1 PREMISSAS POLITICO-INSTITUCIONAIS DO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO SUMARIO: L1 Estado e direito administrative — 1.2 Estado democritica = 1.3 Bstado de diteito ~ 1.4 Estado social ~ 1.5 Esiado e soctedade ~ 1.6 Separacao de podleres~ 1.7 Administragao Pablica ereforma administativa 8 Bibliograt 1.1 Fstado e direito administrativo A disciplina juridica da Administragao Publica no Brasil centraliza-se no direito administrativo. Em esséncia, esse ramo do direito trata dos precei tos qute norteiam a estrutura eo funcionamento da Administracéo Pablica, também denominada abreviadamente Administragao. Tendo em vista que a Administragao integra a organizagao estatal, evidente que 0 modo de ser e de atuar do Estado e os seus valores repercutem na configuragao dos conceitos ¢ institutos do direito administrativo. Assim, uma das chaves para a melhor compreensio desse ramo do direito esta no conhecimento dos aspectos funda- imentais do Estado em geral e do Estado tal como vem caracterizado na Cons- tituigio do Pais. Neste capitulo, algums desses aspectos serio mencionados de modo resumido, somente com o intuito de tornar claro seu vineulo com (0s preceitos do direito administrativo e de tornar claro que o direito adminis- trativo nao flutua num espago vazio, mas liga-se ao quadro social, politico, economic, institucional do Pais, Em linhas sucintas, pode-se afirmar que 0 Estado, no inicio do século XX, em geral tem suas atividadles permendas pela valarizagia dos direitos @ garantias do individuo, isolado ou em grupos; hoje, além dos clissicos diteitos fundamentais (direito a vida, 2 integridade fisica, de locomogao, de maniles- tagio do pensamento etc.) ¢ dos diteitos politicos (direito de votar e de ser votado, diteito a formacao de partidos politicos), as Constituigées dos Esta dos preveem diteitos sociais, tais como dircito ao trabalho, diveito a moradia, ireito &iistrugio, diteito a satide, direito a previdencia, e também os chama- dos direitos de terceira ou quarta geracio, tals como direito ao meio ambiente, direito ao lazer, direito de nao ser lesado como consumidor38 kero ADNANISTRATIO NODERNO Outro aspecto diz respeito a existencia de verdadeira constelacao de centes estatais, politicos e administrativos, ede entidades da sociedade civil, como sindicatos, ordens profissionais, associagdes diversas, compondo uma rede de poderes, figurando 0 Estado como uma espécie de centralizador politico No Ambito econdmico externo, nota-se tendéncia ao Estado comercial aberto, com reduzidas barreiras alfandegarias; nos Estados componentes de blocos econdmicos, os obsticulos & livre cireulagio de mercadorias tenelem a desaparecer. A partir de meados da décacla de 90 do séeulo XX, acentua-se 0 fenomeno da globalizacao, também denominaco internacionalizagao, mundia- lizagao, substancialmente economico, mas trazendo repercussoes, nem sei- pre positivas, no ambito politico, social e juridico dos Estados. Em esséncia, a globalizacio € a universalizacao dos mereados, da producao, dos capitais, do ‘consumo, sem barreiras de espago e tempo. No plano econdmico interno, hoje o Estado realiza a directo do sistema econdmico, embora se mantenha o prineipio da iniciativa privada e do mer- cado, Quanto ao ambito social, o Estado contemporanco ai atua para atender as necessidades da populagio carente, buscando eliminacio ow reducio das desigualdades socioecondmicas. 1.2. Estado democratic O art. 1. da Constituicto de 1988 caracteriza o Estado brasileito como Estado Democratico de Direito. Trata-se de formula composta, cujas adjetiva- soe se conjugam para identificar a feicao estatal, 2 que se pode acrescentar 0 carder “social”, extrafdo da leitura completa do texto constitucional. O componente democratico traz a mente, de imediato, a ideia de “govern do povo pata 0 povo”. Ou seja, 0 termo “democritico” ¢ habitualmente asso- ciado aos aspectos de formacio do governo, ao modo pelo qual sto escothidos smorles que ama a estates roomed oro. ene ele lig. os diversos mecanismos pelos quais se ampliam «s possibilidades de participagao do povo escola dos govemantes:exenso do diet de voto, ormagao de partidos politicos, igual acesso aos mandatos representativos, por exemplo. Esta €a chamada democracia de investichura, A partir da metade da década de 50 do século XX, comega a surgir a preocupacao com uma democracia mais completa, eom 2 demoeracia que transpée 0 limiar da eleigao de representantes politicos para expressar-se também no modo de tomada de decisao dos eleitos. Emergin a ideia de que © valor da democracia depende também do modo pelo qual as decisties sio tomadas ¢ executadas. Verificou-se que havia, com frequéncia, grande dis- tanciamento entre as concepgdes politicas de demacracia vigentes num pais Ren45SAS POLIICO-WNSHTTUGONAS 4 maneita com que ocorriam as atuagées da Administracio: perante esta, © individuo continuava a ser considerado como stidito, nao como cidadao dotado de direitos. Passou a haver, entéo, uma pregacao doutrinatia em favor ‘da democracia administrativa, que pode ser incluida na chamada democracia de funcionamento ow operacional. Em varios ordenamentos estrangeitos, e também no brasileiro, muitas normas ¢ medidas vem sendo implantadas para que a democracia administrativa se efetive. Isso porque o caréter demo- Cratico de um Estado, declarady na Constituigao, deve influir sobse 0 modo de atuagito da Administragio e para repercutir de maneira plena em todos 05 setores estatais. 