O NEPOSTIMO NO PODER PÚBLICO E A SÚMULA

VINCULANTE 13: A QUESTÃO DA EFICIÊNCIA E

DA MORALIDADE

Rodrigo Aparecido dos Santos Pugim1

Resumo

O nepotismo no poder público é um dos termos mais abordados quando se fala em eficiência
e moralidade. Em conduta pungente, o Supremo Tribunal Federal baniu da ordem pública a
possibilidade de provimento de cargos comissionados com pessoas aparentadas até o terceiro
grau em relação à autoridade nomeante, cuja materialização normativa sintetizou a Súmula
Vinculante 13. Entretanto, após estudos aprofundados acerca do cerne do real problema
interposto em relação ao atendimento ao princípio da moralidade quando do provimento de
cargos públicos (sejam eles efetivos ou comissionados) restou a seguinte pergunta: A
imoralidade no provimento de cargos comissionados decorre de fato do vínculo de parentesco
do agente nomeado e da autoridade nomeante? Pela análise realizada, a resposta será não! A
imoralidade decorre da ineficiência do agente investido, da consubstanciação do gasto público
sem a contraprestação do serviço demandado!

Palavras-chave: Nepotismo. Súmula Vinculante 13. Servidor Público. Poder Público.

Eficiência.

1 INTRODUÇÃO

Este artigo científico analisa o tema nepotismo no átrio do funcionalismo público

municipal, buscando analisar sua origem, seus desdobramentos, seus efeitos nocivos e
benignos à ordem pública, bem como analisa também o impacto da proibição imposta pelo
Poder Judiciário à manutenção dessa forma de vínculo quando do provimento de cargos de
natureza comissionada.

Buscando analisar a questão tema, este trabalho acadêmico desdobrará a pesquisa em

perguntas de cunho mais aprofundado, esbarrando em questões que se contrapõem com a
noção simples do assunto, mas que fundamentadamente serão avaliadas e justificadas,
conforme desenvolvimento, no intuito de sanear ao seguinte:

a) Até que ponto a existência de nepotismo no provimento de cargos públicos é danoso ao

ente estatal e como avaliar a imoralidade de uma nomeação baseada no grau de parentesco?

b) A edição da súmula vinculante 13 foi a solução para erradicar o nepotismo no poder

público?

c) Quais ganhos reais a súmula vinculante 13 produziu para a administração pública?

1
Graduado em Administração de Empresas pela Universidade Luterana do Brasil; em Gestão de Negócios pelo
Centro Universitário Moura Lacerda e em fase de conclusão do curso de MBA em Gestão Pública pela
UNIASSELVI. E-mail: rodrigopugin@hotmail.com
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d) Se a Súmula Vinculante 13 não foi a solução para o provimento ético dos cargos
comissionados, qual será a alternativa a ser adotada?

Servirão como base de pesquisa e de prospecção de dados do presente trabalho

acadêmico a Constituição Federal, os trabalhos acadêmicos relacionados ao tema, os artigos
publicados na rede mundial de computadores e em livros específicos de direito administrativo,
os pareceres e as súmulas do Poder Judiciário acerca do tema.

Em relação ao ponto de vista da natureza, o presente artigo científico possui caráter de

pesquisa aplicada. À forma de abordagem do problema se classifica como pesquisa
qualitativa. Com referência ao ponto de vista dos objetivos, enquadra-se como pesquisa
exploratória e, por fim, como ponto de vista dos procedimentos técnicos, adjetiva-se como
pesquisa bibliográfica e documental.

2 NEPOTISMO: UMA QUESTÃO CONTROVERSA

O termo nepotismo deriva do latim, das expressões nepos e nepotis, que respectivamente
significam neto e sobrinho, remetendo à ideia de parentesco ou descendência.

A ocorrência do nepotismo nos moldes aos quais como é conhecido o termo

contemporaneamente remonta à Igreja Católica no período de 1655 a 1692, situação na qual o
Papa nomeava a seus sobrinhos para o exercício de cargos de alta importância dentro daquela
Igreja.

Historicamente no que se refere à ocorrência de nepotismo COUTO sita a figura política

de Napoleão Bonaparte, que nomeava seus irmãos para reinar em países que havia
conquistado, mantendo a hegemonia de sua linhagem familiar e buscando com isso minimizar
traições e outros riscos à sua soberania.

No Brasil, a ocorrência do nepotismo remonta à época de sua conquista, quando ainda no

século 1500 a troca de favorecimentos entre o monarca e certas autoridades ou pessoas de
famílias com posses era comum.

Embora não haja na Constituição Federal Brasileira nenhuma referência à prática do

nepotismo, nem tampouco tipificação ou proibição a sua ocorrência, a celeuma criada em
torno deste tema decorre do entendimento que o Poder Judiciário alicerçou sobre os princípios
constitucionais aos quais o Poder Público está adstrito, sobretudo aos princípios da
moralidade e da legalidade.

