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DIREITO ADMINISTRATIVO

PONTO 1: Administração Publica Direta

DIREITO PONTO 2: Administração Publica Indireta
ADMINISTRATIVO PONTO 3: Autarquias
PONTO 4: Fundações Públicas de Direito Público

1. Administração Publica Direta - centralizada:

É formada por um conjunto de órgãos públicos, sem personalidade jurídica e ligados a

um dos três poderes (em sua maioria).

Ex: poder executivo – Presidência da república é um exemplo de órgão público, assim

como o Ministério da Justiça, Ministério da Fazenda, Departamento da Polícia Federal,
Procuradoria da Fazenda Nacional, todos sem personalidade jurídica.

Ex2: poder legislativo – Senado, Câmara dos Deputados, (senadores e deputados

federais são agentes públicos que trabalham na administração direta).

Ex3: poder judiciário – STF, TRF, STJ são exemplos de órgãos públicos da
administração direta.

Há órgãos da administração direta que não estão dentro de nenhum dos três Poderes,
como o Ministério Público da União e o TCU (Lei 9784/99, art 1°1).

Obs: A lei 8666/93, art. 1172 poder legislativo e poder judiciário também licitam.

Na Administração Direta há órgãos públicos, todos eles situados dentro de uma Pessoa
Jurídica de Direito Público – No âmbito Federal, a União (a União é um ente de federação,
também chamado de entidade política).

A União, ente da federação, tem autonomia administrativa, financeira e política – CF,

art. 183.

1 Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta,
visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

2Art. 117. As obras, serviços, compras e alienações realizados pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Tribunal de
Contas regem-se pelas normas desta Lei, no que couber, nas três esferas administrativas.
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Obs: quem tem soberania é a República Federativa do Brasil. O Brasil no exterior é

chefe de Estado e tem soberania, dentro do Brasil o presidente é chefe de governo e governa o
Poder Executivo.

Entre órgãos e autoridades no âmbito da administração direta, se estabelece relação de

hierarquia e como conseqüência, o exercício do poder hierárquico – entre o Presidente da
República e o Ministro da Fazenda, há hierarquia e exercício do poder hierárquico, por isso há
a possibilidade de avocação. Não há hierarquia entre o Juiz do TRF que julga e o Juiz do TRT
que julga.

Criar novos órgãos públicos no âmbito da Administração Pública Direta se denomina

desconcentração. Ex: o presidente propondo a criação de novos Ministérios, isso denomina-se
desconcentração.

Dentro do poder judiciário que julga não há hierarquia, mas quando o poder judiciário
exerce outras funções como legislativa e executivas tem-se hierarquia.

Funções da administração pública direta:

1. Prestar Serviço Público.
2. Exercer Poder de Polícia.
3. Atividade de Fomento.

A CF estabelece uma lista de ministérios com existência obrigatória, o que decorre da

leitura dos artigos 124, 915, 2376 da CF – sendo obrigatórios: Ministério da Justiça, do
Planejamento, das Relações Exteriores, Ministério do Estado e da Defesa, da Fazenda.

3Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

4 Art. 12. São brasileiros:

I - natos:
a) os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que de pais estrangeiros, desde que estes não estejam a serviço de seu país;
b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que qualquer deles esteja a serviço da República Federativa do
Brasil;
c) os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou de mãe brasileira, desde que sejam registrados em repartição brasileira competente ou
venham a residir na República Federativa do Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a maioridade, pela nacionalidade
brasileira;
II - naturalizados:
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Ministérios de existência contingente depende da vontade do presidente: (lei

10.683/2003, esta lei é do governo Lula que ainda foi mantida, mas na pratica quando altera o
governo ela é alterada, vai dizer, por exemplo, quais os órgãos que estão dentro do ministério
da saúde, etc).

O Ministério da educação não é de existência obrigatória, porque não esta na CF.

É a União pessoa jurídica de direito publico (Código Civil, art. 417) que responderá
pelos danos causados pelos agentes da administração direta federal à terceiros, nos termos do
Art. 37, §6°8 CF. Por ex: se o agente que pratica o dano é uma analista no TRF, ou se é um
policial federal, a ação deverá ser proposta contra a União.

Banco central não é um órgão, mas uma pessoa, uma autarquia, assim se um agente do
Banco causar dano a terceiro a ação deverá ser proposta contra o Banco Central.

a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos originários de países de língua portuguesa apenas
residência por um ano ininterrupto e idoneidade moral;
b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade, residentes na República Federativa do Brasil há mais de quinze anos ininterruptos e sem
condenação penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira.