1.3. Fstado de direito Na segunda metade do século XIX, veio & luz a concepcao de Estado de direito, vinculada ao contexto das ideias politicas entio existentes. Na sua for- mulagio originaria, revestia-se de significado polémico contra o Estado abso- lutista tardio e visava, na esséncia, limitar o poder pelo diteito, como garantia dos individuos contra o arbitrio. Com o Estado de direito 03 governantes & autoridades pablicas submetem-se ao direito esto objeto de norinas juriicas, ‘como 0s individuos, nao estando, pois, acima ¢ fora do diteto.. A expressio Estado de direto pode levar a entender que a mera existéncia de uma Constituigéo e de um conjunto de normas, de contetido qualquer, per mite qualificar um Estado como “de diteito”. Na verdade, hoje, a concepgao dle Estado de direito liga-se a um contexto de valores a ideia de que o direito nao se resume na regra escrita. Seus elementos bisicos sao 0s seguintes: sujeigao do poder pablico& lei e ao dircito (legatidade); declaragao e garantia dos divei- tos fundamentals; funcionamento de juizos ¢ tribunais protetores dos direitos dos individuos; criagao e execucto do direito como ordenamento cestinado a justica e& paz social O diteito administrative vineula-se & concepgiio de Estado de cireito, jus tamente porque fixa normas para as atividades da Administragio, que € um dos setores do Estado, Somente sob inspiragio da ideia de Estado de direito seria possivel fixar preceltos que protegem diceitos ds individuos, perante ‘Administracao, limitando 0 poder das autoridades 14 Estado social {A Constituigto de 1988 nao menciona a expressto “Estado social”, nem agregao terme social 20s qualifcatives “democritico”¢ “de drei”, no art 1° Mas indubitavel € a preocupacio social, sobretudo pela presena de um capf- tuo dedicado aos direitos sociais. Existe um Estado social quando se verifica tuma generalizagao dos instramentos e das acdes publics de hens-estar social_DIRHTO ADKENISTEATINO MODIRNO A preocupacao com o social traz reflexos de peso na atividade da Admi- nistracio e nos institutes do direito administrativo, A Administracao passa a ter também fungdes de assisténcia e integragio social, em cumprimento de exigencias de justica e dos direitos sociais declarados na Lei Maior. Ocorre, assim, uma interdependencia sempre mais forte entre a atuacao administrativa eas necessidades da populagao. 1.5 Estado e sociedade (© modo pelo qual se configuram as rélagdes entre 0 Estado e a sociedade repercute no diteito administrativo. Num breve fio evolutivo, pode-se lembrar que 0 Estado absolutista (em especial no século XVIII) envolvia toda a vida social, que estava sob seu con- trole, realizando profunda e opressiva intromissao na vida dos individuos. Como reacao a esse quadro, a concepgao fredominante no século XIX, na formula do Estado liberal ou Estado abstencionista, pretendia o distancia- ‘mento do Estado em relacio a vida social, econdmica e religiosa dos indivi- duos, como garantia de independéncia da sociedad as injungdes do Estado. Dat 0 minimo de fungdes que Ihe cabiam, « quase auséncia de atuacao do Estado no ambito econdmico e social, a quase inexisténcia de grupos inter- medidrios entre o individuo € o Estado. As associagées politicas, culcurais, brofsfonas era temidas pelo obsticulo cue pudessem causa iberdade lo individuo, Como resultado de proceso que se acentua na segunda metade do sécu! lo XX, 0 Estado mostra hoje configuracao d versa da acima deserita, O Esta- do passou a ter atuagao de profundas consequéncias nos setores econdmicos e sociais da coletividade. A atuacdo no anbito econdmico deixou de ser algo externo e estranho ¢ passou a integrar 0 rol de fungdes do Estaclo, mes- mio mantendo-se o principio da iniciativa privada, Ampliaram-se também as fungdes sociais € assistenciais. Com isso a maquina administrativa crescew ‘em quantidade e complexidade. Floresceram intimeras entidades e associa- ‘oes privadas, que exercem continua pressio sobre os poderes estatais na busca de realizacto dos interesses que defendem. Tais transformacdes no ‘modo de atuar do Estado e na estrutura da sociedade acarretam a atenuacto da distancia entre Fstado ¢ sociedade, agora vinculados e condicionados por unimero erescemte de inter-relagbes, Fm decorréncia, a Administragao ve-se obrigada a olhar para fora de si mesma, relacionaindo-se de modo mais inten- 50 com 0 entorno social Os vincuos mais estreios entre Estado e sociedade vao acarreta, ainda, novos mecanismos mas atividades administrativas, nem sempre posstveis de ‘enquadrar em figuras juidieas clissicas, elaboradas para uma outta realidade, por exemplo, as parcerias entre Administracaa ¢ particular, as medlingbes entre ‘grupos da sociedad PREMISSAS POLITICO ANSTITUCIONAS al 1.6 Separagao de poderes [A separagdo de poderes apresenta-se como um dos pressuposios da exis- tencia do diteito administrativo, pois, se a Administracio nio estivesse sepa- rada dos outros poderes do Estado, dificilmente poderia existir um dircito especttico que disciplinasse sua atuagao. A separacao de poderes difundiu-se na formulagto de Montesquieu, segundo a qual se distinguiam trés fungdes estatais ~ legislacio, execugto € Jurisdicao ~, que deveriam ser atibuidas a trés dugaos distintos e independen- tes entre si. Na época, essa divisao significou uma teagdo a0 enfeixamento de poderes na figura do monarca, significou urn freio ao poder e sobretudo uma garantia aos direitos dos individuos. ‘A formula predominante no século XIX previa a elaboragao de leis gerais impessoais por um Parlamento representativo do povo, a execugao das mes~ mas pelo Executivo e 0 controle da observancia das leis e dos direitos dos individuos por um Judictério independente. Sobressafa, entdo, a supremacia, do Legislativo sobre o Executivo e 0 Judicidrio e, portanto, a supremacia da Iei sobre os atos emanaclos dos dois tltimos, porque os integrantes do Legisla- tivo eram eleitos para atuar como representantes dos detentores éa soberania (povo); os monarcas, seus ministros e os jurizes nao tam eleitos. Com esse teor, difundiu-se em todo o mundo ocidental e receben con- sagragao expressa em declaragdes de dircitos € constituicdes do século XVIM, repetindo-se em textos dos séculos XIX e XX. Hoje, embora na maioria dos ordenamentos se mantenha o prinetpio da separagao de poderes, a formula origindria nao se ajusta