592 Patev Assim, apesar da estabilizagdio ¢ da inclusio social no perfodo, ume série de dividas permanece na economia brasileira. Esses pontos seraa detalhados nesta Parte, na qual discutiremos o descmpenho da cconomia brasileira ao longo dos trés tiltimos governos brasileiros; Governo FHC (Capitulo 23), Governo Lula (Capitulo 24) ¢o primeira mandatn do Gaverno Dilma Rousseff (Capitulo 25), SAS Ae Cvs LOCOS t ‘ CQranciuce: | Arno a on = aLnnourd W\ orto was Gr Se Vaseu « [los | ony rvs Fs E@nreerves Drew borne Buktrn p= Ged. Sm Paude a Ghlad 2042Governo Lula Assim como Fernando Henrique Carcoso, Luiz Inacio Lula da Silva ficou na Presidéncia da Reptiblica por dois mandatos, no periodo 2003-2010. Dife- rentemente de FHC, Lula terminou sua gestéo com indices recordes de apro- vagio, com o que conseguiu fazer a sua sucessora, Dilma Rousseff, candidata do Partide dos Trabalhadores. O primeiro mandato de Lule pode ser caracterizzdo pela consolidagae da estabilizacéio, com melhoras na situacio fiscal e especialmente na situag’o externa, mas ainda com taxas de crescimento relativamente baixas. O segundo mandato caracteriza-se por maiores texas de crescimento econémico, exceto em 2009, em funedo da grave crise econdémica mundial. Essas mudancas re- fletem as diferengas de focos das politicas, extubilizagao no primeiro mandate e crescimento econémico no seguudo, A melhora no crescimento econémico se deu mantendo-se o controle inflaciondria e com signifieativas avangos nos indicadores sociais, especialmente os relativos a cmprego e renda: distribuicdio de renda, niveis de pobreza e de rendimento, taxa de desemprego, formalizacéo do mercado de trabalho, entre outros. Apesar da anunciada e confirmada aposta feita por Lula no mercado interno, parte importante dessa performance deve ser atribufda ao contexto interna- clonal favordvel e as elevadas taxas de crescimento econdmico mundial no periodo 2003-07, A crise econémica iniciada em 2U08 pode ser considerada um divisor de Aguas no perfodo e deixou claro que muilas questées necessétias640. caplute 2 para se regtessar ao crescimento sustentével no foram atacadas no periodo de ambiente favorével. £ importante destacar que, do ponto de vista da politica macroecanémica, foi mantido no longo do perfodo o tripé introduzido no segundo mandato de THC: motas de inflagéo, cimbio flutuante e superavit primario. A énfase co- locada em cada abjetivo se alterou ao longo do tempo, conforme o contexto econdmico ¢ as préprias divergéucias internas de opinides entre os principais responsiveis pela condugdo da politica econdmica. ssa contintiidade eomecou a se romper coma crise econémica internacional, em que um maior alivismo da politica econdmica foi colocado como resposia Accrise, recorrendo-se a uma ampla variedade de instrumentos para tentar jmanter o Ginamismo econdmico, Mas também foram realizadas mudangas em rolacio a diversos componentes das politicas puiblicas, com destaque para as polilicas sociais, a politien industrial, a regulagio de determinados serores © comportamento do sistema financeiro. Como veremos, esas politicas on- tribufram para sanar algumas falhas existentes no sistema cconémico, para melhorar a distribuigéio de renda e retomar o creseimento econdmico, mus uéio foram eliminadas as incertezas e insegurancas para os investidores. Este capitulo busca oferecer uma andlise do desempenho econémico brasilei ro ao longo Go Governe Laila, a condugio da polities econémica ¢ as principais mudancas introduzidas. O capitulo esti dividido no primeiro e segundo man- dato, sendo que na andlise do primeizo mandato destaca-se n consolidagio Ga estabilizacdo, com a melhota dos indieadares fiscais e externos e a introduc de alguinas reformas que possibilitaram ganhos de eficiéneia na economia. No segundo mandato, destacam-se 0 esforco pela retomada do creseimento, a rup- cura causada pela crise internacional e o maior ativismo da politica econdmnica. 24.1 O primeiro mandato de Inla Como destacado no capitulo anterior, o governo FAG terminou com um quadzo de profunda instabilidade econdmiea: prossées cambiais e aceleragio inflaciondrie. Apesar da melhora fiscal do tltimo mandat, com superdvits primarios erescentes, a divida publica atingiu patamares recordes, na faixa de 60% do PIB. Esse volume de endivicdamento gerou uma sicuagiio de inoperan- cia do sistema de metas inflaciondrias em conjunto com cAmbio flutuante. As elevacies da taxa de juros para combater as pressées inflaciondrias ampliavam a incerleza em relacdo & sustentabilidade da divida ptiblica. A divida publicaGoverre Lula 641 Possufa um perfil (prazos, modalidades ¢ indlexadores) que ampliava o impacto de desvalorizagées cambiais e aceleragées inflaciondrias ¢ de juros sobre ela prépria, requerendo para a sux estabilizagio 0 aprofundamente do superdvit ptimério. As incertezas sobre a capacidade do governo, nesse cendrio de esta- bilizar a divida publica, provocavam a dimimuicZo clo ingresso de capitais (ou ueentuando a sua fuga), o que pressionava a taxa de cambio e gerava novas pressties inflacionarias. ssa situacdo, combinacia com as incertezas em relac&o a um novo governo, fez com que, a0 longo do iltime ano do governe FHC, a inflacdo voltasse a se eleva, assim como a divida publica, enquanto o creseimenta econémico se reduziu eo desemprego aumentou. Assim, uma série de demandas se colocava para 0 nove governo: estabilizar a economia, aprofunclar o ajuste fiscal e reverter a tendéncia de crescimento da divida publica e a situagio de domingncia fiscal, garantir a preservacia dos superdvits comerciais e buscar o erescimento econdmico. Grande parte da instabilidade ocorrida no pals em 2002 decorreu do cone junto de fragitidades existentes na economia brasileita ¢ dos desafios que se colocariam para o novo governo, combinados com desconfiangas relacionadas a eventual postura que assumiria o partido vitorloso nas eleigdes, 0 Partido dos ‘Trabaladores (PT). Historicamente, as politicas defendidas pelos seus membros cram: reducdo de superavit primério, redugio das despesas com juros — seja com queda acelerada dos juros, seja com renegoclagio da divida -, repulsa ao acorde com o FMI, eriticas ao regime de metas de inflacdio, questionamento da privatizagao ¢ do papel das agéncias reguladoras, moratéria da divida externa, entre outros aspectos que colocavam em difvida © compromisso do nove governo com a estabilidade © geravam incertezas em relagio A preser- vacio dos contratos, Hssas duividas colaboraram para a “crise eleitoral” e a stabilidade de 2002. Assim, a primeira tarefa para o Partido dos ‘Irabalhadores, tendo em vista a ampla possibilidade de vitéria, que se matcrializon em 2002, era conquistar a credibilidade ja durante a campanha, para viabilizar 8 eleig¢go e garantir a governabilidade do pafs. Ao longo