Ao longo deste artigo, este autor chama atenção ao equívoco cometido pelo Poder
Judiciário na abordagem do tema, sendo seu motivo muito mais uma questão de falta de
eficiência no exercício de cargo público comissionado, que aliás é também um dos princípios
constitucionais norteadores do Poder Público.

2.1 INEFICIÊNCIA: O CERNE DO PROBLEMA

Segundo COUTO, quando da edição da súmula vinculante 13, o Poder Judiciário tomou
como diretriz a resolução n.º 7 do Conselho Nacional de Justiça, uma normativa interna
daquele ente que abarcava toda a órbita do Poder Judiciário e que regulamentava a proibição
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da existência do nepotismo entre servidores daquela esfera, sem, entretanto, estender seus
efeitos aos Poderes Executivo e Legislativo.

Após sua edição, a súmula vinculante 13, como sua própria denominação revela, vinculou
os efeitos da proibição da existência do nepotismo a todos os entes públicos de todos os três
poderes (Judiciário, Executivo e Legislativo) e de todas as esferas de poder (Federal,
Estadual, Municipal e Distrito Federal), possuindo a partir do momento de sua publicação
efeito de lei, já que por definição e segundo a Constituição Federal, somente por força de lei
um ato pode compulsoriamente ser imputado a ser ou não ser realizado.

Que o nepotismo foi proibido é fato passivo e inquestionável, sendo exceção somente o
rol de cargos comissionados classificados como de natureza política. Também foi notória a
boa aceitação da população quanto à edição daquela normativa judiciária, entretanto, é
forçoso questionar alguns pontos que até então carecem de ser pontuados, sendo o primeiro:
Até que ponto a existência de nepotismo no provimento de cargos públicos (de provimento
em comissão) é danoso ao ente estatal e como avaliar a imoralidade de uma nomeação
baseada no grau de parentesco?

Sim, em princípio tal questionamento poderia submeter o leitor à ideia de que tal vertente
seria uma defesa à manutenção do paternalismo exacerbado ou das máfias políticas, que se
fecham em si como um círculo de criminosos. É evidente que tal questionamento não possui
tal condão mas eleva o cerne da problemática da imoralidade declarada como fundamental
alicerce para a constituição da proibição aos reais objetivos da referida classificação.

Sendo mais claro e conciso, a questão acima opõe aceitação de que a imoralidade no
provimento de cargos públicos de natureza comissionada decorra do vínculo de parentesco, já
que em nenhum momento a Constituição Federal dispõe que seu provimento seja realizado
com a submissão a prévio concurso público ou a quaisquer outros métodos isonômicos de
classificação, muito pelo contrário, a dita Constituição pugna clara e objetivamente de que tais
cargos, de natureza comissionada, serão providos e vagos segundo a discricionariedade da
autoridade competente.

A imoralidade reside no fato de que quando investido em cargo público, seja de qual
natureza for, o servidor deve fazer jus à remuneração percebida, em resumo deve eficiente e
laborar em conformidade com as demandas e atribuições de sua função, além de zelar pelos
princípios de conduta profissional e atender às exigências e normativas lhe atinentes,
obviamente.

Ao longo da história pretérita à vigência da súmula vinculante 13, vários autores

concordam que os servidores que possuíam vínculo de parentesco com a autoridade nomeante
e que se encontravam ocupando cargos de natureza comissionada não estavam exercendo tais
funções com observância ao nível de eficiência demandado, ficando em alguns casos muito
aquém do nível esperado, outrora figurando somente nas folhas de pagamentos (surgindo o
termo “funcionário fantasma”). É muito nítido que o problema não está no vínculo de
parentesco, mas na falta de produtividade profissional, já que para ser improdutivo não é
necessariamente preciso ser parente de ninguém, faltando auditoria dos órgãos fiscalizadores
acerca do estabelecimento e cumprimento de metas que justificassem o provimento de tais
cargos, uma vez que toda a ação pública deve ser fundamentada.

Por outro lado, muitos servidores aparentados das respectivas autoridades nomeantes são
exemplos de profissionais atuantes, zelosos pelo desempenho, pela eficiência, pela honradez e
seguindo das normativas legais e regulamentares. Nestes casos, poder-se-ia dizer que o
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simples fato de que o vínculo de parentesco seria danoso ao erário? Poder-se-ia classificar
como improba ou imoral a relação profissional de um cidadão dedicado com o objetivo a que
se propõe o cargo que ocupa? Por fim, cabe questionar, o que é mais danoso à ordem pública:
um servidor que embora sem ocorrência de nepotismo fora investido como favorecimento
politiqueiro e que figurará somente como despesa para o ente público e outro que, mesmo
havendo a ocorrência de nepotismo direto, se dedica de forma eficiente à execução das
funções a que seu cargo demanda? A resposta é muito fácil, o servidor contratado em
favorecimento politiqueiro é muito mais prejudicial ao poder público já que não produz, se
consubstancia em mera despesa improba.