totalmente 2 realida- de politico-institucional dos Estados. Alguns daclos demonstram isso. Com 0 advento do Executivo eleito diretamente, nao mais se justificaria asupremacla do Legislativo, pois haveria a situacdo de opor representantes do povo contra representantes do povo. Por outro lado, a ampliagao das fungdes do Estaclo a exigéncia continua de adocao de medidas no ambito econdmico e social :poem atuaco mais répida, portanto, incompativel com a lentidao do pro- ‘cess0 legislativo. Dat a supremacia real do Executivo em todos 05 paises na atualidade; o Executivo passou a ter atividade legislativa intensa, inclusive por atribuigao constitucional de poder legislativo, como € o caso das medidas provisdrias. Além do mais, veifica-se, neste tim de século, realidade dotada de taior complexidade em relacao a época de Montesqatieu: muttas instivuigoes fo dificilmente enquadraveis em algum dos trés classices poderes, como € aso do Ministério Paiblico ¢ dos Tribunais de Contas, 1.7 Administragao Pablica e reforma administrativa, A formulagao classica da separacao de poderesatribuia a avi nistrativa a um grupo de dxgaos inseridos no Poder Executive,2 DiaTO ADAUNISTRATO MODERN dea cle Estado de diteito, esse grupo de érgios devia ter sua atuagéo norteada por regras juridicas, dat surgindo, em muitos paises, um ramo juridico espect- fico para disciplinar essa atuagao, o diteito ailministrativ. A Administragio Publica integra 0 contexto geral do sistema politico de lum Estado, refletinlo ¢ expressando as earacteristicas e distorgoes desse sis- tema, A medida que se foram ampliando as fungoes do Estado aumentaram as atividades da Administragdo. Hoje adquiri dimensoes gigantescas e tornow-se fundamental na vida da coletividade, sendo fetor condicionante de grande par- te das relagdes economicas e sociais dos ind.viduos, com a responsabilidad, sobretudo, de buscar meios para a efetivacio dos direitos assegurados pela Constituicao, Daf resulta a enorme variedade e complexidade das atribuigoes que exerce. A importancia da Administragio se revela pelo tratamento amplo que hoje recebe nas Constituicdes, inclusive a brasileira. Revela-se, ainda, pela preocupacto, quase universal, em modemnizé-la, para que tena eficiéncia, tue sem corrupgto, nao desperdice recursos piblicos e respeite o individu, twatando-o como cidadio, portador de diteitos, nto como stidito que recebe favor. A tentativa de modernizar a Administracdo muitas vezes se expressa ‘em propostas de reforma administrativa, 0 que se mostra necessitio até que ‘medidas efetivas propiciem melhoria continca e crescente no funcionsamento da Administragto. Algumas idelas de fundo devem nortear a reforma administrativa: Adis nistragdo a servico do pablico; Administragao eficiente, égil,rapida, para aten- der adequadamente as necessidades da populagto, o que facilitaré o combate A corrupcao; economicidade ¢ Administracan de resultados; precominio da publicidade sobre o segredo. Um rol inicial de medidas desencadearia o processo continuo de veforma ) modelos organizacionais com menos graus rierdrquicos, menos chefias, mas, cada dotado de mais poder de decisto; b) desconcentragao e descentralizacio, para conferie poder de decisto a escaldes hierdrquicos inferiores ou setores locais;¢) eliminacao de superposicio de érgias com atribuigées semelhantes; 4) reducao drastica dos cargos em comissio; ¢) aplicacao rigorosa da exigencia de concuso piblico para investidura em cargo, funcio e emprego piblico; ) treinamento € reciclagem constante dos servidores publicos; g) instituigao de carreiras, em todas as fungdes, com avaliagao verdadeira de mérito; h) reducao drdstica de exigencias de papéis ¢ documentos initeis; i) implantaglo de con- trole de resultados e de gestao. 1.8 Bibliografia Auscnern, Umberto. Amminsirazionepubblica costsione, Pads: Cedam, 1996, Cases, Sain A erisedo Estado (ead). Campinas: Sabres, 2010. PREMISSAS POLITICO INSHITUCIONAS B Gascus Peo, M. Las transformacines del Estado contemporanco. 3. ed. Mad: Alianza, 1987, Guu, M.S. pubblico ptere: state arainstazion! pubbliche- Bolonh: 1 Mulino, 1986 Meosuas, dete, Odieitoaninstrativo em evolugo,2- ed SAo Paulo: RT, 2003, Morena Nero, Diogo de Figueiredo, Sociedade, estado adminlstracdo public. io de Janet: Topbooks, 1995, sya, Jost Afonso da, Curso de eto coustituconal posto. 34 ed, Sto Paul: Maljeiros,2011 ‘Tacsto, Caio. Bases consttuclonas do dtelto administrative. RDA 166,p. 37-48, outdez. 1986,2 O DIREITO ADMINISTRATIVO SUMARIO. 2.1 Conceto © objet ~ 2.2 Origen e desenvolvimento ~ 2.3 0 diteio adiinistrativo nos ordenamentos ango-saxonicos ~ 2.4 Frimérdios do dlito administativo no Brasil ~ 25 Caracersticas gerais do diteito administrative - 2.6 O diteito administativa c outros ramos do dieito— 2.7 Direito administravo e ciencia da Administagao Publica ~ 2.8 Formas de exptessto do direlto administrativo ~ 2.9 Biblograia, 2.1 Conceito e objeto Em esséncia, o direito administrativo € 0 conjunto de normas e prineipios (que regem a atuagao da Administragao Pablica. Inclui-se entre os ramos do direito publico, por tratar primordialmente da organizagio, meios de a¢éo, formas e relagdes juridicas da Administracto Pablica, um clos campos da ati- vidade estatal. O dircito administrativo pode ser visualizado do ponto de vista cientifico” como umn setor de estudo no ambito do diteits, dotado de objeto e prinetpios proprios. Ou pode ser considerado sob o angulo de complexo normativo des- tinado a teger o funcionamento de uma das partes do organismo estatal Vasto é 0 rol de matérias disciplinadas pelo direito administrative. Fixa preceitos sobre a organizagio administrativa, como, por exemplo: divisio n drgi0s, vinculo entre os drgios, distribuigao de competéncias entre os ‘orgios, administracdo direta, administracio indiveta ete. Trata dos poderes conferidos as autoridades administrativas. Cuida dos meios pelos quais a Administragio toma