BREVES NOTAS SOBRE O REGIME JURÍDICO DE

DIREITO À INFORMAÇÃO NO ORDENAMENTO

JURÍDICO MOÇAMBICANO

Introdução

Para os efeitos do presente artigo, considera-se regime jurídico

de direito à informação ao conjunto das normas que o
consagram e o regulam, estabelecendo os respectivos
pressupostos, o âmbito subjectivo e material de aplicação, os
procedimentos de que depende o seu gozo e exercício, bem
como as garantias administrativas e jurisdicionais.

O direito à informação compreende a disponibilização e acesso

de qualquer informação relevante que esteja no poder do
Estado ou no poder de outra pessoa ou entidade, desde que
necessária para a satisfação do interesse público ou para o
exercício ou proteção de quaisquer direitos e liberdades
fundamentais nos termos previstos na lei.

A presente abordagem visa analisar, de forma descritiva,

analítica e sistemática, as normas que, de forma dispersa,
regulam o direito à informação. Para o efeito, parte-se do
princípio de que todas essas normas constituem o bloco legal
que, de forma permissiva ou restritiva, nalguns casos até
contraditória, regulam o gozo e o exercício do direito à
informação.

Tem-se discutido e escrito acerca da necessidade de aprovação

de uma lei de direito à informação, mas raramente tais

1
abordagem partem da análise sistematizada do regime vigente,
para detectar as suas insuficiências ou para lhe enaltecer os
aspectos que, numa eventual reforma legal, possam e devam
ser mantidos. É de referir, a este respeito, que qualquer reforma
legislativa deve obedecer aos princípios da oportunidade,
inovando soluções normativas quando isso se mostrar
necessário, o que só é possível a partir do conhecimento
profundo do quadro legal vigente.

Quando se fala em regime jurídico, está em causa o conjunto

de normas que regulam a constituição, modificação e extinção
de determinadas situações jurídicas ou de direitos.
Normalmente, o regime jurídico estabelece em que
circunstâncias se considera constituído um determinado direito,
os procedimentos que devem ser observados para o efeito, as
instituições, sendo o caso, competentes para garantir a eficácia
do direito, bem como as garantias que o Direito proporciona ao
cidadão para assegurar os seus direitos subjectivos ou
interesses legalmente protegidos. Vistas as coisas nesta
perspectiva, qualquer regime jurídico pode ser sistematizado a
partir de três categorias de normas, nomeadamente as normas
substantivas, em primeiro lugar, as quais definem os
pressupostos da existência do direito. Em segundo lugar, as
normas institucionais, compreendendo o conjunto de normas
que conferem atribuições e competências às instituições e
órgãos cuja missão é assegurarem a eficácia dos direitos e
interesses dos cidadãos, bem como salvaguardar o interesse
público conexo. Finalmente, as normas procedimentais, que
definem os mecanismos processuais por que o titular do direito

2
ou interesse legalmente protegido deve passar para o exercício
das faculdades inerentes.

Nesta perspectiva, a presente análise distingue o regime

substantivo (i), o regime institucional (ii) e regime processual
(iii) do direito à informação.

Luís Bitone Nahe

Coordenador do CDH

3
Indice
I. REGIME SUBSTANTIVO DE ACESSO À INFORMAÇÃO .................................

A. Normas internas ............................................................................................................

a) Constituição da República ......................................................................................

b) Normas internas infraconstitucionais .....................................................................

i. Leis ordinárias ........................................................................................................

ii. Normas infralegais ..................................................................................................

B. Normas externas ......................................................................................................

II. REGIME JURÍDICO INSTITUCIONAL DE ENTIDADES E

ÓRGÃOS COM RESPONSABILIDADE NO DOMÍNIO DE GESTÃO
DE INFORMAÇÃO .............................................................................................................

III. DIREITO PROCESSUAL DE ACESSO À INFORMAÇÃO ..............................

IV. A CONSIDERAÇÕES FINAIS ..............................................................................

V. ANEXO I – SISTEMATIZAÇÃO DAS NORMAS DE ACESSO À

INFORMAÇÃO EM VIGOR, DISPERSAS EM VÁRIOS DIPLOMAS
LEGAIS .................................................................................................................................

Bibliografia .............................................................................................................................

4
I. REGIME SUBSTANTIVO DE ACESSO À
INFORMAÇÃO

O presente capítulo debruça-se acerca do conjunto de normas

permissivas que visam facultar o aproveitamento do bem
jurídico da informação, quando essa informação é de interesse
e domínio públicos e esteja em poder de autoridades públicas
ou privadas. Menezes Cordeiro1 define o direito subjectivo
como permissão normativa dirigida ao aproveitamento
individual dos bens jurídicos, querendo, com isso, enfatizar a
ideia de que a existência de um direito pressupõe a presença de
uma norma jurídica que faculta ao indivíduo as prerrogativas
que fazem parte do conteúdo específico de uma determinada
situação jurídica, a qual é jurídica e doutrinalmente designada
direito subjectivo.

Considera-se que a informação é um bem jurídico, porque, em

primeiro lugar, sobre ela incide um determinado direito
subjectivo, que na perspectiva de Menezes Cordeiro é uma
permissão normativa de aproveitamento. É um bem jurídico na
medida em que tem um valor social, no sentido jurídico do
termo, razão pela qual a informação constitui objecto de
relações jurídicas ou de situações jurídicas, na base das quais
se processa o respectivo “comércio jurídico” ou “ tráfico
jurídico”. De certa forma, na reivindicação do direito de acesso
à informação, está implícita uma situação jurídica concreta na
qual surge um dever jurídico correspotivo, um dever de
prestação e que se traduz na conduta de disponibilizar a

1
Ver em Menezes Cordeiro. Tratado de Direito Civil. Tomo I. Almedina, 2011. Vide ainda,
Menezes Cordeiro. Direitos Reais. Lex, 1979 (Reprint).
5
informação e de remover todas as barreiras ilegais à realização
do direito à informação.

Em segundo lugar e num sentido finalístico2, a informação é

um bem jurídico porque satisfaz as necessidades humanas,
podendo dizer-se que a informação permite resolver problemas
e tomar decisões, tendo em conta que o seu uso racional é a
base do conhecimento3. O acesso público à informação é
fundamental para promoção da transparência, da participação
pública e da responsabilidade na forma da actuação das
autoridades. A liberdade de informação combate a
arbitrariedade na actuação dos entes públicos e privados e
contribui para a efectivação do Estado de Direito democrático,
no qual o poder é exercido de forma racional e no cometimento
pelo respeito ao interesse público e aos princípios e direitos
fundamentais. Por isso, o que leva uma pessoa física ou
jurídica a buscar informação é a motivação fundada na
necessidade de satisfazer alguma carência ou interesse,
nomeadamente buscar conhecimento para resolver algum
problema ou tomar determinada decisão. Daí o valor social da
informação e que o traduz num bem jurídico objecto de
relações ou situações jurídicas.

Mas como é próprio do Direito, a vontade deve merecer a

tutela do direito. Portanto, o acesso à informação não pode ser
visto como um direito abstracto, na medida em que qualquer
2
A Teoria Finalista da Acção contrapõe-se à Teoria Causalista, ou Teoria Causal, ou ainda
Teoria Clássica, da acção. A principal diferença repousa no facto de que, para imputar a
conduta ao agente, a primeira parte da intenção ou da finalidade perseguida pelo autor, a
segunda ignora essa análise como componente da conduta, empurrando-a para um momento
posterior, o da aferição da culpabilidade.
3
http://conceito.de/informacao#ixzz2KtrdCkuP
6
direito subjectivo tem uma função social e no que diz respeito
ao direito à informação existe um propósito específico para a
qual determinada informação existe. Não repugna, portanto,
que se encontrem na legislação disposições como a que consta
do n.º 1 do artigo 70 da Lei do Procedimento Administrativo,
nos termos da qual os direitos referidos nos artigos 67 e 68 são
extensivos a quaisquer pessoas que demonstrem ter interesse
legítimo no conhecimento dos elementos que pretenda. É
evidente que esta questão da legitimidade a que a norma retro
mencionada se refere tem mesmo a ver com a função social do
direito à informação enquanto bem jurídico que visa satisfazer
uma necessidade específica, justificando-se que o direito não
seja reconhecido a quem não demonstre a utilidade que vai
obter dos elementos que pretende consultar ou conhecer.
Outrossim, é isso que justifica a imposição de sanções a quem
faz uso abusivo4 da informação em seu poder, quando a usa
para além do propósito em virtude da qual a ela teve acesso,
sendo por isso que a lei proíbe, por exemplo, que o servidor
público faça uso em proveito pessoal da informação
privilegiada que teve acesso no exercício e por causa do
exercício de funções públicas5.

No entanto, qualificar a informação como um bem jurídico

implica dar-lhe uma precisão de conteúdo, na medida em que
haverá uma correlação entre o direito subjectivo à informação e
a coisa (o bem) sobre o qual o direito incidirá. Da norma
constante do n.º 1 do artigo 202 do Código Civil retira-se a

4
A lei sanciona o abuso de direito, quando o titular faz uso do direito para além dos limites da
função social do direito, podendo ser exemplo de tais situações o regime do artigo 334.º e do
artigo 1305.º do Código Civil.
5
Vide artigo 25, alínea e) da Lei n.º 162012, de 14 de Agosto – Lei da Probidade.
7
definição legal de que “coisa é tudo o que pode ser objecto de
relações jurídicas”, donde se poderá concluir que
juridicamente a informação é uma coisa, embora essa
qualificação jurídica se mostre insuficiente, visto que a
categoria jurídica coisa comporta várias espécies, onde avulta a
distinção entre coisa corpórea e coisa incorpórea. De forma
simples, a informação é definida como um conjunto de
símbolos ou sinais que transmitem uma mensagem, isto é, o
bem jurídico da informação designa conhecimento, estatísticas,
relatórios e várias formas e modos de expressão que são
registados ou codificados incluindo livros, fitas magnéticas,
videogramas e digitação electrónica6.

Neste sentido, a mensagem pode não implicar a parte corpórea

da informação, pois, o simples contacto com os símbolos ou
sinais é susceptível de transmitir a mensagem contida,
independentemente do contacto com o elemento material que a
comporta. Mas entre a parte corpórea e incorpórea existe uma
relação de inerência, porque em muitas situações não haverá
acesso à mensagem quando não houver acesso ao elemento
corpóreo onde os dados, os símbolos ou sinais se encontram
guardados.

Por isso, o debate sobre a natureza jurídica da informação

enquanto objecto de relações jurídicas não é despiciendo, na
medida em que o legislador deve definir com clareza o
elemento sobre o qual vai incidir a permissão normativa de
acesso à informação, isto é, quando se fala de acesso à

6
Artigo 2, n.º 2, do Protocolo da SADC sobre Cultura, Informação e Desporto, ratificado pela
Resolução n.º 1/2002,de 14 de Fevereiro, do Conselho de Ministros.
8
informação, estará em causa o acesso aos elementos físicos,
materiais ou corpóreos que contêm dados? Ou pretende-se
permitir, apenas, o acesso aos dados. Por exemplo, num
determinado caso, o direito de acesso à informação guardada
num arquivo, compreende o acesso ao arquivo ou ao conteúdo
do arquivo, o qual pode ser transcrito pela Administração por
meio de certidões, cópias ou transcrições? A resposta a este
tipo de inquietações o legislador dá-la, por exemplo, no artigo
68 da Lei do Procedimento Administrativo, quando distingue a
consulta de processos e a passagem de certidões, pois num
caso permite o acesso ao elemento corpóreo da informação e
noutro transmite a parte dos dados, a parte imaterial, mediante
a permissão de emissão de certidões respectivas. Diz o n.º 1 da
referida norma que os interessados têm direito de consultar o
processo do qual não constem documentos classificados, ou
que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo
relativo à propriedade literária, artística ou científica. Para
além do direito de obter a consulta de processos, os
interessados têm, ainda, o direito de obter certidão,
reprodução ou declaração autenticada dos documentos que
constem dos processos a que tenham acesso7.

Deste modo, o regime jurídico substantivo de acesso à

informação compreende todo o conjunto de normas que
definem as situações onde é permitido o exercício e gozo de
direito à informação, as restrições respectivas e o âmbito de
aplicação material e pessoal deste direito. Tal regime encontra-
se disperso em várias fontes, desde fontes internas a
internacionais. Para permitir o destaque da legislação em causa,
7
Artigo 68, n.º 2 da Lei de Procedimento Administrativo.
9
o estudo do regime jurídico do direito substantivo encontra-se
sistematizado por cada acto normativo que contém dispositivos
legais aplicáveis à matéria.

A. Normas internas

As normas internas que reconhecem e estabelecem os

pressupostos do direito à informação integram as de nível
constitucional e as infraconstitucionais, designadamente as leis
ordinárias e as normas regulamentares.

a) Constituição da República

A Constituição da República de Moçambique (CRM) consagra

o direito à informação ao lado do direito à liberdade de
expressão e de imprensa, estabelecendo que todos os cidadãos
têm direito à liberdade de expressão, à liberdade de imprensa,
bem como o direito à informação8, os quais não podem ser
limitados por qualquer forma de censura9.

Pela sua inserção sistemática, o direito à informação é um

direito fundamental, o que o faz beneficiar do regime dos
princípios gerais dos direitos fundamentais constantes do
Capítulo I, do Título III da Constituição, bem como do regime
das garantias consagrados no Capítulo III do mesmo título.

Pelo que, no que aos princípios gerais reguladores dos direitos

fundamentais diz respeito, o direito à informação obedece aos
princípios10 da universalidade, da igualdade, do dever do

8
Artigo 48, n.º 1, da CRM.
9
Artigo 48, n.º 2, da CRM.
10
Artigos 35 a 44 da CRM.
10
respeito à Constituição, da proibição da prática de actos
contrários à Constituição, do reconhecimento do direito à
honra, ao bom nome e reputação, bem como o direito de
defender a imagem pública e privada. Incluem-se, ainda, neste
leque de princípios aqueles relativos ao sistema aberto dos
direitos fundamentais e as regras de interpretação, sem prejuízo
de aplicação dos demais princípios constantes da Constituição.

