PREAL

Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe

Partnership for Educational Revitalization in the Americas

Nº 15

Reformas educativas na América

Latina. Balanço de uma década
Marcela Gajardo*
Julho de 2000

Os documentos desta série estão disponíveis em formato eletrônico na Internet (www.preal.cl)

Tradução de Paulo M. Garchet, (E-mail: garchet@unisys.com.br)
Revisão Técnica: Helena Maria B. Bomeny e Marcela Pronko.

Marcela Gajardo é coordenadora do PREAL, com sede na Corporación de Investigaciones para el

Desarrollo, CINDE. A autora agradece es comentários de E. Schiefelbein, B. Alvarez, J.J.Brunner, A.M. de
Andraca, L. Wolff e A. Sancho.As opiniões expressas neste trabalho são de responsabilidade do autora e não
comprometem, nem o PREAL, nem as instituições que o patrocinam.
O apoio para este projeto foi dado pelo Diálogo Interamericano através do Programa para
Reforma Educacional na América Latina e Caribe. O PREAL é co-dirigido pelo Diálogo
Interamericano em Washington, D.C. e pela Corporação Para Desenvolvimento de Pesquisa -
CINDE, Santiago de Chile. É financiado pela Agência dos Estados Unidos Para
Desenvolvimento Econômico (USAID - U.S. Agency for Internacional Development), pelo
Centro Internacional de Desenvolvimento de Pesquisas do Canadá (IDRC - International
Development Research Centre), pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pelo
Fundo GE (GE Fund) e outros doadores.

INTRODUÇÃO
Este documento examina as características e
os resultados de algumas reformas
educativas desenvolvidas na América Latina
e no Caribe durante a década de noventa.
Analisa também as políticas e reformas em
curso à luz de seus objetivos principais para
confrontá-las, em seguida, com os problemas
atuais de qualidade, eqüidade e eficiência
que afligem a maioria dos sistemas
educativos.
Como hipótese geral, afirma-se que o atual
cenário educativo dos países da região é
bem mais favorável hoje que em décadas
passadas. De um ponto de vista institucional,
há maior descentralização administrativa e
aprenderam-se lições valiosas sobre os
equilíbrios necessários entre o nível central e
as escolas. Surgiram novos pactos em prol
da educação e estabeleceram-se acordos
nacionais que permitem pensar no desenho
de políticas de Estado livres de oscilações
nas alternâncias de governo. Foram lançadas
importantes reformas curriculares. Existem
programas de melhoria da qualidade e da
eqüidade na educação e no ensino nos
níveis básico e médio e há um relativo
consenso sobre o que funciona – e não
funciona – em matéria de reformas. Fazem-
se experiências de aumento da jornada
escolar e os programas com enfoque nos
grupos vulneráveis são aceitos como uma
das políticas mais adequadas para atingir os
objetivos de eqüidade. A avaliação dos
resultados do aprendizado e a
responsabilidade das escolas por eles são
também princípios reconhecidos como
importantes para esses propósitos.
Isso não bastou, contudo, para garantir um
desenvolvimento educativo sustentado, de
qualidade e eqüitativo, no conjunto dos
países da região. A tese central do presente
trabalho sustenta que, na prática e apesar
dos esforços, as coisas funcionam de modo
diferente e que as realidades são difíceis de
transformar. Persistem as desigualdades
com relação à distribuição das oportunidades
educativas entre grupos sociais distintos e o
rendimento continua baixo em comparação
com as nações mais desenvolvidas. No nível
institucional, existem obstáculos políticos que
impedem o avanço em direção a formas
modernas e eficientes de gestão
administrativa e a novas formas de
financiamento da educação. Mesmo quando
a maioria dos países reconhece a educação
como via de acesso ao desenvolvimento e
realiza grandes esforços para modernizar os
sistemas de ensino, poucos deles estão em
condições de adaptar-se aos desafios de um
contexto emergente que está estreitamente
relacionado com um mundo cada vez mais
globalizado, com uma revolução tecnológica
que muda aceleradamente a fisionomia da
educação e dos educandos, com contextos
trabalhistas que exigem novas competências
e com um acelerado aumento das
informações e dos conhecimentos que
demandam capacidades que os sistemas
educativos atuais não têm condições de
oferecer.
Para tal análise, começa-se, no primeiro
capítulo, revisando as principais
contribuições da década em matéria de
orientações de política e opções de
mudança, tomando como referência alguns
acordos e recomendações emanados de
organizações internacionais que, ou
influenciaram o desenho de programas, ou
criaram os marcos para formulação de
políticas. No segundo capítulo examinam-se
os principais traços das reformas e seus
avanços em alguns países da região. No
terceiro e último capítulo são feitas reflexões
sobre alguns resultados desses processos e
sobre os dados da realidade que levam a
sustentar a necessidade de consolidar alguns
resultados, recolocar objetivos não
alcançados e desenhar novas estratégias em
resposta a novos desafios.

I. OS FATOS
A década de noventa caracterizou-se pela
dedicação de tempo, talento e recursos
importantes às tarefas de modernizar a
gestão dos sistemas de educação pública,
oferecer a todos iguais oportunidades de
acesso a uma educação de qualidade,
fortalecer a profissão docente, aumentar o
investimento educacional e abrir os sistemas
de educação e ensino às demandas da
sociedade.
Contudo, o progresso insuficiente contrasta
com a magnitude dos esforços feitos para
introduzir mudanças que levassem a
sistemas mais eficientes, eqüitativos e
modernos.
Esta situação pode ser interpretada de várias
formas. Uma delas é supor que as políticas
em andamento não sejam as mais
adequadas para atingir os objetivos de
qualidade, eqüidade, eficiência e participação
desejados. Outra é pensar que, estando
certas as políticas, as reformas em curso
ainda não renderam seus frutos, seja porque
estão incompletas, seja porque não
transcorreu ainda o tempo necessário para
vermos seus efeitos. Ou então que a
situação possa ser devida às freqüentes
desvinculações entre os processos de
reforma e outras estratégias em matéria de
políticas sociais, reforma do Estado, ou
aprimoramento institucional em busca de
melhores níveis de qualidade, eqüidade e
participação.
Pode-se também argumentar, porém, que as
reformas dos anos noventa contribuíram para
modificar o funcionamento do sistema
educativo na direção desejada sem que se
possam observar ainda resultados
plenamente satisfatórios. Mais ainda, pode-
se afirmar que estamos atualmente a meio
caminho entre um sistema tradicional e um
sistema moderno e que, caso não se imprima
maior velocidade às mudanças iniciadas, os
esforços realizados em prol da modernização
dos sistemas educativos não serão
suficientes para obter a combinação de
objetivos considerada desejável.
Tais objetivos estão estreitamente
relacionados com os novos cenários
econômicos e políticos que impõem, na
América Latina, a recolocação do tema da
educação e de sua reforma. Os países da
região estão integrando-se gradualmente a
uma nova ordem econômica mundial
baseada em um modelo de economias
nacionais abertas à concorrência
internacional, ao investimento estrangeiro e à
inovação tecnológica. Em matéria de política,
a reinstalação de governos democráticos
impôs a redefinição das funções do Estado,
abrindo caminho à aplicação de estilos
descentralizados de gestão, ao consenso em
torno dos esforços sociais e à promoção de
uma maior participação de outros atores nos
esforços pelo desenvolvimento nacional.
Afirma-se hoje que este novo cenário implica
necessariamente a geração de capacidades
e competências indispensáveis à
competitividade internacional, o aumento do
potencial científico-tecnológico da região,
bem como o desenvolvimento de estratégias
que propiciem a formação de uma moderna
cidadania vinculada à competitividade dos
países, à democracia e à eqüidade. Por isto
mesmo, a educação adquiriu uma
centralidade renovada. Dela se espera, de
um lado, que prepare as novas gerações
para o trabalho no marco de economias
modernas e competitivas e, do outro, que
promova a eqüidade e a mobilidade social
sem descurar da formação para uma
participação cidadã e integração à vida
nacional.
Apesar dos avanços em matéria de reformas,
em nenhum dos países os sistemas
educacionais vigentes estão atendendo
totalmente a essas demandas, ainda que em
todos eles seja dado como certo o fato de
que a renovação educativa desempenha um
papel estratégico no êxito econômico e na
superação da pobreza, e que os esforços
nacionais em prol da melhoria da qualidade
de vida, da produtividade dos indivíduos e da
competitividade também passem pelas
escolas.
Os diagnósticos sobre a situação da
educação latino-americana evidenciam o que
acaba de ser dito. Eles coincidem em
assinalar que, em matéria de qualidade,
eqüidade e eficiência educativa, a realidade
da educação desmente suas promessas e
que persistem problemas que exigem
solução. Entre eles citam-se:
• falta de eqüidade, manifesta na
distância que separa as escolas
públicas das particulares e nos
diferenças nos resultados de
aprendizado entre grupos com
distintos capitais sociais;
• má qualidade, indicada nas taxas de
repetência, de abandono e nos
pontos obtidos pelos grupos mais
pobres nas provas de avaliação do
aprendizado;
• centralismo excessivo e escassa
autonomia no nível das escolas, o
que provoca baixo rendimento
interno, desmotivação dos
professores e escassa participação
das comunidades e famílias na
gestão do processo educativo;
• deterioração das condições de
trabalho dos professores e escolas, sobretudo nos níveis
desprestígio da profissão, o que
acaba influindo na qualidade do
ensino e na possibilidade de atrair
jovens motivados e talentosos para o
magistério;
• freqüente desvinculação entre o que
se ensina nas escolas e as
exigências das ocupações e da
sociedade;
• financiamento insuficiente, em
termos de investimento por aluno, na
proporção do gasto que se destina à
educação em relação ao que nela
investem os países mais
desenvolvidos (Cepal/Unesco: 1992;
Puryear, J., Brunner, J.J.: 1995).
1. CONTEXTOS FAVORÁVEIS ÀS
REFORMAS
Existe atualmente um contexto favorável para
as reformas e um relativo consenso quanto
às políticas mais adequadas para introdução
de mudanças institucionais, modernização da
gestão, melhora da qualidade e da eqüidade,
aproximação maior das escolas às
demandas da sociedade e abertura à
iniciativa dos atores. De fato, as
transformações da última década
compartilham algumas orientações e eixos
de política que são comuns à maioria dos
países, e em torno dos quais ordenam-se as
medidas de mudanças. Em síntese, esses
elementos enfatizam a necessidade de:
• dar prioridade à educação na agenda
política dos países e buscar
consensos amplos entre os diversos
atores sociais para levar as reformas
a cabo;
• melhorar a eqüidade provendo uma
educação sensível às diferenças e
que discrimine em favor dos mais
pobres e vulneráveis;
• descentralizar e reorganizar a gestão
educativa e dar maior autonomia às
básicos de ensino;
• fortalecer a instituição escolar para
oferecer melhor capacidade de
operação e maior responsabilidade
por seus resultados perante os
estudantes, os pais de alunos e a
comunidade em geral;
• abrir a instituição escolar às
demandas da sociedade e
interconectá-la a outros âmbitos ou
campos institucionais, públicos e
privados;
• investir mais, administrar melhor e
testar modelos de alocação de
recursos vinculados a resultados;
• formar melhores professores,
eliminar a burocracia e melhorar a
orientação dos processos
educativos, além de fortalecer a
 capacidade de gestão dos diretores
das escolas.
O discurso atual sobre as reformas
compartilha, no todo ou em parte, estes
elementos e foi construído com base em
acordos e recomendações internacionais
sobre prioridades e estratégias para
modernização da educação e do ensino. Isto
deu origem ao desenho de políticas e
programas que pretendem assumir as
atividades de reforma educativa como tarefas
estratégicas, de longo prazo, baseadas em
amplos consensos nacionais e Os princípios de autonomia, sentido de
compromissos financeiros estáveis com seu
desenvolvimento.
Na maioria dessas propostas, assim como
nos objetivos das reformas de praticamente
todos os países da região, incluem-se os
conceitos de qualidade (melhores resultados
em termos de aprendizado escolar, trabalho
produtivo e atitudes sociais); eficiência
(melhor uso dos recursos e busca de novas
opções financeiras) e eqüidade (participação
e atenção prioritária aos grupos excluídos)
(Alvarez, B.: 1997).
Estas orientações, refletidas nas
recomendações de política de diversas
agências internacionais de cooperação,
tiveram forte influência no desenho dos
programas e deram os marcos de referência
para formulação ou aperfeiçoamento das
políticas vigentes, proporcionando, ao
mesmo tempo, um contexto internacional
altamente favorável às mudanças.
A Proposta Cepal/Unesco
Chave, do ponto de vista de seus objetivos e
conteúdos, foi a proposta elaborada pela
Cepal e pela Unesco que, em seu momento,
refletiu tendências e enfoques latino-
americanos para fazer-se da educação e do
conhecimento instrumentos da transformação
produtiva com eqüidade, assinalando sete
âmbitos de política que, teoricamente,
tornariam possível a implementação dessa
estratégia. O primeiro enfatizava o propósito
estratégico de superar o relativo isolamento
do sistema de educação, de capacitação e
de aquisição de conhecimentos científicos e
tecnológicos abrindo-o às exigências sociais.
Os dois âmbitos seguintes referiam-se aos
resultados buscados com essa abertura:
assegurar o acesso universal aos códigos de
modernidade e promover a criatividade no
acesso, na difusão e inovação em matéria
científica e tecnológica. Os quatro seguintes
eram de caráter instrumental: gestão
institucional responsável, profissionalização e
protagonismo dos educadores, compromisso
financeiro da sociedade com a educação,
fortalecimento da capacitação e o esforço
científico-tecnológico, assim como da
cooperação regional e internacional
(CEPAL/Unesco: 1992).
missão, identidade institucional, iniciativa e
capacidade de gestão radicados dentro dos
próprios estabelecimentos educativos
atravessavam transversalmente a proposta,
assim como a preocupação com a
reorganização das estruturas com base nas
demandas do sistema produtivo e nas
exigências da concorrência. Segundo
trabalhos recentes, isto exigia que fossem
levados em conta alguns deslocamentos do
enfoque conceitual vigente, obrigando a:
• superar a visão atomizada em que a
educação, a capacitação e a
pesquisa operam como
compartimentos estanques, e passar
a um enfoque que integre essas
dimensões, entre si e com o sistema
produtivo;
• recolocar o papel do Estado,
abandonando o enfoque de
administração burocrática e
centralizadora, adotando um
esquema que potencialize a
orientação estratégica, a
regulamentação, o impulso às
autonomias e à avaliação de
resultados;
• destinar maiores recursos para as
maiores necessidades, fazendo o
Estado desempenhar plenamente
seu papel compensador e, em alguns
casos, redistributivo;
• mobilizar as diversas fontes de
financiamento para incluir, de forma
crescente, os recursos privados;
• complementar as políticas que visam
prover oferta educativa com
mecanismos de promoção e compromisso
subvenção da demanda;
• passar da ênfase dada à cobertura
ou quantidade (mesmo que tal tarefa
em alguns países continue sendo
plenamente válida) para a primazia
da qualidade, da eficácia e dos
resultados;
• revalorizar a função social dos
professores e avançar no
desenvolvimento de uma profissão
docente prestigiosa, onde o mérito
conte de maneira fundamental;
• passar de um sistema de
capacitação desvinculado dos
sistemas produtivos para uma nova
relação entre educação, capacitação
e empresa, na qual esta última
assuma a liderança na formação de
recursos humanos;
• passar da consideração da ciência e
da tecnologia como áreas
indiferentes ao desenvolvimento para
um esforço conjunto de
universidades, empresas e governos
para incorporar o conhecimento à
competitividade (Ottone, E., et. Al:
1998).
Os Acordos de Jomtien
A Conferência Mundial sobre Educação
para Todos, convocada por diversas
agências internacionais e realizada em
Jomtien, Tailândia, em 1990, também
fixou orientações de política para a
transformação dos sistemas escolares e
outros âmbitos da educação. Foram
enfatizadas a centralidade da educação
para o desenvolvimento econômico e
social, a abertura das escolas para a
sociedade e a participação dos mais
diversos atores sociais no desenho e
execução de políticas e programas de
reforma. Trabalhando a noção de
necessidades básicas de aprendizado
como eixo articulador das mudanças,
estabeleceu um marco de ação e lançou
um apelo mundial para satisfazer tais
necessidades através de uma educação
básica de qualidade e um renovado
das comunidades
nacionais e internacional com o
desenvolvimento da educação (Jomtien:
1990).
Do ponto de vista dos interesses e
necessidades da região latino-
americana, os aspectos mais recorrentes
colocados pelas delegações na
conferência de Jomtien referiam-se: à
necessidade de definir o conceito de
necessidades básicas de aprendizado
como piso, e não como teto das
aspirações educativas e à ênfase na
solução dos problemas estruturais
decorrentes da relação assimétrica entre
os países desenvolvidos e em
desenvolvimento como condição
necessária para alcançar os objetivos
educativos postulados pela comunidade
internacional (Tedesco, J.C.: 1993). No
período pós-Jomtien, essas orientações
foram-se definindo mais claramente nas
reuniões de ministros realizadas no
marco dos PROMEDLAC IV, V e VI
sobre o desenvolvimento da educação
na América Latina e no Caribe
(Unesco/Orealc: 1992; 1994; 1996). Na
primeira, os ministros da educação
reconheceram o esgotamento de um
estilo de desenvolvimento e definiram as
linhas centrais de um projeto que foram
aperfeiçoando nas reuniões seguintes,
aprovando as linhas estratégicas centrais
de uma nova proposta que colocava a
educação no centro do processo de
transformação produtiva com eqüidade.
Parte das recomendações emanadas de
tais encontros estão sintetizadas no
Quadro 1, onde estão os resultados das
reuniões de Ministros da Educação da
América Latina e do Caribe, sendo a
mais recente a do ano de 1996, realizada
na Jamaica, onde se formularam
estratégias de resposta a seis desafios a
vencer para melhor a qualidade da
educação e modernizar os sistemas
educativos. Estes desafios incluíram:
• criar consensos nacionais para
estabelecimento de políticas
educativas pertinentes e de
longo prazo;
 • avançar para uma maior
eqüidade discriminando
positivamente em favor dos
alunos situados na metade
inferior da distribuição de renda;
• melhorar a administração da
educação para romper o círculo
vicioso que impede processos
eficazes de aprendizagem e
selecionar as melhores
oportunidades para
descentralização;
• melhorar a formação dos
professores no trabalho para
beneficiar os alunos que
fracassam no primeiro grau;
• melhorar a admissão à formação
inicial dos professores, assim
como a seleção para nomeação
como tal;
• obter recursos públicos e renovação do investimento no elemento
privados e otimizar seu uso para
incrementar o tempo requerido
para aprender, universalizar a
educação pré-escolar, melhorar
a qualidade e a disponibilidade
dos materiais de aprendizado e
• melhorar a remuneração dos
professores e dignificar a para que todos tenham acesso à educação
profissão docente
(Unesco/Orealc: 1996).
O Banco Mundial
Os bancos internacionais, fontes de
financiamentos para os programas de
reforma educativa na maioria dos países de
rendas médias e baixas, não estiveram
ausentes do desenho de políticas e da
determinação de prioridades e estratégias
para a educação e sua reforma.
Com base nas exigências que a inserção
internacional impõe aos países, relativas à
necessidade de recursos humanos mais
qualificados, competitivos e maleáveis às
transformações e à necessidade de
reconstruir democracias sólidas e estáveis, o
Banco Mundial propôs aos países uma
mudança radical em suas políticas
educacionais para assegurar:
• resultados de rendimento
comparáveis internacionalmente;
• fortalecimento da autonomia escolar
e das capacidades gerenciais no
nível das escolas;
• professores mais qualificados,
motivados e abertos às correntes
contemporâneas da educação;
• maior eqüidade: foco das políticas
públicas nos grupos mais
vulneráveis.
Entre as medidas propostas para conseguir
isso, recomendou-se reformar o
financiamento e a administração da
educação por meio de seis medidas
fundamentais cuja prioridade dependeria das
circunstâncias de cada país. Elas incluíam: i)
humano; ii) recurso à análise econômica para
determinar as prioridades educacionais; iii)
estabelecimento de normas e aferição do
rendimento através de avaliações de
aprendizado; iv) concentração do
investimento público na educação básica, e
recurso em maior medida ao financiamento
familiar para a educação superior; v) cuidar
básica e que não seja negado acesso às
instituições de ensino a candidatos idôneos;
vi) subsídio à demanda e oferecimento de
maior participação ao grupo familiar; vii)
facultar às escolas uma operação autônoma
e a utilização de seus insumos de acordo
com as condições escolares e locais
(Lockheed, M.: 1991; Banco Mundial: 1995).
Como essas recomendações serviram de
base para estabelecer as condicionantes dos
empréstimos internacionais, a maior parte
dos projetos realizados com créditos
provenientes do Banco também se
orientaram para a melhoria dos climas
institucionais para favorecer o aprendizado, o
fortalecimento institucional, a modernização
da gestão e a formação de professores no
serviço, como se verá mais adiante ao
examinarmos as principais características
das reformas.
Quadro No. 1: Principais Recomendações das reuniões de Ministros da Educação realizadas
no marco dos PROMEDLAC IV, V E VI
Acordos do Promedlac IV Acordos do Promedlac V Acordos do Promedlac VI
*
Quito, Equador, 1991 Santiago do Chile, 1993* Kingston, Jamaica, 1995*
• investir prioritariamente na • destinar maiores recursos • gerar mecanismos de
formação de seus recursos à educação e aplicá-los acordo destinados a garantir
humanos e fortalecer sua melhor uma participação mais
coesão social • promover a modernização eficaz da sociedade civil (...)
• iniciar uma nova etapa de da gestão dos ministérios na formulação de
desenvolvimento educativo da educação e estratégias educativas de
que responda aos desafios profissionalizar a ação das médio e longo prazos
da transformação produtiva, escolas • melhorar a capacidade de
da eqüidade social e da • dar prioridade à educação gestão e dar maior relevo à
democratização política inicial e à qualidade do comunidade educativa local
• produzir uma transformação aprendizado nos primeiros e um papel mais estratégico
profunda na gestão educativa anos da educação básica à administração central
tradicional e modificar • fortalecer o aprendizado • dar prioridade ao
significativamente os estilos dos códigos básicos da aprendizado e à formação
de planejamento e modernidade: integral e complementá-los
administração leitura/redação e com o desenvolvimento de
• criar e desenvolver matemática elementar uma cultura científica e
mecanismos e estratégias de • assumir os principais tecnológica fundamental
acordo entre os distintos desafios da educação desde a educação básica
setores que compartilham a básica de jovens e adultos, • incorporar valores
responsabilidade pela alcançar níveis de fundamentais do ser
educação alfabetização funcional dos humano à agenda de
• promover a transformação mais pobres e concretizar transformação educativa
curricular através de esforços por uma • desenvolver medições
propostas baseadas na educação bilíngüe comparativas sobre os
satisfação das necessidades intercultural níveis de competência e
básicas de indivíduos e • conseguir que os meios de indicadores para avaliação
sociedades e modificar as comunicação assumam do desempenho das
práticas pedagógicas seu papel de agentes escolas e gerar
educativos. modalidades para melhorar
o uso das informações
• vincular a valorização
profissional dos docentes ao
desempenho no emprego