decisdes, entre os quais 0s atos, os contratos, o proces- so administrativo. Disciplina os diteitos e deveres dos servidores publicos. Extabelece normas para: a gestao dos bens puiblicos; a execugao de atividades relevantes para a populacao, os servicos publicos; a restrigao ao exercicio de direitos dos particulares, o chamado poder de policia; a reparacao de danos. causados a particulares por acto ou omissic. Interessam, ainda, a0 direito administrativo, 05 modos ¢ meios pelos quais a Administracao € controlada, por si propria ¢ por outros poderes ou instituicdes. diteito administrativo, assim, diz respeito primordialmente & atuay da Administragao Palin incerida no Poder Executva, Este €0 poder ea. tal dotado da atribuigao de exercer atividade administrativa com repercussao (© DAREO ADMINETRATO, 45 imediata na coletividade, como sua atividade inerente € tipict, Como exem- plo: calgamento de ruas, coleta de lixo, ensino ptblico, construgao de estra- das, Tais atividades competem a drgios da Administracdo Piblica situados no Poder Executivo. No tocante ao Poder Legislativo, sua funcao tipica € a elaboracao da Let ea fiscalizagao do Executivo, Para propiciar 0 exercicio das atividaes dessa funcio, ha, no Legislativo, estrutura administrativa de apoio, quer cizer,ativi- dads administrativas do Legislativo visam propiciar exercicio da sua funcao tipica, sem que tenham rellexos imediatos na coletividade. © mesmo ocorre no tocante ao Poder Judiciério: sua fungdo tipica € a atuagao clo direito obje- tivo e a pacificagio social; para que essa funcdo se cumpra, é necesséria uma estrutura administrativa de apoio, na qual se inchuem servidores que nio sio fos magistrados, um conjunto de bens patrimoniais, servigos administrativos de protocolo, digitacio etc. Tais atividades administrativas também se teali- zami para permitir que a funglo tipica do Judiciatio se exerga sem que tenbam. repercussao imediata nas necessidades da populacao. [As atividades administrativas do Posler Legislativo ¢ do Poder Judicitrio, que sto atividades de apoio para o exereicio de stas fungdes tipicas, regem-se pelo diteito administrativo. Assim, por exemplo, se 0 Legislative ec Judiciétio necessitamn adquirir mesas ¢ cadeiras, 0 tespectivo contrato de fornecimento de materiais devera ser precedido de licitacao, como todo contrato similar celebrado no Executivo, com as mesmas normas af aplicadas. 2.2 Origem e desenvolvimento 0 direito administrative comegou a se formar nas primeiras décadas do século XIX. E muito comum apontar uma lei francesa de 1800 como sew ato de nascimento: essa lei disciplinow, de modo sistemtico, a organizagao admi- nistrativa francesa, com base na hierarquia ena centralizacio. Evidente que 0 diteito administrativo nao se formaria, de imediato, s6 pela edigao de uma lei, Outros fatores deram também sua conteibuicao. {As concepedes politico-institucionais que afloravam, nessa época, propi ciavam o surgimento de normas norteadoras do exercicio dos poce:es estatais, pois tinham clara conotagao de limitagto ¢ controle do poder e de garantia dos direitos individuais. Assim, as ideias relativas a0 Estado de direitc que emer- giam nas primeiras décadas do século XIX tornaram-se fator proptcio para a formacao do direito administrativo, © mesmo se pode dizer quante a teoria da separacao de poderes: a atribuigéo da fumgao executiva a un especifico setor esiatal facilitou a formacio de um diveito da Administracao, com individual dade propria. Comecaram a surgir manu a obra Principi fondamentali det dirieo ani is sobre a matéria, Em 1814 Romegnosi edita trativo onde tesserne le istituat46 kero ADNERISTRATIO HODERNO Em Milo criase a cdtedra denominadla “Alta legislagao em referencia & Adimi- nistracdo Publica’, regida por Romagnosi Foram, no entanto, as obras cle autores franceses que tiveram mais reper ‘cussio: formaram o nticleo original da doutrina do diteito administrativo etive- am papel relevante na formagao dese dreito, io as obras ce Macarel, de 1818, Les elements de jurisprudence administrative; de De Gerando, 1830, Institutes du Aroit administratif francais; de Cormenin, 1840, Traité du droit administra. Emm 1819 criou-se, em Pati, a catedra de “diteto publico e administrativo”, regida por De Gerando. Alem dos autores franceses, sobretudo, muito contribuiu para a elabora- ‘<0 original do direito administrativo a jurisprudéncia do Conselho de Estado francés, Essa instituigdo, na época, inha a tarefa de emir pareceres sobre litt- gios referentes a Administragio, pareceres esses em geral acatados pelo chefe do Executivo frances, A partir de 1872 0 Conselho de Estado passou a decidir taislitigios de modo independente, por sis6, com cariter de coisa julgada, A claboragao jurisprudencial do Conselho de Estaco impunha-se & Administra- «ao francesa e, assim, norteow a construgao do nticleo de muitos institutos € Principios do direito administrativo Nasegunda metade do século XIX foi-se consolidando a sistematizagio do Aireito administrativo. Contribufram para ta, prineipalmente, jurisprudéncia cobras de autores franceses, italianos e alemaes. Formou-se um nticleo basico do direito adm do Estado; personalidade juridica do Estado; capacidade de direito piblico; ato administrativo unilateral e execut6rio; dieitos subjetivos priblicos; juris: ligdo administrativa; poder discricionétio; interesse puiblico; servico ptblico; pouler de policia; hierarquia; contratos administrativos, Com poucas variagdes em tais matrizes tematicas, o direito administrati- vo expanditse na Europa continental, passando a desenvolver-se também nia Espanha, Portugal, Bélgica 2.3. O direito administrativo nos ordenamentos anglo-saxénicos A esse direito administrative, que se originou, se sistematizow € se expan- di na Europa continental, costuma-se contrapor 0 chamado “sistema do common lav", vigente nos Estados Unidos e paises da comunidade britanica, Nesse sistema, os preceitos