Deste modo, reconhecido o direito à informação pela

Constituição e de acordo com os princípios atrás referidos,
nenhum cidadão pode ser discriminado no gozo e exercício
deste direito, salvas as restrições e limitações legítimas, a
estabelecer em obediência ao regime constante do artigo 56 da
mesma Constituição e ao artigo 29 da Declaração Universal
dos Direitos do Homem (DUDH). Com efeito, os princípios
constantes dos artigos 38, 39, 40, 41, 44 e 45 da CRM,
impondo deveres fundamentais aos cidadãos, podem justificar
a consagração de limitações ao direito à informação,
nomeadamente com vista a salvaguardar, entre outros, que o
exercício do direito não implique a prática de actos que violem
a própria Constituição ou o incitamento à actos contra a
unidade nacional ou que ponham em perigo a vida dos
cidadãos, bem como a devassa à honra, bom nome, reputação,
imagem pública e privada. Em tais casos e ao abrigo do
disposto no artigo 56, n.º 2, da CRM, segundo o qual o
exercício dos direitos e liberdades podem ser limitado em
razão da salvaguarda de outros direitos e interesses protegidos
pela Constituição, o direito de acesso à informação pode sofrer
restrições.

11
Portanto, o âmbito de aplicação subjectiva do direito de acesso
à informação é universal, abrangendo todos os cidadãos,
incluindo as pessoas colectivas públicas e privadas,
entendimento que se alcança por via de interpretação extensiva
ao abrigo do disposto no artigo 43 da própria CRM, em função
do qual os princípios constitucionais relativos aos direitos
fundamentais serão interpretados e integrados de harmonia
com a Declaração Universal dos Direitos do Homem e da
Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. De acordo
com a teoria da hermenêutica jurídica dos direitos humanos, a
interpretação das normas e princípios a eles relativos obedece,
entre outros, ao princípio da máxima utilidade, pelo qual se
entende que se deve dar a cada direito humano um sentido que
lhe permita desfrutar de maior utilidade possível, razão pela
qual se justifica que, apesar de a Constituição ter usado a
fórmula todos os cidadãos, deve-se entender nela incluídas as
pessoas colectivas enquanto titulares11, também, de direitos
fundamentais, já que a natureza deste direito não é
incompatível com a natureza própria da pessoa colectiva12.

Em suma, pode-se dizer que, embora consagrado no artigo 48

da CRM, o conteúdo do direito à informação é influenciado por
outras normas e direitos constitucionais, impondo-se, portanto,
que a leitura deste direito se torne substancial e
sistematicamente compatível com outros direitos:

11
Cfr. Acórdão do Tribunal de Relação de Coimbra, de 31 de Janeiro de 2006, proferido nos
autos do Processo n.º 3987/05.
Contra a assimilação dos direitos fundamentais às pessoas colectivas, vide Oliveria Ascessão.
A dignidade da pessoa e o fundamento dos direitos humanos. In
http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.aspx?idsc=71981&ida=72386
12
No direito comparado, o artigo 12 da Constituição Portuguesa prescreve: “As pessoas
colectivas gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza.”
12
  O direito à informação sobre os motivos de detenção,
nos termos do n.º 3 do artigo 64 da CRM;
 A protecção da privacidade, nos termos do artigo 65, n.º
2, da CRM
 O artigo 71, também da CRM, sobre o regime da
protecção de dados pessoais conservados em arquivos
informáticos.
 O direito à informação administrativa, incluindo o
direito à notificação dos assuntos que dizem respeito ao
cidadão, constante do artigo 253 da CRM;
 O direito à permanente participação democrática do
cidadão, consagrado nos artigos 73 e 271 da CRM,
cujo pressuposto é o direito à informação pública;
 O direito à liberdade de expressão e à liberdade de
imprensa consagrados no artigo 48 da Constituição ao
lado e em correlação ao direito à informação;

b) Normas internas infraconstitucionais

i. Leis ordinárias

A. Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei sobre o segredo

Estatal.

Aprovada no contexto da desestabilização da soberania do

novo Estado, processo que incluía a obtenção de informação
secreta, esta lei estabeleceu o regime de protecção do segredo
Estatal constante de documentos contendo dados e informações
classificados, cuja direcção foi outorgada aos Serviços de
Segurança do Estado, tendo dividido em dois grupos os

13
documentos, nomeadamente em documentos classificados e
não classificados.

É legítimo13 que o Estado disponha de um regime de protecção

do segredo do Estado, visto que nem toda informação deve
estar ao dispor do público, tendo em vista a salvaguarda da
própria segurança do Estado ou outros interesses
fundamentais.14 Pela natureza do conteúdo do regime jurídico
Segredo Estatal, fácil é de concluir tratar-se de um regime
restritivo ou limitativo do direito de acesso à informação,
devendo a sua compatibilidade com o regime constitucional ser
analisada à luz dos princípios da necessidade e da
proporcionalidade, consagrados no artigo 56 da CRM e no
artigo 29 da DUDH.

Para o efeito, há que ressaltar, desde logo, que na categoria dos

documentos classificados, o regime jurídico do segredo Estatal
incluiu os documentos contendo dados e informações de
natureza militar, política, económica, comercial, científica,
técnica ou qualquer outra cuja divulgação prejudique a
segurança do Estado e do povo e a economia nacional. Esta
formulação é demasiado vaga, deixando ao critério do
intérprete e aplicador da lei a concretização do respectivo
conteúdo, através da inferência dos factos que integram aqueles
conceitos. Por isso, os termos em que tal disposição se encontra
formulado faz com que o acesso à informação dependa muito

13
Cfr. O n.º 2 do artigo 19 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, nos termos do
qual o direito de acesso à informação não é um direito absoluto, na medida em que pode ser
restringido em razão da salvaguarda da segurança nacional, saúde pública ou privacidade das
pessoas e moralidade públicas.
14
Cfr artigo 56 da CRM
14
mais da vontade e iniciativa individuais do funcionário e não
de orientações institucionais15.

Todavia, tratando-se de uma disposição legal que limita um

direito fundamental, correctamente feita por um acto de
natureza legislativa - a Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro, os
factos integradores dos conceitos utilizados para a classificação
da informação deve obedecer ao princípio da consagração
expressa, formalmente consagrado no nº 3 do artigo 56 da
CRM. Com efeito, se as restrições aos direitos fundamentais só
são admissíveis nos casos expressamente previstos na
Constituição, deve-se, igualmente, concluir que a nível
infraconstitucional as restrições devem ser consagradas de
forma expressa, donde há-de resultar que a formulação de
limitações ao direito de acesso à informação através de
conceitos indeterminados tais como informação de natureza
científica, tecnologia, económica seja insuficiente e
ininteligível.

É necessário que o legislador, para além de definir o segredo

do Estado, defina o que é informação científica, informação
tecnológica, etc. Mais do que isso, torna-se importante
estabelecer em que casos tal informação deve ser considerada
classificada. Para que a definição seja o mais exaustivo
possível, é importante que o legislador faça intervir os sectores
interessados, neste caso a academia, as Empresas e demais
entidades detentoras de informação tecnológica. Em relação à
informação económica protegida, caberia, por exemplo, à
Confederação das Associações Económicas (CTA), os
15
Estratégia para Gestão de Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26
de Dezembro, da Comissão Interministerial da Função Pública.
15
sindicatos, as associações dos consumidores, indicar em que
casos a informação desta natureza devem ser considerado
protegida. O mesmo critério aplica-se à informação militar,
cujo conteúdo deve ser definido pelas Forças de Defesa e
Segurança. Parece ter sido esta a intenção do Decreto
Presidencial n.º 9/93, de 29 de Dezembro, que criou a
Comissão Nacional para Implementação das Normas do
Segredo do Estado (CPISE), cuja função é orientar e centralizar
o sistema de protecção do segredo do Estado, bem como
definir as normas aplicáveis no mesmo domínio de segredo
estatal.

É de salientar que o regime jurídico do segredo estatal é

complementado pelo regime jurídico dos crimes contra a
segurança do Estado, aprovada pela Lei n.º 19/91, de 16 de
Agosto. Esta complementaridade resulta do facto de alguns
crimes contra a segurança do Estado estarem relacionadas com
a violação do segredo do Estado, nomeadamente nos casos de
espionagem16, divulgação não autorizada de informação
classificada17, para além dos casos em que a busca de
informação relativa à vida privada das entidades referidas no
artigo 22 da mesma lei pode ser considerada um acto
preparatório18 do crime de difamação, calúnia e injúria contra
elas.

16
Artigo 10 da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto.
17
Artigo 23 da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto.
18
Os actos preparatórios dos crimes contra a segurança do Estado são previstos e punidos nos
termos do artigo 5 da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto.
16
B. Lei n.º 18/91, de 16 de Agosto – Lei da Imprensa

A Lei de Imprensa garante o acesso à informação de interesse

público, nos termos do disposto no seu artigo 3, no contexto do
direito de liberdade de expressão e imprensa, cujo exercício,
como é lógico, pressupõe o direito de acesso à informação, o
qual significa o direito de cada cidadão se informar e ser
informado acerca de factos e opiniões relevantes, isto é, de
interesse público. Este direito não deve ser exercido à margem
dos princípios fundamentais, tais como a protecção da
dignidade humana e os imperativos da política externa e da
defesa nacional.19 Em relação à dignidade humana, releva os
deveres já referidos a propósito da análise do regime
constitucional de acesso à informação, enquanto os imperativos
da defesa nacional remetem para o regime do segredo estatal
constante da respectiva lei.

E, com vista à efectivação da liberdade de imprensa, a Lei de

Imprensa garante aos jornalistas o direito de acesso às fontes
oficiais de informação, sem prejuízo das normas de segredo
Estatal20. A expressão fontes oficiais remete para a questão das
normas organizacionais da administração pública, cujo
tratamento fica reservado para aquando da análise da legislação
funcional.

Ora, nos termos do disposto no artigo 48 da CRM, é clara a

relação de interdependência entre o direito à informação, a
liberdade de imprensa e a liberdade de expressão, sobretudo no
19
Artigo 5 da Lei da Imprensa
20
Cfr. Artigo 29 da Lei n.º 18/91, de 16 de Agosto.
17
que concerne a vertente do acesso à informação e da liberdade
de informar sempre em atenção aos limites constitucionalmente
estabelecidos. É, pois, axiomático, que nos termos da norma
constitucional em referência e do alcance e espírito da Lei de
Imprensa, qualquer cidadão, órgão de comunicação social,
jornalista e organização da sociedade civil, têm a faculdade de
aceder informação sobre questões de interesse público ou que
relevam para a protecção dos direitos fundamentais, para se
informar, conhecer a estrutura organizacional e funcional do
País e poder informar a sociedade, neste caso, por via do gozo
e exercício legítimo da liberdade de imprensa e da liberdade de
expressão. Desde que o poder Público não ponha em prática
barreiras ilegais para o exercício destes direitos e liberdades
fundamentais em prejuízo da efectivação do princípio do
Estado do Estado de Direito democrático que norteia a ordem
constitucional moçambicana.

C. Lei n.º 10/ 91, de 30 de Julho - Estatuto dos Magistrados

Judiciais21 -, Lei n.º 22/2007, de 1 de Agosto22 – Lei
Orgânica do Ministério Público e Estatuto dos
Magistrados do Ministério Público;

As leis em referência estabelecem o dever de reserva aos

magistrados e funcionários judiciais, impondo-lhes o dever de
segredo de Justiça, entendendo-se por Segredo de Justiça a
situação em que se mantém sob sigilo de processos judiciais
em curso ou investigações policiais que geralmente são
públicos. Isso ocorre quando há risco de expor informações
privadas dos intervenientes no processo e quando o processo
21
Artigo 49, alínea f).
22
Com as alterações introduzidas pela Lei n.º 14/2012, de 8 de Fevereiro
18
contém documentos sigilosos, como escutas telefónicas e
extractos bancários.23

A protecção absoluta do segredo de justiça não é líquida,

sobretudo quanto à problemática da sua extensão e limites, isto
é, se se trata de uma situação de protecção absoluta ou relativa,
sabido que a Justiça é um serviço público abrangido, em
princípio, pelo princípio da publicidade. Debruçando-se sobre a
questão, o artigo 13 da Lei da Organização Judiciária
consagrou-o em termos relativos, proibindo a realização de
julgamentos em directo, mas permitindo a presença da
imprensa. Desta disposição, depreende-se que a publicidade
das audiências dos tribunais pode ser limitada por lei ou pelo
tribunal nos casos de salvaguarda da dignidade das pessoas e
da ordem pública ou por outras razões ponderosas analisadas
objectivamente.

Deste modo, o segredo de justiça é tratado pela lei da

organização judiciária como excepção e não como regra, no
mesmo sentido em que, em direito comparado, o Supremo
Tribunal Federal entendeu que "A publicidade e o direito à
informação não podem ser restringidos com base em actos de
natureza discricionária, salvo quando justificados, em casos
excepcionais, para a defesa da honra, da imagem e da
intimidade de terceiros ou quando a medida for essencial para
a protecção do interesse público". Com efeito, como serviço
público, os actos processuais e decisões judiciais devem ser
acessíveis a qualquer interessado, excepto quando da
divulgação possa resultar algum prejuízo para o interesse

23
http://pt.wikipedia.org/wiki/Segredo_de_justi%C3%A7a
19
público. Alguns exemplos relativos a questão do segredo de
justiça no direito moçambicano incluem o carácter secreto da
instrução preparatória nos processos crimes24, os processos
judiciais relativos à difamação, calúnia e injúria25, ou processos
judiciais sobre o estado de pessoas como é o caso de divórcio
litigioso. Contudo é importante não se confundir o sigilo
profissional que é devido a qualquer funcionário, agente do
Estado ou trabalhador, com o segredo de Justiça ou Segredo do
Estado.

D. A Lei n.º 7/98, de 15 de Junho – Estabelece normas de

conduta aos dirigentes superiores do Estado -, A Lei n.º
14/2009, de 17 de Março – Estatuto Geral dos
Funcionários e Agentes do Estado; - Lei n.º 16/2012, de
14 de Agosto – Lei da Probidade

Nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 5 da lei em

referência, os dirigentes têm a obrigação de guardar
segredo do Estado após a cessação de funções. A lei não
limita o âmbito temporal em que vai durar este dever,
configurando-se como um dever eterno. Porém, o âmbito
de aplicação temporal deste dever é relativo, na medida em
que se as informações forem desclassificadas26, deixa de
haver dever de segredo de Estado.

