Papéis de intermediação política de associações de bairro e ONGs

Sociedade Civil e Intermediação Política
Associações de Bairro e ONGs em duas Metrópoles

Latino-Americanas
Adrian Gurza Lavalle

Natália S. Bueno
Introdução1
O propósito deste capítulo é simples: explorar o papel político

desempenhado por associações de bairro e ONGs como entidades de
intermediação entre a população e as instituições políticas. As implicações de tal
propósito, todavia, são menos evidentes. As virtudes da sociedade civil,
amplamente celebradas na literatura durante os anos 1990, contemplavam
também um elenco de efeitos democratizadores sobre a política, ora pela
vocalização de interesses excluídos, ora pela racionalização do poder econômico
e do poder político em face da emergência de novos valores e consensos morais.
Os atores recortados implícita ou explicitamente pela pressuposição desses
efeitos perseguiam propósitos pós-materiais ― em contraposição a objetivos
coletivos particulares de caráter distributivo ―, desempenhavam primordialmente
atividades de advocacy e formação de opinião favorável aos novos valores ― por
oposição a expedientes contenciosos o à exploração agressiva de conflitos ― e,
assemelhavam-se funcionalmente à miríade de entidades que nos contextos de
pós-transição ganhariam o nome de ONGs ― diferentes de organizações civis
tradicionais como as entidades assistenciais, as organizações de auto-ajuda ou as
associações de bairro.
1Os autores agradecem o financiamento do Centro de Estudos da Metrópole (INCT/CEPID/CEM) para a realização
desta pesquisa, bem como à FAPESP e ao CNPq, em cujos programas de financiamento encontra-se inscrito o CEM.
Além disso, a autora Natália S. Bueno foi pesquisadora Pró-Redes do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
durante a escrita deste texto. Versões anteriores foram apresentadas no X Encontro da Brazilian Studies Association
(BRASA, 2010), VII Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP, 2010) e na Oficina “Organizações
Civis, Estado e Redes” (INCT/CEM, CIESAS, NIED, 2011). Os autores agradecem aos participantes e debatedores
desses eventos por suas contribuições. Por fim, agradecemos a Eduardo Marques pelos valiosos comentários as
versões preliminares do capítulo.
Gurza Lavalle, A., Bueno, N. S. “Sociedade civil e intermediação política - Associações de 2
bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil -
Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
Tornou-se consenso nos últimos anos que as interpretações mais influentes
da sociedade civil carregaram as tintas na estilização normativa da sociedade civil,
negligenciado a heterogeneidade abissal da sociedade civil, bem como o fato de
perpassarem-na divergências e conflitos, e de ser portadora de características
eventualmente associáveis a efeitos positivos ou negativos (Alexander, 1998;
Encarnación, 2006; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006; Gurza Lavalle, 2003;
Warren, 2004). Porém, e malgrado o caráter progressivamente consensual das
críticas, a exploração empírica dos papéis de intermediação política
desempenhados pela sociedade civil não apenas passou a receber atenção de
modo tardio como, não raro, preserva ainda a distinção implícita entre funções e
atores tradicionais e novos (Chalmers, Martin e Piester, 1997; Fox, 2006; Fung e
Wright, 2003; Heller, 2002; Santos e Avritzer, 2002; Isunza e Gurza Lavalle, 2010;
Gurza Lavalle e Castello, 2008; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006ª)
Assim, atores outrora merecedores de atenção, como as associações de bairro,
saíram do elenco das escolhas empíricas de pesquisa. Mais: paira sobre elas,
como de resto sobre outros atores tradicionais da sociedade civil como as
entidades filantrópicas e assistenciais, certa suspeição quanto a sua escassa
relevância para a democratização da sociedade ― quer pelo caráter particularista
(material) de suas reivindicações quer pela sua limitada capacidade de atuação.
Novamente, o parâmetro subjacente é um conjunto de atores politizados e
voltados para a esfera pública munidos de discursos de importância geral ou
centrados em direitos.
Conforme será mostrado nestas páginas, tal compreensão é imprecisa.

Primeiro, se a atuação de ONGs e associações de bairro possui perfil funcional
claramente distinto, isso não implica que o espectro de funções de intermediação
seja monodimensional e sequer mais amplo ou mais restrito; antes, ambos os
tipos de organizações civis mantem relações com ampla variedade e instituições
políticas. Diversas instituições de governo, do mundo do trabalho e partidos
compõem o universo de instituições políticas mais relevantes para as
organizações civis. Especialmente no caso das associações de bairro, tal
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
diversidade é surpreendente do ponto de vista do perfil pacato que lhes parece
reservado na literatura. Segundo, e para além da diversidade das funções de
intermediação, as instituições privilegiadas pelas associações não constituem um
simples desdobramento automático do seu perfil funcional. No caso de São Paulo,
por exemplo, associações de bairro concentram seus contatos, dentro do mundo
das instituições políticas, com espaços de participação orientados para a
definição, supervisão e controle de políticas públicas, isto é, para funções de
incidência em políticas via de rega associadas pela literatura às ONGs. Terceiro,
os papéis de intermediação política desempenhados pelas organizações civis em
questão respondem não apenas às suas características, mas a seletividade das
instituições políticas ― aos estímulos por elas oferecidos e aos seus interesses
em ralação às próprias organizações civis. Partidos revelaram extraordinária
centralidade nas redes da sociedade civil, em boa medida divido, precisamente, a
uma seletividade de mão dupla. Quando considerado seu caráter micro-territorial e
a lógica espacial da agregação de votos e sua transformação em cadeiras nos
legislativos e no executivo, as associações de bairro propiciam o interesse de
partidos e candidatos, tornando-se intermediários que os conectam com
segmentos da população. A conexão eleitoral, todavia, dista ser monopólio das
associações de bairro, e apresenta feições próprias no caso das ONGs,
aproximando-as de partidos de esquerda.
Ao examinar ONGs e associações de bairro, opta-se por tipos de

organizações civis emblemáticos, tipos de alguma forma polares no continuum
que condensa as virtudes e virtualidades políticas positivas atribuídas à sociedade
civil, em um dos extremos, e o caráter particularista orientado para benefícios
materiais propícios para o clientelismo atribuídos a associações tradicionais, no
outro. No caso das associações de bairro, inscrevem-se claramente dentro do
universo de interações e relações locais que desempenham papel crucial no caso
da sociabilidade de indivíduos em situação de pobreza (Marques e Bichir, neste
volume). As implicações analíticas deste capítulo, todavia, excedem os tipos
específicos aqui analisados. Atenta-se para o fato de possuirmos conhecimento
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
insatisfatório sobre os papéis de intermediação política assumidos pelas
organizações civis e para a pertinência de avançar uma agenda de pesquisa a
esse respeito: o quanto orientam suas ações para as instituições políticas, como
figuram diferentes espaços institucionais no repertório de ações dos diferentes
tipos de organizações civis, qual a variação das funções assumidas pelas
organizações e qual a efetividade desses papéis, quais os efeitos desse
envolvimento institucional sobre as próprias organizações civis e sobre o modo de
operação do aparato administrativo, quais as fontes de legitimidade e dispositivos
de accountability vinculados a esses papéis?
No intuito de contribuir para a produção de conhecimento sobre os papéis

de intermediação política assumidos pela sociedade civil, examinamos os padrões
relacionais de ONGs e associações de bairro nas ecologias organizacionais das
duas maiores metrópoles da América Latina — Cidade do México e São Paulo —,
bem como as interfaces de ambas os tipos de organizações civis com as
instituições políticas. Especificamente, mediante análise de redes indagamos a
composição das ecologias organizacionais nesses dois contextos nacionais e
metropolitanos para determinar a centralidade e estratégias relacionais dos tipos
sob exame. O exame da interface entre as organizações civis examinadas e
essas instituições contempla três subconjuntos de atores de governo, partidos e
mundo do trabalho, escolhidos para a análise por sua relevância relacional ―
revelada pela pesquisa ― e analítica. Os dados relacionais são complementados
com a análise de alguns atributos que permitem entender melhor os papéis de
intermediação política.
Presumimos como parte da abordagem relacional que as posições

estruturais ocupadas pelos atores nas redes de organizações ilumina as
capacidades de intermediação política. Contudo, as posições nas redes
constituem dados de natureza estrutural que não permitem inferir por si os papéis
de intermediação desempenhados pelas organizações civis. O argumento sobre o
papel desempenhado pelas associações de bairro e pelas ONGs descansa na
sistematização das caracterizações disponíveis nas literaturas locais e, por sua
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
vez, tais caracterizações ganham uma análise crítica porque interpeladas pelos
resultados da análise relacional.
O texto é organizado da seguinte maneira. Na seguinte seção caracterizam-

se, a partir das literaturas locais, as associações de bairro e as ONGs se
atentando para as funções de intermediação apontadas pela literatura. Na
segunda são brevemente apresentadas a estratégia de análise empregada, os
critérios amostrais e as medidas utilizadas. Na terceira seção é descrita a
composição da amostra. A quarta se debruça no exame e interpretação dos
resultados. Por fim, nos comentários finais se recapitulam os principais achados
conjugado tanto as descrições disponíveis na literatura quanto a análise de redes
aqui ensejada.
1. Sociedade Civil e Intermediação Política
O foco na intermediação política é analiticamente vantajoso se comparado

com os supostos de autonomia e separação nítida que, nas últimas décadas,
costumaram ser introduzidos quando invocada a fórmula oitocentista “sociedade
civil e Estado”. A vantagem analítica, todavia, não dissipa sua ambiguidade quanto
à delimitação do universo de inter-relações a ser recortado. Organismos
multilaterais, governos eleitos, poderes legislativos, autarquias e repartições da
administração pública, partidos e outras entidades de representação de interesses
podem ser classificados como instituições em relação as quais se efetua
intermediação política, mesmo se utilizada uma definição algo restritiva de
“política”. Também é possível manter relações com o mesmo tipo de instituição
por motivos diferentes e a complexidade aumentaria exponencialmente se fosse
preciso equacionar as conseqüências dessas relações (Warren, 2001).
Parece analiticamente prudente não deduzir diretamente da teoria quais os