Sim, existe realmente imoralidade no contexto abarcado, entretanto, ela está subsidiada
pela remuneração realizada pelos cofres públicos de serviços não prestados, não estando, em
análise aprofundada, sustentada na mera existência do nepotismo já que cargos de natureza
comissionada nunca foram para ampla concorrência, estando pautadas essas nomeações no
vínculo de confiança entre servidor e agente nomeador.

2.2 A SÚMULA VINCULANTE 13 E O FIM NEPOTISMO NO PODER PÚBLICO

A edição da Súmula Vinculante 13 foi a solução para erradicar o nepotismo no poder

público?

Com certeza a edição da Súmula Vinculante 13, cuja proposta era o banimento do
nepotismo nas nomeações para cargos de provimento comissionado nos poderes públicos
brasileiros não atingiu sua eficácia.

Vários autores pugnam que tal ineficácia tem origem na interpretação realizada pelo
Supremo Tribunal Federal quando criou a distinção entre cargos comissionados no sentido
amplo e cargos comissionados de natureza política, estes últimos tendo a permissão para que
ocorressem nomeação ora repudiadas pela Súmula Vinculante 13 em razão de que tais cargos
carecem de serem providos com pessoas calibradas com maior confiança em relação ao
agente nomeador, geralmente agente político.

Essa abertura na proibição nepotista trouxe à baila novas situações e problemáticas até
então não vivenciadas em muitos municípios.

Uma das problemáticas vivenciadas na esfera municipal, bastante notória na Prefeitura

Municipal de Morro Agudo e em municípios circunvizinhos, decorrentes da interpretação do
Supremo Tribunal Federal em relação à distinção de cargos comissionados de natureza
política foi a criação massiva de secretarias municipais e dos respectivos cargos de secretários
municipais, tidos no ordenamento jurídico vigente como de natureza política, para abarcarem
os parentes e pessoas ora exonerada em decorrência da proibição imposta pela Súmula
Vinculante 13.

É válido enfatizar que a criação das secretarias municipais e de sua respectiva estrutura
de cargos não é ato ilegal, inconstitucional ou imoral, posto que tal circunstância se encontra
pautada na discricionariedade do poder do agente político, o vício está na criação de despesa
sem motivação, pelo menos motivação justa.

Assim sendo, a real situação maculosa ora reinante, a oneração do erário com pessoas
ineficientes, não foi solucionada, muito pelo contrário, como os cargos outrora ocupados por
agentes nepotistas foram vagos e providos por pessoas cujo grau de parentesco não eram
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vedados pela Súmula Vinculante 13 e aquelas pessoas exoneradas por improbidade à norma
nepotista foram investidos em cargos comissionados de natureza política, o nível da despesa
com pessoal teve um incremento considerável daquele momento (vigência da Súmula
Vinculante 13) em diante.

A problemática foi tamanha que os diversos municípios que utilizaram da manobra

administrativa acima, criando secretarias municipais, tiveram que reestruturar seus
orçamentos públicos, editando a Lei Orçamentária, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
do Plano Plurianual, comprometendo assim diversas atividades-programas para atender à
atuação politiqueira.

2.3 OS RESULTADOS REAIS DA SÚMULA VINCULANTE 13

Quais ganhos reais a súmula vinculante 13 produziu para a administração pública?

Na prática, o resultado da aplicação da Súmula Vinculante 13 foi mais conceitual do que

prático, já que a abordagem da mesma não atacou o real problema do provimento dos cargos
públicos de natureza comissionada, a ineficiência de seus ocupantes.

Embora sejam necessárias várias adequações para que a norma proibitiva em tela alcance
a eficácia pretendida, mudando o enfoque problemático, é claro que após a vigência da
Súmula Vinculante 13 houve um novo enfoque em relação aos cargos de natureza
comissionada, principalmente pelo Ministério Público, que passou a atuar com maior
acuidade em relação às atividades que os mesmos exercem.

Cargos públicos de natureza comissionada possui regramento constitucional em relação à

finalidade para qual se destinam, sendo muito clara a distinção realizada pelo inciso V do
artigo 37 da Constituição Federal, quando assevera que tais cargos se destinam às atribuições
de direção, chefia e assessoramento.

Essa distinção constitucional veda que ocupantes de cargos comissionados realizem

atividades natas de cargos de provimento efetivo, evitando a burla à realização de concursos
públicos e, neste caso sim, do cumprimento dos princípios constitucionais de impessoalidade
e moralidade.

