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Toda constituição é feita para ser aplicada. Nasce com o destino de reger a vida de uma nação,
construir uma nova ordem jurídica, informar e inspirar um determinado regime político-social.
A Constituição de 1946, no entanto, permaneceu, em grande parte, sem aplicação, porque o
Poder Legislativo não editou as normas complementares necessárias à plena eficácia de várias
de suas disposições.
A Constituição de 1988 também depende, para adquirir plena eficácia jurídica, de integração
normativa. No entanto, se é difícil fazer uma Constituição, mais difícil é pô-la em movimento e
fazê-la funcionar. As dificuldades objetivas tornam, desse modo, mais grave e imperioso o dever
que têm, Governo, Parlamento, País, de proceder a um esforço coordenado e sistemático para
atuar "finalmente" a Constituição.
Quando se fala em normas constitucionais de eficácia plena, se quer dizer normas a que o
legislador constituinte deu formulação suficiene para reger as condutas, comportamentos e
situações nela cogitadas, geradoras, por isso, de situações subjetivas de vantagem ou
desvantagem, desde a entrada da constituição em vigor.
Um sistema de integração de normas constitucionais existe para aquelas de eficácia limitada,
compondo-se de diversos elementos normativos: leis, decretos, resoluções, convênios, e até
referendum popular.
Há diversas espécies de leis designadas para efetivar a aplicabilidade dessas normas, mediante
a integração de sua eficácia; há as leis federais e as leis complementares. Ambas completam a
eficácia das normas constitucionais, sendo instrumentos de aplicação eficiente das normas de
eficácia limitada.
As leis complementares da constituição são todas as leis que a complerem, tornando
plenamente eficazes os seus dispositivos, ou desenvolvendo os princípios nele contidos. Podem
ser classificadas em: I- Leis complementares fundamentais, que seriam "toda regulação orgânica
de competência e procedimento para as atividades estatais politicamente importantes; e
também, em uma Federação, a delimitação dos direitos desta em respeito dos Estados-
membros."; II- Leis complementares orgânicas, sendo aquelas que dão forma e regulamentação
aos órgãos do Estado e aos entes menores, instituições e serviços estatais; III- Leis
complementares comuns, que são aquelas leis ordinárias que visam à aplicação dos demais
dispositivos constitucionais, especialmente os relativos aos fins do Estado, à sua política social,
à regulamentação de certas atividades particulares etc.
Vale lembrar que essas leis são puramente complementares das normas constitucionais, não
podendo, portanto, distorcer o sentido do preceito complementado, mudando o sentido da
constituição. Isso desbordaria de sua cometência, e implicaria verdadeira mutação constitucional
por via indireta. Qualquer lei que complete texto constitucional há que limitar-se a desenvolver os
princípios traçados no texto. Mas há que desenvolvê-los inteiramente, pois tanto infringe a
constituição desbordar de seus princípios e esquemas como atuá-los pela metade. Em ambos os
casos ocorre uma deformação constitucional.
Partindo de uma análise histórica, se conclui que as leis complementares não constituem
fenômeno novo no direito cosntitucional positivo brasileiro. A Constituição do Império conheceu-
as em sentido amplo; A primeira constituição republicana também continha normas de eficácia
limitada, estabelcendo cláusulas referentes às leis complementares, tanto fundamentais como
orgânicas; A Constituição de 1934, sofrendo a influência da Constituição de Weimar de 1919,
acolheu os princípios de intervenção do Estado na ordem econômica e social. Com isso,
abundou em normas programáticas. Como a de 1891, ela também reconheceu que era
incompleta e precisava de leis orgânicas que lhe dessem plena eficácia jurídica; Coube ao
regimes de 1937 o desenvolvimento de vários princípios programáticos, ditando leis de caráter
social, visando a assegurar melhor condição de vida aos trabalhadores e algumas incursões
intervencionistas na economia; A Constituição de 1946 seguiu a mesma esteira da de 1934,
mas foi menos programática. Durante a vigência dessa Constituição veio a Emenda
Parlamentarista de 1961 e deu destaque às leis complementares; A Constituição de 1967 e sua
Emenda I mencionaram vários tipos de leis destinadas a complementar suas disposições de
eficácia limitada; Por fim, a Carta Magna vigentes menciona vários tipos de leis destinadas a
complementar suas disposições de eficácia limitada. Muitas dessas leis já existiam ao tempo em
que ela entrou em vigor. Deu ela, porém, larga acolhida às leis complementares.