norteadores da atividade da Administragao Publica seriam os mesmos que regei as atividades de particulares, inexistindo, por- tanto, direito espectfico para aquela atuagao. Por exemplo: as normas sobre servidores publicos, nesse sistema, seriam as mesmas que inciclem sobre o cculo empregaticio no setor privado. Grande rolemica despertou a afizmacao dlo inglés Dicey, em livro de 1885, de que na Inglaterra nao havia direito admi- nistrativo porque eram as mesmas as normas para a atividade de funcionarios trativo, com os seguintes temas, principalmente: autoridade.. © RIO ADNUNStRAN ce particulares ¢ a mesma jurisdigto; a diferenctacao de normas ccntrariava 0 rule of law (equivalente na Inglaterra ao Estado de direito) Daf se dizer, durante muito tempo, que nao havia direito administrati- vvo nesses patses, pois af vigorava 0 common law. Independentemente de se concordat ou discordar da afirmagao de Dicey, deve-se observar que houve evolugdo tanto na Inglaterra como nos Estados Unidos. Surgicarn obras em caujos titulos hi a expressto administrative law; mencions-se um public law, teditamse preceitos semelhantes ao direito administrative de base europeia ‘A consulta a obras atuais sobre administrative lay, tanto inglesas como norte- americanas, permite verificar a existéncia de direito administrativo nesses ‘pafses, com caracteristicas préprias e semelhangas ao europeu. Ambos, ingles e norte-americano, apresentam predominio do aspect processual, pelo peso conferido ao modo de tomada das decisoes admintstrativase pela importancia dada ao controle da Administragao pelo Judicistio; em ambos dificilmente se pode afirmar a identidade total do direito aplicavel as atividades privadas ¢ & atividade administrativa. rativo no Brasil 2.4 Primérdios do direito adn © ponto de partida da elaboracéo do direito administrative no Brasil situase na eviagao da cftedra da materia nas Faculdades de Diteto de S20 Paulo e do Recife, em 1851, }é havia cétedras na Franca e na Italia; em Por tugal se instituira uma eétedra coletiva para o direito administrativo, cons- titucional ¢ internacional pablico. Por outro lado, muitas obras da matéria, publicadas na Europa, tiveram repercussAo no Brasil Para a regéncia da disciplina em Sao Paulo foi indicado, en: 1854, José Indcio Silveira da Mota, que desistiu de assumi-la. Em 1855 chemou-se, do Rio de Janeiro, Antonio Joaquim Ribas, que demorou a apresentae-se, pois passara muitos dias & procura de um livro para servir de texto de estudo, nto 0 encontrando; entio, organizou apontamentos que ia emprestando aos alunos, para que os copiassem. A primeira obra de direito administrative vern& luz em 1857, de autoria de Vicente Pereira do Rego, editada em Recife, sob o titulo Elemen‘es de direito ‘admninistrativo brasileiro comparaco como direito administrative frances segundo ‘ométodo de P Pradier-Foderé. No prefécio 0 autor informa que wilizou a obra do frances Pradier-Foderé para a ordem das matérias € para colher os prinef- pios gerais, aproveitando a doutrina para aplicacao ao direito patio. Em 1859, Veiga Cabral publica seu livro Diteito administrativo brasileiro, indicando, na introducio, os autores franceses em que se baseou, © Visconde do Uruguay edita a obra Ensaio sobre o direito administrativo, ex 1862. Em 1866, Ribas publica seu Dircito administrativo brasileiro, citando, na bibliogra- fia, autores franceses, helga italiano, alemao e espanhol4B DIREITO ADMINISTRA HODERNO Nesse grupo de iniciadores da doutrina do diteito administrativo patrio, nota-se a precominante influéncia francesa, rindo, em seguida, a portuguesa, aespanhola ¢ a belga, ndo somente pela bibliografia citada, mas em virtude do teor dos temas expostos. Tais obras refletem ideas tipicas do século XIX no tocante ao Estado, & natureza da atividade administrativa, a0 Poder Executivo, a0 Estado e sociedad, por exemplo. A pautir dat o direito administrativo patio se desenvolve e se consolida, ‘com predominio da linha francesa, seguida da italiana e da alema. Para tanto, alem dos valiosos tabalhos doutriudtivs en Tivios € atiges, conteibuicann os tribunats do Judicidtio, com decisées de relevo que fixaram dietrizes funda- rmentais na matéria 25 Caracteristicas gerais do direito administrativo Como ramo juridico, o diteito adminisrativo € de criagao recente, pois ccomecou a ser elaborado ha cerca de um século e meio. Antes de se formar tum conjunto sistematizado de normas para reger a atividade administrativa estatal, havia Administragao Publica e havia também alguns preceitos esparsos a respeito. Além de nao formarem um todo sistematizado, tais preceitos nto ppodiam ser invocados pelos individuos para contrapor direitos seus perante aatuacio da Administracio, pois, em geral, destinavam-se ao ambito interno dos érgaos administrativos Somente a partir de meados do século XIX, aproximadamente, se conso- lidow o diteito administrative como conjuntc sistemitico de preceitos obriga: torios para autoridades de todos os niveis, con reconhecimento de direitos de particulars, protegidos por remédios jurisdicionais. Nos seus primérdios, na Franca, 0 dieitc administrative teve a linha bisi- ‘ca dos seus institutos ¢ prineipios formulada pela jurisprudéncia do Conselho de Estado. Daf dizerse que o direito administrativo € de elaboragao jurispru- dencial ou pretoriana. Tal caracterisica persiste para os elementos do niicleo origindrio do direito administrativo, Na atualicade ha tendencia para a elabo- ragio legislativa, Por outro lado, 0 direito administrative & um direito nao codificado, Ou seja, ndo tem stias normas englobadas num ‘nico texto, como ocorre com 0 diteito civil eo diteito penal, por exeimplo. Entre fins do séeulo XIX € meados do século XX houve muitos debates sobre a possibilidade € conveniencia de. codificar um ramo de formacio recente, dotado de grande contingente de ela- boragao jurisprudencial. Os argumentos contrarios 4 codificagao