacionamento legítimo ou uma reivindicação urgente, seu poder
permanece inutilizado.

Os pesquisadores citam vários exemplos de stakeholders dormentes.

Por exemplo, quando o poder é mantido por aqueles que têm uma arma
carregada (coercitiva), aqueles que com disponibilidade para gastar
(utilitarista), ou aqueles que podem chamar a atenção da mídia de notícias
(simbólica). Stakeholders dormentes têm pouca ou nenhuma interação com a
empresa, entretanto, devido ao seu potencial para adquirir um segundo
atributo, a gerência deve manter o conhecimento de tais stakeholders. A
natureza dinâmica da relação stakeholder e os gestores sugere que as partes
interessadas latentes tornar-se-ão mais salientes para os gerentes caso
adquiriram urgência ou legitimidade. Sobre esse aspecto, cabe ao gerente de
projetos estar atento as possíveis alterações de estado. (MITCHELL, AGLE,
WOOD, 1997)
 80

Stakeholders discricionários:

Esses tipos de stakeholders, que não possuem poder nem urgência,

dessa forma, são particularmente úteis nos casos relacionados às ações de
responsabilidade social empresarial.

Demanding Stakeholders (Stakeholders demantantes ou que exigem)

Essa classe de stakeholders Segundo M.A.W. podem causar certo

incômodo, mas não passam desse ponto, por tanto, são os menos propensos a
receber uma dedicação maior dos gerentes de projeto.

Expectant Stakeholders (Stakeholders expectantes ou na expectativa)

A partir desta atribuição decorrem outras três em função das

combinações possíveis entre as condições de poder, legitimidade e urgência.
Os stakeholders em expectativa deveriam demandar uma atenção maior da
empresa pois, de alguma maneira tem seus interesse em algum grau de risco.

Os três tipos decorrentes serão: dominantes, dependentes e perigosos.

Dominantes:

De acordo com a teoria em questão os stakeholders dominantes

possuem poder e legitimidade fornecendo a condição de coalização dominante,
posto que possuam a legitimidade para agir e o poder de exercerem suas
pretensões. Devem ser entendidos como um dos grupos prioritários para
receber a atenção dos gerentes de projetos. (MITCHELL, AGLE, WOOD, 1997)

Exemplos desse grupo podem ser dados pelos representantes dos

proprietários, credores significativos, líderes comunitários e representantes da
esfera governamental.

A importância deste grupo é tal que, amiúde, são considerados como os

únicos stakeholdes significativos para algumas escolas teóricas sobre o
assunto.

Stakeholders Dependentes

Possuidores de legitimidade e urgência, esse grupo carece de poder e

por essa razão dependem (daí a definição: dependentes) de algum outro
 81

individuo com poder, do suporte do gerente de projetos ou da benevolência da

empresa para exercerem sua vontade. (MITCHELL, AGLE, WOOD, 1997)

Stakeholders Perigosos.

Desfalcados da legitimidade, estes stakeholders apresentam como

relevante a possibilidade de coerção, eventualmente ilegal ou ilegítima no
sentido moral do termo. Podem trazer perigo real para a empresa, os
relacionamentos dela ou para o próprio gerente de projetos.

A incapacidade de verificar esses grupos e prever suas ações pode

resultar em condições de risco para a empresa. (MITCHELL, AGLE, WOOD,
1997)

Definitive stakeholders (stakeholders definitivos)

De acordo com todas as premissas de M.A.W., a saliência será máxima

quando os três atributos bases, poder, legitimidade e urgência convergem. Esta
condição deve demandar imediata atuação do gerente de projetos. Não se
deve esquecer, entretanto, os stakeholders expectantes, preferencialmente os
dominantes, posto que podem tornar-se a qualquer momento os definitivos.

A dinâmica na teoria da saliência dos stakeholders:

Como explicado anteriormente, um stakeholder latente pode

eventualmente adquirir algum dos três atributos base e posteriormente tornar-
se expectante e posteriormente Stakeholders definitivos.