do ano de 2002 observou-se uma mudan- a significativa do discurso do partido, abandonando-se as frases em que se apentava para uma “tuptura dréstica” e procurando consolidar a ideia de uma “transigéo Iiicida”. NNesse sentido, teve papel central a indicagéio de Antonio Palocci como coor- denador do programa de governo de Lula. A sua experiéncia administrativeGAZ Cepltato 24 como profeito de Kibeirao Preto fora maxcada por uma forte aproximagao com o setor privado, liderando, inclusive, uma das primeiras experiéncias de privatizagéo no setor de saneamento bésico no pals, em sua primeira gestiio como prefcite. ‘Além do pragmatismo Ge Palocci, uma questo favorével a ele nesse mo- mento era o fato de ainda néo ser uma pessoa expressiva no PT em relacko a assumntos econdmicos, nao recaindo sobre ele opinides que colocassem em divida a preservagéo do ajustamento e a defesa da estabilidade. Durante campanha elcitoral, Palocei fol wansmitindo junto aos principais segmentos da economia brasileira a ideia da manutencio da estabilidade, da detesa dos coniratos, da preservacéio do ajuste iiscal e da garantia de pagamento das dividas; enfim, a auséncia de mudancas significativas em relacéo ao governo anterior, Fssa mudanga do PT pode ser vista no documento “Garta a0 Povo Brasileiro”, langado em junho de 2002, ‘Ainda nia posse do novo governo, reforcava-se a ideia de uma “transisdo Licida’, om que se anunciava que mudangas teriam que ser realizadas, porém de forma gradual e responsivel, Assumia-se que era necessdirio inicialmente recuperar a crodibilidade e yarantir estabilidade econdmica do pais ¢ aos poucos realizar mudangas em ditegao, nfo mais ao socialismo ou modelos de desenvolvimento de forte radicalidade politica, mas agora a um estilo de dcsenvolvimenito mais inchisivo ¢ volidério, eom eliminacao da pebrea ¢ da designaldade e crescimento baseado no mercado interno. Uma das grandes apostas naquele momento em termos de peliticas de inclusao era © "Programa Fome Zero”, programa assistencialista que acabou depois seado substitafdo por politicas mais focalizaclas come o “olsa Famntlia’, que foi uma jiungéo ¢ ampliacao do Bolsa Escola, Vale-Gés e Bolsa Alimentasio, implementados no governo anterior. Porém, estqva eluro para o novo goyerno que 0 combate inflacso era um elemento centfal na estratégia visando a um desenvolvimento mais inclusive. Assim, gerar expectativas de que a estabilizagdo inflaciondria fosse algo durs- doura foi ¢ foco inicial ¢ principal da primeira gestiio Lula. O choque de credibilidade ‘Apés a vitéria eleitoral, a indieagio de Paloeel. como Ministro da Fazenda sinalizou 6 compromisso do novo governo com a nova postura antmclada a0 longo da campanha. A busea de credibilidade da politica econémica junto aosGovena Lia 643 mercadas passou a sero alvo inicial do governo. Para tal, alguns fatos relevan- tes foram: o compromisso do nove governo em respeitar 0 acordo com o FMI, além da prapria renovagdo desse acordo; a garantia da autonomia operacional na condugéo da politica monerdria, que ganha énfase com a elevacao do status do presidente do Banco Ceniral A condigae de Ministro, ¢ a preservagio da diretoria do Banco Central, alterando-se apenas o seu presidente, passando de ‘Arminio Fraga para Henrique Meirelles, um nome fortemente ligado ao siste- ma financeiro ¢ cx-deputade federal pelo maior partido adversdrio (PSDB); a cscolha de uma equipe econémica fortemente comprometida com a defesa da estabilidade ¢ do ajuste fiscal. Enfim, a nomeaao de Palace! ¢ a defini¢do da equipe econdmica, tanto no Ministério da Fazenda como no Banco Central, eram claras sinalizagdes de que as antigas ideias do PI’ para a politica cconémica nao teriam espaco nesse gaverno, ¢ s¢ daria a eontinuidade do governo anterior. 0 primeiro desafio do nove governo seria reverter a profunda instabilidacle de 2002, com clevagiic continua do risco-pats, as presses cambiais ¢ infla- ciondrias daf decorrentes, Como destacamos, a situagio vivida pelo pafs era a chamada domindacia fiscal, em que elevacées de taxa de juros para redwzir as ptessdes infleciondrias ampliavamn as ddvidas em relacSo a sustentabilidade fiscal, ampliando o risco-pais, pressionande o cimbio, geranda novas pressées inflaciondrias, ¢ assim por adiante. A situagio basica era a seguinte: para aquele nivel de taxa de juros, eresci mento econémico e montante de divida, o superdvit primario prometido pelo governo era insuliciente para estabilizar a divida. Assim, a reversao da situagao passaria por uma sinalizac&o do novo governo de que este geraria um superdvit primdtio superior aos do governo FHC, em nfvel suficiente para estabilizar € reverter a tendéncia de czescimento da divida publica. Além disso, o governo Lula deveria sinalizar o seu compromisso com a estabilidade de pregos ¢ com o regime de metas inflaciondrias, rompendo o seu discurso contra elevacdes da taxa de juros ¢ de redugiio do superdvit primario, e comprometer-se com menores taxas de inflagdo no futuro, evitande-se o estouro das expectativas inflacionétias. Nesse sentido, algumas decis6es importantes depois da posse foram: a manutengdo do sistema de metas inflaciondtias ¢ a revisdo pelo Conselho Monetario Nacional destas metas de inflagio. Claramente, a inflacdo havia saido de controle e as metas anteriormente estabe- lecidas, além de nao terem sido cumpridas nos ultimos dois anos,644 capitulo 24 nfio eram faciiveis naquele ano. Moram fixadas novas metas para 2003 (8,5%) e 2004 (5,5%) eo retorno a patamares anteriores nos anos seguintes. Para tal, manteve-se 0 processo de elevages da taxa de juros, iniciado no final da yest&io FHC, nas primeiras reunides do Copom, inclusive com a introdueao do chamado viés de alta na primeira reuniéc, sinalizando 2 disposicao do governo em atingir a estabilizagao; ii, elevacdo da meta de superdvit primério para 2003, ¢ também para 08 quatro anos de governo, constando ta] meta na Lei de Diretrizes Orcamentétias (LDO). Ainda no contexto desse choque de eredibilidade, pode-se inelnir a inuroducéio de uma agenda de reformas microeconémicas € o envio ao Congresso de duas reformas importantes: a tributiria e a previdencidria. Essas duas reformas, na pra- tica, nJo se concretizaram, porém se compunha naquele momento um conjunto de medidas que mostrava certa disposigao do governo em atacar questies fiscais importantes, dentro da estratéyia de ganhar credibilidade junto aos mereados. Mesmo a aprovagao da reforma previdenciaria, que toca cm importantes quest6es ligadas a previdéneia dos servidores piblieos, teve seu impacto bastante reduzido, na medida em que parte da legislagao infraconstitucional née foi levada adiante. A geragdo de superévits primérios acabou sendo eferiveda sem essas reforms “Apesar do pacate de reformas microeconémicas também ter sido anuncia- do