24
Artigo 13 do Decreto – Lei nº 35007 de 13 de Outubro de 1945.
25
Artigo 593 do Código de Processo Penal.
26
Este entendimento resulta do disposto na parte final da alínea a) do n.º 3 do artigo 67 da
Lei do Procedimento Administrativo.
20
 No mesmo sentido, o EGFAE impõe aos funcionários e
agentes do Estado o dever de manter sigilo sobre as
informações obtidas no exercício da sua actividade
profissional, mesmo depois da cessação de funções27. Este
dever veio a ser, simultaneamente, reforçado e atenuado
pelo artigo 16 da Lei n.º 16/2012, de 14 de Agosto – Lei da
Probidade -, o qual veio impor aos servidores públicos o
dever de reserva e descrição sobre as informações obtidas
no exercício das funções, mas sem prejuízo do direito dos
cidadãos ao acesso à informação. Esta parte final, atenua as
restrições e ambiguidades decorrentes do sigilo
profissional, o qual é erroneamente usado pelos
funcionários e agentes do Estado para sonegação de
informação ao cidadão mesmo que tal informação não
configure as limitações constitucionalmente previstas.

O regime jurídico da função pública tem sido visto como

demasiado restritivo ao direito de acesso à informação, por
se considerar que o dever de sigilo imposto aos
funcionários impede o acesso à informação de interesse
público na posse das entidades administrativas. Esta
conclusão não deve ser assacada de um modo simplista,
visto que o servidor público é um elemento integrado na
orgânica da Administração Pública, a qual é guiada pelos
vectores de competência e de autoridade. Assim, quer os
órgãos, quer os agentes da Administração só podem
praticar os actos para os quais sejam competentes28, em
obediência às regras de que a competência não se presume,
27
Artigo 39, n.º 9, do EGFAE.
28
Sobre a teoria da competência vide Diogo Freitas do Amaral. Curso de Direito
Administrativo, Vol I. Almedida, Coimbra.
21
ela resulta da lei. Portanto, o servidor público, não sendo
competente para fornecer informação, não a poderá prestar
quando lhe for solicitada, sob pena de violar o princípio da
legalidade da competência. No entanto, tem a obrigação de
informar o cidadão ou o requerente da informação sobre a
pessoa ou entidade competente para prestar a informação
solicitada ou sobre os procedimentos para aceder a essa
informação em respeito aos princípios da prossecução do
interesse público e da colaboração da Administração com
os administrados e previsto nos artigos 5 e 9 da Lei do
Procedimento Administrativo.

Outrossim, a actividade administrativa é procedimen-

talizada, isto é, o funcionário desempenha a sua função
obedecendo a determinadas formalidades, as quais impõem
os mecanismos que devem ser seguidos para o acesso a
informação, como adiante se vai descrever. Daí que, fora
desses procedimentos, o funcionário não tenha de fornecer
a informação, isto é, não é pelo simples facto de um
cidadão fazer-se a um balcão de atendimento solicitar
determinada informação que justifica o acesso automático;
pois, em primeiro lugar, é necessário verificar-se se tem
legitimidade para o efeito. Em segundo lugar, há que
avaliar se essa informação deve ser fornecida, na medida
em que pode ser informação restrita ou confidencial. Em
último lugar, há que determinar qual é a autoridade
competente para autorizar o fornecimento de informação.

Portanto, para aferir o impacto restritivo ao direito de

acesso à informação, decorrente do regime funcionarial, a
análise deve ser mais holística, com a consequente
22
 abrangência de outras normas que até impõem ao
funcionário ou servidor público o dever de fornecer
informação. Deste logo, o próprio artigo 39 do EGAFE, ao
dispor que o funcionário deve guardar e conservar os
documentos segundo as normas de arquivo, está de certa
forma a impor que, de acordo com as regras de acesso à
informação guardada em arquivos, o funcionário deve
disponibilizá-la se for o caso. Outrossim, o artigo 16 da Lei
da Probidade, ao estabelecer o dever de reserva e descrição,
teve o cuidado de salvaguardar o direito de acesso à
informação, nos termos, por exemplo, regulados na Lei de
Procedimento Administrativo e no regime jurídico do
Sistema Nacional de Arquivos.

E. Lei n.º 14/ 2011, de 10 de Agosto - Lei de Procedimento

Administrativo.

No leque dos seus princípios gerais, estabelece o princípio da

transparência da Administração Pública, consagrando o que se
pode chamar de princípio de arquivo aberto da Administração,
sob a égide da obrigatoriedade da publicidade da actividade
administrativa29, impõe à Administração Pública o dever de
publicidade da informação produzida no exercício de qualquer
actividade pública, salvo as restrições legais.

Concretizando o princípio da transferência, embora raramente

associado ao direito de acesso à informação, o dever de
fundamentação das decisões administrativas constitui um
segmento da publicidade da actividade administrativa. A
29
Artigo 15, n.º 1, da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento Administrativo.
23
fundamentação é, de certa forma, a publicidade das razões por
que a Administração decidiu num determinado sentido, daí a
sua essencialidade no procedimento administrativo e a ponto de
o legislador sancionar o vício de falta de fundamentação do
acto administrativo desfavorável com a nulidade30. Assim o fez
porque se trata de uma formalidade essencial, conexa ao direito
fundamental de acesso à informação procedimental31. É neste
sentido que a Carta Africana da Administração Pública
concebe o dever de fundamentação das decisões
administrativas, o qual se encontra integrado no direito de
informação, nos termos do número dois do artigo 6 da referida
Carta32

De forma directa, o legislador consagra o direito de acesso à

informação pública, de natureza administrativa, no artigo 67,
n.º 1, estabelecendo que Os administrados têm o direito de ser
informados pela Administração, sempre que o requeira, sobre
o andamento dos procedimentos em que sejam directamente
interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções
definitivas que forem tomadas, no prazo de dez dias33. De
acordo com a mesma lei, o direito de acesso à informação
administrativa, consagrado no artigo 67, é extensível a
quaisquer pessoas que demonstrem ter interesse legítimo no

30
Artigo 129, n.º 2, alínea b), da da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento
Administrativo.
31
Cfr. Artigo 253 da CRM
32
De acordo com a referida norma “A função e Administração Públicas devem informar a
todos os utentes as decisões que lhes digam respeito e as razões que levaram à tomada de
tais decisões...”
33
Artigo 67, n.º 2, da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento Administrativo.
24
conhecimento dos elementos que pretendam, devendo, para o
efeito, dirigir o pedido ao respectivo dirigente do serviço34.

A Lei do Procedimento Administrativo limita o direito de

acesso à informação nos casos em que os documentos a ela
referentes tenham a categoria de documentos classificados, por
conterem dados ou informações, legalmente, declaradas
secretas, confidenciais ou cujo conhecimento pode
comprometer a finalidade do procedimento administrativo35.

F. Lei n.º 7/2012, de 7 de Fevereiro – Lei de Base da

Organização Administrativa

Embora não se tenha pronunciado directamente acerca do

direito de acesso à informação, a Lei de Base de Organização
Administrativa (LEBOA), consagrou uma série de
prerrogativas, ao cidadão, cujo exercício pressupõe a
disponibilidade de informação.

Com efeito, o artigo 11 da LEBOA consagrou o princípio da

supervisão da Administração Pública pelo cidadão através da
sua participação nos princípios de planeamento,
acompanhamento, monitoramento e avaliação das acções de
gestão pública e execução de políticas36, factos que pela sua
própria natureza pressupõe o direito de acesso à informação
pública por qualquer interessado, visto que um dos objectivos

34
Artigo 70, n.º 2, da da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei do Procedimento
Administrativo.
35
Artigo 67, n.º 2, alíneas a) e b) da Lei do Procedimento Administrativo
36
Artigo 11, n.º 1, da Lei de Bases da Organização Administrativa (LEBOA)
25
visados pelo legislador é a transparência da Administração
Pública.

O dispositivo legal em referência impõe, igualmente, o dever

de a Administração Pública pôr à disposição do cidadão os
diplomas legais relativos à organização e funcionamento, bem
como o relacionamento com a comunidade, assim como os
planos e relatórios de actividade e outra informação julgada
importante.37

G. Lei nº 20/97, de 01 de Outubro - Lei do Ambiente

Reconhecendo que o acesso à informação é fundamental para a
protecção do direito ao ambiente, o artigo 19 da Lei em
referência determina expressamente, que todas as pessoas têm
direito de acesso a informação relacionada com a gestão do
ambiente do País, sem prejuízo dos direitos de terceiros
legalmente protegidos. O fácil acesso á informação ambiental
pelos particulares permite-os fazer a monitoria sobre a gestão
ambiental e cumprir com o dever constitucional de defender o
meio ambiente.

H. Lei nº 22/2009, de 28 de Setembro - Lei do Consumidor

Para assegurar a defesa dos consumidores de bens e serviços

públicos ou privados de qualidade, a Lei do Consumidor
defende a criação de condições para a efectivação do direito à
informação, a qual esta Lei divide em duas partes

37
Artigo 11, n.º 5, da LBOA
26
designadamente: direito à informação em geral, através do qual
atribuiu responsabilidades ao Estado e às autarquias locais de
desenvolver acções e adoptar medidas concretas com vista a
informação geral do consumidor38 e o direito à informação
particular impondo a não violação do dever de informar por
parte do fornecedor de bens ou prestador de serviços.39

ii. Normas infralegais

O regime jurídico de acesso à informação encontra-se,

igualmente, consagrado nas normas regulamentares.
Fundamentalmente, é de destacar o regime aprovado pelo
Artigo 16, nº 1, do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro”40,
determina que é permitido o acesso a documentos depositados
em arquivos públicos a todos os cidadãos, sendo que arquivo é
legalmente definido como conjunto de documentos de qualquer
época e forma que, independentemente da natureza ou de
suporte de informação, são acumulados e conservados em
razão do seu valor ao longo das actividades de pessoas físicas
ou jurídicas, públicas ou privadas, para servir de referência,
prova, informação ou fonte de pesquisa41.

Portanto, o regime dos arquivos permite o acesso à informação

guardada em arquivos, sejam eles arquivos correntes,
intermediários ou permanentes, consoante a classificação

38
Artigo 9 da Lei 22/2009, de 28 de Setembro – Lei do Consumidor
39
Nº 5 do artigo 10 da Lei 22/2009, de 28 de Setembro – Lei do Consumidor
40
Para facilitade de referência, o Regime Jurídico do Sistema Nacional de Arquivos do Estado
(SNAE) é designado por “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro” ou por SENAE
41
Artigo 1, alínea a) do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro.
27
estabelecida pelo artigo 3 do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de
Fevereiro”.

A articulação deste regime com as normas constitucionais e as

da Lei de Procedimento Administrativo, permite distinguir
entre informação de arquivo e informação procedimental,
sendo a primeira a que consta de arquivos em poder das
entidades públicas e a segunda a que está relacionada com um
processo administrativo em tramitação. Nos termos do artigo
253, n.º 1, da Constituição da República, em conjugação com o
artigo 67 da Lei de Procedimento Administrativo, o cidadão
tem o direito de solicitar informação sobre o andamento dos
processos que lhes digam respeito. Tal informação é de
carácter procedimental, na medida em que é relativa ao
procedimento administrativo conducente à tomada de uma
decisão que interessa um determinado cidadão. Por sua vez, a
informação de arquivo é a que se encontra depositada em uma
das categorias de arquivo.

I. O Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro – Normas de

Funcionamento dos Serviços da Administração Pública

O seu regime foi elevado à dignidade de lei, tendo sido

absorvido pela Lei de Procedimento Administrativo. Este
decreto permitia o acesso à informação nos termos do artigo
38, o direito de solicitação oral e por escrito de informação.
Este preceito distingue entre informação simples e de
complexidade técnica, impondo que a disponibilização desta ou
da de outro tipo que careça de maior ponderação o seu
fornecimento deve ser autorizado por superior hierárquico.
28
Portanto, interpretando a contrario sensu o artigo 38, n.º 2, do “
Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro”, infere-se que as
informações de menor simplicidade podem ser dadas
directamente pelo funcionário ou agente, sem necessidade de
autorização. Porém, o referido preceito não forneceu nenhum
critério ao servidor público, para aferir sobre a simplicidade ou
complexidade técnica da informação fornecida, omissão que o
legislador deve suprir na lei de acesso à informação. Seria de
todo conveniente que, ainda que de forma exemplificativa, o
legislador elencasse o tipo de informação que qualquer
funcionário pode dar, por exemplo, a relativa a procedimentos
de tramitação de documentos, informação sem valor jurídico,
etc.

B. Normas externas

J. Declaração Universal dos Direitos do Homem

A aplicação da DUDH, enquanto instrumento repositório de

princípios internacionais, na ordem jurídica é directamente
aceite pelos artigos 17 e 43 da Constituição da República. Este
instrumento legal consagra no seu artigo 19 o direito de acesso
à informação, nos termos seguintes: Todo o homem tem direito
à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a
liberdade de, sem interferências, ter opiniões e de procurar,
receber e transmitir informações e ideias por quaisquer
meios, independentemente de fronteiras (o destaque é nosso).
Este direito é aqui consagrado de forma muito ampla,
29
integrando o seu conteúdo substantivo de procurar, receber e
transmitir informações por quaisquer meios, entenda-se legais e
legítimos.

Ao ter consagrado que os direitos fundamentais são

interpretados e integrados de harmonia com a DUDH, o artigo
43 da CRM impõe que o conteúdo do artigo 48, também da
CRM, relativo ao direito à informação deve estar alinhado com
o conteúdo do artigo 19 da DUDH. Portanto, o direito à
informação na CRM deve ser funcionalmente entendido como
o direito de procurar, receber e transmitir informações sem
qualquer interferência. Assim, impõe-se, igualmente, que o
conteúdo da Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei de
Segredo Estatal – e da Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto – Lei dos
Crimes Contra a Segurança do Estado – esteja alinhado com o
conteúdo do artigo 19 da DUDH, sob pena de o regime do
artigo 43 da CRM tornar-se uma fórmula vazia.