necessidade de reformar os sistemas

O Banco Interamericano de
educativos para adequá-los aos desafios
Desenvolvimento (BID)
impostos pela globalização, pelas revoluções
da informática e das telecomunicações.
Também o Banco Interamericano de
Como nos casos anteriores, a lógica dizia
Desenvolvimento firmou posição, em 1996,
que essas transformações requeriam uma
através de um documento em que foram
força de trabalho com uma sólida base de
identificados problemas críticos da educação
conhecimentos matemáticos e científicos e
latino-americana e exploraram-se opções de capacidade para comunicar-se velozmente.
política em temas a respeito dos quais o Em um balanço da situação na América
consenso quanto às alternativas a seguir era
Latina, após uma década de ajustes,
restrito. Foi também enfatizada a
examinava as reformas educativas
*
Fonte: Relatórios Finais dos Promedlac IV, V e VI, Unesco/Orealc
empreendidas nos anos oitenta e delas tirava
lições, distinguindo entre as chamadas
“reformas por razões de financiamento”,
“reformas por razões de competitividade” e
“reformas por razões de eqüidade”. À luz
dessa tipologia, examinavam-se diversos
casos de descentralização, avaliação de
resultados, formação para o trabalho e
avaliação de professores para extrair lições
da prática (BID:1996).
As prioridades do BID para a educação,
assim como as do Banco Mundial, passaram,
de uma ênfase na construção e no
equipamento dos locais, para o fornecimento
de textos e materiais, capacitação de
professores e desenvolvimento do currículo
para, em seguida, na década de noventa,
passar destas dimensões para a estrutura
institucional e os mecanismos de incentivos
com o fim de atacar os sintomas de
deterioração da educação na região. Um
ingrediente chave nesses esforços de
reforma foi a prioridade dada à educação
básica, primária e secundária; a novos
mecanismos de financiamento; à de assistência, infra-estrutura e insumos
diversificação da educação secundária e pós-
secundária; ao maior gasto público no
cuidado da infância, na educação pré-escolar
e nos programas para os adolescentes fora
da escola. Entre as medidas para melhoria
da qualidade, eqüidade e eficiência do
sistema nos níveis básicos propôs-se: i)
oferecer maior autonomia administrativa às
escolas pequenas; ii) dar maior ênfase ao
rendimento dos professores e a sua
responsabilidade pelos resultados; iii) um
novo papel para o centro do sistema
(regulamentação e provimento de informação
pública/desenho e execução de
políticas/coordenação e supervisão de
provas de rendimento), e iv) desenho de
novos mecanismos para a concorrência entre
escolas públicas e privadas apoiados em um
sistema de informações para as
comunidades e os pais de famílias sobre o
rendimento e as finanças dos
estabelecimentos (N. Birdsall: 1996).
2. DIVERSOS PROGRAMAS,
ESTRATÉGIAS E PROJETOS
Com base nesses elementos, nas reformas
da década de noventa foram definidos quatro
eixos de políticas em torno dos quais
desenharam-se estratégias, programas e
projetos de inovação e mudança: o da
gestão, o da qualidade e eqüidade, o do
aperfeiçoamento docente e o do
financiamento.
Enquanto o primeiro e o último apontam para
a racionalização de recursos, a
descentralização da administração do
sistema e dos estabelecimentos, bem como
para a avaliação do rendimento escolar, os
demais eixos voltam-se para a necessidade
de contar com escolas eficazes, que usem os
insumos existentes da melhor maneira,
enfatizem os resultados acadêmicos,
imponham um ambiente ordenado em termos
educativos e fortaleçam a capacidade de
liderança e gestão de diretores e professores
(Slavin, R. 1996; Aguerrondo, I. 1997).
Há diversos programas e projetos orientados
nessa direção. De um lado estão os que
apontam para o fortalecimento dos
ambientes de aprendizagem; os que
enfatizam a melhoria da formação e a
motivação dos professores e os que visam o
fortalecimento da gestão institucional. Faz-se
distinção, geralmente, entre os âmbitos
administrativo (institucional), pedagógico e
financeiro, cada qual com suas estratégias
ou programas de ação próprios.
Cada um desses âmbitos de política admite
diversas estratégias ou programas, conforme
se pode ver no Quadro 2.
 Quadro No. 2: Eixos e Estratégias nas Orientações de Política Educacional na
Década de Noventa
Eixos de Política Estratégias/Programas

Gestão Descentralização administrativa e pedagógica

Fortalecimento das capacidades de gestão
Autonomia escolar e participação local
Melhoria dos sistemas de informações e gestão
Avaliação/aferição de resultados, prestação de contas à sociedade
Participação dos pais, governos e comunidades locais

Eqüidade e Qualidade Enfoque nas escolas mais pobres dos níveis básicos
Discriminação positiva para grupos vulneráveis (pobres e indigentes
urbanos e rurais, população indígena, mulheres pobres e indígenas)
Reformas curriculares
Fornecimento de textos e materiais de instrução
Extensão da jornada escolar/aumento de horas de aula
Programas de melhoria e inovação pedagógica
Programas de fortalecimento institucional

Aperfeiçoamento dos Desenvolvimento profissional dos docentes

Professores Remuneração por desempenho
Políticas de incentivos

Financiamento Subsídio à demanda

Financiamento compartilhado
Mobilização de recursos do setor privado
Redistribuição/impostos x educação
Uso efetivo de recursos existentes (racionalização)

Nota: os eixos de política estão organizados segundo as quatro grandes áreas de reforma e as
orientações políticas predominantes na década dos noventa.

de discriminação positiva, de atuação direta

Praticamente todos os países da região
do Estado através de programas de melhoria
fizeram mudanças em uma ou outra das
da qualidade e da eqüidade; a introdução de
direções indicadas, mas, na maioria dos
novos instrumentos de informação; a
casos, apresentam resultados ambíguos, o
avaliação pública de programas e instituições
que leva, freqüentemente, a que se
e a abertura dos estabelecimentos escolares
questione a direção das mudanças propostas
a redes de apoio externo.
ou as opções de política e medidas
adotadas.
As reformas em curso assim o evidenciam.
Uma exame de suas características e do
Apesar do que acaba de ser dito, é possível
avanço que fizeram permite afirmar que,
afirmar que os países da América da Latina e
mesmo persistindo alguns sérios problemas,
do Caribe encontram-se em um estado de
alguns países da região realizaram um
desenvolvimento educativo distinto do que
tremendo esforço para modernizar seus
caracterizara o setor nos anos oitenta. Uma
sistemas de educação pública,
simples observação de tendências permite
profissionalizar o trabalho docente e oferecer
assinalar que a região passou de um
uma educação de qualidade ao conjunto da
paradigma tradicional, que favoreceria a
população, com se pode ver no Quadro No.
igualdade de acesso, a outro que privilegia a
3.
igualdade nos resultados; a descentralização
e a concorrência pelos recursos com critérios
Ainda que esses resultados não tenham
permitido superar os problemas existentes,
no transcurso de uma década produziu-se
uma mudança importante nos termos do
debate e na prioridade que a sociedade e os
governos atribuem à educação na agenda
das políticas públicas. Obtiveram-se também
alguns consensos básicos sobre o que
reformar e como fazê-lo. Ainda que estes às
vezes se choquem com uma realidade difícil
de transformar, permitiram modificar, não
sem conflitos, as bases institucionais, os
sistemas escolares e algumas dimensões da
gestão educativa e pedagógica.

Quadro No. 3: Casos Selecionados de Países com Reformas em Curso

Objetivos de Política Países com Reformas em Curso

Reorganização institucional e descentralização Argentina, Colômbia, Chile, Brasil, México,
administrativa República Dominicana, São Salvador

Fortalecimento da Autonomia das escolas Bolívia, Paraguai, Chile, Estados do Brasil,

(curricular, pedagógica, financeira) Guatemala, São Salvador, Nicarágua

Melhoria da qualidade e eqüidade: programas Argentina, Colômbia, Chile, Brasil, Peru,

consistentes com enfoque no fornecimento de Paraguai, Bolívia, Costa Rica, Guatemala,
materiais, equipamentos e na melhoria da infra- Nicarágua, República Dominicana
estrutura

Reformas curriculares Argentina, Chile, Uruguai, Costa Rica, Bolívia,

República Dominicana, Brasil, México

Ampliação da jornada escolar Colômbia, Chile, Uruguai

Maior dignidade à função docente e Argentina, Colômbia, Chile, Brasil, Uruguai,

aperfeiçoamento dos professores Costa Rica, Guatemala, Nicarágua, República
Dominicana

Aumento do investimento em educação Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa

(Base: ano de 1996) Rica, Guatemala, México, Panamá, Paraguai,
Uruguai

Fonte: Elaboração própria. Dados de fontes secundárias e relatórios nacionais.

3. EFEITOS POSITIVOS PARA A Neste sentido, e apesar de fatores ainda

LEGITIMIDADE DAS REFORMAS contrários, pode se dizer que os países da
América Latina e do Caribe se encontram
Após uma década de transformações, as atualmente em um novo ponto de partida
tendências parecem indicar: um ganho na caracterizado por:
centralidade e legitimidade das reformas;
consciência social a respeito da importância • uma maior consciência pública sobre
da educação para o desenvolvimento; o papel da educação no
planejamento com uma visão de longo prazo; desenvolvimento e maiores esforços
definição de políticas de Estado e para definir agendas consensuais;
determinação de prioridades por níveis de
ensino, bem como melhorias e êxitos parciais • opção generalizada por introdução
em vários âmbitos de ação. de mudanças institucionais,
descentralização da gestão
administrativa e pedagógica,
 fortalecimento da autonomia escolar
e promoção da participação familiar
na educação e no ensino;
• adoção de sistemas de aferição da
qualidade e avaliação dos resultados
da aprendizagem e uma revisão dos
conteúdos curriculares a partir de
novas demandas nacionais e matérias relacionadas com os novos pactos
comparativos internacionais;
• consensos a respeito da
necessidade de fortalecer os
ambientes de aprendizagem,
melhorar as capacidades de gestão e
incentivar os mestres como meio de
melhorar a eficácia das escolas;
• melhorias no gasto e êxitos parciais
na aplicação de estratégias para
melhorar a eqüidade, a qualidade do
II. AS REFORMAS
1. NOVOS PACTOS PELA EDUCAÇÃO
Os anos noventa presenciaram a obtenção
de acordos nacionais para renovar os
sistemas educativos, entender a educação
como política de Estado e transcender as
reformas baseadas em programas de
governo. Existem atualmente novos pactos
educativos expressos na adoção de uma
visão compartilhada sobre a necessidade de
modernizar os sistemas de ensino e adaptá-
los às novas exigências da economia e da
sociedade. Foram gerados mecanismos de
acordo para garantir uma participação mais
eficaz de diversos atores sociais na
formulação de estratégias nacionais de
médio e longo prazos e foram pactuados
acordos para realizá-las.
Desde o início da década vários países
formularam consultas ou formaram
comissões nacionais para diagnosticar a
situação educativa, formular objetivos e
metas e propor estratégias e programas para
melhorar a qualidade, a eqüidade e a
eficiência dos sistemas educativos. Um caso
pioneiro foi o da República Dominicana que,
no início da década, iniciou um processo de
ensino e o rendimento interno do
sistema educativo, sobretudo nos
níveis da educação básica.
As características e a evolução desses
processos durante a última década serão
analisadas no próximo capítulo, começando
por uma revisão dos progressos feitos em
educativos, as mudanças institucionais, os
esforços nacionais para melhorar a
qualidade, a eqüidade e a eficiência do
sistema escolar, bem como com as
condições de trabalho dos professores. Por
último, far-se-á a revisão de alguns
progressos na questão da busca de novas
formas de financiamento, público e privado,
para alcançar o objetivo de modernizar a
educação e o ensino, colocando-as à altura
das exigência que lhes impõem os novos
cenários sociais, econômicos e políticos.
acordo educativo que deu origem ao Plano
Decenal de Educação ainda em curso e
comprometeu a participação ativa do setor
empresarial dominicano, dos grêmios
docentes, do governo e de outros atores
relevantes. No ano de 1992 na Colômbia, e
no de 1994 no Chile, os presidentes dos
respectivos países formaram comissões de
notáveis encarregadas de propor ao país
uma estratégia de longo prazo para resolver
as deficiências educativas detectadas. Nas
mesmas datas, no México e na Argentina
convocaram-se consultas nacionais onde
convergiram os governos, os sindicatos de
professores e outros atores sociais para
definir uma estratégia de médio prazo para
modernização da educação.
Outros países optaram por outras
estratégias. O Paraguai e a Bolívia criaram
os Consejos Asesores de la Reforma
Educativa (Conselhos Assessores da
Reforma Educativa), com amplo respaldo e
apoio político da presidência e que se
dedicaram à elaboração de diagnósticos a
partir dos quais promoveram-se debates
públicos para lograr uma agenda consensual
de políticas. (Ver Quadro No.4).
Em São Salvador, a Universidad
Centroamericana e a Fundación Empresarial
para el Desarrollo Educativo (FEPADE),
conjuntamente com o Harvard Institute for
International Development (HIID), foram os
executores de um projeto para diagnosticar
os principais problemas do sistema educativo
e identificar opções para resolvê-los. A partir
daí, em janeiro de 1994, organizou-se uma
série de seminários para difundir os
resultados do estudo. A estratégia de
divulgação incluiu apresentação e difusão
para os candidatos à presidência, altos
funcionários do Ministério da Educação,
reuniões com a imprensa, Câmara de
Comércio e setores públicos e privados, além
de universidades. O relatório foi distribuído
em profusão e, a partir de suas
recomendações, lançaram-se as
transformações do programa de ensino
secundário, um programa de
descentralização administrativa e fizeram-se
gestões ante o Congresso para adotar uma
lei para criação de um instituto nacional de
capacitação técnica. Um ano mais tarde, pôs-
se em marcha uma comissão consultiva e
realizaram-se seminários com professores
para deliberar sobre a educação e sua
reforma (F. Reimers, et al.: 1995).
O Banco Interamericano, inspirado no
mesmo princípio de combinar análise técnica
com participação cidadã, a partir de meados
de 1995 apoiou a execução de um projeto
regional que, com o nome de Programa de
Promoção da Reforma Educativa na América
Latina e Caribe (PREAL), ocupou-se da
elaboração de diagnósticos educativos em
seis países da região para sensibilizar sobre
a necessidade das reformas, promover
debates nacionais e incentivar uma
participação ativa da classe política, dos
empresários, dos sindicatos, das
organizações familiares e de outros atores
sociais na formulação de estratégias
nacionais de desenvolvimento educativo para
médio e longo prazos. A Universidad
Centroamericana da Nicarágua, a Asociación
de Investigaciones y Estudios Sociales da
Guatemala, FLACSO na República
Dominicana, além do Instituto Ser da
Colômbia, Foro Educativo no Peru e a
Fundação Getulio Vargas do Brasil foram as
instituições encarregadas da elaboração dos
estudos nacionais e da promoção de
debates, tanto para obter bases de acordo
em prol das reformas, como para sensibilizar
e mobilizar a opinião pública para elevar a
prioridade política das transformações
educativas (PREAL: 1998).
Os resultados desse exercício variam de país
para país. Naqueles onde havia processos
de reforma em marcha, como Colômbia,
Brasil e República Dominicana, os diálogos
públicos sobre política educacional
provaram-se instrumentos importantes para a
revitalização das reformas, debate de
aspectos não abordados nelas e, em geral,
para avaliar o andamento desses processos
e dar conta dos obstáculos e facilitadores
detectados em sua implementação. No caso
dos países onde não havia reformas em
marcha, ou onde havia apenas processos
incipientes de acordo, os diálogos públicos
foram um instrumento útil na tarefa de
aproximar os governos e a sociedade civil,
aparar arestas entre grupos e debater as
opções de políticas a partir de dados
objetivos da realidade (Guatemala: 1996;
Nicarágua: 1997; Venezuela: 1998;
Colômbia:1997).
 Quadro 4: Casos Selecionados de Países onde Foram Aplicadas
Estratégias para Formar Consenso em Torno de Agendas de Reforma
País Estratégia para Contexto Normativo Relatórios Nacionais
Consenso de Política Educativa
Argentina O Pacto Federal Lei de Transferência de La Educación
Educativo, 1993 Serviços Argentina en la
Lei Federal de Sociedad del
Educação Conocimiento
Colômbia Misión de Ciencia,
Educación y Lei Geral da Educação Colombia: al filo de la
Desarrollo, 1994 oportunidad
Chile LOCE, Estatuto
Docente, Lei que
regula a implantação
da jornada escolar
Comisión Nacional de completa e leis que La Educación en Chile
Modernización de la normatizam a reforma de cara al Siglo XXI
Educación, 1994 curricular
Costa Rica Conselho superior da Política Educativa
educação, 1994 hacia el Siglo XXI
São Salvador Comisión Educación, Acuerdos de Paz, 1992 La educación de cara
Ciencia y Desarrollo Constitución Política de al Siglo XXI
1995