dentro da mesma estratégia, algumas dessas microrreformas, com alguma demora, acabaram sendo levadas adiante. Nesse contexto, no sentiéo de di- minuir o riseo dos credores no sistema de intermediagdo financeira, tiveram papel importante a Lei de Faléncias c a instituigao da alienagdo fiducidtia para créditus habitacionnis. Como a manutencdo da politica macroeconémica implicava uma politica monetéria resiritiva c juros elevados, essas alterayies permitiriam diminuir os prémios de risco, ampliar o sistema de crédito e baixar as taxus de jurog praticadas pelo sistema financeiro privado. ‘Vale destacar que a reversdo do quadro de instabilidade se deu mesmo antes do antincio das medidas fiscais e das elevayées de juros. A simples garantia da preservacdo da politica econdmica do tltimo mandato de FHC, sinalizada antes mesmo da posse, com a aprovacdo da renovagfio do acorde com 0 FMI, fez com que jé no final de 2002 se iniciasse um processo de reducao do risco- -pais e da taxa de cdmbio que continua ao longo de 2003. ‘A clevacdo da taxa de juros e de superdvit primdrio, combinada com as consequentes valorizagées cambiais e a contengao da demanda, explicam aGovarne Lute 645 reversdo da tendéncia de aceleracéo inflaciondria de 2002 em 2003, ja no inieia do ano. Assim, a conquista da estabilizagdo foi a principal preoeupacao do gover- ‘no em seu primeiro ano de mandato, e seguiu-se nos anos seguintes, com o comportamento da taxa de cambio e da inflacao determinando © comporta- mento da politica monetiria, de acordo com o regime de metas inflaciondzias, ¢ influenciando diretamente no comportamento do erescimento ccondmico Conforme revela 0 Gréfico 24.1, com a forte clevagdo das laxzs de juros no inicio de 2003, houve a sus redugio conforme a inélacdo diminuia, elevando-se no segundo semestre de 2004 cm {ungdo de novas presses inflaciondrias, e caindo a partir do segundo semestre de 2005. 30 25 20 aa 15 Data das reunides | Grafico 24.1 Evolugda da Meta Selic anunciada pelo Copom. Ao final do primeiro mandato do governo Lula, a taxa Selic atingiu seu menor patamar desde o langamento do Plano Real. Em termos reais, a taxa de juros situou-se na faixa dos 11% ao ano no primeito mandato, patamnar semelhante ao do segundo mandato de FHC, mas mantendo ainda a taxa de Juros real brasileira como uma das maiores do mundo. A valorizago cambial e a preservagio da politica monetéria voltada para a estabilizagio garantiram 2 queda das twxas de inflagio ao longo do governo Lula. As metas estabelecidas pelo Consclho Monetrio Nacional para o perfodo foram: 8,5%, 5,5%, 4,5% e 4.5% respectivamente para 2003, 2004, 2005 eGAB Copiulo 24 2006. Essas metas foram cumpridas ao lenge de todo o mandato, dentro da margem de tolerancia, com uma tendéncia continua de queda. A Tabela 24.1 apresenta os valores do IPCA para todo © governo Lula, destacando-se que no ultimo ano do primeiro mandate (2006) seu valor ficou abaixo do centro da meta, assim como em 2007 e 2009. Tabela 24.1 indices de prego nv Governo Lufa (2003-2010). 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 2008 | 2009 | 2010 Meta de inflagio | (eaa) 400) 550 450] 4,50] 4,50 450] 450] 4,50 PCA aa) 930] 760) 569] 314] 446] 590] 431] 591 | 1PCA~ Pragos Livres | j | Maa) 7s4| 635} 425] 255] 573] 705] 415] 6,26] IPCA—Pregus { Monitoracins(%aa)] 12,55] 9.77 | 4.64] 420] 165] 3,27| 4,73] 2,86 ) IGP-DI (Sh aay 7,66 | 12,13 | 1.23] 380] 7.89) 910/-143] 11,3 IPA-D1 (% aa) 827 | 14.68 | 098 | 429] 9.44) 9,80 -4,08 | 13,85 Taxa de cambio | média (RS/US$)* 3,08] 2,93] 2,43] 218] 1,95 1,83) 2,00] 1,76 239] 1,75 1,69 Taxa de cambio final | jodo iRsuss)*| 2,92 | 2.72} 2.28 | 215] 1.79 | 19 de chm comercial ~ compra Fonte: Ipaadata, Banco Central do Brasil Um ponto a ser destacado na Tabela 24.1 é 0 comportamento desmembrado do IPCA em prgcos livres e pregos administrados. Os pregos administrados referem-se a um conjunto de bens que apresentam algum tipo de controle ‘ou sao regidos por contratos, destacando-se neste grupo os combustiveis, a energia elétrica, as telecomunicagées, os servigos de transporte, os pediigios, entre outros. Vatios desses pregos siio regidos por contratos com cléusulas de indexagio, definidos no momento de sua privatizagio; em geral, 0 indice utilizado era 0 IGP-DI, que é composto majoritariamente pelo indice de Presos ao Atacado (IPA), fortemente influenciado pela comportamento da taxa de cémbio, por incorporar pregos de bens importados (tradables)i | | Govemo Lula 647 A forte aceleragéio do IGP-DI em 2002 comprometeu a meta de inflaczo Para 2003, em fungao dos precos administradas, e impés a necessidade de um forre controle nos pregos livres, mostrando a dificuldade de se conseguir a estabilizacdo, apés a ocorréncia de choques de custo, na presenca de um amplo conjunto de progos indexados, © esforco em tormos monetérios (taxa de juros) para reduzir a inflag&o foi grande, bem como seus cusios, especinimente em termos de crescimento econémico. Conforme foi se consolidando a estabilizacéio e verificando-se a valorizagdo cambial, 0 IGP foi se reduzindo, situando-se em 1.2% no ano em 2005, fazendo com que em 2006 se verificasse uma maior aproximacao entre a variagio dos precos monitorados ¢ livres. Esse processo deeorreu também do ganho de credibilidade do gaverno, que se mostrou determinado em fazer cumprir as metas de inflaczo ao longo «lo perfode, A questiio fiscal Tim relagao a situagdo fiseal, também se observa uma significativa melhora. Como destacamos, a primeira medida do governo foi a elevacdio da meta de superévit primario, Nos trés primeiros anos do 16 mandato verificou-se um aumento continuo do superavit, que se reduziu apenas no tiltimo ano, mas sempre cumprindo a meta. Conforme é mostrado na Tabela 24.2, 0 aumento do superdvit primrio, combinado com a vulorizagao cambial, contribuiu para que a Divida Liquida do Setor Publico em relaciio 20 PIB comeeasse a se reduzir # partir de 2003, com uma grande queda inieial, em Cungdo de ajustes patimoniais (valorizacio do cambio), mantendo a tendéncia de queda nos anos seguinres. Essa queda inicial foi importante para reromar a credibilidade do pais, com a perspectiva de que a rclagio divida/PIB nao seria oxplasiva no futuro. Tabela 24.2. Finangas puiblicas - final de pertodo (2003-2010). 