Contudo, o alinhamento do regime do segredo estatal com o

artigo 19 da DUDH não implica, necessariamente, que a
informação classificada nos termos da Lei n.º 12/79, de 12 de
Dezembro não deva existir, pois, a própria DUDH admite a
restrição dos direitos humanos, qual tal se justifique e dentro
dos limites do estritamente necessários.

K. Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos -

PIDCP

O nº 2 do artigo 19 PIDCP dispõe que Toda e qualquer pessoa

tem direito à liberdade de expressão; este direito compreende
30
a liberdade de procurar, receber e expandir informações e
ideias de toda a espécie, sem consideração de fronteiras, sob
forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou por qualquer
outro meio à sua escolha. Esta formulação retoma os termos do
artigo 19 da Declaração Universal, enaltecendo o direito de
procurar, isto é, de ter acesso à informação, o que implica o
direito de recebê-la. Parece um jogo repetitivo de palavras, mas
a redacção deste preceito é extremamente lúcida, pois o direito
de procurar informação pressupõe o dever correspotivo de
prestação, o qual se traduz na conduta de disponibilizar a
informação. É por isso que o PIDCP dispõe sobre a liberdade
de procurar e receber informação, isto para enfatizar o dever
que impende sobre quem tem o dever de fornecê-la. Do ponto
de vista do Comité de Direitos Humanos da Nações da Unidas,
esta disposição abraça o direito de acesso à informação detida
por órgãos públicos e outras entidades, desde que de interesse
público. Essas informações incluem os registos mantidos pelas
entidades em apreço, independentemente da forma em que a
informação é armazenada, a sua origem e a data de produção.42

Num outro plano, o PIDCP estabelece que o exercício das

liberdades previstas no parágrafo 2 do presente artigo
comporta deveres e responsabilidades especiais. Pode, em
consequência, ser submetido a certas restrições, que devem,
todavia, ser expressamente fixadas na lei e que são
necessárias:

a) Ao respeito dos direitos ou da reputação de outrem;

42
Comentário Geral nº 34 , de 12 de Setembro de 2011, do Comité de Direitos Humanos da
Nações Unidas sobre a interpretação do artigo 19 da PIDCP.
31
 b) À salvaguarda da segurança nacional, da ordem
pública, da saúde e da moralidade públicas.

Em primeiro lugar, este preceito determina o princípio da

restrição expressa dos direitos fundamentais, já referido a
propósito da análise da norma constitucional de acesso à
informação. De acordo com o PIDCP as restrições devem ser
expressamente fixadas por lei, isto porque a limitação dos
direitos fundamentais não deve resultar da simples
interpretação da lei, mas, sim, de determinação inequívoca da
lei. Em segundo lugar, o preceito indica as categorias dos
interesses que podem justificar as restrições ao direito de
acesso à informação, designadamente quando essa medida se
justifica pela necessidade de respeito aos direitos fundamentais
de outrem ou a protecção da segurança, saúde e moralidade
públicas.

L. Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos

De acordo como artigo 9 da CADHP, todo o indivíduo tem

direito de receber informação, o que visto a contrario sensu
significa ninguém pode ser impedido de ter acesso à
informação. Apesar de ter sido redigida de forma muito
modesta, o preceito constante do artigo 9 da Carta Africana é
muito significativo, considerando que a consagração do direito
de acesso à informação tem implicações vastas, susceptíveis de
serem integradas no sentido da referida norma, desde lego o
reconhecimento do direito de transmitir ou difundir informação
e o direito de procurar a informação a ser transmitida.

32
M. Carta Africana da Função e Administração Públicas,
aprovada pela Resolução n.º 67/2012, de 28 de
Dezembro, da Assembleia da República

Esta carta consagra o princípio da administração aberta, na

base dos princípios da transparência43, a promoção da
participação activa e efectiva do cidadão nos processos da
Administração Pública44, bem como o dever de respeito pelos
direitos humanos, dignidade e integridade humana dos
cidadãos45. Estes princípios têm implícito o pressuposto de
acesso à informação, na medida em que são incompatíveis com
uma administração pública fechada.

É neste contexto de Administração e Função Públicas abertas

que o artigo 6 da Carta Africana da Administração Pública
consagra de forma mais clarividente o direito de acesso à
informação pública. Em primeiro lugar, o nº 1 do artigo 6 desta
Carta foi redigido em termos semelhantes aos do nº 2 do artigo
15 da Lei do Procedimento Administrativo, impondo à Função
e Administração Públicas o dever de difundir informação
relativa às normas e procedimentos inerentes ao serviço
prestado. Nestes termos, a função e administração públicas
devem garantir o “acesso ao direito” pelos cidadãos, os quais
devem conhecer as normas em vigor, cuja promoção e
divulgação deve ser promovida pelos próprios serviços.

43
Artigo 3, n.º 8, da Carta Africana da Administração Pública.
44
Artigo 2, n.º 4, da Carta Africana da Administração Pública
45
Artigo 4, n.º 1, da Carta Africana da Administração Pública.
33
Em segundo lugar, a Função e Administração Públicas devem
informar os utentes sobre as decisões, os motivos que
determinaram e justificam as decisões, bem como as garantias
de recurso disponíveis46, devendo, ainda, ter disponíveis
mecanismos de comunicação com o cidadão47. Consagra-se o
dever de fundamentação das decisões administrativas como
integrativo do direito de acesso à informação, enaltecendo-se
assim a essencialidade da motivação dos actos administrativos
no procedimento administrativo. A fundamentação do acto
administrativo traduz-se assim num direito fundamental do
cidadão, visto que o direito de acesso à informação é um direito
fundamental, o que significa que a não fundamentação das
decisões constitui violação de um direito fundamental.

46
Artigo 6, n.º 2 da Carta Africana da Administração Pública.
47
Artigo 6, n.º 3 da Carta Africana da Administração Pública
34
 Segundo Capítulo

II. REGIME JURÍDICO INSTITUCIONAL DE

ENTIDADES E ÓRGÃOS COM
RESPONSABILIDADE NO DOMÍNIO DE
GESTÃO DE INFORMAÇÃO

Sob a epígrafe de Direito Institucional de acesso à informação,

pretende-se proceder à análise de normas organizacionais
relativas às instituições públicas cujas atribuições se pretendem
com a missão de realizar actividades administrativas com vista
à satisfação do interesse geral conexo ao direito à informação.
Existe, na verdade, uma diversidade de instituições e órgãos
públicos que administram questões pertinentes ao acesso à
informação. Torna-se pertinente sistematizar tais normas,
analisando o seu conteúdo, de modo a estabelecer as conexões
e desconexões existentes entre elas.

Neste contexto, compulsando a legislação em vigor, pode-se

destacar instituições com atribuições no domínio de acesso à
informação relativas à comunicação social e gestão de
arquivos.

N. Domínio da Comunicação Social

No conjunto de tais instituições, destaca-se a existência, no

plano da comunicação social, o Conselho Superior da
Comunicação Social e o Gabinete de Informação, junto do
Gabinete do Primeiro-Ministro.

35
Em relação ao Conselho Superior da Comunicação Social
(CSCS), cujas atribuições constam do artigo 50 da CRM, nos
termos do qual este órgão é de disciplina e consulta, no
domínio da comunicação social, assegurando o exercício do
direito à informação48. Pela natureza do órgão, o seu âmbito de
aplicação é limitado, na medida em que assegura o direito à
informação enquanto faculdade directamente conexa à
liberdade de imprensa. A alínea a) do artigo 2 do Diploma
Ministerial n.º 86/98, de 15 de Julho49, que aprova o Estatuto
Orgânico do CSCS, sobre as atribuições deste órgão, reitera o
que consta da CRM (ou melhor, viu o seu conteúdo reiterado
pela Constituição), mas já no que diz respeito às suas
competências relativas às garantias de acesso à informação é
muito parco. Com efeito, o artigo 3 do Estatuto Orgânico não
dispõe de nenhum preceito que atribua competências ao CSCS
que lhe dê poderes de obrigar a um alguma entidade pública ou
privada, na posse de informação de interesse público, a pô-la à
disposição dos jornalistas.

Portanto, a futura Lei de Acesso à Informação deve conferir ao

CSCS o poder de, administrativamente, poder intimar,
oficiosamente ou a pedido dos interessados, os detentores de
informação de interesse público a disponibilizá-la. Tal poder
permitiria, por um lado, que o CSCS pudesse avaliar do
interesse público de determinada informação e, por outro, seria
uma medida ao alcance dos profissionais.

48
Artigo 50, nº 1, da CRM
49
Pela natureza das matérias conexas às atribuições do CSCS, o respectivo estatuto deverias
ser aprovado por um instrumento normativo de valor superior ao Diploma Ministerial.
36
É de realçar que de decidir reclamações que lhe sejam
dirigidas pelo público respeitantes ao desempenho de algum
órgão de informação50 integra uma garantia graciosa ou
administrativa suficiente para que o cidadão se possa queixar
contra um órgão de informação, caso faça uso abusivo de
informação que diga respeito a um cidadão ou entidade,
quando tal informação não devesse ser publicada.

Para além do CSCS, o Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de

Outubro criou o Gabinete de Informação (GABINFO), pessoa
colectiva de direito público51, que tem no leque das suas
atribuições a missão de facilitar o acesso aos órgãos de
comunicação social e do público em geral à informação sobre
as actividades governamentais52. Este diploma legal, de
criação deste órgão, não conferiu ao GABINFO competências
específicas, tendo-se ficado a cargo do respectivo Estatuto
Orgânico, aprovado pelo Diploma nº 2/2005, de 29 de
Agosto53, do Primeiro – Ministro, determinar tais poderes que,
a propósito de garantias de acesso à informação ao público, não
estabeleceu nenhum mecanismo. Com efeito, o artigo 3 desde
diploma legal limita-se a conferir competências de difusão de
informação e não de garantia de acesso material à informação.

Todavia, pelas atribuições ao seu dispor, este órgão posiciona-

se melhor comparativamente ao CSCS, na medida em que o
seu âmbito de aplicação pessoal não é somente de ordem

50
Artigo 3, alínea c), do Diploma Ministerial n.º 86/98, de 15 de Julho – Estatuto Orgânico do
Conselho Superior da Comunicação Social.
51
Cfr artigo 2 do Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de Outubro de 1995.
52
Artigo 3 do Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de Outubro de 1995.
53
Revogou o Diploma n.º 2/95, de 25 de Outubro, que aprovara o primeiro estatuto organic
do GABINFO
37
profissional, pois tem a missão de facilitar o acesso à
informação relativa à actividade governamental pelo público
em geral. Deste modo, parece caber ainda no GABINFO a
possibilidade de integrar-lhe uma competência específica e
concretizadora da sua missão de garantir o acesso à
informação, bastando, para o efeito, determinar que cabe ao
GABINFO receber e decidir pedidos de acesso à informação
específica na posse das entidades governamentais. Ademais, a
futura Lei de Acesso à Informação deve conferir ao GABINFO
o poder de, administrativamente, poder intimar, oficiosamente
ou a pedido dos interessados, os órgãos ou entidades
governamentais para colocar a disposição do GABINFO a
informação de interesse público não classificada ou objecto de
limitações legais pré-estabelecidas e efectivar a missão deste
organismo em facilitar o acesso à informação relativa à
actividade governamental para os órgãos de comunicação
social e público em geral.

O. Domínio de Gestão Documental

No domínio da gestão documental, a legislação em vigor criou

uma série de instituições que administram os arquivos
contendo informação de interesse público, os quais têm
atribuições e competências de garantir o exercício efectivo do
direito de acesso à informação.

O regime jurídico de gestão documental consta do Decreto n.º

36/2007, de 26 de Agosto, que introduziu o novo Sistema

38
Nacional de Arquivos do Estado (SINAE)54, tendo como um
dos objectivos facilitar o acesso público ao património
arquivístico nacional de acordo com as necessidades de
informação, respeitando o disposto nas normas de Segredo do
Estado e demais leis que regulam o acesso à informação55.
Esta norma é importante no que diz respeito às garantias
administrativas ou graciosas de acesso à informação, visto que
se cabe a este órgão facilitar o acesso público ao património
arquivístico, deveria caber aos órgãos do sistema decidir as
reclamações do público relativa ao acesso à informação56.
Infelizmente, nas competências actuais dos órgãos do sistema,
não existe nenhum poder que confira a estes órgãos o poder de
funcionarem como órgãos administrativos de garantias
graciosas, facto que se constata compulsando os artigos 6 a 11
do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”, os quais regulam
as competências dos órgãos do SENAE.

Tais órgãos do SENAE, por se encontrarem desconcentrados

até ao nível distrital, garantiriam melhor o acesso à informação,
se lhes coubesse o poder de decidir reclamações. Ademais, isso
evitaria que a nova legislação sobre o acesso à informação
viesse criar mais órgãos na Administração Pública. É de referir
que, no Direito Comparado, como por exemplo, Portugal,

54
Alterou o sistema introduzido pelo Decreto n.º 33/92, de 16 de Outubro.
55
Artigo 4 alínea d) do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”

56
O artigo 16 da Lei de Portugar, sobre o acesso à informação, garante o direito de queixa em
caso de recusa de fornecimento de documentos. O referido dispostivo legal estabelece que
“O interessado pode dirigir à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, no prazo
de 20 dias, queixar contra o indeferimento expresso, a falta de decisão ou decisão limitadora
do exercício do direito de acesso.”

39
existe a Comissão Nacional de Acesso a Documentos
Administrativos (CADA)57, cuja diferença com o que se propôs
atrás é de que essa Comissão é independente e funciona junto
da Assembleia da República, transformando-a numa garantia
política e não numa garantia administrativa. É uma questão de
opção, qualquer uma delas com vantagens e desvantagens a
serem devidamente aferidas. Lembre-se, a proposta acima é
feita na base do princípio de economicidade, na medida em que
os órgãos do SENAE já existem e a funcionam.