Lei Geral de Educação,

Plano Decenal de 1996 Reforma Educativa en
Educação 1995-2005 Lei da Carreira marcha
Docente
República Dominicana Consulta Nacional e Nova Lei Geral de
Acordos Institucionais, Educação para a
Secretaria de República Dominicana,
Educação, Associação 1992
de Professores e
Empresários (EDUCA), Plano Decenal da
1991 Educação
México Acordo Nacional para a Lei Geral de Educação,
Modernização da 1993
Educação Básica: Programa de
Governo Federal, Desarrollo Educativo
Governos estaduais e 1995-2000
SNTE, 1992
Panamá Pacto pela Estrategia Decenal de
Modernização da Modernización de la
Educação Panamenha Educación Panameña
Fonte: Documentos Oficiais dos países selecionados.

educativa, que se deram no âmbito de uma

2. AS REFORMAS INSTITUCIONAIS
redefinição das funções do Estado, de
esforços crescentes para dar maior
Entre os objetivos comuns das reformas
autonomia às escolas e a criação, em
estão as mudanças na gestão e
praticamente todos os países da região, de
funcionamento do sistema educativo. Por trás sistemas nacionais de avaliação da
desse objetivo está a definição subjacente de qualidade da educação e dos resultados do
um novo papel para o centro do sistema e
aprendizado. Na maioria dos casos, esses
uma descentralização da administração
processos foram precedidos ou sucedidos
por transformações na estrutura
organizacional com objetivos e estratégias
diversos, entre as quais destacam-se: i) a
aceleração do desenvolvimento econômico;
ii) uma maior eficiência administrativa e um
processo decisório mais rápido, menos
burocrático e mais próximo da realidade; ii) a
redistribuição da responsabilidade financeira
da educação, aliviando, neste aspecto, o
governo central; iv) uma maior
democratização do poder ou um
fortalecimento da legitimidade e presença do
Estado; v) maior controle através da
desregulamentação, conforme a noção de
que a maior flexibilidade em nível das
escolas pode resultar em decisões mais
informadas e sensíveis às necessidades
locais; vi) subsídio à demanda, mediante a
programação de uma educação regulada
pelas leis do mercado, baseado na livre
escolha e no fortalecimento da concorrência
por alunos, vii) neutralização de centros de
poder, ou transferência de poder e recursos
de certos grupos de influência para outros, e
viii) melhoria da qualidade da educação, com
a expectativa de que, sendo as decisões
tomadas mais próximo do nível da escola, os
rendimentos e compromissos serão maiores
e será gerado um maior sentimento de
pertencimento e estímulo para os atores da
comunidade educativa (Hanson, M.: 1998)
(Ver Quadro 5).

Quadro 5: Agrupamento dos Países Selecionados Segundo a Ênfase dos Objetivos e

Estratégias de Descentralização Administrativa
Objetivos e Estratégias de Descentralização Ênfase por País
Administrativa

Maior eficiência administrativa Todos os países

Argentina, Chile, Colômbia, México, Brasil,
Redistribuição da responsabilidade financeira Nicarágua
Maior democratização através da distribuição do Colômbia, Nicarágua, Guatemala, São Salvador
poder
Maior controle local através da
desregulamentação Brasil, Nicarágua
Subsídio à demanda Chile, Colômbia
Melhoria da qualidade Todos os países
Neutralização de centros de poder concorrentes
México, Chile, Nicarágua
Fonte: elaboração própria a partir de Hanson, M.

Brasil, México e Argentina, três países

2.1. Descentralização da gestão
federativos, exibem realidades diferentes das
administrativa
anteriores, falando-se de municipalização no
caso do Brasil, federalização no do México e
Atualmente é possível afirmar que a
“provincialização” no da Argentina
descentralização da gestão administrativa é
(Aguerrondo, I: 1998).
um processo em marcha em praticamente
todos os países e uma direção desejada nos
Brasil
que ainda não a aplicam.
No Brasil, por exemplo, a educação sempre
Nesse campo, foram pioneiros os países
foi uma responsabilidade compartilhada entre
federativos que em décadas anteriores
os governos federal, estaduais e municipais,
haviam transferido responsabilidades aos
com a coexistência de duas redes de ensino
estados, mantendo uma administração
público: a estadual e a municipal. Embora ao
educativa centralizada. Mais recentemente, e
governo federal caiba administrar a educação
como resultado do ajuste econômico e da
superior, na prática a distribuição de
redução do tamanho do Estado, países como
competências entre os distintos níveis sofre
forte influência de um modelo de alocação de
recursos em que o governo da União utiliza
múltiplos canais e mantém a merendas e pagamento dos gastos de
responsabilidade pela execução de grandes
projetos e programas em nível nacional.
Contudo, desde meados dos anos oitenta, o
governo federal vem implantando uma
política que leva ao fortalecimento do papel
dos estados e municípios na gestão
administrativa do sistema. Suprimiu, em
primeiro lugar, as funções executivas do
Ministério relacionadas com os livros textos e
a merenda escolar, transferindo a Coordenação com os 31 estados do país, e o
responsabilidade por sua administração a
estados e municípios. Em 1989, implantou
um sistema nacional de avaliação de
aprendizado e no início da década de
noventa (1993) transferiu recursos a
municípios e escolas para que adquiram a
merenda escolar.
De fato, um aspecto interessante nesse
processo é a ênfase que foi dada ao
fortalecimento da autonomia financeira e
pedagógica das escolas para assegurar uma
gestão eficiente e uma utilização ótima dos
insumos. Tratam-se de processos nos quais,
mais que o poder formal, o que foi transferido
foram algumas responsabilidades de gestão,
de prestação de serviços e financeiras. Em
espaços de crescente autonomia local,
contudo, essas transferências geraram
importantes experiências e inovações,
especialmente na gestão das redes municipal
e estadual de educação. Entre as que mais
sobressaem estão, em primeiro lugar o
surgimento de organizações estaduais e
municipais que se ocupam da formulação e
execução de políticas em seus respectivos
âmbitos de ação, às vezes distantes das
decisões do nível central; em segundo, as
mudanças administrativas e pedagógicas
iniciadas no nível estadual que incluíram
ampliações da jornada escolar e estaduais e o Sindicato Nacional de
fortalecimento da educação inicial, entre
outros. Um terceiro aspecto refere-se ao
surgimento de redes de relacionamento com
atores locais e vínculos diretos com outros
poderes e, por último, a adoção de
estratégias de administração local que estão
estreitamente relacionadas com a autonomia
administrativa das escolas, a saber: a eleição
de diretores pela comunidade escolar, a
criação de Conselhos Escolares integrados
por professores, alunos e pais de família e a
transferência de recursos financeiros aos
estabelecimentos para administração das
equipamentos e manutenção das escolas
(De Mello e Souza, A.: 1994; Namo de Mello,
G. et al: 1992).
México
No México, após sucessivas experiências de
descentralização da gestão iniciadas em
meados dos anos setenta e a assinatura, na
década de oitenta, de Acordos de
lançamento dos denominados Comitês
Municipais de Educação, o processo de
descentralização só começou a tomar forma
com a assinatura do Acordo Nacional para
Modernização da Educação Básica e a
aprovação, em 1992, do Programa para
Modernização Educativa, que foi formulado
após uma ampla consulta, parte de um
processo de reforma do Estado. A partir
desse momento, ativou-se o denominado
processo de “federalismo educativo” que
incluía a reorganização do sistema
educacional, a reformulação de materiais e
conteúdos e a revalorização da função
docente. O Acordo reafirmou o poder
normativo e avaliativo do governo federal, de
um lado, e a responsabilidade que cabia aos
governos estaduais quanto à provisão do
serviço educativo, do outro. Em razão disto,
foram transferidos mais de 100.000 equipes
e cerca de 100.000 professores, que
passaram da jurisdição federal à estadual.
Equipararam-se os salários do pessoal
federal e do estadual e foram transferidos
recursos patrimoniais e financeiros do
governo federal para os estaduais mediante
Convênios de Responsabilidades para
Condução e Operação do Sistema de
Educação Básica e Normal e também
firmaram-se convênios entre os governos
Trabalhadores na Educação (SNTE) para
normalizar a situação dos trabalhadores
federais transferidos aos estados.
Em 1993, com a Lei Geral de Educação,
foram validados os principais traços do
processo e os governos estaduais
comprometeram-se a transferir aos
municípios as responsabilidades pela
manutenção e provisão de equipamentos
básicos às escolas. Criaram-se os Conselhos
de Participação Social no nível dos
estabelecimentos de ensino público, e
modificaram-se os planos e programas de
estudo dos níveis pré-escolar, primário e
secundário. Pôs-se em funcionamento um
Programa Nacional de Atualização do
Professor e um mecanismo de carreira
docente para oferecer alternativas de
mobilidade e, em alguns casos, os governos
estaduais modificaram sua legislação para
admitir a existência de um sindicato nacional
(Reyes, M.E.: 1994).
Argentina
Em questão de administração educacional, a
Argentina é um país com tradição federal
formal, mas com alguns componentes que
refletem uma forte centralização que não
encontra necessariamente contrapartida na
organização educativa, apesar dos vários
esforços neste sentido. O último deles
iniciou-se pelo final dos anos oitenta, quando
o governo democrático lançou uma nova
etapa de transferências de serviços para as
províncias.
Após uma pausa provocada pelos problemas
econômicos do país, as transferências foram
retomadas com a Ley de Transferencias de
Servicios, promulgada em 1991. Sua
implementação, contudo, somente teve início
ao final de 1992, a partir de uma série de
convênios assinados entre o governo
nacional e os governos de cada uma das
províncias, e ainda está incompleta. Três
instrumentos deram o contexto normativo
básico para que se levassem adiante essas
mudanças: a Ley de Transferencia de los
Servicios Educativos a las Provincias (1992);
a Ley Federal de Educación (1993) e a Ley
de Educación Superior (1995). A primeira
iniciou a passagem às províncias de 3.578
estabelecimentos médios, técnicos e estabelecimentos
privados subsidiados e de 86.374 cargos
docentes. Os primeiros convênios foram
assinados em 1992, sendo a Província de
Buenos Aires a última a concretizá-lo. Com a
segunda, a Ley Federal de Educación de
1993, construiu-se um sistema que contém
todos os níveis, abarcando as distintas
modalidades educativas, e ampliou-se a
escolaridade obrigatória, passando-a para 10
anos com a incorporação do pré-escolar.
Além disso, estabeleceu-se a necessidade
de acordo sobre as políticas no seio do
Consejo Federal de Cultura y Educación e,
entre outras normas, fixou-se o cumprimento
de conteúdos curriculares básicos comuns
para todo o país (Aguerrondo, I.: 1997).
Dois casos paradigmáticos são os do Chile e
da Colômbia. O primeiro porque foi um dos
primeiros países a desconcentrar as
responsabilidades administrativas e a
privatizar a educação, em meados dos anos
oitenta, e o segundo porque transformou a
descentralização em uma idéia-força das
atuais reformas em curso, depois de várias
tentativas frustradas (Montenegro, A: 1995).
Chile
No caso do Chile, a descentralização da
gestão traduziu-se na passagem das escolas
públicas a municípios e corporações
privadas, iniciando um processo de mudança
radical que atingiu o papel do Ministério e
afetou profundamente a condição docente e
a organização sindical do magistério. As
mudanças na estrutura do sistema deixaram
nas mãos do nível central as tarefas
normativas, de avaliação e supervisão,
transferindo às administrações regionais e
locais as funções de execução das políticas e
administração dos recursos humanos e
financeiros. Esse trabalho trouxe consigo
mudanças nos planos e programas de ensino
e nos mecanismos de financiamento da
educação. Com relação a este último,
estabeleceu-se a subvenção escolar,
pagamento mensal que se faz aos
estabelecimentos com base no número de
alunos que freqüentam as aulas e, com
relação ao primeiro, estabeleceu-se a
flexibilidade curricular que permitiu adaptar
conteúdos e objetivos mínimos à realidade
local e à realidade do estabelecimento. Para
os professores, a transferência dos
para os municípios
(conhecida como “municipalização”)
significou uma modificação de suas
condições contratuais e a conseqüente
atomização de suas organizações.
Atualmente, conforme sua dependência
administrativa e propriedade, existem no país
estabelecimentos de propriedade pública,
administrados pelos municípios e financiados
pelo Estado mediante subvenção; escolas
particulares subvencionadas, de propriedade
privada, administradas por particulares que
recebem financiamento estatal através da
mesma subvenção que é dada às escolas
municipais; e particulares pagas,
administradas por particulares que não
recebem financiamento estatal. Em um
contexto político democrático, muito diferente
do que deu origem a esse processo,
introduziu-se uma série de mudanças
relativas à condição e à remuneração dos
professores, às subvenções, à criação de
fundos de desenvolvimento e outros
instrumentos, mantendo-se estável o novo
papel do Estado na educação, ativo e
responsável nas funções normativas, de
avaliação e de promoção da participação
social no desenvolvimento educacional
(Núñez, I.: 1994).
Colômbia
A Colômbia adotou uma estratégia gradual
de descentralização dos serviços
educacionais e dos correspondentes
recursos fiscais, estratégia essa que tem
como antecedente experiências nacionais de
desconcentração e regionalização destinadas
a conseguir uma maior eficiência
administrativa e econômica. O processo teve
início com a eleição democrática de prefeitos,
em 1986, e previa a elaboração de
consensos políticos. Foi ativado com as leis
de 1987, 1988 e 1989 relativas à
transferência de competências
administrativas e de gestão municipal do
pessoal aos departamentos (estados
colombianos) e municípios. Em 1991, com a
promulgação de uma nova Constituição, foi
estabelecido que não se poderiam
descentralizar responsabilidades sem a
prévia alocação de recursos fiscais para
atendê-las, e fez-se constar expressamente
que algumas competências eram privativas
do nível central, enquanto que outras
pertenciam ao nível departamental
(estadual). Posteriormente, em 1994, com a
promulgação da Ley General de Educación,
foram assentadas as bases para o
fortalecimento da autonomia escolar, e
estabeleceram-se os Proyectos Educativos
Institucionales (PEI), a serem elaborados
pela comunidade educativa e que oferecem
melhores e maiores oportunidades às
comunidades mais pobres e menos
favorecidas.
Transcorrida mais de uma década desde que
foram iniciadas essas transformações,
estudos sobre elas assinalam como
resultados: o haver-se passado de uma
desconcentração de funções do nível central
para o departamental e, posteriormente, para
o municipal; à criação dos Fondos
Educativos Regionales (FER) para agilizar o
pagamento dos professores; os Centros
Experimentales Pilotos (CEP), responsáveis
pela capacitação dos professores e as Juntas
Seccionales de Escalafón para atender,
nesse nível, os problemas do pessoal
docente (Caballero, P., Aldana, E.: 1996).
Lições da Prática
Não são muitos os estudos comparativos que
relatam as vantagens e desvantagens da
gestão descentralizada e os obstáculos que
ainda precisam ser superados pelos países
da região. Um desses trabalhos foi a
avaliação comparativa dos casos da
Argentina, do Chile, da Colômbia e do
México (J. Prawda: 1992). Mais tarde, em
1994, o IIPE comparou os mesmos países
acrescentando o caso do Brasil (Malpica, C.:
1994). Ambos esses estudos chegam a
conclusões similares com relação a algumas
desvantagens, em sua maioria relacionadas
com a mudança de funções de administração
central e alguns impactos negativos sobre o
processo descentralizador. Entre esses, o
enfraquecimento da capacidade central de
assumir tarefas destinadas a garantir
mínimos homogêneos de resultados a toda a
população e a duplicação de estruturas com
as mesmas funções que aparece nos casos
em que a descentralização é feita de forma
parcial (Tedesco, J.C.: 1993).
Há pesquisas sobre os casos chileno e
colombiano, bem como sobre o caso
argentino (Aguerrondo, I.: 1997; FLACSO:
1996). Parte importante delas analisa as
vantagens e desvantagens do processo nos
âmbitos administrativo, financeiro e
pedagógico. No âmbito administrativo,
destacam-se a diminuição dos trâmites
burocráticos e a agilização na contratação de
professores segundo as necessidades locais,
bem como a maior aproximação entre as
autoridades e a comunidade. No âmbito
pedagógico, o fortalecimento da autonomia
escolar, a construção e desenvolvimento de
projetos de melhoramento institucional cujos
resultados, alguns deles promissores, ainda
estão por ser avaliados (Aldana, E. e
Caballero, P.: 1997; Espínola, V.: 1996).
Entre os problemas mais agudos,
mencionam-se também obstáculos políticos.
Sobressaem o peso das burocracias
administrativas e a recusa das autoridades
em aceitar responsabilidade total pela gestão
das escolas que antes dependiam dos
Ministérios da Educação. Além da reação
dos sindicatos de professores diante de
medidas que afetam suas condições de
trabalho e remuneração, no nível individual, e
das vantagens sindicais, no coletivo.
Em todo caso, parece ainda cedo para tirar
lições da prática. Não existem estratégias
organizacionais e administrativas genéricas
no campo da descentralização educacional e
elas dependem fortemente dos objetivos da
reforma. Nos casos mais visíveis da região,
nesses processos combinaram-se propósitos
administrativos e políticos. Entre os primeiros
está a obtenção de uma maior eficiência
administrativa, a redistribuição das
responsabilidades financeiras e, em alguns
poucos casos, o subsídio à demanda. Entre
os segundos, a democratização da
autoridade e do poder e a facilitação de uma
maior controle local através de uma
desregulamentação. Ainda que a melhoria da
qualidade na educação e no ensino sempre
seja mencionada como objetivo dos
processos de descentralização da gestão, na
prática perde peso relativo porque repousa,
mais que em uma descentralização
administrativa, na descentralização
pedagógica e em uma mobilização dos pais e
das comunidades locais para participarem no
funcionamento da vida escolar (Hanson, M.:
1997; Winkler, D.: 1995).
O grau de descentralização depende, em
parte, dos objetivos e estratégias utilizados.
Na maioria dos países, os governos
mantiveram uma autoridade centralizada
sobre as políticas nacionais, os marcos de
referência dos currículos, a geração e
manuseio da informação, a avaliação de
resultados e a capacitação especializada.
Através dos ministérios, os governos também
se reservaram a responsabilidade pelas
políticas e programas destinados a promover
a eqüidade nos sistemas escolares.
Ainda que não haja receitas de êxito, M.
Hanson anota pelo menos oito premissas a
serem consideradas no planejamento e
execução de projetos descentralizadores a
partir da experiência acumulada. Assinala, a
esse respeito, a necessidade de:
• planejar a mudança
• compartilhar uma visão
• escolher estratégias eficazes
• negociar a mudança
• compartilhar os benefícios e
oportunidades
• impedir as disparidades regionais
• promover a iniciativa local
• contar com uma boa gestão.
Vários elementos influenciam as
probabilidades de êxito no processo. Entre
eles, o mesmo autor destaca que:
• quanto mais uma iniciativa de
descentralização envolver
transferência de oportunidades, em
vez de problemas e gastos, às
regiões/municípios, maiores serão as
probabilidades de êxito,
• quanto maior for a visão da
descentralização compartilhada entre
os diferentes centros de poder, maior
é a probabilidade de êxito,
• para uma organização e
administração eficazes e eficientes,
um sistema educacional deve incluir
simultaneamente, tanto decisões
centralizadas, quanto
descentralizadas, dependendo do
tipo de decisões e ações envolvidas,
• o êxito ou fracasso dessas políticas
depende mais de considerações
políticas que técnicas,
• os acordos de poder compartilhado
nos níveis nacional/regional/
municipal são mais eficazes quando
 as condições da transferência são
negociadas, em vez de impostas,
• o governo e os sindicatos de
professores podem ser aliados no
processo de descentralização se
ambas as instituições obtiverem
benefícios com a reforma,
• a iniciativa local vê-se
significativamente reduzida quando o
financiamento total da educação
depende do orçamento do governo
central,
• uma iniciativa de descentralização
bem sucedida exige líderes fortes e
capacitados que tenham suficiente
estabilidade nas posições para levar
a cabo um plano bem desenhado,
• a autoridade somente deve ser
transferida às regiões/municípios ou
escolas específicas depois que estas
sejam aprovadas em testes de
capacidades específicas, tais como
capacidade financeira, capacitação
ou participação da comunidade, em
vez de descentralizarem-se todas as
áreas simultaneamente,
independente de suas capacidades,
• uma vez feita a descentralização, os
ministérios devem contar com
instrumentos que impeçam um
desenvolvimento regional desigual
em matéria de oportunidades de
acesso e qualidade da
aprendizagem,
• as pessoas que desenvolveram sua
experiência administrativa em um
sistema educacional centralizado não
são os melhores candidatos para
administrar um sistema
descentralizado,
• em seguida a uma iniciativa de
descentralização, a qualidade da
educação pode aumentar ou
diminuir, conforme os resultados
obtidos nas provas. Contudo, devido
às incontáveis variáveis envolvidas,
pode não ser possível atribuir as
mudanças aos programas de
descentralização (Hanson, M.:1997).
Se observarmos as características das
experiências em curso, provavelmente
não encontraremos nenhuma que
cumpra todas essas condições de êxito.
Apesar disso, a partir delas podem-se
extrair lições para o aperfeiçoamento ou
consolidação das políticas, já que o
caminho percorrido até agora revela que
as mudanças institucionais e de gestão:
• são relativamente recentes,
estão em início ou em
andamento, e são parte de
processos mais amplos de
reforma do Estado e ajuste
estrutural,
• expressam-se em práticas que
buscam restabelecer equilíbrios
entre atores e setores a partir de
correções introduzidas pelos
governos democráticos nos anos
noventa,
• devem ser avaliadas em função
do que contribuem para o
aperfeiçoamento da gestão, para
a transparência e eficiência mais
do que pelo que podem
contribuir para a melhoria da
qualidade do aprendizado,
• devem prestar contas de seus
resultados, já que o que existe
até o momento em matéria de
avaliações são mais descrições
de suas características e
desenvolvimento geral que
apreciações objetivas sobre seus
resultados.
2.2. Autonomia Escolar e
Descentralização Pedagógica
O fomento à participação cidadã na
educação e outros assuntos públicos foi uma
das estratégias utilizadas na última década
em alguns países da região, especialmente a
partir da reinstalação de governos
democráticos ou do estabelecimento de
acordos de paz. Nesses casos, o
fortalecimento da autonomia escolar e a
participação dos pais e outros atores locais
na gestão dos processos educativos
adquiriam importância renovada. A especialmente em alguns países com
autonomia se expressa, basicamente, no
fomento à capacidade de gestão a partir dos
próprios estabelecimentos, o que supõe
liberdade e flexibilidade para que definam
sua missão e formulem um projeto educativo
próprio. Inclui, pelo menos, três âmbitos de
decisão: as decisões curriculares e
pedagógicas, de pessoal, financeiras e de
manejo dos recursos físicos. Claro está que
as decisões sobre que autoridade é
outorgada, a quem e com que recursos é
outorgada, continua sendo política privativa
do nível central. No nível dos
estabelecimentos, por sua vez, podem existir
modelos alternativos de gestão,
comprometendo atores também diferentes.
Entres estes estão os diretores, os
professores, os pais e a comunidade local
(Alvarez, B: 1999).
Há diversas experiências desse tipo,
tradição de gestão descentralizada. Neles,
essa estratégia foi utilizada no marco de
projetos de melhoria educativa nas escolas e
no das reformas que visam a melhoria da
qualidade e a eqüidade. Foi também utilizada
em países onde o propósito básico é
universalizar a cobertura do sistema
educativo levando o serviço aos lugares mais
pobres e distantes. No primeiro caso
encontramos os casos do Brasil, da
Colômbia e do Chile, além de Bolívia e
Paraguai. No segundo temos o EDUCO em
São Salvador e o PRONADE na Guatemala.
Na Nicarágua, por último, as estratégias de
autonomia escolar foram utilizadas para
fortalecer a participação cidadã na educação
nicaragüense e, por esta via, melhorar a
eficiência no uso dos fundos públicos e
aumentar a eficácia das escolas (ver Quadro
No. 6).