2003 | 2o0a | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | NFSP Nominal 16)| 5,24| 2,90| 3,58] 3,63| 280] 204! aaa! ass NFSP Primdrio ( PIB)| ~3,27| -3,72] - 3,79] - 3,20] -3,31/ —3,31| - 2,03] - 2.77 Divida Liquida do | Setor Pubblico (% PIB) 53,72) 49,29] 45,69] 45,05 43,22| 43,05] 41,53] 39,15 Fonte: Conjunture Estatistica, dezerbro de 2012.G48 captulo24 Na Tabela a seguir, observa-se que a melhora dos indicadares fiscais foi obtida com elevagéo da carga tributdtia, que passou da faixa dos 32,35% do PIB em 2002 para 34,12% em 2006. O gasto pliblico manteve a trajeioria de crescimento, com destaque para as despesas primdrias do Governo Federal, que passaram de 29,14% do PIB em 2002 para 30,88% em 2006. Assim, o aumento do superdvit primério decorreu de um maior aumento da receita em relacao 4s despesas primarias, mas ambas cresceram mais que o produto. _Tabela 24.3 Carga tributarie e despesa (% do PIB) Raa Carga Tributaria Setor Publico | Despesa Priméria do Setor Consolidaca Pablico Consolidado 2002 32,35 29,14 | 2003 31,90 28,56 | 2004 32,82 29,01 2005 | 33,83 29,30 2006 34,12 30,98 2007 3471 31,34 2008 35,16 31,62 2009 35,02 32,97 2010 34,22 34,69 Fonte: Ipeaciata, Bacen e IDPT (carga tributiie) Considerando apenas © governo federal (Tabela 24.4), #s despesas primarias cresceram em Lomo de 10% aa ano, ao lange da primeira década deste século. ‘Amelhora fiscal do Tesouro Nacional tem se concentracla no aumento da receita, que se inanteve zelativamente estAvel entre 2002 e 2004, mas cresceu a partir de meados daquele ano. No perfodo, verificaram-se aumentos “legislados” de imposto que contiveram a queda da carga em 2003 ¢ seu aumento em 2004, como a elevagéo da Contribuigdo Social sobre o Lucro Lfquido (CSLL), 20 setor de servigos, ¢ as mudangas no regime tributévio da Cofins e do PIS.Gevena Lula 649 Porém, a partir de 2005, 0 aumento da arreeadagéo em relagio a0 PIB ocorze sem que haja alteragdes legais nos impostos. Isso pode significay, além do esforgo ¢ das melhoras na maquina arrecadatéria, uma elasticidade posi- tiva da arrecadago na retomada do crescimento e na melhora do mercado de trabalho. O aumento de receita a partir de 2004 sc deu tanto no ‘Tesouro Nacional como nas reccitas previdenciérias. Como parcela das recellas do ‘Tesouro é compartilhada com Estados e Municipios, ocorreu um aumento dessas trans- feréncias em rclagao ao PIB. Mas 0 componente que se destaca ¢ 0 aumento das despesas primérias totais de governo federal, que saltaram de 29,1499 do PIB em 2002 para 30,88% em 2006 e 34,69%6 em 2010, ou seja, um aumento de 2,7 pontos percentuais em velagéo ao PIB (ver Tabela 24.4). A elevacio das despesas prevideneidrias responde por mais da metade desc aumento, © 0 restante se distribui entre gastos correntes, investimentos e assistenciais. Estes se ampliaram jé no primeiro orgamento apresentado pelo governo (2004), mes nao representavam 0.5% do PIB em termos de despesa, e continuaram sc ampliando, constituindo na maior alteracéio no quadzo das despesas efetuadas por Lula. Deve-se destacar a relativa estabilidade das despesas com pessoal e encargos em relacio ao PIB, como pode ser observado na Tabela 24.4. Os beneficios previdencitrios saltaram de 5,9% do PIB em 2002 para 6,9% do PIB em 2006 ¢ permaneceram nesse patamar até final do governo Lula. Varios fatores explicam o aumento das despesas previdencidrias: © aumento do nimero de beneficidrios em decorvéncia do envelhecimento populacional, do auxilio deenca, invalide, enire outros, mas, ptincipalmente, a-valorizacio do salério-minimo, que vem tendo aumentos significativamence maiores que ainflagdo desde 1995.oso 6’ ‘909 we | ava | csr ee z's aso le’s 769 sor gate, | Re’BL vet z's 0 W's as'9 ler zs. | seen ee? ee's eso 59's gio | ee’ j ZLek | z'eL ee gz's ero ws e6'o sry | gear | zo’ot we e's evo e's ogg oer eco. | resi | ise s0'6 ee'0 esr ay'3 ler es'st | etsy av'e eet azo ae veg gee | risk | byes vs'e SLi - way 98's lett zest | eer os'e ley - os'y a's OB fsck €2'Lb es'¢ os'b - isi 36'S we ev | isn we | ty - ote os's we ort | ge'ot se Sb - cos | srs gs'r vo'st | ce’st lez eL'y - zee L's ty tort | cen 99% ter ~ | tarot svon | reuceo © cia | efguina | cpinon | osopeney® | epvepimus| MO | NOL | ouy i Syeossag | esscsag | ensoay | sepuprayuen | ep eyaoay | CHE) te a 2 8 Nd Of % Sesadsep @ seyjonas ~ je1aps4 oWANOD — y'vT PPACLGovemo Lula 651 Pode-se observar na tabela a seguir que, exceto nos anos de 1999 e 2002, em todos os demais anos a variagae do saldrio-mfnimo foi maior que o indice de pregos, afetando as despesas previdencidtias, ja que a maior parte dos be- neficios é vineulada ao sal4rio-minimo. Vale destacar que, ao final do governe Lula, insticuiu-se uma regra em que a variagdo do saldsio-minimo combina a inflacdo do ano anterior com a do Pil de dois anos anteriores, garantindo 0 crescimento real dele. Tabela 24.5 Saiério-MMinima e IPCA — Variagdes Anuais 1996-2010. Ano Variagao SM Pca, SMAPCA 1996 12,00% 9.56% 125,52% 1997 714% 5.22% 136,60% | 1998 833% 1,66% 501,81% 1999 4,62% B,24% | 51,68% 2000 11,03% 597% 184,76% 2001 19,21% { 7,87% | 250,46% 2002 11,11% 12,53% 88,67% 2003 20,00% 9,30% 215,08% 2008 833% 7,60% 108,61% 2005 15,3B% 5.69% 270,30% 2006 16,67% 314% 530,89% 2007 8.57% 446% 192, 15% 2008 9.21% 5.90% 156,10% 2009 12.05% 431% 279,58% 2010 9,68% 5,91% 163,79% Fonte: Ipeadara. 2 Outro componente importante no gasto do governo é o pagamento de jures associados A divida pitblica, Seu montante é elevada, apesar de cadente 20 Jonge do tempo. No primeiro ano da gest Lula, os juzos reais representavam quase 5% do PIB em funcéo do tamanho da divida, de sua composicao e das652. Capitulo 24 elevadas taxas de juros praticadus. A medida que a divida foi se reduzindo e as taxas reais de juros diminuindo, o montante de juros pages foi se reduzindo. ‘Acompanhanco esse processo, verificou-se a melhora do perfil da divida ptiblica, com uma significativa reduco dos titulos atrelados ao délar ¢ 2 Selic, em especial ao longo de 2006, ¢ um aumento ‘la participagio dos prefixados e dos titulos indexados pelos indices de pregos. A parcela de prefixados continuou se ampliando no segundo mandato, a participag&o de Selic oscilou conforme a isco e as expectativas de alteragiies nas taxas de juros, mas destaca-se a forte reduedo da parcela atrelada ao délay, que se tornou negativa em fungao do forte acamullo de reservas internucionais pelo governo; ou seja, cste tornou-se credor em délar. Essa mudanga de perfil da divida diminui o risco de fortes ajustes pattimo- niais em func&o da elevacdo da Selic ou da desvalorizagio da mocda, como ocortido em 2002. Apesar da melhora em relagéio aos indexadores, ainda se preservam os caraezeristicas de elevados custos e prazos ainda reduzidos, apesar dos avangos ccorridos. 