POLITICAS DE REGULACION DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES POR VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS EN AMERICA LATINA: Diagnosticos nacionales PWT WU sy CRISTINA BLANCO VIZARRETA Pana Wc eed acy JULIAN TOLE MARTINEZ (ORG.) POLITICAS DE REGULAGAO DAS EMPRESAS TRANSNACIONAIS POR VIOLAGOES AOS DIREITOS HUMANOS NA AMERICA LATINA: Diagnosticos nacionais COLEGAO DIREITOS HUMANOS E MC Oa le ea Y Editora “a UFPB UFGPARTICIPAGAO CIDADA Prof. Dr. Felipe Magalhaes Bambirra P6s-Doutorando em Direitos Humanos (PPGIDH/UFG), Mestre e Doutor em Direito (UFMG), professor do Programa de Pés-Gradu- aco Interdisciplinar em Direitos Humanos (UFG) e das Faculdades Alves Farias (ALFA-GO) Profa. Dra. Fernanda Busanello Ferreira Doutora em Direito (UFPR) ¢ Pés-Doutora em Direitos Humanos (PPGIDH/UFG). Professora do Programa de Pés-Graduagao Interdis- ciplinar em Direitos Humanos (UFG) 33. Marconormativo sobre participacao cidada ambiental no processo de atividades de exploragao e/ou extracéo mineral. No Brasil, existem marcos normativos especificos sobre participagao cidada ambiental, fundados no direito a informagao e participagao, 0 que ocorre principalmente — mas nao exclusi- vamente — na ocasiao do licenciamento ambiental, procedimento administrativo prévio as atividades poluidoras, de cardter obriga- t6rio, cuja renovagao é exigida periodicamente, e que sera exami- [378]nado com maiores detalhadamente em seguida. Nao se pode olvi- dar, ainda, que a base para uma participagdo popular qualificada, através da educagao ambiental, é, igualmente, uma preocupagao no Brasil. Por fim, ha, também, mecanismos jurisdicionais para controlar, evitar e reparar lesées a disposigao do cidadao e da so- ciedade civil organizada, como a agao civil ptiblica, a agao popular, o mandado de seguranga coletivo, o direito de petigéo dentre ou- tros. As questées ambientais, em geral, ganharam status cons- titucional, no pais, desde a promulgacao da Constituigao da Re- publica Federativa do Brasil em 1988 (Constituigéo da Reptiblica Federativa do Brasil, 1988). No ambito constitucional, 0 art. 225 da Constituicdo inovou ao prever que a protecao ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito e, também, um dever da coletividade, anunciando dessa forma o papel ativo do cidadao na tutela ambiental. Ainda, no art. 225, IV, exigiu-se que, para a ins- talagdo de obra ou atividade potencialmente causadora de degra- dagao do meio ambiente (modalidade na qual se inclui a atividade mineradora), seja realizado estudo prévio de impacto ambiental que deverd ser publicizado (FINK, 1995). Vale ressaltar que, mesmo antes da Constituicao Fede- ral de 1988, j4 havia a previsdo infraconstitucional da necessidade de licenciamento ambiental, trazido pela Lei Federal n° 6.938/81 (Politica Nacional do Meio Ambiente - PNMA), na hipétese de ati- vidades efetiva ou potencialmente poluidoras (art. 9°, IV). Agora, [379]a obrigatoriedade do licenciamento foi resguardada constitucio- nalmente. Nao ha diividas de que a publicidade dos estudos de im- pacto ambiental é fundamental ao controle e tutela ambiental pelos cidadaos, dever explicitado na carta magna, e que isto nao seria possivel sem o amplo acesso a todas as informagées perti- nentes ao ato de licenciar, 4 atividade poluidora e as alternativas levadas em consideragao no estudo prévio de impacto ambiental. Ainda, conforme os ditames do § 2° do art. 225 da CRFB/88, quem explorar recursos minerais ficaré “obrigado a recuperar o meio ambiente degradado nos termos da solugdo técnica exigida pelo 6rgao ptiblico competente, na forma da lei” (Constituigao da Re- publica Federativa do Brasil, 1988). Fato de suma relevancia para a compreensao da impor- tancia garantida a participacdo popular é que ha uma consonancia entre a citada Politica Nacional do Meio Ambiente, que tem como um de seus princfpios a promogao da educagdo ambiental a fim de capacitar a comunidade “para a participacao ativa na defesa do meio ambiente” (art. 2°, X), e a Constituigdo Federal, que igual- mente mencionou a imprescindibilidade da educagéo ambiental (art. 225, VI. Ainda, encontra-se entre os instrumentos da Politica Na- cional do Meio Ambiente “o sistema nacional de informagées so- bre o meio ambiente” (art. 9, VID), instrumento que, frisamos, é essencial para garantir o acesso 4 informagao