centravam-se em alguns pontos: formaco recente e incompleta;impossibilidade de codificar ‘odireito piblico em geral; mutabilidad excessiva da legislacio administrativa AA avor da codificagio salientava-se © seguinte: estado de inferioridade cien- tifica decorrente da falta de um eédigo; auséucia de clareza e certeza das nor mas; necessidade de trazer ordem a legislagao administrativa, de torné-la mais © RETO ADMNISTRATIO a9, conhecida, tolhendo os arbitrios. Surgitam posicionamentos interm-ediarios, a favor de uma codificagio parcial ow ce uma codificagao futura. Seguit-se wm. perfodo de quase ausencia de atengio sobre o tema, como se houvesse anuéncia ticita sobre a nao codificacao, ‘A matéria ressurge, hoje, no enfoque da codificagto do processo admi- nistrativo ou da codificagio de parte do direito administrativo. Mu:tos patses, nas décadas de 70, 80 90 do século XX, editaram leis ou cécligos ce processo administrativo, ntima codificagao parcial das normas desse ramo (exemplo: Argentina, Alemanha, [lia, Portugal, Brasil) No ordenamento brasileiro, o direito administrative nao esté codificado, Existem textos sobre matérias especificas, como, licitacdes € contratos, di tos e deveres de servidores (estatutos), concessdes e permissoes de servico ppublico, por exemplo, sem que formem um todo sistematizado, Dat algumas dificuldades no estudo, conhecimento e aplicacao do dieito administrativo ¢ 1 importancia que adquirem os prineipios que o informam, pois atuam como fios a ligar os diversos institutos. ‘Alem dos textos supracitados, veio & luz a Let 9.784, de 29.01.1999, que regula o proceso administrativo no ambito da Administragao Publica Federal Estado de Sto Paulo promulgou a Lei 10.177, de 30.12.1998, regulando 0 processo acdministeativo na esfera da Administracao estadul, Tai leis expres: sam uma codificagao parcial do direito administrativo, expondo as principais rnotmas disciplinadoras da tomada de decisoes, configurando um verdadeito cstatuto da cidadania administrativa 260 eito administrativo e outros ramos do direito 0 dircito administrativo ¢ informado por prinefpios proprios 2 tem obje- to especifico, que € a disciplina da Administracao Publica, Sob o angulo Utfico apresenta-se, portanto, como ramo auténomo no campo do dieito, Na classica divisto do direito em piiblico e privado, o direito acministrati- vo insere-se no primeiro, porque fixa normas para urna das at Incluindo-se no direito puilico, o diteito administrative mantém vinculos estreitos com outros ramos desse ambito. Assim, relaciona-se com o direito constitucional, cujo objeto especifico encontra-se na Constituigao, no duplo aspecto de norma bisica éos poderes piiblicos e direitos humanos ¢ de norma fundamental de todo o ordenamento, Na Constituicao o diteito administrativo tem suas bases, af so enunciados alguns dos seus prineipios (por exemplo: legalidade, moralidade, pablicidade) e detineados parametros de alguns dos seus institutos (exemple: responsabili- dade civil do Estado, concessio de servico publico) Liga-se ao direito processual em termos substanciais, principalmente na atualidade em que, na otica da teoria geral do processo, vislumbia-se 0 pro-50 DIRETO ADMINISTRATVO wODERNO ‘c¢550 administrative como uma espécie do género processo, dotado de pontos ‘comuns ao processo civil e penal (exemplo: contraditério e ampla defesa). Em termos organizacionals, a conexio ocorre em virtuce dos preceitos do direito administrative que nortetam atividacles administrativas do Poder Judickatio dos seus drgios auxiliares. Em muitos temas telaciona-se com o direito penal, como, por exemplo, ‘nos crimes contra a Administragio, nos aspectos que ligam responsabilidacle Civile penal dos servidores, Vincula-se também com o direito internacional paiblico, sobremaneira na €poca atual, em que 0s blocos ou comunidades de paises sto dotados de estru- turas adiinistrativas e de pessoal proprio, regido por um misto de normas internacionais ¢ administrativas. Hé, igualmente, um misto de tais normas nos financiamentos propiciades por organismos internacionais a projetos e obras realizadas no Pais, Com o diteito civil, ramo do direito privado, o direito administrative mantém muitos pontos de conexao. Deve-se lembrar que, nos primérdios de stua formagao, os institutos do diteito civil fomeceram os alicerces para.a.cons- trugio do novo ramo. Assim, por exemplo, ateoria dos atos juridicos foi a base da teoria dos atos administrativos O direito administrativo igualmente se relaciona com disciplinas jurii- cas de elaboracio recente, de forte matiz multidisciplinar. Com o diteito utba- nistico liga-se de modo muito préximo, pois fornece instrumentos bisicos da atividade urbanfstica estatal; por exemplo: servidao, poder de polica, desapro- priagao. Tao proximas se apresentam as duas disciplinas que muitos afirmam, tratarse, o direito urbantstico, de uma parte do direito administrativo, Essa afirmagao, porém, nao se coaduna com o desenvolvimento modero daquele, © direito ambiental ¢ outra disciplina recente que se articula bem com o direito administrativo. Cuidando, em esséncia, de normas relativas & qualida- de do meio ambiente como fundamental para a qualidade de vida, 0 diteito ambiental vale-se, igualmente, de figuras do diteito administrativo para alean. sar efetividade dos seus preceitos. Exemplo: poder de policia, sangoes admi histrativas, icengas, O diteito administrative mantém vineules, ainda, com o direito do consu- 'midor, sobretudo no tocante as sangdes administrativas e a0 estudo dos 6rgios (e respectivas competéncias) que integram c Sistema Nacional de Defesa do Consuimidr. 