fechos de relações e os papéis de intermediação relevantes para os atores e
reconduzir a questão com cautela ao plano empírico, optando por uma abordagem
que, a um só tempo, evite predefinir o recorte das relações a serem estudadas e
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
preserve espaço para julgar a relevância analítica dos papéis de intermediação
encontrados. Nesta seção, reconstruímos contextualmente o perfil das
associações de bairro e das ONGs, em ambas as metrópoles, e identificamos os
papéis de intermediação política que maior destaque tem recebido na literatura.2
1.a. Associações Micro-territoriais: infra-estrutura urbana e regularização

fundiária
Associações civis de índole urbano-territorial são entidades tradicionais da
sociedade civil nas metrópoles latino-americanas que absorveram fluxos
numerosos de imigrantes rurais; metrópoles em que tolerou-se a multiplicação de
assentamentos irregulares e da autoconstrução por segmentos crescentes das
camadas populares. As duas cidades em exame são emblemáticas a esse
respeito: sua expansão desordenada, a presença de uma indústria pujante dentro
dos confins das suas respectivas regiões metropolitanas no período dos milagres
econômicos, bem como a incorporação ao mercado de trabalho de mão-de-obra
pouco qualificada na construção civil e no emprego doméstico, fizeram surgir as
periferias, os cinturones de miseria, as favelas, as ciudades perdidas, as
callampas, os cortiços, as vecindades de quinto patio, e, com elas, uma
constelação de atores urbano-populares à disputa de serviços públicos e
regularização fundiária.
Em ambas as metrópoles, as organizações territoriais oriundas desses

lugares constituíram componente crucial dos movimentos urbanos populares que,
entre os anos 1970 e 1980, e, embora com registros diferentes em cada país,
foram observados com altas expectativas no debate acadêmico como novos
atores da transformação social. Com claro perfil de classes populares, essas
entidades arraigadas na micro-territorialidade dos bairros pobres divergem das
associações territoriais de classes médias — sociedades de amigos da cidade, de
amigos do bairro, organizações de vizinhos, de moradores, de cuidado do
patrimônio arquitetônico local —, localizadas nas áreas da cidade bem servidas,
2 A reconstrução do papel das ONGs no Brasil e, em muito menor medida, das associações de bairro em São Paulo,
retoma análise desenvolvida em Gurza Lavalle, Castello e Bichir (2007; 2008a)
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
com acesso aos principais equipamentos urbanos e culturais. Assim,
diferentemente das demandas das entidades micro-territoriais de classes médias,
orientadas à preservação de amenidades como praças e parques, as associações
com arraigo popular exprimiriam uma pauta de reivindicações com implicações
transformadoras do ponto de vista das prioridades do investimento público. Porém,
há diferenças consideráveis nas principais feições das organizações civis
territoriais mexicanas e paulistanas devido, principalmente, à conexão eleitoral
com o território e ao modo como os respectivos regimes políticos travaram
relações de legitimação com as camadas populares e suas demandas quando
formuladas fora do mundo do trabalho em regimes de natureza corporativa.
No Brasil, as associações de bairro foram impulsionadas nas décadas de

1970 e 1980 pelas estratégias de ação de atores posicionados em pólos oposto do
espectro ideológico. O projeto de liberalização controlada e progressiva do
governo militar levou a encetar um processo de descentralização mediante a
municipalização de alguns programas de governo, aos quais foram atribuídas
feições participativas com o intuito de — antevendo a regularização das disputas
eleitorais — renovar a elite política local e suas relações com as camadas
populares no nível municipal (Andrade, 1997). Por sua vez, a igreja orientada sob
a teologia da libertação exprimiu sua opção preferencial pelos pobres no plano
organizacional mediante a criação das Pastorais e a fundação das comunidades
eclesiais de base (CEBs) que, ofereceram um repertório simbólico poderoso para
a articulação das demandas materiais locais sob uma perspectiva de
transformação social, contribuindo, assim, para a criação de associações de bairro
(Camargo, Souza, Pierucci 1980; Singer 1980).
Especificamente no caso de São Paulo, o primeiro boom das associações

de bairro ocorreu associado à direita no espectro ideológico, quando, nos anos
1950, os comitês de campanha de Jânio Quadros seguiram a orientação de se
tornarem sedes desse tipo de associações (Calderón, 1995). Nas décadas
seguintes, as associações de bairro se multiplicaram não apenas sob os influxos
do trabalho das CEBs e do chamado basismo presente no ativismo de esquerda
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
como estratégia para contornar a rarefação da esfera política, mas também graças
às mobilizações do novo sindicalismo que convergiram e potencializaram a
organização territorial, especialmente nos bairros operários limítrofes com a região
do ABC (Kowarick 2000: 19-41). De fato, a conexão entre CEBs, novo
sindicalismo e associações de bairro conferiria às últimas, nesta cidade, certa
afinidade eletiva estável com o Partido dos Trabalhadores ao longo dos anos 1990
e da primeira década deste século. Ainda hoje é possível observar que, uma vez
aposentados, trabalhadores do ABC com militância sindical reorientam sua
trajetória para o ativismo nas associações de bairro e acabam ocupando posições
de direção nelas.3 Em ultima instância, e quaisquer que sejam suas afinidades
partidárias, associações de bairro constituem ainda as portas de entrada dos
partidos políticos às favelas e assentamentos irregulares nos períodos de
campanha eleitoral.4
Cabe mencionar que, na literatura brasileira dos anos 1980 e começo dos
anos 1990, as associações de bairro foram pensadas no registro dos movimentos
sociais, especificamente como movimentos de bairro (Kowarick 2000: 19-41)
alinhados dentro do campo dos movimentos populares (Fernandes 2002: 45-46);
distintas das associações de amigos da cidade da primeira metade do século ou
das associações de moradores de classes médias, que também passaram por
processos de ampliação e politização das suas atividades no contexto das
mobilizações pela transição democrática(Boschi, 1987). No entanto, no percurso
dos anos 1990, as associações de bairro perderam centralidade no debate
acadêmico, pois suas reivindicações eminentemente distributivas, sua baixa
visibilidade e suas capacidades mínimas para disputar a agenda pública tornaram-
nas pouco palatáveis às exigências normativas que definiram teor do debate no
Brasil sobre a sociedade civil nesses anos.
3 Essa trajetória foi encontrada nas entrevistas às lideranças das associações de bairro que compõem a amostra aqui
examinada.
4 Essa conexão eleitoral parece não ocorrer em municípios menores. Ver o levantamento detalhado de Bosa (2009: 135-
164).
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
No México, o regime político se estruturou mediante a construção de um
corporativismo social amplo, e conferiu às eleições o papel de um “termômetro”
político dos ânimos da cidadania, mais do que de expediente para a escolha de
governantes. Assim, as associações de bairro ocuparam lugar nas relações de
legitimação entre o regime e as camadas populares, mas essa legitimação não
passou, na maior parte do século XX, pelo vínculo eleitoral. De fato, a forma de se
garantir ora a tolerância, ora a anuência, ora o reconhecimento formal das
autoridades para os assentamentos irregulares dos moradores de bairros
populares (“colonos”) dependeu, no segundo terço do século XX, da adoção de
forma organizativas ditadas pelo Estado, cujo reconhecimento requeria sua
incorporação no braço popular da estrutura corporativa do Partido Revolucionario
Institucional (PRI), a saber, na Confederación Nacional de Organizaciones
Populares (CNOP) (Moctezuma e Anaya, 1997: 96-97). Nas palavras de Duhau
(1998: 195), “Durante décadas, os bairros populares ficaram à margem da agenda
e instrumentos oficiais de controle e regulação do desenvolvimento urbano; [...]
eles foram incorporados como aspecto central das relações dos governos pós-
revolucionários com as camadas populares”.
No caso da Cidade do México, nos anos 1930, Lázaro Cárdenas tornara

obrigatória a criação das “Asociaciones Pro Mejoramiento de las Colonias del
Distrito Federal” ─ também conhecidas como “Asociaciones Pro Mejoramiento de
las Colonias Proletarias”. A exigência de se adotar uma forma organizativa
específica para a formulação de demandas ao Estado permaneceu em pé até os
anos 1960, mesmo que com nova denominação ─ “Asociaciones o Juntas de
Mejoramiento Cívico, Moral y Material” (Sánchez Mejorada, 2001). O panorama
mudou de modo considerável na década seguinte. Primeiro, as formas
organizativas obrigatórias e subordinadas à estrutura corporativa foram coladas
em xeque graças à emergência do que se convencionou em chamar de
movimento urbano popular e à eclosão correlata de organizações territoriais
independentes, as quais adquiriram novo impulso como reação emergencial
perante as conseqüências catastróficas do sismo de 1985. Segundo, e ainda nos
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
anos 1970, outras formas de conexão entre as autoridades e as demandas
territorializadas foram ensejadas mediante a publicação da Ley Orgánica del
Distrito Federal que introduziu instâncias micro-territoriais de representação
cidadã. Reformadas ao longo dos anos 1980, essas instâncias acabaram por
assumir feições de uma estrutura piramidal de representação em quatro estágios,
cujo ponto de partida foram os quarteirões representados pelos chefes de
quarteirão (“jefes de manzana”).5 Há quem interprete a evolução das instâncias de
representação cidadã como uma resposta perante a crescente importância do
movimento urbano popular (Ramírez, 1988) e inclusive quem denuncie a
funcionalidade dessas estruturas como expedientes inovadores de controle dos
cidadãos(Zicardi, 1998).
Seja como for, elas parecem anunciar uma tendência que ganharia relevo
nos anos 1990, a saber, a redefinição dos atores micro-territoriais na lógica
eleitoral. Após a transição política na Cidade do México¸ o primeiro governo eleito
da cidade ─ o Partido de la Revolucion Democrática (PRD) ─ criou os Comitês de
Vizinhos (“Comités de Vecinos”) mediante a promulgação da Ley de Participapción
Ciudadana, como um primeiro piso de representação política no nível micro-local.
Trata-se de uma forma organizativa não compulsória e, do ponto de vista dos seus
criadores, visa a incentivar a participação cidadã nos bairros, mas a iniciativa foi
criticada por parte da literatura como a multiplicação da mais nova forma de
organização territorial regulada na história dessa cidade. Mais: dadas as
semelhanças entre essa iniciativa do primeiro governo de esquerda e eleito da
capital mexicana, e a tradição corporativa de organização vertical da sociedade, a
literatura manifesta inúmeras ressalvas e críticas diante dos comitês de vizinhos,
reputando-os, no melhor dos casos, como insignificantes e confinados à função de
gestores (Olvera, 2003; Sánchez Mejorada y Álvarez 2003).
1.b.ONGs: direitos e incidência em políticas
5Os quatro estágios são: 1 Conselho Consultivo, 16 Juntas de Vizinhos, inúmeras Associações de Residentes e um
número por definição maior de “Chefes de Quarteirão” (Moctezuma e Anaya 1997: 95-105).
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
Embora a denominação “organização não-governamental”  ou ONG,
conforme seu acrônimo mundialmente conhecido  seja oriunda dos organismos
da cooperação internacional e tenha sido utilizada de modo corrente como termo
genérico para qualquer organização civil na literatura internacional, no Brasil e no
México remete a um subconjunto de entidades delimitado pela sua forma de
atuação e pela sua novidade histórica — embora a segunda feição seja mais
claramente enfatizada na literatura brasileira. Em ambos os contextos, quando se
atenta para as ONGs ou para uma parcela delas como uma constelação de atores
novos, a novidade é construída em função da sua forma distintiva de atuação,
voltada para a construção de opinião pública em torno de problemas emergentes e
mudança de valores, bem como para a incidência sobre a formulação de políticas
públicas. Assim, a partir das caracterizações disponíveis nas literaturas locais, sua
relação com as instituições políticas não seria primordialmente na qualidade de
demandantes beneficiários diretos de políticas, nem como prestadores de serviços
públicos em parceira com o Estado, mas como agentes engajados na mudança
social de valores, na disputa pública das prioridades sociais e na formulação de
políticas.
No Brasil, as ONGs correspondem strictu sensu às organizações civis