Do ponto de vista institucional, o SENAE integra um órgão

director central, órgãos centrais, órgãos provinciais e órgãos
distritais, os quais, a seu nível, integram os arquivos correntes,
unidades de gestão de arquivos intermediários e as comissões
de avaliação de documentos58. No domínio normativo, cabe aos
órgãos do SENAE propor normas de acesso aos documentos
dos arquivos públicos, respeitando as normas de acesso à
informação e segredo do Estado59. É importante tomar-se
atenção a este preceito, na medida em que de certa forma
procede a uma reserva de iniciativa normativa no domínio de
regulação de acesso à informação contida nos arquivos do
Estado, sendo certo que esta se encontra contida nos
arquivos60, correntes, intermediário e permanente61 na

57
Criada pela Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto – que aprovou a Lei de Acesso a Documentos
Administrativos de Portugal, mais conhecida por LADA.
58
Artigo 6, alínea f) do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”
59
Os objectivos do Sistema Nacional de Arquivos do Estado (SENAE), constam do artigo 4 das
normas aprovadas pelo Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto.
60
Cfr artigo 3, alíneas a), b) e c) do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto” – é corrente o
arquivo em uso ou de consulta constante pelos respectivos utilizadores, sendo intermediário
o que não é consultado de forma regular pelos utentes, mas que continua conservada,
aguardando o seu destino final. Por último, é de arquivo permanente a informação contidade
40
medida em que quando se fala de direito de acesso à
informação, os documentos que a contém estarão
necessariamente em alguma destas categorias de arquivos.
Deste modo, a introdução de um novo regime carece de
intervenção do SINAE, embora a Assembleia da República
disponha do “privilégio” legislativo ou normativo em
quaisquer matérias relativas a questões básicas, como o é o
assunto do acesso à informação.

O SINAE cria uma série de órgãos, o Conselho Nacional de

Arquivos (CNA) e Comissão Nacional de Avaliação de
Documentos (CNAD), cuja estrutura e funcionamento foi
deferida para legislação específica62. De acordo com o Diploma
Ministerial n.º 35/2010, de 16 de Fevereiro, que “cria”63 o
CNA tem apenas atribuições consultivas, não dispondo, por
isso, de competências dispositivas. No entanto, pode ser útil na
emissão de pareceres na resolução de reclamações ou queixas
decorrentes de recusas ilegítimas de acesso à informação, visto
que de acordo com a alínea c) do artigo 4 do diploma legal em
referência, o CNA tem por função velar pelo funcionamento e
acesso aos arquivos públicos, função que poderia facilmente
integrar competências opinativas nos casos de reclamações do
público.

em documentos que já cumpriram o propósito para que foram criados, mas que pelo seu
valor continuam guardados
61
Cabe ao Arquivo Histórico de Moçambique gerir a documentação que esteja na fase de
arquivo permanente
62
Artigo 17 do “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”
6363
Este Diploma Legal é designado de criativo do Conselho Nacionald e Arquivos, quando na
verdade este órgão foi criado pelo “Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto”
41
A CNAD é, igualmente, um órgão de assessoria, mas no
domínio de avaliação de documentos64. A utilidade deste órgão
de assessoria, dentro do Sistema Nacional de Arquivos do
Estado deve ser aferida a partir do artigo 10 do “Decreto n.º
36/2007, de 26 de Agosto”, nos termos do qual as Comissões
de Avaliação de Documentos, a todos os níveis, desde o central
ao distrital, têm a missão de, entre outras, propor planos de
classificação e tabelas de temporalidade de documentos, a
coordenação de avaliação de documentos de arquivo corrente e
arquivo intermediário, bem como assegurar a gestão de
documentos. Estas avaliações constituem o coração do Sistema
Nacional de Arquivos do Estado, na medida em que são elas
que determinam a categorização dos documentos nas diferentes
fases do arquivo, o que também tem a ver com a forma como
os documentos deverão ser acedidos.

Nesta ordem de ideias, a CNAD, enquanto órgão consultivo,

deveria estar claro que dispõe de poderes para determinar a
classificação de documentos de acordo com os critérios
imposto pela Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei do
Segredo Estatal. Com efeito, nem toda a informação que
integra o Segredo Estatal tem natureza militar ou que seja de
utilidade no domínio das forças de defesa e segurança,
conclusão que se retira do facto de o artigo 4 da Lei do Segredo
Estatal incluir, para além de informação militar, outro tipo de
informação, tal como tecnológica, económica, tecnológica.

Pelo que, não parece que possa existir algum obstáculo quer de
carácter legal, quer de carácter estratégico que a lei de acesso à
64
Artigo 2 do “Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro.
42
informação administrativa, disponha que a classificação de
informação administrativa, que não deva ser de acesso público,
possa ser feita pelas Comissões de Avaliação de Documentos
já existentes, pois tal solução não contraria o disposto no
Decreto Presidencial n.º 9/ 93, de 29 de Dezembro, que criou a
Comissão Nacional para a Implementação das Normas de
Segredo do Estado - CPISE65.

Com efeito, a questão da categorização de documentos em

arquivo corrente, intermédio e permanente não se encontra
desligada da classificação de documentos, distinguindo deles as
subclasses de documentos classificados e documentos não
classificados66. Na verdade, de acordo com a nova lei do
procedimento administrativo, a informação administrativa de
domínio civil classifica-se, apenas, em dois tipos,
designadamente em informação confidencial e restrita,
conforme resulta do preceito constante da alínea a) do n.º 3 do
artigo 67 da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto – Lei de
Procedimento Administrativo. Neste domínio, o CPISE sempre
disporia das competências que o artigo 4 do Decreto
Presidencial criador lhe confere, nos termos das quais pode
orientar ao CNAD sobre as normas de protecção do segredo
Estatal, sendo o caso.

65
De acordo com o preâmbulo do Decreto Presidencial n.º 9/93, de 29 de Dezembro o CPISE é
criado para assegurar a centralização e orientação dos processos de protecção de informação
que integra o Segredo do Estado, sendo que nos termos do respectivo artigo 4, este órgão
propõe ao Presidente da República a aprovação de normas no domínio do segredo Estatal,
tendo, ainda, a competência de emitir instruições e zelar pelo cuprimento das normas
relativas ao segredo do Estado.
66
Cfr artigo 4, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 12/79, de 12 de Setembro.
43
No leque de órgãos com competências neste domínio, pode-se
elencar, ainda, a Comissão da Administração Pública, Poder
Local e Comunicação Social, em cujas competências cabe-lhe
nos termos da alínea f) do artigo 74 da Lei n.º 17/2007, de 18
de Julho – Regimento da Assembleia da República -,
desenvolver a comunicação social e reforçar o seu papel na
difusão da Administração Pública. É de referir, desde logo, que
a denominação da Comissão deveria ser mais abrangente,
integrando o elemento de acesso à informação, na medida em
que a denominação actual limita-se à comunicação social. Nas
suas competências, deveria ser incluído o poder de fiscalização
das entidades públicas e privadas no cumprimento da
legislação de informação de interesse público.

Porém, dada a importância estruturante do Estado de Direito e

Democrático, associado ao direito de acesso à informação, não
repugna que o Regimento da Assembleia da República crie
uma Comissão específica de Acesso à Informação. É de
recordar, por exemplo, que a Lei portuguesa de acesso à
informação criou uma comissão independente, que funciona
junto da Assembleia da República, que garante o exercício
efectivo de direito de acesso à informação67.

No leque de instituições com responsabilidades no domínio de

acesso à informação, quer pública, quer privada68, encontra-se
o Arquivo Histórico de Moçambique que, por força do
disposto no artigo 5, n.º 4, do SNAE, é o órgão de gestão de
documentos na fase [de arquivo ] permanente e de assessoria

67
Ver Artigo 18 da Lei de Acesso a Documentos Administrativos, de Portugal,
68
Lembre-se que o Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto, abrage os arquivos privados.
44
do órgão director central do Sistema [Nacional de Arquivos de
Estado]. De acordo com o Decreto n.º 26/76, de 17 de Julho o
Arquivo Histórico de Moçambique foi integrado na
Universidade Eduardo Mondlane (UEM) e de acordo com o
Estatuto Orgânico desta instituição de ensino superior,
aprovado pelo Decreto n.º 12/95, de 25 de Abril, aquela
entidade de arquivo é uma das unidades orgânicas da
Universidade69, tendo como funções a preservação de
documentação de valor histórico, bem como a divulgação da
sua informação70 e de assessoria do órgão director central do
sistema nacional de arquivos71.

Outra entidade com atribuições no domínio documental é o

Centro Nacional de Documentação e Informação de
Moçambique (CEDIMO), previsto no Decreto Presidencial
n.º 13/2007, de 16 de Outubro, relativo ao Ministério da
Função Pública, cujo Estatuto Orgânico foi aprovado pela
Resolução n.º `15/2009, de 8 de Julho, da Comissão
Interministerial da Função Pública. De acordo com os nºs 1 e 2
do respectivo Estatuto Orgânico, o CEDIMO é uma instituição
subordinada ao Ministério da Função Pública e é responsável
pela organização dos Sistemas de Documentação, Registo,
Arquivos do Estado e Informação da Administração Pública.
Portanto, trata-se de um órgão que se integra na hierarquia
administrativa do Ministério que superintende a função
pública.

69
Artigo 8, alínea c) do Estatuto Orgânico da UEM.
70
Artigo 12, nº 2 do Estatuto Orgânico da UEM.
71
Competência introduzida pelo novo revige do sistema nacional de arquivos, que retirou do
arquivo histórico o função de coordenação do referido sistema de arquivos. A coordenação
passou, nos termos do artigo 5 do SNAE para as competências do Órgão director central
45
Compulsando os artigos 2 e 4, referentes às atribuições e
competências do CEDIMO, constantes do respectivo Estatuto
Orgânico, conclui-se que esta instituição não tem uma missão
directamente relacionada com o acesso à informação ao
público. No entanto, tem uma influência normativa e de
recolha de informação de interesse público que, em conjunto,
se revela decisão no domínio de acesso à informação, visto que
cabe nas suas atribuições e competências a elaboração de
propostas de normas para implantação de sistemas de arquivos,
a recolha, sistematização e arquivamento de informação de
interesse para Administração Pública. Neste domínio, dirige
normativa e metodologicamente os sistemas de documentação,
registo e arquivos do Estado, assegura a gestão dos sistemas de
documentação, registo e arquivo do Estado, bem como
providenciar informação de interesse público sobre a
Administração Pública72.

Em consequência da dispersão normativa no domínio das

instituições com responsabilidades no âmbito de acesso à
informação, constata-se uma diversidade destas. Neste
contexto, embora não se verifique uma situação de
sobreposição de atribuições e competências, o risco de
existência de muitas instituições com atribuições comuns num
mesmo domínio da Administração Pública é a competição e
dispersão de recursos.

72
Ver artigos 2 e 4 do Estatuto Orgânico do CEDIMO
46
 Terceiro Capítulo

III. DIREITO PROCESSUAL DE ACESSO À

INFORMAÇÃO

O direito processual de acesso à informação integra as normas

procedimentais, no procedimento administrativo gracioso e no
processo administrativo contencioso, visando o acesso efectivo
à informação.

a) Procedimento administrativo gracioso de pedido de

acesso à informação

Os mecanismos processuais de acesso à informação são

limitados na medida em que dependem, regra geral, do
exercício das chamadas garantias administrativas constantes do
artigo 15 do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro,
designadamente o requerimento, reclamação, recurso
hierárquico e recurso tutelar. O artigo 13, n.º 2 da Lei de Bases
da Organização da Administração Pública acrescenta a petição
e a queixa como garantias gerais do administrado face à
Administração.

De forma mais específica, o n.º 1 do artigo 67 da Lei do

Procedimento Administrativo estabelece que os administrados
têm o direito de ser informados pela Administração Pública
sempre que o requeiram…. o que significa que o direito de
acesso à informação prodecimental depende de requerimento73

73
No mesmo sentido, o número dois do artigo 70 da Lei de Procedimento Adminstrativo
impõe o requerimento, por escrito, do interessado
47
e a resposta ao pedido deve ser dada no prazo de dez dias74.
Sobre o requerimento, o Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro
distinguia entre o requerimento oral e o requerimento por
escrito, determinando que as informações solicitadas por
escrito devessem ser fornecidas, também, por escrito75.

Nos termos do artigo 70, n.º 2 da Lei de Procedimento

Administrativo, o acesso à informação não respeitante a um
processo administrativo onde o requerente se encontra
directamente interessado deve ser feito, necessariamente, por
requerimento escrito. Com efeito, a referida norma determina
que a autorização de acesso a informação deve ser lançada
sobre o requerimento do interessado, o que pressupõe que tal
requerimento seja apresentado por escrito. É uma exigência
que é legítima, tendo em conta que a actividade administrativa
é procedimentalizada. Porém, esta exigência não deve fugir dos
ditames constitucionais76 e legais77 da desburocratização da
administração pública, por força do qual o procedimento
administrativo deve ser simplificado. Nestes termos, é preciso
determinar quais as informações cujo acesso deve depender,
necessariamente, de requerimento e autorização, o que poderia
ser determinado em função do impacto social, político ou
mesmo jurídico da informação a fornecer.

Por exemplo, tratando-se de informação sobre um facto que por

força da lei deve ser pública, mediante a respectiva publicação
em Boletim da República (BR), tal como a nomeação de um
74
Artigo 67, n.º 3, da Lei de procedimento Administrativo
75
Artigo 38, n.º 1, do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro.
76
Artigo 250 da Constituição
77
Artigo 7 da Lei de Procedimento
48
funcionário, de um dirigente, não faz sentido exigir que o
acesso ao tal BR deva ser requerido por escrito. No entanto, o
pedido de informação curricular (CV) sobre a pessoa nomeada
deve ser por escrito, na medida em que a informação contida
em CV contém dados de carácter pessoal. Portanto, é
necessário ponderar os interesses em cada caso, o que
asseguraria que nem toda a informação dependa de
requerimento escrito em obediência ao princípio de
desburocratização.