e, assim, permitir que o cidadao possa tutelar o meio ambiente, ao mesmo tempo fa- [380]zendo valer o seu direito e cumprindo o seu dever constitucional, como mencionamos anteriormente (Lei 6.938/81). A exigéncia de prévio licenciamento encontra-se na Poli- tica Nacional do Meio Ambiente, no art. 10, in verbis: Art. 10. A construcao, instalagdo, ampliagdo e funciona- mento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluido- res ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradacao ambiental dependerao de prévio licenciamento ambiental. (Redagdo dada pela Lei Complementar n° 140, de 2011) § lo Os pedidos de licenciamento, sua renovacao e a res- pectiva concessio sero publicados no jornal oficial, bem como em periédico regional ou local de grande circulagio, ou em meio eletrénico de comunicagao mantido pelo 6rgao ambiental competente. Note-se, novamente, que a publicizagao de todos os atos que concernem ao pedido, 4 renovagao e 4 concessao de licencia- mento devem ocorrer a fim de garantir que, tanto o Estado como o cidadao, acompanhe e fiscalize todas as etapas do processo. Ainda, a Lei Federal n° 6.938/81 previu, em seu art. 11, que compete ao IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis) e ao CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) propor as normas e padrées para implantacgéo, acompanhamento e fiscalizagéo do licenciamento oriundo de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (Re- dagao dada pela Lei n° 7.804/89). Neste sentido, 0 CONAMA editou a Resolugao n° 237/1997 a fim de efetivar a utilizacdo do sistema de licenciamen- to como instrumento de gestao ambiental, nos termos da Poli- [381]tica Nacional do Meio Ambiente. As etapas do procedimento de licenciamento ambiental incluem, entre outras, a audiéncia ptbli- ca, “quando couber, de acordo com a regulamentag4o pertinente” (art. 10, V) e também a “solicitacéo de esclarecimentos e com- plementagées pelo 6rgao ambiental competente, decorrentes de audiéncias ptiblicas, quando couber, podendo haver reiteragao da solicitagéo quando os esclarecimentos e complementagées nao te- nham sido satisfatérios” (art. 10, VI) (SILVA; SILVEIRA, 2014). No anexo 1 da Resolugao 237/97 do CONAMA encontra- -se a indicacdo das atividades ou empreendimentos sujeitas ao li- cenciamento ambiental, na qual se incluem tanto a extracao e tra- tamento de minerais como também a pesquisa mineral com guia de utilizacgéo, como a lavra a céu aberto, inclusive de aluvido, com ou sem beneficiamento, e a lavra subterranea com ou sem bene- ficiamento; a lavra garimpeira e a perfuracao de pogos e produgio de petréleo e gas natural, entre outros. Como se verifica da leitura do instrumento normativo editado pelo CONAMA para regular o licenciamento ambiental por exigéncia da Politica Nacional do Meio Ambiente, a audiéncia publica é prevista como uma das etapas do prévio licenciamento, porém, a Resolugao 237/97 nao exige que a audiéncia ocorra em todos os casos, mas somente quando couber e nos termos da re- gulamentacio pertinente. No mesmo sentido (e inclusive na mesma data da Reso- lugao 237), foi editada a Resolugao 009/87 do CONAMA (referen- dada apenas em 1990), a qual revogou parcialmente (derrogacao) a [382]Resolugao 001/86 do mesmo 6rgao no que diz respeito a tematica das audiéncias ptblicas. A Resolugao 001/86 prevé em seu texto que a extragao de minério, inclusive os de classe II, definidas no Cédigo de Minera- cao, “dependerd de elaboragao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatério de impacto ambiental — RIMA” (art. 2°, IX), estando também em consonancia com a Politica Nacional do Meio Ambiental. E ainda, definia a Resolugao 001/86 que: “ao determinar a execugio do estudo de impacto ambien- tal e apresentagdo do RIMA, o érgao estadual competente ou a SEMA ou, quando couber o Municipio, determinara © prazo para recebimento dos comentarios a serem feitos pelos érgaos piiblicos e demais interessados e, sempre que julgar necessario, promoverd a realizacao de audiéncia piblica para informagao sobre o projeto e seus impactos ambientais e discuss4o do RIMA" (art. 11, § 2). A fase de comentarios, prevista na Resolugao 001/86, que poderia ou nao levar a uma audiéncia piblica, viabiliza a participa- cao da sociedade no procedimento de licenciamento desde 0 inicio dos atos, garantindo assim a possibilidade de tutela