conhecidas na literatura anglo-saxônica como entidades de Advocacy. Na sua
origem, nos anos da transição democrática e ainda sem assumirem publicamente
esse nome, foram concebidas como entidades de assessoria e apoio aos
movimentos sociais, mas há consenso amplo na literatura nacional quanto ao fato
de as ONGs terem se desvencilhado dessa missão inicial e adquirido autonomia
no desempenho de novas funções de intermediação política, tornando-se os
atores de maior destaque no cenário da ação coletiva nos anos 1990.
Na caracterização local as ONGs apresentam “[...] forte vocação para uma

atuação no campo da política, o investimento na mobilização da opinião pública,
no lobby, na defesa no espaço público de interesses difusos [...] esse tipo de
atuação pressupõe o desenvolvimento da habilidade, por parte das ONGs, em
estabelecer interações, parcerias, formas de comunicação e cooperação... [de
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
modo a desempenhar] seu tradicional papel de multi-mediadoras sociais” (Landim,
1996: xiv).6 Nesse sentido, a literatura traça uma linha de demarcação clara entre
ONGs e tradicionais, tendendo a associar as primeiras a uma vocação
democratizadora e, as segundas, a uma de benemerência, de particularismo ou de
prestação de serviços.7
Já no México, a literatura utiliza de modo difuso a distinção entre

organizações sociais e organizações civis, sinalizando a diferença entre atores
populares cujos membros são simultaneamente os beneficiários da sua ação,
como as associações de bairro, e atores que trabalham para terceiros definidos
em termos de público alvo. Contudo, aquém da fronteira entre atores populares ou
sociais e atores civis, a diferenciação entre ONGs e outras entidades tradicionais
prestadoras de serviços como aquelas de caráter assistencial é menos enfática no
México, e, não raro, encontram-se ambas como variações de uma mesma
categoria dentro das tipologias oferecidas pela literatura.
Dentro das organizações civis há, todavia, um subconjunto de entidades

mais novas que apresentam tendências à politização de demandas, à vocalização
de causas de minorias e a defesa de direitos (Coulomb e Sánchez Mejorada 1997;
CESCO 2007; Álvarez, 2005). Ou seja, ONGs nos termos do debate no Brasil.
Esse subgrupo de entidades adquiriu visibilidade nos anos 1980 e conquistou
amplo reconhecimento na década seguinte, em trajetória semelhante a seus pares
brasileiros: “substituição paulatina do concepto original de serviço aos movimentos
populares como justificação de [...] [sua] existência [...] crescente autonomização
da sua ação [...] profissionalização e orientação para a definição de políticas
sociais alternativas” (Olvera 2003b: 56-57).8
6 Para reforçar o argumento: na caracterização de Maria do Carmo Carvalho (1998: 87-88), as ONGs se regem pelo
princípio da solidariedade, por ações de multiple advocacy, de empowerment, e determinam fortemente a agenda
pública. A importância das redes ou a caracterização do estilo de trabalho das ONGs com base na noção de redes é
constante na literatura (Fernandes 2002: 76; Scherer-Warren 1996).
7 Embora raro na literatura brasileira, é possível, ainda, encontrar especificações dos beneficiários do trabalho das ONGs
em registro semelhante ao da assistência, próprio de entidades beneficentes (ver Coelho 2000: 60), ou em termos que
parecem mais apropriados para as décadas de 1970 e 1980 (Casanovas e García 1999: 63-67)
8 Ver também Álvarez 2005: 180; Isunza 2001: 257-270, 377-397; Durand 1994a
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
2. Estratégia analítica e amostra
Como centrar a atenção em dois tipos de organizações civis sem

negligenciar implicações cruciais da heterogeneidade da sociedade civil? As
funções desempenhadas por diferentes tipos de organizações civis, inclusive seus
papéis de intermediação política, não são produto exclusivamente de um
determinado perfil funcional (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, no prelo): o
conjunto de funções associadas a esse perfil é moldado pela importância e
atividades realizadas por outros tipos de organizações civis em um contexto
institucional maior.
A nossa estratégia de análise combina pressupostos básicos da literatura

sobre ecologias organizacionais com pressupostos analíticos e recursos
metodológicos da análise de redes. Os pressupostos comuns aos estudos de
ecologias organizacionais nos permitem entender diferentes tipos de organizações
civis como populações, cujas funções, sobrevivência e reprodução são
contingentes em função de disputas e complementaridades com outros tipos de
organizações civis e dos recursos disponíveis em ambientes institucionais maiores
(Freeman e Hannan, 1989; Hannan, Pólos e Carrol, 2007). Baseamos nossa
estratégia analítica em pressupostos básicos dos estudos de ecologias
organizacionais para mapear os tipos organizações, apesar de só analisarmos
organizações territoriais e ONGs. Isso é possível graças à análise de redes.
Conforme será visto, a centralidade de ambos os tipos e sua capacidade de
intermediação na rede leva em consideração sua posição relativa dentro da
ecologia organizacional.
Os bancos de dados utilizados neste trabalho são resultado de dois surveys

realizados em 2002 e 2003, na cidade de São Paulo (município), Brasil, e na
Cidade do México (Distrito Federal), no marco do projeto “Rights, Representation
and the Poor: Comparing Large Developing Country Democracies: Brazil, India,
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
and Mexico”.9 Ambos os surveys se utilizaram dos mesmos procedimentos
metodológicos para a definição da amostra, gerada mediante snow-ball (bola de
neve) e tendo em vista identificar as organizações civis mais ativas junto a
camadas desfavorecidas da população.
Ao todo, foram entrevistadas 229 organizações civis em São Paulo e 195

na Cidade do México. Devido a considerações metodológicas e visando a garantir
a comparabilidade das amostras colhidas nas duas cidades, nesta análise foram
consideradas, respectivamente, 202 e 169 organizações civis, gerando uma
amostra relacional de 1.096 entidades civis e instituições políticas paulistanas
(nódulos), com 2.048 vínculos, e 802 organizações civis e instituições políticas
mexicanas, com 1.368 relações entre elas. Em São Paulo, dos 1096 atores
identificados na rede, cerca de 27% (269) são instituições políticas (sendo o
restante organizações civis). Na Cidade do México, aproximadamente 25% (201)
são instituições políticas – o complemento é composto de entidades civis.
Quanto ao tipo de relação a ser analisado, os questionários dos surveys

permitiram identificar a existência relações formais ou informais entre
organizações civis entrevistadas e outros atores e instituições. As organizações
entrevistadas ─ lideranças ou membros da diretoria ─ foram requisitadas a citar
não mais do que cinco organizações com as quais mantinham relações que eram
consideradas como as mais importantes para o a andamento de seu trabalho.
Assim, o gerador de nome utilizado no survey colheu relações com algum grau de
continuidade e estabilidade e não interações (ver Marques, neste volume). Uma
vez que as organizações foram instadas a responder apenas as principais
relações, formais ou informais, com outras entidades, pode-se inferir que: 1) as
relações são significativas e relevantes para as organizações e 2) os vínculos
indicam organizações com as quais as respondentes efetivamente trabalham,
mantêm interações significativas ou buscam ser associadas, ou seja, a existência
9Informações sobre o projeto e referências para os principais trabalhos publicados realizados em:
http://www.ids.ac.uk/go/idsproject/rights-representation-and-the-poor ou http://cebrap.org.br
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
de relações na amostra está associada à relevância prática do vínculo e ao
prestígio da organização referida.
Deve-se destacar uma limitação da análise aqui apresentada. Foram

entrevistadas somente organizações civis que, por sua vez, citaram, além de
outras organizações civis, amplo leque instituições políticas com as quais
mantinham relações. Trata-se de viés deliberado para identificar os padrões
relacionais entre organizações civis. Instituições políticas só aparecem na amostra
quando citadas por organizações civis entrevistadas. Desse modo, as instituições
políticas emergem apenas como interface das organizações civis ― nós
pendentes, na linguagem de análise de redes ―, interface cujas estratégias e
padrões relacionais permanecem parcialmente desconhecidos, pois os dados
referentes a essa interface exprimem apenas a estratégia relacional das
organizações civis. É plausível conjecturar, todavia, que estratégias relacionais
que configuram padrões concentrados exprimem uma seletividade dupla das
partes envolvidas nos vínculos, uma vez que a maior interação com determinadas
instituições guarda relação com os eventuais benefícios que as próprias
instituições podem oferecer e com o interesse se interesse de oferecê-los a certos
atores. Por outras palavras, as organizações civis mencionam aquelas instituições
que fornecem mais estímulos para serem mencionadas. Nesse sentido, os dados
examinados iluminam ainda que indiretamente a porosidade das instituições
políticas em face de diferentes tipos de organizações civis.
Do diverso conjunto de medidas de análise de redes, foram utilizadas

