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Capítulo I - Integração da eficácia das normas constitucionais.

Toda constituição é feita para ser aplicada. Nasce com o destino de reger a vida de uma nação,
construir uma nova ordem jurídica, informar e inspirar um determinado regime político-social.
A Constituição de 1946, no entanto, permaneceu, em grande parte, sem aplicação, porque o
Poder Legislativo não editou as normas complementares necessárias à plena eficácia de várias
de suas disposições.
A Constituição de 1988 também depende, para adquirir plena eficácia jurídica, de integração
normativa. No entanto, se é difícil fazer uma Constituição, mais difícil é pô-la em movimento e
fazê-la funcionar. As dificuldades objetivas tornam, desse modo, mais grave e imperioso o dever
que têm, Governo, Parlamento, País, de proceder a um esforço coordenado e sistemático para
atuar "finalmente" a Constituição.
Quando se fala em normas constitucionais de eficácia plena, se quer dizer normas a que o
legislador constituinte deu formulação suficiene para reger as condutas, comportamentos e
situações nela cogitadas, geradoras, por isso, de situações subjetivas de vantagem ou
desvantagem, desde a entrada da constituição em vigor.
Um sistema de integração de normas constitucionais existe para aquelas de eficácia limitada,
compondo-se de diversos elementos normativos: leis, decretos, resoluções, convênios, e até
referendum popular.
Há diversas espécies de leis designadas para efetivar a aplicabilidade dessas normas, mediante
a integração de sua eficácia; há as leis federais e as leis complementares. Ambas completam a
eficácia das normas constitucionais, sendo instrumentos de aplicação eficiente das normas de
eficácia limitada.
As leis complementares da constituição são todas as leis que a complerem, tornando
plenamente eficazes os seus dispositivos, ou desenvolvendo os princípios nele contidos. Podem
ser classificadas em: I- Leis complementares fundamentais, que seriam "toda regulação orgânica
de competência e procedimento para as atividades estatais politicamente importantes; e
também, em uma Federação, a delimitação dos direitos desta em respeito dos Estados-
membros."; II- Leis complementares orgânicas, sendo aquelas que dão forma e regulamentação
aos órgãos do Estado e aos entes menores, instituições e serviços estatais; III- Leis
complementares comuns, que são aquelas leis ordinárias que visam à aplicação dos demais
dispositivos constitucionais, especialmente os relativos aos fins do Estado, à sua política social,
à regulamentação de certas atividades particulares etc.
Vale lembrar que essas leis são puramente complementares das normas constitucionais, não
podendo, portanto, distorcer o sentido do preceito complementado, mudando o sentido da
constituição. Isso desbordaria de sua cometência, e implicaria verdadeira mutação constitucional
por via indireta. Qualquer lei que complete texto constitucional há que limitar-se a desenvolver os
princípios traçados no texto. Mas há que desenvolvê-los inteiramente, pois tanto infringe a
constituição desbordar de seus princípios e esquemas como atuá-los pela metade. Em ambos os
casos ocorre uma deformação constitucional.
Partindo de uma análise histórica, se conclui que as leis complementares não constituem
fenômeno novo no direito cosntitucional positivo brasileiro. A Constituição do Império conheceu-
as em sentido amplo; A primeira constituição republicana também continha normas de eficácia
limitada, estabelcendo cláusulas referentes às leis complementares, tanto fundamentais como
orgânicas; A Constituição de 1934, sofrendo a influência da Constituição de Weimar de 1919,
acolheu os princípios de intervenção do Estado na ordem econômica e social. Com isso,
abundou em normas programáticas. Como a de 1891, ela também reconheceu que era
incompleta e precisava de leis orgânicas que lhe dessem plena eficácia jurídica; Coube ao
regimes de 1937 o desenvolvimento de vários princípios programáticos, ditando leis de caráter
social, visando a assegurar melhor condição de vida aos trabalhadores e algumas incursões
intervencionistas na economia; A Constituição de 1946 seguiu a mesma esteira da de 1934,
mas foi menos programática. Durante a vigência dessa Constituição veio a Emenda
Parlamentarista de 1961 e deu destaque às leis complementares; A Constituição de 1967 e sua
Emenda I mencionaram vários tipos de leis destinadas a complementar suas disposições de
eficácia limitada; Por fim, a Carta Magna vigentes menciona vários tipos de leis destinadas a
complementar suas disposições de eficácia limitada. Muitas dessas leis já existiam ao tempo em
que ela entrou em vigor. Deu ela, porém, larga acolhida às leis complementares.

Capítulo II - Leis complementares da Constituição Federal.

Na Constituição vigente, as leis complementares adquiriram superioridade formal relativamente