9,01 2002 2003 «2004 «2005 «2006 «2007 2008 2009-2010 wFrofixado mind. Precus Taxe Flutuante «= Cambio. «= Sutras [__Fante: Secretaria do Tesoure Necion al [Feats 282% composicaa de divide pieic federal por indexettoc iGaveinotula 653 Entretanto, deve-se destacar que a melhora das contas priblicas nao rever- teu a siturgdo de poupanca ptiblica negativa e de gastos com investimento bastante reduzidos, apesar do aumento desse componente nus wltimos anos. Aacentuada queda da poupanca e dos investimentos publicos desde os anos 70 estdo entre os principais determinantes das baixas taxas médias de crescimento das dltimas décadas e do significative aumento do chamado custo-Brasil, em fungéo dos reduzidos investimentos em infraestrutura. A questdo externa: a reducéo do passive externo liquido e a valorizagéo cambial Apesar da valorizacdo cambial, verificou-se ao longo do primeiro mandato um desempenho bastante favorével das contas externas do pats, com o cres- cimento continuo das exportagées. Isso contribuiu para diminuir o impacto recessivo das politicas adotadas e para estimular o crescimento no momento posterior, As exportagées sofreram farte elevagdo ao longo de todo o primeiro man- dato, aproximando-se da casa dos US$ 100 bilhGes em 2004 ¢ continuando a se elevar, atingindo US$ 137 bilhées em 2006. O crescimento acumulado ao longo desse period foi superior a 130%. O bom desempenho das exportagées decorren de um conjunto de fatores: forte elevacdo do prego das commedities, crescimento econémico mundial, impacto positive da desvalorizagiio Ten! da cAmbio ocorride em 2002, além de medidas voltadas para desoneracao tribu- taria do setor exportador. Jé as importagées cresceram a partir de 2004, jd refletinde o impacto da valorizacio real da taxa de cambio. No pericdo como um todo, as importagées passaram de um valor de US$ 47 bilhdes em 2002 para aproximadamente US 92 bilhdes em 2006, ou seja, praticamente dobraram no periodo. Mesmo com a elevagdo das importages, manteve-se a tendéncia de superdvit comercial e em transagies correntes significativo, 0 que comegou a ocorrer a partir de 2003, atingindo o valor de US$ 46 bilhdes em 2006.eyepead| o sea op jequsy osueg :91U0g Vooesaz os’riseee | so'soranz | isteerog: etesres = Or'uet er Fleuo DEWaIU) SeRIASSY \ostoover | cetcsso» | co’ssez §=— | Sz'bev'ze =f av'eley | So's6v"e 4g op opernsay ev'reor- | ro'ooear- | zo'ves'z | ovierer | se'ozscz- | oo'seyo1— soqatuysenu! song sbzie~ | €2’9S1 SeZLE gvole- | S66 - 00's - soapeayog ve'ororsg | so'eaz'os | zi'eert =| 9e"60e'ay | vs'vee'7 | Zs'z0e's exsyieg ule soquewasanut Te'S1S'9E le'zeo'9e =| GO'LOS <=! PR'SLTLZ GS S'ZL r2'PGa'6 soyaiiq oyuaUs|AseAu) suitiges | os'noe'tz | so'tse'ez | os'seo'ee | so'vere- | ports eueoueUly 2 pentde> eLV0> ov'ecter- | oz'zoesz- | zo'zerec- | ecosel | o'vaeen | az'eery soquib1J0D SBQSESURN W9 ODIES trigaree- | iz'ssstee- | oc'tosor- | ciusz'ez- | Ge'zge'sz- | zu'ess'eb~ seve | ou'sesoe— | ce'sezct- | ge’ous'9r— | ze‘auzeL- | os’gves- | LL Leg sobyuas lieuzeoc- | asezees- po'isces- | ee'60sze— | Ge'sezve—eZERPEZ— | —_SepudY? sous B0 wSUEIeE eproria. | verrod eel | 6'90Leci | sp'zigozL | Is’soo'ez | PL'06t'eb 2 seoSeyoduy, szsieioz | rereszst | vv'tvezer | co'sraosL | 6cevE BIL | ri vBoee seodeyedsy % |oworvoz | seteezsz | se'sesve | ev'ievar | sa'cocwy | zoreseve Jppwui0 edueee 3 o1oz : 6002 8002 2002 ‘so0z £007 “ouy/osseuu2s1a % - “(saqyjw 3571) OLOE-EOOE :SOPeUOPAlas suMy — seg sojUaWebed ep OSue/es OPE EFPABLGoverno tus 655, Esse desempenho esté fortemente relacionade ao crescimento da economia mundial (o maior desde a Segunda Guerra Mundial) e sex impacto sobre 0 prego das commodities e ao fraco desempenho da economia brasileira em termos de ctescimento do produto. Os elevados superdvits comerciais ampliavam o supe- svit em transacdes correntes ¢ levavam & redugdo do passivo externo do pals. Analisando-se os principais indicadores sobre a situagao externa do pais ~ transagSes correntes/PIB, Divide Externa/Exportagbes -, pereebe-se uma molhora signifieativa em todcs eles, colaborando para a redugao do riseo-pais ca valorizacgio cambial (Grafico 24.3). Défic ansagbes = oem siting ‘ s 4 3 >| << rr si “= 1 “995 1996 1997 1998 1899 2000 2001 2007 2003 204 2005 2006 2007 2008 2009 2010 === Transoqoes conentes - thimos 12 meses ~ [% PIB) ~ BCB BoletinvisP — SPN STCPIB DELT/Exportagoes Gréfico 243 TransagGes correntes (% Pit) e participecio da divida extema liquide ij nas exportagtes. O GrAfico 24.4 a seguir apresenta a evolucao do indice de pregos de algu- mas commodities. Pode-se obsetvar o forte crescimento ao longo do primciro mandato do governo Lula, permanecendo até o ano de 2008, quando eclode a crise econémica mundial. O Brasil possui uma ampla participacdo no comér- cio de diversas commodities: minério de ferro, agtiear, soja, carnes etc. Hstas possuem um clevado peso na pauta de exportagdes brasileiras, fazendo com que © comportemento dos precos desse grupo de produtos tenda a ter forte impacto sobre a performance da balanca comercial do pafs ¢ sobre a evolueao da taxa de cambio. Mesmo com o aumento de algumas commodities que 9G56. cepituto 24 Brasil importa, os termos de troca s¢ Mostraram positivos durante o governo Lula, elevando-se continuamente, em especial a partir de 2005. 800 = 700 600 500 400 | 300 200 100 9 see ERR SERB ERS eee e ES PREESSRR ERS 88 8R RRR, === Caines ——~ Gréon, oleaginosas e frutas ~- Minerals — Petréleo e derivados | Fonte: Ieacato. I Gréfico 24.4 Evolugéo no prego das commodities (fan. 2002 = Um elemento importante no halanca de pagamento € a conta Capital e Rinan- ceira. No primeiro governo Tula, essa conta se mostrou exratica, apresentando melhores condicties os dllimos dois anos da primeira gestio. © balango de pagamento apresentou superavit global em todos os anes, significando aci- mulo de reservas, mas este foi mais significa:ivo no iltime ano da primeira gestfio Lula, A situacie positiva em termos de influx de capital eontinuu até a.crise de 2008. Em 2003, apesar de uma recuperagdo dos recursos de curto prazo {portfé- lio), houve uma signifieativa redugdo dos Iavestimentos Diretos Estrangeiros (IED) e outros investimentos, sendo que o Brasil contou com aporte de recur- sos do EMI, contratados no governo FHC, que ajudou a fechar o balango de pagamentos com saldo positive. No ano seguinte, 0 influxo na conta Capital ¢ Financeira foi negativo, mas amplamente compensado pela balimnca de transa- gées correntes, possibilitando inclusive, a partir de 2004, os pagamentos das operagies de regularizacéo feitas com 0 FMT nos trés anos anteriores. A conta financeira em 2005 ainda negativa, mnas totalmente influenciada pelo término1 Governo Lula 657 do pagamento das operagies de regularizaco com o FMI, ou seja, com o fin do acordo com 0 fundo. Foram pagos em 2005 mais de US$ 23 bilhdes ao FMI. Levando-se em consideragéo apenas os fluxos voluntérios de recursos na conta financeira, estes, que haviam sido negatives cnire 2002 e 2004, jd sto Positives em 2005 ¢ se mantém positives em 2006 (US$ 13,8 bilhdes em 2005 e@ US$ 15,1 bilhGes em 2006, apesar da queda dos [ED neste tiltimo ano). Ase sim, no ano de 2006, além do superavil em (ransagGes correntes, observa-se também um superdvit na conta de Capital ¢ Financeira, levando a um superavit global acima de US$ 30 bilhdes, acumulados em reservas. Esse processo se Manieve nos anos seguintes, com o ano de 2007 apresentando o maior saldo do BP o maior actimulo de rescrvas. A partir de 2008, verifica-se a tendéncia de retracéo do superdvit comercial e a emergéncia de significativos déficits em ‘TransagSes Correntes. 