medidas de centralidade de grau10, que indicam a relevância do ator simplesmente
pelo seu número de conexões diretas ― sejam enviadas, sejam recebidas―,
medidas de centralidade de intermediação, que apontam, de certa maneira, para a
posição privilegiada de certos atores nos caminhos entre outros pares de atores, e
medidas de centralidade indireta, que levam em consideração os vínculos
10O número de relações que cada ator possui é chamado de grau (degree), sendo que, para redes não-simétricas, as
organizações podem ter um número diferente de vínculos enviados (outdegree) e recebidos (indegree).
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
indiretos que os atores possuem (Wasserman e Faust 1994: pp.169-219)11.
Também se utilizou a medida de menor distância média (distância geodésica)
entre os atores, para aferir o acesso de um tipo de ator com relação a outros
atores na rede.
Na análise comparativa entre as organizações civis da Cidade do México e

de São Paulo lançamos mão de três passos para explorar os dados relacionais.
Primeiro, exploramos rapidamente medidas de centralidade e distância para os
dois tipos de organizações civis e duas medidas de centralidade para as
instituições políticas selecionadas. Com isso, é possível identificar quais tipos de
atores ― entre organizações civis e instituições políticas ― são mais
proeminentes nas redes das organizações civis e nas redes dessas organizações
com as instituições políticas. Segundo, analisamos as estratégias relacionais de
organizações civis para instituições políticas. Terceiro, examinamos alguns
atributos que permitem tornar mais claro o significado das medidas relacionais.
3. Atores e instituições analisados
Dentro das amostras colhidas mediante a bola de neve classificamos

associações de bairro, comitês de vizinhos e ONGs conforme critérios objetivos de
duas ordens: a relação com seus beneficiários e o perfil das atividades
normalmente realizadas. Evitou-se, assim, a auto-classificação, garantindo,
mediante uma tipologia sistemática ― cujos critérios e tipos foram explorados
detalhadamente alhures12 ―, a comparabilidade entre as organizações civis das
duas metrópoles. Outros tipos de organizações civis também foram encontrados
no trabalho de campo, mas neste capítulo serão considerados apenas dois tipos.
Os outros tipos de organizações civis são: articuladoras, organizações populares,
entidades assistenciais, associações comunitárias, pastorais, fóruns e, a categoria
Uma explicação do uso dessas medidas na mesma constelação de atores aqui estudados também se encontra em
11
Gurza Lavalle e Bueno, 2010.
12 A caracterização dos tipos de organizações civis que aqui interessam foi apresentada em seção anterior e a partir das
literaturas locais. Análises pormenorizadas sobre todos os tipos de atores, bem como sobre a consistência da tipologia,
podem ser encontradas alhures (Gurza Lavalle, Castello e Bichir 2007; 2008a; 2008b; Gurza Lavalle e Bueno, 2011).
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
residual, outras. A Tabela 1 apresenta a distribuição dos tipos examinados na
amostra, sua idade e fornece exemplos de cada contexto.
Tabela 1 - Distribuição dos Tipos de Organizações Civis -- Cidade do México

e São Paulo
Cd. do São Paulo Exemplos
México
Tipos comuns % Idade % Idade Cidade do México São Paulo
(anos) (anos)
Amnistia Internacional; Instituto Pólis;
ONGs 27,1 12,4 22,5 12,7 Católicas por el Derecho de Ação Educativa;
Decidir; Ama la Vida AC Grupo Corsa
Unión de colonos de San Soc. Amigos de
Miguel Teotongo; Vila Sabrina; Soc.
Associações de Comunidad de la Amigos de Vila
9,7 8,1 24,5 20,5
Bairro Delegación Tlalpan; Alpinas; União do
Asociación de vecinos del Moradores do
barrio de la soledad Parque Bristol
Comité Vecinal Estrella; ---
Comité Vecinal San
Comitês de vizinhos 17,3 4,3 --- --- Francisco Xocotitla; Comité
Vecinal Santa Maria de la
Rivera
Outros tipos* 45,9 -- 53 --
N 601 229 827 198
Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies –
Brazil, India, and Mexico. CEBRAP/IDS
*Outros tipos incluem: Articuladoras, organizações populares, entidades assistenciais, associações
comunitárias, pastorais, fóruns e a categoria residual outras.
A categorização das instituições políticas partiu das instituições

empiricamente detectadas na amostra e buscou identificar grupos empírica e
analiticamente relevantes. A codificação de todos os atores mencionados em
diferentes perguntas sobre tais instituições desembocou em seis categorias
agregadas: entidades públicas (e.g. universidades, associações de pós-
graduação), entidades internacionais (e.g. entidades da ONU, organismos
multilaterais), governo (e.g. prefeituras e burocracias setoriais do poder executivo,
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
poder legislativo,), ONGs internacionais (e.g. Amnistia International), entidades do
mundo do trabalho (e.g. sindicatos, associações patronais), partidos e,
novamente, a categoria residual outras. Uma vez definidas essas categorias, foi
feita, para aquelas que apresentaram maior número e heterogeneidade interna,
uma segunda codificação para diferenciar as instituições em subcategorias.
Escolhemos governo, mundo do trabalho e partidos como interfaces a

serem examinadas nas estratégias relacionais das organizações civis. O governo
foi escolhido pelo seu peso na amostra e por suas implicações analíticas, pois se
trata do conjunto de instituições políticas responsável por desenhar e implantar
políticas públicas. Instituições de representação de interesses oriundas do mundo
do trabalho revelaram peso surpreendente nas estratégias relacionais das
organizações civis. Por fim, embora partidos políticos não se encontrem entre os
destinatários mais freqüentes de relações das organizações civis, as implicações
analíticas dessas relações são cruciais na medida em que constituem os atores
por antonomásia da representação política nas democracias de massas. Quanto
às subcategorizações, o mundo do trabalho foi dividido em sindicatos,
associações profissionais e associações patronais. E a sub-categorização de
partidos seguiu os critérios referentes aos posicionamentos nos espectro
esquerda, centro e direita13. Já o governo foi categorizado em espaços de
participação, executivo, legislativo, entidades de prestação de serviços e
burocracia estatal. Sobre os espaços de participação, vale mencionar que se trata
de espaços de interface com o executivo, convocados e instituídos por ele. Por
outras palavras, possuem densidade institucional como interfaces governamentais
e não correspondem a espaços de participação criados pela sociedade civil como
instâncias de coordenação entre atores sociais ― como seria o caso dos fóruns
―, antes, os as organizações civis são co-participantes sem faculdades para
instituir tais espaços.. Desse modo, trata-se de um conjunto que abarca
conselhos, orçamento participativo, comitês e eventos promovidos pelo Estado
(como conferências ― ver Pavez, Toledo, e Gonçalves, neste volume). A
13 Definidos em Power e Zucco (2009)

da Metrópole, 2012, p. 173-210.
distribuição dos tipos de entidades civis e instituições políticas (e suas
subcategorias) para toda a amostra podem ser encontrados na tabelas 2 e 3.
Tabela 2: Distribuição de Tipos de Organizações Civis e Instituições políticas
Cidade do México (%) São Paulo (%)

Comitês de Associções de
vizinhos 12,97 Bairro 18,52
Associações de
Bairro 7,23 ONGs 16,97
ONGs 20,32 Assistenciais 6,93
Articuladoras 10,35 Articuladoras 9,40
Assistenciais 6,48 Fora 6,93
Organizações
Populares 4,74 Comunitárias 6,75
Comunitárias 2,00 Pastorais 1,92
Organizações
Outras (civis) 7,73 Populares 1,82
Governo 10,97 Outras (civis) 6,20
Mundo do trabalho 6,61 Governo 7,94
Partidos 1,75 Mundo do trabalho 10,31
Entidades públicas 1,87 Partidos 1,55
Entidades
internacionais 1,87 Entidades Públicas 1,73
Governos
internacionais 0,87 ONGs Internacionais 1,55
Entidades
ONGs internacionais 0,37 Internacionais 0,91
Outras (instituições) 0,75 Outras (instituições) 0,55
Brazil, India, and Mexico
Deve-se notar que, em ambas as metrópoles, a presença das instituições

políticas é substantiva, sendo, inclusive mais presente do que vários tipos de
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
organizações civis (27% e 25% da amostra é composta por instituições política em
São Paulo e Cidade do México, respectivamente). Esse fato não é irrelevante
uma vez que a coleta de informações sobre instituições políticas se deu pela
citação no survey, o que, de saída, subestima a proporção dessas instituições na
composição das amostras. Além de terem presença substantiva nos dois casos
aqui analisados, governo e mundo do trabalho foram os principais tipos
encontrados. No entanto, em São Paulo, as entidade do mundo do trabalho são o
tipo proeminente, com cerca de 10% dos atores e, na Cidade do México, governo
predomina com aproximadamente 11% dos atores na Cidade do México.
Tabela 3: Distribuição dos subtipos de instituições políticas
Cidade do México (%) São Paulo (%)

Burocracia estatal 2,0 Burocracias
Espacos de de prestação
participação 12,4 de serviços 1,9
Burocracia
Executivo 22,4 estatal 1,9
Governo Legislativo 2,0 Espacos de
Associações Participação 21,9
gremiais 3,0 Executivo 4,5
Associações Governo Legislativo 2,2
patronais e de Associações
Mundo do proprietários 6,0 gremiais 10,8
trabalho Sindicatos 14,9 Associações
Partidos de direita 1,0 Patronais e
Mundo de
Partidos de centro 1,5 Proprietários 4,8
do
Partidos de trabalho Sindicatos 26,4
Partidos esquerda 1,5
Partidos de
direita 1,5
Partidos de
centro 2,2
Partidos de
Partidos esquerda 2,6
Brazil, India, and Mexico
*A percentagem é calculada a partir do número total de instituições citadas. Deste modo, 100% dos
casos referem-se a todas as instituições somadas. Nestas tabelas, são apresentadas as
distribuições somente para as subcategorias dos tipos de instituições aqui analisados
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
A distribuição das sub-categorias das instituições políticas é indicativa de
diferenças relevantes nas duas cidades. Em São Paulo, é nítido o predomínio de
espaços de participação entre as instituições políticas associadas a organizações
civis, ao passo que na Cidade do México o executivo é o principal tipo de
instituição de governo associado a organizações civis. Além disso, os sindicatos
se destacam como o tipo de entidade do mundo do trabalho em São Paulo – o
mesmo ocorre na Cidade do México, mas em São Paulo trata-se do sub-tipo de
entidade mais proeminente considerando inclusive os sub-tipos das instituições de
governo e partidos.
Duas notas de cautela e esclarecimento são necessárias. Em primeiro