Para efeitos de acesso à informação e outras formas de

interação com a Administração, a legislação em vigor permite,
ainda, o uso de linhas verdes a fim de facilitar a aproximação
com o cidadão e a consequente simplificação de
procedimentos. É o caso do artigo 44 do Decreto n.º 30/2001,
de 15 de Outubro, do artigo 11, n.º 4, da Lei de Bases de
Organização da Administração Pública. O atendimento de
linhas verdes ou o atendimento por funcionários recepcionistas
através de telefone pressupõe a formação específica. A
informação pode ser transmitida, igualmente, através de
vitrinas ou quadros78.

Por sua vez, o regime jurídico do Sistema Nacional de

Arquivos do Estado (SNAE), aprovado pelo Decreto n.º
36/2007, de 26 de Agosto, permite o acesso à informação
guardada em arquivos para efeitos de referência, prova
documental, informação ou como fonte de pesquisa. Porém, o
preceito legal que permite o acesso à informação não fixou o
procedimento de acesso, donde resulta que o acesso aos
78
Artigo 39 do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro
49
arquivos segue o regime geral de acesso aos documentos
administrativos, tendo em conta a fase de arquivo em que se
encontra o documento. No caso do arquivo permanente, na
posse do Arquivo Histórico nos termos do n.º 4 do artigo 5 do
SNAE, o acesso processa-se mediante a prática normal de
disponibilização de documentos que constituem acervo
bibliográfico. Com efeito, a integração do Arquivo Histórico de
Moçambique na estrutura orgânica da Universidade Eduardo
Mondlane, determinada pele Decreto n.º 26/76, de 17 de Julho,
coloca este órgão do SNAE no leque de órgãos de uma
Universidade cuja missão fundamental é o ensino e pesquisa,
fazendo-se, assim, que os documentos em arquivo permanente
sob gestão do Arquivo Histórico obedeçam ao regime de livre
acesso, de acordo com as normas de acesso ao acervo
bibliográfico desta instituição de ensino superior.

Em relação ao arquivo corrente e intermediário, que constitui

ainda elemento de trabalho das entidades administrativas, o
acesso que se procede em termos gerais há-de obedecer ao
regime de requerimento oral ou escrito, conforme acima
exposto. Entretanto, a Estratégia para a Gestão de Documentos
e Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de
26 de Dezembro, fala apenas de acesso à documentação
mantida em arquivos intermediários e permanentes, o que
levaria a concluir que o arquivo corrente não é de acesso
público. Porém, esta conclusão é desmentida pelas normas
constantes dos artigos 67, 68 e 70 da Lei de Procedimento
Administrativo, pois, permitindo o acesso à informação
administrativa e procedimental relativa a processos em curso
ou a consulta de documentos constantes de processo, abre a
50
possibilidade de acesso a informação constante de arquivo
corrente.

Porém, considerando a tamanha importância do sistema de

arquivos no acesso à informação, partindo da premissa de que a
informação administrativa é guardada em arquivos, o regime
de acesso à informação deve estabelecer um procedimento
mais claro e inequívoco sobre os mecanismos que o cidadão
deve observar para consultar informação arquivada. Não basta
estabelecer que é permitido o acesso à informação sem indicar
como esse acesso se há-de proceder, pois, isso pode levar a
interpretações diversas e denegação de um direito fundamental
do cidadão. Aliás, o desafio n.º 9.4, na sua alínea a), da a
Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos do Estado,
aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro,
definindo a necessidade de regulamentação dos mecanismos e
desenvolvimento de instrumentos técnicos de acesso à
informação, reconhece a insuficiência normativa neste
domínio, o que passa necessariamente pela revisão da
legislação existente para adequá-la à nova realidade79 de uma
sociedade de informação democrática80.

79
Acção Estratégica n.º 9. 5 da Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos do
Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro
80
Acção Estratégica n.º 9.4,alínea a) da da Estratégia para a Gestão de Documentos e
Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro
51
 b) Processo administrativo contencioso de pedido de
acesso à informação

O Procedimento Administrativo Contencioso constitui uma

garantia de acesso à justiça administrativa a que se pode
recorrer em caso de recusa ilegítima de disponibilização de
informação de utilidade pública na posse de entidades públicas
ou privada.

Como ponto de partida, é de realçar que o direito de acesso à

informação é um direito fundamental consagrado no artigo 48
da CRM, sendo por isso um direito subjectivo de natureza
pública, por ser consagrado e garantido por normas de direito
público, que se traduz numa posição jurídica ocupada pelo
particular diante do Estado, conferindo-lhe poder de exigir algo
do Estado ou de praticar um comportamento em face dele81.
Consequentemente, a generalidade das normas jurídicas
reguladoras do direito de acesso à informação é de direito
público, normalmente o Direito Constitucional e o Direito
Administrativo.

Não admira, pois, que a justiça administrativa82 se posicione no

melhor patamar como garantia jurisdicional de acesso à
informação, mediante o recurso contencioso e os meios
processuais acessórios.

81
Netto, Luisa Cristina Pinto cintando Ottmar Buchler . ver Netto, Luisa Cristina Pinto. A
contratualização na função pública. Ed. Del Rey, 2005. Pg 83 e seguintes
82
Sobre Justiça Administrativa vide, por todos, Vieira de Andrade. A Justiça Administrativa.
Almedida, Coimbra, 2011.
52
 A. O recurso contencioso de anulação como garantia
fundamental de acesso à informação

O recurso contencioso, tradicionalemente concebido como

processo contra um acto, tem por objecto a impugnação de
decisões administrativas – actos administrativos – eivados de
vícios de usurpação de poderes, incompetência, de forma, de
violação da lei e de desvio de poder, todos eles previstos no
artigo 28 da Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei de Processo
Administrativo Contencioso (LPAC). O estudo da natureza e
âmbito de cada um desses vícios ultrapassa os propósitos desta
análise, mas, em resumo, pode-se dizer a generalidade dos
casos de recusa ilegítima de acesso à informação
corresponderão ao vício de falta de fundamentação (vício de
forma) e ao vício de violação da lei. No primeiro caso, verifica-
se o vício de falta de fundamentação quando a entidade pública
se recuse a disponibilizar informação sem apresentar a
justificação de tal recusa através de invocação dos fundamentos
de facto e de direito83que impedem o acesso à informação. Em
relação ao vício de violação da lei, há-de se verificar com
frequência na generalidade dos casos porque a Administração
vai recusar-se a disponibilizar informação invocando razões
que não encontram sustentação legal, tal como a invocação de a
informação não ser pública por ser confidencial ou secreta
quando na verdade não é.

83
O artigo 5 da Lei n.º 6/2004, de 17 de Junho – que introduz os mecanismos
complementares de combate à corrupção – introduziu os requsitos de fundamentação do
acto administrativo, exindo que a fundamentação corresponde à invocação dos fundamentos
de facto e de direito. Portanto, os motivos devem ser apresentados de forma cumulativa,
sendo ilegal o acto que só apresente um deles.
53
A impugnação do acto administrativa através do recurso
contencioso, embora pressuponha o acto impugnado, como seu
objecto, implica a demonstração da ilegalidade pela invocação
dos vícios atrás referidos. Por isso, não basta que o pedido de
acesso à informação tenha sido recusado para que o cidadão
interponha o recurso contencioso. É preciso invocar e
demonstrar que, pelo menos, o acto encontra-se inquinado por
algum dos vícios previstos na lei.

No domínio da comunicação social, o direito ao recurso

contencioso por recusa ilegal de disponibilização de
informação encontra-se coberto ao abrigo da alínea f) do n.º 1
do artigo 26 da Lei de Imprensa, nos termos do qual o
jornalista tem o direito de recorrer às autoridades competentes
em caso de violação dos seus direitos profissionais, sendo que
um deles é o direito ao acesso às fontes de informação,
conforme resulta do disposto no artigo 2 e na alínea a) do n.º 1
do artigo 26, ambos do diploma legal em referência. No
procedimento administrativo, o direito ao recurso contencioso é
garantido, regra geral, pelo Estatuto Geral dos Funcionários e
Agentes do Estado, no artigo 132, segundo o qual pode ser
interposto recurso contencioso ao Tribunal Administrativo
como parte das garantias de legalidade e impugnação dos actos
dos funcionários.

Como princípio geral, o recurso contencioso deve ser

interposto no prazo de noventa dias. Para evitarem-se
constrangimentos, o cidadão deve deixar a cargo dos tribunais
a complexa determinação da nulidade dos actos, a fim de
54
permitir a sua recorribilidade do acto a todo o tempo, qualquer
decisão de recusa de acesso à informação deve ser impugnada
no prazo de noventa dias a contar data do seu conhecimento84.

B. Os meios processuais acessórios aplicáveis ao direito

de acesso à informação

A Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei de Processo

Administrativo (LPAC) – dispõe de dois meios processuais
acessórios muito adequados à tutela jurisdicional do direito de
à informação, designadamente a intimação para informação,
consulta de processo ou passagem de certidão e a intimação de
órgão administrativo, concessionário ou particular para
comportamento.

Estes dois meios processuais têm uma particularidade

interessante e que dificulta a sua qualificação como
providências cautelares. Com efeito, em relação à intimação
para informação, consulta de documentos e passagem de
certidão, o legislador decidiu consagrar-lhe o regime fora do
capítulo das providências cautelares, o que à partida leva a
concluir se tratar de um meio processual principal. No entanto,
a leitura do n.º 1 do artigo 93 da LPAC, ao referir para permitir
o uso de meios administrativos ou contenciosos, dá a entender
tratar-se de um meio acessório, que visa acautelar o acesso à
informação para ser usada em meios administrativos ou
contenciosos. Quanto à intimação para comportamento, neste
caso a prestação ou fornecimento de informação, a providência
cautelar prevista no artigo 120 da LPAC pode bastar-se por si
84
Artigo 30 da LPAC
55
própria pois, conforme refere Santos Botelho, o simples acesso
à informação pode satisfazer em definitivo a pretensão do
requerente e, consequentemente, não fazer sentido requerer um
meio processual definitivo.

 intimação para informação, consulta de processo ou

passagem de certidão

Este meio processual encontra-se consagrado no artigo 93 da

LPAC, cujo número um dispõe que para permitir o uso de
meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades
administrativas competentes facultar a consulta de documentos
ou processos e passar certidões, a pedido do interessado ou do
Ministério Público, no prazo de dez dias, excepto em caso de
matérias secretas ou confidenciais. Este processo tem mais um
carácter substantivo que adjectivo, na medida em que consagra
um direito para o cidadão e um dever para a Administração
permitir o acesso à informação, sob forma de consulta ou
passagem de certidões.

O que se depreende da articulação dos artigos 93, 94 e 96 da

LPAC é que em caso de recusa de fornecimento de informação,
o particular pode requerer a intimação do órgão administrativo
pelo Tribunal passados vinte dias a contar do fim do prazo dos
dez dias85 em que a Administração deveria fornecer a
informação ou quando for notificado da recursa expressa ou lhe

85
O prazo de fornecimento de informação é, em geral, de dez dias. Este prazo não só está
consagrado no artigo 93 da LPAC, mas também da Lei de Procedimento Administrativo,
precisamente no artigo 67, n.º 4.
56
tenha sido dada uma satisfação parcial do seu pedido de acesso
à informação.

No seu pedido de acesso à informação, o artigo 94, n.º 3, da

LPAC, quer apresentado perante a Administração, quer perante
o Tribunal, o particular deve indicar o fim para que se destina a
consulta de documentos, processos ou a passagem de certidões.
De acordo com o regime jurídico dos arquivos, a consulta de
documentos na posse de Administração pode destinar-se à
obtenção de referências, de prova, certificação e para efeitos de
pesquisa, pesquisa que parece abranger todas as formas de
utilidade, nomeadamente académica, literária, jornalísticas,
etc.. Portanto, é a qualquer um destes fins que o requerente se
deve referir para fundamentar o seu pedido.

 A intimação de órgão administrativo, concessionário

ou particular para comportamento.

Os pressupostos deste meio processual encontram-se

estabelecidos no artigo 120 da LPAC, nos termos do qual
quando os órgãos administrativos, os particulares ou os
concessionários violem normas de direito administrativo ou
deveres decorrentes de acto ou contrato administrativo, ou
quando a actividade dos primeiros e dos últimos viole um
direito fundamental, ou ainda quando, em ambas as hipóteses,
haja fundado receito de violação, pode o Ministério Público ou
qualquer pessoa a cujos interesses a violação cause ofensa
digna de tutela jurisdicional pedir ao tribunal que os intime a
adoptar certo comportamento ou a abster-se dele com o fim de
57
assegurar, respectivamente, o cumprimento das normas ou
deveres em causa, ou o respeito pelo exercício do direito.

Assim, como se referiu atrás, o direito de acesso à informação

é, deste logo, um direito fundamental, razão pela qual as
normas que o consagram são de direito administrativo, para
além de serem de direito constitucional. Por isso, a recusa de
fornecer informação ou a consulta de documentos ou de
passagem de certidões configura uma violação, primeiro, de
um direito fundamental e, segundo, de normas de direito
administrativo.

Este meio processual distingue-se do artigo 93 da LPAC

porque este exige a indicação do fim a que se destina o uso da
informação, quando o do artigo 120 pressupõe, apenas, que se
prove estarem a serem violadas normas de direito
administrativo ou o direito fundamental e acesso à informação.
É claro que, de alguma forma, o particular deverá indicar a
utilidade social que pretende retirar da informação que
pretende obter da administração, mas na intimação para
comportamento deverá centrar-se mais na demonstração de que
a atitude da Administração, de um particular ou concessionário,
nestes dois últimos casos na posse de informação de interesse
público, recusa-se ilegalmente a fornecer a informação.