Quadro 6: Tipos de Autonomia, Programas e Países

Estratégia Política Tipo de Programa País

Autonomia Pedagógica Descentralização Programa de Melhoria Bolívia, Paraguai,
e Curricular Pedagógica Educativa Chile, Uruguai,
Colômbia, México
Autonomia Descentralização da Transferência de São Salvador,
Administrativa e Gestão recursos financeiros Guatemala, Nicarágua,
Financeira para gestão pelas Brasil (Merenda
escolas ou pela Escolar, Projetos de
comunidade Melhoria de Infra-
estrutura e Aquisição
de Bens de Consumo)

Eleição dos diretores Brasil (16 estados

das escolas brasileiros)

Contratação e São Salvador,

supervisão de Guatemala
professores e diretores
de escola
Participação Local Desenvolvimento de Conselhos Diretores de Nicarágua
Modelos de Gestão Escolas
Participativa
Conselhos Escolares Brasil, República
Dominicana, São
Associações Salvador, Guatemala
Comunitárias para a
Educação
Fonte: elaboração própria a partir de informações de fontes secundárias
 diretamente às escolas e avaliar seus
Brasil
resultados para responsabilizá-los por eles
perante a sociedade. Embora esta seja a
No Brasil, muitos estados e municípios
experiência mais conhecida, Minas não é o
preocuparam-se em transferir decisões para
único estado brasileiro a implementar
os estabelecimentos escolares. Essa maior iniciativas desse tipo. De fato, a reformulação
autonomia refletiu-se na descentralização das formas de gestão do sistema brasileiro
das gestões administrativa e financeira e está
de ensino público começou no final da
associada a uma maior democratização, que
década de oitenta, com a promulgação da
se traduz em: i) eleição dos diretores de
nova Constituição Federal, das Constituições
escola pela comunidades escolar ii) a Estaduais e das Leis Orgânicas municipais.
criação de órgãos colegiados para aprovar Isso deu origem a uma grande variedade de
decisões, exercer controle sobre as mesmas
inovações que se dividem em três grandes
e administrar recursos dos alunos e da
categorias: i) as que estimulam a autonomia
comunidade.
das escolas através de transferências
financeiras; ii) as que visam a
É famoso o caso de Minas Gerais e de seu democratização da gestão escolar
“Pacto de Minas pela Educação” que adotou estabelecendo eleições para escolha dos
fortes medidas de desconcentração e diretores e iii) as que visam organizar e
fomento da autonomia das escolas como institucionalizar uma gestão participativa que
meio para melhorar a qualidade da inclua professores, alunos, pais de família e a
educação, selecionar competitivamente os comunidade local (Paes de Barros, R. et.al.:
diretores, transferir recursos financeiros 1998).
Quadro 7: Estado dos Processos de Descentralização e Autonomia Escolar no Brasil
Descentralização Modalidade Até o ano de 1990 Após 1990
Autonomia Financeira Transferência de Santa Catarina Ceará
recursos financeiros Bahia Rio Grande do Norte
para manutenção, Pernambuco Paraíba
equipamentos e Paraná Minas Gerais
aquisição de merenda Goiás Espírito Santo
e materiais de Mato Grosso São Paulo
consumo. Sergipe Rio de Janeiro
Maranhão Rio Grande do Sul
Piauí
Paraíba/Espírito
Eleição de Diretores de Paraná/Ceará/Santa Santo/Minas Gerais,
Escola (por concurso e Catarina Mato Grosso do Sul
eleições diretas) Rio de Janeiro
Minas
Criação de Conselhos Gerais/Goiás/São Reativados em Minas
Escolares (consultivos Paulo/Santa Gerais e funcionando
e deliberativos) Catarina/Mato Grosso em 12 estados
Fonte: elaboração própria a partir de Paes de Barros, R. et al.: 1997

esses projetos encontram-se respaldados por

Como se percebe no Quadro 7 sobre o
políticas educativas federais como a assim
estado dos processos de descentralização e
chamada Lei de Diretrizes e Bases da
autonomia escolar no Brasil, onde estão
Educação Nacional, que dá o marco
resumidos os principais tipos de experiências
normativo geral, que regula as políticas que
por estados onde foram implementadas,
possibilitam a mudança curricular (Diretrizes
experiências desse tipo estão sendo
Curriculares Nacionais para o Ensino
realizadas em vários estados e municípios
Fundamental e Reforma Curricular do ensino
brasileiros desde meados da década de
médio e do ensino profissional); as que
oitenta e foram estendidas a quase todo o
regulam o aperfeiçoamento, a remuneração e
país nos anos noventa. Em sua maior parte,
a carreira docente (Plano de Carreira e de
Remuneração de docentes) e as que
facilitam o funcionamento autônomo das
escolas (Municipalização do ensino
fundamental, Dinheiro na Escola, TV Escola,
Programa de Informatização na Educação),
bem como a eficiência do rendimento interno
do sistema (Sistema de Avaliação da
Educação Brasileira – SAEB).
Os projetos são de diversos tipos. No
Paraná, por exemplo, a autonomia da escola
da rede estadual é o instrumento pelo qual
modificaram-se algumas políticas
educacionais e levaram-se as escolas a
formular seu projeto pedagógico, eleger seu
diretor, promover a participação da
comunidade e receber recursos para
pequenos gastos. O programa resulta da
assinatura de um convênio Cooperativo de
Associação Educacional (TCPE) para facilitar
a assistência técnico-pedagógica do Estado
aos municípios e entregar recursos
financeiros diretamente aos diretores de
escola através de um Fundo Rotativo. No
Ceará, medidas severas de racionalização
permitiram reduzir os custos e ampliar a
oferta de vagas. Também no Ceará, deu-se
maior autonomia aos estabelecimentos e
promoveu-se a eleição democrática de
diretores em todas as escolas estaduais.
Mais recentemente, no Estado de São Paulo,
que tem uma rede de 7.000 escolas, milhões
de alunos e 300 mil funcionários, sucessivos
esforços para transferir competências
terminaram em um grande programa de
transformações com três eixos principais: a
racionalização organizacional, a mudança
dos padrões de gestão e a melhoria da
qualidade do ensino. Na prática, isto se
traduz em uma reestruturação institucional,
redução de pessoal, informatização das
escolas e dos alunos e investimentos em
textos e materiais de estudo, sistemas de
avaliação, aulas de aceleração e reforço,
recuperação de estudos e capacitação
(Bomeny, H: 1997; Nebauer, R.: 1997).
As experiências em curso são promissoras, e
algumas mais maduras que outras devido ao
tempo decorrido desde sua implantação.
Apesar disso, é cedo para dizer se tiveram
êxito em alcançar os objetivos propostos.
Em geral, há poucas avaliações e, em alguns
casos, como no de Minas Gerais, a
experiência ganhou projeção internacional
antes de se saber se as medidas adotadas
melhoraram a prestação do serviço e a
qualidade da educação. Uma recente
avaliação dessas inovações conclui
assinalando que, apesar de se constatar um
impacto positivo sobres os estilos de gestão,
no que se refere aos efeitos dessas políticas
sobre o desempenho dos alunos, os
resultados são bem mais modestos (Paes de
Barros, R. et.al: 1997).
Colômbia e Chile
Desde março de 1990, o Chile conta com
uma lei de descentralização curricular e
pedagógica que delega maior autonomia aos
estabelecimentos em um marco definido pelo
ministério para manter a coesão do sistema.
Favorece-se a iniciativa local para adequar
os planos e programas às realidades e
situações locais em matéria curricular e em
matéria pedagógica, delega
responsabilidades para que os professores
possam definir autonomamente, e com
respaldo econômico e técnico, seus próprios
projetos de melhoria educativa (PME).
Para execução desses projetos, as escolas
concorrem anualmente em um concurso por
recursos públicos de um Fundo criado
especialmente para esse fim. Seu desenho é
de responsabilidade dos professores e surge
a partir de uma análise da situação do
estabelecimento e da identificação dos
aspectos mais fracos do aprendizado.
Iniciado em 1992, até o presente apoiou a
realização de mais de 5.600 projetos em todo
o país, com um crescente interesse dos
estabelecimentos em participar da iniciativa,
o que levou a sua aplicação ao ensino médio
desde 1996. Programas similares estão
sendo criados atualmente em vários países
da América Latina e no contexto do
Proyectos Mejoramiento de la Calidad y
Equidad de la Enseñanza Básica que os
governos executam, seja com recursos
próprios, seja em convênio com o Banco
Mundial ou com o BID.
Um caso similar a esses é o do Proyecto
Educativo Institucional (PET) de cada
estabelecimento na reforma da Colômbia. O
PET é um plano anual de desenvolvimento
administrativo e pedagógico do
estabelecimento cujo propósito fundamental
é melhorar a qualidade da educação em
função das necessidades educativas dos
estudantes. A partir de um diagnóstico,
formulam-se, em cada caso, objetivos, metas
e programas concretos, factíveis e avaliáveis.
Em sua elaboração participa a comunidade
educativa, e é adotado pela Administração
Escolar na direção das instituições.
Implantado a partir de 1995, esperava-se que
todos os estabelecimentos escolares
contassem com um PET ao final da década
(MEN: 1997). Não há antecedentes sobre o
número de estabelecimentos que operam
nesta modalidade. Uma avaliação de 12
escolas em três Departamentos do país
conclui que este instrumento melhora
aspectos administrativos, gerenciais e
operacionais dos estabelecimentos, mas
descura do que lhes é próprio: a melhoria do
aprendizado e a transmissão do
conhecimento (Calvo, G: 1996).
Paraguai e Bolívia
Em ambos os países optou-se por reformar o
sistema de educação pública no início da
década dos noventa. No Paraguai, o Consejo
Asesor de la Reforma Educativa del
Ministerio de Educación y Culto previu, no
campo da educação básica, delegar funções
às escolas, dar maior participação à
comunidade no planejamento dos serviços
educativos e transferir aos estabelecimentos
muitas das tarefas até então centralizadas,
ainda que a descentralização dos
departamentos e municípios ainda seja
incipiente. Um dos pontos chaves da
estratégia era o fortalecimento das escolas
para formular, desenvolver e avaliar projetos
de melhoria educativa, enfoque promovido
pelo Banco Mundial e adotado pelo Chile,
país este que desempenhou um papel
importante na assessoria ao Paraguai. Não
existem avaliações dos resultados dessas
propostas até o momento.
Na Bolívia também se previu transferir a
tomada de decisões à comunidade, sob a
coordenação do Consejo Nacional de
Educación, de caráter consultivo, no qual
estão representados todos os setores da
sociedade. Com uma diversidade de áreas
de intervenção e uma estratégia de
implantação baseada em um programa de
transformações e outro de melhoramento,
também aqui não há avaliações recentes
sobre os resultados do processo. O
programa de transformações envolveu
reformas curriculares de caráter intercultural
e bilíngüe, bem como uma reorganização
institucional e transferência de infra-estrutura
às prefeituras e municípios. O de
melhoramento, por sua vez, foi desenhado
para cobrir carências educativas no curto
prazo. Como em outros países, incluiu ações
de provisão de equipamentos e material
educativo para professores e capacitação
para seu uso.
Executado com financiamento dos Bancos
Mundial e Interamericano, assim como com
contribuições da cooperação internacional, a
reforma em ambos os países foi difícil devido
a problemas em sua condução e à falta de
integração das instituições que dela se
encarregaram. No caso boliviano, a reforma
estava sendo implantada por unidades que
não contavam com liderança para isto,
liderança que também faltava à Secretaria
Nacional de Educação. Até meados de 1996,
alguns desses problemas haviam sido
sanados e chegara-se a consolidar uma
melhor imbricação com a participação
popular, podendo-se observar resultados na
sala de aulas (Contreras, M: 1997).
República Dominicana
No marco de sua reforma institucional e de
políticas voltadas para o fortalecimento da
participação das comunidades na
programação e gestão da educação, o Plano
Decenal de Educação da República
Dominicana propôs o estabelecimento de
Sociedades de Pais e Amigos da Escola e de
Conselhos Escolares em todas as escolas.
Não há avaliações sobre os resultados dessa
política geral, nem de seus efeitos sobre a
eficácia das escolas.
América Central
Alguns países centro-americanos também
iniciaram inovações institucionais no setor
educativo recentemente. A primeira delas é a
do modelo rural centro-americano que, na
década de noventa, teve expressões comuns
em São Salvador, Guatemala e, mais
recentemente, em Honduras. No caso
presente, as três inovações básicas são a
crescente autonomia escolar, o papel ativo
das organizações de pais de família na
administração das escolas e a alocação de
recursos públicos com base nos resultados.
O modelo, concebido para ampliar a
cobertura da educação primária em zonas
muito pobres e distantes, ressalta a
organização dos pais de família, a quem
outorga amplos poderes de contratação dos
professores fora do serviço público e de
avaliação de seus serviço e rendimento.
As experiências do EDUCO, em São
Salvador, e do PRONADE, na Guatemala,
são representativas. Esses programas
transferiram a responsabilidade pela gestão
escolar diretamente aos usuários, mesmo
que isto não tenha afetado fortemente o
centralismo burocrático do sistema em seu
conjunto. É similar ao que ocorre nas Escolas
Autônomas da Nicarágua, também iniciativa
recente.
EDUCO, São Salvador
EDUCO, Educación con Participación de la
Comunidad, foi criado em 1991 como um
programa nacional originado em experiências
piloto de gestão autônoma em comunidades
rurais afetadas pelo conflito armado. Busca,
em linhas gerais, incorporar ao sistema
educativo um milhão e meio de crianças dele
excluídas transferindo recursos financeiros
às comunidades locais para fazê-las
participar da administração das escolas. As
escolas EDUCO são operadas por
Asociaciones Comunales para la Educación
(ACE) em convênio com o Ministério da
Educação, que lhes fornece os fundos e
capacitação e supervisão, financeira e
pedagógica. Às ACE, formadas por pais de
família e orientadas por um Consejo de
Directores, cabe selecionar e contratar
professores, supervisionar seu desempenho,
contribuir para a manutenção dos
equipamentos das escolas e mobilizar a
comunidade para coleta de fundos. Entre
1991 e 1997, o EDUCO beneficiou a mais de
168 mil crianças, empregando 1.871
professores e relacionando-se com 1700
ACEs (Alvarez, B. et. al: 1997).
PRONADE, Guatemala
Lançado em 1993, o PRONADE apóia a
organização e o funcionamento de escolas
autogeridas nas zonas rurais da Guatemala.
Foi concebido com um instrumento de
governo para aumentar a cobertura e
melhorar a qualidade do serviço educativo,
transferir responsabilidades administrativas à
comunidade local e otimizar o uso de
recursos. Opera através dos Comitês
Educativos de Autogestão (COEDUCAs),
integrados por pais de família, que contratam
os professores, pagam salários, provêm
ajuda alimentar, compram suprimentos
escolares e material didático. Os Comitês
recebem o apoio e a supervisão das
Instituições de Serviços Educativos (ISEs)
que, além disto, organizam e legalizam a
existência dos Comitês, capacitam os pais de
família e os professores, supervisionam o
uso dos recursos financeiros e recolhem
informações das comunidades. Desde sua
criação, em 1998, o PRONADE assinou 899
convênios com COEDUCAs, atendendo a
mais de 155 mil crianças e 3.692 professores
(CIEN: 1998).
Escolas Autônomas, Nicarágua
A estratégia utilizada pelas Escuelas
Autónomas de Nicaragua é um tanto similar.
Aqui, estabeleceram-se conselhos nas
escola públicas, de início consultivos e
depois deliberativos, formados por pais,
diretores, professores e outros membros da
comunidade, com o propósito de facilitar uma
participação cidadã no manejo das questões
materiais e acadêmicas da escola. A reforma
teve início em 1991, no nível secundário, e
foi estendida, em 1995, às escolas primárias.
Neste último caso aplicou-se, nas escolas
urbanas, o mesmo modelo das escolas
secundárias e, nas zonas rurais, foi
introduzido o sistema da nuclearização
escolar, criando-se Núcleos Educativos
Rurais Autônomos, grupos de escolas em
volta de uma principal na qual se estabelece
um conselho diretor encarregado de todas as
escolas que integram este grupo (King, E.:
1998).
Em geral, as experiências acima são
promissoras, mas seus efeitos sobre a
eficiência do sistema escolar ainda estão por
ser avaliados.
3.A AVALIAÇÃO DOS APRENDIZADOS
Esta é uma área onde os avanços latino-
americanos foram impressionantes. De fato,
pode-se dizer que, no transcurso de uma
década, generalizou-se na região o uso de
sistemas de aferição de resultados de
aprendizado e avaliação de qualidade. De
forma incipiente começam também a surgir
sistemas para avaliação do desempenho dos
professores vinculada a incentivos
monetários e de desenvolvimento
profissional.
3.1. Sistemas nacionais de aferição da
qualidade da educação
O Chile foi um dos primeiros países a contar
com um Sistema Nacional de Medición de la
Calidad de la Educación (SIMCE) para
avaliar os resultados de aprendizado das
crianças que cursavam o quarto e o oitavo
anos básicos em estabelecimentos públicos
e privados, cobrindo principalmente as
matérias de língua materna e matemáticas.
O SIMCE, que foi aplicado pela primeira vez
em 1988, também mediu os resultados de
aprendizado em 10% dos alunos nas
matérias de ciências naturais, história e
geografia e pesquisou aspectos relacionados
com o desenvolvimento pessoal das
crianças, a relação escola comunidade e a
eficiência escolar medida com base em
estatísticas de matrículas, repetência, atraso
e deserção. Dez anos depois de implantado
o sistema, seus resultados são usados para
desenhar políticas focalizadas nas escolas
mais pobres e de pior rendimento do país.
Seus resultados são divulgados
publicamente e sua base está sendo
revisada para incluir variáveis de condição
das famílias e ambiente doméstico que não
foram consideradas no início e sobre os
quais trabalham outros países, como o
Uruguai, que só iniciaram esse tipo de
aferição quando a década de noventa já ia
adiantada.
L.Wolff (1997), em seu trabalho sobre
avaliações educacionais na América Latina,
menciona também como pioneiros o México
e a Costa Rica. O México, contudo, até
meados da década de noventa trabalhou
comente com amostras e apenas em 1994
aplicou seus instrumentos em nível nacional.
A Costa Rica iniciou suas avaliações no nível
do ensino superior. V. Arancibia (1996), em
um estudo similar, menciona o caso de Cuba,
que teria começado experiências no campo
das avaliações do aprendizado em meados
dos anos setenta (Ver Quadro 8).