27 Direito administrativo e ciéncia da Administragao Piblica Os estudos nao juridicos da Administiacao Pablica remontam ao século XVII, sobretudo na Prssia e Franca, Depois, entre 1860 e 1884, surgiu, de autoria de Lorenz Von Stein, uma extensa obra dedicada a ciéncia adminis © DiketIO ADMINSTRATINO 5 trativa. No entanto, as concepgdes predominantes no século XIX, em espe- ial quanto a sujei¢io dos poderes estatais ao direito e, por conseguinte, da Administragao submetida ao direito, acrescidas do empenho na elakoragao do direito administtativo, deixaram em segundo plano os enfoques nao juridicos da atividade administrativa, A partir dat, grande parte dos estudos de ciéneia da Administragao rea- lizavam-se em conjunto com o direito administrativo. Havia cétecras deno- minadas *Direito administrativo e ciéncia da Administragio”, e esse mesmo nome intitulava os manuais, Depots adisciplina de estudo passou a ser somen- teo diteito administrative; nos manuais desta matéria habitualmente se men- ciona.a cieneia da Administragéo para diferencié-la do direito administrativo, Desde o término da Segunda Guerra vem ocorrendo uma tendéncia de renovagio dos estudlos nao juridicos da Administragio Pablica, acentuada nos anos 60 ¢ 70, Alguns faiores pesaram nisso: a hegemonia do Executivo, 0 correlato aumento das atribuigdes da Administragio, com atuagéo intensa 1no ambito econdmico ¢ social. Em decorréncia, surgiu a preocupacio com 0 desempenho administrativo, As ciéncias sociais passaram a ocuparse do fend meno burocratico, As obras de Max Weber, publicadas nas décadas de 20 e 30, repercutiram mais tarde entre clentistas sociais € politicos norte-americanos € dat se difundiram amplamente. ‘Outros fatores reforgam o interesse pela ciéncia da Administragéo: maior intercambio entre Administracao ¢ sociedade; preocupagio com efiiéncia da. atividade administrativa; todo um movimento internacional de humanizagao das relagoes entre Administragao e individuos, necessidade ce reduzira burocra- tizagao, para introduzit flexiblidade,cescentralizacio e pritieasdemocraticas. Daf a indiscuttvel necessidade ¢ oportunidade dos estudos nic juridicos da Administragao, realizados principalmente pela ciéncia da Administracio Publica, para que melhor se possa conhect-la, A cincia da Administracdo Piblica ocupa-se, portanto, de aspectos nao normativos da atividade desse setor estatal. Por exemplo: modo de organiza- a0; técnicas de selecao e treinamento de pessoal; métodos de cormunicagao interna; t€cnicas de avaliacao de desempenho do pessoal etc. As relagoes entre o direito administrativo e a ciéncia da Administragao tendem hoje a ser concebidas em termos de coexisténcia, de inter-r2lagao, de auxilio cientifico miituo, com o fim de aprimorat 0 conhecimento da Adminis- ttagio e, portanto, de buscar seu mais adequaclo desempenho no atendimento das necessidades da populacao. 2.8 Formas de expressao do direito administrativo Existem divergencias entre os autores da teoria geral do direito ow intro- ducao a0 estudo do direito no tocante a essa matéria, em varios aspectos. Mui-52 DIREHTO ADMINITEATVO sODERNO tos preferem utilizar 0 termo fontes. Outros optam por formas de expressao. ‘Alguns separam fontes substanciais de fontes formais. Outros se referem a fontes abstratas e fontes concretas. Variavel tambéin se mostra a lista dos fato- res considerados como fonte ou forma de expressio. Para quem se inicia nos estudos do diteito administrativo basta ter conhe~ cimento dos principais meios produtores desse tamo jurtdico, ou seja, das principais formas mediante as quais o direitoadministrativo se revela e adqui- re forca impo: 8) A Constituigao Federal fornece as bases dla elaboracio de varios ins- titutos do direito administrativo e contém preceitos da matéria de aplicagao imediata. Os dispositivos relevantes para 0 direito administrative encon- tram-se disseminados no texto, nao figurando somente no capitulo dedi- cado a Administracao Publica. Por exempio: os precettos sobre o servigo pblico eas concessdes localizam-se no titulo referente & otdem econdmica.. ‘Tomna-se necessério, assim, efetuar leitura do texto completo, inclusive das disposicées transitérias, para obter o perfil dos fundamentos constitucio- nais do direito administeativo iva no ordenamento brasileira. Sendo o Brasil uma Federacao, para o ambito de cada Estado-membro vigora uma Constituigao, a Constiwicao do Estado, que absorve grande parte das normas de direito administrativo contidas na Constituigao Federal e preve ‘normas proprias para aquele ambito. As consideragdes acima tecidas quanto a esta se aplicam a Constituigao estadual . b) Atualmente, a lei é um dos mais imoortantes meios de emanacio do dircito administrativo no ordenamento brasileiro. Citem-se, como exemplo, & lei de licitagdes ¢ contratos € a lei das concessoes. No direito patrio, a lei, por forga do ait. 59 da CR reparte-se em varios Lipos, especifieados nos incisos Ila IV. As leis de licitagao e coneessio supracitadas integram a categoria das leis ondinavias, cujo elemento de diferenciagto, quanto 20s outros tipos, esté na votacio, no Legislativo, por maioria simples. No ambito federal, a lel ordi- nria € 0 tipo que mais sobressai na emanccao de normas do dieito admi- nistrativo, 0 referido art. 59 prevé também 2 lei complementar, que se diferencia da ordinaria por depender de maioria absoluta pata aprovacdo no Legislative. As rmatérias objeto de lei complementar sao aguelas assim indicadas, de modo difuso, no texto constitucional, Atwalmente, em nivel federal, poucas sto as leis complementares que disciplinam, de modo direto, um instituro ou ambito do dircito administrative A lei complementar pode ser editada também em nivel estadual. Assim indica, por exemplo, a Cnstinuigae do Estaco de Sao Paulo, art. 21, incluindo © DITO ADMINISTRATIWO tatutos de nessa categoria a Lei Organica das Entidades Descentralizadas, 05 Servidores Civis e dos Militares (att. 23, pardgrafo tinico). utra forma de expressio das normas do direito administrativo em nfvel federal €a lei delegada. A lei delegada é emitida pelo Presidente da Repablica ante prévio consentimento do Poder Legislativo (delegacio), que especifica seu contetido e