Mapas e gráficos estáticos são muito didáticos para uma compreensão

de quem e o que deve estar enquadrado nas ações do gerente de projetos,
mas a realidade é que os eventos e o passar do tempo podem transformar a
posição dos stakeholder. (MITCHELL, AGLE, WOOD, 1997)

Ao lançar a teoria acima explicada M.A.W. enfatizam a importância do

gerente de projetos em compreender os movimentos dos stakeholders e suas
transformações. Entendem também que melhorias podem e devem ser feitas,
mas a proposta apresentada é essencialmente uma ferramenta de fácil uso e
permite aplicações imediatas.
 82

Estudiosos como Mainardes (MAINARDES et al., 2011) tecem algumas

críticas a teoria de M.A.W52.

A primeira deficiência apontada está relacionada com o fato da limitação

do atributo a um sistema binário, ter ou não ter. Assim, o stakeholder tem ou
não tem poder, legitimidade ou urgência. Não seria possível possuir um certo
grau de cada característica?

Outro fator relacionado estaria na comparação entre stakeholders. Dois

sakeholders que detém poder, por exemplo, eventualmente um poderia deter
muito mais poder que outro e assim seria necessário distingui-los para um
correto gerenciamento.

Neville e Whitwel53, por outro lado, argumentam que o componente

urgência não é relevante para a definição dos stakeholders e que o
componente legitimidade não é claro quanto a inclusão do componente moral,
muitas vezes mais relevante que a legitimidade normativa.

A ponderação dos estudiosos é de que a urgência, apesar de importante

para a priorização, não o é para a categorização e está atralada à possibilidade
da ocorrência de algum evento significativo e somente a partir desse evento
ganharia relevo.

8 CONSIDERAÇÕES SOBRE A TEORIA DOS STAKEHOLDERS E OS

PROBLEMAS URBANOS

Todos os tópicos aqui exemplificados como entendimento dos

stakeholders em diferentes questões urbanas podem ser ajustados às teorias
estabelecidas até o momento.
52
Emerson Wagner Mainardes, Helena Alves, Mário Raposo, Maria José Carvalho de
Souza Domingues. UM NOVO MODELO DE CLASSIFICAÇÃO DE STAKEHOLDERS, V
Encontro de Estudos de Estratégia, Porto Alegre, 2017.

53
NEVILLE, Benjamin A; BELL, Simon J.; HITWEL, Gregory J. REDEFINING, AND
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 83

Partindo do principio de que os planos urbanismos, políticas e leis

urbanísticas trabalham sempre com um publico alvo, o que similarmente seriam
os clientes de uma empresa privada, este deveria ser um dos principais
stakeholders. De fato, o cliente possui o poder, centrado no âmbito financeiro,
mas não apenas nele, possui a legitimidade- essencialmente pela existência de
contrato ou contrato implícito (como a compra de um produto em um
supermercado), e possui a urgência, pautada no próprio ato de solicitar o
produto ou serviço.

A Qualidade Poder, a partir das ideias de M.A.W.(1997), possui certa

ascendência sobre as outras, de modo que as bivalências, Poder-Urgencia e
Poder-Legitimidade se sobressaem sobre Legitimidade e Urgência, observados
nas próprias terminologias empregadas para definir esses conjuntos: o primeiro
é um stakeholder dominante, o segundo um stakeholder perigoso e o último um
dependente.

Verificou-se, nas manifestações de 201354, nos conflitos do observatório,

nas indefinições sobre parâmetros de vagas em creche e em outros casos, que
o cliente dos serviços estatais não estão sendo bem identificados. alguns
pensadores como Noam Chonski55 (2016) veem esta condição de forma
absolutamente lógica dentro do processo de dominação das classes que detém
o capital e desdobram seu poder sobre as instituições oficiais.

A extensa dimensão das AEIS retrata a crescente perda do território

para a informalidade, que representa, de fato a urgência e não o poder, posto
que os stakeholders principais, o povo, continua a estar sem a proteção do
estado.