Quadro 8: Ano de Implantação dos Sistemas, por país

País Ano de Implantação do Sistema

Argentina (SINEC) 1993
Bolívia (SIMECAL) 1996
Brasil (SAEB) 1993
Chile (SIMCE) 1988
Colômbia 1991
Costa Rica 1995
Cuba 1975
Honduras 1990
México 1994
Nicarágua (SINED) 1998
Paraguai 1996
República Dominicana 1992
São Salvador 1993
Uruguai 1996
Venezuela 1995

Fonte: Arancibia, V.: Unesco/Orealc, Laboratorio Latinoamericano de Medición de Calidad de

la Educación. Op.cit.

Atualmente, o funcionamento
sistemas de avaliação de rendimento
para os níveis básico e médio está
institucionalizado na maioria dos países
latino-americanos e alguns dos outros
fazem experiências nesta direção. Em
nível regional, existe um recurso técnico
à disposição de todos os países que
reúne periodicamente os coordenadores
dos respectivos sistemas. Trata-se do
Laboratorio Latinoamericano
Evaluación de Calidad de la Educación,
projeto da Oficina Regional de la Unesco
para América Latina y El Caribe, ora em
curso (Unesco/Orealc: 1997).
Os estudos sobre o tema assinalam que
a evolução e as características dos
sistemas nacionais divergem de país
para país. Contudo, todos têm em
comum o propósito de fornecer insumos
para a tomada de decisões, para
focalizar os programas e políticas, propor
medidas corretivas com base em
informações confiáveis (Wolff, L: 1998;
Arancibia, V: 1996).
Quadro No. 9: Séries em que as provas são aplicadas, por país
País
Argentina
Brasil
Bolívia
Chile
Colômbia
Costa Rica
Cuba
Honduras
México
República Dominicana
São Salvador
Uruguai
Venezuela
Fonte: V. Arancibia: 1997; P. Ravela: 1997, L. Wolff: 1997
3.2 Lições da Prática
Ainda que haja diferenças entre os
sistemas de medição dos distintos
As matérias e habilidades medidas
de
também são similares: língua e
matemática; ciências sociais e ciências
naturais. Tais matérias são comuns a
todos os países. No Chile mede-se
também o desenvolvimento pessoal e a
auto-estima, atitudes para com o
ambiente, estratégias de aprendizagem e
aceitação do trabalho educativo pela
comunidade. Na Costa Rica, desde 1995
medem-se os conhecimentos de inglês e
de
francês, aptidão física e variáveis sócio-
afetivas. Também no México avalia-se o
aprendizado de inglês e francês
especificamente e na Venezuela
incluem-se as variáveis pessoais e
socioeconômicas dos alunos, assim
como no Uruguai, onde desde 1996 é
feita pesquisa incorporando variáveis de
contexto que permitam uma melhor
explicação da influência do ambiente
doméstico sobre o aprendizado das
crianças (Ravela, P.1997).
As séries em que as provas de
conhecimento são aplicadas também
variam, conforme se vê no Quadro No. 9.
Séries em que as provas são aplicadas
a a a a
3 e 7 do E. Básico e 9 e 12 do Médio
a a a a
3 /4 /5 /e 6 do básico
a a a a
1 /3 /5 /7 do básico
a a
4 e 8 do ensino básico e
a
2 do médio
a a a a
3 /5 /7 / e 9 séries
a a a a a
3 /6 /9 /11 e 12 séries
a a a
2 /4 e 6 série
a a
da 1 à 6 séries
a a
da 1 à 9 séries
a a
4 e 8 séries
a a
da 1 à 6 séries
a a
3 e 6 séries
a a a
3 /6 e 9 séries
países, todos compartilham o propósito
de divulgar os resultados entre os mais
diversos atores sociais. Entre eles
incluem-se as autoridades e funcionários
do setor, planejadores, professores,
alunos, pais, universidades e centros
acadêmicos, além da opinião pública em
geral. Todos estimam que a informação
oportuna e confiável sobre o rendimento
das escolas permite um melhor desenho
de políticas e a identificação de
problemas e carências no cumprimento
dos padrões de qualidade. Além de obter
o apoio do público para melhorar a
educação, responder ante toda a
sociedade pelos resultados e qualidade
do serviço educativo e fortalecer as
demandas sociais por mais e melhor
educação.
Apesar da vontade de tornar públicos os
resultados desses exercícios, há um
relativo consenso quanto ao uso
insuficiente que se faz da infra-estrutura
gerada pelas provas. Os vínculos entre
os resultados das avaliações e a
pesquisa educativa são difíceis e o
“feedback” para os níveis administrativos
e para os estabelecimentos locais nem
sempre logra os resultados esperados
em termos de melhoria de rendimentos,
capacitação ou assistência técnica.
As informações dos sistemas nacionais
não são comparáveis entre os países e
não permitem avaliar e explicar
diferenças ou similaridades nos
resultados de aprendizado. Para isto há
outros sistemas internacionais que
tratam de avaliar comparativamente os
países e de organizar uma classificação
Quadro 10: Resultados em língua. Terceira Série. Mediana, quartis 25% e 75% e decis
10% e 90%
(gráfico)
com os resultados. O mais conhecido
desses estudos é o Third International
Mathematic and Science Studies
(TIMSS), instrumento que avalia e
explica diferenças entre países no
aprendizado de matemática e de
ciências. Dele participam apenas uns
poucos países da América Latina, com
resultados que os colocam nos lugares
mais baixos da escala. Esse é o caso da
Colômbia e do México, que participaram
da terceira avaliação. O Chile incorporou-
se para o futuro.
Todos os países participaram, contudo,
da avaliação realizada pela Oficina
Regional de la Unesco para América
Latina y El Caribe (UNESCO/OREALC)
através do Laboratório Latinoamericano
de Evaluación de la Calidad de la
Educación. O primeiro estudo
internacional comparativo de língua,
matemática e fatores associados, cujos
resultados foram entregues no final de
1998, examinou alunos da terceira e
quarta séries do ensino básico em 13
países, sendo que foram formalmente
entregues as informações referentes a
11 deles: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile,
Colômbia, Cuba, Honduras, México,
Paraguai, República Dominicana e
Venezuela. Cuba se destaca, com os
melhores resultados entre os países da
região (UNESCO/OREALC:
1998)(Quadro No. 10).
O gráfico mostra que o rendimento dos alunos
da metade inferior de Cuba é
significativamente superior ao rendimento da
metade mais alta dos países que
imediatamente se seguem. Em termos gerais,
observam-se três grupos: Cuba, cuja mediana
de 343 está próxima dos desvios padrões à
direita da média regional; Argentina (263),
Brasil (256) e Chile (259), com medianas
superiores à Média Regional; e o restante dos
países, com medianas inferiores a ela.
 pobreza ou em condições
4. PROGRAMAS DE MELHORIA DA
difíceis.
QUALIDADE E EQÜIDADE NO ENSINO
BÁSICO
4.1 Inovação e Transformações
Pedagógicas no Sistema Escolar
No nível básico, as políticas nacionais
enfatizaram, nos anos noventa, duas
Os programas e estratégias de maior impacto
orientações principais: a melhoria da
neste campo foram os que combinaram a
qualidade da educação e uma maior
política de investimento nos fatores
eqüidade na distribuição das
convencionais de maior impacto sobre o
oportunidades educativas. São vários os
aprendizado com novas estratégias de
países que desenvolveram programas
ensino-aprendizado e participação social.
nessa direção, e existe um relativo
consenso quanto às opções de política
O princípio orientador tem sido o de elevar de
que se provaram válidas para melhorar a
forma substancial o piso das condições de
eficácia das escolas, podendo-se
trabalho de professores e alunos, dos
distinguir quatro grandes componentes:
espaços escolares e vão até a
disponibilidade e qualidade de livros e
i) a focalização das ações,
materiais didáticos, passando pela saúde e
para conseguir uma
pela atualização profissional dos professores
distribuição mais eqüitativa
e incorporando outros elementos como a
das oportunidades e um
inovação dos métodos pedagógicos e a
atendimento educativo que
participação de atores locais no desenho ou
discrimine positivamente a
execução dos programas (Cox, C: 1992).
favor dos mais pobres e
vulneráveis;
Alguns programas desse tipo são famosos,
como é o caso da Escuela Nueva de
ii) a melhoria da qualidade
Colômbia e, mais recentemente, o programa
mediante a provisão de
das 900 Escolas no Chile (Gajardo, M: 1995).
insumos, o aumento de
Iniciados de forma experimental, o primeiro
horas de aula, a renovação
propôs-se a oferecer uma educação de
dos métodos e técnicas de
qualidade às crianças das zonas rurais mais
ensino e a focalização do
pobres da Colômbia e, o segundo, a
trabalho docente nas
discriminar positivamente em favor das
crianças de baixo rendimento
escolas chilenas de pior rendimento, que
para melhorar seus
foram 900 inicialmente e passaram a mais de
resultados acadêmicos;
1500, logo convergindo com os programas
de melhoria da qualidade e da eqüidade da
iii) inovações e transformações
educação básica para o conjunto das escolas
pedagógicas para
públicas do país (García Huidobro,
enriquecimento do processo
J.E.:1999).
educativo, incluindo
mudanças curriculares,
Em todas as escolas, a dotação de
descentralização pedagógica
bibliotecas de aula, a preparação de guias
e informática nas escolas;
para os professores, a recuperação das
crianças com atraso através do apoio de
iv) a melhoria das condições de
monitores comunitários foram elementos
trabalho docente, execução
chaves de uma melhoria nos resultados do
de políticas renovadas de
aprendizado.
formação e aperfeiçoamento
e desenho de estratégias de
Financiados geralmente com créditos do
remuneração por
Banco Mundial, do BID e de fontes bilaterais
desempenho,
de cooperação, esses programas serviram
particularmente para os que
de modelo para outros países, sendo muitos
trabalham em zonas de
os casos em que foram duplicados com êxito.
Tal é o caso da Escuela Nueva que, com
mais de vinte anos de existência, influiu no
desenho de programas similares em toda a
região e encabeça a relação das inovações
provadas e bem sucedidas que se exibem
nos foros internacionais.
O P-900, embora mais recente, também
serviu de modelo para as reformas que se
iniciaram na Bolívia e no Paraguai durante a
década de noventa. Sua maior importância,
porém, foi ter precedido o desenho e o
lançamento, em 1992, do Programa de
Mejoria de la Calidad y Equidad de la
Educación (MECE) em suas vertentes
MECE-Básica e MECE-Média. O programa
MECE-Básica propôs-se a melhorar de forma
substantiva a qualidade dos aprendizados e
a eqüidade de sua distribuição neste nível.
Além disso, incluiu entre seus objetivos: i)
ampliar a cobertura e melhorar a qualidade
da educação pré-escolar, ii) melhorar a
capacidade de gestão do ministério e iii)
avaliar alternativas de reformas institucionais
e curriculares para a educação média (Cox,
C.: 1997). Em sua implantação destacam-se
componentes comuns à maioria dos
programas desta natureza nos países da
região (ver Quadro No. 11).

Quadro No. 11: Componentes do MECE Básica no Chile

1. Melhoria de fatores chaves para o aprendizado

- Reparo da infra-estrutura nas escolas, dotação de equipamentos e construção de
salas
- Instalação de bibliotecas de aula
- Preparação e distribuição de textos, guias e material didático
- Assistência médica (programa de saúde escolar)
- Aperfeiçoamento dos professores*

2.Inovações para enriquecimento do processo ensino-aprendizado

- Descentralização pedagógica: projetos de melhoria educativa
- MECE Rural. Atenção especial às escolas rurais
- Rede de informática em Escolas de Pobreza

* Aperfeiçoamento dos Professores

- Seminários para apoiadores municipais e privados/supervisores/diretores e
professores
- Seminários para professores na unidade educativa
- Seminários para professores que atendem a crianças com problemas de
aprendizado
- Apoio com materiais à distância e equipamentos audiovisuais

Fonte: Cox, C: Mineduc, 1995

estratégias têm relação com o manejo dos
Programas como o MECE chileno foram
elementos que são identificados como
executados na maioria dos países da
fundamentais para melhora do resultado dos
América Latina, geralmente em convênios de
aprendizados e modificação do
governo com o Banco Mundial. Em todos
comportamento dos professores na sala de
eles combinam-se as múltiplas estratégias
aula e têm sido exaustivamente examinadas
comprovadas para elevar o rendimento das
em documentos recentes que relatam o
crianças e os resultados do aprendizado.
estado da prática sobre a melhoria da
Entre elas encontram-se a provisão de
qualidade da educação primária na América
textos, bibliotecas e material didático às
Latina e Caribe (Wolff, L., Schiefelbein, E.:
escolas públicas, a melhoria da infra-
1995; OEA: 1997). O Quadro No. 12
estrutura, o aperfeiçoamento dos
apresenta uma visão sinótica deste tipo de
professores, projetos de melhoria educativa e
programas em países selecionados da
ampliação da jornada escolar. Todas essas
região.
Quadro No. 12: Casos Selecionados de Projetos de Melhoria da Qualidade e da Eqüidade da
Educação Primária (governos por si mesmos ou em convênio com o Banco Mundial)
PAÍS PROGRAMA COMPONENTES

Argentina (1992-1999) Programa Plan Social Educativo Capacitação dos professores

Escuela Nueva Registro de experiências para
divulgação
Material bibliográfico
Seminários para supervisores

Brasil (1989-1999)
Plano Decenal Educação para Todos
Plano Plurianual em Educação
Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional
Projetos estaduais
Minas Gerais – Fundaescola (1998)
Proqualidade (1995)
Melhoria da educação básica em 19 estados das
regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste
Estabelecer padrões mínimos de
operação, planos de desenvolvimento e
projetos de melhoria educativa e
inovações no nível das escolas.
Novas vagas mediante planos de
redesenho arquitetônico
Fortalecer a capacidade de gestão e
administração de projetos escolares e
promover a participação das
comunidades

Bolívia Programa de Melhoria Provisão de equipamento escolar e

material educativo e capacitação para
seu uso

Colômbia (1990-1999) El Salto Educativo Proyectos Educativos Institucionales

(PEI)
Fortalecimento de capacidades de
gestão em nível departamental

Costa Rica Programa para el Mejoramiento de la Calidad de I e II Ciclos do Ensino Básico

la Educación General Básica (Promece) Fortalecimento da capacidade de
Programa para el Mejoramiento de la Calidad de gestão do pessoal de direção
las Escuelas Unidocentes Aplicação e enfoques avaliativos

Chile (1990-1999) P-900 MECE Básica/MECE Média Bibliotecas de aula

Provisão de textos
Proyectos de Mejoramiento Educativo
(PME)
Melhoria da infra-estrutura
Capacitação e aperfeiçoamento dos
professores

México Programa para Redução da Repetência Atenção a escolas primárias com

(PARE/PAREB e PIARE) professores de múltiplas séries
Programa para desenvolvimento da educação Fornecimento de materiais didáticos e
inicial (PRODEI) melhoria da infra-estrutura escolar
Programa de apoio às escolas em desvantagem Atenção às comunidades menores e
(PAED) com maior repetência (Conafe)
Atenção à população migrante
Uruguai (1990) Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Livros e textos escolares
Educación Primaria (MECAEP) Proyecto de Mejoramiento Educativo,
PME
Material didático
Avaliação de aprendizado
Construção de salas
Capacitação e aperfeiçoamento dos
professores

Fonte: informações de fontes secundárias e relatórios dos países

Consultores chilenos desempenharam um

Há memórias institucionais sobre os
papel ativo no desenho desse tipo de
progressos e resultados desses programas e,
programas na Bolívia e no Paraguai até
sobretudo, um contínuo intercâmbio de
meados da década de noventa e, em
profissionais entre um país e outro.
seguida, o Banco Mundial promoveu
intercâmbios entre os distintos programas ao
longo da década.
4.2. Melhoria dos aprendizados mediante
extensão da jornada escolar
Parte importante desses programas é a
preocupação em ampliar o número de horas
anuais de aula nas escolas públicas, hoje
800 horas/ano em média, contra 1200 nos
países desenvolvidos. Nos países onde
exista vontade para isso, a estratégia
consiste no que mostra o Quadro No. 13.