o prazo para ser editada, Essa delegacio realiza-se por meio de resolugto do Legislativo e vem prevista no art. 68 da CF Fsse tipo de lei nto € previsto na Constituigdo do Estado de Sto Paulo. ‘As medidas provisdrias vm sendo utilizadas, com frequéncia, para expe- dir normas de direito administrativo. Segundo o art, 62 da Constituigao Fede- ral, com a redacéo dada pela EC 32/2001, em caso de relevancia e urgéncia, 0 Presidente da Republica podera adots-as, com forca de lei, cevendo submete- -las imediatamente ao Congresso Nacional. Se a medida provisé-ia nto for convertida em lei no prazo de sessenta dias, prorrogavel uma vez por igual periodo, perder a efiedcia, desde a ediglo, devendo 0 Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relagdes juridicas dela dlecorrentes. Se nao for apreciada em até quarenta ¢ cinco dias de sua publicacto, entrard em regime de urgencia, sucessivamente, em cada Casa do Congresso, ficando sobrestadas todas as demais deliberacoes, até que se vote a medida provisoria E vedada a edigao de medidas provis6rias sobre as seguintes matérias: naciona- lidade, cidadania, direitos politicos, partidos politicos, direito eleitoral; direito perial, diteito processual civil e penal; organizagio do Poder Judicitio e do Ministério Pablico, carreira ¢ garantias de seus membros; pianos plurianu- ais, diretrizes orgamentétia, orgamento, créditos adicionals ¢ suplementares, salvo o previsto no art, 167, § 3°, da CF; detencio ou sequestro de bens, de ‘poupanga popular ou qualquer outro ativo financeiro; assunto reservado a lei complementar; disciplinadas em projeto de lei e pendente de sancao ou veto do Presidente da Republica No ambito municipal, a lei organica e as leis ordinarias representam os principais meios legislativos de expressio das normas do direito acministeat- ‘vo, No Municipio de Sto Paulo, a let orginica diferencia-se das leis ordinarias pelo quorum de dois tercos para sua aprovacio ow emenda, Uma lei orginica é ‘let fundamental do Municfpio e contém as principais normas da sua organi- zagiio e funcionamento, Assim sendo, abriga extenso rol de matérias de direito administrativo. Exemplo: a Lei Orginica do Municipio de Sto Paulo traz wm. capttulo referente aos bens piblicos municipais, disciplinando, inclusive, a autorizagao, permissao e concessao de bens (arts. 110-114). ©) Também figuram entre os verculos reveladores desse ram do direito 6 tos administrativos. Para os fins clo tema ora exposto nao sera arrolados: todos 0s atos administrativos, mas somenic os que mais frequentemente edi- tam preceitos gerats‘tgeTo ADMUNISTRAFIO HODKRNO Dentie tais ressalta-se 0 decreto. O decteto € ato privativo do Chefe do Executivo, na esfera federal, estadual e municipal, Uma das suas conotagées € aade veiculo dos regulamentos de lei. No Brasil, os regulamentos destinados a explicitara lei editam-se por meio de decreto. © decreto com efeitos getais pode ainela ser emitido para disciplinar tmatéria nao privativa de lei. Exemplo: decreto municipal que institui normas, ializagao de pasteis em feiras livres, des baixadas no ambito do Executivo apresentam dois matizes: expressam decisoes gerais de autoridades de elevado grau hierérquico, como Ministios e Secretatios de Estado, no campo de suas atribuicdes; ou expres- sam deliberagdes de 6rgios colegiacos (exemplo: conselhos, congregagdes de faculdades piblicas) Além do dircito legislado, dois outros meios apresentam-se relevantes como expressdes do direito administrativo, sobretudo pela sua caracteristica de nao ser codificado: a jurisprudéncia e a dowrina 4) A jurisprudencia, com o sentido de decisdes reiteradas em determinado tema, advindas do Poder Judiciétio, exercev papel importante na formagto do direito administrativo, como jé fot ressaltado, e mantém, na atualidade, sua condigao de wn dos prineipais meios nfo legislados de expressio desse diveito, Basta lembrar aqui no Brasil a relevancia das decisoes dos Tribunais, nos temas da anulagao € revogacto do ato administrativo, o que resultou na ‘Stimula 473 do STE. A relevancia da jurisprudencia no Brasil mais se acentua ‘com os enunciados de Simulas Vinculantes, os quais devem ser observadod pela Administragao Publica, sob pena de Reclamagéo ao Supremo Tribunal Federal, sem prejutzo dos recursos ou demais formas de impugnacio, confor- me dispoe a Lei 11.417, de 19.12.2006. Hoje, nos paises que integram blocos ou comunidades, as respectivas Cortes de Justica (como é o caso da Corte de Justica da Unio Europeia) exer cem fungio de grande relevo na padronizagao dos preceitos do direito admi- nistrativo ds Estados-membros, em especial quando se trata dos direitos dos dividuos, solados ou em grupos, perante a Administracao, ©) A doutrina significa 0 conjunto dos trabalhos dos especialistas do ditei- to administrativo, ow seja, os livres, aigos, parecetes, elaborados por est dliosos desse ramo jutdico. Taistrabalhos forecem, muitas vezes, bases para textos legais, para sentencas ¢ acérdlaos e para interpretagées. 29 Bibliografia Anaco Alexandre Santos: ManqutsNrvo,Foriano le azeved (coord). Dive Adintstrativa seus novos paradigms Blo Horizonte: Forum, 2008, ‘Bars, Patricia Ferreira Thansformac bes dictoadininstrative. Rode Jairo: Renovar, 2003, Brsestops, Gustavo, Uma teria do dircitoadbinistatvo. io de aneia: Renova, 2006 Cures, René. Droit administra general. 15. ed. Paris: Monichrestien, 2001. 1¢ 2. FeanizJowos, Tercio Sampato. Introducde ao estudo do drito, Sto Paulo: Atlas, 1983. Frocains, Spyridon,Aduinstrative lw et dot aninstrai, avis: LGDJ, 1986, Fuss, Daniela Bandeirade; Vate, Vanice Regina Lisi do (ong) Ditetoadministativoedemo- ‘raciaecondnica Helo Horizont: Forum, 2012. Gancts oe Eran, Eduardo; Femvavs, Tomas-Ramn, Curso dederecho administativo. 10. ed ‘Mad: Civitas, 2000, 1; 7, 2000, 2. Guns, Massimo Severo, Dirtoanministravo, Mito: Gil, 1993. 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