IV. A CONSIDERAÇÕES FINAIS

O breve estudo que ora termina, muito longe de estar acabado,

permitiu proceder a um inventário descritivo e sumariamente
58
analítico da legislação do direito de acesso à informação em
vigor no país. É salutar chegar a este ponto e concluir que o
País não está, de todo, desprovido de legislação que permite o
acesso à informação, pois existem disposições legais que
permitem esse acesso. Numa análise sistemática, a legislação
aqui discutida apresenta os seguintes momentos mais
marcantes:

a) princípios gerais - assentes do “macro” princípio da

transparência da administração pública, do qual
derivam os corolários constantes da Estratégia para a
Gestão dos Arquivos do Estado, tais como o desiderato
de adopção de acesso pleno dos documentos de
interesse e domínios públicos, o princípio de acesso à
informação no quadro de uma sociedade de informação
democrática e a permissão de acesso à informação e a
participação do administrado no controlo social da
administração pública, consagrada na Lei de Bases da
Organização Administrativa.

b) Direito de acesso à informação- Para efeitos, de

concretização do direito de acesso à informação, foi
possível demonstrar a existência de um leque de normas
que permite o acesso específico à informação
administrativa procedimental e a que se encontra
guardada em arquivos do Estado. É o caso da
Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Políticos, a Carta
Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, a Carta
Africana da Função e Administração Públicas, a Lei de
59
 Procedimento Administrativo, o Regime Jurídico do
Sistema Nacional de Arquivos do Estado, entre outros.
Não se encontraram contradições de fundo entre estes
diferentes dispositivos legais, embora nalguns casos
não seja fácil estabelecer relacionamentos e
complementaridades. Da análise do conteúdo, espírito e
alcance do direito à informação entanto que direito
fundamental resulta claro que para a efectivação do
mesmo, o Estado deve proactivamente colocar no
domínio público a informação estadual de interesse
público e deve fazer todos os esforços para garantir o
acesso fácil, rápido, eficaz e prático a essa informação.
O Estado deve igualmente adoptar os procedimentos
necessários, através do qual se pode ter acesso a
informação, particularmente por meio de legislação
específica sobre a de liberdade de informação.

c) Âmbito de Aplicação pessoal - Em geral, o âmbito de

aplicação pessoal do direito de acesso à informação de
interesse público previsto na legislação analisada
incide, fundamentalmente, sobre a informação na posse
de entidades públicas – Administração Pública,
nomeadamente órgãos centrais e locais do Aparelho do
Estado e as instituições subordinadas ou dependentes,
instituições de investigação científica e demais
instituições subordinadas pelos órgãos do Estado, bem

60
 como as Autarquias Locais.86 A legislação em vigor,
sobretudo o regime jurídico do Sistema Nacional de
Arquivos, apesar de referir-se aos arquivos privados87,
não estabeleceu um regime claro de acesso à
informação, tendo remetido para legislação específica.
É importante, ter-se presente que as entidades privadas
podem ter ao seu dispor informação de grande interesse
público, daí que o legislador deve prestar atenção a esta
matéria.

d) Âmbito de aplicação material: a legislação em vigor

permite o acesso à informação contida em processos
relativos ao procedimento administrativo em curso,
bem como a informação em arquivos intermediários e
arquivos permanentes. Os arquivos são definidos de
forma ampla, podendo ser suportes de informação na
forma física de quaisquer natureza, nos termos do artigo
1, alínea a) do regime do SNAE.

e) Restrições e limites ao direito de acesso à informação

– com fundamento quer na Constituição da República e
normas internacionais, designadamente a Declaração
Universal dos Direitos Humanos e o Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Políticos, a legislação
em vigor, para além de reconhecer o direito de acesso à

86
Veja a este respeito, por exemplo, o artigo 2 do SNAE e o artigo 2 do Regulamento de
Avaliação e Eliminação de Documentos da Administração Pública, aprovada pelo Diploma
Ministerial n.º 31/2008, de 30 de Abril
87
O conceito de arquivo privado consta da alínea c) do artigo 1 do regime do SNAE, aprovado
pelo Decreto n.º 36/2007, de 27 de Agosto, nos termos do qual o arquivo privado é o
conjunto de documentos produzidos e recebido por pessoas físicas ou jurídicas de direito
privado, em decorrência das suas actividades, depositados ou não em instituições públicas.
61
informação, também consagrou-lhe algumas restrições.
Neste domínio, é onde se podem apontar maiores
preocupações com relação ao tema.

i. Em primeiro lugar, o regime jurídico de segredo

Estatal estabelece os critérios de classificação de
informação recorrendo a categorias jurídicas
demasiado vagas, os quais constituem
verdadeiros conceitos indeterminados. Com
efeito, a Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro,
define como informação classificada, portanto
inacessível ou de acesso condicionado, os
documentos que contêm dados ou informação
militar, política, económica, comercial,
científica, técnica, ou quaisquer outra cuja
divulgação ponha em causa, prejudique,
contrarie ou perturbe a segurança do Estado e
do Povo, ou a economia nacional. Como se vê,
cada um dos critérios de classificação está
estabelecido através de uma fórmula
indeterminada, o que contraria o princípio
constitucional do artigo 56, conjugado com o do
artigo 19 do PIDCP, que obriga a que as
restrições estejam estabelecidas de forma
expressa.

Recorrendo às constatações referidas na

Estratégia para a Gestão dos Arquivos do
Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de
26 de Dezembro, da Comissão Interministerial
62
da Função Pública, pode-se seguramente dizer
que “a ausência de directrizes, normas de
orientação metodológica para criar e manter
sistemas de arquivos correntes, intermediários e
permanentes nas instituições públicas leva a
que a actuação dos funcionários em relação à
disponibilização de informação, bem como a
acessibilidade dos arquivos seja tendencial e
predominantemente coberta de algum
secretismo. Tal atitude defensiva do funcionário
é fácil de justificar, visto que não tendo critérios
muito claros para verificar se a informação que
lhe é solicitada enquadra-se em alguma das
categorias vagamente referidas na lei do segredo
estatal, ele sempre agirá na defensiva. Para se
preservar de um processo disciplinar, por ter
fornecido informação privilegiada, o
funcionário sempre se escudará por detrás do
fundamento vago de tratar-se de informação
classificada.

No entanto e como foi anteriormente referido, a

restrição de um direito fundamental não deve
resultar de mera interpretação, mas, sim, de uma
consagração expressa e inequívoca do
legislador. Para obviar a isso, o legislador deve
definir cada um daqueles conceitos, isto é,
indicar claramente quando é que uma
informação é considerada militar, política,
económica, etc.
63
 ii. Outro dado preocupante referente às restrições
do direito de acesso à informação resulta do
facto de tal matéria acompanhar a elevada
dispersão legislativa. Bem vistas as coisas, a
crítica feita no ponto anterior nem teria razão de
ser se as restrições fossem elencadas num
mesmo instrumento, pois, foi possível encontrar
na legislação um rol considerável de restrições
específicas

f) Instituições com responsabilidade no domínio de

acesso a informação: existem várias instituições que
podem assegurar, do ponto de vista administrativo, a
chamada exigibilidade do direito de acesso à
informação, mediante a efectivação das garantias
administrativas ou graciosas. Ao longo do texto,
identificaram-se algumas melhor posicionadas para
dirimir alguns conflitos entre a Administração e o
Particular, no concernente à acessibilidade ou não de
determinados documentos.

Integrados na própria estrutura da administração

pública e fundamentalmente porque já estão em
funcionamento, parece que as Comissões de Avaliação
de Documentos, quer a nível central, quer a nível
provincial ou distrital, poderiam facilmente funcionar
como instâncias de arbitragem. Esta opção é económica
porque estas comissões já existem e cabe nas suas
atribuições justamente a classificação de documentos,
64
pelo que facilmente poderiam exercer tal missão de
assessoria aos órgãos que em cada nível devem decidir
os pedidos de acesso à informação.

A outra opção imediata é a criação de uma Comissão

Independente de Acesso à Informação, podendo neste
caso e à semelhança de Portugal, estabelecer tal
Comissão na Assembleia da República, a qual poderia
ser desconcentrada para o nível provincial através de
Comissões Provinciais de Acesso à Informação. Esta
solução poderia integrar membros directamente
provenientes das Assembleias e de outras Instituições.

Aliás, bem vistas as coisas, as duas soluções não se

excluem. A primeira, de incluir nas competências das
Comissões de Avaliação de Documentos a competência
de decidir ou assessorar quem de direito se determinado
documento é de acesso público ou classificado,
funcionaria como uma garantia administrativa,
enquanto as Comissões nas Assembleias da República e
Provinciais poderia funcionar como Garantia Política
semelhante ao direito de Petição.

Seria apenas necessário garantir que a interposição de

reclamação perante tais comissões, suspenda o prazo de
recurso contencioso enquanto não houver resolução
administrativa ou política do pedido.

No domínio institucional, há um outro elemento que

deve merecer clarificação. Trata-se da matéria das
65
 competências, porque não existe muita clareza sobre as
competências no que diz respeito às decisões sobre
pedidos de acesso à informação. Qual é a informação
que o funcionário do balcão de atendimento pode dá-la
sem necessidade de autorização superior? Contudo, é de
realçar que o n.º 3 do artigo 68 da Lei de Procedimento
Administrativo enumerou os casos de informação cujo
acesso depende de autorização superior, o que
interpretado nos termos do princípio de exclusão de
partes significaria que a outra não referida por aquele
preceito pode ser decidida por qualquer funcionário.

g) Mecanismos de Acesso: Este é um dos pontos que

deve merecer, igualmente, alguma atenção do
legislador, tendo em conta que a análise do regime em
vigor faz concluir existirem algumas zonas de
penumbra sobre como proceder para se obter acesso à
informação. Só a Lei de Procedimento é que é clara
sobre a necessidade de requerimento em determinados
casos, mas, no entanto, já não é muito clara sobre
quando é que uma informação pode ser requerida
oralmente. Outrossim, a legislação em análise nada diz
sobre que informações o Estado deve oficiosamente
colocar a disposição do público à semelhanças do que
acontece com as informações ou documentos
publicados em BR, as quais os cidadãos podem aceder
sem necessidade de serem vítimas de excessiva
burocracia ou por complexos mecanismos
procedimentos para o acesso à informação.

66
h) Garantias Administrativas e Contenciosas: No
quadro das garantias administrativas, o cidadão dispõe
das tradicionais garantias graciosas do administrado,
nomeadamente o requerimento, a reclamação, o recurso
hierárquico, a queixa, a petição e a denúncia. Todas
estas garantias podem assegurar eficazmente o acesso à
informação.

A nível dos tribunais, o cidadão dispõe do recurso

contencioso de anulação, da intimação para informação,
consulta de processo e passagem de certidão, bem como
a intimação de órgão administrativo, particular ou
concessionário para garantir jurisdicionalmente o seu
direito de acesso à informação. Do ponto de vista do
Direito Administrativo, não parece haver mais
necessidade de criar mais mecanismos, o que interessa
é criar mecanismos de acesso a outras jurisdições e
adoptar os mecanismos existentes às necessidades
específicas de acesso geral à informação. O que é
importante é fazerem-se remissões mais claras e
inequívocas ao regime processual vigente, o que
implica o abandono das formas vagas do tipo cabe
recurso às entidades competentes em caso de recusa de
fornecimento de informação. Há que indicar o tipo de
recurso, os prazos, as entidades competentes, etc.

67
V. ANEXO I – SISTEMATIZAÇÃO DAS NORMAS
DE ACESSO À INFORMAÇÃO EM VIGOR,
DISPERSAS EM VÁRIOS DIPLOMAS LEGAIS

CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1
Definições

a) Arquivo: conjunto de documentos de qualquer

época e forma que, independentemente da natureza
ou suporte de informação, são acumulados e
conservados em razão do seu valor ao longo das
actividades de pessoas físicas ou jurídicas, públicas
ou privadas, para servirem de referência, prova,
informação ou fonte de pesquisa88.

b) Informação: designa conhecimento, estatísticas,

relatórios e várias formas e modos de expressão que
são registados ou codificados incluindo livros, fitas
magnéticas, videogramas e digitação electrónica89.

c) (...)
88
Artigo 1, alínea a), do Regime do Sistema Nacional de Arquivos do Estado, aprovado pelo
Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto
89
Artigo 2, n.º 2, do Protocolo da SADC sobre Cultura, Informação e Desporto, ratificado pela
Resolução n.º 1/2002,de 14 de Fevereiro, do Conselho de Ministros.
68
 Artigo 2
Objecto da lei

A presente lei fixa o regime jurídico de acesso pleno a

documentos e informação de interesse e domínios
públicos, pelos utilizadores90.

Artigo 3
Âmbito de Aplicação

1. A presente lei regula o acesso a qualquer

documento ou informação de interesse e domínio
público, na posse das entidades e órgãos de
Administração Pública, nomeadamente a
Administração directa e indirecta do Estado,
incluindo a sua representação no estrangeiro, as
autarquias locais e demais pessoas colectivas de
direito público91.

2. Com as necessárias adaptações, a apresente lei

abrange os particulares e concessionários na posse
de documentos e informação de interesse público92.

90
Princípio 7, alínea e) e Acção Estratégica n.º 9. 4, alínea c), ambos da Estratégia para a
Gestão de Arquivos do Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro
91
Sobre o âmbito da Administração Pública vide o artigo 3 Lei n.º 7/2012, de 8 de Fevereiro –
Lei de Bases da Organização da Administração Pública.
92
Fazer leitura articulada do artigo 120 da Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei e Processo
Administrativo Contencioso – e do artigo 2, alínea a) do Regime do SNAE, aprovado pelo
Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto, que define os arquivos.
69
 Artigo 4
Legitimidade de acesso à informação

1. Todos os cidadãos têm direito de acesso

incondicional à informação relativa ao andamento
dos procedimentos em que estejam directamente
interessados, incluindo a consulta dos respectivos
processos e passagem de certidões, nos termos
regulados no regime de procedimento
93
administrativo .

2. O direito de acesso à informação não incluída no

disposto no número anterior, depende da
demonstração do interesse legítimo no
conhecimento dos elementos que se pretende,
mediante requerimento escrito e devidamente
fundamentado94.

3. As associações e fundações que tenham por fim a

defesa de interesses públicos têm legitimidade de
requerer acesso à informação relacionada com o seu
domínio de actuação95.