Na lógica da teoria da Saliência, poderíamos entender a condição

urbana dentro do tema AEIS, sem, no entanto, perder de vista os outros temas

54
SOUSA, Cidoval Morais; SOUZA, Arão de Azevêdo. Jornadas de junho:
repercussões e leituras, 21 ed. Campina Grande: EDUEPB, 2013. Disponível em:
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55
Requiem for the American Dream, Peter D. Hutchison, Kelly Nyks, Jared P. Scott.
Apresentação Noam Chomsky, EUA, 2016, 70min. Assistido em 16/01/2017
 84

e os stakeholders que o compõe, no seguinte esquema, de forma empírica a

partir dos eventos já descritos:

Figura 11 Stakeholders da AEIS aplicados à Teoria da Saliencia

PODER 3

4
5
7

1
2 6 URGÊNCIA
LEGITIMIDADE

FONTE: Eduardo Trelles, adaptado do gráfico de M.A.W. (1997)

1- População necessitada.

2- Câmara Municipal

3- Núcleos de poder não instados

4-Grandes invasores de terra.

5-Propriedades do Estado, Grande Mídia, especuladores, Poder

Judiciário

6- Organizações representativas do povo.

7- Capital

No item número 1, vemos que as pessoas, identificadas como público

alvo nas políticas públicas, ou seja, os stakeholders essenciais convivem com a
urgência da sua necessidade de sobrevivência, porém de fato o legitimo poder
lhes é tirado, não acessam a moradia ou transporte de qualidade, estão
 85

sujeitas a locais de alta degradação ambiental e sujeitas a violência do próprio

estado que as deveria proteger, conforme bem registrado pelo Observatório
das Metrópoles.

O item número 2 seria, Secretarias Executivas, por exemplo, a secretaria

de habitação, Urbanismo etc. Representa essencialmente a legitimidade, até
porque cabe a ela executar as leis, no entanto, sem a capacidade financeira,
muitas vezes ela se mantém apenas nos planos, se a capacidade de implantá-
los.

O item 3 mostra os núcleos de poder latentes, representados por

empresas que financiam os representantes políticos em troca de futuros
interesses. O entendimento de que tal condição estimularia a corrupção levou o
STF a determinar o fim das contribuições de pessoas jurídicas para campanha
em setembro de 2015.

Estão inseridos ademais aqueles que impõem regras próprias, formadas

pelo poder paralelo ao estado, ilegítimo, porém detentor de forças sobre as
populações carentes, principalmente em favelas.

No item 4 se entende existir grupos invasores de terra organizados,

inclusive através de invasões planejadas.

No item 5 Vemos o Estado enquanto proprietário de terras não ocupadas

e subutilizadas. Também podem ser considerados aqui os especuladores cuja
propriedade se encontra inutilizada ou subutilizada. O Poder Judicial existe
neste local, mas sua atuação é constitucionalmente limitada pela necessidade
de provocação.

No exemplo do relatório do Observatório das Metrópoles vemos a mídia

como elemento dotado do poder de influenciar e reconhecida como capaz de
exercer mudanças.

No item 6, poderíamos apontar os grupos representativos, como as

associações de moradores e movimentos populares. Ao exercer Poder através
de gigantescas manifestações são capazes de incorporar o atributo poder e
assim, eventualmente, exercer pressões reais para mudanças.
 86

Por fim, no item 7 temos o capital, cuja dinâmica avassaladora do capital

ignora totalmente os valores éticos, submetendo o mundo ao fetichismo da
mercadoria (MARICATO, 2011). A busca pelo lucro não é em um momento
qualquer, é agora.

A inserção dos vários stakeholders dentro dos critérios acima dispostos

é, conforme preconizam os próprios criadores da teoria, não é estática e deve
ser entendida de forma sistêmica, conforme pregava o cientista alemão
Bertanffy (MAXIMIANO, 2004).

A maior pertinência parece estar na condição do povo, ao verificar que a

constituição reserva, no seu artigo 1º:

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce

por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição. (C.F., 1988)

Neste sentido, poderíamos interpretar o parágrafo único do art. 1º como

um ordenamento que, ao mesmo tempo Legitima e dá poder ao Povo. Por
conseguinte, o que de fato deveríamos presenciar é um stakeholder,
denominado povo, impondo suas vontades. É notória a falsidade dessa
informação, de fato temos uma população ainda distante do direito à cidade.