lugar, instituições políticas são aqui definidas de forma abrangente. Em segundo
lugar, entidades do mundo do trabalho e partidos poderiam ser classificadas, de
acordo com algumas vertentes da literatura sobre sociedade civil outrora
influentes, como organizações civis, no entanto, tornou-se feição corrente na
literatura entendê-los como instituições que se desvencilharam do tecido societário
(comunidade, mundo da vida), e passaram a seguir os ditames de uma lógica
corporativa hermética e amoral, orientada por imperativos de auto-reprodução
próprios do mercado e do sistema político. Aqui preservamos o caráter de fronteira
imputado a essas entidades na literatura e as incorporamos em uma
categorização abrangente de instituições políticas.
4. Redes de Organizações Civis e instituições políticas: resultados
Nesta seção serão examinados os padrões estruturais e as estratégias

relacionais entre organizações civis e instituições políticas. Padrões dizem
respeito às posições estruturais de centralidade no conjunto dos atores
encontrados na amostra. Nas tabelas 4 e 8, nas quais há medidas de centralidade
e coesão, os valores das medidas devem ser lidos em referência à categoria de
referência ― a média. Assim, valores positivos indicam um escore maior do que a
média (por exemplo, um valor de 1,7 significa que o escore da medida é 170%
maior que a média) e valores negativos representam escores menores que a
da Metrópole, 2012, p. 173-210.
média (por exemplo, um valor de -0,60 significa que o escore é 60% menor que a
média da medida). Por sua vez, as estratégias relacionais das associações micro-
territoriais e ONGs para as instituições políticas são inferidos, simplesmente, pelos
vínculos a elas enviados. Desse modo, nas tabelas 5, 6 e 7, trabalhamos com a
percentagem de vínculos enviados pelas associações examinadas às instituições
políticas, mas também a outros tipos de entidades civis.
Tabela 4: Centralidade e Coesão Segundo Tipos de Organizações Civis e - Cidade do México e São Paulo
Tipos Centralidade Coesão
Direta Indireta
Passiva Intermediação
com com Distância
Instituições Instituições Dependência Influência médiac
Ativaa Passivab Políticasd Intermediaçãoa Políticasd (Bonacich)a (Bonacich)a
Cidade do
México
ONGs 0,32 0,24 0,18 0,35 1,42 -0,31 -0,82 0,11
Bairros -0,21 -0,39 -0,41512 -0,97 -0,60 -1,00 1,82
-0,34
Comitês -0,36 -0,09 -0,13 -0,50 0,007 -0,35 -0,55 -0,23
e
Cat. Fef * * * * * * * *
São Paulo
ONGs 0,22 -0,11 -0,23 -0,23 0,29 0,10 -0,06 0,00
Bairros -0,14 -0,39 -0,47 -0,06 -0,32 -0,17 -0,54 -0,06
Cat. Ref. e * * * * * * * *
Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico/*Todas as medidas,
com a exceção de dependência (Bonacich), influência indireta (Bonacich), distância média e intermediação com instituições políticas, foram
calculadas com a rede direcionada.
a) Apresenta valores somente para as organizações civis entrevistadas (n=169, Mx; n=202, SP).
b) Apresenta valores para todas as organizações civis da amostra (n=601, Mx; n=827, SP ).
c) Apresenta valores para todas as organizações civis do componente principal (n=578, Mx; n=775, SP).
d) A média para esta medida foi calculada para a rede com organizações civis e instituições políticas (n=802, Mx; n=1096, SP)
e) A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência.
bairro e ONGs em duas metrópoles latino-americanas”. In Eduardo Marques. Redes sociais no Brasil - Sociabilidade, organizações civis e políticas públicas.1a
ed.Belo Horizonte : Fino Traço e Centro de Estudos da Metrópole, 2012, p. 173-210.
Tabela 5: Estratégias Relacionais Entre Tipos de Organizações Civis - Cidade do México e São Paulo
(%)a
Tipos ONGs Bairro Comitês Articuladora Populares Assistenciais Comunitárias Pastorais Fóruns
s
Cd Cd Cd Cd Cd Cd Cd Cd
SP Cd Mx SP SP SP SP SP SP SP SP
Mx Mx Mx Mx Mx Mx Mx Mx
ONGs 42,8 33,2 5,7 11,9 5,6 -- 21,0 19,5 5,9 6,7 4,9 4,4 1,8 4,8 3,2 9,8
Bairro 0,0 7,7 17,2 40,0 72,4 -- 0,0 12,3 0,0 5,1 0,0 9,2 10,3 5,6 -- 1,5 -- 13,
9
Comitês 2,2 -- 10,3 -- 76,5 -- 0,0 -- 5,1 -- 2,2 -- 0,7 -- -- -- -- --
Articuladoras 35,3 29,6 7,4 17,9 4,4 --
b
Populares 12,5 25,0 0,0 4,7 18,8 --
Assistenciais 29,5 20,0 2,7 20,0 0,9 --

Comunitárias 23,1 23,1 15,4 18,0 15,4 --
Pastorais -- 8,6 -- 2,9 -- --
Fóruns -- 27,9 -- 13,9 -- --

Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies – Brazil, India, and Mexico.
a Os valores da linha enviados não soma 100%, porque as categorias “outros” não é apresentada. Todas as medidas calculadas com a rede não-
simetrizada e completa das organizações civis (n=601, Mx; n=827, SP).
b Apesar do baixo número de organizações populares entrevistadas na Cidade do México (n=2), o número possível de relações entre as duas
organizações populares e outros tipos de organizações é setenta.
4.a.Associações micro-territoriais e instituições políticas nas duas
metrópoles
A estratégia relacional das associações de bairro mexicanas é

espantosa porque acentuadamente heterófila e exclusiva: de um lado, não
mantêm vínculos com articuladoras, assistenciais, ONGs, e sequer com
organizações populares; de outro, concentram mais de 70% dos vínculos
enviados nos comitês de vizinhos, dirigindo a elas próprias (17,24%) e às
comunitárias (15,38%) o restante (Tabela 5). Mesmo quando consideradas
tanto instituições políticas quanto organizações civis na sua estratégia
relacional, a proeminência dos comitês de vizinhos se mantém, com 53,8% dos
vínculos enviados pelas associações de bairro (Tabela 6). Além deles, as
associações de bairro estabelecem prioritariamente vínculos com governo e
partidos políticos – no caso de partidos mais do que o dobro (12,8%) da média
da capital mexicana (6,2%). E, entre os partidos, as associações de bairro
estabelecem vínculos primordialmente com partidos de esquerda (30%) ― três
vezes acima da média local ―, mas também mantêm vínculos acima da média
com partidos de centro e de direita (10%, em ambos os casos) (Tabela 7). Já
entre as instituições de governo, o executivo predomina como o alvo
preferencial das suas relações.
Cumpre frisar que, dentre as relações entre mais de 80 pares de

diferentes de tipos de organizações civis examinadas nos dois contextos, não
existe qualquer outro ator, que não as associações de bairro, cuja estratégia
relacional se concentre em apenas um ator na magnitude em quem essas
associações o fazem com os comitês de vizinhos. A julgar por esse resultado, a
criação dos comitês de vizinhos sob os auspícios da Lei de Participação
Cidadã (Ley de Participación Ciudadana, 1996) desencadeou profundas
reordenações nos planos da ação coletiva micro-territorial. A questão será
retomada mais adiante na interpretação dos resultados.
Os comitês de vizinhos da capital mexicana se multiplicaram

celeremente e adquiriram relevância de modo súbito, tornando-se  conforme
mostram os resultados  expressão e artífices de mudanças profundas no
plano da ação coletiva micro-territorial. Com o intuito de evitar mal-entendidos,
25
e considerando as feições polêmicas dos comitês  não raro acusados na
literatura local de “inautenticidade” ou, melhor, de serem uma criação vertical
do poder alheia aos atores “genuínos” da sociedade civil , cumpre esclarecer
que a amostra por bola de neve no plano local só considerou atores
reconhecidos  por outros atores com ação territorializada  pelo seu
engajamento e trabalho junto às camadas populares ou pela sua relevância
para o trabalho local de outros atores. Nesse sentido, não foram introduzidos
crivos normativos prévios quanto à devida composição ou perfil da sociedade
civil.
A relevância dos comitês como atores de lógica micro-territorial já foi

sugerida pelo fato de concentrarem mais de 70% das relações enviadas por
associações de bairro. Também são bastante procurados por associações
comunitárias e populares. Ademais, são o tipo de organização civil com nível
mais levado de homofilia nas duas cidades (concentram sobre si 76,47% do
seu envio de relações), enquanto concedem relevância marginal aos outros
tipos de entidades, exceto, precisamente, associações de bairro (10,29%) e,
em menor medida, organizações populares (5,15%) (Tabela 5). Se levada em
consideração a interface com as instituições políticas, os comitês de vizinhos
apresentam estratégia relacional algo mais diversificada do que associações de
bairro, uma vez que também estabelecem relações com instituições do mundo
do trabalho (sindicatos e associações patronais) (Tabela 7). Apesar dos
comitês de vizinhos também privilegiarem o executivo entre as instituições de
governo ― seguindo o padrão geral da Cidade do México ―, é a sua interação
com espaços de participação que está acima da média dessa cidade (Tabela
7). Já a análise dos vínculos com partidos políticos mostra que, como
associações de bairro, comitês de vizinhos constroem vínculos com todos os
tipos de partidos (esquerda, centro e direita) acima da média da cidade, mas
com maior concentração nos partidos de esquerda e de centro (Tabela 7).
No universo relacional dos atores aqui contemplados, e em contraste

com as associações de bairro, os comitês ocupam posição intermediária em
boa parte das medidas de centralidade e coesão (Tabela 4). As primeiras são o
tipo de organização civil mais periférico na Cidade do México e apenas se
26
destacam em relação aos segundos por serem mais ativas na construção de
vínculos. Tanto em termos de recebimento de vínculos quanto em sua
capacidade de intermediação, os comitês de vizinhos estão em melhor posição
na rede do que associações de bairro (Tabela 4). Mais: o aumento na sua
capacidade de intermediação é maior do que o aumento da capacidade de
intermediação das associações de bairro quando incluídas as instituições
políticas na rede. Em suma, os comitês parecem ter se tornado o tipo de
entidade mais relevante para a ação coletiva micro-territorial, assemelhando-se
de certa forma às associações de bairro paulistanas.
Embora as associações de bairro também sejam periféricas na