93
Artigos 67 e 68, ambos da Lei n.º 14/2011, de 14 de Agosto – Lei de Procedimento
Administrativo.
94
Vide Artigo 70 da Lei de Procedimento Administrativo
95
Adaptado do artigo 60 da Lei de Procedimento Administrtivo
70
 Artigo 5
Princípios Gerais

O acesso à informação rege-se pelos princípios

seguintes:

a) A transparência da Administração Pública, que

implica a obrigatoriedade da publicidade da
actividade administrativa96.
b) A supervisão da Administração Pública pelo
cidadão97
c) Acessibilidade de documentos e informação pelos
utilizadores98
d) O direito de acesso pleno à informação99

CAPÍTULO II
DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO

Artigo 6
Direito de acesso à informação

1. Todo o cidadão tem o direito de procurar, receber e

divulgar informação de qualquer natureza e sem

96
Redacção da norma constant do n.º 1 do artigo 15 de Lei n.º 14/2011, de 14 de Agosto – Lei
de Procedimento Administrativo. Vide, ainda o artigo 3, n.º 8, da Carta Africana da Função e
Administração Públicas, raticada pela Assembleia da República, a 26 de Dezembro de 2012.
97
Artigo 11 da Lei de Procedimento Administrativo
98
Princípio estratégico 7, alíea e) da Estratégia para a Gestão de Arquivos do Estado
99
Estratégia para Gestão de Arquivos do Estado e o artigo 6 da Carta Africana da Função e
Administração Públicas
71
 qualquer tipo de censura, salvo nos casos
expressamente proibidos por lei100.

2. A lei pode restringir o acesso à informação em

razão da salvaguarda de outros valores
constitucionais, designadamente por motivos de
segurança e ordem públicas, saúde e moral pública
e respeito de direitos fundamentais dos cidadãos101.

Artigo 7
Forma de Acesso

O acesso à informação exerce-se através de102:

a) Disponibilização oral pelos funcionários e Agentes;

b) Reprodução;
c) Declaracão autenticada pelos serviços;
d) Consulta de processo;
e) Passagem de certidões;

Artigo 8
Taxas de Acesso

100
Disposição que resulta da combinação dos artigos 41, 48, 56 e 71, todos da Constituição da
República artigo 19 da Declaração Universal, Artigo 19 do Pacto Internacional dos Direitos
Civis e Políticos, da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos
101
Ver artigo 56, n.º 2 da Constituição da República e artigo 19 do Pacto Internacional dos
Direitos Civis e Políticos
102
Ver artigo 68, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo
72
 Com excepção de informação oral, todas as formas de
acesso podem ser objecto de cobrança de taxas a fixar
por legislação própria103.

Artigo 9
Pedido de Informação

1. O pedido de informação faz-se por requerimento

oral ou por escrito devidamente fundamentado e
indicado o fim a que se destina, dirigido ao
dirigente ou servidor público com competências no
domínio de gestão de documentos, informação e
arquivos.

2. O pedido de acesso à informação faz-se

obrigatoriamente por escrito nos seguintes casos104:

a) Quando incide sobre correspondência

oficial;
b) Informações relativas a assuntos de serviço
ou dadas por funcionários, excepto se o
pedido se destinar a procedimento civil ou
criminal em virtude das mesmas
informações;
c) Informações dadas por funcionários sobre
outros funcionários, excepto se autorizados
[por escrito] por funcionário a que se
referem;

103
Ver artigo 68, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo
104
Cfr. Artigo 68, n.º 3, da Lei de Procedimento Administrativo
73
 d) Quaisquer peças de processo disciplinar, de
inquérito ou de sindicância em fase de
instrução;
e) Assuntos relativos à investigação ou
diligência policial.
f) (...)

Artigo 10
Prazo para Disponibilização de Informação

As autoridades administrativas competentes devem

facultar a consulta de documentos ou processos e
passar certidões solicitadas no prazo de dez dias105 a
contar da data de entrada do pedido.

Artigo 11
Restrições e Limites

1. O direito de acesso à informação pode ser

restringido, condicionado ou limitado quando a
informação solicitada tenha sido declarada como
classificada nos termos da lei, como segredo de
Estado, secreto, restrita e confidencial106.

2. Sem prejuízo de outras restrições expressamente

estabelecidas em legislação específica, as restrições

105
Artigo 93, n.º 1, da Lei n.º 9/ 2001, de 7 de Julho – Lei de Processo Administrativo
Contencioso (LPAC). Ver também o artigo 67, n.º 4, da Lei de Procedimento Administrativo.
106
Ver artigo 5 da Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro
74
 referidas no número anterior aplicam-se nos
seguintes casos:

a) Segredo de Estado107;
b) Segredo de justiça108;
c) Sigilo profissional109;
d) Sigilo bancário, salvo os casos em que
legislação específica permite o acesso110;
e) Dados pessoais constantes de ficheiros
electrónicos em poder de autoridades
públicas ou privadas111;
f) No âmbito das medidas especiais de
protecção de vítimas, denunciantes e
testemunhas112;
g) Informação referente à vida e intimidade
privadas dos cidadãos113;
h) Segredo comercial ou industrial114;
i) Segredo relativo à propriedade literária,
artística ou científica115

107
Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro, mas sem prejuízo das observações já feitas de que a lei
deve evitar o uso de conceitos indeterminados;
108
Estatuto dos Magistrados Judiciais e o Estauto dos Magistrados do Ministério Público,
incluindo as leis processuais
109
Lei da Probidade, Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado, Lei que estabelece
os deveres dos dirigentes superiores do Estado, artigo 58, alínea f) da Lei n.º 23/2007, de 1 de
Agosto
110
Artigos 48 da Lei n.º 15/99, de 1 de Novembro – Regula o estabelecimento e o exercício de
actividades das instituições de crédito e das sociedades de crédito
111
Artigo 71 da Constituição da República
112
Artigos 7 e 13 da Lei n.º 15/2012, de 14 de Agosto – Lei que estabelece os mecanismos de
protecção da vítima, denunciates e testemunhas
113
Artigo 41 da Constitiuição da República
114
Artigo 69, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo
115
Artigo 69, n.º 2, da Lei de Procedimento Administrativo
75
 Artigo 12
Acesso a documentos classificados

O acesso à informação ou documentos classificados só

é admissível após a sua desclassificação116 ou do fim do
prazo do acto de classificação117.

Artigo 13
Decisão

A recusa de prestação de informação, consulta de

documentos ou passagem de documentos deve ser
fundamentada118

CAPÍTULO III
GARANTIAS DE LEGALIDADE

Artigo 14

Garantias de Acesso à Informação

O indeferimento do pedido de acesso à informação

pode ser impugnado administrativamente ou por via
jurisdicional ou por exercício do direito de petição nos
termos regulados na presente lei.
116
Parte final da alínea a) do n.º 3 do artigo 67 da Lei de Procedimento Administrativo.
117
Artigo 16 do Regime Jurídico do Sistema Nacional de Arquivos do Estado, aprovado pelo
Decreto n.º 36/2006, de 27 de Agosto
118
Artigo 67, n.º 5, da Lei de Procedimento Administrativo.
76
 Artigo 15
Impugnação Administrativa

1. A decisão de indeferimento pode ser:

a) Reclamada para o mesmo dirigente que a

tomou, no prazo de 5 (cinco) dias a contar
da data de notificação da mesma;
b) Impugnada por recurso hierárquico, no
prazo de noventa dias, a contar da data da
notificação de indeferimento119;

2. A reclamação e o recurso hierárquico devem ser

decididos no prazo de quinze dias120.

Artigo 16121
Parecer das Comissões de Avaliação de Documentos

Nos casos de impugnação administrativa, por

reclamação ou por recurso hierárquico, as entidades a
quem compete decidir podem solicitar parecer das
Comissões de Avaliação de Documentos.

Artigo 17
Impugnação Judicial

119
Artigo 165 da Lei de Procedimento Administrativo.
120
Artigo 171 da Lei de Procedimento Administrativo.
121
Estas Comissões encontram-se previstas no artigo 10 do Regime Jurídico do Sistema
Nacional de Arquivos.
77
 A impugnação judicial das decisões de indeferimentos
de pedidos de informação, consulta de processos e
passagem de certidões é regulada pelo regime do
processo administrativo contencioso e faz-se mediante:

a) Recurso contencioso de anulação;

b) A intimação para informação, consulta de processo
e passagem de certidões122;
c) Intimação de órgão administrativo, particular e
concessionário para prestar informação123

122
Artigo 93 da Lei de Processo Administrativo Contencioso
123
Artigo 120 da Lei de Processo Administrativo Contencioso
78
Bibliografia

Legislação Nacional

Constituição da República de Moçambique (2004).

Lei n.º 16/2012, de 14 de Agosto – Lei da Probidade.
Lei n.º 14/ 2011, de 10 de Agosto - Lei de
Procedimento Administrativo.
Lei n.º 12/79, de 12 de Dezembro – Lei sobre o segredo
Estatal.
Lei n.º 18/91, de 16 de Agosto – Lei da Imprensa.
Lei n.º 10/ 91, de 30 de Julho - Estatuto dos
Magistrados Judiciais.
Lei n.º 22/2007, de 1 de Agosto – Lei Orgânica do
Ministério Público.
Lei n.º 7/98, de 15 de Junho – Estabelece normas de
conduta aos dirigentes superiores do Estado.
Lei n.º 16/2012, de 14 de Agosto – Lei da Probidade
Pública
Lei n.º 14/2009, de 17 de Março – Estatuto Geral dos
Funcionários e Agentes do Estado.
Lei n.º 7/2012, de 7 de Fevereiro – Lei de Base da
Organização Administrativa.
Lei nº 20/97, de 01 de Outubro - Lei do Ambiente.
Lei nº 22/2009, de 28 de Setembro - Lei do
Consumidor.
Lei n.º 19/91, de 16 de Agosto – Lei dos Crimes Contra
a Segurança do Estado.

79
Lei n.º 17/2007, de 18 de Julho – Regimento da
Assembleia da República.
Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei de Processo
Administrativo Contencioso (LPAC).
Lei n.º 6/2004, de 17 de Junho – que introduz os
mecanismos complementares de combate à corrupção.
Lei n.º 14/2012, de 8 de Fevereiro - Lei Orgânica do
Ministério Publico e Estatuto dos Magistrados do
Ministério Público.
Código Civil
Código de Processo Penal
Decreto – Lei nº 35007 de 13 de Outubro de 1945.
Regulamento de Avaliação e Eliminação de
Documentos da Administração Pública aprovada pelo
Diploma Ministerial n.º 31/2008, de 30 de Abril.
Decreto Presidencial n.º 9/93, de 29 de Dezembro, que
criou a Comissão Nacional para Implementação das
Normas do Segredo do Estado (CPISE).
Decreto n.º 36/2010, de 16 de Fevereiro sobre o Regime
Jurídico do Sistema Nacional de Arquivos do Estado
(SNAE).
Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro – Normas de
Funcionamento dos Serviços da Administração Pública.
Decreto n.º 36/2007, de 26 de Agosto, que introduziu o
novo Sistema Nacional de Arquivos do Estado
(SINAE).
Decreto Presidencial nº 4/95 de 16 de Outubro criou o
Gabinete de Informação (GABINFO).

80
 Decreto Presidencial n.º 9/ 93, de 29 de Dezembro, que
criou a Comissão Nacional para a Implementação das
Normas de Segredo do Estado – CPISE.
Decreto n.º 26/76, de 17 de Julho o Arquivo Histórico
de Moçambique foi integrado na Universidade Eduardo
Mondlane (UEM).
Decreto Presidencial n.º 13/2007, de 16 de Outubro,
relativo ao Ministério da Função Pública prevê o Centro
Nacional de Documentação e Informação de
Moçambique (CEDIMO).
Diploma Ministerial n.º 86/98, de 15 de Julho que
aprova o Estatuto Orgânico do CSCS.
Diploma Ministerial n.º 35/2010, de 16 de Fevereiro,
que “cria” o CNA - Conselho Nacional de Arquivos.
Estatuto Orgânico do GABINFO, aprovado pelo
Diploma nº 2/2005, de 29 de Agosto do Primeiro –
Ministro.
Estatuto Orgânico da UEM, aprovado pelo Decreto n.º
12/95, de 25 de Abril.
Estatuto Orgânico da CEDIMO foi aprovado pela
Resolução n.º `15/2009, de 8 de Julho, da Comissão
Interministerial da Função Pública.

Legislação estrangeira

Constituição da República de Portugal

Lei de Acesso a Documentos Administrativos, de
Portuga

Instrumentos Internacionais

81
 Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos
1981/1986
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos 1966
Declaração Universal dos Direitos Humanos 1948
Comentário Geral nº 34, de 12 de Setembro de 2011, do
Comité de Direitos Humanos da Nações Unidas sobre a
interpretação do artigo 19 da PIDCP
Protocolo da SADC sobre Cultura, Informação e
Desporto, ratificado pela Resolução n.º 1/2002,de 14 de
Fevereiro, do Conselho de Ministros.
Carta Africana da Função e Administração Públicas,
aprovada pela Resolução n.º 67/2012, de 28 de
Dezembro, da Assembleia da República

Livros

Menezes Cordeiro Tratado de Direito Civil. Tomo I.

Almedina, 2011. Vide ainda, Menezes Cordeiro.
Direitos Reais. Lex, 1979 (Reprint).
Diogo Freitas do Amaral. Curso de Direito
Administrativo, Vol I. Almedida, Coimbra.
Vieira de Andrade. A Justiça Administrativa. Almedida,
Coimbra, 2011.
Netto, Luisa Cristina Pinto. A contratualização na
função pública. Ed. Del Rey, 2005.

Sítios da Internet

http://conceito.de/informacao#ixzz2KtrdCkuP
http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.asp
x?idsc=71981&ida=72386
82
 http://pt.wikipedia.org/wiki/Segredo_de_justi%C3%A7
a

Oliveira Ascensão. A dignidade da pessoa e o

fundamento dos direitos humanos. In
http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.asp
x?idsc=71981&ida=72386

Jurisprudência

Acórdão do Tribunal de Relação de Coimbra, de 31 de

Janeiro de 2006, proferido nos autos do Processo n.º
3987/05.

Políticas, Planos e Estratégias

Estratégia para Gestão de Arquivos do Estado, aprovada

pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de Dezembro, da
Comissão Interministerial da Função Pública.
Estratégia para a Gestão de Documentos e Arquivos do
Estado, aprovada pela Resolução n.º 46/2006, de 26 de
Dezembro

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