às outras leis, num status intermédio entre leis constitucionais e leis ordinárias. Todas vezes que
uma norma constitucional de eficácia limitada exige, para sua aplicação ou execução, outra lei,
esta pode ser considerada complementar, porque integra, completa, a eficácia daquela. Mas a
Constitução de 1967 instituiu, a de 1969 reafirmou e a atual manteve, a figura das leis
complementares em sentido estrito, destinadas a atuar apenas as normas constitucionais que as
prevêem expressamente. Nesse sentido, são leis complementares da constituição, no sentido
estrito, aquelas a que a vigente Carta Política faz referência expressa, o que se verifica em trinta
e sete de seus dispositivos.
As leis complementares tornaram-se moda. Sempre que se quer dar uma certa majestade à
regulamentação de determinada matéria, usa-se a lei complementar, com o quê, na verdade, se
está deformando um conceito que deveria ser preservado com maior rigor.
As leis complementares da Constituição têm, essencialmente, a função e a finalidade de integrar
a eficácia de normas constitucionais referentes às estrutura do Estado, à formação dos Poderes
e suas relações.
Quanto à natureza jurídica, as leis complementares, do ponto de vista formal, não possuem a
natureza de direito constitucional, já que não constituem regras de modificação da Constituição,
nem se integram nesta. A rigidez que lhes foi atribuída - aprovação por maioria absoluta dos
membros das duas Casas do Congresso Nacional - não é suficiente pra lhes dar a natureza de
direito constitucional em sentido formal.
Portanto, terão elas a natureza jurídica que seu conteúdo indicar, podendo, pois, haver leis
complementares que, em razão de matéria que tratam, sejam de direito constitucional, embora
formalmente não o seja. Nesse sentido, completam a Constituição, mas nem sempre pertecem
ao direito constitucional, porque sua função complementar, embora de caráter fundamental,
refere-se ao conteúdo das normas integradas, e da natureza desse conteúdo retiram sua própria
natureza.
O conceito de leis complementares é, em síntese, o de leis que buscam completar ou
desenvolver princípios consubstanciados no sistema normativo fundamental da Constituição, ou
seja, aqueles princípios vinculados a questões políticas fundamentais, razão por que as
entendemos como leis complementares fundamentais. Existem, contudo, hipóteses em que elas
não tem esse sentido, mas de simples leis complementares orgânicas. As leis complementares
da Constituição são leis integrativas de normas constituicionais de eficácia limitada, contendo
princípio instituitivo ou de ciração de órgãos e sujeitas à aprovação pela maioria absoluta dos
membros das duas Casas do Congresso Nacional.
As leis complementares, no sistema constitucional vigente, adquiriram relativa rigidez, porque
sua aprovação depende do voro favorável da maioria absoluta dos membros das duas Casas do
Congresso Nacional. Aprovadas, nesses termos, sancionadas, promulgadas e publicadas,
entram em vigor, e somente podem ser alteradas pelo mesmo processo.
São, porém, hierarquicamente inferiores à Constituição. Integram a ordem jurídica nacional numa
escala imediatamente abaixo das normas constitucionais. Sendo inferiores à Constituição, sua
validade afere-se segundo o princípio da compatibilidade vertical. Por isso, estão sujeitas ao
controle de constitucionalidade, como outra lei qualquer. Sua função é de mera
complementareidade, disso não podem desbordar. Nem se há de servir delas para interpretar a
Constituição ou qualquer de suas normas.
As leis constitucionais, por sua vez, modificam a Constituição, integrando-se nela. Constituem
normas constitucionais em sentido formal, por onde já se nota que têm a mesma hierarquia das
demais disposições da Constituição e, portanto, gozam de superioridade em relação às leis
complementares, valendo o mesmo que se disse quanto à relação entres estas e a Constituição.
Antes da Constituição de 1967 uma lei somente poderia ser invalidada para o controle de
constitucionalidade da lei, isto é, quando ferisse normas constitucionais. A situação agora é
diferente, porque uma lei federal ordinária pode também ser inválida por ferir uma lei
complementar. O argumento é o de que lei ordinária que ofenda uma lei complementar estará
vulnerando a própria Constituição, visto que disciplinará interesses que esta determina sejam
regulados por ela. Trata-se, então, de conflito de normas, subordinado ao princípio de
compatibilidade vertical, entroncando, pois, na norma de maior superioridade hierárquica, que é
a que ficou ofendida - a Constituição.
De acordo com o Art. 61 da Constituição, "A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe
a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador- Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição".
Em outras palavras, a Constituição traça regras de competência a respeito de um determinado
assunto e reserva a determinado titular competência exclusiva para dar início ao processo
legislativos sobre matérias que especifica.
O Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o Presidente da República possuem
algumas competências privativas, sendo as demais leis complementares da Constituição de
iniciativa legislativa concorrente entre deputados, senadores, comissões da Câmara e do
Senado, Presidente da República e cidadão.
Quanto ao processo de formação das leis complementares, há de observar os termos da
votação das leis ordinárias, uma vez que a Constituição não lhe impôs nenhum procedimento
especial, a não ser apenas o quorum para sua aprovação, de maioria absoluta.
Em relação à promulgação e publicação, se as leis complementares são sancionáveis e vetáveis
pelo Presidente da República, inclusive as de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, de
Tribunais Superiores e do Procurador- Geral da República, estão, logicamente, sujeitas às regras
de promulgação consignadas nos artigos 65 e 66, e a publicação delas deve seguir-se como
fase de promulgação.

Em suma, as leis complementares da Constituição Federal de caráter normativo são de


hierarquia intermediárias entre as leis constitucionais e as leis ordinárias. Não têm natureza
unívoca, mas pertnecem à natureza que o conteúdo da norma constitucional complementada
indicar. São de iniciativa provativa do Presidente da República leis complementares que
disponham sobre matéria que se inclua antre as previstas no art. 61, parágrafo 1º. Mas são
facultadas à iniciativa dos respectivos Procuradores-Gerais as leis complementares que
estabeleçam a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público. São
sancionáveis, vetáveis, promulgáveis e publicáveis do mesmo modo que as leis ordinárias. Não
podem modificar normas constitucionais, mas não podem ser modificadas por leis ordinárias,
nem podem ser objeto de delegação legislativa.