Quadro No. 13: Extensão da Jornada Escolar. Síntese das Reformas Propostas

País e Situação Atual Reformas Propostas

Colômbia El Salto Educativo

Ampliação de 5 para 6 horas de aulas e
atividades educativas em espaços escolares
livres e outros similares

Chile Programa de extensão da jornada escolar

Ampliação do ano escolar em duas semanas e
ampliação de 868 para 1000 horas
o o
cronológicas do 3 ao 8 ano básico e de 1042
para 1216 horas no ensino médio.

República Dominicana Plano Decenal de Educação

Ampliação e fortalecimento do calendário e
horário escolares (42 semanas de cinco dias
em 1999)
Uruguai Programa de Escolas de Tempo Integral na
Educação Inicial
Progresso gradual até conseguir que 20% dos
matriculados correspondentes aos domicílios
de maior carência recebam uma educação em
tempo integral

Venezuela Em processo de debate público

Fonte: relatórios nacionais. A decisão de inovar neste campo se sustenta na evidência da

pesquisa comparada, onde se chegou a demonstrar que o tempo de instrução é um dos
fatores de maior impacto sobre a qualidade do aprendizado. Os resultados das medidas
adotadas ainda não foram avaliados.

introduziram o aprendizado em um segundo

4.3 Desenvolvimento Curricular e
idioma como política nacional.
Pedagógico
No México, por seu lado, a partir do ciclo
Vários países se destacam por terem
1992/1993 foram reformulados os planos e
investido em importantes transformações
programas de estudo do primário e do
curriculares: República Dominicana, no
secundário com o intuito de superar a
Caribe, Argentina e Chile no Cone Sul,
obsolescência pedagógica e disciplinar de
Bolívia e Paraguai, que reformaram o
um currículo em vigor havia mais de vinte
currículo nacional para atender às
anos, também com o propósito de incorporar
características e interesses de populações
novos enfoques com prioridade no
vernáculas, bem como a Guatemala mais
desenvolvimento de competências e na
recentemente. A Costa Rica e o Uruguai
reorganização da formação e o estudo das da reforma curricular, renovou-se a produção
áreas do conhecimento em matérias e distribuição de livros textos gratuitos
específicas. Concomitantemente com a ação (Quadro No. l4).

Quadro No. 14: Resumo

Síntese das Principais Reformas Curriculares em Países da Região

Argentina, a partir de 1995 Proposta de conteúdos básicos comuns para os

níveis inicial, educação básica geral e polimodal
aprovada pelo Conselho Federal de Cultura e
Educação para aplicação da Lei Federal de
Educação

Brasil, a partir de 1996 Desenho de Parâmetros Curriculares Nacionais

para as quatro primeiras séries do ensino básico
em português, matemática, ciências, história e
geografia

Chile, a partir de 1996 Novo marco curricular com objetivos

fundamentais e conteúdos mínimos obrigatórios
para os ensinos básico e médio aprovado por
Decretos Supremos de Educação da
Presidência da República

Costa Rica Novos planos e programas de estudo e

elaboração de material didático pertinente

Guatemala Sistema de melhoria de recursos humanos e

adequação curricular

México, a partir de 1992/1993 Reformulação de planos e programas de estudo

do primário e do secundário aplicada desde o
ciclo 1992/1993

República Dominicana, a partir de 1991 Implantação generalizada de um novo currículo

e capacitação dos professores para sua
aplicação

Uruguai Ensino de idiomas nas escolas públicas

Fonte: documentos oficiais e apresentações em seminários oficiais

a maioria dos países: uma cobertura que se

5. REFORMAS NO ENSINO MÉDIO
amplia para atender aos que saem do
primário, combinada com estruturas e
Observando-se o que foi realizado na última
currículos que em pouco correspondem às
década, fica evidente que a prioridade das necessidades do mundo do trabalho e da
reformas centrou-se no nível primário, ou sociedade em geral. Como foi caracterizado
básico de ensino. No nível médio, ainda que
em estudos recentes:
existam alguns esforços nacionais, tanto a
resposta como os reflexos são fracos,
particularmente no que tange à relação
educação/emprego. O diagnóstico vale para
5.1 em termos de acesso e eqüidade:
• A matrícula é comparativamente
baixa em relação àquela de países
com desenvolvimento similar em
outras regiões do mundo;
• Inúmeros alunos sofrem da síndrome
de atraso escolar por haverem
repetido um ou mais anos no nível
básico;
• Os pobres, especialmente nas zonas
rurais, estão sub-representados
neste nível;
• Em muitos países, a expansão deste
nível depende da melhoria da
capacidade de retenção das escolas
no ensino básico.
5.2 em termos de qualidade
• O ensino é pouco pertinente e
inadequado, se for medido com base
em padrões internacionais e
claramente disfuncional com relação
aos avanços tecnológicos;
• Os professores não contam com
conhecimentos atualizados, sua
pedagogia é tradicional e enfatizaram, até o momento, mudanças
freqüentemente estão desmotivados;
• Os textos e materiais de ensino são
escassos e inadequados;
• As escolas e liceus públicos não têm
sentido de missão e identidade
próprios e os diretores têm pouca
autoridade e reconhecimento;
• Não existem padrões de medida
sobre resultados de rendimento e
padrões de qualidade, nem vínculos
com atores estratégicos que possam
orientar com suas demandas
(empresários, acadêmicos, pais de
família).
5.3 em termos de estrutura e objetivos:
• O ensino público neste nível é
disfuncional com relação à sociedade
e seus requisitos sociais, culturais,
científicos e tecnológicos;
• A formação técnico-profissional tem
baixo prestígio, não se vincula ao
mundo produtivo e às empresas, e
não serve como preparação para a
vida acadêmica ou estudos técnicos
posteriores.
5.4 em termos de custos e financiamento:
• O investimento por aluno é baixo,
comparado com países de
desenvolvimento relativo similar da
região, mas varia enormemente de
país para país.
• Com poucas exceções, a relação
entre professor e número de alunos
não é alta (L. Wolff; De Moura
Castro, C: 1999).
Entre os países que iniciaram reformas no
nível médio ou secundário encontram-se
Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, México e
Uruguai, que são países onde a cobertura do
ensino básico é praticamente universal e o
aumento do número de egressos gerou uma
pressão constante por uma maior cobertura
no secundário. As reformas nesse nível
curriculares e mudanças na estrutura do nível
para atualizar os conteúdos e abrir as
escolas e liceus às exigências produtivas e
tecnológicas. Somente dois países, Costa
Rica e Chile, estão incorporando a
informática às escolas, equipando-as, para
tanto, com computadores. Em seu conjunto,
estes são processos recentes que ainda
precisam ser avaliados.
Brasil e México vêm experimentando
estratégias de educação à distância e
programas que até agora são percebidos
como inovações promissoras em termos de
custo/benefício. A Telesecundaria no México,
considerada como inovação altamente
promissora para a região, vem sendo
implantada desde meados da década de
noventa (Banco Mundial: 1999). No Brasil, o
Telecurso 2000, cujos resultados ainda não
foram completamente avaliados, está dirigido
aos jovens e adultos que buscam completar
seus estudos secundários. A estratégia de
educação à distância foi também utilizada em
ambos os países para aperfeiçoar os
professores (Fundação Roberto Marinho:
1998).
Em todo caso, há consenso na maioria dos
países com relação à necessidade de
reformar este nível de ensino com estratégias
similares àquelas adotadas para os níveis
básicos, complementadas com outras
relacionadas com a formação para o trabalho
e as profissões.
6. O APERFEIÇOAMENTO E A MELHORIA
DAS CONDIÇÕES DE TRABALHO DOS
PROFESSORES
Embora tenha sido feito um grande esforço,
no marco das reformas, para investir na
capacitação e aperfeiçoamento dos
professores, bem como para melhorar suas
condições de trabalho, os resultados
continuam parecendo modestos, o mesmo
ocorrendo com as políticas que dão
incentivos aos professores em termos de
melhores rendimentos e resultados.
As tendências indicam que as linhas
priorizadas foram:
• A implantação de políticas que
oferecem estabilidade trabalhista aos
professores, perdida em muitos
países com as mudanças
organizacionais e de gestão
administrativa;
• O estabelecimento de incentivos
para a melhoria da qualidade,
traduzidos em programas de
remuneração por desempenho,
prêmios à excelência e incentivos
não monetários vinculados, também,
a padrões de desempenho e
responsabilidade;
• A capacitação e o aperfeiçoamento
do professor no trabalho, geralmente
com programas que são parte
integrante das reformas em curso por
acreditar-se que isto será mais eficaz
e menos oneroso (BID: 1996; PNUD:
1998).
De fato, a maioria dos programas de
melhoria da qualidade e eqüidade dos níveis
de ensino básico e médio incluem um
componente de capacitação e
aperfeiçoamento dos professores. Em outros,
criaram-se instrumentos para facilitar sua
atualização mediante programas de pós
graduação, nacionais ou estrangeiros, ou
bolsas no exterior. Por último, em um número
importante de países optou-se por incentivar
o trabalho docente vinculando as
remunerações e benefícios a indicadores de
produtividade e resultados educacionais,
além de reconhecer e premiar o
aperfeiçoamento e a experiência. Parte
importante dessas políticas estão
incorporadas em outras, maiores, de
avaliação de resultados do aprendizado,
fortalecimento da autonomia pedagógica,
fomento às inovações mediante concurso por
fundos públicos para experiências no nível
das escolas, além de fundos especiais para o
aperfeiçoamento e a valorização do
magistério.
Experiências desse tipo compõem o Plano
Nacional de Incentivos lançado na Colômbia
em 1995, o Sistema Nacional de Evaluación
del Desempeño de los Estabelecimientos
Educacionales Subvencionados implantado
pelo Ministério chileno da educação em
1996, e o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e
Valorização do Magistério implantado no
Brasil em 1998.
Este fundo, posto em marcha recentemente,
destina recursos para assegurar um
investimento mínimo por aluno fixado pelo
Governo Federal. Permite destinar 60% do
disponível à melhoria salarial dos
professores, e insere essa decisão no marco
de políticas mais amplas de valorização do
magistério, que incluem:
• Ingresso à carreira docente
exclusivamente por concurso público
• Aperfeiçoamento profissional, dentro
e fora do serviço
• Piso salarial profissional e incentivos
à produtividade e ao
aperfeiçoamento
• Ampliação da carga horária para
incluir atividades de planejamento e
estudos
 • Condições adequadas de trabalho
(Brasil: MEC: 1996).
No Chile, a partir de 1990, desenharam-se
políticas e estabeleceram-se instrumentos
para oferecer estabilidade e profissionalizar o
trabalho docente. A promulgação da Ley del
Estatuto de los Profesionales de la
Educación foi concebida, no início da década
de noventa, como um dos principais
requisitos para melhoria da qualidade da
educação e estabeleceu regimes de
remuneração e modos de atribuí-los.
Sempre visando melhorar as condições de
trabalho, estabeleceram-se incentivos não
monetários, como os Prêmios à Excelência
Docente e a criação de um fundo especial
para aperfeiçoamento de professores no país
e no exterior (Nuñez, I.:1999).
Também na Argentina há iniciativas legais e
instrumentos para profissionalizar o trabalho
dos professores e dar-lhes ferramentas para
um melhor desempenho no marco das
reformas. Através da, assim denominada,
Red Federal de Formación Docente
Continua, capacitaram-se mais de 600 mil
professores em atividade, vinculando essa
capacitação com os conteúdos básicos
comuns do ensino básico, visando a
generalização da capacitação para
implementação da Ley Federal de
Educación. Pelo final de 1994, foi acordado
com os governos provinciais um programa de
capacitação no serviço constituído por
circuitos e módulos voltados para satisfazer
às necessidades dos professores. Entre
1995 e 1996, foram dados mais de 15.000
cursos de aperfeiçoamento. Organizou-se o
Prociencia, um programa de atualização e
aperfeiçoamento à distância para professores
de nível médio e superior, e Forciencias para
o aperfeiçoamento de professores de
ciências naturais (Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación: 1995/1997).

Programas de incentivos ao trabalho docente

Incentivos para melhoria da Programa Nacional de Incentivos y Premio Colômbia

qualidade (pagamentos por Galardón de Bogotá, 1995
mérito ou excelência e por Chile
resultados das escolas nas Sistema Nacional de Evaluación por Desempeño
provas de avaliação) (SNED) 1996

Carreira do Magistério e Incentivo Econômico de México

Estabilidade para os Professores, 1990

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Brasil

Educação Fundamental e Valorização do
Magistério, 1998

Políticas de aperfeiçoamento, Centros Regionais de Professores Uruguai

capacitação em serviço e Microcentros rurais Chile
programas de Plano Decenal da Educação R.Dominicana
desenvolvimento profissional Programa de Formação Permanente dos
em geral Docentes Colômbia
Rede Federal de Formação Contínua Argentina

Fonte: elaboração própria

problema do fracasso no início da

No Uruguai criou-se um programa de
escolarização. Também foram realizados
capacitação de 3.000 professores de escolas
cursos especiais para professores que
de contexto social desfavorável em 1997 e
ensinam em escolas de tempo integral e
2000 em 1998, para enfrentar e solucionar o
ciclos de capacitação mais curtos com
utilização de novos materiais didáticos e
metodologias de ensino. Também foram
realizados esforços especiais de capacitação
dos professores no uso de informática e
estabeleceram-se novos critérios de seleção
por concurso e provas para contratação de
professores, diretores e inspetores (Codicen:
1998).
A República Dominicana, dentro do Plano
Decenal de Educação, também contemplou
políticas para melhoria das condições de
trabalho docente, estabelecendo uma escala
salarial com base em mérito. A Costa Rica,
por sua vez, investiu fortemente no
aperfeiçoamento e serviço dos professores a
cargo da execução do Programa de
Mejoramiento de la Calidad de la Educación
General Básica, o do Mejoramiento de la
Calidad de las Escuelas Unidocentes e os
programas de renovação curricular. No
Quadro No. 15 estão resumidas as principais
iniciativas nacionais para formação dos
professores e profissionalização da carreira
docente.

Quadro No. 15: Gasto público com educação na América Latina e no Caribe 1980-1994
Ano 1980 1985 1990 1994

Gastos Públicos (bilhões de US$) 33,5 27,9 45,3 72,1

Gasto Público como % do PNB 3,8 3,9 4 4,5
Gasto Público per capta (US$) 94 70 103 152
Países desenvolvidos: gasto público como % do PNB 5,4
Países em desenvolvimento: gasto público como % do PNB 4,2
Países desenvolvidos: gasto público per capta (US$) 1.179
Países em desenvolvimento: gasto público per capta (US$) 45

Fonte: UNESCO Statistical Yearbook 1996. Citado em PREAL 1998

Bolívia, no Chile e no México,

A esse tipo de programas devem somar-se
são entre 10 e 20% mais altos e
as políticas de melhoria do clima trabalhista e
segurança no emprego, implantada na
ii) há disparidade entre os
maioria dos países da América do Sul e
professores das escolas públicas
alguns da América Central e do Caribe (São
e privadas. As remunerações
Salvador, República Dominicana), bem como
por hora dos professores de
as melhorias salariais dos professores da
estabelecimentos privados são
educação básica e média cujos salários,
entre 10 e 20% mais altas que as
segundo dados da CEPAL, cresceram a um
dos professores públicos.
ritmo anual entre 3 e 9%. O recente
Destaca-se, ainda, que, se o
Panorama Social da América Latina (1998)
nível de remuneração dos
assinala, textualmente, que o esforço
professores é um fator que
realizado em alguns países para reduzir a
condiciona a qualidade do
brecha entre os salários dos professores e
ensino, essas diferenças
outros funcionários públicos qualificados
contribuem para as
explica o incremente entre 70 e 80% do
desigualdades na educação e
gasto em educação e advertem que o exame
sua gravitação aumenta quando
das atuais remunerações deixa claro que:
se passa da educação primária à
secundária (CEPAL: 1999).
i) existem diferenças entre os
salários dos professores do
ensino primário e secundário.
7. FINANCIAMENTO
No Brasil, Panamá e Paraguai,
por exemplo, a remuneração
A década de noventa presenciou uma
média padronizada dos
tendência para aumento do gasto público em
segundos supera a dos primeiros
educação e assiste-se à emergência de
em 50%, enquanto que na
novas formas de financiamento. Dados da
Cepal assinalam que, na metade da década
de noventa, 11 de 15 países aumentaram os
recursos destinados à educação,
constatando ainda que o gasto público se
concentrou na educação primária (CEPAL:
1997). Com informações mais recentes,
verifica-se que o aumento do gasto em
educação é um traço saliente da expansão
do gasto público na região e que entre 1990-
1991 e 1996-1997 o gasto em educação
como percentual do PIB cresceu de 2,8% a
3,7% e, como gasto por habitante cresceu
40%, passando de 87 a 122 dólares na
média correspondente aos 15 países
estudados (CEPAL: 1999).
O esforço por aumentar o investimento por
aluno também foi grande nos países da
América Latina, ainda que o gasto continue
sendo baixo em comparação com os países
mais desenvolvidos. No ano de 1990,
Venezuela, Chile, Panamá, México, Costa
Rica e Brasil investiam entre US$ 350 e US$
250. Uruguai, Colômbia, Equador, Peru,
Honduras e Bolívia entre US$ 188 e US$ 72
e um terceiro grupo de países – República
Dominicana, Guatemala, São Salvador,
Paraguai e Haiti, não passavam de US$50.
No ano de 1996 a situação havia melhorado,
mas era claramente insuficiente para
oferecer uma educação pública de qualidade
(Larrañaga, O.: 1995). Comparativamente, a
situação se apresenta da maneira mostrada
nos Quadros No. 16 e No. 17.