2.4 PARA ALÉM DA SÚMULA VINCULANTE 13

Se a súmula vinculante 13 não foi a solução para o provimento ético dos cargos
comissionados, qual será a alternativa a ser adotada?

Essa é uma difícil questão já que ética e moralidade são elementos culturais dinâmicos
que devem ser formados ao longo de gerações e que se constituem a partir de preceitos
compilados através do convívio social.

Há, entretanto, formas objetivas que alguns doutrinadores do ramo do direito público
adotaram como solução basilar da celeuma: adotar uma proporcionalidade estrita de cargos de
provimento comissionado em relação ao número de cargos efetivos.

Tal saída é fundamentalmente racional pois uma vez que a Constituição Federal dita a
finalidade para qual os cargos de provimento em comissão se destinam, sendo exclusivos para
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as atribuições de chefia, direção ou assessoramento, é razoável fixar um número de servidores
de carreira que serão submetidos às ordens desses servidores comissionados, justificando a
criação de despesa além de se configurarem em importantes auditores e regradores para a
autoridade nomeante.

A medida acima também elimina a questão da ineficiência, pois obriga à pessoa investida
no cargo comissionado a dirigir (chefiar ou assessorar) servidores de carreira e serviços
prestado pelo ente público e força a autoridade nomeante a selecionar pessoas com perfis
específicos, detentores de conhecimentos ou de capacidade de liderança, em resumo,
consubstanciando em notável ganho para o poder público.

Outra medida comum, mas com potencial capacidade de solução do problema, é a

instituição de metas e relatórios de desempenho, atrelando vencimentos aos resultados
computados. Esta medida está sendo aplicada em fase experimental na Prefeitura Municipal
de Morro Agudo, mostrando resultados iniciais bastante promissores.

Assim, com a definição de metas e sua respectiva mensuração, a autoridade nomeante

pode definir exatamente o que espera do agente público comissionado e evita, caso
necessário, efetuar dispêndios desnecessários se este não ofertar a produtividade esperada.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como resultado dos estudos realizados para a confecção do presente trabalho acadêmico,
ficou claramente demonstrada a origem racional da prática do nepotismo bem como de sua
denominação contemporânea, ficando agregada a responsabilidade desta autoria à classe
eclesiástica do Vaticano, quando das nomeações de sobrinhos do Papa para exercício de
cargos junto àquela organização ecumênica.
Quanto ao fundamento de síntese é bastante lógico e razoável: Os governantes de outrora
preferiam manter o poder restrito aos entes com vínculo sanguíneo, pois assim estariam
delegando autoridade a pessoas de confiança.

Trazendo a análise do termo nepotismo ao significado contemporâneo, sua utilização

retrata uma situação de vínculo maculada pelo desgaste que a extrema proximidade do
autoritarismo politiqueiro causou à ordem tecnicista estabelecida para o Poder Público,
sobretudo em nações democráticas.

A finalidade do presente artigo científico foi analisar a prática do nepotismo sob a ótica
do regramento constitucional (Constituição Federal de 1988) em relação ao provimento de
cargos de natureza comissionada das organizações públicas brasileiras (Administração Direta
e Indireta e das Esferas Federal, Estadual e Municipal), bem como contrapondo tais
informações na busca da relação de causa-efeito da proibição desta prática de vínculo
(nepotista), imposta pelo Supremo Tribunal Federal quando da edição da súmula vinculante
13.

O argumento de base sustentado pelos nobres ministros do Supremo Tribunal Federal era
o de que a prática do nepotismo no provimento de cargos comissionados contrariava os
princípios constitucionais de moralidade e de isonomia, já que o ingresso a tais cargos não era
acessível a todos os cidadãos.

Bem, em relação ao acesso a estes cargos o erro do Supremo Tribunal Federal foi crasso,
já que a Constituição Federal pondera claramente que tais cargos são de livre nomeação e
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exoneração da autoridade nomeante, ou seja, o único critério de provimento é o desejo (ato
discricionário) daquela autoridade.

Após estudos mais aprofundados foi comprovado que o elemento danoso presente no
provimento de cargos de natureza comissionada não estava restrito somente ao vínculo de
parentesco do agente nomeado em relação à autoridade nomeante, mas sim em virtude da
ineficiência ora demonstrada pelos agentes, não sendo este quadro exclusivo àqueles
aparentados.

Em resumo, a imoralidade está consubstanciada no fato de o agente receber com recursos

financeiros dos cofres públicos e não prestar o serviço por este remunerado. Quadro que
comprova tal assertiva está fundamentado no fato de que a proibição nepotista no provimento
de cargos comissionados já conta com oito anos e nada mudou em relação à eficiência e à
redução de gastos com pessoal.

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