ambiental pe- los cidadaos. Tratava-se de instrumento importante, porém pré- vio 4 audiéncia publica e que nao garantia a sua ocorréncia (SILVA; SILVEIRA, 2014). Foi apenas com a égide da Resolugao 009/87 que a audi- éncia ptiblica deixou de estar sujeita a discricionariedade do érgao licenciador (ao cidadao garantia-se apenas a fase de comentarios) € passou a ter outros legitimados para propé-la, garantindo ainda mais efetividade a esse importante instrumento de participagao [383]cidada. Neste sentido, dispde o art. 2° que “sempre que julgar necessario, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Mi- nistério Péblico, ou por 50 (cingiienta) ou mais cidadaos, o Orgao de Meio Ambiente promoverd a realizag4o de audiéncia ptblica”. Note-se, ainda, que “no caso de haver solicitagaéo de audiéncia pti- blica e na hipétese do 6rgao Estadual nao realizé-la, a licenga con- cedida nao tera validade” (art. 2, § 2°). Além disso, “a audiéncia ptblica deverd ocorrer em local acessivel aos interessados” (art. 2, § 4°), podendo vir a se realizar de forma fragmentada se assim exigir a complexidade do tema e a localizagao geografica dos soli- citantes (art. 2, § 5°). A audiéncia ptblica, nos termos da Resolugao 009/87, ser dirigida pelo representante do Orgao licenciador que, apés a exposi¢ao objetiva do projeto e do seu respectivo Relatério de Impacto Ambiental (RIMA), abrird as discussées com os interes- sados presentes (art. 3) e ao seu final sera lavrada uma ata (art. 4), devendo estar anexados a ela todos os documentos escritos e assinados que forem entregues ao presidente durante a secao (pa- r4grafo tnico do art. 3). Tanto a ata como seus anexos e o RIMA devem ser a base para a andlise e parecer final do licenciador que poderd aprovar ou nao 0 projeto (art. 5). Verifica-se que a Resolucao 009/87 regula de forma mais detalhada a audiéncia ptiblica que a anterior Resolugao 001/86 e também que a Resolugdo 237/97, destacando a sua importancia como garantia da participagao popular na fase de licenciamento de atividade efetiva ou potencialmente poluidora, como é 0 caso [384]da atividade mineradora. Cabe, ainda, a sociedade civil organiza- da, além do Ministério Ptiblico (MP), ou um grupo de 50 ou mais pessoas requerer sua realizacao quando nao decretada ex officio, o que a torna praticamente obrigatéria, pois, se nao atendido o plei- to, restard o licenciamento invalidado (SILVA; SILVEIRA, 2014). A Resolugao 009/87 ainda exige a garantia de acessibili- dade do local da reuniao, de oportunizacao da fala e de entrega de documentos aos cidadaos e sociedade civil organizada presentes. Incluiu a audiéncia entre os instrumentos em que se deve basear o 6rgao licenciador para conceder ou no a licenca. Contudo, dado o cardter consultivo da audiéncia ptiblica, nao ha que se falar em eficacia vinculatéria absoluta das manifestagoes e criticas proferi- das durante a sua realizacdo, mas apenas na necessidade do érgao de cotejar as informagées pertinentes antes de conceder ou nao a licenca. Trata-se de importante inst4ncia preventiva e de tutela cidada, em que a participagdo popular ativa poderé mudar os ru- mos do parecer técnico ou, minimante, exigira um esforgo para argumentar em sentido contrario 4s manifestagdes dos cidadaos, o que deverd ser analisado e justificado no parecer que desconsi- derar a opiniao dos participantes da audiéncia publica. Em outras palavras, o 6rgao licenciador deverd reexaminar todos os aspec- tos do empreendimento que tenham sido objeto de controvérsia, antes de emitir um parecer favoravel ao licenciamento (SILVA; SILVEIRA, 2014). Deve-se acrescentar um importante dado 4 andlise. O Brasil, como o Estado federativo (composto pela Unido, Estados, [385]Municipios e o Distrito Federal), repartiu entre seus entes fede- rativos a competéncia para licenciar, o que gerou muitos confli- tos de competéncia e polémicas. Por tal motivo, editou-se a Lei Complementar 140/2011, a qual foi criada para fixar normas de cooperagao no que diz respeito a quem pode licenciar e quais os procedimentos aplicdveis. Um dos objetivos fundamentais vinculados ao exerci- cio da competéncia de licenciar comum a Unido, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municipios consiste na proteg4o, defesa e conservaca4o do meio ambiente por meio de uma gestao descen- tralizada, democratica e eficiente (art. 