Quadro No. 16: Gasto por Aluno em Dólares Constantes de 1992

Subregião 1970 1980 1988 1993 No. de
Ordem*
o
Andina 227 281 246 293 5.
o
Brasil 184 388 384 479 3.
o
Cone Sul 498 612 307 496 2.
o
Caribe Anglófono 461 545 714 588 1.
o
América Central e Caribe hispânico 200 212 184 196 6.
o
México 134 349 275 447 4.
Total 234 370 308 411

Fonte: PNUD: 1998. * A classificação é da autora e corresponde ao ano de 1993

Quadro No. 17: Gasto Público Corrente por nível de educação em países selecionados: 1995
(em %)
País Ano Primário Secundário Terciário Outros
Argentina 1990 50,5 26,1 17,6 5,8
Bolívia 1989 73,7 13,5 2,9 10,0
Brasil 1989 48,8 6,9 25,6 18,8
Chile 1992 56,1 14,9 20,6 8,5
Colômbia 1992 43,6 37,3 19,1 0,0
Costa Rica 1991 38,1 21,7 36,1 4,2
Equador 1992 32,1 33,7 22,7 11,5
Haiti 1990 53,2 18,9 9,1 18,8
Honduras 1991 49,1 17,2 18,2 15,5
México 1992 34,7 26,6 14,7 23,9
Nicarágua 1992 60,5 17,9 21,6
Panamá 1992 31,5 20,5 26,1 22,0
Paraguai 1991 42,2 25,0 19,3 13,6
República Dominicana 1992 49,4 14,9 13,7 22,0
Uruguai 1992 35,7 29,9 24,6 9,9
Venezuela 1990 23,5 4,5 40,7 31,3
Fonte: PNUD (1995) in Larrañaga, O., PNUD 1997
 estabelecimentos subvencionados,
Na linha de novas formas de financiamento
diferenciando por nível e modalidade de
destacam-se duas políticas de cunho
ensino. A isto acrescentou, em 1993, um
recente: os fundos especiais para alocação
sistema de financiamento compartilhado,
de recursos por desempenho e os bônus, ou
aberto a todo o sistema particular
“vales” educação. No primeiro caso está o
subvencionado, com exceção básica
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
municipal. A Colômbia introduziu um sistema
Ensino Básico Fundamental e Valorização do
de “vales” em 1992. Em 1994 o sistema
Magistério no Brasil e o Sistema Nacional de
estava sendo aplicado em 216 municípios,
Evaluación del Desempeño de los
beneficiando, majoritariamente, filhos de
Estabelecimientos Educacionales a
famílias pobres que entravam na 6 . série.
Subvencionados (SNED), no Chile. O Fundo
Isto foi introduzido como resposta à escassez
financia a educação básica através de uma
de vagas no nível secundário nas escolas
política de transferência de recursos
públicas, visando também reduzir a
tributários de um nível de governo para outro,
superpopulação de alunos no sistema
compensando diferenças regionais,
público. A transferência de recursos
garantindo recursos iguais por estudante e
financeiros às escolas também se encontra
provendo recursos para incremento dos
no modelo centro-americano de autonomia
níveis salariais do magistério, para melhorar
escolar, onde a administração de recursos
seu desempenho e restituir a dignidade
pelas comunidades é uma prática corrente.
profissional. O SNED, no Chile, estipula que
os estabelecimentos cujos desempenhos
8. APROXIMAÇÃO ENTRE OS SETORES
tenham sido qualificados como excelentes
PÚBLICO E PRIVADO
com base nos resultados do SIMCE
receberão, como incentivo, uma subvenção
A década de 90 não apenas presenciou o
mensal por aluno. Tais estabelecimentos são
surgimento de novos pactos em prol da
selecionados a cada dois anos e
educação, como também uma presença
representam cerca de 25% da matrícula
muito mais ativa de atores privados nas
regional. Na Colômbia, por último, existe
desde 1996 o Programa Nacional de tarefas da reforma. Assim, à participação do
Incentivos à Qualidade da Educação, que setor empresarial na maioria dos esforços
nacionais de definição de agendas
distribui anualmente um fundo financeiro
consensuais somam-se ações desenvolvidas
entre os 2000 melhores estabelecimentos e
pelas fundações privadas em matéria de
cerca de 40 mil professores classificados
como os melhores em cada grupo. Todas inovação educativa e atividades
essas experiências de inovação são complementares às reformas.
recentes, e seus resultados ainda estão por
avaliar (Paes de Barros, R., et.al.:1997; Vários países se destacam nessa questão.
Romaguera, P. et.al.: 1998). Entre eles a República Dominicana, onde o
setor empresarial teve papel protagónico no
desenho e na implantação do Plan Decenal
Quanto aos “vales”, ou bônus educação, são
de Educación. Na Colômbia, as Fundações
pagamentos feitos pelos governos às famílias
FES, Fundación Social, Restrepo Barco y
para matricularem seus filhos em escolas de
Corona atuaram em áreas complementares
sua escolha, públicas ou privadas. Esses
às propostas de reforma em curso. No Brasil,
pagamentos podem ser efetuados
desde o início da década de 90 existe o
diretamente aos pais, ou indiretamente, às
Grupo de Institutos, Fundações e Empresas
escolas escolhidas. Seu objetivo é subsidiar
a demanda e aumentar as possibilidades de (GIFE), uma organização de fundações e
escolha dos pais, bem como estimular a institutos privados que compartilham a
decisão de investir em programas sociais.
concorrência entre os estabelecimentos na
Entre os sócios do grupo que investem na
captação de alunos (West, E.: 1997). O Chile
área da reforma educativa destacam-se a
e a Colômbia são os dois casos mais
Fundação Bradesco, o Instituto C&A de
conhecidos de aplicação dessa política na
América Latina. O primeiro estabeleceu Desenvolvimento Social e as Fundações
desde 1981 um pagamento, ou subvenção Roberto Marinho, Clemente Mariani e
Odebrecht. Existem, ainda, projetos
escolar por aluno que assiste a aulas nos
educacionais de melhoria da rede de
estabelecimentos públicos desenvolvidos por
outros atores privados em diversos estados
do país. No Chile, a Fundación Andes
financia projetos de inovação educativa no
nível de ensino médio e destina recursos
para bolsas de aperfeiçoamento de
professores, de modo similar a sua
congênere argentina, a Fundación Antorcha.
De forma distinta, por ser um instrumento
legal que favorece a participação de atores
privados no melhoramento da educação
pública, a Ley de Donaciones con Fines
Educacionales, promulgada no Chile,
estabelece incentivos fiscais para os
contribuintes do Impuesto de Primera
Categoría que lhes permite deduções para
financiamento de projetos educativos
devidamente aprovados por autoridades
regionais (CIDE: 1998).
Esses e outros esforços similares deixam em
evidência que existe atualmente uma
tendência no setor privado (incluídos aqui os
empresários e outros atores estratégicos),
para participar mais ativamente nos
processos de reforma e no desenho de
programas que contribuam para a melhoria
da qualidade e eqüidade da educação e do
ensino. As experiências em curso
demonstram, todavia, que o que predomina é
III BALANÇO E DESAFIOS
1. OS RESULTADOS
1.1. O cenário atual
De acordo com as tendências anteriores e
comparada à década de oitenta, a de
noventa apresenta um cenário mais
favorável, de vários pontos de vista, ao que
se espera de uma educação reformada:
• Foram estabelecidos acordos
nacionais para conceber a educação
e sua reforma como uma política de
Estado, não sujeita ao vaivém dos
governos, ditando-se novas leis e
normas que facilitam a transição para
uma nova institucionalização e que
o apoio a projetos voltados para melhora da
infra-estrutura e dos equipamentos das
escolas públicas e para capacitar os
professores. Faltam, em geral, elementos
que permitam que essa colaboração se
estenda para além da contribuição financeira
e incida também na definição de estratégias
e políticas voltadas para a melhoria da
gestão do sistema educativo, ou para a
promoção de associações para inovar em
matéria de mudança educativa (Puryear, J.:
1996).
Pouco se sabe, em geral, sobre os
resultados de projetos e programas que
buscam fortalecer a participação privada no
setor educativo. Existe também um relativo
divórcio entre as instâncias técnicas de cada
setor. A falta de sistematização e avaliações
impede um melhor conhecimento e uso das
lições que deixam essas práticas. Fala-se
atualmente da necessidade de uma maior
coordenação das ações, intercâmbio e
informações. Uma melhor articulação com os
executores das políticas públicas também
evitaria os riscos de aumento das
desigualdades por não se contar com
mecanismos reguladores, ou de investimento
nos que mais têm, deixando de lado quem
não tem acesso a fontes diversificadas de
financiamento.
permitem desenhar estratégias de
médio e longo prazos.
• Do ponto de vista institucional há
maior descentralização e uma
tendência para ampliar os espaços
de decisão no nível dos
estabelecimentos. Há gradual
avanço no fortalecimento da
autonomia administrativa, curricular e
pedagógica, mantendo no nível
central os aspectos que têm a ver
com o desenho e supervisão das
políticas, a regulação da eqüidade,
coordenação e provisão de
informações públicas e avaliação de
resultados.
• Há programas de melhoria da
qualidade e eqüidade no ensino
básico e um relativo domínio do que
funciona e não funciona em matéria
de reformas nesse nível. Foram
iniciadas reformas curriculares e
experimenta-se a ampliação das
jornadas. O enfoque dos programas
nos grupos mais vulneráveis já é
aceito como parte do que se espera
que seja o novo papel do Estado na
educação.
• Embora a participação em provas
internacionais de conhecimento seja
bastante baixa, existe uma maior
preocupação com os resultados do
aprendizado e com a Ainda que tenham melhorado os níveis de
responsabilidade pública da escola,
que se expressa na quase
universalização dos sistemas
nacionais de medição do rendimento
estudantil.
• No nível do ensino médio, que no
caso dos países de maior
desenvolvimento relativo começa a
ser reformado, há um diagnóstico
certo dos problemas, mas não uma
reflexão e um domínio sobre suas
múltiplas facetas e as estratégias
mais adequadas para solucionar os
problemas.
• Há uma tendência positiva para
melhoria da remuneração dos
professores e para
profissionalização de seu trabalho
que, se for mantida, poderia influir na
qualidade da educação e do ensino,
similar ao que ocorre com os
programas de aperfeiçoamento e
outros incentivos que começam a ser
experimentados.
• Quanto ao financiamento, verifica-se
uma acentuada tendência para
investimento nos níveis inicial e
básico da educação. Nos países de
maior desenvolvimento educativo e
transição demográfica avançada,
começa-se a investir na reforma do
ensino médio, à medida que se
consolidam as transições no nível
básico.
1.2. Avanços importantes para resultados
pobres
Apesar desses avanços, os países latino-
americanos não contam com uma escola
pública de qualidade para todos. Embora as
reformas estejam operando em uma direção
desejada, seus resultado não são ainda
suficientes para atingir os objetivos de
qualidade, eqüidade e eficiência necessários
para superar os problemas e desafios do
futuro, conforme se depreende dos seguintes
dados:
Persistem os hiatos entre países e, em
cada país, entre os estratos sociais.
educação da população na última década, o
progresso tem sido lento na região. Segundo
estudos recentes, a cobertura, que é quase
universal nas séries inferiores, diminui
rapidamente à medida que se aproxima do
nível secundário. A desproporção entre os
grupos com educação primária e aqueles
com educação secundária é um traço que
distingue a América Latina de qualquer outra
região do mundo. Esta é a região onde é
mais elevada a proporção de trabalhadores
com educação primária e onde é mais
reduzida a proporção de trabalhadores com
estudos secundários. Dentro desse padrão
regional há grandes diferenças entre os
países. Em um extremo encontram-se países
como a Guatemala e o Haiti, onde a metade
da população não tem qualquer educação e
a onde a média dos anos de escolaridade dos
adultos é inferior a três anos. No outro estão
os países de maior desenvolvimento relativo,
como Argentina e Chile, onde a média de
escolaridade passa de oito anos,
aproximando-se da média dos países
desenvolvidos. A elevada importância relativa
do grupo com alguma educação primária
pode ser apreciada de forma marcante na
Costa Rica, em São Salvador, Honduras e
Paraguai, onde mais da metade da
população com mais de 15 anos tem apenas
alguma educação primária. A reduzida
importância do grupo com alguma educação
secundária fica especialmente manifesta em
São Salvador e Honduras, com menos de
10% da população neste último grupo (Banco
Interamericano de Desenvolvimento: 1998).
(Quadro No. 18).
Com respeito à distribuição das
oportunidades educativas, segundo os
mesmos dados do BID, na maioria dos
países a educação continua com distribuição
pior do que seria de esperar, com exceção
das Guianas e vários países anglófonos do
Caribe. Aí, apenas 5,4% da população adulta
carece totalmente de escolaridade, muito
abaixo dos 33% que apresentam os países
hispânicos da região. Dados recentes
permitem afirmar que, nos países latino-
americanos, as diferenças em resultados
educativos dos distintos estratos
socioeconômicos são pouco apreciáveis nos
primeiros anos de escolaridade, mas logo
aumentam de forma marcante. Em média,
94% das crianças de estratos pobres da
Bolívia, do Brasil, da Colômbia e do Peru, e
76% das crianças pobres da Guatemala, do
Haiti e da República Dominicana matriculam-
se e terminam o primeiro ano do primário.
Esses percentuais são inferiores, mas não
muito diferentes, daqueles dos estratos
Quadro No.18: Hiatos educativos na América Latina e no Caribe – 1995
América Latina
Percentual que completa a quarta série
Média de anos de escolaridade da força de
trabalho
Fonte: relatório do BID, 1996, p. 241. Citado in Preal: 1998.
A melhoria dos rendimentos é lenta
sobretudo para os pobres
Os comparativos internacionais evidenciam o
baixo rendimento dos países latino-
americanos. Em uma prova mundial de
aptidão matemática e científica em nível da
quarta série realizada em 1996, a Colômbia,
o São Paulo e Fortaleza obtiveram pontuações
um dos países participantes, ocupou o 40
lugar entre os 41 países examinados, vale
dizer, um lugar abaixo de todos os países da
Ásia, Europa Oriental e Oriente Médio que
participaram da prova. O México, o outro país
desta região a participar da prova, não
permitiu que fosse informada a pontuação
obtida (Wolff, L.: 1997). Os resultados de
médios (99% e 92% respectivamente) e dos
estratos altos (99% e 96% respectivamente).
Porém, já no quinto ano de escolaridade,
somente 63% das crianças do estrato pobre
permanecem no sistema, na América do Sul,
e 32% na América Central e no Caribe. No
nono ano os percentuais se reduzem a 15%
e 6% respectivamente. Em contraste, no
estrato alto terminam a quinta série 93% e
83% das crianças dos dois grupos de países,
sendo que 58% e 49% chegam a completar o
nono ano. Esta má distribuição da educação
na América Latina em geral não é atribuída a
problemas de acesso dos pobres ao sistema
escolar, mas às elevadas taxas de repetência
e deserção entre os pobres. Os sistemas
escolares se transformaram, assim, em
lugares altamente estratificados e não
constituem um mecanismo de mobilidade
social, nem de redução das diferenças de
renda (Banco Interamericano de
Desenvolvimento: 1998).
Países com nível similar de
desenvolvimento
econômico
66% 82%
5,2 7,0
uma prova anterior que mediu a aptidão de
leitura das crianças de nove anos também
são preocupantes. A Venezuela, único país
da América Latina a participar no estudo,
obteve a pontuação mais baixa entre os vinte
e sete países que participaram. Em um
estudo sobre aptidão matemática e científica
realizado em 1992, as crianças brasileiras de
que os colocaram em penúltimo lugar entre
os 19 países participantes. Esses países
merecem um reconhecimento pelo fato de
haverem submetido seus sistemas escolares
a uma concorrência internacional, mas o
nível de desempenho indica a gravidade da
crise educativa que perdura na América
Latina (Quadro No. 19).
 Quadro No. 19: Aproveitamento Escolar em Matemática e Ciências em 5 Países da América
Latina e do Caribe, por tipo de escola – Estudo Piloto do TIMSS sobre Aproveitamento de
Crianças de 13 Anos, 1992.
Elite Privada Baixo Nível de Baixo Nível de Rural Pública
Renda priv. Ou Renda Publica
Alto Nível de
Matemática Renda públ.
Argentina 50 41 33 29
Colômbia 66 32 27 35
Costa Rica 72 59 44 43
Rep. Dominicana 60 41 29 31
Venezuela 44 29 55 33

Média Nacional da Tailândia 50

Média Nacional dos E.U.A. 52

Ciências
Argentina 45 43 37 28
Colômbia 47 29 36 37
Costa Rica 66 59 50 50
Rep. Dominicana 52 38 29 29
Venezuela 55 38 37 35S

Média Nacional da Tailândia 55

Média Nacional dos E.U.A. 55
Fonte: Schiefelbein, 1995, Quadro No. 6. in Preal: 1998.

Em nível nacional, as informações oficiais Há obstáculos políticos e técnicos no lado

sobre os resultados das provas de aferição
da qualidade mostram também uma lentidão
nos progressos da escola pública e a
persistência dos hiatos entre os níveis de
conhecimento adquiridos pelas crianças dos
grupos mais pobres da sociedade. Em geral,
os resultados das provas nacionais indicam
que uma proporção importante das crianças
que freqüentam estabelecimentos públicos
rende pouco, ou abandonam os estudos sem
os conhecimentos ou a preparação básica de
que necessitam para obter e manter um bom
emprego, e muito poucos chegam a adquirir
o conjunto de competências e a base de
destrezas e qualidades pessoais exigidas
pelas sociedades modernas. Isto é o que
indicam, pelo menos, os relatórios anuais do
SIMCE no Chile (1998), SAEB no Brasil
(1999), SINEC na Argentina (1997) e o
sistema de aferição do Uruguai (1998).
institucional que precisam ser superados
Apesar das mudanças institucionais terem
produzido sistemas mais desconcentrados,
descentralização curricular e pedagógica,
avanços na autonomia financeira e
administrativa nas escolas e avanços na
modernização da gestão ministerial,
persistem obstáculos políticos em áreas
difíceis de serem transformadas.
No campo das transformações institucionais,
os obstáculos mais freqüentes estão
relacionados tecnicamente com a falta de
competências humanas e de instituições
capazes, além da ausência de redes
eficientes de informações e comunicações
para facilitar a interação entre atores e
envolver o conjunto da sociedade no
processo das reformas. Politicamente, eles
se relacionam com as forças que atuam em
oposição à mudança, seja por questões de
interesses corporativos ou institucionais, seja
pelos efeitos que tais transformações
possam ter sobre suas conquistas sociais ou
estilos de gestão. Entre as forças políticas
que influenciam, a favor ou contra, as
mudanças propostas, mencionam-se as
próprias instituições de governo e suas
prioridades, as organizações sindicais, tanto
dos professores, quando dos empresários.
Com relação aos sindicatos de professores, é
comum ouvir que eles têm-se mantido na
defensiva na questão das reformas e que os
conflitos entre eles e seu empregador, o
Estado (municipal, estadual ou federal) têm
dificultado alguns processos. O uso de
greves como instrumento de reivindicação
trabalhista tem sido adotado em praticamente
todos os países e são poucos os casos onde
os sindicatos de professores influíram na
orientação das reformas. De fato, os
desacordos parecem relacionados, não com
a reforma em si, mas com o modelo
organizacional subjacente que propõe
sistemas de cooperação em que o
sindicalismo ainda não encontrou seu lugar.
Estudos recentes assinalam que a maioria
dos sindicatos está em desacordo com os
processos de descentralização, que obrigam
a uma redistribuição interna do poder, com
as políticas privatizadoras, que atentam
contra a ideologia primária dos sindicatos,
tradicionalmente favoráveis ao caráter
público da educação, e com a falta de
consultas sobre as reformas. Por outro lado,
apesar das reformas terem incluído
melhorias salariais para os professores, são
poucas as que lograram uma melhoria
integral das condições de trabalho e uma
maior participação no desenho das políticas.
Isso tem acarretado fortes resistências à
avalização das mudanças no corpo
normativo da atividade, e nas próprias
reformas, por temor de que revertam
condições obtidas através de mediação
sindical (Tiramonti, G.: 1999).
Com relação aos governos locais, não são
poucos os países onde houve resistência às
reformas de descentralização,
particularmente onde foram motivadas por
razões de financiamento mais que de
qualidade e gestão efetiva. As burocracias
centrais tampouco estiveram alheias a esses
processos, basicamente devido à perda de
direitos adquiridos e de capacidade de
gestão. A isso se soma o fato de que, muitas
vezes, as reformas incluíram processos de
modernização dos aparelhos burocráticos
orientados pelos princípios de eficácia e
eficiência no uso dos recursos públicos.
Neste sentido, recorreu-se à intervenção de
profissionais e especialistas com
qualificações muito acima da média dos
funcionários administrativos, o que provocou
a constituição de um grupo com tendências
vanguardistas muito pouco propenso a
sustentar um processo de transformação
baseado no aprendizado conjunto de novas
regras, e muito inclinado à construção de
mecanismos de regulação e controle que se
afastam dos modelos tradicionais de gestão
e das relações hierárquicas que governam as
relações intersetoriais (Braslavsky, C., et. al.:
1996; Corrales, J.: 1999).
Houve lento progresso na superação de
alguns desses problemas, e aprenderam-se
lições da prática. Persistem, contudo,
obstáculos que precisam ser superados para
consolidar as mudanças institucionais,
reorganizar as práticas e desenhar novas
estratégias para acelerar os processos de
melhoria de qualidade e eqüidade.
O financiamento, sempre insuficiente
O tema do financiamento é um dos mais
complexos na agenda educativa. Não
importa quanto a sociedade destine à
educação, sempre há novas carências e
necessidades não atendidas. Por isso este é
um tema aberto a novas iniciativas que, com
criatividade, permitam assegurar o bom uso
dos recursos disponíveis e procurar novas
fontes de uma grande variedade de agentes,
além dos governos.
Alguma coisa foi conseguida nesta década.
Há estratégias para melhorar a eficiência do
sistema, como o aumento das horas de aula
em alguns países. Em outros, a introdução
de novas tecnologias de baixo custo e
estratégias que se apóiam em atores locais
para reduzir custos com pessoal. Os
sistemas de financiamento compartilhado
para melhorar o gasto por aluno e os bônus
ou subvenções escolares são outras
alternativas sobre as quais se constrói para
melhorar o rendimento interno do sistema,
bem como a utilização dos resultados das
avaliações para focalizar a atenção nas
escolas mais pobres e de pior rendimento.
Falta, porém, alcançar um compromisso
financeiro estável da sociedade com o
desenvolvimento educativo nos respectivos para as escolas com o
países e desenhar estratégias que conseqüente fortalecimento das
assegurem que, com maiores recursos, se capacidades de gestão de seus
obtenham resultados melhores. Nesse diretores e professores;
sentido, um dos grandes desafios do futuro é
experimentar com alternativas que permitam ii) a participação da comunidade
um uso eficiente e eqüitativo dos recursos local na gestão e no
disponíveis para lograr, com eles, melhores financiamento dos
resultados. estabelecimentos e