0 fhuxo de capital continua bastante positivo, exceto em. 2008, com a cclosao da crise, refletinde nos dltimos anes 0 excesso de liquidez internacional. Dessa forma, a politica cambial no primeiro mandato de Lula contou com cenério externo favordvel, primeiramente no comércio internacional e, com © passar do tempo, também no mercado financeiro internacional. Isso possi- bilitou, além de maior facilidade para o controle inflaciondrio, a melhora da solvéncia externa do pais, proporcionande o actimulo de reservas, Nao restam ctividas de que um dos principais canais pelos quais 0 cresci- mento econdmico mundial afetou positivamente o controle inflacionario na economia brasileira foi pela valorizagdo cambial propiciada pelus elevados preces das commodities, superdvits comerciais ¢ financeiros, O governe, no infcic do mandato, praticamente nfo interveio no mercado, deixando o cim- bio se valorizar. A partir de 2005, nota-se uma presenca maior do governo no mercado, adquirindo divisas e adotando de modo mais claro a esiratégia de acimuilo de reservas, 0 que apenas arrefeceu, mas no reverteu, a tendéncia de valorizaydo cambial. Esse processo se acentuou ne segundo mandato, com 0 pais atingindo niveis recordes de reservas internacionais. Outtra intervenc&o do governo no mercado cambial, a partir de 2005, a fim de conter a velorizagio eambial, foi a introdugie dos swaps reversos. Esse mecanismo financeiro é um derivative de cambio, que equivele a uma aquisigao de cambio (délar) no futuro, atrelade & venda de contratos de juros no presente. Nesse caso, os banicos assumem uma posico passiva em cambio, mas ativa em tftulos piiblicos (atrelados & Selic); por outro lado, 0 Banca Central se torna devedor em titulos que pagam juzos, mas comprador em délares. Do mesmo65B Caoitulo 24 modo que a operacao no mercado a vista (compra de délares), essa operagdo € custosa aas cofres puiblicos, dados os juros pagos nos titulos publicos. Apesar disso, o délar continuou a se valorizar no periodo. Poréza, a cons- tante valorizacio da taxa de c&mbio trouxe uma série de questionamentos, especitilmente no que tange a perda de competitividade de ccrtos produtos brasileiros no mercado internacional, bem como no mercado d loméstico, frente as importagées de produtos estrangeiros, problema que foi se agravando ao longo do segundo mandato, como veremos. O crescimento econémico limitado Ao longo do primeiro manclato de Lula, conseguiu-se superar a crise cam- bial e manter a estabilidade inflaciondria, com melhoras significativas dos indicadores fiscais — aumenta do superévit primario e queda da divida do setor ptiblico — e externas — divida externa/exportacées, saldo em transagbes correntes/PIB, reservas internacionais. Todos esses fatores se relacionam, pois a melhora dos indicadores macroeconémicos possibilitou a queda continua do risco-pafs e a valorizacao cambial, o que contribuiu, juntamente com as clevadas taxas de juros, para a queda dos indices inflaciondrios. © ponto fundamental foi preservar o tripé macroeconémico implantado no ultimo mandate de FHC conseguir a melhora dos indieadores de estabilidade fiscal e externos, para os quais henve uma grande contribuigio do crescimento econdmico mundial, em torno de 5% ao ano, Apesar do avango nos indicadores macroecundmicos, 0 crescimento eco- némico brasileiro manteve um desempenho relativamente fraco no primeiro mandato do governo Lula. A taxa média de crescimento situou-se ligeiramen- te acima da taxa média do governo FHC, mas com desempenho inferior s taxas ce crescimefto mundial e da média dos paises emergentes, durante o primeiro mandato. Em termos anuais, verifica-se um crescimento praticamente nulo em 2003, © que & compativel com 0 esforco de estabilizagio realizado. A partir de 2004, observa-se uma significativa elevacdo do crescimento econémico, atingindo a maior (axa do primeiro manéato, 5,7%, e redugdo nos dois anos seguintes para a faixa dos 3,5% a.a. O bom desempenho de 2004 deu-se pelo forte crescimento das exportagées e scu efeito interno e pela elevacéio do consumo impulsionade pelo crédito.Goveina lula 659 ‘Apesar do aumento da farmaciio bruta de capital, 0 baixo investimento nos periados anteriores fez com que a retomada do crescimento de 2004 loga es- batrasse em limites da capacidade produtiva, gerando pressées inflaciondrias e fazendo com que o Banco Central se utilizasse da politica monetaria para reverter esse processo, No ano seguinte, apesar das exportacbes continuarem crescendo, 0 fraco desempenho do investimento e, em menor grau, do consumo, segurot o crescimento do PIB. Fm 2006, apesar de um maior crescimento do constm ¢ de investimento, o menor dinamismo das exportagbes ¢ um aumento significative das impartaches limitaram a expansio do produto. Tabela 24.7 Crescimento cconémico: taxas de crescimento (% a2). 2002 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2003 2010 | 2041 | 2012 Pesan | 15 | sat | ate | 526 | ooo | st [-033] 75a | 272 | oar PIB Indastria: 4.28 | 7.89 | 208 | 2,21 | 5,27 | 4,07 |-5.60| 10,43] 1,58 |- 0.82 PIB agropecusrie | 5,7 | 2,32 | 030 | 480 | 4.4 | 632 [-3.11] 633 | 3,90 }-234) Pip sewvigos | 0,76 | 5,00 | 368 | 424 | Gia | 493 | 2,12 | 5.49 | 2.73 | 1.65 Construgio | civil 328] 58 | 1,78 | 468 | 48a | 7.92 | 0,74] 11.65 | 3.62 | 141 Consumo das | femlias -078| 3,82 520 | 607 | se7 | aac | 694 4.08 | 3.07 Consumo ¢a Administragaa Pablica aas | 409 | 230 | 258] 519) a7 | a1 | 423 | +93 | 3.20 Formagao bruta de capitalfico |-459| 9.12 | 363 | 9,77 | 13,85 | 13,57 |~672| 21.93 | 472 |-401 Exportagses | 10.40 | 15.29] 9.23 | 5,04 | 6,20 | 055 |-9,12] 11.57) 4.9 | 0,47 importacées |-1,62| 13.3 | 3.47 | 18.45 | 19,98 | 15.36 |-7.50| 25.84] 9,75 | 0,23 Fonte: Ipeadaia ‘A expansio do consumo das familias no governo Lula, apesar do fraco crescimento do produto, pode ser expliceda por trés motives: expansio das transferéncias as pessoas por meio dos programas assistenciais, melhoras no mercado de trabalho, expansao do crédito para pessoa fisica devido a estabi- lidade da economia ¢ uma série de medidas volradas para o melhor desem- penho do sistema de crédito, principalmente em termos de acesso Ais pessoasre GED Caputo 24 de menor renda. Entre as medidas adotadas, vale destacar aquelas voltadas & bancarizagao da populagéo de baixa renda, com a introdugao do Banco Popular, politicas voltadas para v microcrédito ¢ incentivo as cooperativas de crédito e medidas voliadas para a redugio de risco, destacando-se 0 crédito consignado, que possibilita 0 desconto do pagamento da