5 Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados com a soberania
nacional e a defesa do Estado democrático, e dele participam como membros natos:
I - o Vice-Presidente da República;
II - o Presidente da Câmara dos Deputados;
III - o Presidente do Senado Federal;
IV - o Ministro da Justiça;
V - o Ministro de Estado da Defesa;
VI - o Ministro das Relações Exteriores;
VII - o Ministro do Planejamento.
VIII - os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.

6 Art. 237. A fiscalização e o controle sobre o comércio exterior, essenciais à defesa dos interesses fazendários nacionais, serão
exercidos pelo Ministério da Fazenda.

7 Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
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Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.
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Ex: Pronto socorro e postos de saúde sendo órgão do município, a ação será contra o
município, mas nada impede que o Pronto socorro seja uma autarquia, e neste caso a ação será
ajuíza contra ele mesmo.

Hoje o entendimento é que somente se pode ajuizar a ação contra o Ente ou a

autarquia, mas não contra os órgãos, nem contra o agente.

A propósito o STF no RE 327.904 considera que o art. 37, §6°, consagra dupla
garantia, contemplando o administrado e o agente público. O agente público responde perante
o Estado e não em relação ao administrado que propõe a ação; e o administrado pode buscar
do Estado.

2. Administração Pública Indireta - descentralizada:

Também chamada de Administração descentralizada, nasce de um processo de

descentralização que dá origem à Pessoas Jurídicas de Direito Público e Direito Privado.

Compõe essa administração indireta:

- Autarquias,
- Fundações Públicas de direito público.
- Associações Públicas.
(São pessoas jurídicas de direito público)

- Fundações Públicas de direito privado.

- Empresas Públicas.
- Sociedade de Economia Mista.
(São pessoas jurídicas de direito privado)

A administração indireta também se compõe de órgãos – ex: Banco Central tem órgãos
– cujo nome dado é DESCONCENTRAÇÃO.

Criar a autarquia ANATEL é descentralização, criar unidades regionais é

desconcentração.
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Assim, órgãos dentro de uma pessoa é desconcentração.

São entidades administrativas e as de direito público tem como função prestar serviço
público ou exercer o poder de polícia. Por sua vez, as entidades de direito privado tem nas
fundações públicas a prestação de serviço público enquanto nas Empresas Públicas e
Sociedade de Economia Mista se dividem entre prestar serviço público e exercer atividade
economia em sentido estrito.

Obs:
Caixa econômica estadual era uma autarquia de atividade econômica, mas a partir da
CF/88, o art. 1739, estabelece que atividade econômica é do mundo privado, por isso foi
extinta. O Banrisul é sociedade de economia mista de atividade econômica.

A CEF é empresa pública que presta atividade econômica. A CEEE é sociedade de

economia mista. Que presta serviço público.

A Carris é sociedade de economia mista que presta serviço publico.

Banco do Brasil e Petrobras são sociedades de economia mista que prestam atividade
econômica.

Em suma, todas as pessoas da administração indireta podem prestar serviço público,

mas somente as pessoas jurídicas de direito público pode exercer poder de policia, e somente
as pessoas jurídicas de direito privado podem exercer atividade econômica.

As entidades da administração indireta nascem ligadas aos órgãos da administração

Direta, o que estabelece um vínculo e uma relação de controle denominado Controle
Finalístico ou Supervisão Ministerial. Não há controle Hierárquico, apenas controle finalístico.

Ex: Anatel (autarquia – Lei 9472/97, art. 8º10: lei cria autarquia) integra a Administração
Pública Indireta vinculada ao ministério das comunicações.

9 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
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Ex2: Petrobrás (Lei 9478/97, art. 6111) é vinculado ao ministério de minas e energia.

Entre a Administração Direta e Indireta não existe hierarquia, o que impede, inclusive,
a avocação de competência. Não confundir: dentro da administração indireta, há hierarquia, o
que não existe é hierarquia entre a direta e indireta.

O controle finalístico exercido permite que as autoridades da Administração Direta

possam nomear e exonerar livremente (exoneração ad nutum – imediatamente, sem motivação,
como ocorre com o CC) a maior parte dos dirigentes da indireta.

As agências reguladoras e as universidades públicas têm um grau maior de autonomia,

pois seus dirigentes têm mandato fixo, o que impede eventual exoneração ad nutum.

Ex: Exonerável ad nutum imediatamente sem fundamentação, assim não se fala em

demissão ad nutum, porque a demissão precisa de motivação.

Observação: O presidente das agências reguladores cumpre mandato fixo, então o

Presidente da República não pode exonerá-lo.