Embora uma das recomendações mais iii) o desenvolvimento de

freqüentes a respeito do financiamento seja
manter um crescimento do investimento,
público e privado, em educação até alcançar,
pelo menos, os 7% recomendados do
produto (Chile, 1994; Colômbia, 1999),
também se recomenda elevar o gasto por
aluno a níveis mais próximos do que
investem os países desenvolvidos e de
industrialização recente, e explorar novas
alternativas financeiras entre atores privados
(PREAL, 1997). Lentamente se avança nesta
direção, e algumas das experiências em
curso oferecem lições valiosas a este
respeito. Falta ainda, porém, provar novas
formas de financiar a educação e
potencializar o que se tem com uma melhor
administração.
Por último, parece existir um relativo
consenso a respeito da necessidade de
desenhar novas estratégias a partir de
recomendações de política que incluem:
incrementos das verbas destinadas às
escolas mais pobres (sobretudo no nível
primário) mediante redistribuição dos
recursos que financiam atividades de
escassa relevância social; destinar um fração
menor do orçamento ao nível superior,
deixando que seus gastos sejam cobertos
pelos futuros profissionais que receberão
seus benefícios; redistribuir recursos para o
setor prioritário das escolas, reduzindo as
burocracias centrais e obter contribuições
econômicas das famílias, ou do setor
privado, para apoiar escolas e alunos pobres
(Larrañaga, O.: 1997; Schiefelbein, E.: 1997).
1.3. A melhoria das capacidades de
gestão, ainda pendente
Pelo menos três elementos se destacam no
âmbito da gestão:
i) a descentralização e maior
autonomia e responsabilidade
competências administrativas
que possibilitem uma efetiva
gestão dos recursos e insumos
postos à disposição para
proporcionar a todos os alunos
condições iguais de aproveitar
oportunidades.
Como já foi indicado ao longo deste texto, as
reformas institucionais da década de noventa
enfatizaram as mudanças organizacionais e
a desconcentração ou descentralização da
gestão. Essas mudanças, contudo, não
trouxeram consigo uma política de
capacitação para a gerência de políticas
públicas, nem um debate informado sobre o
sentido das mudanças, o por quê das
prioridades, ou o como proceder para
alcançar os objetivos propostos. Muitas
vezes as mudanças nos estilos de gestão e a
maior autonomia derivaram em problemas
associados à desigualdade frente a variáveis
sociais e econômicas (Tedesco, J.C.: 1998).
Em outras ocasiões transferiram-se
responsabilidades sem os recursos e a
assistência técnica necessários para assumi-
las adequadamente.
A enorme diversidade de experiências nos
países da região permitiu, ao final desta
década, que fossem colhidas lições valiosas
para as novas tentativas de mudança ou de
aperfeiçoamento das políticas vigentes.
Algumas dessas lições foram resenhadas no
texto, sendo que uma das mais relevantes é
poder-se afirmar que, mais que reconhecer
uma simples dicotomia entre modelos
centralizados e descentralizados, o
importante é definir dimensões e
funcionamento com relação aos problemas
de regulamentação, planejamento,
administração e financiamento, ou outros
âmbitos que admitem mudanças para além
das reformas pontuais que transferem, com
intensidades diversas, a responsabilidade
pelo provimento do serviço educativo aos
níveis locais de governo e, em alguns casos,
aos próprios estabelecimentos.
Qualquer que seja o caso, a descentralização
na região é uma megatendência e existem
espaços vazios para aperfeiçoar políticas e
estratégias, assim como para aprofundar
esses processos. Tanto como para envolver
as escolas, aumentar o grau de autonomia
local e incentivar uma maior participação das
comunidades. Esses aspectos parecem ser,
por ora, um potencial de reformas pouco
explorado. Tal como as linhas que têm a ver
com o desenvolvimento das capacidades
gerenciais dos diretores de estabelecimento
e a provisão de assistência técnica e
acompanhamento técnico-pedagógico aos
professores para minimizar as possíveis
conseqüências negativas que a terceira hipótese se relaciona com uma
descentralização possa ter sobre a eqüidade,
qualidade e desempenho dos professores
(PNUD: 1998; Larrañaga, O.: 1998).
1.4. Professores: um tema recorrente
O tema é recorrente no debate e está
pendente na agenda inacabada das
reformas. Os progressos são lentos dadas as
resistências sindicais às opções de política
em curso, por uma lado. Por outro, porém,
poucos são os instrumentos aplicados para
oferecer condições de trabalho dignas e
poder reclamar, em troca, eficiência na
operação do sistema e excelência nos
resultados de aprendizagem. Ainda que
poucas, há reformas para vincular as
remunerações e benefícios a indicadores de
produtividade e resultado educacional.
Criaram-se prêmios e incentivos não
monetários (como intercâmbios e prêmios à
excelência) para estimular o bom
desempenho individual. Aceitam-se melhor
hoje as avaliações de rendimento e há bons
indícios com relação às políticas de seleção
e contratação de professores,
particularmente nos estabelecimentos que
operam com maior autonomia nessa área.
Ainda que lentamente, também se começa a
investir na formação inicial dos professores e
melhoram-se os sistemas de seleção de
candidatos à carreira docente o que, no
longo prazo, pode influir positivamente na
formação de um corpo profissional de acordo
com as novas realidades institucionais e com
as atuais exigências aos processos de
ensino e aprendizagem.
2. QUATRO HIPÓTESES POSSÍVEIS
PARA EXPLICAR A SITUAÇÃO
Ao introduzir este trabalho, indicava-se que
pelo menos quatro hipóteses poderiam ser
utilizadas para explicar a situação educativa
da região. A primeira, e mais pessimista,
consiste em supor que as políticas em curso
não são as mais adequadas para atingir os
objetivos de eqüidade, qualidade e
participação perseguidos pelas reformas.
Uma segunda hipótese consiste em sustentar
que, sendo corretas as políticas, as reformas
em curso não dão frutos, ou porque foram
incompletas, ou porque não transcorreu o
tempo necessário para ver seus efeitos. A
necessária consolidação e com o
aprofundamento das mudanças que se
provaram bem sucedidas e a introdução de
medidas corretivas para aquelas que
demonstram o contrário a fim de avançar no
desenho de uma nova geração de reformas.
E, por último, uma hipótese que vincula os
problemas educativos a variáveis sociais e
econômicas leva a afirmar-se que as
reformas em curso não são suficientes para
atingirem-se os objetivos desejados e que
são necessários outros processos para
acelerar e melhorar os resultados das
mudanças.
2.1. Adequação das políticas
Definitivamente, esta não parece ser a
hipótese mais relevante para explicar os
resultados das reformas em curso. Os
consensos sociais a respeito da necessidade
de passar de um paradigma tradicional a um
moderno baseado nas premissas de
qualidade, eqüidade, eficiência e participação
parecem ser compartilhados, se não por
todos, pelo menos por uma ampla maioria
dos atores que estão envolvidos no desenho
e na execução de políticas e programas de
reforma educativa. Mais ainda, efeitos não
desejados, sobretudo nas décadas
anteriores, estão em vias de ser, ou foram,
corrigidos em um número considerável de
países. Tal é o caso, por exemplo, dos
efeitos negativos da descentralização da
gestão sobre a qualidade do ensino nos
setores pobres, ou que se produziram sobre
a situação do magistério em conseqüência
destas e outras medidas de mudança
institucional.
2.2. Processos incompletos ou tempo
insuficiente
São fatores que, de fato, podem explicar em
parte os resultados pouco satisfatórios dos
processos em curso. Em geral, é
extremamente difícil medir a magnitude e o
alcance das reformas no período de uma
década. Não apenas pela falta de
informações confiáveis, como porque são
necessárias duas ou três décadas para
observar mudanças no rendimento interno do
sistema educativo e nos resultado de
aprendizagem. As crianças que hoje se
incorporam a uma escola melhorada, com
professores capacitados e com itinerários
claros com relação ao ensino, levariam, com
sorte, vinte ou mais anos para provar que
adquiriram os conhecimentos e de alcançar objetivos sociais e econômicos,
competências básicas para desenvolverem-
se na sociedade, seja dando continuidade a
seus estudos, seja incorporando-se com
êxito ao mundo do trabalho.
Por outro lado, também leva tempo chegar a
um consenso e socializar as políticas entre
os atores. Políticas desenhadas no início dos
anos noventa, só agora, ao final da década,
começam a fazer parte do ideário comum.
Foi preciso vencer resistências, corrigir
rumos, concertar esforços, obter consensos.
De fato, a maioria das políticas da década de
noventa são de caráter macro e foram
precisos tempo e esforço para que se
operacionalizassem em programas e projetos
até o nível das salas de aula. Mais ainda, é
provável que possa ser necessário ainda
mais tempo para obter efeitos satisfatórios
nos resultados a partir do desenho de
instrumentos e da adoção de medidas
pedagógicas que permitam a melhoria da
aprendizagem e o aumento da participação
da comunidade escolar na gestão educativa.
2.3. Necessidade de consolidar e pedagógico e à melhoria da remuneração
aprofundar as reformas em curso
Muitas das reformas em curso, dada sua
pouca idade, necessitam consolidar-se e
aprofundar-se. Algumas políticas precisam
ser aperfeiçoadas. Isto é particularmente
válido para aquelas que têm a ver com as
mudanças institucionais e de gestão que
afetam mais fortemente os atores do sistema.
Há, contudo, uma agenda pendente e um
debate aberto sobre o papel do Estado na
educação e o grau até onde deve se envolver
na condução dos processos. Os sindicatos
de professores precisam deixar os esquemas
de confronto em que muitas vezes se
colocaram suas organizações e é preciso um
esforço conjunto do Estado e dos atores
sociais para alcançar os acordos a respeito
da orientação das reformas, do tipo de
instrumentos necessários para alcançar os
objetivos almejado, para estabelecer as
responsabilidades de cada um e promover
alianças estratégicas para avançar as
mudanças.
Caso se aceite como hipótese plausível que
a consolidação e o fortalecimento de alguns
âmbitos das reformas poderiam levar a
melhores resultados e maiores possibilidades
fica claro que encerrar a atual agenda,
consolidar algumas modificações e
aprofundar outras são condições para o êxito
no futuro próximo.
Entre as tarefas pendentes destaca-se a
imperiosa necessidade de universalizar a
educação inicial para os menores de 0 a 5
anos, dando atenção educativa cedo e
promovendo melhores ambientes escolares
para favorecer o aprendizado dos filhos das
famílias mais pobres, meta que está longe de
ser alcançada na América Latina e que
representa um dos principais desafios do
futuro. Continuar investindo na melhoria da
qualidade e da eqüidade da educação é
outra das tarefas que exigem esforços
nacionais no médio e longo prazos. Assim
como impulsionar a modernização da
educação secundária e melhorar a
preparação geral para o mundo do trabalho.
E, junto com o anterior, trabalhar na linha da
formação de um política integral para os
professores que, além de considerar medidas
que levem à profissionalização do trabalho
dos professores, considere também medidas
destinadas a reformar sua formação inicial e
estabelecer incentivos que tornem a
profissão atraente.
No âmbito das tarefas pendentes insere-se
também o estabelecimento de um vínculo
melhor e mais adequado entre os que
formulam as políticas e os que as executam
no nível dos estabelecimentos, vale dizer, os
professores e outros atores locais. Existe
acordo a respeito do papel protagonista que
cabe aos professores na aplicação das
reformas e em assegurar a existências de
escolas eficazes. Para tanto, não bastam
políticas de melhoria, seja de condições de
trabalho, seja de aperfeiçoamento, mas
exige-se também uma aproximação com as
famílias e com o entorno local, bem como
capacidades para desenhar estratégias que
tornem possível a cooperação com a primeira
e a identificação de possibilidades de
colaboração com o segundo. Isto tomando-se
como base as recomendações e opções de
política mais adequadas para uma melhor
relação em benefício da escola e dos
aprendizados.
O simples cumprimento da agenda pendente
já representa um volume de trabalho
significativo em matéria de reformas, sem
considerar que, além disso, deve-se esperar
alguns efeitos de tipo distinto que resultarão
das mudanças tecnológicas e da revolução
das informações. A incorporação de
tecnologias de ponta às escolas representa
todo um âmbito de reformas no qual
começou-se recentemente a experimentar e
que exigirá, não apenas medidas especiais,
como novos esforços de capacitação e
aperfeiçoamento para evitar novos hiatos de
eqüidade.
Isto sem contar com o esforço especial que
deve ser feito para revitalizar a pesquisa
educativa e gerar novas informações e
conhecimentos para a tomada de decisões e
o desenho de políticas.
Paralelamente, é necessário avaliar o que foi
realizado para tirar lições da prática. Em
geral, a década de noventa, frutífera em
propostas e políticas, não dedicou o mesmo
esforço na avaliação do realizado, nem
investiu na pesquisa educativa. Em
comparação com a década anterior, o
esforço para produzir novas informações e
novo conhecimento diminui nesses anos e
modificaram-se, de maneira importante, a
composição e o funcionamento deste campo
de trabalho.
2.4. A educação por si só não é suficiente
As expectativas sobre a contribuição que a
educação e sua reforma podem dar para
superação da pobreza, para melhorar a
competitividade das nações, a produtividade
das pessoas e para construção de
democracias mais sólidas e estáveis são
muitas vezes desproporcionais em relação
ao que objetivamente tais processos podem
contribuir.
É freqüente ouvir-se hoje que parte
importante desses processos depende da
possibilidade de conseguir uma educação de
qualidade, eqüitativa, moderna e eficiente. O
certo, porém, é que ainda que a educação
possa contribuir para alcançarem-se alguns
desses objetivos, o entorno social, o clima do
lar e o capital cultural das famílias são fatores
chaves para o êxito educativo e se associam
fortemente ao estrato social de origem.
Nesse sentido, e conforme o demonstram
estudos recentes, a eqüidade no acesso à
educação e a permanência nas escolas, bem
como as oportunidades de bem estar dos
jovens continuam geralmente plasmadas
pelo padrão de desigualdades prevalente na
geração anterior (CEPAL: 1998). Diante
dessa realidade, as reformas da educação
empreendidas em inúmeros países latino-
americanos podem provar-se insuficientes
para reduzir a falta de eqüidade se não forem
previstas medidas que interrompam o
impacto negativo das condições do lar, da
situação de trabalho e da renda familiar.
De igual forma, ainda que se tenha
demonstrado que a educação incide
fortemente sobre a renda e a produtividades
das pessoas, também é certo que os
avanços nessas matérias dependem, em
grande medida, da capacidade dos países
para gerar empregos produtivos e manter um
crescimento econômico sustentado. Ambos
são determinantes do nível de educação e do
tipo de capacidades que a sociedade exigirá
das escolas, mas isto depende de fatores
econômicos e políticos. Como não se podem
obter resultados a partir de políticas isoladas,
cabe à educação reverter, no sistema escolar
e nas escolas, as condições que impedem
que se alcance a eqüidade no acesso ao
conhecimento e prover uma educação de
qualidade que compense o capital de origem
desigual dos que se beneficiam do serviço.
Sem políticas que ataquem integralmente a
pobreza, contudo, será difícil ter êxito na
busca da eqüidade, perdendo-se parte dos
esforços realizados para melhoria da
qualidade, da gestão e da eficiência do
sistema escolar em seu conjunto. Uma tarefa
há muito pendente nos países da região, que
foge ao âmbito propriamente educativo e que
exige transformações que transcendem o
setor. Um tema, contudo, para o qual se deve
chamar a atenção, tanto para evitar falsas
expectativas, como para explicar, em parte,
os resultados insatisfatórios dos processos
de reforma.
3. TAREFAS PENDENTES E DESAFIOS
EMERGENTES
As reformas educativas dos anos noventa
são a culminação de um prolongado
processo de reflexão e intervenções que
resultaram em políticas que apontam em
uma direção desejada, mas que ainda não
obtiveram os resultados esperados. Embora
se tenha conseguido, com elas, situar o tema
da educação e sua reforma em lugar
prioritário na agenda pública e deter as
tendências de deterioração educativa na
maioria dos países da região, ainda não se
conseguiu completar as mudanças iniciadas,
nem extrair lições para elaborar outra agenda
de políticas que oriente as mudanças de uma
nova etapa. Tampouco foram alcançados os
objetivos de eqüidade, qualidade e eficiência
desejados, o que, em parte, se deve a
fatores educativos, e muito a problemas que
transcendem à educação e ao ensino e têm
mais a ver com as condições gerais em que
se dão tais processos.
Assiste-se hoje ao fim de uma década em
que, mais que uma época de mudanças,
vive-se uma mudança de época. Esta trais
novas interrogações e novos desafios para a
educação e o ensino, obriga a completar e
avaliar as mudanças iniciadas, encerrar a
agenda pendente e avançar no desenho de
uma nova geração de reformas. Assim o
abaliza um contexto emergente que se
caracteriza por uma globalização mais
acentuada, uma revolução eletrônica,
mudanças na produtividade do
conhecimento, somado a profundas
transformações na estrutura demográfica dos
países, na composição das famílias, no papel
da mulher na sociedade, no enfraquecimento
dos laços comunitários e a irrupção de
fenômenos como a violência e a droga, até
agora ausentes da escola e dos
comportamentos escolares. A tudo isto
soma-se uma dinâmica social e econômica
que agrupa as pessoas e atividades valiosas
no mundo e exclui das redes quem não tem
possibilidade de acessar e manusear as
informações disponíveis, nem de adaptar-se
ao surgimento de novas tecnologias que se
introduzem aceleradamente nos sistemas
escolares (Brunner, J.J.: 1999).
O que foi dito acima obriga a acelerar a
modernização dos sistemas educacionais e
ampliar a gama de instrumentos e medidas
para garantir a eqüidade e a qualidade nas
escolas públicas. Obriga, também, a
trabalhar em uma nova agenda de políticas
com estratégias que permitam consolidar e
aprofundar as reformas que apresentam
maior potencial de êxito, sem descuidar
opções e reformas que atendam aos desafios
de uma sociedade da informação que já
começa a transformar de maneira radical os
fins da educação e a organização do ensino.
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