O caso da AEIS retrata bem algumas das características na dificuldade

em implementar instrumentos de políticas públicas, incapazes de delimitar
claramente as partes interessadas, e, a partir daí estar vulnerável à
deteriorização da ordem dos espaços urbanos.

9 CONCLUSÃO

No presente trabalho observou-se a complexidade envolvida em projetos

urbanos e nos stakeholders a eles atrelados. Esta condição aparenta estar
diretamente relacionada com a própria complexidade das grandes cidades
como o Rio de Janeiro e da estrutura social formada nos dias atuais.
 87

Diversas interpretações acerca do papel dos Stakeholders para as

empresas, desde Freeman na década de 80, foram elaboradas e aplicadas na
esfera particular. A pesquisa aponta que esta teoria contribuiu para o
estabelecimento da governança corporativa, hoje amplamente difundida na
iniciativa privada, ao ponto de tornar-se exigência para participação em alguns
mercados ou, no mínimo como forma de obter certificações diferenciadas
(KRAUTER et al., 2014). Sua aplicação na esfera pública é, talvez
paradoxalmente, ainda carente de aprofundamentos. A consequência da falta
de clareza da estrutura dos Stakeholders no âmbito público contamina os
Planos Urbanísticos e mesmo as políticas públicas.

Esta falta de clareza contribuiu para o estado de paralisia que atingiu o

governo Municipal e o governo Federal nos protestos de 2013, pior ainda, para
interpretações errôneas e dificuldades em encontrar uma puta comum.

A participação popular é importante, mas não é suficiente para

empoderar os stakeholders principais. A carência de poder, conforme nos
ensina a teoria da saliência subtrai das partes interessadas a capacidade de
intervir em seu benefício. O caso do Barrio Logan e Roxbury ensina acerca da
relevância no gerenciamento adequado das partes interessadas e da qualidade
das relações estabelecidas pelo gerente de projeto.

O estudo sobre a carência das vagas em creche reflete a dificuldade em

estabelecer critérios para definir os stakeholders à priori. Na formação de um
plano de gerenciamento para atuar frente à carência de vagas, o administrador
público, ao não atentar para o grupo alvo, pode, não apenas, criar conflitos com
os objetivos, como criar falsas expectativas.

Este trabalho procurou contribuir com a percepção de uma singularidade

da administração pública perante as organizações particulares. Os objetivos
desta última se calcam no lucro, cabendo aos Stakeholders papel
(fundamental) na sua existência, no âmbito Público deveriam, alem disso, fazer
parte do objetivo final do estado. A experiência da Rocinha exemplifica que as
questões técnicas não prescindem da participação popular, podendo, ao revés,
contribuírem para o aprimoramento dos projetos urbanos.
 88

A pesquisa aponta um campo rico de atuação da teoria dos

Stakeholders, com possibilidades transformadoras para as autoridades
envolvidas nas políticas públicas.

As teorias de M.A.W. (1997) são um instrumento eficiente, ainda que

não unânime, de entendimento das partes interessadas. É especialmente útil
para descortinar as premissas falsas de projeto, a exemplo da condição do
povo, enquanto deveriam ser stakeholder definitivos são apenas, na condição
urbana brasileira, stakeholders discricionários, alijados, tanto da legitimidade
quanto do poder.

No âmbito publico, apesar de existirem estudos dispersos sobre o tema,

presencia-se a carência de um discurso que unifique a correta interpretação
dos stakeholders e, portanto um melhor padrão para gerencia-los.

De uma maneira geral, esta área do conhecimento pode ser mais

aprofundada através de guias de melhores práticas focadas exclusivamente no
tema, haja vista seu caráter primordial. Recomenda-se também que o PMBOK
gov edition (2006) seja atualizado e ampliado, incorporando um tratamento
específico para o tema.

Dentro do âmbito da administração publica o presente trabalho se

coaduna com as recomendações de Araujo (2012) no sentido de se manter um
escritório de gestão de projetos, cujas atribuições deveriam incluir a gestão
adequada dos stakeholders.
 89

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