metrópole sul-americana, seu padrão relacional é muito diferente. Ademais, as
associações de bairro paulistanas são 150% mais longevas (20 anos) do que
seus pares mexicanas (8 anos) (Tabela 1). A análise da rede de organizações
civis e instituições políticas aponta que tanto sua proeminência em termos de
recebimento de vínculos quanto sua capacidade de intermediação caem com a
inclusão de instituições políticas (Tabela 4).
O contraste com suas homólogas mexicanas se acentua quando

considerada sua estratégia relacional: não apenas cultivam o repertório
relacional mais homofílico (40%) de todos os tipos de entidades encontradas
na amostra de São Paulo, mas também mantêm vínculos com todos os tipos
de organizações civis, preferindo os fóruns e as articuladoras (Tabela 5). O alto
grau de homofilia e a preferência por entidades de alta e média centralidade
explicam sua capacidade relativa de intermediação e de gerar dependência,
pois medeiam as relações das próprias associações de bairro, tipicamente
periféricas, com nichos e atores mais densos e centrais da rede. A sua
estratégia relacional com relação a instituições políticas é bastante
diversificada (como o padrão geral de São Paulo), apesar de se concentrar em
instituições de governo e partidos políticos ― acima da média para a metrópole
sul-americana (Tabela 6). Dentro das instituições de governo e do mundo do
trabalho, associações de bairro mantém vínculos, quase que exclusivamente,
com espaços de participação e sindicatos, respectivamente. Já entre os
partidos, associações de bairro estabelecem consideravelmente mais vínculos
do que a média com partidos de centro e de direita, apesar de,
27
proporcionalmente, possuírem mais vínculos com partidos de esquerda (Tabela
7).
Tabela 6: Interface entre Organizações Civis e Instituições Políticas ―

Cidade do México e São Paulo*
(%)
Associaçõe
Comitês de
s de Bairro
Mundo do
Trabalho
Governo
Políticos
Vizinhos
Partidos
ONGs
Tipos
Cidade do
México
ONGs 33.5 4.3 6.6 4.3 5.7 4.5
Associações de 0.0 53.8 10.3 0.0 12.8 12.8
Bairro
Comitês de 1.6 56.2 9.2 5.4 10.3 7.6
Vizinhos
Média Geral 20.9 15.6 8.2 6.9 6.2 5.2
São Paulo
ONGs 23.1 -- 7.5 13.0 4.0 8.3
Associações de 5.1 -- 16.2 6.4 11.1 26.3
Bairro
Média Geral 14.0 -- 11.0 10.0 8.1 10.7
Fonte: Projeto Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing
Democracies – Brazil, India, and Mexico
*A soma da percentagem não alcança 100% porque foram omitidas as colunas
referentes ao restante de organizações civis e instituições políticas que recebem
vínculos.
28
Tabela 7: Interface entre Organizações Civis e Subtipos de Instituições
Políticas – Cidade do México e São Paulo
(%)
Governo Mundo do Trabalho Partidos Políticos
Associações
Associações
proprietários
Participação
de Serviços
Espaços de
patronais e
Burocracia
Legislativo
Sindicatos
Prestação
Executivo
Esquerda
Gremais
Centro
estatal
Direita
Cidade do
México
ONGs 8.5 17.0 1.4 0.71 -- 13.5 3.5 2.1 12.1 7.1 4.9
Associações de 10.0 30.0 0.0 0.0 -- 0.0 0.00 0.00 30.0 10.0 10.0
Bairro 0
Comitês de 12.2 16.3 0.0 0.0 -- 8.2 0.00 8.2 16.3 14.3 6.1
Vizinhos
Média Geral 7.4 21.3 0.6 1.1 -- 12.5 1.0 2.6 10.4 6.3 4.0
São Paulo
ONGs 19.8 4.2 0.5 0.0 0.0 29.2 12.0 1.6 12.0 1.0 0.0
Associações de 44.7 1.0 0.0 1.0 0.0 16.5 0.0 1.9 14.6 12.6 4.9
Bairro
Média Geral 30.7 1.1 0.7 0.6 0.7 23.2 4.4 1.8 16.4 5.1 1.4
Democracies – Brazil, India, and Mexico.
A média geral pertinente para cada medida foi calculada a partir do envio de todos os tipos de
organizações civis.
29
4.b.ONGs e instituições políticas nas duas metrópoles
As ONGs possuem posição de marcado destaque na rede das
organizações civis na Cidade do México. Quando consideradas suas relações
com as instituições políticas, sua capacidade de intermediação na rede
incrementa-se notavelmente ― pouco mais de 100% (Tabela 4).
É interessante notar o padrão homofílico dos vínculos estabelecidos
pelas ONGs, com cerca de 42% dos seus vínculos enviados a si mesmas
(Tabela 5). As articuladoras são o tipo com o qual estabelecem relações mais
intensas, o que não surpreende devido à afinidade de atuação entre ambos os
tipos. Articuladoras foram criadas, dentro outros atores, por ONGs para
representá-las perante o Estado e outras entidades da sociedade civil e para
coordenar suas estratégias de atuação e definição de prioridades (Gurza
Lavalle e Bueno no prelo; Gurza Lavelle, Castello e Bichir 2007). O
protagonismo das ONGs também se reflete no seu padrão relacional, pois as
ONGs constróem vínculos com todos os outros tipos de entidades na rede das
organizações civis. Mais: em termos de recebimento, as ONGs são procuradas
por todos os atores, exceto organizações de bairro, cujo perfil relacional,
conforme visto acima, é acentuadamente seletivo e exclusivo. Vale destacar
que as ONGs não só recebem vínculos de quase todos os atores, mas também
são as principais destinatárias dos vínculos de articuladoras, assistenciais,
comunitárias e, em menor medida, organizações populares. Em relação às
instituições políticas, as ONGs cultivam relações com governo, partidos e
entidades oriundas do mundo do trabalho em percentagem superior às suas
relações com todos os tipos de organizações civis colhidos na amostra,
excetuando às próprias ONGs e as articuladoras (Tabela 6). Contudo, fazem-
no em proporções que não superam a média das relações entre as
organizações civis da capital mexicana e as respectivas instituições em
questão. O exame dos atores privilegiados em cada uma das três interfaces
institucionais revela convergência para um padrão geral, a saber, poder
executivo, sindicatos e partidos de esquerda constituem, respectivamente, os
tipos de atores privilegiados na construção de relações dentro do governo, dos
partidos e das entidades do mundo do trabalho (Tabela 7). À margem desses
30
que constituem os maiores destinatários de vínculos enviados pelas ONGs, o
peso relativo de outras instituições na estratégia relacional das segundas
mostra peculiaridades dignas de nota. ONGs mantêm relações acima da média
não apenas com partidos de esquerda, mas também com aqueles de centro e
de direita. Ademais, são os únicos atores a manterem relações com
associações profissionais. Por fim, diferentemente das outras organizações
civis em exame, mantêm vínculos com todos os atores do governo, inclusive
com o poder legislativo.
As ONGs na cidade de São Paulo são entidades com posição estrutural

avantajada, mas certamente não na mesma medida do que as ONGs na
Cidade do México (ver Gurza Lavalle e Bueno, no prelo) (Tabela 4). Na rede de
organizações civis e instituições políticas, as ONGs paulistanas também
registram incremento na sua capacidade de intermediação, embora em
proporção inferior ― aproximadamente 50% ― ao aumento das ONGs
mexicanas (Tabela 4).
Em termos dos padrões e estratégias de relação das ONGs paulistanas

com outros tipos de organizações, elas também apresentam padrão homofílico,
priorizando a si mesmas no envio dos seus vínculos (Tabela 5). Como na
Cidade do México, são o segundo tipo de entidade com maior homofilia e, em
ambos os contextos, elas constituem o principal destino das suas relações. Em
outra semelhança com a Cidade do México, também privilegiam as
articuladoras na sua estratégia relacional como o segundo tipo de entidade
mais procurado. Mais: como na Cidade do México, as ONGs são cruciais nas
estratégias relacionais das entidades da sociedade civil. Tal coincidência indica
que, mesmo não sendo tão centrais pela sua posição geral na rede quanto as
ONGs mexicanas, são cruciais nas estratégias relacionais das organizações
civis da metrópole sul-americana. Suas relações com instituições políticas são,
todavia, bastante diferentes. Primeiro, um número maior de tipos de
organizações civis ocupa posição relevante na estratégia relacional ONGs em
comparação com suas pares mexicanas ― organizações do mundo do trabalho
são o terceiro destino de vínculos, governo o quinto e partidos o oitavo (Tabela
6). Segundo, ONGs mantêm vínculos com entidades do mundo do trabalho em
percentagem superior à média das relações entre as organizações civis
31
paulistanas e as instituições políticas examinadas. Terceiro, quando olhados de
modo desagregado os atores privilegiados dentro das três interfaces com
instituições políticas, confirma-se um padrão geral que coincide parcialmente
com aquele encontrado na Cidade do México: sindicatos e partidos de
esquerda são destinatários privilegiados de vínculos (Tabela 7). Dentro do
governo são os espaços de participação e não o executivo que ocupam
posição preponderante como receptores de relações. Por fim, o peso relativo
de outros atores políticos em cada interface acusa semelhanças e diferenças
que merecem destaque. Apenas os partidos de esquerda guardam importância
na estratégia relacional das ONGs, pois destinam a partidos de centro uma
proporção quatro vezes inferior, isto e, apenas 1% da suas relações, e não
mantêm sequer um vínculo com partidos de direita. Associações profissionais
também são um ator procurado pelas ONGs paulistanas. E o poder executivo é
proporcionalmente relevante para as ONGs, pois procuram-no em
percentagem três vezes superior à media.
4.c.Seletividade das instituições políticas
Como já mencionado anteriormente, instituições políticas aparecem em