3, I). Além disso, prevé o artigo 17 que: Art. 17. Compete ao érgao responsavel pelo licenciamen- to ou autorizacao, conforme o caso, de um empreendimen- to ou atividade, lavrar auto de infracdo ambiental e instau- rar processo administrativo para a apuracao de infracoes & legislaco ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. § 1o Qualquer pessoa legalmente identificada, ao consta- tar infragdo ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir represent 6rgdo a que se refere o caput, para efeito do exercicio de seu poder de policia. Note-se que, nos termos do §1° do artigo 17, encontra-se outra forma do cidadao exercer o dever de tutela ambiental, qual seja: a possibilidade de representar ao 6rgao licenciador ao cons- tatar infragéo ambiental decorrente de empreendimento ou ati dade efetiva ou potencialmente poluidora, tal qual o é a atividade mineradora. Caberd ao érgaéo respons4vel pelo licenciamento a [386]lavratura de auto de infragdo ambiental e a instauracao de proces- so administrativo para apurar as infragdes. Novamente, tem-se a importancia da participagao popular. A populagao, se devidamente informada, poderé tutelar devidamente o meio ambiente. Essa é também a teleologia da Lei Complementar 140/2011, que reforca a necessidade de criagao do Sistema Nacional de Informagées so- bre o Meio Ambiente (SINIMA) ~ art. 7°. Contudo, apesar da edicaéo de Lei Complementar 140/2011, nao existe no pais um procedimento absolutamente unificado para o licenciamento ambiental, 0 que significa que ha uma pluralidade de formas de participagaéo a depender do ente e do 6rgao licenciador. As normativas sao varias e nao unificadas, gerando também oportunidades e garantias de participacao cida- da plurais e diferentes entre si. Por exemplo, no Estado de SC foi editado o Decreto n° 2.955/2010 por meio do qual a audiéncia publica é sempre obrigatéria para empreendimentos que exigem EIA/RIMA (Estudo prévio de Impacto Ambiental/Relatério de Im- pacto Ambiental), ressaltando o cardter nao deliberativo e nao vin- culativo das discuss6es para a tomada de decisao do 6rgio licen- ciador. Jé o Estado de Sao Paulo previu na Constituigao Estadual (art. 192, § 2°) que deverd ser dada a devida publicidade quando da aprovagao do EIA/RIMA. Além de reprisar a norma constitu- cional nesse aspecto, a legislacao paulista previu ainda, de forma explicita, a garantia da audiéncia ptiblica, dando destaque a essa modalidade de publicizagao dos atos relativos ao licenciamento. [387]Se as formas de participacao popular, no que diz respei- to ao licenciamento ambiental, nao s4o plenamente unificadas no Brasil, havendo diferentes regras e procedimentos no ambito es- tadual e até municipal, tem-se, por outro lado, que o direito a in- formagao mostra-se tao fundamental a participagao cidada efetiva que foi criada em 2003 a Lei Federal n° 10.650, que disciplinou 0 acesso as informagées existentes nos 6rgaos e entidades inte- grantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). De acordo com a lei, os érgaos do SISNAMA devem publicar no Diario Oficial, e em locais de facil acesso aos interessados, listagens con- tendo os pedidos de licenciamento e emissao das licengas, autos de infragées e penalidades impostas, bem como os registros de apresentacdo de Estudos de Impacto Ambiental acompanhados de dados sobre a rejeigao ou aprovagao do EIA (art. 4°). A legislacao prevé ainda que 0 acesso 4 informacdo independe de comprovagio de interesse especifico, sendo garantida a qualquer cidadao (art. 2°, § 1°). Neste sentido e em atendimento a recomendagao da Lei 10.650/2003, foi criado o Portal Nacional de Licenciamento Am- biental (PNLA), o qual integra o SINIMA, a fim de democratizar 0 acesso informacao, essencial a tutela ambiental pelo cidadao. Ainda, a respeito da participago popular no 4mbito am- biental, existe também o controle realizivel por meio da partici- pagao nos Colegiados Ambientais. No plano nacional sao 25 no total, a grande maioria com fungées consultivas e deliberativas e vinculados a 6rgaos colegiados da Administracgao Publica ligados ao SISNAMA. O CONAMA € o tnnico érgio federal, existem 26 [388]6rgaos estaduais — um para cada Estado da federagao — e um érgao distrital. Estima-se que haja mais de 3.000 conselhos municipais de meio ambiente segundo dados do IBGE de 2009, sendo que cada conselho municipal