O Banco Central tem autonomia (autarquia) e tem dirigente com mandato fixo,
nomeado pelo Presidente da República, passando pelo filtro do Senado, mas poderá ser
demissível ad nutum.

Os órgãos da administração indireta são ligados aos órgãos do executivo, legislativo e

judiciário – art. 3712, caput, CF.

10 Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta,
submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, com a função de órgão regulador das
telecomunicações, com sede no Distrito Federal, podendo estabelecer unidades regionais.

11 Art. 61. A Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRÁS é uma sociedade de economia mista vinculada ao Ministério de Minas e
Energia, que tem como objeto a pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio e o transporte de petróleo proveniente de
poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, bem como quaisquer outras
atividades correlatas ou afins, conforme definidas em lei.

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Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:[...]
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3. Autarquias:

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público criadas por lei (CF art. 37, XIX13),
tendo como função prestar serviço público e/ou exercer o poder de policia.

Todas têm autonomia administrativa e financeira, jamais autonomia política, pois a

ultima é competência exclusiva dos entes da federação.

Autonomia política é autonomia para produzir leis.

Algumas têm um grau maior de autonomia, pois seus dirigentes têm mandato fixo
(elemento diferenciador), por isso são consideradas autarquias em regime especial, ex: todas as
agencias reguladoras.

O mandato fixo do dirigente não impede que o mesmo saia do cargo em função de
PAD ou de ação civil publica, ou ainda que o próprio dirigente peça exoneração.

A ANATEL – Autarquia em regime especial – caracterizada: independência

administrativa, ausência de subordinação hierárquica (características comuns de todas as
autarquias), mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes (característica específica) - §2º do
art. 8 da Lei da ANATEL.

Todas as agências reguladoras são autarquias, mas a CF não exige isso.

Quais as duas agencias reguladoras que descendem da CF: a ANATEL (art, 21 XI14 –
decorre da EC. 8/1995, e lei 9472/97, art. 8); e a AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO
(art. 177, §2°, III15 – decorre da EC. 9/1995, e lei 9478/97, art. 716).

13Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

14 Art. 21. Compete à União:

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que
disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 8, de 15/08/95).
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Todas as demais agencias provem do art. 17417 CF, necessidade de um Estado

normativo e regulador.

Qual o papel das agências reguladoras? Exercem o poder regulamentar e o poder de

policia administrativa, pois produzem atos normativos de caráter infralegal, os regulamentos, e
depois fiscalizam o seu cumprimento por pessoas físicas e jurídicas de direito publico ou de
direito privado que tenha delegação para prestar serviço publico ou exercer atividade
econômica no lugar do Estado.

Lei 9491/97 - Atividades do Estado são desestatizadas, privatizando as entidades

(concessionárias, permissionárias, autorizatárias, organizações sociais (Lei n. 9637/98) e
OSCIP).

Lei das PPP ataca a administração direta, pois posso ter presídios e escolas públicas por
concessão, mas na pratica não há.

Ex: sociedade de economia mista Carris é da Prefeitura de Porto Alegre, e aberto

processo licitatório para a Prefeitura de Canoas, a Carris concorre e ganha. Assim, em Porto
Alegre será sociedade de economia mista e em Canoas será concessionária. .Isso acontece com
a CORSAN, pois no Estado ela é sociedade de economia mista, mas em Canoas ela é
concessionária. Em Porto Alegre temos a autarquia DMAE. Em Uruguaiana a concessionária
é a Odebresh.

4. Fundações Públicas de Direito Público:

No atual contexto são entidades comparadas as Autarquias, porque também criadas

(ou instituídas) por lei com a função de prestar serviço público ou exercer o poder de polícia
(CC, art. 41).

15 Art. 177, § 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre:

III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União.

16 Art. 7° As normas gerais de proteção à ordem econômica são aplicáveis ao setor de telecomunicações, quando não conflitarem com o
disposto nesta Lei.

17 Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
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Obs: as fundações públicas de direito privado são AUTORIZADAS por lei.

EC 19/98, no artigo 26: refere-se as fundações, ou seja, dependendo da competência

da fundação ela teria que virar fundação publico de direito publico
Art. 26. No prazo de dois anos da promulgação desta Emenda, as entidades da administração
indireta terão seus estatutos revistos quanto à respectiva natureza jurídica, tendo em conta a finalidade e as
competências efetivamente executadas.

Constituição Estadual /RS art, 21, §2º18 diz que as fundações públicas de direito
privado são consideradas como fundações publica de direito publico, por ex: FEPAM.

18 Art. 21, § 2º - As fundações públicas ou de direito público instituídas pelo Estado são equiparadas às autarquias, regendo-se por
todas as normas a estas aplicáveis.