divida diretamente da folha de puyamento (salévio/aposentadoria). Uma reforma importanic para o funcionamento do sistema financeiro foi a aprovaciio da nova Lei de Faléncias, que amplia o direito dos exedotes, re- duzindo 0 risco de financiamento empresarial. Fsse conjunto de medidas levou a uma grande ampliagio do crédito no pals, erbora ainda em patamares reduzidos quando comparados com outros paises. Observa-se no Gréfico 24,5 que os empréstimas do Sistema Financeiro Nacional saltaram de um patamar inferior a 25% do PIB em 2002 para um valor préximo a 35% do PIB cm 2006 (destacanclo-se os créditos com recursos, livres, ou seja, aqueles que nao sao objeto de direcionamento por parte das exigéncias do governo), ¢ mais de 45% do PIB em 2010. ge ¢ 8€ 8 $8 8 § € 8 8 8 & Be ee? es fe epee = 8 828 62 8 8 § 8 8 RR RE ===" Recursos Lives. ——~ Recutsas Direcionades - — Total Fonte: peadata. | Graties 24.5 Empréstimos do SPN (* Fi). Segundo varios criticos do regime de metas de inflacao, inclusive dentro do proprio governo Lula, 0 fraco desempenho do pats em termos de crescimentoGeverne Lula G61 econémico pode ser atribuido ao foco excessivo da politica monetéria na es- tabilizgao e ao elevado patamar da taxa de juros. Sempre que 0 pais retoma 0 erescimento, esbarra em pressiias inflaciondrias que leva a elevagao da taxa le juros e reversdo do crescimento. Esse grupo de economistas considera que uma maior flexibilidade da inflagiio poderia resultar em maiores taxas de crescimento. Dentro do préprio governo havia varias vozes descontentes com a atuagéo do Ministério da lazenda na gestiio Palocei de Henrique Meircll no Banco Central. Diga-se de passagem que essas criticas que acham que a politica econémica estd sendo muito focada apcnas na estabilizagao existiam desde o yoverno FHG, inclusive entre economistas do préprio governo. Asafda do ministre Palocci em 2005 e sua substitui¢ao por Guido Mante- ga, do chamado grupo desenvolvimentista, colocou varios temores sobre a preservagio da desempenho fiscal e da politica monetéria. Mas, apesar de algumas resisténcias, 0 nove ministro, com influéncia da ministra da Casa Civil e ex-ministra de Minas ¢ Energia, Dilma Rousseff, preservou 0 teor central da politica macroeconémica. Ochamado conflito entre crescimento e estabilizagtio nao existe no longo prazo. Como ja discutimos anteriormente, 0 crescimento de longo prazo da economia depende da expansao do produto porencial, que esta rclacionado & acumulacéo de capital (taxa de investimento) ¢ ao aumento da produtividade. Assim, a questo é saber as razdes da baixa expanstio do produto potencial, isto 6, identificar os fatores que impedem a retomada do investimento, mantendo-o em baixos patamares em relaciio a0 PIB, ¢ 0 que tem limitado o creseimento da produtividade. Aelevada taxa de juros vigente no pais com certeza é uma das dificuldades, mas, se compararmos 0 primeiro mandato de FHC com a primeira mandato de Lula, percebe-se que a taxa real de juros foi reduzida A metade, mas, ainda assim, preserva-sc o baixo investimento. Outro panto que paderia ser destacada éavolatilidade do crescimento e da taxa de juros. A incerteza dos empresarios em relagao a sustentabilidade dos momentos de expansao econdmica faz com que eles simplesmente ajustem suas decisdes de produgio, frente as alteracGes na demanda, sem alterar a capacidade produtiva, isto é, sem realizar os inves- timentos para a expanséo da capacidade instalada. Com isso, 0 ctescimento da demande eeaba esbarrando em limites de capacidade, gerando as pressGes inflacionatias. Mas, além desses aspectos relacionados 4 questéio da estabilizagio, alguns fatores estruturais concorrem para explicar a baixa taxa de investimento: ele- vada carga uibutéria, baixa poupanca puiblica ¢ forte reduefio do investimento662. Capitwla 24 péblico em setores prioritérios, além da incerteza regulatéria, entre outros problemas, A clevacdio da carga tributdria, que aumentou mais de doze pontos percentuais em relaco ao PIB entre 1994 2006, reduziu de forma significativa a capacidade de poupanea ¢ investimento de setor privado. Os gastos correntes do governo sofreram uma forte elevacao no perioda em todos os sexs components: despesas financeiras, gastos com a previdencia ¢ i assist8ncia social, dlespesss com pessoal, entre outros. O crescimento dos gastos correntes decorre de varios fatores: elevada taxa de juros, problemas do sistema previdenciério associacios ao envelhccimento populacional, a informalidade do mercade de trabalho, problemas administrativos no controle de conces- sfo e verificacaio de beneficios, vineulagéo des beneffcios a0 sal4rio-minime, sistema de vinculagées de receita (introduzidas pela Constituigdo de 1988), © que impede a redugao dos gastos, como, por exemplo, para a educacio ¢ a satide, entre outros aspectos. Com isso, apesar do aumento da carga tributé- | ria ao longo do tempo, a poupanga publica permaneceu baixa, assim como 0 investimento ptiblico. O reduzido investimento piiblico tem levado a um conjunto de pontos de estrangulamento nos setores de infraestrutura, como, por exemplo, geracho ¢ transmisséio de energia, problemas portuarios, inadequacdo das rodavias, dé- ficit de saneamento b4sico, problemas de transporte urbano, entre outros. Fm varios desses setores, o setor privado acaba nao ocupando o espaco deixade pelo setor publico pela presenca de indefinicdes regulalorias. A euséncia ou haixa qualidade da infraestrutura acaba limitando os investimentos do seror privado, além de ampliar o custo produtivo no Brasil. 4 retomada dos investi- mentos em infraestrutura constitui-se hoje um dos principais requisitos para a i retomada do creseimento no pais, possibilitando o sumento dos investimentos privados e os ganhos de produtividade, Analisando-se 0 primeira mandato da governo Lula, pode-se concluir que © pais consolidou,sou proceso de estabilizaciio. O teste associado & mudanca de governo, passagem do governo I'HC para um partido de esquerda, foi ven- cido com sucesso. Além disso, varias melhoras foram obtidas em relacdo 20 desempenho fiscal e externo. Os elevados supenivits primérios possibilitaram a reversio do processo de crescimento do endividamento piiblico, que entrou em trajetéria de queda, os superdvits comerciais crescentes possibilitaram su- perdvits em transacGes correntes ¢ reducdo do endividamento externo. lisse dois aspectos resultaram em queda continua do risco-pats. Enfim, pode-se dizer que esse govern conseguiu romper os temores re- lacionados com a estabilizagdo e possibiliton 4 melhora dos indieadores de . 