permite, via de regra, que haja repre- sentantes da sociedade civil de forma plural, tanto politica quanto ideologicamente considerados. Tais colegiados ambientais tem fungao democratica e se legitimam pela participacgao de represen- tacdo da sociedade civil (GORDILHO; OLIVEIRA, 2015) . No caso de atividade potencialmente poluidora que venha a afetar unidade de conservacdo ou a sua zona de amortecimento, é imprescindivel a autorizacao do érgao responsdvel por sua admi- nistragdo — que pode ser estatal ou uma organizacao da sociedade civil -, nos termos do art. 30 c/c §3°, art. 36, da Lei Federal n° 9.985/2000. Trata-se de uma manifestagao vinculativa no tocante a concessao da licenga ambiental. A participagao cidada na tutela ambiental realiza-se tam- bém pela possibilidade de iniciativa de leis complementares e or- dinarias por meio de projeto de lei “subscrito por, no minimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuido pelo menos por cinco Estados, com nao menos de trés décimos por cento dos eleitores de cada um deles” (art. 62, § 2°, da CRFB/88), pela possibilidade de referendar leis (art. 14, II, da CRFB/88) e na hipdtese de rea- lizarem-se plebiscitos (art. 14, I, da CRFB/88). Assim, 0 cidadao tem a possibilidade de deflagrar processos legislativos de cardter ambiental. [389]Por fim, vale citar outros mecanismos legais que podem ser utilizados para o controle da atividade minerdria, a saber, o di- reito de peticao, segundo o qual se assegura a todo cidadao “o direi- to de peticdo aos Poderes Ptiblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder” (art. 5°, XXXIV, da CRFB/88), a acao popular (art. 5, LXXIII, da CRFB/88), regulada na Lei Fe- deral n° 4.717/65 e que legitima qualquer cidadao, com titulo de eleitor ou correspondente, a “pleitear a anulagdo ou declaragao de nulidade de atos lesivos ao patriménio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municfpios” (art. 1), considerando-se patriménio ptiblico os bens e direitos de valor econémico, artisti- co, estético, histérico ou turistico (art. 1, § 1°); a agao civil publica ambiental, para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, nos termos da lei 7.347/85, art. 1°, I, cuja competéncia para proposi¢ao da agdo cabe igualmente ao Ministério Ptblico (art. 129, § 1°, da CRFB/88) e as associagées civis que tem por finalidade a defesa do meio ambiente e que estejam constitufdas hé pelo menos um ano (art. 5, Ie V, “a”, da lei 7.347/85), podendo ser demandadas empresas e 0 ente ptiblico, em conjunto ou isoladamente. Salientamos que, a depender da legislacao estadual, a ou- torga de 4gua, geralmente associada a alguns tipos de exploracao minerdria, podem, em seus respectivos procedimentos, permitir ou exigir, com diferentes graus de vinculagao, a participacao popu- lar, seja direta ou por meio da sociedade civil organizada. Cabe referir, por fim, que o IBAMA possui um levanta- mento do ntimero de audiéncias ptblicas que foram realizadas [390]por ano no que tange ao licenciamento ambiental, acessivel no seguinte enderego eletrénico: http://www.ibama.gov.br/licencia- mento-ambiental/audiencias-publicas-por-ano. Nao encontramos, contudo, no 4mbito nacional, dados sistematizados sobre o nivel de envolvimento da cidadania atra- vés de procedimentos e mecanismos de participacao relacionados com as atividades de exploragao e extracao mineiras. [391]REFERENCIAS FINK, Daniel Roberto. Audiéncia ptblica em matéria ambiental no Direito brasileiro. Justitia, n°. 169, Sao Paulo, Ministério Ptblico do Estado de Sao Paulo: 1995. GORDILHO, Heron José de Santana; OLIVEIRA, Thiago Pires. Os colegiados ambientais como expressao do principio da participagao popular no direito brasileiro: o caso do Conama. Boletim de Direito Municipal, Sao Paulo, v. 31, n. 10, p. 779-793, out. 2015. Disponivel em http://dspace/xmlui/bitstream/item/20863/geicIC_ FRM_0000_pdf.pdf?sequence=1, Acesso em 19/09/2016. SILVA, Cintia Tavares da; SILVEIRA, Clovis Eduardo Malinverni da. A participacao na audiéncia ptblica do licenciamento ambiental em atividades de impacto ambiental: uma politica ambiental de efetividade ou mera consulta? In: Direito ambiental II [Recurso eletrénico on-line] organizagao CONPEDI/UF PB; coordenadores: Flavia de Paiva Medeiros de Oliveira, Norma Sueli Padilha, Beatriz Souza Costa. Florianépolis : CONPEDI, 2014. [392]