nossas amostras apenas mediante citação das organizações civis
entrevistadas. No entanto, em função do número de citações das mesmas, e,
concomitantemente, da centralidade dos atores que as citam, é possível que as
instituições se desloquem das margens das redes para posições estruturais
mais centrais. A maior ou menor centralidade das instituições informa, assim,
não apenas o número total de vínculos recebidos (centralidade passiva), mas a
posição estrutural que elas ocupam entre as organizações civis
(intermediação). É de se esperar, todavia, escores de centralidade abaixo da
média geral da amostra (considerando instituições e organizações civis), e
seria incorreto interpretá-los como índice da condição periférica “real” das
instituições políticas no universo das organizações civis. Antes, o viés da
amostra deprime os resultados das organizações civis e, por conseguinte, torna
escores positivos altamente relevantes. Conforme será visto a seguir, há
exceções significativas.
32
Tabela 8: Centralidade Segundo Sub-categorias de Instituições Políticas -
Cidade do México e São Paulo
Centralidade Intermediação a
Categorias* Passiva a
Cd. Mx SP Cd. Mx SP
Governo -0,26 0,07 -0,78 -0.33
(agregado)b
Burocracia -0,57 -0.49 -1 -0.98
Estatal
Espaços de - 0.32 -0.80 0.62
c
Governo Participação 0,46191
Executivo -0,38 -0.61 -0.83 -1
Legislativo -0,57 -0.58 -1 -1
Burocracias de -- -0.58 -- -1
Prestação de
Serviços
Mundo do -0,26 -0.12 -0,90 -0.44
Trabalho
(agregado)b
Mundo Associações de -0,57 -0,48 -1 -0,86
do proprietários e
Trabalhoc patronais
Associações -0,50 -0,35 -1 -0,90
gremiais
Sindicatos -0,35 -0.01 -0.88 -0.65
Partidos 2,65 2,51 5,28 1,17
(agregado)b
Partidos de 2,57 -0,16 0.97 -0,90
Direita
Partidosc
Partidos de 2,92 1,15 3,97 0,0
Centro
Partidos de 4,60 4,89 11,70 6,63
Esquerda
Cat. Ref a -- * * * *
Democracies – Brazil, India, and Mexico/ A média geral pertinente para cada medida foi
utilizada como categoria de referência
a) A média geral pertinente para cada medida foi utilizada como categoria de referência
b) A média contempla todos os tipos civis e de instituições (agregados) da amostra.
c) A média contempla todos os tipos civis e de instituições (desagregadas) da amostra
Entre as instituições de governo nas duas cidades, somente os espaços

de participação em São Paulo apresentam centralidade passiva e de
intermediação positivas ou acima da média. Por um lado, isso coincide com o
33
caráter de interface dos espaços, que assim propiciam a aproximação e
interação das instituições políticas com as organizações civis que neles co-
participam. Por outro, e a despeito de se tratar de interfaces entre governo e
organizações civis, instituídas pelo próprio executivo, sua centralidade não é
óbvia considerando que esses espaços apresentam valores negativos no caso
da Cidade do México. Por outras palavras, trata-se de diferença contextual qua
aponta para a relevância dessas novas instituições na metrópole sul-americana
e, plausivelmente, no Brasil. Nenhuma das instituições do mundo do trabalho
possui posição central nas redes de ambas as metrópoles. Por sua vez
partidos, particularmente de esquerda, são atores espantosamente centrais na
rede de organizações civis e instituições políticas nos dois contextos – apesar
da intermediação exercida por partidos de direita registra valores negativos.
O significado analítico desses achados depende de se afastar a

possibilidade de serem produto do método, ou, com maior precisão, de
exprimirem efeito derivado da agregação das instituições em tipos. Partidos se
destacam na rede porque, de saída, existem menos do que entidades do
mundo do trabalho. Assim, as citações de partidos naturalmente se concentram
em menos atores e, por conseqüência, ao serem agregados sua centralidade
média é maior do que a de entidades do mundo do trabalho ―de saída, muito
mais pulverizados na amostra. Certamente há um efeito de n nos resultados
encontrados, mas o fato de existir variação interna nas categorias de
instituições é indicativo de não se tratar, simplesmente, de um artefato
metodológico: não há um número discrepante de partidos de centro, direita e
esquerda nas duas amostras, mas as centralidades médias são bastante
distintas. O mesmo ocorre com instituições de governo, categoria em que há
instituições mais pulverizadas do que os sindicatos, como espaços de
participação, apresentando médias mais elevadas do que subcategorias de n
menor, como legislativo.
Destarte, os resultados iluminam as dinâmicas de intermediação política

entre associações de bairro e ONGs e instituições políticas. Por um lado, eles
indicam os padrões de afinidade e seletividade de todos os tipos de
organizações civis da amostra para as instituições políticas, mas, por outro, e
de modo indireto, refletem a seletividade das instituições políticas com relação
34
a organizações civis. Por outras palavras, o papel de intermediação realizado
por associações micro-territoriais e ONGs não depende somente da sua
atuação, mas também das aberturas e incentivos oferecidos pelas instituições
políticas. Assim, os espaços institucionalizados de participação se revelam não
apenas relevantes nas estratégias relacionais das organizações civis
paulistanas, conforme já mostrado, mas estruturalmente centrais como
instâncias de intermediação. Tal centralidade não deriva imediatamente da sua
função institucional ― participação ― ou do fato de terem sido muito citados,
como evidenciado pela variação de escores nas duas cidades.
As cifras mais surpreendentes, todavia, correspondem aos partidos

políticos, e nesse caso, é possível avançar na compreensão da seletividade
das instituições em relação às organizações civis. As tabelas 9 e 10 mostram
que tanto a demanda de candidatos por apoio eleitoral de organizações civis
quanto a oferta de apoio não são homogêneos ao longo do espectro partidário,
nem por tipos de organizações civis. Tanto em São Paulo quanto na Cidade do
México as ONGs são mais procuradas por partidos de esquerda (57,7% em SP
e 41,3% na Cd.Mx.) do que por partidos de centro e direita ― ainda que em
São Paulo as proporções sejam maiores. Em termos de apoio concedido pelas
ONGs, somente cinco reportaram apoiar algum candidato em São Paulo ― por
sinal, todos eram candidatos de esquerda e de um único partido, a saber, o PT.
Já na Cidade do México, o apoio concedido a partidos de centro foi igual ao
apoio a partidos de esquerda, mas o apoio recebido pelo conjunto de partidos
de esquerda foi proporcionalmente maior do que o próprio apoio por eles
solicitado.
Com relação a associações micro-territoriais, as associações de bairro

paulistanas foram procuradas em busca de apoio eleitoral com freqüência
maior por partidos de direita do que por partidos de esquerda e centro. Na
Cidade do México, o padrão se inverte, sendo os partidos de esquerda mais
ativos na procura de apoio dos comitês de vizinhos – o que não é
surpreendente se considerado o papel do PRD na criação da Lei de
Participação Cidadã. Ademais, também são os partidos de esquerda aqueles
que mais recebem apoio. Em São Paulo os partidos de esquerda recebem a
35
maior fatia de apoio, malgrado a maior procura pelos partidos de direita. Em
suma, associações micro-territoriais são procuradas de forma menos desigual
por partidos de todo espectro ideológico, ao passo que ONGs estão mais
associadas a partidos de esquerda ― tanto na busca quanto concessão de
apoio.
Tabela 9. Solicitação e Apoio a candidatos por tipo de
organização civil ― São Paulo (%)
Associações de
ONGs
Bairro
Orientação Partidos
Concedido
Concedido
Solicitado
Solicitado
PT (n=70) 37,3 100 27,9 33,3
PPS (n=12) 8,5 0,0 1,6 8,3
Esquerda PDT (n=9) 6,8 0,0 1,6 0,0
PC do B (n=8) 1,7 0,0 3,3 8,3
PSB (n=7) 3,4 0,0 0,0 0,0
Soma 57,7 100 34,4 49,9
PSDB (n=35) 13,6 0,0 14,8 16,7
Centro PMDB (n=20) 6,8 0,0 8,2 16,7
PV (n=3) 0,0 0,0 3,3 0,0
Soma 20,4 0 26,3 33,4
PPB (n=19) 6,8 0,0 11,5 8,3
PFL (n=9) 1,7 0,0 3,3 0,0
Direita PTB (n=8) 1,7 0,0 6,6 0,0
PL (n=4) 1,7 0,0 4,9 8,3
PRONA (n=2) 1,7 0,0 0,0 0,0
Soma 13,6 0 39,4 16,6
Outros 8.5 0,0 13.1 0,0
Total 100(59) 100(5) 100(61) 100(12)
36
Tabela 10. Solicitação e Apoio a candidatos por tipo de organização civil
- Cidade do México (%)
ONGs Comitês
de vizinhos
Orientação Partidos
Concedido
Concedido
Solicitado
Solicitado
PRD (n=34) 31,0 16,7 33,3 62,5
Esquerda PT (n=2) 3,4 16,7 3,0 0,0
México Posible (n=2) 6,9 0,0 0,0 0,0
Soma 41,3 33,4 36,3 62,5
PRI (n=20) 20,7 16,7 27,3 25,0
Centro Convergencia (n=5) 6,9 16,7 6,1 0,0
Verde Ecologista (n=1) 3,4 0,0 0,0 0,0
Soma 31 33,4 33,4 25
PAN (n=20) 17,2 0,0 18,2 12,5
Direita
Liberal Mexicana (n=1) 3,4 16,7 0,0 0,0
Soma 20,6 16,7 18,2 12,5
Outros (n=11) 6,9 16,7 12,1 0,0
Total 100 (29) 100(6) 100(33) 100(8)
Comentários Finais
A simples descrição da presença das diferentes instituições políticas nas

redes de organizações civis da Cidade do México e São Paulo já apresenta
indícios de que as caracterizações correntes sobre os papéis de intermediação
das organizações civis são, no mínimo, incompletas. Há uma variedade de
instituições com as quais as organizações civis estabelecem relações: governo,
organizações do mundo do trabalho e partidos se destacam e cada uma
dessas categorias é, por si, heterogênea de modo que a interface com
organizações civis apresenta mais de uma dimensão – diferentemente das
37
descrições normativamente estilizadas do papel universalista de advocacy das
ONGs e do caráter particularista das demandas distributivas e materiais
próprias das entidades territoriais. Além disso, nossa análise permitiu capturar
alguns dos efeitos elusivos de duas inovações institucionais sobre a sociedade
civil: a criação dos comitês de vizinhos e dos espaços de participação. Os
primeiros, nativos da Cidade do México, mudaram a lógica da ação coletiva
micro-territorial na Cidade do México, e os segundos, presentes nas duas
metrópoles, mas com incidência mais marcante em São Paulo, abriram canais
preferenciais para a permeabilidade do governo por entidades civis em São
Paulo.
No Brasil e no México, associações urbano-territoriais de extração