4| i Goveino Lula 66 solvéncia do governo e do pais. Mas, upesar desse desempenho favoravel, manteve a trajetéria de baixo crescimento econdmice do pais. A taxa média de crescimento permaneceu baixa, bastante abaixo do padrio histérico brasileiro edo crescimento mundial e de outras ecanomizs emergentes. Assim, a questo central para o pafs é como retomar o crescimento, como ampliar o invest’mento e recolocar ¢ pais em um proceso de expansio continua do produto, Reformas mais profundas nas questées tributdria, previdencidria admi- niswrativa, que poderiam facilitar a retomada do crescimento e 0 aumento da investimento, no foram realizadas, seja em fungéo das preferéncias desse governa por maior presenca do Estado, seja por dificuldades politicas. As difi- culdades associadas ao regime politico brasileiro, as dificuldades de se conseguir a maioria no Congresso e a ampla necessidade de coalizdes colocaram uma série de dificuldades que se materializaram na chamada “Crise do Mensaléo”, que também esteve associado a problemas de financiamento de campanha, caracteristica do sistema eleitoval no Brasil. Os problemas politicos inerentes 20 zegime politico brasileiro constituem-se em um fator adicional de incerteza que limita o aumento do investimento no pais. 24.2 O segundo mandato de Lula Como vimos, a preocupacdo central do primeiro mancato de Lula foi a preserva- Gao da estabilizagéo e a melhora dos indicadores macroeconémices, cnnsiderados essenciais para a retomada do crescimento. Apés a consolidactic da estabilizactio @ a significativa melhoria dos indicadores externos e fiscais, caberia ao governo conseguir alcancar e sustentar maiores taxas de crescimento econémico. No inicio do segundo mandato de Lula, as condicdes econdmicas eram bastante promissoras: a inflag’o estava sob controle, os indicadores externos eram favordveis, sinalizando estabilidade cambial, os indicadores fiscais apre- sentavam melhora significativa, facilitando a atuagao do governo, ca cconomia mundial ainda apresentava elevadas taxas de crescimento. Com isso, 0 governo pode elencar a retomada do crescimento como seu principal objetivo. A busca pelo crescimento econédmico A prioridade colecada na retomada do czescimento sustentivel pode scr vista pelo lancamento do Programa de Accleragiio do Crescimento (PAG), em 2007, e pela redefini¢fo da politica industrial.664 Ceptuto 24 © PAC ¢ um conjunto de agées ¢ metas para investimentus om infraestru- tura, seja pelo setor piiblico ou privado. Fssas metas deveriam ser alcancadas tanto pela melhora do gasto publico e aperfeicoamenta da gestio como por estimulos fiscais e financeiros ao setor privado. O programa previa em quatro anos um total de investimentos em infraestratura de cerea de RS 500 bilhdes, nas dreas de transporte, energia, saneamento, habitagio e recursos hidricos, Os investimentos seriam originados em parte do orgamento do governo central, mas a maior parte praveniente das estatais federais (principalmente Petrobras) e do setor privado. O conjunto de investimento estava organizado em tés eixos de setores, da seguinte forma: i. logistica (construcao de rodovias, fecrovias, portos, aeroportos © hi- drovias); ii, energia (geragdo e transmissfio de energia elétrica; produgao, explora- cdo e transporic de petréleo; g4s natural c combustiveis renoviveis); i. infraestrutura social e urbana (sancamento, habitagao, transporte urbano, universalizagio do programa Luz para Todos e infraestrutu- ra hfdtica). A consecugiio dos objetivos acima estava relacionada as possibilidades de ampliagio do crédito, que dependeria, entre outros fatores, da retractio da taxa de juros, da ampliagdo do emprego ¢ da renda. Papel central caberia a BNDES e & CLE; que deveriam ter possibilidades de se capitalizar e ampliar as fontes de capiagio, para dar conta das metas estabelecidas no PAC, Além do PAC, o govemo lancou a nova politica industrial denominada Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP). As principais metas da politica eram: , ampliagio da Texa de Investimento/PIB; ampliacéo do investimento privado em P&D/PIB; . ampliaggo da pariicipagdo das exportagies nas exportagdes mun- diais; iv. dinamizagéo das micro e pequenas empresas. Além dos macro-objetivos, 0 PDP previa varios projetos em termos seto- riais, que foram divididos em projetos mobilizadores para areas estratégicas; programas voltados para consolidar ¢ expandir a lideranga; programas para. Govemo ula 665 9 fortalecimento da competitividade. Os prineipais instrumentos seriam os financiamentos do BNDES e as desoneragées fiscais, principalmente da folha salarial ¢ do custo da energia. © Jancamento desses programas sinalizava que 2 preocupagio central do novo mandato passaria a ser o ctescimento econdmico ¢ que este depende- via essencialmente da recuperagio do investimento, tanto em infraestrutura como em setores econdmicos que pudesscn proporcionar inavagées e ganhos de produtividade. O alcance desses objetivos deveria se dar preservando-se a estabilidade cconémica. Apeser dos objetivos ambiciosos, a implementagio das politicns se mostrou de extrema complexidade e vérias dificuldades foram surgindo: Dente estas, podemos destacar as varias barrciras impostas pelas agéncias ambientais, as dificuldades para compatibilizar as metas fiscais de superdvit com a amplia- co dos investimentos publivos, como dotar os baneos piiblices dos recursas necessérios, criar as condigdes adequadas para Hstados ¢ Munic{pios conse- guirem alavancar os recursos (elaborar projetos, adequar-se ios limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, entre outros), atrair o setor privado, realizar as concessées ou os contratos de Parccria-Puiblica-Privada (PPP). Para o setor privado, a atratividade des investimentos em infracstratura depende, além da existéncia de condigées adequadas de financiamento, da existéncia de um mareo regulat6rio e de instituicdcs que ampliem a conflanca na possibilidade de recuperar os investimentos realizados com taxas de retorno adequadas. Devido principalmente & postura dos ministros Guide Mantega e Dilma Rousseff, nfo houve empenho do governo Lula para oferecer maior ga- rantia regulatoria, sutonomia as agéncias reguladoras ¢ incentivos para © setor privado realizar investimentos om dreas essenciais, nas quais 0 setor publico nao mostrava condicées de efetivé-los. Assim, 0 aperleigoamento dos marcos regulatérics, a melhoria do sistema judicidrio, a agilidade na aprovagdo de projetos nas diferentes instancias (inclusive 0 meio ambiente), a desoneragao tributaria, entre outros aspectos, eram de fundamental importaneia para que esses programas conscguissem ser implantados, e contribuissem para superar os gargalos de infraestrutura do pats. As dificuldades operacionais se mostraram bastante clevadas ¢ os programas avangaram relativamente pouco, mas, ainda assim, verificaram-se ampliagdes nas taxas de investimento. Com a continuidade da expansao significativa das operagées de crédito e a redugao das taxas de juros, tanto o consumo como o investimento passaram