popular reivindicaram historicamente o mesmo tipo de demandas e, para tanto,
travaram relações com atores e instituições políticas à busca de soluções a
necessidades coletivas de índole eminentemente material, porém, a julgar pela
literatura, tem-no feito de modo diferente.
Em São Paulo, preservando uma lógica política semelhante ao boom

dos anos 1950, a expansão das associações de bairro nos anos 1970 e 1980
decorre de apostas de atores com agendas opostas, mas cujos efeitos foram
aparentemente complementares: a opção preferencial pelos pobres da teologia
da libertação e o basismo da esquerda, por um lado, e ― eis a semelhança ―
o governo militar e a introdução de experiências participativas no intuito de se
aparelhar para o jogo eleitoral, por outro. Assim, associações de bairro
parecem desempenhar, conforme as caracterizações da literatura, funções de
mediação das demandas locais agindo estrategicamente conforme a lógica dos
ciclos eleitorais e, plausivelmente, da barganha de benefícios em troca de
fidelidade partidária e votos.
A análise desenvolvida mostra que, de fato, a conexão eleitoral é nota

distintiva das associações de bairro paulistanas, pois não apenas mantém
relações (e são solicitadas para brindar apoio) com todo o espectro partidário,
como o fazem muito acima da média em relação aos partidos de centro e de
direita, ― em contexto em que as relações com partidos de esquerda são a
regra. Disso não deriva necessariamente um “viés de direita” ―ou algo que o
38
valha ― das associações de bairro em São Paulo, pois, como também foi
mostrado, elas apóiam candidatos de partidos de esquerda mais
frequentemente do que partidos de direita e centro. O traço relevante é que
essas associações estão conectadas a partidos de todo o espectro ideológico,
o que as distingue das ONGs, que apresentam conexões preferenciais com
partidos de esquerda. A conexão entre os circuitos do governo representativo e
as camadas mal-aquinhoadas da população não é trivial, se considerado que a
democracia sobre-representa os interesses organizados e que tal organização
é custosa. Vale notar que a diferença entre a oferta de benefícios qua políticas
em troca de votos, própria do jogo democrático, e a entrega prévia de
benefícios para garantir a definição do voto, via de regra caracterizada pela
sociologia política como pré-moderna ― “clientelismo” ―, é tênue e não pode
ser iluminada com o tipo de dado empregado neste capítulo.
Porém, a análise mostra também que é o governo, e especificamente os

espaços de participação, o principal alvo da estratégia relacional das
associações de bairro (50% acima da média). Trata-se de resultado contra
intuitivo, pois os espaços de participação são associados na literatura à
incidência em políticas. Por sua vez, e de modo igualmente contra-intuitivo, o
contato direto com a burocracia é ínfimo, sugerindo que as mudanças nos
papéis de intermediação política associados na literatura à emergência das
ONGs, em São Paulo, correspondem a um processo maior que alterou a oferta
de oportunidades para incidir nas políticas e a deslocou do executivo para os
espaços de participação, instituídos pelo próprio executivo, mas com desenho
institucional distinto dos órgãos próprios ao executivo (como secretarias,
gabinetes, etc). Seja como for, associações de bairro desempenham funções
de intermediação com alcance limitado na rede de organizações civis, atuando
como intermediárias de segmentos da população, mas não de outras
organizações civis. Plausivelmente é devido a esse fato que associações de
bairro não apresentam ganho substantivo de centralidade quando as
instituições políticas são agregadas à rede de organizações civis: a conexão
entre instituições políticas e associações de bairro se dá individualmente,
provavelmente pela formação de díades, e não atuando como mediadoras ou
brokers entre a sociedade civil e instituições políticas.
39
Na Cidade do México a obtenção de benefícios por parte das
organizações territoriais não foi historicamente pautada pela conexão eleitoral,
mas, a julgar pela literatura, pela legitimação do regime nas camadas
populares através de sua incorporação a estruturas de representação
corporativa. Sem dúvida, essa lógica abria espaço para a ação estratégica de
atores do regime interessados em promover ocupações irregulares massivas
confiantes no lucro duplo decorrente da ampliação de suas bases sociais, por
um lado, e da negociação da sua fidelidade ao regime, por outro. A análise
mostra que o padrão relacional das associações de bairro na Cidade do México
não é passível de compreensão cabal sem contemplar os comitês de vizinhos,
pois as primeiras aparecem não apenas como entidades de vida relativamente
breve (e de poucos recursos14) e acentuadamente periféricas, mas também
como tributárias dos últimos quando considerada sua estratégia relacional.
A emergência dos comitês como agentes determinados por lei para a

representação de interesses nos bairros, em certa consonância com a tradição
do corporativismo social do Estado mexicano, parece ter gerado efeitos de
esvaziamento das associações de bairro desarticulando-as internamente.
Contudo, os dados examinados sugerem que os comitês de vizinhos, a
despeito do seu papel controverso na literatura, consubstanciam no contexto
mexicano o efeito da transição política e a erosão dos mecanismos
corporativos tradicionais de incorporação dos atores micro-territoriais. Com
efeito, os comitês de vizinhos permanecem abertos a disputa partidária sob a
lógica da conexão eleitoral, e essa disputa, diferentemente do que ocorre com
as associações de bairro da capital mexicana, é mais plural ou menos
concentrada na esquerda. Ademais, ocupam posição na rede mais
proeminente que as associações de bairro em ambas as metrópoles, e,
diferentemente delas, sua capacidade de intermediação aumenta quando
consideradas as interfaces com as instituições políticas – distintamente do que
ocorre em São Paulo, indicando que sua capacidade de articular interesses
entre organizações civis e instituições políticas é maior do que a das
associações territoriais paulistanas.
14 Ver Guza Lavalle, Houtzager e Castello, no prelo.
40
As ONGs apresentam padrões semelhantes nas duas metrópoles
quanto a suas estratégias relacionais. Trata-se do ator mais importante nas
estratégias relacionais de todos os tipos de entidades encontrados nas
amostras das metrópoles em questão. Os achados da analise relacional
refutam uma das implicações associada ao seu perfil de advocacy, a saber, a
percepção de se tratar de atores desvencilhados de outros atores da sociedade
civil e, de modo mais preciso, sem liames com atores arraigados nas camadas
populares – como já apontado por Koslinski e Reis (2009). De fato, se, de um
lado, as ONGs se destacam, em ambos os contextos, por privilegiar relações
entre si (homofilia) e com outros atores altamente centrais, do outro, também
constituem o único ator que — além de ser o mais procurado por outras
entidades — constrói vínculos com praticamente todos os tipos de atores. Mais:
em São Paulo as ONGs conferem prioridade à construção de relações com
associações de bairro.
A estratégia relacional das ONGs contempla não só todas as instituições

políticas na Cidade do México, mas também tem instituições políticas como
receptoras preferenciais de vínculos se comparadas às organizações civis
―com exceção das próprias ONGs e articuladoras). Em São Paulo, as ONGs
também estabelecem relações com um leque diversificado de instituições
políticas ― à exceção de burocracias estatais e partidos de direita ―, mas a
freqüência das relações com organizações civis não é eclipsada com a
entrada das instituições políticas.
Relativamente a suas interações com partidos políticos, uma diferença

merece destaque: enquanto a relação com partidos se concentra quase
exclusivamente naqueles de esquerda no caso das ONGs paulistanas, no
México os partidos do espectro político todo são procurados em proporção
superior à média. De qualquer forma, em ambos os contextos as ONGs
incrementam substantivamente sua capacidade de intermediação quando se
relacionam com instituições políticas. Esse fato pode indicar que a capacidade
de mediação das ONGs, diferentemente da intermediação realizada por
organizações territoriais, é orientada por públicos temáticos de modo que sua
articulação com instituições políticas serve de canal indireto para outras
organizações civis com afinidades temáticas.
41
Por fim, é necessário apontar que o papel de intermediação realizado
por organizações civis não é condicionado unicamente pelas características e
estratégias das organizações. As instituições políticas oferecem estímulos e
barreiras às organizações civis, o que implica num padrão de seletividade das
próprias instituições políticas. Apesar de nossa análise somente permitir
apreender indiretamente essa seletividade, é notório o fato de os partidos
políticos se engajarem mais intensamente com organizações civis, ocupando
posição central nas redes que combinam organizações civis e instituições
políticas – ainda que tal posição seja variável segundo a orientação posição no
espectro ideológico. Por fim, espaços de participação, em São Paulo, também
se mostraram mais permeáveis às organizações civis do que outros tipos de
instituições políticas.
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Papéis de intermediação política de associações de bairro e ONGs

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Sociedade Civil e Intermediação Política

Associações de Bairro e ONGs em duas Metrópoles

Adrian Gurza Lavalle

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Tabela 1 - Distribuição dos Tipos de Organizações Civis -- Cidade do México

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13 Definidos em Power e Zucco (2009)

Tabela 2: Distribuição de Tipos de Organizações Civis e Instituições políticas

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Deve-se notar que, em ambas as metrópoles, a presença das instituições

Tabela 3: Distribuição dos subtipos de instituições políticas

Cidade do México (%) São Paulo (%)

Duas notas de cautela e esclarecimento são necessárias. Em primeiro

4. Redes de Organizações Civis e instituições políticas: resultados

Nesta seção serão examinados os padrões estruturais e as estratégias

Assistenciais 29,5 20,0 2,7 20,0 0,9 --

Pastorais -- 8,6 -- 2,9 -- --

Fóruns -- 27,9 -- 13,9 -- --

A estratégia relacional das associações de bairro mexicanas é

Cumpre frisar que, dentre as relações entre mais de 80 pares de

Os comitês de vizinhos da capital mexicana se multiplicaram

A relevância dos comitês como atores de lógica micro-territorial já foi

No universo relacional dos atores aqui contemplados, e em contraste

Embora as associações de bairro também sejam periféricas na

O contraste com suas homólogas mexicanas se acentua quando

Tabela 6: Interface entre Organizações Civis e Instituições Políticas ―

As ONGs na cidade de São Paulo são entidades com posição estrutural

Em termos dos padrões e estratégias de relação das ONGs paulistanas

4.c.Seletividade das instituições políticas

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Entre as instituições de governo nas duas cidades, somente os espaços

O significado analítico desses achados depende de se afastar a